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  • DCOTRINA Matellanes Notas Dificultad Tutela Penal Ordenacion Territorio

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    Doctrina b> Algunas notas sobre la dificultad de demarcar un espacio de tutela penal ara la ordenacién del territorio Nuria Matellanes Rodriguez El objetivo de estas Iineas es poner de relieve que la regulacién de las actuaciones urbanfsticas con relevancia penal ofrecida por el Cédigo de 1995 manifjesta una proximidad con fa articula cién administrativa de dicha materia que supera los limites de rigen las relaciones entre ambas ciplinas sancionadoras, con el consiguiente det mento para el respeto de las garantfas penales. El marco punitivo que se ofrece viene a colmar una peticién doctrinal pero, tal vez por premura, tal vez por la inkerente instrumentalizaci6n adminis- trativa de la materia, dista mucho de constituir un reducto acotado a aquellas actuaciones més gra- ‘ves que lesionen de manera efectiva el interés juri- dico denominado “ordenacién territorial”. Por lo tanto, el interés que se persigue con las paginas gue siguen no es hacer un estudio minucioso y acabado de los elementos de este delito, ni mucho menos un pronunciamiento sobre la solucién a todos los problemas técnicos que se pueden pre- sentar, sino solamente poner de manifiesto de ma- nera descriptiva, cdmo la estructuracién de los ti- pos presenta a la delincuencia urbanfstica como Doctora. Universidad de Salamanca una forma de reforzar, y ademds con grandes de- fectos, la ordenaciGn administrativa preexistente, sin que se pueda descubrir en ellos un espacio que se adapte a los postulados rectores de la interven. cién y creacién juridico-penal!. I, E) carécter fronterizo entre el urbanis- mo y el medio ambiente Es frecuente encontrar en los estudios acerca de la tutela penal del medio ambiente referencias, més 0 menos ampfias, al urbanismo?, Tal vez, la irrupcién en el Cédigo Penal de tipos penales ten- dentes a su tutela bajo un Titulo aglutinador de la proteccién penal del medio ambiente, el patrimo- nio hist6rico-artistico, fauna y flora ¥ urbanismo, hayan favorecido este tratamiento comin entre la doctrina’. También, asi lo reconocfa la Exposicion de Motivos del Proyecto de Cédigo Penal de 1992 al establecer que “urbanismo y recursos naturales son problemas indisolublemente ligados al medio ambiente en un concepto superior de equilibrio en 1. Como edvertoncio, conviene destacar que, en ocasiones, s0 emplearén referencias o la legislacién urbonistica administra fiva que 0 raiz de fa STC 61/1997, © fa normativa avtonémica; de ahi que sea la norma de la Com Castillo y Leér— la que se emplee como apoyo de algunas afirmaciones, sin perivicio de recono- de 8 de abril, de Urbanismo er la existencia de matices diferentes en olras normas. 10 de marzo, por la que se deroga la Ley del Suelo de 1992 s0 doté de una mayor relevancia, 1d Auténoma on lo que se ha excrta esfe texto ~Ley 5/1999, 2. Por ejempla, DeVEGARUIZ J..: Delitos contro ef Medio Ambiente, la Ordenacién del Teritrio, el Patrimonio Histrico, la Flo roy Fauna. Trotte, Madrid, 1997. '. Como muestra significative cabe mencionar la postura de AWatez Gaicia pora quien el articulo 45.) de fa Const tefiere no exclusivamente a la naturaleza, sino al medio en el cual se desarrolla la persona, en el que, por supuesto, i injusto administrative en a proteccisn del medio ambienle”, en De recho y Medio Ambiente, CEOTMA/MOPU, Madd, 1987, p. 271) Tkoemann recuerdc que "para ls cv importantisimo, la ciudad”, (AWARE: Gakcts, J: “Injusto penal | Cédigo Penal de 7995, Colex, Madrid, 1996, o Derecho Penal del Medio Ambiente, Teranuios Bascco (Coord), ciones do origen grie- {90 y latino, que viven su vida en Jo urbe en lugar de perderse on romanficismos de la naturaleza, eta concepcién lleva hasta in- oir el urbanisme y fa conservacién de los monumentos en la idea de proteccién del ambiente”, (Tenewanns K.: El Derecho Penal ‘alemén del ambiente: cvestiones dogméticas novedosas", en Lecciones de Derecho Penal Econémico [Conmunitari, Espafol y ‘Alemén},P.P.U,, Barcelona, 1993, p. 173; "Teoria y reforma del Derecho Penal del ombien'e" en Proteccién Internacional del Me. dio Ambiente y Derecho Ecoldgico, Det usta ARzavenoty FeiNANDEZ CasAcevane(DRECTORS), Servicio Editorial de la Universidad del Pois Vasco, Bilbao, 1987, p. 140) - ‘Con cardcter general, vid. Lotz De SerasnAn, J: Destuccién de los Recursos Nofurales y Ordenacién del Territorio, Mundi-Pren- 120, Madrid, 1977; Vancom, G. de: “El reparto de po ficambiontal entre la Comunidad Europea, el Estado y Jas Regiones. El casa italiano", Revista Vasea de Administraci6n Publica, a 27, 1990, pp. 27 ys. 60 la relacién entre la naturaleza y el hombre”, In- cluso, en el camino de elaboracién del articulo 45 de la Constitucién se proponfa una consideracién conjunta del medio natural y el medio urbano cuando se sugerfa la siguiente redaccién del mis- mo: “Los poderes piiblicos velarén por la utilizacién ra- cfonal de los recursos y espacios naturales, de los montes y por la conservacién del naisaje y de los en tornos urbanos, por la defensa y él control responsa- ble de la fauna, garantizando ei mantenimiento y po- tenciacién de los recursos naturales renovables y la mejore del medio ambiente, iepidiendo cualquier ac- cid que pueda degradario”. Las razones de esta ligazén son muchas y varia- das y @ titulo de muestra puede indicarse que tanto Ia fijacién de Jos usos del suelo o el sefialamiento y localizacién de infraestructuras entrafian una evi- dente actuacién directa sobre la naturalezas; que el urbanismo y la ordenacién del territorio también contribuyen a lograr una mayor calidad de vidas y, sobre todo, que “el territorio puede ser sede y mar. co de referencia de los fenémenos ambientales”6. Pues bien, aun cuando desde el punto de vista de la ecologia juridica sea perfectamente com- prensible que ef territorio, junto con el agua, el ai- re, la fauna y la flora integran el sistema ambien- tal? ~por lo que un planteamiento razonable de la politica de conservacién y mejora del medio en el que la vida se desarrolla requiere una contempla- cién conjunta y arménica de la problemética es- trictamente ambiental y de la ordenacién del te- ritorio’ es lo cierto que el mundo del Derecho, y més atin del Derecho Penal, requiere conceptos En cuanto a fos extudios esticamente penales, por todos, Vciex NoGuA A.: “Delitos contra la ordenacién de Nuevo Cédigo Penal y zu Aplicacién o Empresas y Profesional ncontrar una justice del erritoro”, en Derecho Penal del Medio Ambiente Tettaneios 843200 (Coord, 3p. 23-25; NARVAEZRODRIGUE A. "Lot delitos sobre ordenacién del territoro: la responsabilidad penal de ta 1996, p. 533; legando incluso al extrema de Aca SaxcHEZ, M2 "Delitos sobre la ordena Trott, Madrid, 1997, itorio", EL ‘Manual TeéricoPracico (IV), Recoletos Cia, Editorial, Madrid, ‘ecolégica an la proteccién de la ordenacién del teritori, ‘Administracion urbanistica”, Actvalidad Penal, 1997-1, p. 385; "La responsabilidad penal de la Adminsiracién uebenstica: al o- fieulo 320 del Cédigo Penal”, Actualidad J ‘4, CE. Consa Maneveso, j.M.: “Comper idica Aranzad) nf 270, 21 de noviembre de 1996, p.2. “ones Provincales en lo delenso del medio ambiente”, en Protec ip cién del Medio Ambiente, insituto de Estudios de fa Adminisracién Local, Madrid, 1977, p. 28. '5._ CE. BARHIENTOS PACHO, J.M8. *: Delitos relatives a la ordenacién del territorio” La Lo ne la posiblidad de erear un Thu lidad de vida, bajo al que se ogruparian Ins dalilos contra el medio ambiente, la ordena 495 de los consumidoras; ck. Cuesta AAzAMENO) J. de (a: “Ecolog ‘Abundando en esta ideo, Deta Cuesta Anzamenoimanti 19864, p. 1555. pecfico para ins delios conta lo c- dal erie los darechose intro ¥y Derecho Penal’, en La Droga en la Sociedad Actual. Nuevos Horizontes en Criminologia, BEUSTANY De La CUESTA ARZAMEND! (Comp. Insltvlo Vasco de Criminologia, Caja de Ahorros Provincial de Guipszcoo, San Sebatlién, 1985, p. 283. 6. BaSsous Coma M.:"El medio am 409; one] mismo sentido, Roodovez RAMOS tun recurso natural o, mejor, el lugar donde las palabras de OxtesA MonTOtG,R: “Los datos p. 1538: "El territorio se liga con el medio ambien 'No comparte totalmente esta la fauna. Dispos drid, 1997, p. 52, donde uliliza como $e y 1a ordenacién del trritorio”, Documentacién Administrativa, nt 190, 198), ap. 408- “a nueva proteccién penal del ambiente”, op. ct, p. 214: "El espacio olenorio produce la conflue ia ubicaci6n de todos los recursos naturales"; similares son ra la ordenacién del tertorio en el Cédigo Penal de 1995", La Ley, 1997-6, ya que el suelo #3 un aspecto més junto al elemento acudtico y abreo del six Tema medioambieniol, y sv degradacién incide er ta calidad de ién CARMONA SALGADO, C: "Di ‘en Curto de Derecho Penal Espaol. Part Especial Il, Coto of. RosAL {Dk}, Marcial Fons, Mo- plo para mostrar que no hay una conexién indisoluble entre los dos interetes la cons ida”. 38 contra los recursos naturales, el medio ambiente, la flora y truccién en zonas desfinados a violes o bienes de dominic pblio, 'o cvat puede ser una grave infraccién urbanistca, mas su reo lizacién no winera ol medio ambiente natural ‘Como posturas residvales y exlremos cabe citar a MAKTIN MATER: “El ambiente como objeto de Derecho”, en Derecho y Me dig Ambiente, CEOTMA/ MOPU, Madd, 1981, p. 24; Tratado de Derecho Ambiental, vl. |, Tum, Modrd, 1991, p. 86, que ax: tey de cluyé al suelo de los l mriento-del medio ombi sgrantes del medio ambiente y, rente a dl, « PEREZ Maeno, que consider urbanism, de ahi que propugne uno "planifi inescindible of trator 1cién de la proteccién amt Ta plonificacién econémica y el urbanizmo” (PéteZ MotEND, a: "Ley general y/o Leyes sectoriles pora la proteccién del medio or biente”, Documentacién 7. CE. Gunns, M. \dministrativa, nt 190, 1981, p. 453. bie trimonio hisiérico-atitico, ol qu Ja normativa urbanislica. ,aggio sui diversi sovi expel giuridice”, Riva Trimestrle di Diritlo Publica donde otorga tres sentidos diferentes y posibles ol medio ambiente: el manejado por las normas de protecc mmplean Ins normas que afectan « la defensa del suelo, ire y agua y, por lel poiscje y ol po- 10, el uilizade por 8: "Clarament, Cos RnncoTouron C: "ireducién ol elo ecalipco, on B Delo Folic, Teantios Base (008 ta, Madrid, 1992, pp. 17-18, en las que se lee: “El planeamiento global nese avi sr encov senhdo,contemplendo saparadomene la probe l que se desarrolla fa vide humana tal y la ordenacién dol teritorio". ‘de una poliica de conservacion y majora del medio en ica estrictamente ambier- ot Revista Penal Algunas notas sobre Ia dificultad de demarcar un espa para la ordenacidn del territorio precisos®, Por eso, pese a que pueda calificarse al urbanismo de “region fronteriza a la ambien- tal"0, como hace DE La CUESTA ARZAMENDI, asen- timos con este autor cuando de manera firme sostiene que “desde un prisma juridico, el dere- cho de la ordenacién del territorio y el derecho ambiental constituyen disciplinas separadas, aut6nomas, con muchos puntos de contacto (...), pero con un diverso enfogue y estrategia, lo que justifica su no confusién"!!. Es decir, que la pro- pia intercomunicacién de los procesos ambien- tales, emanada del cardcter sistémico que se predica del entorno, hace imposible el estableci- miento de compartimentos estancos -es imposi- ble pensar en el suelo como objeto de abusos y especulaciones urbanfsticas, sin caer al mismo tiempo en la cuenta de los desequilibrios al en- tono natural que esas actuaciones conllevan-, pero desde una 6ptica unicamente juridica, y ‘més atin, jurfdico-penal, donde la determinacién y la precision reinan como garantias frente a la inmisiOn en la esfera de libertad personal que la caracteriza!2 es posible atender y entender sepa- rada, que no descoordinadamenie, su problemé- tical, Separacién, en fin, desde el punto de vista es- de tutela penal ral y ordenacién del territorio, aunque no poda- mos dejar de reconocer que en un contexto gené- rico de delineamiento de politicas tendentes a la mejora de la calidad de vida “el urbanismo integra con el medio ambiente una unidad es- tructural"!4, Como remate y sustento iltimo de esta opcién, conviene subrayar que desde una interpretaci6n sistemética de la Constitucién, con su plasmacin separada de ambas discipli- spas tanto en sede de presentacién de principios rectores (artfculos 45 y 47), como de distribu- cién de competencias estatales y autonémicas (articulos 148.1.9° y 149.1.23°), nos da la pata para sostener una configuracién del medio am- biente como objeto de proteccién juridica, inde- pendiente del urbanismo y la ordenacién del te- rritoriolS, por mAs que no se pueda dudar de ta proximidad de ambos conceptos!*, Tal parece ser el talante que, como indicamos, ha impulsa- do al legislador penal al regular, conjuntamente, bajo um mismo Titulo, el XVI, pero en diferentes capftulos a "los delitos sobre la ordenaci6n del territorio" (Capitulo 1) y “los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente” (Capi- tulo IIT) pues, la proximidad en el tratamiento penal de ambos intereses denota una conscien- trictamente juridico entre medio ambiente natu- _cia en la proximidad de los problemas y, al mis- 9, Ot Comoe onrDoTONON C: "Lo uso del media ambient, Andis de sus novedades més importantes Le Ley, 19962, P1551. 10, Chests Aszaweno JL. de la: "Proteccion penal de la ordonacién del tertorio y del ambiente”, Documentacién Juridica, nt 37/40, vol. ll, 1983, p. 881. 11, Ibidem,p. 881; esta toss la raitero on "Consideraciones coxres de fos deli sobre fa ordenacién del trritorio « la luz del derecho comparado”, en Deis contra el Urbanisme y la Ordenecién del Teritoro, De La Mata Barranco (Ed), Inst Vasco de ‘Administracién Pablica Herri Arduralaritzaren Euskol Erakundea, Of, 1998, pp. 210-211; en contre, AcAs SANo#z, ME: Deli Urhanisticos, Cedese, Barcelona, 1997, pp. 50:51, donde afirma que el urbanismo come tal no constiuye un bien uridico en simi ‘mo, sino que sigue siéndolo el medio ombiente, de manera qve fos fipos se singvlarizon por protegero Irene a agresiones baniseas, por lo que lo “urbanisizo” ationds al medio comisivo, no al objeto de proteccién; ene ofras razones, opoya esto opt rin el dato de que on el art. 319.1 40 encuentran reunides, come lugares en los que 48 realize el dalito el urbanism, el potrimonio histérico y el medio ambiente. V2. Ch Berouso GOnezD6LA Toate 1, Asoo Zanaeto L, GARcte RWAS,N, Featé Ou. y SEAN PEDECASAS,1R.:“Lecciones de Derecho Penal, Parte General Praxis, Barcelona, 1996, p. 40, 13, Esa diversidad do enfoques, ol iempa que ea conexién, es claramente expveta por ol Tribunal Consitvcional que, en lo S.C, 28/1997, de 13 de febrera, reitera una doctrina que se expone en ls siguienles términcs: “El ttvlo de ordenactén del ter tori tiene por objeto Ia actividad conssiente en la delimtaciéa de tos diversos vsos a que pude destinarse ol suelo 0 espacio fist 0 teritorial, El nécleo Fundamental de esta materia competencialex1é constvido por un conjunto de actuaciones poblicas de con. tenido planificador evyo objeto consiste en la fjacién de los vsos del suelo y el equilrio eniro las distinlos partes del teri mimo, (Sin enborg, an le meer de med ambi), abe incl, oe crs olor normas aun peguan lo prolecin dela nojuraleza y los valores noturales y poisalishicos de wr espacio cancreto. to correlacién existenfe entre ambas malerias, y por tan 1b, entre su tulos compelencales (he de entender] on el sonido de que han de coordinore y armonizarse desde ol pun de vista de su proyeccién territorial, condicionade entre ellos de mado que la ordenacién del tert#orio pondere los efectos sabre el medio ambiente sn altaer hacia x las normas relatives a la proteccién de la naturaleza'"; se puede reconacer el germen de esta doctina on otras sontencios como la SIC 34/1994, de 10 de enero. 14, TertabuiosBaS0%0, J: Derecho Penal de la Empresa, Tota, Madrid, 1995, p. 210. 15, Gk. Onreca MonTono, R: "Las delitos contra la ordenacién del terilcra an el Cédigo Penal de 1995", op. cit, p. 1539. 16, Cf, Berouco Gomez DELA Tote, |: El medio ambiente como bien juridico protegido", en El elit Ecoldgico, TeRADIIOSBASOCO (cote), Tota, Madrid, 3992, p. 47. oe Doctrina mo tiempo, en las peculiaridades juridicas que mente por los responsables administrativos; esta- identifican a cada uno de ellos!7. Como muestra___mos ante un derecho en desuso o, lo que es mucho de este hecho cabe sefialar las palabras de peor, ante un régimen juridico que grava y pesa Munoz Conpe para quien, a pesar de la intima sobre unos administrados mientras que, sin conexién de la ordenacién del territorio con la _ninguin criterio objetivo, y por encima de cual- materia medioambiental, el concreto y especifico _quier minima razonabilidad, deja de ser operativo bien juridico protegido en las distintas modalida- frente a otros (...). Podemos pasar de un pueblo en des del delito urbanfstico es “el interés que ya de _el que se cumple a rajatabla la legislacidn sancio- por sf representa el cumplimiento de la ordena- _nadora urbanfstica, al municipio contiguo, donde cién legal o reglamentariamente establecida, esto _no se tiene en cuenta nada de ello, Este hecho (..) es, la ordenacién del territorio (...). Junto a él(...), nos lleva a pensar que en este sector del ordena- aparecen otros intereses indisociablemente unj- _miento se deberia postular al menos una “desad- dos af mismo, cuando el tipo se refiere a determi. __ministrativizacién” de la actividad punitiva de la nados tipos de construcciones: la conservacién del Administracion para pasarla a manos del juez pe- valor paisajfstico, ecoldgico, artistico o cultural de nal (...)20”. Segan nuestra opinién, una explica- determinados lugares”, cién de este talante, con todo lo realista que pue- da ser, adolece de un defecto de base: se limita a justificar la situacién existente, hasta tal punto IL, La proximidad entre Derecho Penal y Derecho que hace descansar la legitimacién de [a interven- ‘Administrativo en la proteccién penal del urba- _cién punitiva prescindiendo de los principios-ga- nismo rantias que la han de sostener, cuando en realidad la presencia del Derecho Penal en un determinado Las dificultades a la hora de identificar un espa- sector sélo puede fundamentarse desde “una de cio propio de tutela penal para la ordenacién del las guias (...) que orientan los senderos de un De- territorio contintian en el momento de ir preci- _recho Penal racional y moderno, al mismo tiempo sando Jos contornos de las figuras tfpicas que as- que sirve de mecanismo de control y limitacién piran a dicha proteccién. Esta vez, es Ja contigii- _del poder penal del Estado, y que se concreta en la dad, cuando no superposicin entre la regulacién _exigencia de que el Derecho Penal sdlo ha de in- penal y la administrativa la que complica Ie loca-_tervenir en los supuestos de ataques muy graves a lizacién de un Ambito particular y con caracteres _bienes juridicos de especial trascendencia so- definidos para cada una de ellas. Algin autor ha _cial"21, esto es, el principio de intervencién mini- apelado a la caética realidad de la situacién ur- ma. Deducir la necesidad del Derecho Penal de los banistica espafiolal9 y a la conveniencia prictica _vicios de la praxis hace de él una pieza mas de en- de superarla para dar una explicacién que susten- _tre las que impiden que una situacién indeseable te la presencia del Derecho Penal en esta materia __sea modificada 0, cuando menos, hace que parez~ y en los términos en que ésta se realiza: “las in- ca inamovible o incuestionable; ¥y, lo que es mas fracciones urbanisticas no se persiguen habitual- grave, no se aviene con los postulados de un Dere- 17, Vid, al respecto, la opinién de Pears Canutpara quien, reclmonte,ésta ha nal en este punto ya que ost se “trate de forma equilibrada la referencia uni propias de los distintos elomentosintegrantes, lo cual, sin duda, permiiré que el bien juridica despliegue sus funciones, tanto clo fifcatorias como ssteméticas” (PLATS CanUt,.M.:"De los deltos contra los recursos naturales y el medio ambiente”, en Comento- Tios ala Parte Especial del Derecho Penal, Guintero Olivares (Di, Valle Mufiz (Coord), Aronzadi, Pomplonc, 1996, p. 866; “De {os delito conira los recurtos naturales y el medio ambiente”, en Comentorios al Nuevo Cédigo Penal, Quintero Olivares (Dir), Valle Mufiz (Coord), Aranzadi, Pamplona, 1996, p. 1511 18, MURO2 Cone, F.: "Dalitos relativos a la ordenacién del territorio y fa proteccién del patrimonio histSrico y del medio am: biente’, on Derecho Penol. Parte Especial, Valenci, 1996, p. 486. - 79. Por ejemplo, CARMONA SALGADO, C: Deltos sobre la ordenacién del terior y la proteccién del patrimonio histérico-atistt co", on Curso de Derecho Penal Expaiol. Parte Especial, I Cobo del Rotal (Dir, Marcel Pons, Madrid, 1997, pp. 15-16 0 Gaaciaoe Enea E."El Derecho urbanitico espofiol ala vista de siglo XXI", Revista Espafiola de Derecho Administrativa,n€ 99, 1998, pp. 395 y 5. 28, Arnovo Yanes LM: “Une aproximacin ol principio non bis in idem ono Texto Refundido de lo Lay del Suelo", en Sancién Penal y Sancién Adminishativa en Materia de Ordanacién del Terrtorio, Seminario celebrado ah la Facultad de Derecho de lo Uni veridad de Céciz, Junta de Andalucia, Sevile, 1998, p. 38, 21. Motlias Greva L: "La contaminacién del medio ambiente como dalio", Revista de la Facultad de Derecho de (a Universt dad de Granado, # 17-20, 1989-1992, pp. 148149. steucturar ol Cédigo Pe-

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