PROCESSO Nº : 17934-5/2015

ASSUNTO : CONSULTA
INTERESSADO : CÂMARA MUNICIPAL DE SINOP
GESTOR : MAURO GARCIA
RELATOR : CONSELHEIRO SUBSTITUTO MOISÉS MACIEL

(AUTOS DIGITAIS)

PARECER Nº5.181/2015

EMENTA:

Consulta. Câmara Municipal de Sinop.

Manifestação pelo conhecimento da
presente consulta com a aprovação da
minuta de resolução, nos termos
propostos pela consultoria técnica deste
Tribunal de Contas.
1 - RELATÓRIO

Tratam os autos de consulta formulada pelo Senhor Mauro Garcia,

presidente da Câmara Municipal de Sinop - MT, solicitando parecer desta Corte de
Contas acerca da possibilidade de instituição de vale alimentação em benefício dos
seus servidores , nos seguintes termos:

“(...) 1) Poderá o Poder Legislativo Municipal, dotado de autonomia

administrativa e financeira, instituir benefício de alimentação, através de vale
alimentação, aos seus servidores? 2) Em caso positivo, quais os
condicionantes, critérios e limites a serem observados para a instituição do
benefício de alimentação aos servidores públicos do Poder Legislativo? 3)
Por derradeiro, poderá o benefício ser instituído através de Resolução? (…).”

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 A Consultoria Técnica deste Tribunal verificou que os requisitos de
admissibilidade da presente consulta foram preenchidos nos termos do artigo 232 da
Resolução interna nº 14/07 (RI do TCE/MT).

Adentrando ao mérito, entendeu que a Câmara Municipal de Sinop

pode conceder auxílio alimentação para seus servidores, desde que preencha
algumas condições.

Ao final, sugere a aprovação da seguinte emenda de resolução de

consulta:

Resolução de Consulta nº ___/2015.

Pessoal. Despesas. Vale-alimentação. Requisitos.
É possível à Administração Pública conceder vale-alimentação
para os seus servidores, desde que observados os seguintes
requisitos:
a) a concessão de vale-alimentação deve ser instituída e
autorizada por meio de lei em sentido estrito;
b) a lei, quando definir o valor do vale-alimentação e os demais
critérios de alcance e acesso ao benefício, deve respeitar os
princípios da isonomia, da razoabilidade e da
proporcionalidade, além daqueles estampados no caput do art.
37 da CF/88;
c) a lei deve estabelecer regras e condições que vedem a
concessão de vale-alimentação quando o servidor não estiver
em atividade (faltas injustificadas, licenças, afastamentos, etc.)
e quando esse benefício já for indenizado por outros institutos
(ajuda de custos, diárias, verbas indenizatórias, etc.).
d) a instituição da concessão de vale-alimentação poderá ser
realizada por cada Poder, separadamente, cabendo ao
respectivo Chefe do Poder a inciativa para a propositura da lei;
e) as despesas decorrentes da concessão de vale-
alimentação devem atender às condições estabelecidas na lei
de diretrizes orçamentárias e estar previstas no orçamento ou
em seus créditos adicionais, bem como obedecer às
disposições da LRF, mormente aquelas consignadas nos
artigos 15,16 e 17 da Lei; e o fornecimento dos documentos ou
cartões eletrônicos de vale-alimentação deve ser realizada
mediante prévio procedimento licitatório, de acordo com as
regras insculpidas na Lei nº 8.666/93 e na Lei nº 10.520/2002,
sendo que a definição da modalidade licitatória deve observar
a soma do valor correspondente à taxa de administração, se

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 eventualmente houver, com o valor total do benefício
concedido.
Pessoal. Limite. Despesas com pessoal. Vale-alimentação.
As despesas inerentes à concessão de vale-alimentação não
se enquadram no conceito de despesa total com pessoal
previsto no art. 18 da LRF, assim, não devem ser computadas
para a determinação dos limites de gastos com pessoal
definidos nos artigos 19 e 20 da lei, tendo em vista a sua
natureza indenizatória.
Câmara Municipal. Limites. Gasto Total e Folha de
Pagamento. Vale-alimentação.
As despesas inerentes à concessão de vale-alimentação
devem estar contidas no limite de gasto total das Câmaras
Municipais previsto no caput do art. 29-A da CF/88, porém não
devem ser computadas para a determinação do limite de
despesas com folha de pagamento das Câmaras Municipais
estabelecido no § 1º do art. 29-A da CF/88, tendo em vista a
sua natureza indenizatória.

A Equipe Técnica também sugeriu o reexame das teses consignadas

no Acórdão TCE-MT nº 2.379/2002 e sugeriu a seguinte alteração:

REDAÇÃO ATUAL
Acórdão nº 2.379/2002 (DOE 09/12/2002). Pessoal. Limite.
Despesa com pessoal. Inclusão de gastos de natureza
remuneratória e inativos quando custeados pelo Tesouro
Municipal.
1) As despesas com pessoal compreendem aquelas de caráter
remuneratório, não se incluindo as de natureza indenizatória.
Assim, as despesas com vale-transporte e vale-refeição,
quando pagas com regularidade ao servidor, serão
enquadradas no limite de gasto com pessoal da Lei de
Responsabilidade Fiscal por constituírem vantagem pessoal do
servidor.
2) Os gastos com inativos, quando custeados unicamente pelo
Tesouro Municipal, serão considerados na apuração do total
de gastos com pessoal do Legislativo Municipal para efeito de
verificação de cumprimento dos limites impostos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, conforme determinação explícita do
artigo 18 da referida Lei.

REDAÇÃO SUGERIDA
Acórdão nº 2.379/2002 (DOE 09/12/2002). Pessoal. Limite.
Despesa com pessoal. Inclusão de gastos de natureza
remuneratória e inativos quando custeados pelo Tesouro
Municipal.

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 1) As despesas com pessoal compreendem aquelas de caráter
remuneratório, não se incluindo as de natureza indenizatória.
As despesas com vale-transporte e vale-refeição não
devem ser computadas no limite de gasto com pessoal
previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, pois possuem
natureza indenizatória.
2) Os gastos com inativos, quando custeados unicamente
pelo Tesouro Municipal, serão considerados na apuração do
total de gastos com pessoal do Legislativo Municipal, para
efeito de verificação de cumprimento dos limites impostos pela
Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme determinação
explícita do artigo 18 da referida Lei.

Vieram os autos para manifestação ministerial.

É o breve relatório.

2 - FUNDAMENTAÇÃO

2.1 Do juízo de admissibilidade da consulta formulada

A consulta consiste no mecanismo (decorrente da função consultiva

das Cortes de Contas) posto à disposição dos jurisdicionados legalmente
legitimados, por meio do qual o respectivo Tribunal de Contas responde a dúvida
quanto à interpretação e aplicação de dispositivos legais e regulamentares,
concernentes à matéria de sua competência. Ressalte-se, por oportuno, que a
resposta à consulta é sempre em tese, em situação abstrata, não podendo versar
sobre caso concreto, exceto na hipótese do § 2º, do art. 232, do Regimento Interno
do E. TCE.

No vertente caso, a consulta foi formulada em tese, por autoridade

legítima, com a apresentação objetiva do quesito e versa sobre matéria de
competência deste Tribunal, preenchendo, portanto, os requisitos de admissibilidade
exigidos pelo art. 232 da Resolução n° 14/2007 (Regimento Interno do Tribunal de
Contas – RITCE).

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2.2 MÉRITO

O cerne dos questionamentos está relacionado a possibilidade de a

Câmara Municipal conceder auxílio alimentação para seus servidores.

Primeiramente a consultoria técnica consignou que não há óbice na

legislação geral para concessão de vale alimentação para servidores públicos pela
Administração Pública, inclusive pelas Câmaras Municipais, tendo apresentado
jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado do Paraná nesse sentido.

Contudo, foi consignado que é necessária a edição de lei autorizativa

em sentido estrito, não sendo possível que um ato administrativo institua o benefício.

Ademais, também devem ser fixados critérios e regras isonômicos para

a concessão do auxílio alimentação, ou seja não poderá ser concedido a grupo certo
e determinado de servidores, sem a observância e a fixação de critérios razoáveis,
proporcionais e legítimos, nem que possa haver a definição arbitrária de valores
entre os servidores.

Outro requisito indicado pela Consultoria Técnica é que haja

autorização tanto na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) quanto na Lei
Orçamentária Anual (LOA) ou em créditos adicionais, por tratar-se de despesa
pública.

Foi consignada também a necessidade de realização de prévio

procedimento licitatório caso se contrate empresa intermediadora especializada para
administração, gerenciamento e fornecimento dos documentos ou cartões
magnéticos/eletrônicos de vale alimentação dos servidores.

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 O Ministério Público de Contas entende que assiste razão à
Consultoria Técnica, tanto quanto a possibilidade de pagamento de vale alimentação
pela Câmara Municipal aos seus servidores quanto aos requisitos para sua
concessão.

Exemplo da possibilidade de concessão de auxílio alimentação aos

servidores é a Lei Federal nº 8.460/92, a qual em seu artigo 22 estatui:

Art. 22. O Poder Executivo disporá sobre a concessão mensal

do auxílio alimentação por dia trabalhado, aos servidores
públicos federais civis ativos da Administração Pública Federal
direta, autárquica e fundacional. (Redação dada pela Lei nº
9.527, de 1997).

Não há dúvidas de que os entes públicos podem conceder vale

alimentação aos seus servidores, compete analisarmos os requisitos a serem
preenchidos para tal concessão.

O Primeiro desses requisitos é a edição de lei específica. Sobre o

tema já se pronunciou o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, o qual se
manifestou da seguinte forma:

Prejulgado 1378 – TCE/SC

1. Diante da nova redação do inciso IV do art. 51 da
Constituição Federal, conferida pela Emenda Constitucional nº
19/98, cabe ao Legislativo a iniciativa das leis que versem
sobre a remuneração de cargos, empregos e funções de seus
serviços.
2. Apesar de as vantagens pecuniárias decorrentes tanto
do auxílio transporte, quanto do auxílio alimentação
possuírem, em sentido estrito, caráter indenizatório, no
que se refere, especificamente, à iniciativa de lei, de que
trata o art. 37, X, da Carta Magna, tais verbas inserem-se
no conceito amplo de remuneração, da mesma forma que
as diárias e as ajudas de custo, cabendo, portanto, ao

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 Chefe do Legislativo municipal a iniciativa do respectivo
processo legislativo.
3. As despesas com vale-alimentação (bilhete ou cartão
magnético) e o auxílio-alimentação (pago em pecúnia) devem
estar previstas no orçamento e contabilizadas na categoria
econômica 3 – “despesas correntes”, no grupo de natureza 3
– “outras despesas correntes”, modalidade de aplicação 90
“aplicações diretas” e no elemento de despesa n. 46 “auxílio
alimentação”, de acordo com as Portarias Conjuntas
STN/SOF n. 4/2010 e 1/2011, da Secretaria do Tesouro
Nacional – STN, válidas para os exercícios de 2011 e 2012
respectivamente. (…) (grifou-se)

Nesse sentido é o entendimento de que não é possível aos Poderes

Legislativos Municipais autorizarem/concederem vale alimentação a seus servidores
por meio de Resolução, ou outros mecanismos infra legais. Assim é o entendimento
do Tribunal de Contas de Mato Grosso, conforme segue:

Resolução de Consulta nº 20/2012 (DOE 06/11/2012).

Câmara Municipal. Pessoal. Criação e extinção de cargos.
Regulamentação por Resolução ou Decreto Legislativo.
Vencimentos de servidores. Fixação ou alteração.
Necessidade de Lei em sentido estrito de iniciativa da
Câmara Municipal.
1) O Poder Legislativo pode dispor, por Resolução ou Decreto
Legislativo, sobre sua organização, funcionamento, polícia,
transformação, criação ou extinção dos cargos, empregos e
funções, com base no princípio constitucional da autonomia
dos Poderes (art. 2º e 51 da CF/88).
2) É obrigatória lei em sentido estrito de iniciativa da
Câmara Municipal para a fixação ou alteração da
remuneração de seus servidores nos termos do art. 37, X,
da CF/88. (grifou-se).

Portanto para fixar ou alterar a remuneração deve o ente editar lei em

sentido estrito e como os auxílios alimentação integram a remuneração devem
também ser instituídos por meio de lei formal.

Outro requisito apontado pela Equipe Técnica e com o qual

concordamos é a necessidade de se fixar critérios e regras isonômicas para a

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concessão do benefício já que não se pode fazer com que seja utilizado para
beneficiar apenas alguns em detrimento de outros.

Ou seja, caso a Câmara Municipal de Sinop institua o auxílio

alimentação deverá concedê-lo a todos os servidores, em respeito ao princípio da
isonomia, ademais os valores também devem ser os mesmos evitando-se assim
discriminações ou privilégios infundados.

Concordamos também que é necessário que o auxílio alimentação

dos servidores esteja incluído na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei
Orçamentária Anual, já que todas as despesas públicas devem constar nas leis
orçamentárias.

Essa é a dicção da Lei de Responsabilidade Fiscal que estipula:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e

lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou
assunção de obrigação que não atendam o disposto nos
arts. 16 e 17.
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental que acarrete aumento da despesa será
acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício
em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento
tem
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária
anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes orçamentárias.

Portanto, para que se institua o auxílio alimentação para os

servidores é indispensável que tal despesa conste tanto na LDO quanto na LOA do
município.

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 Outro ponto no qual concordamos com a Consultoria Técnica é
quanto a necessidade de realizar prévio procedimento licitatório em caso de
contratação de empresa para administração, gerenciamento e fornecimento dos
documentos ou cartões magnéticos/eletrônicos de vale alimentação aos seus
empregados.

Nesse mesmo sentido é a jurisprudência do Tribunal de Contas do

Estado de Santa Catarina:

Prejulgado:1412

Os contratos firmados por Sociedade de Economia Mista

visando ao fornecimento de vales alimentação (refeição)
podem ser prorrogados na forma do art. 57, II, da Lei Federal
n. 8.666/93.
A definição da modalidade licitatória deverá ser feita pelo valor
correspondente da taxa de administração a ser paga à
contratada, adicionado o valor total dos vales alimentação
(refeição).

Coadunamos também com o entendimento da Consultoria Técnica de

que é necessário que o Tribunal de Contas de Mato Grosso faça uma reanálise dos
seus prejulgados, tendo em vista que esta Corte de Contas inclui os valores
recebidos a título de auxílio alimentação como integrante da remuneração dos
servidores, devendo por isso integrar os limites de gastos com pessoal do ente,
Contudo a jurisprudência pátria atualmente segue o sentido contrário e vê o
benefício como de natureza indenizatória.

Segue Acórdão do TCEMT com o seu posicionamento :

Acórdão nº 2.379/2002 (DOE 09/12/2002). Pessoal. Limite.

Despesa com pessoal. Inclusão de gastos de natureza
remuneratória e inativos quando custeados pelo Tesouro
Municipal.

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 1) As despesas com pessoal compreendem aquelas de caráter
remuneratório, não se incluindo as de natureza indenizatória.
Assim, as despesas com vale-transporte e vale-refeição,
quando pagas com regularidade ao servidor, serão
enquadradas no limite de gasto com pessoal da Lei de
Responsabilidade Fiscal por constituírem vantagem
pessoal do servidor.
2) Os gastos com inativos, quando custeados unicamente
pelo Tesouro Municipal, serão considerados na apuração do
total de gastos com pessoal do Legislativo Municipal, para
efeito de verificação de cumprimento dos limites impostos pela
Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme determinação
explícita do artigo 18 da referida Lei.

As Cortes Superiores como o próprio Supremo Tribunal Federal já se

posicionaram no sentido de que o auxílio alimentação tem natureza indenizatória,
segue julgado:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE

INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO.
VALEREFEIÇÃO E AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO. BENEFÍCIO
CONCEDIDO AOS SERVIDORES EM ATIVIDADE.
NATUREZA INDENIZATÓRIA.
EXTENSÃO AOS INATIVOS E PENSIONISTAS.
IMPOSSIBILIDADE. O direito ao vale-refeição e ao auxílio
alimentação não se estende aos inativos e pensionistas,
vez que se trata de verba indenizatória destinada a cobrir os
custos de refeição devida exclusivamente ao servidor que se
encontrar no exercício de suas funções, não se incorporando à
remuneração nem aos proventos de aposentadoria.
Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.
(STF - AI 586615 AgR, Relator(a): Min. EROS GRAU,
Segunda Turma, julgado em 08/08/2006, DJ 01-09-2006 PP-
00037 EMENT VOL-02245-11 PP-02323).

O STJ esposou o mesmo entendimento:

TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO

ESPECIAL. CONTRIBUIÇÃOPREVIDENCIÁRIA.
GRATIFICAÇÃO NATALINA. CÁLCULO EM
SEPARADO.LEGALIDADE. MATÉRIA PACIFICADA EM
RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO

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 DECONTROVÉRSIA (Resp 1.066.682/SP). VALE-
TRANSPORTE. VALOR PAGO EMPECÚNIA. NÃO
INCIDÊNCIA. PRECEDENTES DO STJ E DO STF.
AGRAVOREGIMENTAL PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A
Primeira Seção, em recurso especial representativo de
controvérsia, processado e julgado sob o regime do art. 543-C
do CPC, proclamou o entendimento no sentido de ser legítimo
o cálculo,em separado, da contribuição previdenciária sobre o
13º salário, a partir do início da vigência da Lei 8.620/93 (Resp
1.066.682/SP,Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Seção, DJe
1º/2/10) 2.
O Superior Tribunal de Justiça reviu seu entendimento
para, alinhando-se ao adotado pelo Supremo Tribunal
Federal, firmar compreensão segundo a qual não incide
contribuição previdenciária sobre o vale-transporte devido
ao trabalhador, ainda que pago em pecúnia, tendo em
vista sua natureza indenizatória.3. Agravo regimental
parcialmente provido. (STJ - AgRg no REsp: 898932 PR
2006/0225429-5, Relator: Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA,
Data de Julgamento: 09/08/2011, T1 - PRIMEIRA TURMA,
Data de Publicação: DJe 14/09/2011) (grifou-se).

Entendemos que esta Corte de Contas deve acompanhar a evolução

jurisprudencial e alterar seu entendimento, conforme sugerido pela Equipe Técnica.

3 - CONCLUSÃO

Dessa forma, o Ministério Público de Contas, no uso de suas

atribuições institucionais, em consonância com o artigo 43, inciso II da Lei
Complementar nº 269/2007 c/c § 1º do artigo 197 da Resolução Interna nº 14/2007,
manifesta-se:

a) pelo conhecimento da consulta ante o preenchimento dos

pressupostos de admissibilidade, com fulcro nos artigos 48 da Lei Orgânica do
TCE/MT (LC nº 269/07) e art. 232, II do Regimento Interno do TCE/MT (Resolução
nº 14/07);

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 b) pela aprovação da proposta de Resolução de Consulta
apresentada pela Consultoria Técnica, conforme regra o art. 81, IV, do Regimento
Interno do TCE/MT (Resolução nº 14/07).

c) pelo reexame de parte das teses consignadas no Acórdão TCE-

MT nº 2.379/2002, conforme proposto pela Consultoria Técnica.

É o parecer.

Ministério Público de contas, Cuiabá/MT, 14 de agosto de 2015.

(assinatura digital1)
ALISSON CARVALHO DE ALENCAR
Procurador de Contas

1 Documento assinado por assinatura digital baseada em certificado digital emitido por autoridade certificadora credenciada,
nos termos da Lei Federal nº 11419/2006.

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