1. Princípios do Orçamento Público.

Com efeito, o orçamento público não exprime apenas o quadro contábil das
despesas e receitas públicas. É na verdade um instrumento de intervenção estatal, à
medida que reflete um plano de governo ligado à política.

O orçamento público é um instrumento representativo da anuência dos

contribuintes, através dos seus representantes no Parlamento. Cada representante no
Parlamento busca garantir o interesse da sua categoria, por exemplo, uma bancada
ruralista irá buscar um orçamento voltado. O orçamento é meio de autorizar receitas e
controlar despesas.

Para que não seja realizado um orçamento arbitrário é necessário que durante a
sua elaboração se respeitem normas- regras e normas- princípios.

As normas- princípios possuem uma maior abstração e generalidade, o que gera

naturalmente um maior grau de subjetividade. Diferente das normas- regra, a aplicação de
uma norma- princípio não anula outra, pois elas devem ser ponderadas diante das
situações concretas.

Os princípios tem papel de limitar a liberdade configuratória que o legislador possui

para elaborar o orçamento. O orçamento público respeita seus princípios próprios, da
teoria geral do direito financeiro e do direito como um todo indivisível.

Em seguida, serão analisados os principais princípios do orçamento público.

1.1 Princípio da legalidade

O princípio da legalidade é um princípio geral que incide em todas as áreas do

direito. No direito privado, o princípio da legalidade permite o particular fazer tudo que a lei
não proibir. Já direito público, o princípio da legalidade (estrita) só permite a Administração
Pública agir diante um permissivo legal, há uma norma proibitiva implícita.

Como o orçamento público é relacionado ao direito público, as finanças não podem

ser manejadas sem autorização legislativa. Este princípio, então, permeia toda a atividade
financeira do Estado.
 A lei do orçamento que permite a realização de gastos públicos. Como os
princípios não são absolutos, excepcionalmente, a realização de gastos pode ser
realizada através de medida provisória (artigo 167, §3º da Constituição Federal de 1988).

Por fim, ressalta-se que o artigo 107 da Lei 4.320/64 não foi recepcionado pela
Constituição Federal de 1988, por prever que o orçamento das empresas públicas
pudesse ser aprovado por mero do decreto do Poder Executivo. As exceções só são
legitimas quando previstas no texto constitucional.

1.2 Princípio da Exclusividade

O princípio da exclusividade é previsto no artigo 165, §8º da Constituição Federal e

dispõe que uma lei orçamentária só pode conter matéria orçamentária. As leis
orçamentárias geralmente são grandes e se no seu conteúdo se inserisse matéria
estranha, como perdão de dívidas, o controle social pela população restaria prejudicado.

Há duas exceções previstas, quais sejam, a autorização para abertura de créditos

suplementares e contratação de operação de crédito, ainda que por antecipação de
receita orçamentária. Note-se que se referem ao tema orçamentário e são utilizadas
quando o orçamento previsto não é suficiente para atender ao seu desiderato.

Além da exclusividade, o orçamento público deverá seguir a programação. O que

significa que as leis devem focar na efetivação de programas para que atendam as
situações fáticas e jurídicas. As ações planejadas devem ser vinculadas entre os objetos
constitucionais e os traçados pelos governantes. Essas programações são
implementadas no plano plurianual (PPA), na lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e na
lei orçamentária anual (LOA). Em razão da integração desses planos surge a necessidade
da programação.

1.3 Princípio do Equilíbrio Orçamentário

O princípio do equilíbrio orçamentário não está expresso na Constituição Federal

ou em outra lei infraconstitucional. Contudo, após a Lei da Responsabilidade Fiscal se
tornou cogente a elaboração de orçamento equilibrado.

Ressalta-se que a contração de empréstimos, por si só, não constitui uma violação
do equilíbrio do orçamento. Só haverá desequilíbrio, se a Administração Pública não tiver
capacidade financeira para arcar com o pagamento do empréstimo.
 Nesse sentido, Harrison Leite1 leciona:

Por esta razão, o equilíbrio não está mais jungi-lo à premissa de que só pode haver gasto na
proporção da receita, mas que pode haver gasto até maior do que a receita, desde que os
empréstimos realizados e os investimentos feitos permitam haver capacidade de pagamento
da dívida, sua amortização ou seus juros, dentro de uma realidade particular de cada Estado.

De forma semelhante, não configura desequilíbrio orçamentário, por si só, a

existência de déficits públicos. Basta que haja metas fiscais.

Esse princípio assegura que as despesas autorizadas por lei (obediência ao

princípio da legalidade) não sejam superiores a previsão das receitas.

1.4 Princípio da Anualidade

O princípio da anualidade determina que o intervalo para estimar receitas e se

definir receitas é de 1 (um) ano, que coincide com o ano do exercício civil. Por isso, o
mandamento constitucional do artigo 165, §5º determina que a Lei Orçamentária seja
anual.

Frisa-se que as leis orçamentárias com vigência superior a um ano (PPA e LDO)
não violam o princípio da anualidade, uma vez que essas leis convergem para a aplicação
de programas e ações previstas na lei orçamentária anual.

Esse princípio está ligado a necessidade da periocidade de elaboração de planos

de governo, estabelecimentos de metas e prioridades, mormente porque a realidade fática
se modifica.

Por fim, ressalta-se que a anualidade financeira é distinta da anterioridade tributária,

sendo a última relacionada a cobrança de tributos.

1.5 Princípio da Unidade

O princípio da unidade, previsto no artigo 2º da Lei nº 4.320/64 determina que deve

existir apenas um orçamento para cada ente da federação em cada exercício financeiro.

Cada orçamento, no entanto, pode ser vertido em mais de um documento ou

subdividido. O que significa que a unidade não é documental, mas em relação a uma

1
LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro, Salvador: Juspodivm, 2016, p. 98.
orientação política. A título de exemplo, na Lei Orçamentária Anual, existem três
suborçamentos, quais sejam, o fiscal, da seguridade social e de investimentos.

1.6 Princípio da Universalidade

O princípio da universalidade determina que todas as despesas e receitas

governamentais, sem qualquer exclusão, devem fazer parte do orçamento. Pode-se
concluir que está ligado ao princípio da transparência e publicidade, já que a
universalidade das despesas no orçamento ocorre a transparência e a publicidade, o que
possibilita o controle social.

Não são computados no orçamento os ingressos extraorçamentários, como

depósitos, cauções, pois não pertencem à Administração Pública.

1.7 Princípio do Orçamento- Bruto

O princípio do orçamento- bruto dispõe que o valor das receitas e despesas que
deverá constar na lei orçamentária é o integral na parte da receita e o valor a ser repartido
na parte da defesa.

Assim, por esse princípio é vedado o lançamento do valor liquido na receita,

devendo ser lançado o valor na sua totalidade e não com o abatimento do valor a ser
repassado.

1.8 Princípio da Transparência Orçamentária

Este princípio infere-se no conteúdo do artigo 37 da Constituição Federal de 1988,

que coloca a publicidade como princípio orientador da atuação administrativa.

A transparência tem que ser vista como uma das formas de fazer publicidade e
permitir o controle social da atuação do administrador público com as finanças, através da
fiscalização das receitas e despesas públicas.

2. Leis Orçamentárias

Com efeito, a Constituição Federal do Brasil estabeleceu a elaboração de três leis

orçamentárias, que deverão ser aprovadas e executadas de forma integradas, quais
sejam, a do Plano Plurianual (PPA), a Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei
Orçamentária Anual (LOA).
 Tais leis possuem a mesma hierarquia formal, pois são todas leis ordinárias,
contudo, possuem uma subordinação temática entre elas, com a PPA tendo prevalência
em relação as demais.

A seguir, será explicado resumidamente as três leis.

2.1 Plano Plurianual (PPA)

O Plano Plurianual é a lei mais abrangente, que estabelece o planejamento

estratégico do governo de longo prazo e influencia na elaboração das demais leis
orçamentárias.

A PPA tem objetivo de estabelecer diretrizes, objetivos e metas da Administração

Pública federal para as despesas de capital (voltadas ao investimento), outras despesas
decorrentes da de capital (despesas correntes, para a manutenção da maquina pública) e
as despesas de duração continuada.

Outro objetivo da PPA é ser instrumental a integração nacional, orientando a

elaboração de planos e programas nacionais, regionais e setorias.

A referida lei possui carácter programático, sendo considerada uma carta de

intenções, a serem realizadas dentro da disponibilidade financeira do governo. É uma lei
de planejamento das políticas públicas, que fixa as prioridades dos investimentos e dos
principiais programas de cada ministério.

O projeto do PPA será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do

primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa.

Sua vigência é de 04 (quatro) anos, não coincidente com o mandato do Executivo.

Quando o chefe do Executivo assume o governo, possui um tempo para elaborar o eu
planejamento de gastos e estipular a sua política pública, enquanto isso, segue a PPA
anterior.

A intenção do legislador foi a continuidade no processo de planejamento do setor

público, contudo, isso não agrada aos políticos que continuam atrelados a um
planejamento de outro governo.
2.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias

A Lei de Diretrizes Orçamentárias possui o objetivo de planejamento operacional

de curto prazo. Assim, a LDO estabelece metas e prioridades para o exercício
subsequente dentro do planejamento da PPA.

Além disso, serve de orientação para a elaboração da Lei Orçamentária Anual, À

medida que estabelece as prioridades da Administração Publica na aplicação dos
recursos públicos.

A LDO também dispõe sobre as alterações na legislação tributária que arretam

implicações no orçamento público, como por exemplo, a concessão de benefícios fiscais.

Por fim, a LDO possui o objetivo de fixar a política de aplicação das agencias
financeiras oficiais de fomente e de autorizar a concessão de qualquer vantagem ou
aumento de remuneração de servidores, da criação de cargos, empregos, funções ou
alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e contratação de pessoal a
qualquer título na Administração, exceto para as empresas estatais.

O projeto da Lei de Diretrizes orçamentárias deverá ser encaminhamento até oito

meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para a sanção
até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.

A LDO possui um período de vigência varável, dependendo da data de sua

publicação. Se for publicada em sua data limites terá vigência de 18 meses, sendo 06
meses restantes do primeiro ano e 12 meses do ano seguinte.

2.3 Lei Orçamentária Anual – PARTE DO IAGO

BIBLIOGRAFIA : LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro, Salvador: Juspodivm, 2016, p.

98.