Airton Pedro Duarte, Nº 27938

Direito do Urbanismo

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

Secção: 2ª secção C-A;
Data: 06/07/2004;
Processo: Nº0619/04;
Relator: Rosendo José.

No presente comentário, irei abordar o Acórdão de 06/07/2004, proferido

pelo Supremo Tribunal Administrativo. É um acórdão com uma decisão
interessante, na medida em que um particular vê negada a sua faculdade de
usar um meio de tutela pelo seu exercício extemporâneo, não havendo,
contudo, um verdadeiro indeferimento da pretensão.
De seguida, fazer um breve enquadramento do problema levado a tribunal,
com a descrição dos factos, depois a posição do STA, e por último, o
comentário ao acórdão.
No presente acórdão, esta em análise um recurso onde o Autor Intentou
no TAC do Porto a Intimação Judicial para a prática de ato legalmente devido
nos termos dos artigos 111.º e 112.º do DL 555/99 contra a CÂMARA
MUNICIPAL DO PORTO.
A decisão do TAC julgou improcedente o pedido com fundamento em que o
PDM se encontrava em revisão, o que determina que fiquem suspensos os
prazos em curso, de acordo com o artigo 117.º do DL 380/99 e 13.º do DL
555/99, de 16.02, na redação do DL 177/2001, de 4/6.
Contra esta decisão vem dirigido o presente recurso, com os seguintes
argumentos:
- Os artigos 13.º do RJUE e 117.º do RJIGT devem ser interpretados no
sentido restritivo de a suspensão dos procedimentos urbanísticos aí previstos
apenas operar se não estiverem em vigor medidas preventivas, única
interpretação conforme ao princípio da proporcionalidade.
- No Município do Porto estão em vigor medidas preventivas pelo que não eram
de aplicar aqueles dispositivos legais.
A entidade recorrida contra sustentou que a suspensão dos procedimentos
pendentes, pelo momento em que surge, abertura da discussão pública e pela
limitação temporal a 150 dias foi pretendida pelo legislador em conjugação com
as medidas provisórias e não existe verdadeira cumulação nem desrespeito da
proporcionalidade já que o limite máximo da suspensão é de 150 dias.
Ficou provado que o Autor, requereu um pedido de informação prévia sobre a
viabilidade de uma obra de construção que consistia num prédio de habitação e
escritório ou comércio e também requereu um parecer do Instituto Português
do Património Arquitetónico (IPPAR). O requerente fez a junção de todos os
documentos necessários, ou seja, juntou os suportes documentais do
correspondente projeto de arquitetura.
Ficando também provado que não obteve resposta do órgão camarário, nem

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do IPPAR.

A decisão do STA debruçou-se em dois aspetos, o primeiro sobre o

deferimento da decisão em prol da inércia ou do silencio por parte da
administração, e também sobre a natureza dos prazos do regime de intimação
judicial para a prática do ato e o segundo, sobre a admissibilidade da
ocorrência em simultâneo de medidas preventivas e de suspensão de
procedimentos.
Relativamente ao primeiro ponto, o tribunal entendeu que a suspensão
decorrente da discussão pública da revisão do PDM conduzia a que os prazos
a que o requerente alude ainda não teriam decorrido.
Porém, não se refere quais os prazos não teriam decorrido.
De acordo com a matéria de facto o pedido de licenciamento foi apresentado
em 23 de Outubro de 2003, tendo-se iniciado a discussão pública do Plano em
28 de Outubro seguinte, para terminar em 29 de Janeiro de 2004.
Sendo de admitir que o pedido estaria sujeito ao prazo de decisão de 30 dias
referido no art.º 23.º n.º 1 al. c) do DL 555/99, deveria ter-se precisado qual o
facto a partir do qual se contava o prazo: se o momento em que se suspendeu,
quando terminou a suspensão ou se se mantinha e, a final, qual a razão que
impediria que a resolução judicial sobre o pedido de intimação ficasse também
suspenso ou a aguardar que se retomasse e se concluísse o prazo necessário
para que se ultrapassasse o eventual obstáculo decorrente da falta desse
tempo para se conhecer do fundo da pretensão.
Seguindo o raciocínio da sentença recorrida de que o prazo de apreciação do
projeto se suspendeu até 29 de Janeiro de 2004, o certo é que a sentença foi
proferida em 22 de Março de 2004, pelo que nesta data dificilmente se poderia
em algum caso verificar o decurso dos trinta dias ou quarenta e cinco de
inação, mas poderia a decisão ter sido a de suspender o processamento até ao
limite de 180 dias contado desde 23 de Outubro, ou até que a requerente se
apresentasse a dar noticia de se estar concluído o prazo do artigo 112.º do DL
555/99, depois de descontada a suspensão dos prazos procedimentais, ou
desistir da pretensão.
Noutra alternativa, que foi a adotada pela sentença, poderia fundar-se o
imediato indeferimento, em que o prazo para permitir o acesso ao pedido de
intimação judicial do artigo 112.º do DL 555/99,tinha de estar verificado no
momento da apresentação do pedido, sendo irrelevante o tempo posterior
decorrido na pendência da providência.
Ou seja, a suspensão do procedimento teria evitado o efeito do silêncio a que
se refere a al. a) do artigo 111.º do DL 555/99 impossibilitando o interessado
por falta de pressupostos adjetivos de lançar mão da intimação.
Este entendimento é o que se conforma com a lei e os princípios processuais,
pois o artigo 13.º do DL 555/99 impõe o entendimento de que deixa de relevar
como tempo de inação ou silêncio o que decorrer durante a discussão pública e
até à data da entrada em vigor do novo planeamento, uma vez que determina
que os procedimentos, designadamente o de licenciamento ficam suspensos a
partir da data fixada para o início da discussão pública, até à entrada em vigor

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daquele instrumento.
A escolha da lei é, assim, a de que para aceder à instância de intimação e
poder constituí-la validamente é indispensável deixar esgotar primeiro o tempo
legalmente previsto para a Administração decidir.
Sendo os prazos de decisão administrativa de licenciamento de construções,
do DL 555/99, prazos de 30 e 45 dias, os art.ºs. 111.º– a) e 112, para efeitos de
relevância do silêncio ou inação, consideram que integram o pressuposto
processual de acesso à ação de intimação e não como pressupostos
substantivos do direito, uma vez que a lei abandonou, para este regime, a
conceção do ato de deferimento tácito e em simultâneo toda a temática
relacionada com o princípio tempos regit actum. O particular tem de requerer o
licenciamento e tem de aguardar o decurso dos prazos que a lei estabelece
para poder aceder ao meio jurisdicional. A intimação pretendida nesta ação é
um meio de natureza igual à condenação à prática do ato devido cujos
pressupostos estão enunciados no art.º 67.º do CPA, isto é, condição de
acesso ao meio é que antes da sua propositura seja dado à Administração o
tempo que a lei lhe confere para decidir.
Não é por ter decorrido o prazo que é condição de acesso ao meio contencioso
que o particular vê formado um direito na sua esfera jurídica, antes esse direito
decorre de outros factos e da previsão legal e por esta razão não pode
aproveitar-se o tempo que decorra na pendência do processo contencioso para
validar a instância que não podia constituir-se no momento da petição por falta
de um pressuposto processual, porque o decurso do prazo
administrativo/processual, que no caso teria de ser procedimentalmente
verificado, é pressuposto necessário do exercício da ação.
Portanto, o tribunal ‘a quo’ podia e devia conhecer da suspensão do
procedimento como questão capaz de sustentar uma decisão definitiva e não
apenas a suspensão ou diferimento de semelhante decisão para melhor
oportunidade.

Já no que concerne ao segundo ponto, o tribunal entende que as

medidas de suspensão do procedimento de licenciamento prevista nos artigos
13.º do DL 555/99 e 117.º do DL 380/99 (RJIGT aplica-se em coordenação com
as medidas preventivas previstas no art.º 107.º do mesmo DL 380/99, versando
sobre normas diferentes e para momentos temporais diferentes do processo de
produção do regulamento que é o Plano.
Por visarem proteger interesses e regras urbanísticas dirigidos ao mesmo fim
mas diferentes quanto ao conteúdo e se aplicarem em momentos diferentes do
procedimento regulamentar, também pela diferente distância do momento final
da adoção das novas normas bem como pela compressão de direitos
temporalmente muito mais curta da suspensão do procedimento, estas
medidas por um lado, e as medidas preventivas por outro, não se sobrepõem
antes se coordenam de modo que se conformam com o princípio da
proporcionalidade, podendo ver-se nelas uma ponderação dos interesses em
presença que resulta equilibrada, isto é, sacrifica o mínimo possível os
interesses legítimos dos particulares na prossecução do interesse público que
é prosseguido através do planeamento urbanístico.
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Comentário:

Neste acórdão, esta presente uma temática abordada já na cadeira de

Direito Administrativo II, relativamente à inércia da administração como
pressuposto de deferimento tácito.
De acordo com o professor Paulo Otero, regra geral, o silêncio da
administração perante um pedido formulado, equivale a indeferimento da
respetiva pretensão. Em harmonia com o artigo 130º do CPA, existe
deferimento tácito por silêncio da Administração só se existir
legislação/regulamentação que confira ao silêncio esse valor. Esta norma seria
o art.º 23.º n.º 1 al. c) do DL 555/99, que impõe o prazo de 30 dias para uma
decisão. Todavia, nada nos diz quanto ao silêncio valer como deferimento tácito
da pretensão resultante da informação prévia, isto é, uma informação sobre a
viabilidade de realizar determinada operação urbanística. De acordo com o
professor João Miranda, esta informação irá vincular irá condicionar a decisão
administrativa, e sendo um ato dentro de um processo de emissão de licença,
poderá constituir um ato constitutivo de direitos, isto é, atribuam ou
reconheçam situações jurídicas de vantagem ou eliminem ou limitem deveres,
ónus, encargos ou sujeições, em harmonia com o preceito artigo 167º CPA.
No que concerne à admissibilidade de recurso ao meio de tutela previsto
no artigo 112º do RJUE, este depende do decurso do tempo, pois o artigo
111º/a, já atribui valor ao silêncio da administração.
Portanto, o particular, perante o silêncio da administração relativo à sua
pretensão, não pode esperar ver na sua esfera jurídica o direito substantivo,
que neste caso, seria o de proceder à construção da habitação e relativamente
à faculdade de exercer a tutela do seu direito, concordo com a decisão do
tribunal visto que, o silêncio tem valor quando a lei assim o determine, e a lei,
neste caso determina o valor, mas submete-o a um prazo. Se esse prazo não
decorre, então o particular não pode fazer uso dessa faculdade, sem prejuízo
do detrimento do seu direito, visto que o artigo 13ºCPA acolhe um Princípio da
Decisão, o artigo 129º prevê a utilização dos meios de tutela para obrigar a
administração a abandonar a sua inércia, e por fim, segundo o professor
Marcelo Rebelo de Sousa, mesmo havendo ato tácito, “o particular pode pedir
a condenação da Administração à emissão do ato administrativo ilegalmente
omitido, de modo a obter uma tutela plena da sua situação jurídica.”

Relativamente ao segundo ponto, e não menos importante, sobre a

admissibilidade de ocorrer em simultâneo, medidas preventivas e suspensão
do procedimento de licenciamento, existe uma divergência.
Em primeiro lugar, cumpre explicar os pressupostos da revisão de um PDM,
bem como as suas causas.
A revisão dos planos, insere se na temática da dinâmica dos planos, figura esta
prevista no arrigo 115º do RJIGT “A revisão dos programas e dos planos
territoriais implica a reconsideração e a reapreciação global, com caráter
estrutural ou essencial, das opções estratégicas do programa ou do plano, dos
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princípios e dos objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de

salvaguarda e de valorização dos recursos e valores territoriais.” , art 115º/3.
Cujos fundamentos se encontram presentes no art 124º, alínea (a e b); e
alguma doutrina acrescenta outro prossuposto para a revisão, o decurso de 10
anos sobre a entrada em vigor do plano ou da última revisão;
(Professor Alves Correia);
Se o fundamento for o da alínea (a, só poderá acontecer a revisão caso
tenham passado 3 anos a partir da entrada em vigor ou da última revisão do
plano em questão, tendo em conta o Princípio da Estabilidade, art.º 124º/3;
Caso seja o da alínea b), ou seja, nos casos onde ocorre uma suspensão,
poderá ser a todo o tempo.
O procedimento, de acordo com o artigo 119º/3, é Idêntico ao procedimento
estabelecido para a elaboração, a aprovação, a revisão e a suspensão do
plano .Portanto, seria a Camara Municipal com competência para a revisão do
plano. ( ex: art 76º/1 A elaboração de planos municipais é determinada por
deliberação da câmara municipal;
Já no que concerne às medidas preventivas, a A.M tem competência para as
aprovar, sob proposta da câmara, segundo o artigo 137º/1.
O prazo destas medidas preventivas deve ser de dois anos, podendo prolongar
por mais um, artigo 142º.
As medidas preventivas destinam -se a “evitar a alteração das circunstâncias e
das condições de facto existentes que possa limitar a liberdade de
planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano”,
artigo 134º. A suspensão dos procedimentos, esta previsto no artigo 12º-A do
RJUE, que remete para o 145º do RJIGT, e consiste na suspensão dos
procedimentos de informação prévia, de licenciamento e de autorização.
Relativamente à posição que defende que estas não podem ocorrer em
simultâneo, sustenta-se que nestes casos estamos perante medidas que têm
por função acautelar opções a modelar no futuro plano com vista à elaboração,
alteração ou revisão, de molde a que a aplicação das novas soluções
urbanísticas nele contidas não fiquem prejudicadas ou inviabilizadas durante o
período que antecede a vigência do novo plano.
E que, como tal, têm em comum estarem intrinsecamente subordinadas ao
princípio da necessidade e da proporcionalidade (aplicação restrita às áreas
para as quais o plano prevê novas regras urbanísticas, e apenas para os
projetos cuja solução seja diferente da do anterior instrumento de planificação).
Do referido princípio da necessidade decorre igualmente que a medida cautelar
de suspensão do procedimento de concessão de licenças, tem que ser
entendida como medida cautelar supletiva das medidas preventivas, de
aplicação não simultânea, significando isto que não poderá funcionar a
suspensão do procedimento sempre que (e enquanto) estejam em vigor
medidas preventivas aplicadas pela entidade licenciadora.
Há, com efeito, uma impossibilidade de coexistência temporal das duas
espécies de medidas cautelares, as quais, visando embora proteger interesses
e regras urbanísticas coincidentes, têm conteúdo normativo diverso e reportam-
se a momentos procedimentais distintos, neste sentido, a professora Fernanda
Paula Oliveira.
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No entanto, numa posição a favor da ocorrência em simultâneo de ambas

medidas, temos por exemplo, a decisão do tribunal relativamente ao presente
acórdão, cujo fundamentos se alicerçam no facto de os procedimentos de
informação prévia, licenciamento ou autorização ficam suspensos durante o
período de discussão pública até à entrada em vigor dos instrumentos de
planeamento, mas sempre com o limite máximo de 180 dias, art 145º, nº3
RJIGT.
Esta norma visa conseguir que as normas preparadas e dadas a conhecer ao
público não sejam de modo algum esvaziadas de sentido pela aplicação prática
a situações concretas do regime ainda vigente.
Como as normas previstas para o Plano e postas à discussão pública não são,
nem têm de ser, coincidentes com as normas constantes das medidas
provisórias e ao mesmo tempo sucede que este novo instrumento se encontra
já, em grande medida, concretizado e é de esperar que esteja dentro de um
prazo curto em vigor, então o legislador aplica uma solução diferente das
medidas preventivas que é a suspensão dos procedimentos pendentes até à
entrada em vigor do Plano ou até ao limite máximo de 180 dias.
Esta proteção resultante da suspensão dos procedimentos é mais atualizada e
adequada às novas circunstâncias das opções constantes do plano em
discussão e mais moldada ao prosseguimento das soluções que a parte
pública e os privados esperam, de modo que estes últimos podem até começar
a adaptar desde logo os seus requerimentos como o mesmo diploma prevê.
O sacrifício para os particulares confrontados com a suspensão dos
procedimentos é mais profundo, mas por outro lado é compensado pela curta
duração e pela possibilidade de apresentarem novo requerimento com
referência às regras do plano em discussão pública e prosseguimento da
apreciação de modo, que só a decisão final, fica condicionada à entrada em
vigor das novas normas de planeamento.
Por ouro lado, o legislador coordenou as duas medidas, as preventivas e
a suspensão do procedimento de modo que não se reconduz à cumulação de
restrições dos direitos dos particulares para obter o mesmo fim que o
recorrente considera desproporcionada. A suspensão dos procedimentos
poderia em certa perspetiva ser tido como solução desproporcionada aos
objetivos pretendidos se incidisse sobre a mesma situação e visassem os
mesmos objetivos que as medidas preventivas anteriormente colocadas em
vigor.
Estas, visam proteger normas que poderão ser muitas vezes diferentes e
incidem sobre momentos do processo regulamentar muito distintos, um desde
o início da decisão de planear ou alterar o planeamento, e outra depois de
efetuados os estudos e trabalhos de planeamento, e de criadas as normas que
são postas a discussão pública, quando estas estão já concretizadas e em
prazo curto se espera poderem passar a vigorar.
Deste modo tudo vai no sentido de poder afirmar-se que o legislador ponderou
os prejuízos que poderiam advir para os particulares da suspensão dos
procedimentos nesta fase próxima do final do processo regulamentar e
concluiu que era, pela curta duração da suspensão e pelo remédio de o
processo poder entretanto avançar, uma medida adaptado às novas soluções,
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cujos benefícios superam os danos para o interesse público que poderiam

resultar de uma decisão tomada com base nas regras urbanísticas anteriores
que no caso seriam sempre as constantes das medidas preventivas, uma vez
que estas determinam a suspensão de eficácia do plano a rever.
Ponderação que é também contrabalançada com o limite temporal da
suspensão dos procedimentos, tudo assegurando um compromisso equilibrado
entre os interesses legítimos dos particulares e a prossecução do interesse
público.
Portanto, os artigos 12-A.º do RJUE e 135.º do RJIGT devem interpretar-se no
sentido da a suspensão dos procedimentos ter um objeto e um momento de
aplicação diferentes das medidas preventivas, e em consequência, tratando-se
de regimes que não representam uma cumulação de restrições dos direitos dos
particulares, mas restrições diferentes para normas urbanísticas e momentos
procedimentais diferentes, que se procuram ajustar à melhor defesa do
interesse público com o mínimo de compressão dos interesses particulares.
Concluindo, segundo uma interpretação mais atualista, que não põe em
risco o Principio da Persecução do Interesse Público por parte dos órgãos
Administrativos e não viola o Principio da Legalidade, não pondo também em
causa o Principio da Necessidade e Proporcionalidade, entendo que a referida
decisão do STA se encontra em harmonia com o previsto no ordenamento
jurídico português.

Nota: Os artigos em análise no acórdão encontram-se atualmente

desatualizados, e portanto, DL 555/99 ,ART111 A ART13 ART112, corresponde
à atual lei nº 79/2017, artº 111º, art 12º-A e art 112º respetivamente. E o DL
380/99 ART107 ART116 ART117, corresponde ao atual DL 80/2015, art 134º e
art 145º respetivamente.

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