MINISTERIO DEL AMBIENTE Y CE DIRECCION SENERSL SECTORIAL PROYECTO ORINOCO - APURE. EL EJ£ ORING Mar LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES DE PLANIFICACION Y ORDENACION DEL AMBIENTE 0CO~APURE COMO FACTOR DE ORDENACION TERRITORI zo de 1268ANTECEDENTES OBJETIVO DEL PROYECTO INSTRUMENTAC ION DEL PROYECTO 3.1. Una condicién indispensable . 3.2 La configuracién de un Eje 3.3. Las actividades Motrices 3.4 La Jerarquizaci6n de iniciativas , 3.5 -El itinerario de acci6n , ACOTACION FINAL o 95 95Este trabajo, elaborado en noviembre de 1982, constituye unc de varios “documentos base” del Proyecto Orinoco~ Apure, en los cuales se analizan la filosofia y propésitos fundamentales de dicho Proyecto El presente documento enfoca al Eje Orinoco-Apure en un papel doble, como elemento central de la ordenacion territorial de su 4rea de influencia y como instrumento Para modificar patrones tradicionales de ocupacién humana y desarrollo El objetivo estrategico y alcances generales del Proyecto se definen bajo este enfoque Planteando la necesidad de configurar un “eje de desarrollo", mediante la localizacién de actividades econémicas que estimulen la interaccion entre centres poblados y provoquen la superacién de la “masa critica” poblacional. de plantean factores que condicionan el éxito del Proyecto, entre éllcs le continuidad de 1a accién promotora, el desarrollo consistence de la estrategia la definicién de actividades motrices. Entre éstas se mencionan, a titulo ilustrativo, la explotscién de la Faja Petrolifera, las plantaciones forestales de An- zoategui y Monagas, la explotacién de la bauxita, los proyectos agropecuarios en Arure, Guarico, Sur de Barinas y Tachira. El docunento se co quizar las inici, accion. cluye sefiatando la necesidad de jerar- tivas y definir lcs itinerarios deEL_EJE ORINOCO-APURE ANTECEDENTES Dos factores muy importantes han condicionado e! patrén de desarrollo fis 0 que presenta Venezuela en la actualidad. £n primer lugar, existen ra zones de {ndole histéricas, derivadas de la dependencia econémica y de las - relaciones metropoli-colonia, que condicionaron la localizacién de 10s prin- cipales asentamientos humanos alrededor de 10s puntos de embarque ubicados a lo largo de 1a costa norte venezolana, para eo: portar las materias primas pro ducidas. En segundo términc, se dispone de caracterfsticas fisiograficas y condiciones ambientales que facilitaron el surgimiento del eje norte-costerc. En efecto, las mejores condiciones climdticas existentes a lo largo de la ~ cordiljera; las facilidades de acceso desde el exterior; la disponibilidad de buenos suelos en tos valles intermontanos, son Factores que contribuyeron a inducir el proceso de: poblamiento hasta conformar 1a disposicién geoecond~ mica actual. Diferentes andlisis, hdn demostrado la inconveniencia del patrén de localiza cidn de actividades que presenta Venezuela en la actualidad. Varios hechos se sefalan en forma negativa, entre ios que se destacan principalmente: - Graves problemas de deterioro ecolégico derivados de la intensa pre~ si6n generada por la poblacién para ocupar suelos de vocacién agrfco- Ja; asentamientos humanos en zonas de topograffa abrupta; la conta- minaci6n de las aguas en cuencas endorreicas y el congestionamiento - urbano sobre ecosistemas frégiles a lo largo del eje costero norte, ~ entre otros problemas. - Potenciacién de! proceso de urbanizacién en un itado de centros urbanos, con perspectivas de que surjan megaldpolis con grandes dificultades para su administracién. - Localizaci6n de los poderes pablicos y del aparato productivo indus- trial y financiero en un perimetro geografico reducido, con 1a consi. guiente concentracién de ta riqueza y 1a dependencia de él, del res- to de las regiones. - Red polarizada de transporte hacia la regién capital que dificulta - el intercambio entre las dems regiones del pats encareciendo el ser vicio. » - Desequilibrios territoriales indeseables derivados de la existencia de extensas zonas despobladas en ei centro de! pats y en las regio- nes fronterizes més meri jonales que no estén integradas a la econo- ata nacional. - Costos unitarios en ascenso y rendimientos francamente decrecientes en la prestaci6n de servicios piblicos, debido 2 su sobresaturacién. Es el caso por ejemplo de los servicios de acueducto, derivados de - los desequilibrios hidrol6gicos que presentan ja regién centro nor- te costera. El censo de 1981 ratific6 1a existencia deun proceso de ocupacién centro peri. férica que ha acentuado ain mis los problemas derivados de la congestién en pocos centros urbanos de la regién centro norte costera. Aunque otras regiones periféricas han agnentado su poblacién en términos absolutes, adn mantienen un Flujo migratorio dirigido en su mayor parte hacia la primera de dichas regio. nes. Tales situaciones, sumadas al hecho real de que el pats dispone de re~ cursos naturales de alto valor econ6mico en sus zonas meridionates, y una - red fluvial que puede constituir un medio de integraci6n muy importante a - través del transporte han estimulado la hipdtesis de que es factible provocar€) surgimiento de un nuevo eje de desarrollo a lo largo de tos rfos Orinoco y Apure que atraiga el proceso de asentanientos hunanos ¥ ea capaz de com- petir y a su vez complementarei Eje Norte-Costero, En otros términos, se - trata de inducir un patrén de desarrollo Ffsico biaxial, que permitirfa al- canzar un equilibrio territorial a través de una mayor integracién de tas - actividades econdmicas y sociales que se realizan entre les diferentes re~ giones y por ende generar unas condiciones mis favorables para el desarro- Io econémico de todo el pats. Con este propésito, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARUR}, ha v do adelantando una serie de actividades y est: S que servirén de base para definir el "Proyecto para el Desarrollo del Eje Orineco-Apure". Entre esas actividades y estudios realizados y en fase de ejecucién se en- eventran los siguientes: - _Establecer y organizar una Oficina Especial pera el Proyecto. - Definir los objetivos generales del Proyecto. - Evaluacién del potencial hidroeléctrico del rfo Orinoco - Recopilacién, actualizacién y generacién de informaci6n basica carte grafica, geolégica e hidrolégica entre otras. - Caracterizacién socio-econémica pretiminar. - Estudios ecolégicos para determinar linea de base. - Ingenierfa conceptual de aproveciamientos hidrdulicos,- — Navegacién fluvial. - Centro de Decumentacién. - Inicio de un esfuerzo de planificacién, En la actualidad, el Despacho antes citado estd analizando 1a secuencia de pasos a seguir para la prosecucién de! Proyecto hacia etapas més avanzadas de concrecién, Con el ffn de contribufr a conformar un curso de accién - en tal sentido, se ha preparado este informe, en donde adem§s de puntua zar ciertas caracterfsticas de 1a iniciativa que le dan une significacisn Singular, se intenta proponer una estrategia para adelantar el Proyecto ha, cia el objetivo perseguido. 2. OBJETIVO DEL PROYECTO Es de suna importencia establecer con precisién ei objetivo del Pro yecto que se propone. La adopcién de un curso de accién determinado esta 18 condicionada por tos propésitos perseguidos. De acuerdo con las hipétesis recogidas en el punto enterior, es necesario reorientar las tendencias hist6ricas que han encausado en el pasado te lo- calizacién de les actividades econdmicas sobre el espacio nacional, dando origen al patrén de poblamiento que presenta Venezuela en la actual dad. Para ello se propone un eje de desarrollo alterno al norte costero, aprove, chando las facilidades que ofrecen los rios Orinoco y Apure, como factores de enlace de un conjunto de recursos naturales que deben ser puestos en va lor, pues su enorme potencial puede constitufr la base de un proceso de ~ elevado crecim nto econ6mico autosostenido, capaz de inducir un cambio enel patr6n de asentamientas humanos del pats. 1 desarroiio de! polo indus~ trial de Guayana constituye un avence de ta estrategia propuesta. E1 ele~ vado nivel de actividad econémica que se ha generado en ia zona en un laps de tiempo relativamente corto (25 afios) para una iniciativa de esa naturaie za, permite vislusmbrar 1a viabilidad del concepto esbozado. A manera de sfntesis puede decirse entonces, que el objetivo de la accién \pini 199 que se propone es: establecer un Eje de Desarrollo a to largo de tos rtos|rist 3? Orinoco y Apure para ordenar actividades productivas y sociales para indu= |, cir un proceso de poblamiento que permita modificar las tendencias de toca), . lizacién demogréfica actuales y subsanar los desequilibrios territoriales -| que presenta Venezuela. En consecuencia, hay que tener claro que se propone una accién a largo pla~ z0 que ird tomando forma en 1a medida que las actividades productivas que ~ se vayen enplazando @ to largo del Eje y dentro de su are de influencia ~” se consoliden y generen un proceso de asentamientos humanos. No cabe en- tonces confundir tal empresa, con la secuencia requerida convencionalmente para adelantar un proyecto de desarrollo, como serfa ef caso de un aprove~ chamiento hidréulico, up complejo industrial o una explotacién minera. Los proyectos de esta naturaleza constituyen un medio determinante para alcan=~ zar la finalidad perseguida, pero por importante que sean, no representan ~ un objetivo en sf mismo, Esta es una caracterfstica que surge precisamente del enfoque ordenador que se le ha dado a la empresa planteads. 3 INSTRUMENTACION DEL PROYECTO 3.1 UNA COND(CION INDISPENSABLE Una iniciativa del alcance esbozado, requiere la toma de una deci~ sién nacional, La continuidad y persistencia de los esfuerzos que deben -realizarse; la magnitud de los recursos requeridos y la trascendencia de - los resultados que se persiguen, exige pre mente que la nacién, a través de sus diferentes instituciones politicas, econdmicas y sociates, haga suya nayoritariamente la propuesta planieada. Hay que tomar en cuenta que el desarrollo del Eje Orin wco-Apure, come nyeve eje de ordenaci6n terricorial del pats, rebasa totalmente en su finatidad, a la mayoria de os intentos que se han formulade anteriormente con pro- pOsito de ordenar zonas espectficas. Su alcance es de tal nacuraleza, que dicho Proyecto constituye en sf mismo ¢ individualmente, ia estrategia ver- tebral de una nueva politica para ordenar el territorio nacional en su inte gralidad. De aqui que se postule como requisite indispensable para que el Proyecto = tenga viabilidad, un preaunciar 05 factores de nto progresivg de los div poder a favor de esta empresa, £1 Gobierno Nacional, en primer término; - las diferentes fuerzas polfticas, las crganizaciones del sector privado la~ boral y empresarial, y tas ins uciones académicas, entre otros entes fun= damentales, deben compartir la opinién de que el Proyecto es convenionte y ha dé ser por lo tanto respaldado. Lograr este cometido no es una tarea sencilla. Fara ello se considera que es necesario cumplir con un mfnimo de requisitos. En primer lugar hay que demostrar que ta trategia propuesta tiene venta- jas sobre otras. Para ello hay que colocarse sobre el marco general de - una politica de ordenaci6n territorial para Venezuela y confrontar el Pro~ yecto propuesto con otras estrategias alternativas. Deben evaluarse dife- rentes opciones existentes. Por via de ejemplo podria plastearse la deter, inaci6n de las ventajas y desventajas de otras alternatiyas frente 0! desa rrollo del Eje Orinoco-Apure:- Fotenciar un eje de desarrollo agroinduscrial a lo iaryo del piede- monte sur andino, desde San Crist6bat hasta ET Tigre, pasando por - San Juan de Los Morros - Desconcentracién de 1a regi6n Centro-Norte Costera a través del for talecimiento de un conjunto de polos de desarrollo secundarios y ter’ ciarios. - Relocalizacién de ia capital de la repiblica, etc. Ast mismo es importante analizar la alternative planteada frente a las con- diciones econémico-sociales del pats ene} presente y las que puedan vislun brarse en el futuro como resultado de una prospece in realista. El ejercicio sugerido, debe aportar elementos de juicio muy valiosos para ~ poder Ilevar a cabo una labor de conyencimiento sobre 1a importancia de ins, trumentar la politica dé ordenacién recomendada. ay one adelantar una fase técnica dirigida a esquemati- zar el Proyecto, estableciendo las defin Tefones conceptuales pertinentes, - sus potencialidades, sus elementos ¢ itinerario de accién. En otras pala~ bras, la caracterizaciés técnico-econémica de 1a estrategia de desarrollo territorial planteada. Esta fase podr Ievarse a cabo dentro de 12 institucién lider (en este ca~ 50 el MARNR) y algunos otros entes colaboradores, sin que necesariamente se haga una promocién en gran escala. Su od etivo bésico es generar ia infor macin técnico-econémica requerida para coder presentar el Proyecto con una fundamentaci6n adecuada. La tercera fase debe corresponder a 1a oromocién del Proyecto, Ante todo - Nebo tite wo 64hay que lograr el convene iento de la administracién de turno, Desde et Presidente de 1a Repiblica hasta los niveles inferiores deben consustanciar se con el Proyecto y hacerse coparticipes de 1, £3 cierto que su lapso - de maduraci6n rebasa varios perfodos de gobierno, pero es forzoso que int cialmente Ja administracién en ejercicio se comprometa sin limitaciones con el Proyecto, pues seré la Gnica forma de aleanzar la inercia requerida para poder darle continuidad. Una vez logrado el respaldo citado se facili tard la tarea de persuacién a las demés instituciones. Finalmente, cumplidas con éxito las fases anteriores, es preciso encontrar Ja vfa m&s idénea para darle formalidad a 12 decisién nacional adoptada. Habr& que analizar la procedencia de un Plan de Ordenacién de largo plazo; de una Ley especial; de su incorporacién al Plan de la Nacién, entre otras posibilidades, Asi mismo seré indispensable aprobar los instrumentos que puedan garantizar en el tiempo los recursos econémicos necesarios y crear - los organismos que puedan tutelar con éxito el desarrollo perseguido. Las opiniones anteriores se han expuesto a partir de la premisa de que se desea adelantar una esirategia para desarrollar un nuevo eje de ordenacién que - condicione en forma efectiva la localizacién de ac! idades econémicas y so ciales y por ende ei préceso de poblamiento, dentro del territorio nacional. Si alcanzar un objetivo tan ambicioso resultare inviable, ello no necesaria mente indicaria abandonar de_un todo 1a idea. Hatrfa que reorientarta, Que daria planteado continuar ejecutando proyectos individuales a lo largo. del Eje citado y sobre todo e1 aprovechamiento de las potenciatidades intrTnse- cas de 10s propios ros Orinoco y Apure, especialmente en lo que respecta ~ a1 campo hidroenergético y al de la navegacién fluvial, sos proyectos ob viamente quedarian vinculados a un concepto de ordenaciGn diferente, pero ~ su importancia ©: onémica y estrategia no serfan en ningdn caso desdefables, 3.2 LA CONFIGURACION DE UN EVE La justificaci6n de las propuestas anteriores demanda tener una cla-ra conprensién sobre el significado de adelantar un “Eje de Desarrollo para ordenar el territorio. De manera esquenética puede caracterizarse el térmi no a través de tres condiciones mutuamente indispensables: lecalizacién de actividades econémicas que estimiten un proceso de poblamiento, la interre laci6n entre los centros donde se ubican esas actividades y un minino de po blaci6n que traspase el umbral de masa critica. A Un Eje de Desarrollo configura un eje-regién donde se localizan ac tividades econémicas que polarizan un proceso de poblamiento. Este planteamiento exige algunas clarificaciones. Es necesario que las activida des que se localicen en el Eje sean de tal naturaleza que puedan generar un proceso de asentamientos humanos hacia €1. Un proyecto hidroeléctrico ais~ ladamente no consti tuye un punto de atraccién demogréfico por st solo, pues el empleo creado durante su fase de operacién no lo justificarta; al con - trario, un complejo industrial de bienes de capital, a través de sus mdl- tiples encadenamientos hacia atrés y hacia adelante, si es capaz de tener un alto miltiplicador de empleo. Esto plantea a su vez la condicién de que deben existir otras regiones que puedan dar orfgen a movimientos migracionales dirigidos a incrementar el vo lumen de poblac na 10 largo del Eje. En el caso que nos ocupa ese es el fenémeno que ha venido ocurriendo hacia Ciudad Guayana a partir de la regiin Nior-Oriental. Por otra parte, Ja tendencia actual de ordenamiento, como cualquier otro, tendraé un punto de inflexidn a partir del cual empie, ser ineficiente y a generar fuerzas centrffugas. a Un Eje de Desarrollo, como concepto geogréfico, debe estar determinado por dos 0 mas puntos, que funcionen como focos polarizantes del proceso de a - sentamientos humanos, Esto es, se requiere como minimo la existencia de dos centros urbanos que fijen la alineacién del Eje y que posean la dinémi- ca de crecimiento capaz de atraer poblacién de otras regiones y darle en - pleo a través de los sectores productivos y de servicios (*) (*) Si solo existe un punto de atraccién, no existe un Eje-Regién, sino en Polo-Regién,=10- Lo deseable sin embargo es que surjan varios centros urbanos en el Eje pues el "potencial de crecimiento de las 4reas ubicadas entre dos ciudades ¢ Jo largo de un eje de desarro}lo es una funci6n directa de la intensidad ve lo interacci6n entre ellas (1), Esto es, las actividades econémicas sor - atraidas hacia e! Eje en proporcién directa al tamany de las ciudades que - Jo determinan yen relacién inversa a 1a distancia gue las separe. De esto puede inferirse que el estabiecimiento de un Eje de Ordenacién im= plica necesariamente el propiciar un proceso de desarrcilo urbane, a través de la creaci6n de nueyas poblaciones o el fortalecimiento de las existentes, estructuradas a través de un sistema jerarquizado de ciudades. Adicionalmente ei intercanbio econémico de Bienes y servicios que se esta~ blezca entre el Eje y las demis regiones del pats, debe ser favorable a! - primero, de manera que pueda potenciarse e! proceso de acumilacisn de capi~ tal dentro del Eje y por ende el crecimiento econdmico, Si no se logra es ta condicién, el dinamismo del Eje de Desarrollo se reduciré en beneficio ~ de otras regiones y en detrimiento de su propio papel como factor determi nante de! proceso de asentamientos humanos. B, Ei sistema de centros de actividades que configuran el Eje de Desa~ rrollo, deven estar interconectados Fisica y econdmicamente. En efecto, el concepto de Eje esea di erminado territorialmente por 1a exi tencia de miltiples inter-relaciones entre los diferentes centros de activi, dades a través de adecuados sistemas de transporte y comunicaciones. Un = rfo, una linea rea o un sistema de auto; istas y carceteras, pueden cons- tituir el yinculo de transporte requcrido, Por otra parte, adenSs de la ~ (1) Friedmann, J. Regional Development Policy. A case study of Venezuela. The M.1.T, Press 1966. Massachusetts.