COLOMBIA Y SU POLÍTICA EXTERIOR

EN EL SIGLO XXI
COLOMBIA Y SU POLÍTICA EXTERIOR
EN EL SIGLO XXI

MARTHA ARDILA, DIEGO CARDONA,

SOCORRO RAMÍREZ
EDITORES

FRIEDRICH EBERT STIFTUNG EN COLOMBIA -FESCOL-

FONDO EDITORIAL CEREC
Colombia y su política exterior en el siglo XXI
©Friedrich Ebert Stiftung en Colombia -FESCOL-
Calle 71 N° 11–90
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Primera edición
Bogotá, junio de 2005
ISBN: 958-8101-20-4

Diagramación y armada electrónica

Éditer Estrategias Educativas Ltda.
Diseño carátula: Ricardo Alonso

Impresión: Editorial Gente Nueva Ltda.

Impreso en Colombia / Printed in Colombia
 ÍNDICE GENERAL

PRESENTACIÓN IX

Wolf Grabendorff

COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS XI

Diego Cardona y Martha Ardila

EL CONFLICTO COLOMBIANO: UNA PERSPECTIVA GLOBAL 1

Alcides Costa Vaz
INTRODUCCIÓN 1
I. LA INSEGURIDAD COMO UNA MARCA DE LOS TIEMPOS ACTUALES.
PROBLEMAS GLOBALES Y CONTEXTOS REGIONALES 2
II. LOS NEXOS ENTRE FACTORES DE INESTABILIDAD INTERNOS
Y GLOBALES, Y SUS EXPRESIONES REGIONALES 7
III. ASPECTOS DISTINTIVOS Y VÍNCULOS ENTRE ASPECTOS INTERNOS
E INTERNACIONALES EN EL CONTEXTO DEL CONFLICTO
COLOMBIANO 10
IV. OTROS VECTORES DE ENLACE ENTRE LO DOMÉSTICO
Y LO INTERNACIONAL: DEMOCRACIA, DERECHOS HUMANOS,
MIGRACIONES Y MEDIO AMBIENTE 19
V. CONCLUSIÓN 23
BIBLIOGRAFÍA 25

COLOMBIA: SEGURIDAD Y POLÍTICA EXTERIOR 27

Alexandra Guáqueta
INTRODUCCIÓN 27
I. LA SEGURIDAD 28
II. EL CONTEXTO INTERNACIONAL Y LA SEGURIDAD 32
III. LA SEGURIDAD Y LA PRÁCTICA DE LA POLÍTICA EXTERIOR
EN UN MUNDO GLOBALIZADO 39
IV. REFLEXIÓN FINAL: RETOS PARA LA POLÍTICA EXTERIOR
COLOMBIANA 56
BIBLIOGRAFÍA 58
 DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA

LOS NUEVOS FLUJOS POBLACIONALES Y LA POLÍTICA

EXTERIOR COLOMBIANA. ¿HACIA UNA MAYOR INTERACCIÓN
ENTRE LO INTERNO Y LO EXTERNO? 61
Martha Ardila
I. GLOBALIZACIÓN Y MIGRACIÓN 63
II. UNA TRANSICIÓN: ENTRE UN VIEJO Y UN NUEVO PARADIGMA 66
III. FLUJOS INTERNACIONALES DE COLOMBIANOS 69
IV. LOS FLUJOS DE COLOMBIANOS A ESTADOS UNIDOS 74
V. LA EMIGRACIÓN DE COLOMBIANOS A ESPAÑA 77
VI. LA EMIGRACIÓN TRANSFRONTERIZA 80
VII. EL ESTADO FRENTE A LOS FLUJOS POBLACIONALES
INTERNACIONALES 82
VIII. TENDENCIAS Y DESAFÍOS 85
IX. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 89
ANEXOS 93
BIBLIOGRAFÍA 95

INTEGRACIÓN Y TRATADOS DE LIBRE COMERCIO 99

Édgar Vieira Posada
INTRODUCCIÓN 99
I. ALGUNOS ELEMENTOS TEÓRICOS DE LA INTEGRACIÓN 102
II. LA TRANSICIÓN A LA APERTURA ECONÓMICA Y EL CRECIMIENTO
DE AMÉRICA LATINA 108
III. LIMITACIONES Y CONFUSIONES EN LA INTEGRACIÓN
LATINOAMERICANA 111
IV. LA DESHILVANADA INSERCIÓN INTERNACIONAL DE COLOMBIA
Y LOS ANDINOS 117
V. ¿SON COMPATIBLES LOS TLC CON UN MERCADO COMÚN
LATINOAMERICANO? 122
VI. ASIMETRÍAS GENERADAS POR LA GLOBALIZACIÓN 124
VII. LIMITACIONES Y CONSECUENCIAS PARA COLOMBIA
EN EL APROVECHAMIENTO DE LOS TLC 127
VIII. EL INTERÉS ESPECIAL DE ESTADOS UNIDOS
POR SUSCRIBIR TLC 131
IX. TLC: HERRAMIENTA DE ESTADOS UNIDOS PARA GOLPEAR
LAS NEGOCIACIONES MULTILATERALES 133
X. PROFUNDIZACIÓN DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA 137
XI. CONCLUSIONES 138
BIBLIOGRAFÍA 142

vi
 COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

LA POLÍTICA EXTERIOR AMBIENTAL DE COLOMBIA

EN EL ÁMBITO GLOBAL 145
Manuel Rodríguez Becerra
I. LAS RELACIONES INTERNACIONALES AMBIENTALES
Y LA GLOBALIZACIÓN 147
II. COLOMBIA: CONFLICTO ARMADO, MEDIO AMBIENTE,
PROTECCIÓN AMBIENTAL Y RELACIONES INTERNACIONALES 164
III. PARTICIPACIÓN DE COLOMBIA EN LOS TRATADOS
INTERNACIONALES DURANTE EL PERÍODO 1992-2004.
ESTUDIOS DE CASO SOBRE SIETE TRATADOS 170
BIBLIOGRAFÍA 208

HACEDORES DE PAZ Y DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS

(UNA DISPUTA DE FAMILIA) 215
Iván Orozco Abad
I. EL NUEVO ACTIVISMO HUMANITARIO 215
II. EMERGENCIA Y CRISIS DE LA NUEVA FAMILIA HUMANITARIA 224
III. HACEDORES DE PAZ VS. DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS:
SOBRE LAS DISTINTAS CARACTERIZACIONES Y EXPLICACIONES
DEL CONFLICTO 238
IV. LA HISTORIA DEL MOVIMIENTO DE DERECHOS HUMANOS
EN LATINOAMÉRICA 246
V. EL OPORTUNISMO FRENTE A LA GUERRA Y FRENTE
A LA DICTADURA 250
VI. APUNTES SOBRE PAZ Y DERECHOS HUMANOS EN COLOMBIA 253
BIBLIOGRAFÍA 268

CONFLICTOS INSTITUCIONALES Y CULTURALES EN LA FORMULACIÓN

Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS CONTRA LAS DROGAS.
ALGUNAS REFERENCIAS AL CASO COLOMBIANO 271
Francisco E. Thoumi
INTRODUCCIÓN 271
I. LA NATURALEZA DEL PROBLEMA DE LA FORMULACIÓN
DE POLÍTICAS CONTRA LAS DROGAS 272
II. LAS POLÍTICAS Y SUS CARACTERÍSTICAS 278
III. LA EVOLUCIÓN DE LA INDUSTRIA ILEGAL Y LAS POLÍTICAS
CONTRA LAS DROGAS 283
IV. LAS BASES DE UNAS POLÍTICAS MÁS RAZONABLES 294
BIBLIOGRAFÍA 298

vii
 DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA

ENCRUCIJADAS DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

ENCOLOMBIA 301
Socorro Ramírez
I. ANTECEDENTES 303
II. LA ÚLTIMA DÉCADA DE LA COOPERACIÓN EN COLOMBIA 313
III. A MANERA DE CONCLUSIÓN 345
BIBLIOGRAFÍA 349

LOS INSTRUMENTOS DE INSERCIÓN INTERNACIONAL

Y LA POLÍTICA EXTERIOR: HACIA UNA DIPLOMACIA INTEGRAL 353
Diego Cardona
I. LA INSERCIÓN INTERNACIONAL, MÁS QUE LA SOLA
POLÍTICA EXTERIOR 354
II. LOS PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE LA INSERCIÓN INTERNACIONAL 358
III. LOS OPERADORES DE LA POLÍTICA EXTERIOR 368
IV. LAS RELACIONES ENTRE POLÍTICA INTERNA Y EXTERNA 370
V. HACIA INSTRUMENTOS INTEGRALES DE POLÍTICA EXTERIOR 372
VI. A MANERA DE CONCLUSIÓN 386
BIBLIOGRAFÍA 387

SIGLAS 389

AUTORES 393

viii
 COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

PRESENTACIÓN

El mundo globalizado del siglo veintiuno requiere que las rela-

ciones exteriores se contemplen desde una perspectiva diferente y
más amplia a la concepción tradicional. En el caso de Colombia, el
país enfrenta el reto de conducir sus relaciones exteriores garantizan-
do el manejo óptimo del desarrollo económico y social, al mismo
tiempo que logre una política exterior eficiente y creíble para los ac-
tores internacionales. Estos, hoy en día, no sólo influyen más sobre
el desarrollo económico del país, sino que, también, son determi-
nantes para otorgar legitimidad a las acciones de cualquier gobierno,
tanto hacia adentro como hacia afuera.
En ese contexto, Colombia precisa mecanismos que faciliten su
inserción internacional y que permitan, además, un proceso cons-
tante de adaptación a las realidades globales cambiantes, para cons-
truir, de esta forma, una agenda interna que cuente con medios y
medidas más coherentes que faciliten el logro de los objetivos inter-
nacionales del Estado.
Con este propósito, en marzo de 2003 la Friedrich-Ebert-Stifitung
en Colombia (Fescol) creó el proyecto “Inserción de Colombia en el
sistema internacional cambiante”, en la forma de un consorcio de ins-
tituciones colombianas estatales y académicas a las que competen las
relaciones internacionales, del cual hace parte esta publicación. Fescol
ha promovido este espacio de encuentro entre sectores oficiales, de la
academia y de la sociedad civil dedicados al análisis, divulgación e
interlocución de materias relacionadas con la política exterior, con el
propósito de brindarle al país elementos de educación pública en asun-
tos internacionales. Con este proyecto también se pretende crear en la
sociedad una comunidad que, estando en especial interesada en lo
internacional, se dedique fundamentalmente a investigar y debatir qué
instrumentos de política exterior existen y se precisan para insertar
con más éxito al país en el sistema internacional.

ix
 DIEGO W
CARDONA
OLF GRABENDORFF
, MARTHA ARDILA

Este libro, Colombia y su política exterior en el siglo XXI, com-

plementa el anterior volumen Prioridades y desafíos de la política
exterior colombiana, publicado por Fescol en 2002, y pretende con-
tribuir a analizar aquellos aspectos intermésticos que influyen cre-
cientemente en la inserción del país en el contexto internacional. En
él se contemplan también el conflicto interno con sus repercusiones
en la política exterior, los efectos de la globalización y las transforma-
ciones continuas en el sistema internacional. Para tal fin, los artícu-
los que aparecen en esta publicación analizan, desde enfoques
diversos y contando con autores expertos en sus diferentes campos,
aquellas materias de la agenda global que tienen especial importan-
cia en el ámbito multilateral y en la política exterior bilateral del país,
como son el conflicto colombiano, la seguridad regional, los flujos
poblacionales, la integración, el medio ambiente, los derechos hu-
manos, la política contra las drogas y la cooperación. Materias, to-
das ellas que, entre otros aspectos fundamentales y ya tradicionales,
marcan un punto de partida para reflexionar sobre los lineamientos
que convendría asumiera la política exterior de Colombia, contem-
plada como ineludible expresión democrática y bien público en el
siglo veintiuno.
WOLF GRABENDORFF
Director y representante
Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia

x
 COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO:

DINÁMICAS Y TENDENCIAS
Diego Cardona y Martha Ardila

Durante las últimas décadas del siglo veinte y el lustro transcurri-

do del veintiuno, ha habido cambios globales, regionales e internos
que inciden en la inserción internacional de Colombia. Algunas de
esas transformaciones se relacionan con cambios en el sistema mun-
dial y otras son producto de la situación interna. La combinación e
interrelación de estos dos procesos coloca al país en un alto nivel de
vulnerabilidad –interna e internacional–. Sin embargo, la conexión
entre lo interno y lo externo no es exclusiva de Colombia, sino que
hace parte de los elementos que actualmente afectan e inciden en el
diseño de la política exterior de todos los países y, en general, de la
política internacional.
En las viejas concepciones clásicas de las relaciones internacio-
nales se pensaba que la política exterior era algo muy diferente y
ajeno a las políticas internas de los países o a los requerimientos del
sistema mundial. Hoy sabemos que los asuntos de la política exte-
rior implican, en todas partes, prioridades y temas con un contenido
tanto internacional propiamente dicho como interno. No se trata
sólo de la influencia que el entorno mundial ejerce sobre los determi-
nantes de la política exterior, ni tampoco sólo de la política que, a
partir de consideraciones internas, se dirija hacia el mundo. Lo que
realmente sucede es que existe un alto grado de interacción perma-
nente entre las consideraciones del sistema mundial, las de las políti-
cas exteriores de un país dado –Colombia para el caso– y las de las
políticas exteriores de otros países dirigidas hacia el país de referencia.
Es el imperio creciente de aquello que desde la década de 1970
Manning denominó como los fenómenos intermésticos. Ello, por cuanto
la política exterior incluye en sus determinaciones y acciones una mezcla
no siempre armónica entre temas internacionales y domésticos.

xi
 DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA

En esta dirección están resurgiendo discusiones en torno al inte-

rés nacional y a su representatividad. Una política externa que es
prolongación de la interna refleja más directamente el interés de un
país, o de sectores hegemónicos en el mismo, bien sea de manera
conjunta o fragmentada. Son muchos los intereses pero muchas tam-
bién sus interacciones. Aquellos son canalizados por actores simila-
res internacionalmente; pero no se trata dentro de los Estados de
solo la articulación o sumatoria de acción racional que exprese un
único interés, el de la formula clásica del interés nacional; en efec-
to, sabemos que este proceso es multiforme, diverso y variable por
sus actores, su contenido y sus canales de expresión. Es decir, no
existe el viejo “interés nacional”, sino una sumatoria de intereses
en interacción permanente. Estamos, pues, ante un mundo más
complejo e interdependiente en el que también la globalización
abarca los más variados ámbitos e interacciones, con diversas velo-
cidades tanto de las sociedades como de los Estados, lo que incide
directamente en la situación interna de los países y en su inserción
internacional.
Ello es mucho más importante en el caso de los países de desa-
rrollo mediano o en los cuales existen referentes cotidianos de la
política exterior, que forman parte de la política mundial. Para el
caso, el asunto es mucho más marcado en aspectos como comer-
cio, inversiones, migraciones, derechos humanos y libertades pú-
blicas y económicas, medio ambiente en todas sus múltiples
expresiones, ciencia y tecnología; también en energía, drogas ilícitas,
conflictos internos y preocupaciones regionales, seguridad, proce-
sos de integración y de libre comercio, a más de los requerimientos
del desarrollo y la competitividad. Todos los aspectos anteriores
constituyen, justamente, el núcleo de la agenda sustancial de la
política exterior colombiana, pero también lo son de su política
interna y de las políticas externas de otros países en relación con
nosotros.
Es por ello que una reflexión contemporánea sobre la política
exterior de un país como Colombia debe considerar el contexto in-
ternacional y el contexto interno de dichas políticas. En este sentido,
el conflicto interno y las drogas ilícitas son los temas que principal-

xii
 COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

mente identifican a nuestro país en el exterior y los que, sin lugar a

dudas, han dejado una mayor huella. De ahí que tienda a percibirse
una inserción negativa de Colombia en su mundo externo.
Existen otros aspectos que se encuentran asociados al diseño de
nuestra política exterior, como son las características del Estado y de
las instituciones, principalmente del Ministerio de Relaciones Exte-
riores; la crisis de los partidos; la estrechez del régimen político; la
creciente fragmentación; y el estilo de diplomacia personalizada.
Diversas son las dinámicas que se pueden constatar en la diploma-
cia tradicional, y muy variadas y complejas serán también las nue-
vas tendencias para el siglo veintiuno.
A su vez, en lo geográfico nos encontramos con cambios de or-
den general, es decir sistémico, y novedades en los temas de la agen-
da, las dinámicas de interacción y los actores internacionales. En
cuanto a los cambios del sistema mundial, no podemos desconocer
actualmente que la bipolaridad durante casi todo el siglo veinte se
ha resuelto, por lo menos a mediano plazo, a favor de la unipolari-
dad hegemónica de Estados Unidos, y de la existencia de áreas de
influencia menor pero creciente, alrededor de la Unión Europea,
Rusia y China. Mucho se ha discutido acerca de la hegemonía de
Estados Unidos, de si su cobertura es mundial o solamente regional,
así como de su durabilidad. Lo cierto del caso es que por lo pronto
no hay ninguna otra potencia que lo iguale o supere, y que constitu-
ye el principal referente sistémico de las relaciones internacionales,
tanto globales como hemisféricas. Es más, existen países, como Co-
lombia, que definen en la actualidad su política exterior en función
de su relación con Estados Unidos.
También las potencias medias regionales tienen ahora un pa-
pel mayor en el escenario mundial, no constreñidas por los reque-
rimientos de la afiliación obligatoria al Este o al Oeste, propia de
otras épocas. Países como India, Sudáfrica, Brasil y México tienen
gran significado en el actual sistema mundial, regional y bilateral.
En América Latina ha disminuido la proyección de otros países
como Argentina, Venezuela y Cuba, que hace un par de décadas
también fueron considerados potencias medias regionales. La ten-

xiii
 DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA

dencia actual es, más bien, a agruparse alrededor de Brasil en el

área sudamericana (Comunidad Sudamericana de Naciones), y de
México en el norte (Plan Puebla-Panamá), contando este último
grupo con más respaldo de la potencia hegemónica. En caso de
consolidarse estos dos grupos de países, es muy probable que re-
presenten, a su vez, dos maneras diferentes de insertarse en el con-
texto internacional.
Por otra parte, luego de la recesión de casi un lustro en la econo-
mía mundial se observa la reactivación de las economías de Estados
Unidos, Europa y parcialmente América Latina y Asia-Pacífico, a
más del crecimiento sostenido y enorme de China. Es difícil hablar
de multipolaridad en el mundo del presente, pero a mediano plazo
se anuncia en el horizonte un juego de potencias crecientes. El
libre comercio parece ser la divisa contemporánea y, por ende, las
necesidades de las economías abiertas pero en procesos de inte-
gración parecen ser también los determinantes de la tónica en la
cual se mueve hoy día la política exterior de los diversos países de
América Latina. El MERCOSUR se orienta en este sentido, y la Comu-
nidad Sudamericana de Naciones, después de la Declaración de
Cuzco de noviembre de 2004, apunta en la misma dirección,
percibiéndose como un potencial polo mundial en materia de biodi-
versidad y energético.
Además, han aparecido nuevos temas en las agendas interna-
cionales de los países: más énfasis en los asuntos ambientales, una
relación más estructurada entre comercio e inversiones, una reacti-
vación de los asuntos de seguridad luego de que se pensó que la
geopolítica había desaparecido subsumida en los requerimientos de
la geoeconomía; también, ampliación y restricción, al mismo tiem-
po, acerca de lo que significa “seguridad”; por último, una presencia
gradualmente activa de las consideraciones sobre el multilateralismo
y su rol en el mundo contemporáneo. Algunos temas tradicionales
también se han reactivado en la agenda, a saber: las migraciones, la
lucha antiterrorista, el vínculo entre drogas ilícitas y seguridad inter-
nacional, la promoción de la democracia y los derechos humanos, y
la discusión avanzada sobre el derecho de intervenir o no en los
asuntos de otros Estados.

xiv
 COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

En América Latina puede constatarse cierto malestar con la de-

mocracia, que no ha llenado las expectativas que los pueblos tenían
en cuanto a la calidad de vida y el bienestar económico. Se perci-
ben democracias imperfectas, de baja intensidad, que requieren
una institucionalidad real, mayor gobernabilidad y, sobre todo,
mayor contenido social, no sólo en relación con indicadores como
educación, salud, empleo y vivienda, sino en cuanto a mayor par-
ticipación de la sociedad en las decisiones que le conciernen. Se
quiere, sin duda, avanzar de la democracia electoral y representa-
tiva a la democracia con equidad y participación. En este contexto,
varios gobiernos de la región han planteado objeciones a la aplica-
bilidad de las medidas del Consenso de Washington, aun cuando
no se presencian rupturas con el modelo de desarrollo, sino la con-
tinuidad del mismo pero con mayor presencia del Estado y con
una concepción de democracia más amplia. Esta tendencia resulta
clara en Sudamérica –con excepción de Colombia– aunque no tanto
en Centroamérica y México. De alguna manera podríamos referir-
nos al surgimiento de una nueva izquierda y de una nueva derecha
latinoamericanas.
En Colombia se internacionalizaron problemas como el conflic-
to interno, las drogas ilícitas y los derechos humanos, que hacen
parte de una crisis doméstica con múltiples manifestaciones que atra-
viesan los ámbitos político y económico. Esta encrucijada, principal-
mente política, se manifiesta en lo institucional, en la gobernabilidad
y en la legitimidad. Se ha hablado del paso de la internacionaliza-
ción posible de la paz a la internacionalización posible del conflicto,
y de nuevo apreciamos una tendencia en la primera dirección.
En cuanto a las dinámicas del sistema internacional y sus rela-
ciones con las políticas exteriores, es claro que los factores
intermésticos y los macro-regionales comienzan a hacer sentir su peso
en las condiciones de nuestra política exterior. La nueva dinámica
internacional implica también más vínculos entre los temas de la
agenda; ya no aparecen como compartimentos-estancos, separados
por las necesidades de las burocracias ministeriales respectivas o di-
ferenciando radicalmente las consideraciones entre lo público y lo
privado, sea por la vía del sector productivo o la de la sociedad civil

xv
 DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA

organizada, con impactos y resultados dispares según el tema y el

país que se considere. La interacción es cada vez más estrecha e
interdependiente.
También han surgido nuevos actores o agrupaciones de actores
en el sistema internacional, incluyendo la presencia creciente y acti-
va de los grupos de integración, los mecanismos de concertación,
las organizaciones internacionales, las organizaciones no guberna-
mentales (ONG), los gremios empresariales y de trabajadores e, in-
cluso, las regiones dentro de los países. Los grupos de interés y el
“público atento” también son hoy de mayor magnitud y peso que
hace una década, y deben ser tomados en cuenta cuando evalua-
mos la planificación, las acciones y los efectos de la política exterior.
Algunos de esos nuevos actores tienen sus propias redes internacio-
nales que trascienden las de los países mismos y, por supuesto, las
de la política exterior tradicional. En este sentido se desarrollan di-
plomacias paralelas y diplomacias alternativas. Para nadie es un se-
creto la existencia de una diplomacia paralela, que han ejercido los
grupos guerrilleros colombianos en el continente americano y en
Europa, como tampoco lo es la desarrollada por las ONG frente a
los derechos humanos, el medio ambiente y el comercio. Los gre-
mios de la producción, a su vez, han tenido siempre sus propias
actividades “diplomáticas” en el exterior.
En esa medida, la política exterior ha cambiado en sus concep-
tos: primero, porque incluye una multiplicidad de temas antes no
considerados; segundo, porque implica diversidad de instrumentos
y no sólo los político-diplomáticos tradicionales; tercero, porque re-
quiere de una aproximación interméstica a la realidad, que no olvi-
de los condicionamientos y oportunidades externas, pero que
tampoco haga caso omiso de las condiciones de factibilidad y las
presiones de la política interna. Tal dinámica lleva también a dismi-
nuir en algún grado las fronteras entre la política exterior, las políti-
cas comparadas y la política internacional propiamente dicha.
En cuanto a la dinámica internacional, no debemos olvidar la
distinción y, al mismo tiempo, las relaciones que podemos establecer
entre las políticas multilaterales, las regionales y las puramente bila-

xvi
 COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

terales clásicas. El juego contemporáneo obliga a mezclar creativa-

mente estos tres canales, sin olvidar las dinámicas locales que dan
colorido a la acción diplomática en un sentido amplio.
Respecto al primer tema, el multilateralismo tradicional ha de-
jado de ser el mecanismo adecuado para alcanzar la satisfacción
de intereses y necesidades de los Estados y las personas que los
conforman. Los cambios, producto de la globalización, los nuevos
conflictos y amenazas internacionales, el cuestionamiento de los
principales principios del sistema mundial como la no intervención
y la soberanía, conducen a la crisis que está experimentando la
diplomacia multilateral, puesto que los organismos respectivos han
tenido dificultades enormes para adaptarse al nuevo escenario y
para actuar eficazmente con miras a satisfacer las necesidades de
la población mundial.
Se observa una crisis del multilateralismo en el sentido de que el
contexto en que fueron creadas organizaciones como la Organiza-
ción de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de los Estados
Americanos (OEA), entre otras, ha cambiado. Como señalábamos,
el Estado dejó de ser un actor unitario de las relaciones internacio-
nales y cada día presenciamos más incidencia e interacción de otros
actores. A su vez, la naturaleza de los conflictos también ha sufrido
variaciones y las amenazas presentan un rostro más difuso y trans-
nacional. Asimismo, existen nuevas formas de abordar los temas
internacionales y los de la gobernabilidad. En este sentido, dichos
organismos deben también modernizarse y adaptarse a las nuevas
necesidades del siglo veintiuno.
Para América Latina y Colombia en particular el multilateralis-
mo resulta la mejor manera de abordar sostenible y exitosamente el
proceso de globalización y la necesaria inserción en un mundo nue-
vo. Asimismo, incrementa el poder negociador y existen muchos te-
mas y problemas que requieren de tratamiento cooperativo, debido
no sólo a la interacción entre lo interno y lo externo, sino también a
la regionalización e internacionalización del conflicto interno y de
sus implicaciones. Además, organismos como la ONU y la OEA han
desempeñado un importante papel frente al mismo.

xvii
 DIEGO CARDONA, MARTHA ARDILA

Finalmente, es esencial articular esas diversas políticas, esa mul-

tiplicidad de temas y de objetivos de la política exterior en su conjun-
to, a corto y largo plazo; y debe tenerse presente también que un
conjunto de acciones aisladas y esporádicas no constituye una estra-
tegia de política exterior, como equivocadamente pretende la im-
provisación de políticas en la mayor parte de los países en desarrollo.
Colombia y su mundo externo no pueden escapar de ninguna
manera a las dinámicas enunciadas y al hecho de que se requiere,
cada vez más, un buen conocimiento de ese mundo nuevo que nos
han dejado, entre otros, el fin de la guerra fría, la redefinición
hegemónica, los atentados del 11 de septiembre de 2001 y los ava-
tares del conflicto interno por sí mismo y en sus relaciones con otros
temas álgidos de la agenda local e internacional.
Es por ello que las propuestas consignadas en los diversos artí-
culos que presentamos a consideración de los lectores y de los foros
de discusión del país y del exterior, tratan de mencionar los requeri-
mientos de algunos de los temas álgidos de nuestra política exterior,
desde esa perspectiva interméstica y actualizada. No se trata de las
antipáticas políticas de poder, ni de la ingenuidad de quienes espe-
ran toda solución únicamente de manos de la comunidad interna-
cional; pero tampoco de la absurda pretensión de pensar que sin
ella podrá haber solución apropiada a los problemas colombianos.
Tampoco podemos esperar que el Estado, y menos aún algún minis-
terio, sea el responsable único y absoluto de nuestra relación con el
mundo; sin embargo, ello no significa, por supuesto, olvidar que
existen caminos desbrozados y mecanismos útiles y privilegiados de
comunicación con el exterior, como es el caso de las cancillerías.
Este libro se mueve, pues, a medio camino entre lo nacional y lo
internacional. Es así como, por ejemplo, se vincula el conflicto inter-
no o la problemática de las drogas de uso ilícito con sus conexidades
respectivas, con la política internacional; pero también se examinan
las tendencias de las relaciones externas de los llamados nuevos y
“más nuevos” temas de la agenda en el contexto de la globalización;
y se aprecian las mismas relaciones interinstitucionales en los ámbi-
tos económico y político, con una aproximación que enfatiza lo in-

xviii
 COLOMBIA Y SU MUNDO EXTERNO: DINÁMICAS Y TENDENCIAS

terméstico sobre lo puramente local. Todo ello partiendo de la base

de que la política exterior es una seria responsabilidad de los colom-
bianos, que debe ser instrumental para las necesidades internas, así
como para ayudar en nuestra ubicación en el mundo, y de manera
muy especial, para orientar y apoyar nuestra inserción internacional
en el nuevo mundo del siglo veintiuno.

***
Por último, queremos expresar nuestro agradecimiento a la
Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (FESCOL), y de manera especial
a su director, Wolf Grabendorff, y a Martha Cárdenas, quienes per-
manentemente han estimulado y facilitado nuestros proyectos y el
intercambio de ideas alrededor de la política exterior. También a los
participantes de los grupos de trabajo del proyecto “La inserción de
Colombia en el sistema internacional cambiante”, a los autores de
los artículos de este libro y a quienes colaboraron en su publicación.

xix