LEY ORGÁNICA DE GOBIERNOS REGIONALES

Artículo 6.- Desarrollo regional

El desarrollo regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e
instrumentos de desarrollo económico social, poblacional, cultural y ambiental, a través
de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el
crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social
equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el territorio
regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad
de oportunidades.

De acuerdo con un interesante estudio realizado por la Unión Iberoamericana de

Municipalistas1, se considera a la descentralización como una de las fuerzas que forma
parte del proceso de globalización y de un cambio en los modelos de producción fordista
a uno posfordista2, lo cual requiere de desafíos sustantivos en las formas de producción
para incorporarse a las mega tendencias internacionales3. Los estudios actuales sobre
la descentralización y la política de desarrollo regional ponen el énfasis en la
construcción de ventajas competitivas territoriales, mediante el aprovechamiento
eficiente de los recursos endógenos4, la creación de entornos locales innovadores5 y la
cooperación estratégica entre los actores territoriales públicos y privados.

Con este fin, se han creado o fortalecido múltiples instituciones de carácter

regional y agencias de desarrollo local, con el objeto de impulsar procesos de
reestructuración y cooperación empresarial, establecer acuerdos y relaciones de
colaboración y coordinar las políticas de fomento económico de los diferentes niveles
territoriales de gobierno6. De este modo, se ha producido una redefinición y
descentralización de funciones de la política de desarrollo, donde la región o territorio,
adquiere un papel fundamental de referencia para la intervención eficaz y eficiente de
la política de innovación y desarrollo productivo local7.

Aún cuando el objetivo último de los procesos de descentralización, no haya sido

promover el desarrollo económico local/regional, estos espacios de distribución del
poder han sido aprovechados por distintas instancias del gobierno subnacional para
hacer frente a las situaciones objetivas de la crisis económica y lograr mayor eficacia en
sus actuaciones. De cualquier manera, los estudios recientes sobre el tema en
Latinoamérica, entre los que se consideran como más importantes los realizados por

1 MONTECINOS, Egon, Los estudios de descentralización en América Latina: una revisión sobre el estado
actual de la temática‖, artículo presentado en el VII Congreso Iberoamericano de Municipalistas. La Antigua,
2005, extraído de la página Web: www.uimunicipalistas.org.
2 DE MATTOS, C. La descentralización del Estado ¿Una nueva panacea para enfrentar el subdesarrollo

regional?‖. En: LAURELLI, E., & ROFMAN, A. (Comp.), Descentralización del Estado. Requerimientos y
política en la crisis, Fundación Friedrich Ebert-Ediciones CEUR, 1989.
3 BOISIER, Sergio. Teorías y Metáforas sobre el Desarrollo Territorial. Santiago: Editorial Universidad de

Talca, 1999. Además el autor expone ideas similares en Crónica de una muerte frustrada: El territorio en la
globalización‖. Texto de una charla dictada en el Instituto de Postgrado en Estudios Urbanos,
Arquitectónicos y de Diseño de la Universidad Católica de Chile, 2001.
4 VÁZQUEZ-BARQUERO, A.. Desarrollo Endógeno y Globalización‖. En: EURE, 26, 79, 2000
5 SILVA, I. Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en América Latina‖,

ILPES/CEPAL. En: Serie Gestión Pública, Nº 33, 2003. Además Metodología para la elaboración de
estrategias de desarrollo local‖, ILPES/CEPAL, En: Serie Gestión Pública, 42, 2002.
6 AGHON, G., ALBURQUERQUE, F., CORTES, P. (comp.) Desarrollo económico local y descentralización

en América Latina. Santiago: CEPAL, Trimestre Fiscal, Nº 74, pp. 157-173, 2002. Además, Desarrollo
Económico Local y Descentralización en América Latina: Un análisis comparativo. Santiago: CEPAL/GTZ,
2001.
7 LIRA, L. La cuestión regional y local en América Latina‖. En: Serie Gestión Pública, Santiago de Chile:

CEPAL, 44, 2003.

Silva, Vázquez-Barquero, Alburquerque, Aghón, Cortes, Boisier, y Ahumada8, constatan
que en los procesos de descentralización más avanzados, es decir, con elección directa
de las autoridades subnacionales, con capacidad de generar recursos fiscales locales y
capacidades humanas, técnicas y administrativas subnacionales suficientes, existen
bases mucho más consistentes para generar territorios competitivos y propiciar
iniciativas de desarrollo económico que posicionen de mejor manera a los territorios en
la era global.

Al respecto, consideramos conveniente realizar una precisión sobre el impacto

de lo global en los procesos de descentralización. Tomando el concepto de
glocalización‖ esgrimido por Donald Robertson y Jean Auby, referido a una planificación
de lo global desde lo local, consideramos que podemos ir aún más allá de los alcances
conceptuales de dicho término incorporando la temática étnica, de indudable
importancia en nuestra realidad socio-cultural. Por lo que arriesgándonos en el uso del
castellano y de las definiciones que pueden resultar de esta serie de reflexiones, nos
atrevemos a plantear el término Etnoglocalización‖ como el complemento ideal de lo
global, lo local y lo étnico, con un énfasis en lo último, para aplicar de manera realista y
humana la noción de desarrollo que requieren llevar a cabo nuestros estados
latinoamericanos.

La Etnoglocalización representaría pues el justo medio de las políticas, definidas

típicamente como liberales y socialistas, en cuanto a un adecuado tratamiento de los
intereses de las comunidades que se ven afectadas por regionalizaciones o
municipalizaciones que se basan en patrones no ciertamente ajustados a las exigencias
históricas y económicas de dichos pueblos y de sus habitantes, que son, justamente,
aquellos que requieren con mayor urgencia de políticas nacionales, sectoriales,
regionales y locales acertadas en cuanto a sus raíces étnicas, culturales y sociológicas
y las necesidades que se desprenden de las mismas. Todo ello sin desconocer los
parámetros oficiales del progreso económico que rigen al orbe en su conjunto, es decir,
planteamos conectar globalización, descentralización y etnología en un mismo plano
que pueda producir resultados más confiables y en todo caso integrales para una
sociedad tan compleja culturalmente como la nuestra.

cc: Constitución Política del Perú

Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, Ley Nº 28059
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056

Artículo 8.- Principios rectores de las políticas y la gestión regional

La gestión de los gobiernos regionales se rige por los siguientes principios:

1. Participación.- La gestión regional desarrollará y hará uso de instancias

y estrategias concretas de participación ciudadana en las fases de formulación,
seguimiento, fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecución
de los planes, presupuestos y proyectos regionales.

2. Transparencia.- Los planes, presupuestos, objetivos, metas y resultados

del Gobierno Regional serán difundidos a la población. La implementación de
portales electrónicos en internet y cualquier otro medio de acceso a la información

8AHUMADA, J. Desarrollo, gobierno y fortalecimiento municipal: condiciones claves para la profundización

y la gobernabilidad democrática‖. En: LIDER, 7, 10: 13-42, 2002.
 pública se rige por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Nº
27806.

3. Gestión moderna y rendición de cuentas. La Administración Pública

Regional está orientada bajo un sistema moderno de gestión y sometida a una
evaluación de desempeño. Los gobiernos regionales incorporarán a sus programas
de acción mecanismos concretos para la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre
los avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestión. La Audiencia Pública
será una de ellas. Los titulares de la administración pública regional son gestores
de los intereses de la colectividad y están sometidos a las responsabilidades que la
ley establezca.

Los numerales 1, 2 y 3 se refieren a temas vinculados intrínsecamente con la

participación ciudadana, como uno de los ejes clave en torno a los cuales se desarrollan
los procesos de descentralización que se promuevan en un Estado concreto. Promover
la participación ciudadana, difundir adecuadamente la información pública respectiva a
través de los portales electrónicos9, así como efectuar rendiciones de cuentas periódicas
a la población no constituyen meros formalismos a los que se ven obligados de respetar
los políticos y gobernantes de la nación, por el contrario constituyen algunos de los
principales cauces reales en los que se puede verificar el adecuado ejercicio de los
poderes que democráticamente han sido confiados a los gobernantes10. En ese sentido,
los Gobiernos Regionales, como nivel intermedio de gobierno son los llamados a
promover una activa participación e involucramiento de las poblaciones de sus
jurisdicciones en los actos previos, de desarrollo y de supervisión posterior
concernientes a las actividades que ejecuten los Gobiernos Regionales1112.

Dentro de estos mecanismos cobra una mayor importancia y atención, a nuestro

criterio, la realización de audiencias públicas de rendiciones de cuentas, las cuales,
debidamente programadas constituirán medidas acertadas para el desempeño regional,
en cuanto a una óptica de evaluación por resultados, y generarán confianza en los
electores y contribuyentes de una jurisdicción determinada. No se tiene una estadística
actualizada por parte del desaparecido CND sobre el número exacto de este tipo de
audiencias que se hayan llevado a cabo a nivel nacional, hecho que deben tomar en
cuenta las autoridades regionales para actualizar esta información, o en todo caso para
iniciar la realización de las mismas. En otras realidades jurídicas se ha podido constatar
que los avances en los procesos de participación ciudadana en el ámbito local son muy
parciales y que la capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales es limitada en
ese sentido13.

9 Sobre el particular recomendamos, IRIARTE, Erick, Acceso a la información pública en la participación

ciudadana en Gobiernos Locales y Regionales‖. En: Revista Jurídica del Perú, Lima: Gaceta Jurídica, Nº
83, enero 2008, p. 68.
10 Para un mayor detalle sobre las ventajas de la participación ciudadana en el proceso de descentralización

Cf. nuestro artículo, Participación ciudadana y democracia de inclusión en la Ley de Bases de la

Descentralización‖. En: Cuadernos de Comunicación, Trujillo: Universidad César Vallejo, Año 4, Nº 5, 2005,
p. 5.
11 En este sentido recomendamos nuestro artículo La participación ciudadana como derecho político

fundamental en la Ley de Bases de la Descentralización‖. En: Athina, Lima: Grijley, Año 2, Nº 3, 2007, p.
135 y una versión mejorada del mismo en Actualidad Jurídica, Lima: Gaceta Jurídica, Nº 171, febrero 2008,
p. 193. Sobre las deficiencias más comunes de la participación ciudadana en contextos sudamericanos,
recomendamos: RINDE, La descentralización: una apuesta política de futuro para Colombia‖. En: VVAA,
12 años de la descentralización en Colombia: presente y futuro. Darío Restrepo Editor. Bogotá: RINDE, 2007,

pp. 47-49.
13 ROGEL SALAZAR, Rosario, El centralismo del federalismo descentralizado en México‖. En: VVAA,

Historias de Descentralización. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, 2006, p. 115. 63 Cf. BARRIOS,
Franz, Propuesta…Op. Cit., p. 84.
 Ello garantizará a la ciudadanía, a los habitantes del departamento, o de las
futuras regiones, un conocimiento adecuado del destino de los recursos económicos
que se han confiado para la ejecución de determinadas obras o proyectos, sobretodo, y
se convertirá, al mismo tiempo, en un procedimiento más efectivo y práctico que las
acciones de control posteriores que se puedan ejecutar.

Sin embargo, hay que tener cuidado en pensar que la descentralización

constituye la solución de todos los males de la Administración Pública. Tal como lo
menciona Franz Barrios, en realidad la utilidad y perspectiva del momento planificador
parece ir más allá de su conexión con los procesos de descentralización propiamente
dichos, por lo que la gestión por resultados, la transparencia y la efectividad de la
sanción a la gestión deficiente no necesariamente vienen vinculadas sólo y únicamente
con la descentralización63.

4. Inclusión.- El Gobierno Regional desarrolla políticas y acciones integrales

de gobierno dirigidas a promover la inclusión económica, social, política y
cultural, de jóvenes, personas con discapacidad o grupos sociales tradicionalmente
excluidos y marginados del Estado, principalmente ubicados en el ámbito rural y
organizados en comunidades campesinas y nativas, nutriéndose de sus
perspectivas y aportes. Estas acciones también buscan promover los derechos de
grupos vulnerables, impidiendo la discriminación por razones de etnia, religión o
género y toda otra forma de discriminación.

En este aspecto cabe traer a colación algunos ejemplos concretos de cómo ciertos
Gobiernos Regionales han materializado una política regional concreta de inclusión en
sus diversas facetas. Tal es el caso de la Ordenanza Regional Nº 0062003-GORE-ICA
del 24 de abril de 2003, que constituye la Comisión Regional Multisectorial de Mujer,
Niño y Adolescente, el Decreto Regional Nº 002-2007-PR del Gobierno Regional del
Callao por el cual se constituye la Comisión de Igualdad de Oportunidades en la
jurisdicción del mencionado Gobierno Regional, y la Ordenanza Regional Nº 0016-2003-
GORE-ICA del 31 de octubre de 2003, sobre Equidad y Atención Preferente a Niños,
Mujeres, Gestantes, Adultos Mayores y Personas con Discapacidad. Todas estas
Ordenanzas Regionales, justamente buscan proteger los derechos de los grupos
regionales más vulnerables y por ello cada Gobierno Regional deberá identificar cuáles
son los predominantes en sus jurisdicciones con la finalidad de brindarles una mayor
atención en los diversos planos que involucra la gestión del desarrollo.

5. Eficacia.- Los Gobiernos Regionales organizan su gestión en torno a los

planes y proyectos de desarrollo regional concertados, al cumplimiento de
objetivos y metas explícitos y de público conocimiento.

Blanco y Brewer-Carias14 señalan que los partidos políticos pueden influir en la

eficaz implantación de la descentralización, puesto que son actores claves en la
estructuración de todo proceso político. Sin un sistema de partidos institucionalizado, el
proceso político se torna menos predecible, políticamente más errático y la acción de
gobernar se vuelve más compleja. De acuerdo a su argumento, en estos años de
descentralización, la práctica ha evidenciado que sin partidos políticos estructurados,
disciplinados, democráticos e institucionalizados, el espacio para el populismo es mayor
y posibilita la emergencia de líderes locales con discursos dirigidos a las masas, sin los
constreñimientos y compromisos propios de los partidos políticos.

14BLANCO, C., BREWER-CARIAS, A. Gobernabilidad y Desarrollo Democrático en América Latina, Nueva

York:PNUD, 1997.
 En países con partidos políticos más descentralizados, como Brasil y Argentina,
se observan mayores avances descentralizadores, en los cuales los políticos
subnacionales ejercitan una fuerte influencia sobre los legisladores nacionales y
estaduales‖15. En este tema, los partidos políticos regionales peruanos presentan una
escasa ideología, más orientada a caudillismos que a esquemas programáticos
definidos. Por otro lado, aún no se precisa el hecho de pasar a un bicameralismo, a
través de una reforma constitucional, que permita, posiblemente, una participación más
activa de los partidos políticos regionales en las elecciones de parlamentarios que
representen los intereses regionales.

Por lo tanto, la descentralización puede terminar siendo el resultado de los

incentivos disponibles para políticos de diferentes niveles de gobierno y de los pactos
resultantes entre ellos y para esto, la estructura de los partidos políticos, nacionales y
regionales, proporciona el medio natural mediante el cual, cada pacto toma su lugar16.
De esta manera, lo que estos estudios indican es que la descentralización es utilizada
por los partidos políticos como una estrategia electoral deseable17, especialmente para
quienes cuentan con apoyos políticos subnacionales más seguros que en contiendas
electorales nacionales.

6. Eficiencia.- La política y la gestión regional se rigen con criterios de

eficiencia, desarrollando las estrategias necesarias para la consecución de los
objetivos trazados con la utilización óptima de los recursos.

Cabe citar respecto al concepto de eficiencia en la gestión pública, las palabras

de Carlos Herrera, en el sentido que reducir la eficiencia a lo económico es una falsa
eficiencia que parte del error de comparar la acción estatal con la de una persona
jurídica, sin ponerse a pensar que la actuación del Estado, precisamente por ser Estado,
necesariamente está vinculada a principios recogidos en normas y procedimientos del
Derecho Público, ligazón que no puede asegurarse si acudimos a los cauces jurídico-
privados, puesto que si lo hacemos, entonces, estaríamos renunciando a hacer plenos
aquellos principios trascendentes constitutivos de la esencia del Estado de Derecho‖18.

Llama la atención, dentro de este contexto de eficiencia, que el nivel de ejecución

de la inversión pública regional tenga un promedio del 12%, según cifras oficiales del
MEF al año 200619, lo cual demuestra una severa ineficiencia por parte de los Gobiernos
Regionales, en esta área de actividades esenciales para el desarrollo de sus
jurisdicciones, tema que se estaría revirtiendo en los años posteriores, de acuerdo a las
nuevas estadísticas que se manejan.

7. Equidad.- Las consideraciones de equidad son un componente

constitutivo y orientador de la gestión regional. La gestión regional promociona,
sin discriminación, igual acceso a las oportunidades y la identificación de grupos
y sectores sociales que requieran ser atendidos de manera especial por la gestión
regional.

15 Aunque el clientelismo no deja de figurar en los partidos políticos regionales, así como la poca distinción
entre las estrategias técnicas y políticas de los partidos regionales aplicables a la gestión pública, una vez
que llegan efectivamente al poder.
16 WILLIS, E., GARMAN, C. & HAGGARD, S., The politics of decentralization in Latin America‖. En: Latin

American Research Review, 34, 1: 7-50, 1999.

17 O'NEILL, Kathleen, Decentralization as an Electoral Strategy‖. En: Comparative Political Studies, Vol. 36,

Nº 9, 2003.
18 HERRERA, Carlos. La Despublificación del Derecho Administrativo. Lima:Instituto Peruano de Estudios

sobre Administración Pública y el Estado, 2004, p. 36.

19 Mayores datos sobre este tema en particular se pueden conseguir en el siguiente link de la Web:

http://ofi.mef.gob.pe/WebPortal/GRInversionIniv102005-2007.aspx
 Este principio se encuentra intrínsecamente conectado con el de inclusión, ya que en
nuestro país el tema de la equidad es fundamentalmente uno ligado a la inclusión de
grupos económicos y sociales marginados desde hace décadas, en diversas
localidades de todo el territorio patrio por variadas y complejas razones. Entre las
principales se encuentran el profundo desconocimiento del potencial étnico de nuestro
país y de su influencia en las políticas de gobierno que deben plantearse. Es por ello
que cobra mayor importancia la difusión e implementación en el nivel regional de normas
tales como la que brinda atención preferente a las personas de la tercera edad, las
normas relacionadas con la promoción del desarrollo rural, y de grupos étnicos
marginado, así como aquellas que favorecen la formalización de las pequeñas y micro
empresas, etc.

8. Sostenibilidad.- La gestión regional se caracteriza por la búsqueda del

equilibrio intergeneracional en el uso racional de los recursos naturales para
lograr los objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente y la protección de
la biodiversidad.

La gestión ambiental es un tema clave que no sólo ha llevado a replantear muchas

nociones y procedimientos que se venían aplicando, lo cual se verificó en la reciente
promulgación de la Ley General del Ambiente, sino que además dentro del propio
contexto regional ha generado la creación específica de una gerencia regional dedicada
a estos temas. A esto se suma un hecho de indubitable interés para la gestión regional
ambiental constituido por el reciente anuncio de la creación del Ministerio del Medio
Ambiente (a la manera de la EPA20 norteamericana) como parte de los compromisos de
adecuación de la legislación peruana frente a la puesta en marcha del Tratado de Libre
Comercio con USA.

9. Imparcialidad y neutralidad.- Los Gobiernos Regionales garantizan la

imparcialidad y neutralidad en la actuación de la Administración Pública.

Este principio constituye la expresión de una obligación tácita para todo el accionar del
Estado, en sus diferentes niveles de gobierno. Una Administración Pública parcializada
o que favorezca a ciertos grupos de interés o a determinado administrado por encima
de otro, constituye un contrasentido con los principios básicos que rigen la misma y con
el respeto que merecen los derechos de los administrados. Por ello, un factor esencial
para satisfacer las expectativas generadas y movilizar los recursos de inversión que son
indispensables para conseguir los objetivos de la transformación productiva, es crear un
ambiente de confianza, tanto en el interior de las propias jurisdicciones regionales como
en la relación de éstas con los actuales y potenciales, sobretodo, inversionistas21.

10. Subsidiariedad.- El gobierno más cercano a la población es el más idóneo

para ejercer las distintas funciones que le competen al Estado. Por consiguiente,
el Gobierno Nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas
eficientemente por los Gobiernos Regionales y éstos, a su vez, no deben
involucrarse en realizar acciones que pueden ser ejecutadas eficientemente por los
gobiernos locales, evitando la duplicidad de funciones.

20 Siglas que representan a la Environmental Protection Agency, una de las public agencies más importantes
del país del norte.
21 Cf. BASOMBRÍO, Ignacio. Op. Cit., p. 107.
 En el contexto del principio de subsidiariedad, la descentralización forma parte
de un macroproceso que la mayoría de estados latinoamericanos se empeñan en
consolidar: La reforma del Estado.

Aquí la discusión se centra en los méritos relativos a la centralización y a la

descentralización del gobierno22. Este debate ha sido confuso principalmente por los
múltiples significados asignados a los procesos de descentralización23. Esta confusión
ha llevado a que cada una de las formas entendidas de descentralización sea llevada a
la práctica y produzca ciertos riesgos, problemas políticos y organizaciones bastante
diferentes24. Como consecuencia, existen posiciones que señalan que, a pesar de las
múltiples ventajas, la descentralización genera numerosos problemas de control e
incentivos25, como la ausencia de controles institucionalizados sobre la acción del
gobierno26, lo que da lugar a que muchos programas sean manipulados con fines
políticos.

Esta visión es compartida por Vries27, quien pone en tela de juicio las bondades
de la descentralización, señalando que los argumentos a favor de la descentralización
son válidos al mismo tiempo para defender el centralismo del Estado. Los argumentos
tan conocidos, como defendidos, de que la descentralización genera eficiencia, eficacia
y mayor democracia en la formulación de políticas es cuestionada, ya que la experiencia
de algunos países europeos señala que, en algunos periodos las ventajas percibidas de
la descentralización son las mismas identificadas en periodos previos para favorecer la
centralización. Por ello, una de las preocupaciones futuras sería si la descentralización
es el mecanismo más idóneo para generar procesos de incorporación de la ciudadanía
como un actor clave en la gestión pública, y de ser así, cómo se puede lograr un mayor
control de la sociedad civil sobre el servicio público y qué cambios se deben impulsar
para que los organismos del estado operen de manera más autónoma en lo
administrativo y responsable en lo político28.

En cuanto al principio de subsidiariedad debemos compartir lo sostenido por las

autoridades más representativas de la Unión Europea en cuanto a las dos vertientes
que contiene este principio: horizontal y vertical29. Según la subsidiariedad horizontal los
poderes públicos deben apoyar las actividades de los individuos, de las familias y
sociedades o grupos intermedios, no destruirlos o absorberlos, por lo que los poderes
públicos no deben asumir aquellas tareas que pueden ser realizadas mejor por la
sociedad misma30. En este sentido del término subsidiariedad‖ es que se entiende el

22 ORLANSKY, D., Las políticas de Descentralización‖. En: Revista Desarrollo Económico, Nº 38, p. 151,
1998.
23 HAGGARD, S., La reforma del Estado en América Latina‖. En: Reforma y Democracia, Nº 11, 1998.
24 PRUD’HOMME, R. On the dangers of decentralization‖. En: Policy Research Working Paper, Nº 1252,

Washington, D.C., Banco Mundial, 1994.

25 CREMER, J., ESTACHE, A., Y SEABRIGHT, P., The decentralization of services public: Lessons from

the theory of the firm‖ World Bank Policy Research Working. Paper 1345, 1994, citado por Stephen
HAGGARD. ‖La reforma del Estado en América Latina‖. En: Revista Reforma y Democracia, Nº 11, 1998.
26 PENFOLD, M., Descentralización y Mercado en América Latina‖. En: Reforma y Democracia, Nº 16, 2000.
27 VRIES, M., The rise and fall of decentralization: A comparative analysis of arguments and practices in

European countries‖. En: European Journal of Political Research, Nº 38, pp. 193-224, 2000.
28 BRESSER PEREIRA, L., CUNILL, N., GARNIER, L., OSZLAK O., Y PRZEWORSKI, A. Política y Gestión

Pública, Buenos Aires: F.C.E, 217 p., 2004.

29 El Tratado de Maastricht consagra el principio de subsidiariedad como eje fundamental para la regulación

del ejercicio de las competencias en el seno de la Unión Europea, encontrando su definición en el artículo
5º del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Además este principio se encuentra incorporado en
la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
30 Como un ejemplo de lo que otras legislaciones han establecido acerca del presente tema, la Constitución

Italiana establece en su artículo 118º, que: El Estado, las Regiones, las Ciudades, las Provincias y las
Municipalidades favorecerán las iniciativas autonómicas de los ciudadanos, individualmente o asociados,
para el ejercicio de las funciones de interés general, en base al principio de subsidiariedad‖.
límite constitucional impuesto a la intervención del Estado en la economía, en el artículo
60º de la Constitución Política del Perú31.

La subsidiariedad vertical o territorial consiste en privilegiar la intervención de la

comunidad más pequeña o próxima a la ciudadanía y sus problemas, lo cual deben
respetar los demás niveles de gobierno. Cuando las primeras no sean capaces de
asumir dichas responsabilidades o funciones, entonces el principio de subsidiariedad
cede frente al principio de supletoriedad, también denominado como de
proporcionalidad, por el cual se otorga preferencia en la actuación al nivel de gobierno
que se encuentre en mejores condiciones para resolver las cuestiones puntuales que
por su naturaleza o dimensiones no pueden ser solucionadas por el nivel de gobierno
más cercano a la población32.

Lo que se busca, en el fondo, con la aplicación del principio de subsidiariedad es

evitar la competencia desleal de inversión y acción con los municipios y con el mismo
Gobierno Central, estableciendo para ello la complementariedad de funciones en una
misma jurisdicción. La subsidiariedad se convierte entonces en el fundamento teórico
más sólido para descentralizar un Estado, cuando las competencias de todos los niveles
de gobierno son correctamente entendidas y ejecutadas.

11. Concordancia de las políticas regionales.- Las políticas de los

gobiernos regionales guardan concordancia con las políticas nacionales de Estado.

Este tema se vincula a la coherencia jerárquicamente inmediata que deben guardar,

unas con otras, las políticas nacionales, las sectoriales, las regionales, las provinciales
y las distritales con el fin de buscar el desarrollo armónico del país. Lamentablemente,
hasta la fecha de publicación de esta obra, a pesar de ya haberse emitido la ley de su
creación y su reglamento, aún no ha entrado en funciones el CEPLAN, organismo
público descentralizado que estaría encargado de gestionar todos estos temas de
planificación integral del país. Reiteramos, en este aspecto, lo expresado sobre lo que
ha establecido la nueva LOPE respecto a la corresponsabilidad en la implementación
de las políticas nacionales y sectoriales por parte del Gobierno Central, Gobiernos
Regionales y Locales, ya que ello contradice en cierta forma la manera en las cuales se
encuentran jerárquicamente organizadas. De esta manera, sería absurdo que el fracaso
de una determinada política sectorial, por poner un ejemplo, en transportes, se deba a
la gestión de un Gobierno Regional específico, ya que ello implicaría en todo caso, que
la política regional sobre ese tema es la que resulta cuestionable.

12. Especialización de las funciones de gobierno.- La organización de los

gobiernos regionales integra las funciones y competencias afines, evitándose en
cualquier caso la existencia de duplicidad de funciones entre sus distintas
gerencias u oficinas.

31 Artículo referido, además de la intervención del Estado en la economía, a los presupuestos o requisitos
obligatorios que debe satisfacer una Ley del Congreso por la cual se permita la creación de una empresa
pública o empresa del Estado, para cualquiera de sus niveles de gobierno.
32 SILVA SÁNCHEZ, Manuel José, El Estado compuesto. Principios y Metodología‖. En: Revista

Iberoamericana de Estudios Autonómicos. Guayaquil: Goberna y Derecho, 2005, Nº 1, p. 16. Supletoriedad

no significa lo mismo que subsidiariedad, en ese sentido nos encontramos en desacuerdo con los cuatro
principios de subsidiariedad que menciona Ugarte, pues los dos últimos principios serían propiamente lo
contrario de la esencia de la subsidiariedad: cuando el gobierno de ámbito local no puede asumir las
competencias que le son inherentes, lo hace un gobierno de ámbito mayor y que cuando interviene un
ámbito superior de gobierno, éste debe crear las capacidades necesarias para que asuma las competencias
el ámbito al que le corresponde‖. Cf. UGARTE UBILLA, Álvaro, El proceso de descentralización en el Perú:
logros y agenda pendiente‖. En: Revista Diálogo Político. Lima: Konrad Adenauer Stiftung, 2006.
 13. Competitividad.- El Gobierno Regional tiene como objetivo la gestión
estratégica de la competitividad regional. Para ello promueve un entorno de
innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores público y privado, el
fortalecimiento de las redes de colaboración entre empresas, instituciones y
organizaciones sociales, junto con el crecimiento de eslabonamientos productivos;
y, facilita el aprovechamiento de oportunidades para la formación de ejes de
desarrollo y corredores económicos, la ampliación de mercados y la exportación.

Tanto el principio 12, como el 13, nos llevan a la reflexión que la

descentralización trae como uno de sus principales resultados que se amplíen las
libertades de los departamentos, divisiones, unidades y/o gobiernos subnacionales para
la gestión de sus servicios, lo que al mismo tiempo permitiría aumentar su eficiencia. En
ese sentido, la descentralización no es un concepto nuevo de la modernización
administrativa, ya que, mientras en el pasado se ponía el acento en la subsidiaridad, la
participación ciudadana y la eficiencia de los servicios del Estado, hoy se habla cada
vez más de la descentralización como un instrumento de integración interna, de
responsabilidad técnica y financiera y se relaciona con los conceptos de orientación
hacia el cliente, eficiencia y de efectos sociales.

No obstante, Prates33 demuestra que la descentralización, entendida como

transferencia de poder de decisión sobre la gestión de las políticas públicas hacia sus
usuarios, no garantiza necesariamente su eficacia y eficiencia. Para resolver sus
problemas, el ciudadano necesita que éstos sean considerados por el Estado, no de
manera fragmentada por una u otra política, sino en su totalidad. Y a pesar de que los
servicios se dirigen a los mismos grupos sociales que ocupan un mismo espacio
geográfico, la tendencia es que, su ejecución se realiza de manera aislada por medio
de cada política pública haciendo de esa acción, una acción ineficiente.

Por ello es que la descentralización y la intersectorialidad, impulsan la innovación

en la gestión pública, transfieren el poder hacia los que utilizan los servicios e integran
la gestión de las políticas públicas. En este movimiento surge la red social como otra
noción capaz de dar cuenta de la complejidad de la realidad social y de buscar
soluciones que optimicen los recursos disponibles en la gestión de las políticas sociales,
la red es vista como un proceso creativo y poseedor de inventiva, opuesto a los
procedimientos formales y rígidos34. Justamente esos procedimientos formalistas y que
desincentivan la implementación de estructuras orgánicas más adecuadas para cada
realidad regional promovidos desde el Poder Ejecutivo son los que se convierten en
enemigos directos de lo establecido en el presente artículo de la LOGR, tema que
debería ser analizado con bastante cuidado, específicamente por la Presidencia del
Consejo de Ministros y su actual Secretaría de Descentralización, a la hora de responder
las consultas que le formulan los diferentes GGRR.

14. Integración.- La gestión regional promueve la integración intrarregional

e interregional, fortaleciendo el carácter unitario de la República. De acuerdo con
este principio, la gestión debe orientarse a la formación de acuerdos
macrorregionales que permitan el uso más eficiente de los recursos, con la
finalidad de alcanzar una economía más competitiva.

Este principio se vincula íntimamente con el concepto de región contenido en la Carta

Magna. Es por ello, que la norma enfatiza el carácter unitario del Estado peruano, que
nosotros hemos denominado propiamente como Estado Regio-Local, puesto que el

33 PRATES, L., Descentralización, Intersectorialidad, y red en la gestión de la Ciudad‖. En: Reforma y

Democracia, Nº 12, 1998.
34 SAIDÓN, O. REDES. El lenguaje de los vínculos, Buenos Aires: Paidos, 1994, pp. 294-302.
proceso de territorialización que se produciría en el Perú no implica un
desmembramiento nacional, ni una puesta en duda de la unicidad del Estado peruano.
Ello no sucede ni aún en el caso de los Estados federales por cuanto, como ya
mencionamos en el Volumen I, el término unitario ciertamente resulta anacrónico y su
uso inadecuado puede convertirse hasta en contraproducente para explicar el tipo de
Estado descentralizado en el que nos encontramos35. Resulta curioso en este contexto
señalar la experiencia francesa de desconcentración por colectividad territorial
producida a raíz de la reforma constitucional del año 2003, en la que se considera a la
región junto a los municipios, pero una región que no posee facultades legislativas y que
por tanto no puede considerarse como organismo descentralizado, todo ello dentro del
territorio de un Estado clásicamente conceptuado como unitario‖.
Se enfatiza, en este numeral, el hecho de utilizar los recursos que a nivel
macrorregional se puedan comercializar, integrar, unificar e inclusive exportar hacia
otros países. En ese contexto cobran importancia las Juntas de Coordinación
Interregional, como uno de los pasos considerados por algunos autores, como previos
a la verdadera integración regional económica y social del país.

El cumplimiento de los principios rectores establecidos son materia de evaluación

en el Informe Anual presentado por el Presidente Regional.

Para evitar las teorizaciones formalistas y sin contenido práctico alguno sobre los temas
previamente señalados, este artículo incluye una disposición concreta en el sentido de
encargarle al Presidente Regional realizar un análisis del cumplimiento por parte del
Gobierno Regional de los principios antes señalados. Dicho Informe deberá ser
presentado, consideramos antes que finalice el año fiscal correspondiente, al Consejo
Regional, y sería lo más conveniente que el mismo se difunda en la página Web del
Gobierno Regional.

La gestión regional es parte de la gestión pública del Estado, lo cual implica el

redimensionamiento gradual del gobierno nacional, la transferencia continua de
competencias y funciones a los gobiernos regionales y locales, fortaleciendo sus
capacidades e incrementando sus recursos; el respeto en materia de sus
competencias constitucionales y exclusivas, la coordinación y complementariedad
respecto de las competencias compartidas; y la creciente integración espacial de
ejes de desarrollo.

Un tema gravitante para comprender el impacto de la descentralización en una nación

concreta está constituido por el real cambio de funciones y de dimensiones de todo el
Estado, evitando generar mayor burocracia a la ya existente y por el contrario
reduciendo la misma y llevándola fuera del centro. Esta noción es fundamental para
medir el éxito de la descentralización administrativa de un país. Si es que lo único que
se produce con objeto del proceso de descentralización es reproducir las instancias del
Gobierno Central en los niveles subnacionales de gobierno, sin que las instancias
centrales se reduzcan (o que se creen nuevos ministerios u OPDs del Gobierno Central
bajo esa excusa), entonces lo que se habrá logrado es un mayor gasto de los recursos
públicos y una ineficiencia en la ejecución de las políticas públicas.

cc: Constitución Política del Perú

LBD
LOPE

35Una excelente exposición respecto a este tema lo encontramos en BARRIOS, Franz. Propuesta
Autonómica de Santa Cruz: Balance de fortalezas y debilidades.La Paz: ILDIS, 2005, pp. 37-42.
 Ley de Incentivos para la integración y conformación de regiones, Ley Nº 28274
y su Reglamento
Ley Marco de modernización de la gestión del Estado, Ley Nº 27658 y su
Reglamento
Ley Marco de Promoción de la Inversión descentralizada, Ley Nº 28059 y su
Reglamento
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056 y su Reglamento
Ley de los derechos de participación y control ciudadano, Ley Nº 26300
Políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno
Nacional, aprobadas por DS Nº 027-2007-PCM

Artículo 9.- Competencias constitucionales

Los gobiernos regionales son competentes para:

a) Aprobar su organización interna y su presupuesto.

b) Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las

municipalidades y la sociedad civil.

c) Administrar sus bienes y rentas.

d) Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los

servicios de su responsabilidad.

e) Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y

programas correspondientes.

f) Dictar las normas inherentes a la gestión regional.

g) Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura,

pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería,
vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme a Ley.

h) Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la

ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional.

i) Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.

j) Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.

Dentro de las competencias constitucionales a las que hace referencia el presente

artículo, que podríamos caracterizar como simetría estructural de las competencias
regionales3686 (por lo que existe igual dotación competencial para todos los GGRR
peruanos) se encuentran comprendidas algunas exclusivas y otras compartidas de los
Gobiernos Regionales. Las exclusivas se encuentran básicamente referidas a temas de

36
Para un mayor análisis del término, recomendamos BARRIOS, Franz, Propuesta …,Op. Cit., p. 47 y p.
98.
organización interna y emisión de actos y normas administrativas, así como de
presentación de iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia, sobre
las cuales es necesario enfatizar el vínculo que poseen estas competencias con la
autonomía administrativa-financiera del nivel regional de gobierno sobre el cual no está
legitimado a intervenir el Gobierno Central de manera no contemplada en las normas
del Bloque de Constitucionalidad37, ya que esta autonomía constituye uno de los pilares
o núcleos en los cuales descansa la verdadera descentralización peruana.

Antes de realizar un análisis más detallado del presente artículo, es necesario efectuar
algunas precisiones terminológicas. Entre ellas resalta el tema de la diferencia entre
competencia a secas y materia competencial, así como los términos funciones
específicas y facultades. De acuerdo a esto la competencia estructura la actuación
estatal en la medida en que integra permisividad jurídica con quehacer fáctico‖38, con
una obligación aparejada a dicha posibilidad de actuación. La materia competencial en
cambio se refiere al contenido concreto de la competencia en áreas o rubros de la
realidad social que sustenta el logro de tareas estatales39, es decir, temas como
educación, salud, trabajo, seguridad social, etc. Por otro lado, las facultades y funciones
apuntan a verbos más que a sustantivos, por lo que aquí se encontrarían comprendidas
acciones como legislar, administrar, financiar, evaluar, promover, etc. Las normas
peruanas no llegan a este grado de distinción conceptual, pues en la redacción de
competencias se confunden éstas con las funciones y materias, pero igual resulta
importante tomar en cuenta estas nociones para entender con mayor propiedad cuál es
el objetivo final del legislador en este punto.

En el derecho comparado, específicamente en el caso español, podemos observar que

la Constitución española no presenta un modelo simple y nítido de distribución de
competencias, por lo que en primer lugar surgen las listas de competencias del Estado
(las que están definidas en el artículo 149º de la mencionada Constitución, no con
ciertas imprecisiones40) y las Comunidades Autónomas (CCAA), y luego existe la
cláusula residual de atribución de competencias de doble carácter, y las técnicas
normativas de ampliación y restricción de competencias a las CCAA, a lo que se aúna
la definición precisa de competencias que se establece en cada estatuto autonómico.
En el caso del Estado Federal brasileño, el principio general que determina la
distribución de competencias es el de la predominancia del interés‖, de esta manera se
afirma que a la Unión federal le corresponden los asuntos de interés general, a los
Estados los asuntos de interés regional predominante y a los municipios los asuntos de
interés local‖. En Brasil existe la técnica de la legislación federal fundamental, de normas

37 El bloque de constitucionalidad, expresión de origen francés acuñada por Louis Favoreau, puede ser
definido como aquél conjunto de normas que versen sobre la producción jurídica, es decir, que se les
encargue la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo
rango, y que se traten de normas que incidan sobre el contenido de la formación, o sea que por encargo de
la Constitución pueden limitar su contenido. Respecto a estas normas el Tribunal Constitucional realiza el
análisis de la inconstitucionalidad de las normas que sean sometidas a su juicio. Cf. CARPIO MARCOS,
Edgardo, El Bloque de Constitucionalidad‖. En: Revista de Derecho. Piura: Universidad de Piura, 2004, pp.
144-183.
38 Palabras literales de BARRIOS, Franz, Propuesta …Op. Cit., p. 125.
39 ISENSEE, J., Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat‖, Heidelberg, 1988, p. 62, citado por

BARRIOS, Franz, Propuesta …Op. Cit. p. 126.

40 Puesto que el numeral 2, artículo 148º de la citada Constitución establece que transcurridos cinco años

desde la aprobación del correspondiente Estatuto (por parte de las CCAA), y mediante la reforma del mismo,
podrán asumirse todas las competencias no reservadas al Estado en el artículo 149º‖ (El paréntesis es
nuestro). Sobre este tema en particular y sus implicancias actuales para el constitucionalismo español
recomendamos: TORNOS MAS, J. La delimitación constitucional de las competencias. Legislación Básica,
Bases, Legislación de Desarrollo y Ejecución‖. En: El funcionamiento del Estado Autonómico, Madrid: INAP,
1999, p.132. Sobre las relaciones de este artículo con los límites del ejercicio competencial por parte de las
CCAA recomendamos: CASTILLO BLANCO, Federico, Competencias de las Comunidades Autónomas‖.
En: Comentarios a la Constitución Española de 1978, dirigidos por Óscar Alzaga Villamil. Tomo XI, Madrid:
EDERSA, 1996, pp. 156 y ss.
generales y directrices esenciales, donde la legislación federal revela las líneas
esenciales, mientras que la legislación local busca complementar y particularizar las
normas41.
Respecto a las competencias compartidas se hace referencia esencialmente a la
promoción y regulación de diversas actividades relacionadas con funciones sectoriales.
Estas serán desarrolladas con mayor detalle y profundidad en los artículos siguientes.

cc: Constitución Política del Perú, artículo 191º

LBD

Artículo 10.- Competencias exclusivas y compartidas establecidas en la

Constitución y la Ley de Bases de la Descentralización

Los gobiernos regionales ejercen las competencias exclusivas y compartidas que les asigna
la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización y la presente Ley, así como las
competencias delegadas que acuerden entre ambos niveles de gobierno.

1. Competencias Exclusivas
Son Competencias Exclusivas, de acuerdo al artículo 35 de la Ley Orgánica de
Bases de la Descentralización Nº 27783, las siguientes:

a) Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas

socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de
Desarrollo.

b) Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las

municipalidades y la sociedad civil de su región.

c) Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a

la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de
Presupuesto.

d) Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos

de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos
de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad,
oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizar
actividades.

e) Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos y

de ciudades intermedias.

f) Promover la formación de empresas y unidades económicas regionales para

concertar sistemas productivos y de servicios.

41PENALVA S., Angela Moulin, Hitos, componentes y resultados de la descentralización en Brasil‖. En:
VVAA, Historias de Descentralización…, Op. Cit., p.203.
 g) Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la
agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otros
sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades.

h) Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo.

i) Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo

económico, social y ambiental.

j) Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del

Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad
municipal.

k) Organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de demarcación

territorial en su jurisdicción, conforme a la ley de la materia.

a. Promover la modernización de la pequeña y mediana empresa regional,

articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actualización e
innovación tecnológica.

l) Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y

proponer las iniciativas legislativas correspondientes.

m) Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.

n) Otras que se le señale por ley expresa.

Tal como lo señalamos al comentar la Ley de Bases de la Descentralización las

competencias exclusivas son aquellas que compete ejercer únicamente, y de manera
excluyente a un nivel de gobierno, pudiendo eventualmente ser delegadas, salvo el caso
de las competencias exclusivas del Poder Ejecutivo contenidas en el artículo 4º, numeral
2 de la LOPE42. Por exclusivas nos inclinamos a decir que un nivel territorial detenta la
facultad de legislación, reglamentación y ejecución sobre una materia competencial
determinada. En ese sentido, las competencias que el presente artículo enumera deben
ser ejercidas exclusivamente por los GGRR, los cuales pueden acudir a los medios
legales necesarios cuando se les impida inconstitucionalmente ejercer las mismas, o
cuando otro nivel de gobierno las ejecute, sin haber recibido delegación previa de las
mismas. El sistema peruano opta entonces por un esquema distinto al de ley básica‖
que emite el nivel central de gobierno y de leyes de desarrollo‖ posteriores que
competería emitir a los niveles intermedios y locales de gobierno. En nuestro caso, el
esquema de competencias nos lleva a uno de lista competencial constitucional,
exclusiva, en algunos casos para todos los niveles de gobierno y compartida en otros,

42 El artículo precisa que las funciones y atribuciones inherentes a: Relaciones Exteriores, Defensa,
Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas, Justicia, con excepción de la Administración de Justicia, Orden
Interno, Policía Nacional del Perú y de Fronteras, Administración Tributaria de alcance nacional y
endeudamiento público nacional, régimen de comercio y aranceles, regulación de la marina mercante y
aviación comercial, regulación de los servicios públicos de su responsabilidad, regulación de la
infraestructura pública de carácter y alcance nacional y otras que le señale la ley conforme a la Constitución
Política del Perú, pueden desconcentrarse (se entiende que dentro del mismo nivel de gobierno), pero en
ningún caso delegarse (a otras instancias de gobierno).
es decir, cuando intervienen dos niveles o los tres al mismo tiempo, pero en diferentes
ámbitos del mismo sector compartido.

Respecto a la naturaleza residual competencial que ejerce el Gobierno Central en todas

aquellas competencias, funciones, atribuciones o facultades no previstas en la
Constitución Política del Perú o en las normas que constituyen el Bloque de
Constitucionalidad, el párrafo final del artículo 4º de la LOPE se ha encargado de
precisar el tema al establecer que toda función, actividad, competencia, proyecto,
empresa o activo que no hubiera sido asignado expresamente a otros niveles de
gobierno corresponde al Poder Ejecutivo‖, definiéndose por completo entonces este
tema de importancia fundamental para el proceso de descentralización peruano. Sin
embargo, se presenta una duda en aquellos casos en que debido a la facultad legislativa
de la cual gozan los GGRR se emiten Ordenanzas Regionales en las cuales se
contemplen nuevas materias competencias que ameriten exclusividad por parte del
Gobierno Regional emisor, ¿podrán ser estas materias facultades no previstas en la
Constitución? ¿O entenderíamos que son competencias regionales que por derivación
de una competencia exclusiva regional resultan plenamente válidas?, nos inclinamos
por la segunda de las opciones.

En ese sentido, existen competencias ligadas directamente a la planificación del

desarrollo de sus jurisdicciones, como los literales a) y b). Asimismo, otras vinculadas a
la gestión interna de su organización, y las facultades normativas implícitas que poseen
como nivel intermedio de gobierno en el contexto de un Estado Regio-local, ellas son
los literales c) y m). Aunque resulta conveniente clarificar que en lo concerniente a los
presupuestos regionales, por razones netamente políticas se han mantenido en los
mismos los gastos de educación, salud y otras direcciones regionales que ejercían
competencias desconcentradas por el Gobierno Nacional. De esta forma, los
Presidentes Regionales son los responsables del uso del presupuesto, pero tienen
competencias limitadas para definir gestión o políticas en estos ámbitos (mientras no
reciban la totalidad de las funciones sectoriales que les serían transferidas), así, por un
lado deben planear el desarrollo regional como ordena la Ley, y por otro, están
prácticamente maniatados para intervenir en la forma como se ejercen dichas
competencias en la jurisdicción, y, peor aún, deben dar cara por los problemas que se
presentan43.

No obstante lo antes dicho, algunos expertos nacionales en materia de

descentralización han insistido en el hecho que la auto-determinación presupuestaria
por parte de los niveles regional y local debe hacerse en todo momento respetando las
normas que emita el nivel central de gobierno (no importando la jerarquía de las mismas,
o el respeto al bloque de constitucionalidad que deben ofrecer), aspecto sobre el cual
discrepamos, ya que únicamente se podrían establecer precisiones a la propia
determinación del presupuesto de los Gobiernos Regionales y Locales, por las Leyes
Orgánicas que regulen dicha materia, las Leyes anuales del presupuesto y no por otro
tipo de leyes o decretos supremos que invadan este ámbito de autonomía y de
competencia exclusiva del nivel intermedio de gobierno.

Las competencias vinculadas al desarrollo económico de sus localidades se

manifiestan en los literales d) al i), siendo necesario realizar algunas precisiones, sobre
todo en lo relacionado al literal f) referido a la promoción de la formación de empresas,
lo cual no debe entenderse en ningún caso como empresas públicas regionales, sino
que únicamente como una función general de promoción del empresariado privado en
sus jurisdicciones. Sostener lo contrario significaría transgredir la Ley 27170 y la propia

43UGARTE, Mayen, Regionalización y reforma del Estado en el Perú: retos para la implementación‖. En:
El proceso de regionalización en el Perú: realidades y desafíos. Lima: CEDEP, 2005.
Constitución Política del Perú, que en su artículo 60º regula la actividad empresarial del
Estado y los requisitos necesarios para que la misma se pueda llevar a cabo44.

En cuanto a las competencias ligadas a la administración de bienes inmuebles de

propiedad del Estado en sus jurisdicciones resultan de importancia las contenidas en
los literales j) y k). Temas que actualmente corresponde desarrollar a la Gerencia de
Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial de los GGRR y que
constituyen funciones, en el caso del literal j), de la Superintendencia de Bienes
Nacionales que deberán ser transferidas de acuerdo a las normas respectivas.

2. Competencias Compartidas

Son Competencias Compartidas, de acuerdo al artículo 36 de la Ley Orgánica de

Bases de la Descentralización Nº 27783, las siguientes:

a) Educación. Gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primaria,

secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad
orientados a potenciar la formación para el desarrollo.

b) Salud pública.

c) Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas

en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería,
industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes,
comunicaciones y medio ambiente.

d) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad

ambiental.

e) Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas

regionales.

f) Difusión de la cultura y potenciación de todas las instituciones artísticas

y culturales regionales.

g) Competitividad regional y la promoción de empleo productivo en todos los

niveles, concertando los recursos públicos y privados.

h) Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses

públicos y privados en todos los niveles.

i) Otras que se le delegue o asigne conforme a Ley.

44Recomendamos revisar al respecto HUAPAYA, Mario, Actividad Empresarial de los Gobiernos

Regionales‖. En: Suplemento Jurídica, Diario Oficial El Peruano, Lima: Editora Perú, Nº 57, 2 de agosto de
2005.
 Las Competencias compartidas son aquellas en las cuales participan en su
ejecución distintos niveles de gobierno, y por lo tanto las funciones específicas, y las
denominadas facultades‖45 de los Gobiernos Regionales en este ámbito son claves para
entender los límites de cada nivel de gobierno, todo ello matizado con los principios de
subsidiariedad, supletoriedad e interés nacional.

Dentro de estas competencias se encuentran comprendidas una diversidad de

las mismas ligadas a sectores claves y trascendentes del desarrollo nacional, tales
sectores son:

1. Educación
2. Salud
3. Agricultura
4. Industria
5. Pesquería
6. Energía
7. Minas
8. Trabajo
9. Vivienda
10. Comercio Exterior
11. Turismo
12. Transportes y
13. Comunicaciones

Aparte de los mencionados sectores, existen temas transversales a la

Administración Pública que involucran a una serie de instituciones y órganos al interior
de los ministerios, tales temas son, por ejemplo, los relacionados al medio ambiente, los
vinculados a aspectos culturales (artesanía, eventos), el deporte, la defensa civil y los
ligados a la participación ciudadana.

En las competencias compartidas la lógica del proceso de descentralización es

que al final del mismo el Gobierno Nacional se encargue principalmente de todo aquello
relacionado con la planificación de políticas nacionales y sectoriales, el Gobierno
Regional de la supervisión y puesta en marcha operativa de dichas políticas en el marco
de las políticas regionales que para tales efectos se implementen, mientras que los
Gobiernos Locales de la ejecución efectiva y directa de las mismas en sus jurisdicciones,
en concordancia con sus realidades locales y hasta el límite de sus competencias.

Las competencias delegadas, que como bien dispone este artículo son aquellas
que acuerden entre sí los distintos niveles de gobierno, se sujetan igualmente a lo
dispuesto en la LBD, y pueden operar de arriba hacia abajo o viceversa, es decir, una
competencia del Gobierno Central puede ser delegada temporalmente en su ejecución
a una instancia subnacional como la regional o local (siempre y cuando no se encuentre
dentro de las prohibiciones establecidas por la LOPE), y al mismo tiempo, una
competencia de determinado Gobierno Local puede ser delegada a un Gobierno
Regional o al mismo Gobierno Central. En todas las situaciones se requerirá de la
suscripción de un convenio entre ambas entidades, que determine legalmente las
competencias o funciones específicas materia de la delegación y el tiempo de duración
de la misma, con las consecuentes responsabilidades por el incumplimiento de dicho
convenio.

cc: Constitución Política del Perú

45Decimos denominadas facultades‖ porque es un término que fue inventado sectorialmente en el momento
de precisar aún más las funciones a ser transferidas en los Planes Anuales de Transferencia respectivos.
Dicho término no aparece consignado en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales ni en la Ley del Sistema
de Acreditación.
 LBD, artículos 35º y 36º
Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27792 (LOM)
LOPE
Artículo 29.- Gerencias Regionales
Se constituirán las Gerencias Regionales de:

1) Desarrollo Económico;
2) Desarrollo Social;
3) Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial;
4) Infraestructura;
5) Recursos naturales y gestión del medio ambiente.

"Artículo 29-A.- Funciones específicas sectoriales de las gerencias

regionales
Le corresponden a las Gerencias Regionales las funciones que se señalan a continuación,
además de las establecidas expresamente por Ley:

1. Gerencia de Desarrollo Económico.- Le corresponde ejercer las funciones

específicas regionales en los sectores industria, comercio, turismo, artesanía,
pesquería, minería, energía e hidrocarburos y agricultura.

2. Gerencia de Desarrollo Social.- Le corresponde ejercer las funciones

específicas regionales de educación, cultura, ciencia y tecnología, recreación,
deportes, salud, vivienda, trabajo, promoción del empleo, pequeña y
microempresa, población, saneamiento, desarrollo social e igualdad de
oportunidades.

3. Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.-

Le corresponde ejercer las funciones específicas sectoriales en materia de
planificación estratégica prospectiva, inversiones, presupuesto, tributación y
ordenamiento territorial, administración y adjudicación de terrenos de propiedad
del Estado.

4. Gerencia de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente.- Le

corresponde atender las funciones específicas sectoriales en materia de áreas
protegidas, medio ambiente y defensa civil.

5. Gerencia de Infraestructura.- Le corresponde ejercer las funciones

específicas sectoriales en materia de vialidad, transportes, comunicaciones,
telecomunicaciones y construcción y demás funciones establecidas por Ley.” (*)

(*) Artículo incorporado por el Artículo 3 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003.

Un artículo clave de la LOGR, con respecto al funcionamiento administrativo y operativo

del Ejecutivo regional, es justamente el que vamos a comentar. En primer término, se
pone a discusión técnico-legal el hecho que sólo puedan existir cinco gerencias
regionales, consideradas como órganos de línea en los Gobiernos Regionales, que
establece el presente artículo de la LOGR, y además con funciones específicas,
dispuestas de forma casi taxativa.

Ello por varias razones, la primera de ellas se encuentra relacionada con el fundamento
en el cual reposa la autonomía administrativa de la cual gozan, según la propia
Constitución Política del Perú, los niveles subnacionales de gobierno, y en especial la
que permite a los Gobiernos Regionales configurarse como entidades efectivamente
descentralizadas y no desconcentradas.

¿Hasta qué punto resulta lícito que una norma emitida por el Congreso, aunque
constituya un componente inobjetable del denominado Bloque de Constitucionalidad‖,
pueda regular de manera taxativa y definitiva la forma de organización interna y en la
que debe materializarse el cumplimiento de las funciones específicas que las normas
señalan para los Gobiernos Regionales?. Esto sin dejar de tomar en cuenta las normas
específicas que regulan la formulación de los Reglamentos de Organización y Funciones
(ROF) de las entidades públicas, tales como el Decreto Supremo Nº 0432006-PCM y
que incluyen en su articulado a los GGRR, hecho que consideramos sumamente
discutible en cuanto a su legalidad constitucional y, sobretodo, en su aplicación práctica
de cara a las funciones específicas que corresponde ejecutar a los GGRR. A ello se
añade que para el caso de los Gobiernos Locales no existe este tipo de corsé‖ legal que
opera para los Gobiernos Regionales.

Se ha definido a la autonomía administrativa regional, en normas trascendentales del

derecho comparado como la Ley Fundamental de Bonn, comentada por tratadistas de
la talla de Larenz, Blümel, o Burmeister como el núcleo de garantía que reside en el
derecho de autogobierno‖, o sea, el derecho a la atribución de potestades en todos
aquellos supuestos en que se comprometan o afecten necesidades de la comunidad
regio-local, por lo tanto presupone un modo de ejercicio y desarrollo de las funciones
estatales de carácter administrativo en el escalón regional46. De acuerdo a dichos
conceptos administrativo-jurídicos, pasando al plano legal de nuestra realidad nacional,
¿no resulta más acorde con lo dispuesto en la propia Constitución Política del Perú, y
en la Ley de Bases de la Descentralización, que sean los propios Gobiernos Regionales
quienes regulen y determinen su estructura interna, organizando sus gerencias, u
órganos de línea, con la nomenclatura que fuere aplicable de la mejor manera para los
intereses de las jurisdicciones y realidades específicas a las cuales se deben?.

Al respecto, ya existen ejemplos concretos de Gobiernos Regionales, como el

de Arequipa, que han emitido sus reglamentos de organización y funciones (ROF), los
cuales se aprueban vía Ordenanza Regional según lo dispuesto en la propia LOGR,
considerando a más de cinco gerencias de línea y no precisamente con los nombres
que les ha asignado la LOGR. Ello como una muestra de la disconformidad que este
tipo de regulaciones ha ocasionado a varios GGRR y además, como una expresión
válida de la adaptabilidad que los Gobiernos Regionales deben mostrar en relación a
las funciones específicas que les serán progresivamente transferidas por parte de los
Sectores del Gobierno Central.

De esta forma, asumiendo que en la práctica muchas de las Gerencias de los

Gobiernos Regionales vendrían a asumir diversas funciones correspondientes a varios
sectores del Gobierno Central, nada obstaría a que estas Gerencias puedan repartirse
de una manera más práctica y funcional. Es así que el artículo 29-A resulta, en nuestra
opinión, más orientador que obligatorio, más descriptivo que dispositivo, ya que
establece funciones específicas, bastante arbitrarias en algunos casos, para las
diversas gerencias.

46 BURMEISTER, J., Verfassungstheoretische Neukonzeption der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie.

Ed. Fraue Vahlen: Munich, 1977, citado por DE VICENTE GARCÍA, José. La autonomía local: un estudio a
través de la Constitución, la Jurisprudencia y el Derecho Comparado. Granada: UIM, 2002, pp. 64-65.
 Es así que a la Gerencia de Desarrollo Económico se le adjudican funciones en
materia de industria, comercio, turismo, artesanía, pesquería, minería, energía e
hidrocarburos y agricultura. Cabe la pena preguntar ¿por qué no se consideró en este
rubro, también, el tema de las PYMES, que se ha asignado a la Gerencia de Desarrollo
Social?, ello se argumenta debido a que las pequeñas y micro empresas resultan
necesariamente ligadas al desarrollo económico regional más que al social.

Por otro lado, a la Gerencia de Infraestructura no se le consideran funciones

relacionadas con vivienda y saneamiento que entendemos se encuentran
definitivamente vinculadas con el tema de la construcción y no meramente con aspectos
sociales. Asimismo, las funciones en materia de Defensa Civil son asignadas a la
Gerencia de Recursos Naturales y del Medio Ambiente, cuando existen disposiciones
específicas de la Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil y de la reciente Ley del
Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, en la cual expresamente señalan que estas
funciones deben ser conducidas por una Oficina que dependa directamente de la
máxima autoridad de la entidad pública correspondiente. Estos son sólo algunos de los
indicios de hasta qué punto el artículo 29-A no responde a una lógica sectorialregional47
coordinada con precisión y efectividad con el resto de normas vigentes y que por tanto
cada Gobierno Regional debería tratar de perfeccionar su estructura orgánica para el
bien de los intereses de sus jurisdicciones.

Por ejemplo, bajo los actuales esquemas planteados en la LOGR, la Gerencia

Regional de Desarrollo Social tiene bajo su cargo aspectos tan complejos como la
Educación y la Salud, aparte de encargarse de los programas sociales propiamente
dichos y de la promoción del empleo e igualdad de oportunidades. Por estas razones,
en esta Gerencia resultaría recomendable separar las funciones de Educación y Salud
en dos Gerencias distintas a las de Desarrollo Social, las que podrían ser conducidas
por los denominados hasta ahora Directores Regionales, quienes bajo estos supuestos
se convertirían en Gerentes Regionales propiamente dichos, dejando de lado la
terminología de Direcciones Regionales perteneciente a esquemas desconcentrados de
gobierno y no de un Estado Regio-Local como el peruano.

cc: Constitución Política del Perú, artículos 188º, 191º y 192º

LBD
Ordenanza Regional del GGRR de Arequipa Nº 010-2007
DS Nº 043-2006-PCM, por el cual se establecen lineamientos para la elaboración
y aprobación del ROF por parte de las entidades de la Administración Pública
Exp. Nº 0002-2005-AI, del 18/02/05, FJ 32 (Sentencia del TC)
Artículo 49.- Funciones en materia de salud

a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las

políticas de salud de la región en concordancia con las políticas nacionales y
los planes sectoriales.

b) Formular y ejecutar, concertadamente, el Plan de Desarrollo Regional de

Salud.

c) Coordinar las acciones de salud integral en el ámbito regional.

47Muchos funcionarios regionales, suponemos, también habrán encontrado una serie de dificultades para
entender y poner en práctica la disposición referida a que las funciones de ordenamiento territorial se hayan
encomendado a la Gerencia de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.
 d) Participar en el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud
de conformidad con la legislación vigente.

e) Promover y ejecutar en forma prioritaria las actividades de promoción y

prevención de la salud.

f) Organizar los niveles de atención y administración de las entidades de

salud del Estado que brindan servicios en la región, en coordinación con los
Gobiernos Locales.

g) Organizar, implementar y mantener los servicios de salud para la

prevención, protección, recuperación y rehabilitación en materia de salud, en
coordinación con los Gobiernos Locales.

h) Supervisar y fiscalizar los servicios de salud públicos y privados.

i) Conducir y ejecutar coordinadamente con los órganos competentes la

prevención y control de riesgos y daños de emergencias y desastres.

j) Supervisar y controlar la producción, comercialización, distribución y

consumo de productos farmacéuticos y afines.

k) Promover y preservar la salud ambiental de la región.

I) Planificar, financiar y ejecutar los proyectos de infraestructura sanitaria y

equipamiento, promoviendo el desarrollo tecnológico en salud en el ámbito
regional.

m) Poner a disposición de la población, información útil sobre la gestión del

sector, así como de la oferta de infraestructura y servicios de salud.

n) Promover la formación, capacitación y el desarrollo de los recursos

humanos y articular los servicios de salud en la docencia e investigación y
proyección a la comunidad.

o) Evaluar periódicamente y de manera sistemática los logros alcanzados por

la región en materia sanitaria.

p) Ejecutar, en coordinación con los Gobiernos Locales de la región, acciones

efectivas que contribuyan a elevar los niveles nutricionales de la población de la
región.

A diferencia de lo sucedido en otros sectores, donde no ha existido una preocupación

tan acentuada por la transferencia de competencias sectoriales, debemos enfatizar que
las reuniones de concertación entre el Ministerio de Salud – MINSA y los GGRR a nivel
nacional se han realizado, desde hace un par de años, tomando como referencia la Hoja
de Ruta para la descentralización de la función salud‖, documento elaborado por el
MINSA para determinar la distribución de competencias y facultades entre los diferentes
niveles de gobierno y ordenar, de alguna manera, el proceso de transferencia de
funciones y facultades en tres bloques de secuencia‖. Inclusive se ha adelantado el
proceso de transferencia en lo referido al sector salud en relación a lo consignado en la
LBD.

Constituyendo la salud uno de los sectores de desarrollo social claves para el bienestar
de la sociedad en su conjunto, se esbozan algunos de los principales problemas
relacionados con la transferencia de competencias que los Gobiernos Regionales
asumirían en este campo. En ese sentido, resulta imprescindible tomar en cuenta cómo
en el sector Salud, como en casi todos los sectores, la distribución del gasto actualmente
no se realiza en función de criterios de pobreza, inequidad, necesidades insatisfechas
u otros que lleven a que, a través del gasto público, compensen los desbalances y se
reduzcan las brechas entre las futuras regiones que se conformen en el Perú. De esta
manera, los gastos per cápita hoy en día del sector salud no guardan correlación con
las necesidades sanitarias de cada departamento, no obstante que la equidad en salud
es reconocida como un derecho en el artículo 9º de la Constitución Política del Perú48.

Otras legislaciones como la chilena han planteado alternativas teóricas para

aproximarse a este tema, más allá de la simple transferencia de funciones con los
presupuestos históricos atribuidos a cada sector para el desarrollo de dichas funciones.
Tales alternativas incluyen, por un lado, establecer el costo total del cumplimiento de
esa atribución o responsabilidad antes de su transferencia al nivel subnacional o de la
satisfacción media de la necesidad colectiva que pretende cubrir el servicio específico;
y por otro lado, determinar el volumen de recursos en relación al costo actual del servicio
por cada habitante, estableciendo mecanismos de corrección temporal, en relación a los
ajustes que se haga de éstos, los nuevos costos marginales que se generan por la
prestación de los mismos o los requerimientos adicionales por una mejora en la
prestación de los mismos49.

En conclusión, las transferencias de competencias y funciones, y por ende de

los recursos asociados a éstas a los Gobiernos Regionales, en sectores claves del
desarrollo social como la salud, no pueden consolidar los esquemas actuales de
desigualdad en la distribución y asignación histórica del gasto, lo cual se convertiría en
un problema de muy difícil reversión para los niveles subnacionales de gobierno y que
conllevaría a la deficiente calidad de los servicios de salud a nivel regional y
consecuentemente, a nivel local.

Realizando un análisis particular de lo que sucede en el Derecho comparado en

este trascendental tema, concretamente el caso español, encontramos una
competencia específica de Alta Inspección por parte del Gobierno Central hacia las
CCAA en el tema sanitario, concretándose la mencionada alta inspección a las
siguientes tres áreas:

1. Supervisión de la adecuación de planes y programas sanitarios

comunitarios a los objetivos establecidos por el Estado.
2. Supervisión del destino de los servicios transferidos y de las
subvenciones y fondos asignados a las CCAA, comprobando su aplicación a los
servicios de salud.

48 UGARTE, Mayén. Apuntes para apoyar la discusión del Proceso de Descentralización. Lima: IPESMKAS,
2005, pp. 58-59.
49 Ibíd. La autora afirma que a esto se le agregan los costos en que se incurrirá durante el período de

traslado de esa responsabilidad, cautelando evitar una pérdida de calidad y eficiencia en la prestación del
servicio. Ello va de la mano con los principios esenciales que rigen el proceso de descentralización peruano,
mediante los cuales se pretende que los servicios que se prestan a los ciudadanos actualmente mejoren el
nivel y calidad que poseen actualmente o que por lo menos no disminuya la calidad de los mismos cuando
éstos sean transferidos a los Gobiernos Regionales.
 3. Verificar la inexistencia de discriminaciones en la prestación de servicios
sanitarios y la realización del principio de participación democrática de los
interesados50.

Tal es la importancia que se le confiere al sistema sanitario en España, que el Estado

se reserva la Alta Inspección de las acciones ejecutivas, la planificación y la
coordinación del sistema mismo. Ello como muestra de cómo la transferencia en materia
sanitaria no puede ser dejada de lado de una fiscalización permanente por parte del
Gobierno Central.

Por otro lado, en Argentina, el problema central de la política sanitaria es la falta de

coordinación entre subsectores y de regulación de los componentes no públicos: así, la
organización es fragmentada en exceso, existen fisuras en la integración en los
mencionados subsectores y dentro de cada uno de ellos; a lo que se añade la división
entre jurisdicciones del sector público (nación, provincias y municipios)51. En Bolivia
resulta interesante analizar la forma en la cual se ha tratado, descentralizadamente, de
aumentar la cobertura de los seguros públicos de salud, así como asegurar una mayor
participación de la comunidad en las políticas públicas de salud52.

Respecto a las funciones específicas en materia de salud que consigna el presente

artículo, podemos clasificarlas de acuerdo a los aspectos esenciales que priorizan. De
esta forma, encontramos que las mismas se refieren a temas concretos como:

- Prevención de enfermedades, estrategias y planificación

- Evaluación y mejora continua de los recursos humanos del sector Salud
- Calidad de la Infraestructura médico-hospitalaria
- Aspectos ambientales y de control de epidemias o desastres
- Aspectos administrativos de la gestión
- Mejora de los niveles nutricionales de la población
- Coordinación a nivel de Sistemas con los Gobiernos Locales
- Supervisión de servicios de salud y de productos farmacéuticos

De esta manera, se puede apreciar claramente el carácter de competencia compartida

que presenta este tema, tanto con el nivel nacional de Gobierno como con los Gobiernos
Locales de la jurisdicción. Esto lleva a la reflexión de considerar como factible la creación
de una Gerencia Regional de Salud al interior de la estructura orgánica de los GGRR,
bajo la cual se encontraría la Dirección Regional de Salud respectiva, o de considerarlo
necesario el GGRR y previa consulta a la PCM, como opinión no vinculante, cambiar la
denominación de ésta última por la primera. Como se sabe, actualmente la LOGR prevé
que los temas de salud sean tratados por la Gerencia de Desarrollo Social, la cual no
puede darse abasto técnica, económica ni humanamente hablando, para asumir dicho
reto.

Siguiendo con el ejemplo de los servicios de salud y la priorización de actividades

por parte de los Gobiernos Regionales, debemos enfatizar que gran parte su contenido
puede ser igual en todo el país (por ejemplo, la atención inmediata de partos, la
infraestructura deficiente de postas médicas), pero en aquello en lo que la demanda se
diferencia (los perfiles epidemiológicos) las decisiones deberían ser descentralizadas

50 Ley española 14/1986, comentada por BASSOLS COMA, Martín, Las Competencias Ejecutivas de las
Organizaciones Administrativas‖. En: MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián, Estudios Sobre La Constitución
Española…, Op. Cit., p. 3420.
51 MANZANAL, Mabel, Descentralización, recursos y poder político de los gobiernos provinciales en

Argentina‖. En: VVAA, Historias de Descentralización…, Op. Cit., p. 267.

52 Para un mayor análisis sobre el particular recomendamos: DE LA FUENTE, Manuel, Descentralización,

movimientos regionales e indígenas campesinos en Bolivia‖. En: VVAA,Historias de Descentralización…,

Op. Cit. pp. 514-515.
correctamente a través de las herramientas legales y técnicas que poseen los GGRR.
Estas herramientas concretamente se encuentran referidas a las Ordenanzas
Regionales, Decretos Regionales y similares que juridifiquen las políticas regionales en
la materia.

cc: Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Ley Nº 27657

Ley del Sistema Nacional Coordinado y centralizado de Salud, Ley Nº 27813
Ley General de Salud, Ley Nº 26842 y sus modificatorias
Ley de nombramiento del personal técnico asistencial y administrativo, personal de
servicios y auxiliar asistencial, que se encuentren prestando servicios en la
condición de contratados bajo cualquier modalidad por el Ministerio de Salud a
nivel nacional, Ley Nº 28560
Ley que determina las fuentes de financiamiento del Seguro Integral de Salud, Ley Nº
27812
Ley de Creación del Fondo Intangible Solidario de Salud, Ley Nº 27656
Ley del servicio Rural y Urbano Marginal de Salud –SERUMS, Ley Nº 23330 Establecen
criterios y mecanismos para mejorar la equidad u calidad en el gasto social y la
prioridad de atención de grupos beneficiarios, a través de la focalización, DS Nº
130-2004-EF
Reglamento de Organización y Funciones del Instituto
Nacional de Enfermedades Neoplásicas – INEN, aprobado por DS Nº 001-2007-SA
Implementación de la Defensoría de la Salud y Transparencia en el ámbito del
Gobierno Regional Huanuco, Ordenanza Regional Nº 077-2006-CR-GRH Fusión
por absorción del Instituto de Desarrollo de Recursos Humanos – IDREH con el
Ministerio de Salud, aprobada por DS Nº 003-2007-SA
Constituyen Patronato del Ministerio de Salud y ADAVAMINSA, con el objetivo
de implementar o mejorar el servicio de salud que prestan los establecimientos
de salud materno perinatales por DS Nº 002-2007-SA
Conformación de los Consejos Provinciales de Salud de la Región Amazonas,
aprobado por Ordenanza Regional Nº 167- GOBIERNO REGIONAL
AMAZONAS/CR
Lineamientos del Sistema Regional de Protección de los derechos de los usuarios
y garantía de la calidad en los servicios de salud de la Región Ucayali, Ordenanza
Regional N° 020-2006-GRU/CR
Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias de aplicación obligatoria para
todos los establecimientos que reciban financiamiento del SIS, por DS Nº 004-
2007-SA
Reglamento de la Ley Nº 29242, ley que permite prestaciones complementarias
de médicos y/o médicos especialistas de la salud en el ámbito nacional entre
entidades del sector público para la ampliación de cobertura de los servicios de
salud, aprobado por DS Nº 013-2008-SA

Artículo 50.- Funciones en materia de población

a) Formular, aprobar, ejecutar, dirigir, evaluar y controlar los programas en

materia de población a nivel regional, en concordancia con la política y plan
nacional de población, en coordinación con los Gobiernos Locales.

b) Promover la educación e información en materia de población,

contribuyendo a consolidar una cultura demográfica y a propiciar en todos los
 grupos y sectores sociales hábitos de vida saludables y prácticas orientadas a la
solución de los problemas de población. (*)

(*) Inciso modificado por el Artículo 9 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo
texto es el siguiente:

"b) Promover la educación e información en materia de población, contribuyendo

a consolidar una cultura demográfica y a propiciar en todos los grupos y sectores
sociales, hábitos de vida saludables y prácticas orientadas a la solución de los
problemas de población, en especial la reversión de los saldos migratorios
negativos provinciales, la redistribución espacial de la población y la atención al
envejecimiento demográfico."

c) Programar y desarrollar acciones que impulsen una distribución

territorial de la población en función a las potencialidades del desarrollo regional
y en base a los planes de ordenamiento territorial y de la capacidad de las ciudades
para absorber flujos migratorios.

d) Promover la incorporación de criterios y previsiones demográficos en los

planes y programas de desarrollo urbano y regional, en coordinación con los
Gobiernos Locales.

e) Generar alternativas a la emigración rural a través del fortalecimiento de

capacidades productivas, el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento
de los centros poblados, que permitan la atención a las necesidades de la población
rural dispersa y aislada.

f) Formular, coordinar y supervisar estrategias que permitan controlar el

deterioro ambiental en las ciudades y a evitar el poblamiento en zonas de riesgo,
en coordinación con los gobiernos locales. (*)

(*) Inciso modificado por el Artículo 9 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003, cuyo
texto es el siguiente:

"f) Formular, coordinar y supervisar estrategias que permitan controlar el

deterioro ambiental y de salud en las ciudades y a evitar el poblamiento en zonas
de riesgo para la vida y la salud, en coordinación con los Gobiernos Locales,
garantizando el pleno respeto de los derechos constitucionales de las personas."

Respecto a las funciones de los GGRR relacionadas con población, tema vinculado con
el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, la Comisión de la Verdad y Reconciliación
Nacional recomendó a los GGRR de los departamentos de alta ruralidad,
particularmente aquellos que fueron más afectados por la violencia, la realización de
planes de ordenamiento territorial concertados con las municipalidades, para permitir la
atención integral de las necesidades de las poblaciones de poca necesidad53.

53VVAA. Inclusión y Participación: Módulo de formación política. Lima: Ágora Democrática, 2004, p. 10. 240
GISMONDI, Giovanna, El Sistema Interamericano y la protección de los derechos de los pueblos
indígenas‖. En: ATHINA, Lima: Grijley, Año 2, Nº 3, 2007, pp. 151-170.
Algunas de las acciones más importantes que los GGRR pueden llevar a cabo en
cuanto al cumplimiento de esta competencia específica la constituyen las siguientes
estrategias:

 Implementación de un sistema de registro regional informático de mujeres, niños,

niñas, adolescentes, jóvenes, personas con discapacidad, adultos mayores,
beneficiarios de programas sociales, población en situación de vulnerabilidad.
Diagnóstico situacional que permita implementar, priorizar y focalizar acciones
de asistencia social productiva.

 Fomentar y ejecutar proyectos de educación e información en materia de

población.

 Promoción y difusión de estrategias de lucha contra la pobreza, la malnutrición

y de atención integral de la primera infancia.

 Diseñar estrategias de información, educación y comunicación relacionadas a la

prevención, promoción de los derechos de la población en situación de
vulnerabilidad.

 Promover con RENIEC y Municipalidades, campañas de derecho al nombre y a

la identidad.

 Promover el fortalecimiento de las agrupaciones de jóvenes organizadas para su

participación en el desarrollo comunal.

 Acciones de Desarrollo Integral con poblaciones desplazadas por la violencia

política.

 Campaña nutricional sobre buenos hábitos alimentarios y de higiene a población

escolar, padres de familia, instituciones escolarizados y no escolarizados para la
prevención de enfermedades prevalentes, con ONG y empresas privadas.

 Promover el fortalecimiento de las agrupaciones de personas adultas mayores

organizadas para su participación en el desarrollo comunal.

Acerca de la protección de los derechos de los pueblos indígenas en el sistema

interamericano de Derechos Humanos, recomendamos revisar el trabajo elaborado por
Giovanna Gismondi240.

Sobre este tema resultan de peculiar importancia las palabras de RodríguezArana

cuando menciona que el buen gobernante, el buen administrador público, debe tener
particular sensibilidad para atender a las demandas de grupos y sectores minoritarios
que manifiestan un especial compromiso ético-político en la solución de graves
problemas que aquejen a nuestra sociedad, y que representan, en cierto modo, aquello
que se denominaba conciencia crítica de la sociedad54.

cc: Constitución Política del Perú

LOM, artículo 84º

54RODRÍGUEZ-ARANA, Javier, Las reformas administrativas en los últimos años‖. En: Anuario Da
Facultade de Dereito Da Universidade Da Coruña, Revista Jurídica interdisciplinar internacional, Nº 10,
2006, p. 979.
Ley del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Ley Nº 27793 y modificatorias Plan de
Reforma de los Programas Sociales, aprobado por DS Nº 029-2007-PCM Ley de
promoción de acceso a internet para personas con discapacidad y de adecuación
del espacio físico en cabinas públicas de internet, Ley Nº 28530 Ley de Igualdad
de Oportunidades entre hombres y mujeres, Ley Nº 28983
Ley General de comunidades campesinas, Ley Nº 24656
Normas del proceso de transferencia de los programas sociales a las
municipalidades
Disponen actualizar el inventario de programas sociales y el establecimiento de
lineamientos para su fusión, articulación y/o integración por DS Nº 080-2006-
PCM
“Bases para la Estrategia de superación de la Pobreza y Oportunidades
Económicas para los Pobres”, aprobadas por DS Nº 002-2003-PCM
Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social, aprobado por DS Nº 011-2004-MIMDES, modificado por DS Nº 006-
2007MIMDES
Modifican el reglamento de la Ley que crea el Plan Integral de Reparaciones por
DS Nº 003-2008-JUS
Fusión del CONADIS y del INDEPA con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social, aprobada por DS Nº 001-2007-MIMDES

Artículo 53.- Funciones en materia ambiental y de ordenamiento

territorial

a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los

planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en
concordancia con los planes de los Gobiernos Locales.

b) Implementar el sistema regional de gestión ambiental, en coordinación con

las comisiones ambientales regionales.

c) Formular, coordinar, conducir y supervisar la aplicación de las estrategias

regionales respecto a la diversidad biológica y sobre cambio climático, dentro
del marco de las estrategias nacionales respectivas.

d) Proponer la creación de las áreas de conservación regional y local en el

marco del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

e) Promover la educación e investigación ambiental en la región e incentivar

la participación ciudadana en todos los niveles.

f) Planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitación en el

ámbito del territorio regional y organizar evaluar y tramitar los expedientes
técnicos de demarcación territorial, en armonía con las políticas y normas de la
materia.

g) Participar en el diseño de los proyectos de conformación de

macrorregiones.
 h) Controlar y supervisar el cumplimiento de las normas, contratos,
proyectos y estudios en materia ambiental y sobre uso racional de los recursos
naturales, en su respectiva jurisdicción. Imponer sanciones ante la infracción
de normas ambientales regionales.

i) Formular planes, desarrollar e implementar programas para la venta de

servicios ambientales en regiones con bosques naturales o áreas protegidas.

j) Administrar, en coordinación con los Gobiernos Locales, las áreas

naturales protegidas comprendidas dentro de su jurisdicción, así como los
territorios insulares. (*)

(*) Inciso modificado por el Artículo 9 de la Ley N° 27902, publicado el 01-012003,

cuyo texto es el siguiente:

"j) Preservar y administrar, en coordinación con los Gobiernos Locales, las

reservas y áreas naturales protegidas regionales que están comprendidas
íntegramente dentro de su jurisdicción, así como los territorios insulares,
conforme a Ley."

Las funciones específicas sectoriales en materia ambiental y de ordenamiento territorial

presentan una ligera diferencia con las demás funciones de la LOGR. Esta diferencia
se expresa en que muchas de las funciones contenidas en el presente artículo ya se
vienen ejecutando por parte de los Gobiernos Regionales mucho antes que la propia
norma entre en vigencia, debido a las normas que en materia ambiental rigen al Estado
peruano, tales como la creación y conformación de las Comisiones Ambientales
Regionales, el Sistema Ambiental Regional, El Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental y las facultades que posee el Gobierno Regional en dicho tema55.

Comentando un poco lo consignado en este artículo podemos afirmar que existe

un amplio espacio para la descentralización política en materia de uso de suelo, que
correspondería ejercer a la Gerencia Regional de Recursos Naturales y del Medio
Ambiente, lo que a su vez está directamente vinculado con la organización de la
prestación de dichos servicios. Para que los Gobiernos Locales pudieran decidir
autónomamente sobre el uso del suelo se debería contar con una normativa superior
específica. En su defecto, se debería prever una interacción entre niveles de gobierno,
como el regional y el nacional.

Llama la atención el literal h) donde se consigna claramente la potestad

sancionadora de los GGRR, es decir, a pesar que no existe un artículo específico en el
resto de la Ley sobre la potestad sancionadora de los GGRR y tal como sabemos esta
potestad únicamente pueden ejercerla aquellas entidades del Estado que por ley tienen
conferida tal facultad, entonces este artículo, contenido en una norma que tiene el rango
de orgánica, se convierte en pieza clave para sostener la potestad sancionadora de los
GGRR, tal como sucede en las funciones específicas en Pesca de los GGRR. De esta

55Para un mayor detalle sobre el particular recomendamos: VALENCIA MARTÍN, Germán, Reflexiones
sobre la nueva Ley General del Ambiente peruana‖. En: Derecho Administrativo Contemporáneo,
Ponencias del II Congreso de Derecho Administrativo, Lima: Palestra Editores, 2007, p. 721. Asimismo,
LANEGRA QUISPE, Iván, Competencias ambientales en el Perú‖. En: Derecho Administrativo
Contemporáneo, Ponencias del II… Op. Cit., pp. 751-772.
forma, en el tema concreto ambiental los GGRR estarían autorizados a definir mediante
Ordenanza Regional las posibles infracciones y sanciones a las normas, planes,
contratos, proyectos ambientales y de uso de recursos naturales. Ante ello se debe tener
en cuenta que las facultades concretas sancionadoras de los GGRR no deberían
superponerse a las que en este tema posea el Gobierno nacional o el Local para evitar
la duplicidad de sanciones.

En cuanto a las funciones en el tema del ordenamiento territorial (OT) de la

jurisdicción, la primera precisión a realizarse consiste en el tema que estas funciones
son ejercidas por la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial (notar la diferencia del término Acondicionamiento con Ordenamiento, que
estimamos sería el más apropiado). Al respecto, cabe mencionar que mediante el DS
Nº 045-2001-PCM se declaró de interés nacional el OT en todo el país, tomando como
base la Zonificación Ecológica Económica, y el 23 de diciembre del 2004 se aprobó
mediante DS Nº 087-2004-PCM el reglamento de ZEE. Es bueno recordar que tanto la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (UNFCC) y el
Protocolo de Kyoto pretenden reducir las emisiones y desarrollar formas para reducir el
CO2 excedente en la atmósfera.

Profundizando en el tema, debemos señalar que los Gobiernos Regionales son

las entidades encargadas de la ejecución de la Zonificación Ecológica y EconómicaZEE
dentro de sus respectivas jurisdicciones. Un representante de los GGRR conforma el
Comité Técnico Consultivo relacionado con la Zonificación Ecológica y Económica y el
Ordenamiento Territorial a nivel nacional.

Cada proceso de Zonificación Ecológica y Económica-ZEE desarrollado en el

ámbito regional y local (macro y meso) requiere la conformación de una Comisión
Técnica y de manera opcional para el caso de microzonificación.

Esta Comisión será constituida a través de una Ordenanza por el Gobierno

Regional y/o Local según corresponda, y estará integrada por:

a) Un representante del (los) Gobiernos Regionales;

b) El (los) Alcalde(s) de la(s) Municipalidad(es) Provincial(es), distrital(es)
de la circunscripción(es) donde se ubica el área a ser materia de la ZEE;
c) Un representante de una institución científica del área de trabajo;
d) Un representante de la(s) universidad(es) del área de trabajo;
e) Representantes de los sectores y de los niveles de gobierno con
competencia en el otorgamiento de autorizaciones sobre el uso del territorio
o los recursos naturales existentes en el área a ser objeto de la ZEE;
f) Dos representantes de las Organizaciones de Pueblos Indígenas;
g) Dos representantes de la empresa privada; y
h) Dos representantes de los organismos no gubernamentales.

Las funciones de la Comisión Técnica son las siguientes:

a) Proponer, opinar, acompañar y coordinar la ejecución del proceso de la

Zonificación Ecológica y Eco-nómica - ZEE a nivel regional y local; así como los
aspectos relacionados a la macrozonificacón nacional; y

b) Proponer los mecanismos de consulta y participación ciudadana y

procesos de difusión y capacitación.

El proceso de formulación de la Zonificación Ecológica y Económica-ZEE, será

desarrollado en tres niveles: nacional, regional y local.
 a) Nacional, conducido por el Consejo Nacional del Ambiente - CONAM en
coordinación con los Gobiernos Regionales, sectores involucrados y
organismos autónomos regionales.
b) Regional, conducido por el respectivo Gobierno Regional en coordinación
con los Gobiernos Locales, bajo metodologías, criterios y lineamientos
básicos establecidos en la Estrategia Nacional de la ZEE y las normas
específicas.
c) Local, conducido por los Gobiernos Locales Provinciales, en coordinación
con los Gobiernos Locales Distritales y el Gobierno Regional respectivo, bajo
metodologías, criterios y lineamientos básicos establecidos en la Estrategia
Nacional de la ZEE y las normas específicas.

En el caso que se inicien procesos de la Zonificación Ecológica y EconómicaZEE

que involucren ámbitos geográficos que trasciendan a la jurisdicción de dos o más
Gobiernos Regionales, estos, en coordinación con el Consejo Nacional del Ambiente –
CONAM (ahora Ministerio del Ambiente), conformarán una Comisión de Técnica
Multiregional que involucre la participación de los Gobiernos Regionales y demás
entidades competentes.

En el caso que se inicien procesos de la Zonificación Ecológica y EconómicaZEE

que involucren ámbitos geográficos que trasciendan a la jurisdicción de un Gobierno
Local, estos en coordinación con el Gobierno Regional respectivo conformaran una
Comisión Técnica que debe involucrar igualmente la participación de todos los GGLL
competentes en el ámbito provincial. Los estudios de Zonificación Ecológica y
Económica-ZEE, serán aprobados por la autoridad competente en el nivel
correspondiente, según lo planteado en la etapa inicial: nacional, regional y local.

a) Nacional, es aprobada por Decreto Supremo de la Presidencia de

Consejo de Ministros.
b) Regional, la ZEE es aprobada por Ordenanza del Gobierno
Regional respectivo.
c) Local, la ZEE es aprobada por Ordenanza Municipal del Gobierno
Local Provincial, con opinión favorable del Gobierno Regional respectivo.
d) Multiregional.

En el caso que la ZEE involucre a dos o más ámbitos geográficos de GGRR,

ésta será aprobada por todos los GGRR comprometidos. En caso que involucre dos o
más ámbitos geográficos locales, la ZEE deberá ser aprobada por Ordenanza Municipal
de cada Gobierno Local Provincial involucrado y ratificada por los Gobiernos Regionales
de la jurisdicción.

Una vez aplicada la Zonificación Ecológica y Económica-ZEE, corresponde

hacer el monitoreo, evaluación, actualización de la ZEE en el uso y ocupación del
territorio: en el ámbito nacional, al Ministerio del Ambiente, en el ámbito regional a los
GGRR. Para la macrozonificación y mesozonificación, corresponde al Gobierno
Regional, absolver las consultas de dichas autoridades y facilitar los documentos y
mecanismos necesarios para generar la correcta aplicación de la Zonificación Ecológica
y Económica - ZEE.

En caso de conflictos surgidos por la aplicación de la Zonificación Ecológica y

Económica –ZEE entre dos o más GGRR o GGLL en la fase de aprobación, el
Ministerio del Ambiente intervendrá para compatibilizarlas.

A nivel de la experiencia comparada, en el caso español, las competencias

asignadas a los gobiernos de las CCAA en materia de ordenación del territorio (que se
superpone a la ordenación urbanística) son bastante amplias, por cuanto existe una muy
avanzada legislación de ordenación del territorio, que permite a las CCAA aprobar los
distintos planes regionales de ordenación del territorio, incluyendo aquellos vinculados
a aspectos sectoriales como inundaciones o riesgos sísmicos56. Inclusive la gestión de
la red de parques nacionales está conferida a las CCAA.

Finalmente cabe mencionar que en el paquete de Decretos Legislativos

aprobados por el Congreso de la República, entre los que se incluye la creación del
Ministerio del Ambiente a manera de la EPA norteamericana, muchos de ellos tienen
que ver con temas ambientales debido a la misma exigencia contenida en el TLC
suscrito con EEUU referida a solucionar problemas vinculados con contaminación
ambiental y similares, producto de las actividades extractivas a las que se dedican la
mayoría de empresas exportadoras en el país. De esta forma, los GGRR deben analizar
y aplicar con el debido cuidado la nueva normativa ambiental que rige en el país.

cc: Ley General del Ambiente, Ley N° 28611

D Leg. N° 1013, Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del
Ambiente
Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Ley Nº 28245, y su
Reglamento aprobado por DS Nº 008-2005-PCM
LOM, artículos 60º, 61º y 79º
Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley Nº 27446
Ley General de Residuos Sólidos, Ley Nº 27314
Política ambiental nacional, publicada por el CONAM
Ley de prevención de riesgos derivados del uso de la biotecnología, y su
reglamento aprobado por DS Nº 108-2002-PCM, Ley Nº 27104
Ley sobre conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica
Ley que norma internamiento de desechos peligrosos o tóxicos, Ley Nº 26828
Ley Nº 26839, y su reglamento aprobado por DS Nº 068-2001-PCM
Ley de Áreas Naturales Protegidas, Ley Nº 26834
Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley
Nº 26821
Ley de creación del Fondo Nacional del Ambiente, Ley Nº 26793
Ley sobre concesión de tierras eriazas, Ley Nº 26681
Ley sobre aplicación de los delitos ambientales, Ley Nº 26561
D. Leg. Nº 682, dispone que las medidas de Libre Comercio no excluyen el
cumplimiento de normas ambientales
D Leg. Nº 1039, modifica disposiciones del D Leg. N° 1013, que aprueba la Ley
de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente
D Leg. Nº 1048, precisa la regulación minera ambiental de los depósitos de
almacenamiento de concentrados de minerales
D Leg. Nº 1055, que modifica la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente
D Leg. Nº 1064, que modifica la Ley Nº 27314, Ley General de Residuos Sólidos
D Leg. Nº 1078, que modifica la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental
D Leg. Nº 1079, que establece medidas que garanticen el patrimonio de las áreas
naturales protegidas
Reglamento Nacional para la Aprobación de Estándares de Calidad Ambiental y
Límites Máximos Permisibles, aprobado por DS Nº 044-98-PCM

56GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, Santiago & RIVERO ORTEGA, Ricardo. El Derecho Administrativo de

España‖. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 431.
 Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire, aprobado
por DS Nº 074-2001-PCM
Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Ruido,
aprobado por DS Nº 085-2003-PCM
Estándares Nacionales de Calidad Ambiental para Radiaciones no Ionizantes,
aprobados por DS Nº 010-2005-PCM, y su reglamento aprobado por DCD 009-
2005-CONAM/CD
Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº 27795 y su Reglamento,
aprobado por DS Nº 019-2003-PCM
Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica, aprobado por DS Nº
0872004-PCM
Ordenanza Nº 036-AREQUIPA
Toda la legislación ambiental sectorial, tales como el Reglamento de protección
ambiental en las actividades eléctricas, aprobado por DS 029-94-EM y sus
modificatorias; el Reglamento para la Protección ambiental en las actividades de
hidrocarburos, aprobado por DS Nº 046-93-EM y sus modificatorias o el
Reglamento para la protección ambiental en la actividad minero-metalúrgica,
aprobado por DS Nº 016-93-EM y sus modificatorias
Artículo 59.- Funciones en materia de energía, minas e hidrocarburos

a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y

administrar los planes y políticas en materia de energía, minas e hidrocarburos
de la región, en concordancia con las políticas nacionales y los planes
sectoriales.

b) Promover las inversiones en el sector, con las limitaciones de Ley.

c) Fomentar y supervisar las actividades de la pequeña minería y la minería

artesanal y la exploración y explotación de los recursos mineros de la región con
arreglo a Ley.

d) Impulsar proyectos y obras de generación de energía y electrificación

urbano rurales, así como para el aprovechamiento de hidrocarburos de la región.
Asimismo, otorgar concesiones para minicentrales de generación eléctrica.

e) Conducir, ejecutar, supervisar y cooperar en programas de electrificación

rural regionales, en el marco del Plan Nacional de Electrificación Rural.

f) Otorgar concesiones para pequeña minería y minería artesanal de alcance

regional.

g) Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de

hidrocarburos regionales.

h) Aprobar y supervisar los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental

(PAMA) de su circunscripción, implementando las acciones correctivas e
imponiendo las sanciones correspondientes.
Para nadie es un secreto que la mayor parte de los recursos económicos con los que
cuentan diversos GGRR en la actualidad se debe a la explotación minera, energética y
de hidrocarburos que se efectúa en sus áreas geográficas. Los porcentajes del canon
minero, petrolero, gasífero, hidroenergético y las regalías que pagan las empresas
privadas al Estado, de acuerdo a lo estipulado en las normas vigentes, han llegado a
proporcionar a distintos GGRR, como es el caso de Cajamarca, Ancash, Cusco, Piura
o Tacna, recursos que resultan ciertamente desproporcionados con relación a los
presupuestos por recursos por todo concepto con los que cuentan GGRR como los de
Lambayeque, Madre de Dios, Tumbes o Huanuco, por citar algunos ejemplos.

En este apartado resulta apropiado señalar nuestra crítica al actual sistema de

distribución de riqueza basado en el concepto de la zona donde se encuentren o
exploten estos recursos naturales. Crítica, por cuanto consideramos que en un país tan
pobre como el nuestro la distribución de la riqueza debe ser realizada con un mayor
criterio de equidad, privilegiándose no tanto el lugar donde se extraigan estos recursos
sino las zonas donde efectivamente la presencia del Estado se haga sentir, por su falta
oportuna de intervención. Al mismo tiempo, constituir GGRR con recursos tan
desproporcionados, que muchas de las veces no muestran índices aceptables de
ejecución de inversiones públicas, constituye un auténtico contrasentido, ya que ello no
solo dificulta la verdadera constitución de regiones, por cuanto el hecho de no querer
compartir los recursos absurdamente distribuidos con este criterio se convierte en una
de las razones fundamentales para que las poblaciones de departamentos colindantes
se muestren renuentes a unirse.

De la misma forma, se cuestiona el hecho que ciertas personas pretendan llegar

a los altos cargos de dichos GGRR orientados más que por trabajar por el bienestar de
sus poblaciones por el hecho de invertir‖ los abultados recursos económicos con los que
cuentan los mencionados GGRR.

Si se quieren plantear soluciones adecuadas a esta problemática, se debe partir por

modificar ciertas normas como la ley del canon y las regulaciones vinculadas a la misma,
empezando a redimensionar la distribución de los porcentajes que se obtengan por
estos conceptos y privilegiando a las jurisdicciones más pobres y abandonadas del país.
En todo caso, se debería premiar a aquellos GGRR que hayan invertido adecuadamente
los recursos obtenidos por estas fuentes y castigar‖, por así decirlo, a aquellos que los
hayan malgastado o que no hayan invertido lo suficiente en la medida de lo que
esperaban y necesitaban sus poblaciones.

Pasando a comentar el contenido concreto del presente artículo, debemos

mencionar que los GGRR deben tener mucho cuidado con los aspectos políticos y
sociales vinculados a los proyectos energéticos y mineros que se promuevan en sus
jurisdicciones, en cuanto a la afectación de las poblaciones indígenas o nativas que
viven cerca de los mismos, sobretodo en lo que respecta a los problemas que pueden
ocasionar a la biodiversidad de las zonas por las cuales atraviesan. Las más grandes
posibilidades energéticas y mineras del país se encuentran ubicadas en provincias, y
esto lo corroboran los casos de Camisea y Antamina, justo donde se encuentran
poblaciones en pobreza extrema. La mayor parte de las inversiones comprometidas
para los próximos diez años se encuentran igualmente en provincias, por lo que se debe
aprovechar este potencial57.

En los últimos años se han realizado muchos estudios sobre las causas de los
conflictos, inclusive sobre los conflictos entre el sector privado, y especialmente la
industria extractiva, y las comunidades y los gobiernos locales. Estos estudios
demostraron la necesidad urgente de crear conciencia de que no es suficiente hacer

57
SORLOZA RODRÍGUEZ, Reynaldo, Camisea, gobernabilidad y descentralización‖. En: Gobernabilidad,
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, pp. 185-186.
evaluaciones de efectividad y eficiencia, el desarrollo sostenible que todos quieren sólo
es posible si todos los actores interesados empiezan a tomar en cuenta los impactos de
sus proyectos, especialmente los impactos negativos no intencionales, haciendo que los
proyectos sean sensibles al conflicto, y que haya una real transformación del conflicto
en una cultura de paz. De esta manera, las prácticas sensibles al conflicto ayudarán,
cuando sean implementadas correctamente, a fomentar y cultivar una cultura de paz58.

La pequeña minería y la minería artesanal, la explotación de los recursos

mineros en la jurisdicción regional, otorgar concesiones para pequeña minería y minería
artesanal, así como inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de
hidrocarburos regionales son funciones que se encuentran íntimamente vinculadas
entre sí en el tema minero, siempre teniendo en cuenta lo antes expresado sobre el
particular.

Por otro lado, en lo que respecta al tema energético y de electricidad, que para
muchos constituyen lo mismo, pero que presentan peculiaridades en cuanto a la forma
en la que operan técnica y económicamente ambos59, bajo ese contexto, las funciones
consignadas en los literales d) y e) resultan de trascendental importancia. Dentro de las
mismas resalta la problemática de la electrificación rural que corresponde resolver a
diversos GGRR en cuyos territorios aún muchos pobladores no cuentan con luz en sus
domicilios o centros de trabajo.

La función consignada en el literal h) se encuentra relacionada con las

competencias otorgadas a la Gerencia de Recursos Naturales y del Medio Ambiente
sobre la materia, por lo que se tendrá que desarrollar una estrecha relación entre la
Gerencia de Desarrollo Económico y la anteriormente mencionada Gerencia para la
correcta ejecución de esta función, ello sin obviar los procedimientos del TUPA regional
que requieran ser modificados o precisados al respecto, así como las normas de
carácter sancionador que se estimen pertinentes de emitir en la jurisdicción.

Finalmente, debemos señalar que en este artículo no prosperó la propuesta de

organizar y administrar el registro regional de minería. No fue aprobado en repetidas
ocasiones por los congresistas de la República.

cc: Ley Orgánica del Sector Energía y Minas, Decreto Ley Nº 25962
DS Nº 014-92-EM, Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería
Ley que establece mecanismo para asegurar el suministro de electricidad para el
mercado regulado, Ley Nº 29179
D Leg. Nº 1058, Ley que promueve la inversión en la actividad de generación
eléctrica con recursos hídricos y con otros recursos renovables
Ley de promoción para el desarrollo de la industria petroquímica, Ley Nº 29163
Decreto de Urgencia Nº 007-2006, que resuelve contingencia en el mercado
eléctrico originada por la existencia de empresas concesionarias de distribución
sin contratos de suministro de electricidad

58 VANDENBUSSCHE, Paskal, La evaluación de los proyectos de desarrollo sobre la paz y los conflictos
(PERC) dentro de un esquema de prácticas empresariales sensibles al conflicto‖. En: Gobernabilidad.
Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2006, p. 287.
59 En el tema concreto de la electricidad no se debe descuidar el hecho de considerar en las decisiones a

las empresas públicas del estado peruano que actualmente operan en los campos de generación y
distribución eléctrica, así como el tema de la Red Interconectada Nacional y las transacciones que se
efectúan entre los operadores con arreglo a las disposiciones contenidas en la ley de concesiones eléctricas
y lo que determine al respecto el COES, Comité de Operaciones Económica del Sistema Interconectado
Nacional.
Decreto de Urgencia N° 035-2006, que resuelve contingencia en el mercado
eléctrico originada por la carencia de contratos de suministro de electricidad
entre generadores y distribuidores
Ley de descentralización del acceso al consumo de gas natural, Ley Nº 28849
Ley de fortalecimiento y modernización de la Empresa Petróleos del Perú, Ley
Nº 28840
Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la generación eléctrica, Ley Nº 28832
Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental, Ley Nº 28804
Ley que excluye a los suministros de predios agrícolas para uso de la producción
agraria del pago por concepto de alumbrado público, Ley Nº 28790
Ley que Modifica la Distribución del Canon por la Producción de Petróleo y Gas
en el Departamento de Ucayali, Ley Nº 28699
Ley que regula el contenido de azufre en el combustible Diesel, Ley Nº 28694
Ley que Crea el Fondo de Desarrollo Socioeconómico del Proyecto CAMISEA –
FOCAM, Ley Nº 28451 y sus modificatorias
Ley que regula los pasivos ambientales de la actividad minera, Ley N° 28271
Ley de Regalía Minera, Ley Nº 28258 y sus modificatorias
Ley de Promoción de la Inversión en Plantas de Procesamiento de Gas Natural,
Ley Nº 28176
Ley para de la Inversión en la Explotación de Recursos y Reservas marginales de
Hidrocarburos a nivel Nacional, Ley Nº 28109
Ley que regula el cierre de Minas, Ley N° 28090 y sus modificatorias
Ley de Promoción del Mercado de Biocombustibles, Ley Nº 28054
Ley Complementaria de Legislación del Canon y sobre canon para Petróleo y Gas
en Piura y Tumbes, Ley Nº 27763 y sus modificatorias
Ley de Electrificación Rural y de Localidades Aisladas y de Frontera, Ley Nº
27744
Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal,
Ley Nº 27651
Ley del Canon, Ley Nº 27506 y sus modificatorias
Ley de Fiscalización de las Actividades Mineras, Ley Nº 27474
Ley de Promoción de Concesiones de Centrales Hidroeléctricas, Ley Nº 27435
Ley de Actualización de Hidrocarburos, Ley Nº 27377
Ley de Promoción del uso eficiente de la energía, Ley Nº 27345, y su Reglamento
aprobado por DS Nº 053-2007-EM
Ley de Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural, Ley Nº 27133,
sus modificatorias, y su Reglamento aprobado DS Nº 040-99-EM
Ley que crea la Comisión de Tarifas de Energía, Ley Nº 27116
Ley Antimonopolio y Antioligopolio del Sector Eléctrico, Ley Nº 26876, y su
Reglamento aprobado por DS Nº 017-98-ITINCI y sus modificatorias
Ley Orgánica de Recursos Geotérmicos, Ley Nº 26848, y su Reglamento aprobado
por DS Nº 072-2006-EM
Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía, OSINERG, Ley Nº 26734,
sus modificatorias, y su Reglamento aprobado por DS Nº 054-2001-PCM
Ley de Organización y Funciones de PERUPETRO S.A., Ley Nº 26225
Ley de Concesiones Eléctricas, Decreto Ley Nº 25844 y su Reglamento aprobado
por DS Nº 009-93-EM
Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, DS Nº 042-2005-EM
Constitución de la Dirección Ejecutiva de Proyectos a cargo del Ministerio, DS Nº
021-93-EM
 Medidas para el ahorro de energía en el sector público, aprobadas por DS Nº
0342008-EM
Supuestos de infracción a la libre competencia en las actividades de generación,
transmisión y distribución de energía eléctrica, aprobados por DS Nº 027-95-
ITINCI
Reglamento para la comercialización de electricidad en un régimen de libertad
de precios, aprobado por DS N° 017-2000-EM
Reglamento de Importación y Exportación de Electricidad, aprobado por DS Nº
049-2005-EM
Reglamento de Cogeneración, aprobado por DS N° 064-2005-EM, y sus
modificatorias
Reglamento del Consejo de Administración de Recursos para la Capacitación en
Electricidad (CARELEC), aprobado por D.S. Nº 020-2007-EM
Reglamento de Transmisión, aprobado por DS Nº 027-2007-EM
Reglamento de Licitaciones de Suministro de Electricidad, aprobado por DS Nº
052-2007-EM
Reglamento de fiscalización de actividades energéticas por terceros, aprobado
por DS Nº 029-97-EM
Texto Único Ordenado del Reglamento de Distribución de Gas Natural por Red
de Ductos, aprobado mediante DS Nº 042-99-EM
Reglamento de participación ciudadana para la realización de actividades de
hidrocarburos, aprobado por DS Nº 012-2008-EM
Ordenanza Nº 038-AREQUIPA, que aprueba la adecuación ambiental de la
minería informal de la región Arequipa

Artículo 63.- Funciones en materia de turismo

a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las

políticas en materia de desarrollo de la actividad turística regional, en
concordancia con la política general del gobierno y los planes sectoriales.

b) Formular concertadamente, aprobar y ejecutar las estrategias y el

programa de desarrollo turístico de la región.

c) Aprobar directivas relacionadas con la actividad turística, así como

criterios técnicos que aseguren el cumplimiento de objetivos y metas que se
derivan de los lineamientos de la política nacional de turismo.

d) Promover el desarrollo turístico mediante el aprovechamiento de las

potencialidades regionales.

e) Calificar a los prestadores de servicios turísticos de la región, de acuerdo

con las normas legales correspondientes.

f) Coordinar con los gobiernos locales las acciones en materia de turismo de

alcance regional.
 g) Llevar y mantener actualizados los directorios de prestadores de servicios
turísticos, calendarios de eventos y el inventario de recursos turísticos, en el
ámbito regional, de acuerdo a la metodología establecida por el MINCETUR.

h) Identificar posibilidades de inversión y zonas de interés turístico en la

región, así como promover la participación de los inversionistas interesados en
proyectos turísticos.

i) Proponer y declarar zonas de desarrollo turístico prioritario de alcance

regional.

j) Disponer facilidades y medidas de seguridad a los turistas, así como

ejecutar campañas regionales de protección al turista y difusión de conciencia
turística, en coordinación con otros organismos públicos y privados.

k) Verificar el cumplimiento de las normas de medio ambiente y preservación

de recursos naturales de la región, relacionadas con la actividad turística.

I) Declarar eventos de interés turístico regional.

m) Supervisar la correcta aplicación de las normas legales relacionadas con la

actividad turística y el cumplimiento de los estándares exigidos a los prestadores
de servicios turísticos de la región, así como aplicar las correspondientes sanciones
en caso de incumplimiento, de conformidad con la normatividad vigente.

n) Suscribir contratos, convenios o acuerdos de cooperación

interinstitucional con entidades públicas o privadas.

o) Promover la formación y capacitación del personal que participa en la

actividad turística.

p) Fomentar la organización y formalización de las actividades turísticas de

la región.

q) Organizar y conducir las actividades de promoción turística de la región

en coordinación con las organizaciones de la actividad turística y los gobiernos
locales.

r) Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes del

desarrollo regional.

El sector turismo es probablemente uno de los que más crecimiento tenga en el país
en los próximos años, debido sobretodo a la elección de Macchu Picchu como una de
las nuevas maravillas de la época contemporánea, lo cual representará para nuestro
país el ingreso de una cantidad de turistas sumamente importante en los próximos años,
aparte del ya reconocido turismo gastronómico peruano que se encuentra de moda a
nivel mundial. Las competencias en materia de turismo que los GGRR asumirán a través
de las DIRCETURS, que ahora pertenecen a la estructura orgánica de los Gobiernos
Regionales se manifiesta en la dependencia administrativa de las mismas a la Gerencia
de Desarrollo Económico.

Por lo que respecta a la legislación de carácter nacional aplicable a la presente función,

debemos mencionar que en el año 1998 se aprobó la ley Nº 26961, Ley para el
desarrollo de la actividad turística, en la cual se establece como uno de los principios
básicos de la actividad turística el promover la competitividad de los productos turísticos
nacionales, fomentando el desarrollo de infraestructura, la calidad de los servicios para
la adecuada satisfacción de los usuarios. Esta ley estableció como objetivos de la
política estatal a nivel nacional los siguientes: Establecer las condiciones para el
desarrollo sostenible del turismo a través del mantenimiento de un producto turístico
competitivo, contribuir al proceso de descentralización, proteger al turista, dotar de
infraestructura básica para el desarrollo de los recursos turísticos, en concordancia con
las disposiciones específicas de la materia, garantizar la libre iniciativa privada para el
desarrollo de infraestructura complementaria y para la prestación de servicios turísticos,
propiciar la investigación, formación y capacitación técnica y profesional, así como
fomentar la conciencia turística.

Posteriormente, en el año 2002 se aprobó la Ley Nº 27889, Ley que crea el

Fondo y el Impuesto Extraordinario para la Promoción del desarrollo turístico nacional,
con el objeto de financiar las actividades y proyectos destinados a la promoción y
desarrollo del turismo nacional. En el año 2005 se aprobó el Plan Estratégico Nacional
de Turismo- PENTUR para el período 2005-2015, cuyo objetivo es lograr la
sostenibilidad y competitividad de la actividad turística del Perú a nivel mundial, por lo
que se promueve la inversión pública y privada en el desarrollo de infraestructura básica
y puesta en valor de los recursos turísticos60.

De acuerdo a ello, los GGRR están facultados a promover la inversión privada en dos
campos fundamentales del turismo: activos o recursos públicos, ya sea que se produzca
esto por iniciativa estatal o privada de acuerdo a lo normado en la Ley Marco de
Promoción de la Inversión Descentralizada; y a través de negocios privados, que tienen
por objetivo identificar oportunidades de inversión en turismo, llevándolas a cabo en
función de sus propios intereses. En definitiva los mejores aliados de los GGRR en el
caso de la actividad turística y de la generación de recursos por este concepto son los
operadores turísticos privados quienes, con una adecuada política regional en este
ámbito pueden llegar a revertir los escasos recursos con los que actualmente cuentan
las DIRCETURS a nivel nacional.

Llama la atención, sobretodo desde la perspectiva regional, que un procedimiento

administrativo tan solicitado a nivel nacional, como es el de la autorización para operar
salas de juegos, casinos y máquinas tragamonedas aún no se haya transferido a los
GGRR por razones supuestamente relacionadas con la informalidad con la que operan
este tipo de establecimientos, tema que debe ser controlado por las autoridades
pertinentes, por lo que consideramos nada obstaría a que este procedimiento sea
transferido en su totalidad a los GGRR para que éstos lo incorporen en sus TUPAS
institucionales y pueda cumplirse cabalmente con lo establecido en las normas que rigen
el proceso de descentralización peruano.

Aunque propiamente la seguridad constituye una competencia municipal, la ley del

SINASEC establece que los comités regionales de seguridad ciudadana estarán
presididos por los Presidentes de los GGRR, lo cual puede aplicarse en el presente
artículo en lo referido a las medidas de protección tendientes a salvaguardar la
seguridad de los turistas en la Región.
60Para un mayor análisis de esta norma y su impacto en toda la actividad turística, recomendamos revisar
VILLAFRANQUI, Giancarlo, El Turismo en el Perú y el proceso de promoción a la inversión privada como
herramienta para la generación de ventajas competitivas‖. En: Gestión Pública, Lima: Estudio
CaballeroBustamante, Nº 3, 2007, pp. 12- 15.
 En lo que se refiere a las funciones específicas en materia de seguridad ciudadana es
importante enfatizar el desconocimiento y la escasa importancia que las autoridades
regionales y locales confieren a la seguridad ciudadana, problemática que generalmente
se interpreta como de competencia exclusiva de la Policía Nacional. A ello se aúna la
falta de institucionalización del SINASEC, debido a que los secretarios técnicos
nombrados por los presidentes de los Comités, en su gran mayoría, no tienen formación
profesional en materia de seguridad ciudadana, ni tampoco un compromiso con el
sistema61.

cc: Ley que precisa los alcances de las leyes Nº 29164, Ley de promoción del desarrollo
sostenible de servicios turísticos en los bienes inmuebles, integrantes del
Patrimonio Cultural de la nación, y Nº 29167, Ley que establece el Procedimiento
Especial y Transitorio para las licencias de edificación, ampliación o
remodelación de establecimientos de hospedaje, Ley Nº 29202
Ley que faculta al Ministerio de Comercio Exterior y Turismo a tipificar
infracciones por vía reglamentaria en materia de prestación de servicios turísticos
y calificación de establecimientos de hospedaje y establece las sanciones
aplicables, Ley Nº 28868, y su Reglamento aprobado por DS Nº 007-2007-
MINCETUR
Ley para el desarrollo de la actividad turística, Ley Nº 26961, y su Reglamento
aprobado por DS Nº 002-2000-ITINCI y sus modificatorias
Reglamento de canotaje turístico, aprobado por DS Nº 004-2008-MINCETUR
Reglamento Nacional de Transporte Turístico Terrestre, aprobado por DS Nº 003-
2005-MTC
Reglamento de establecimientos de hospedaje, aprobado por DS Nº 029-
2004MINCETUR
Reglamento de Calificadores de Establecimientos de Hospedaje, aprobado por
RM N° 151-2001-ITINCI/DM
Reglamento de agencias de viajes y turismo, aprobado por DS Nº 026-
2004MINCETUR
Reglamento de Autorización y Registro de casas Particulares y Centros
Educativos que ofrecen servicio de alojamiento, aprobado por DS Nº 10-95ITINCI
Establecen requisitos que deberán cumplir los establecimientos que brindan
servicio de Alojamiento, aprobados por RD Nº
0011-95MITINCI/VMTINCI/DNT
Reglamento de Restaurantes, aprobado por DS Nº 025-2004-MINCETUR
Disponen que los Establecimientos que expenden Comidas y Bebidas incluyan
en sus listas de precios el IGV y el Recargo al Consumo, RM Nº 081-94-
ITINCI/DM Ley del Guía de Turismo, Ley Nº 28529
Reglamento de Guías de Montaña, aprobado por DS Nº 028-2004-MINCETUR y
sus modificatorias
Decreto Ley Nº 25533, Establece que el otorgamiento de licencia para el uso de
las fuentes de Aguas Minero-Medicinales y el control de su explotación con fines
turísticos es de competencia MICTI (ahora MINCETUR), y su Reglamento
aprobado por DS Nº 05-94-ITINCI
Establecen requisitos y procedimientos para los expedientes del Certificados de
Calificación de Prestador de Servicios Turísticos, aprobados por DS Nº 032-2005-
MINCETUR

61Comentarios expresados por GUEVARA, Danilo, Seguridad Ciudadana y regionalización‖. En:

Gobernabilidad, Revista de Sociedad y Estado. Lima: Instituto de Gobierno de la USMP, 2007, p. 140.
 Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana-SINASEC, Ley Nº 27933 y su
Reglamento, aprobado por DS Nº 012-2003-IN

Artículo 72.- Recursos de los Gobiernos Regionales.

Son recursos de los Gobiernos Regionales los señalados en la Ley de Bases de la
Descentralización, las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripción que
transferirá el Gobierno nacional. También lo son los recursos financieros transferidos
correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional a cargo del
respectivo Consejo Transitorio de Administración Regional, los generados por los
permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que otorgue el Gobierno Regional y
todos los proyectos de inversión pública, en ejecución de alcance regional, que serán
transferidos por el Gobierno nacional en materia de agricultura, pesquería, industria,
agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación,
salud, y medio ambiente, presentes en su circunscripción, de acuerdo a lo establecido en
el artículo 81.

El Gobierno regional norma y administra sobre sus recursos, bienes y activos conforme
a ley. (*)

(*) Artículo modificado por el Artículo 5 de la Ley N° 27902, publicado el 01-01-2003,

cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 72.- Recursos de los Gobiernos Regionales

Son recursos de los Gobiernos Regionales los señalados en la Ley de Bases de la
Descentralización y las empresas del Estado de alcance regional de su circunscripción que
transferirá el Gobierno Nacional, en el marco de la jerarquización y la gradualidad
establecidos en los artículos 45 inciso a) y 81 de la presente Ley.

También lo son, los recursos financieros transferidos correspondientes a todos los

proyectos de inversión de alcance regional a cargo del respectivo Consejo Transitorio de
Administración Regional, los generados por los permisos, licencias, autorizaciones y
concesiones que otorgue el Gobierno Regional y todos los proyectos de inversión pública
en ejecución, de alcance regional, presentes en su circunscripción, que serán transferidos
por el Gobierno Nacional en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio
ambiente, en el marco de lo establecido en los artículos 45 inciso a) y 81 de la presente
Ley.

El Gobierno Regional norma y administra sobre sus recursos, bienes y activos conforme
a Ley.”

Concordamos en este aspecto con lo señalado por Jorge Danós, al considerar

que resulta indispensable que la transferencia gradual de funciones y competencias
administrativas que se transfieran a los GGRR se acompañen de los correspondientes
recursos para financiar su prestación (principio de neutralidad fiscal), de lo contrario la
calidad de las prestaciones será deficiente. Como ejemplo de ello, cita la experiencia de
las municipalidades y los graves problemas que afrontan la mayor parte de ellas
derivados de la carencia de ingresos suficientes para cumplir las competencias
administrativas asignadas, lo que pone en cuestión la viabilidad económica de un buen
número de los GGLL62.

Se debe señalar que más del 90% de los ingresos de los GGRR provienen de
transferencias del gobierno central, mediante recursos de Tesoro Público y
transferencias condicionadas como el Fondo de Compensación Regional (FONCOR), o
de lo que recibieron en su oportunidad respecto a los proyectos de inversión regional, a
cargo de los CTARS.

En el tema de los recursos directamente recaudados que generen los GGRR por
los permisos, licencias y autorizaciones que emitan, primero estos deberán recibir las
competencias y funciones sectoriales respectivas que les permitan incluir dichos
procedimientos administrativos en sus TUPAS institucionales y de esta forma, estar
legalmente autorizados a cobrar a los administrados por dicho concepto, tal como lo
dispone la Ley del Procedimiento Administrativo General. En estos casos se deberán
tomar en cuenta las regulaciones dispuestas en las normas sobre aprobación de TUPAS
y además el hecho que las entidades del Gobierno Central deberán eliminar estos
procedimientos de sus TUPAS y no generar dobles cobros a los administrados por estos
conceptos o similares. Llama la atención que algunos procedimientos administrativos
bastante costosos, vinculados a funciones específicas ya certificadas para su
transferencia a los GGRR no hayan sido transferidos a la fecha, hecho que debe ser
revisado por las instancias y organismos competentes en materia de descentralización
corrigiendo estas presuntas violaciones legales, por cuanto no tendría sentido el
transferir una función específica a los GGRR y que las entidades del Poder Ejecutivo
retengan algunos de los procedimientos administrativos vinculados a éstas. Sobretodo
si estos procedimientos son los que generan recursos directamente recaudados que
permiten a las entidades públicas costear al menos la mano de obra, por contratación
administrativa, directamente vinculada a la resolución de los mismos.

Un comentario aparte merece el tema de las empresas del Estado de alcance

regional de su circunscripción que les sean transferidas, en el marco de la jerarquización
y gradualidad que sobre el tema debe hacer el gobierno central. Al respecto valen las
precisiones efectuadas en los comentarios que realizamos al artículo 45º de la LOGR,
con el comentario adicional de enfatizar que bajo los criterios contenidos en esta norma
sólo tres empresas del Estado actualmente bajo el ámbito del Gobierno Central pasarían
en un futuro cercano a ser transferidas en lo que corresponde a su accionariado a los
Gobiernos Regionales63. Este es el caso de las empresas de distribución eléctrica
regionales que sólo operan en una circunscripción actualmente departamental, que es
sobre la que ejerce jurisdicción un gobierno regional contemporáneo, distinto será el
caso cuando se unan dos o más departamentos y se tenga que replantear el tema del
ámbito funcional de las empresas del Estado en lo que respecta a su jerarquización
como regionales o nacionales. Las tres empresas en cuestión son las siguientes: Electro
Puno, Electro Ucayali y SEAL (Sociedad Eléctrica del Sur Oeste)64.

Como este artículo hace referencia directa a la LBD, debemos repetir lo

consignado en el artículo 37º de dicha norma, el cual señala a los siguientes recursos
de los GGRR:

a. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad

62 DANÓS, Jorge, Panorama General del Derecho Administrativo en el Perú‖. En: VVAA, El Derecho
Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, p. 558.
63 Esto ha sido reiterado en el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos

Regionales y Locales del año 2008.

64 Cuyos servicios son prestados exclusivamente en el departamento de Arequipa.
 b. Las asignaciones y transferencias específicas para su funcionamiento,
que se establezcan en la Ley Anual de Presupuesto

c. Los tributos creados por Ley a su favor

d. Los derechos económicos que generen por las privatizaciones y

concesiones que otorguen, y aquellos que perciban del gobierno nacional por
el mismo concepto

e. Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional

f. Los recursos asignados por concepto de canon

g. El producto de sus operaciones financieras y las de crédito interno

concertadas con cargo a su patrimonio propio. Las operaciones de crédito
externo requieren el aval o garantía del Estado, y se sujetan a la ley de
endeudamiento público

h. Sus ingresos propios y otros que determine la ley

Al respecto, sólo cabe comentar y repetir, como hiciéramos en el Volumen I de

la presente obra, que toda autoridad regional para poder desempeñar adecuadamente
las funciones y competencias que le son otorgadas o transferidas por ley debe contar a
su disposición con los recursos apropiados y adecuados a dichas competencias, de lo
contrario la descentralización se convertirá en un mero formalismo, de cambio de
autoridad eso sí, pero donde las funciones se paralicen o no puedan llevarse a cabo las
obras o proyectos asignados a los GGRR.

La forma en la cual los GGRR utilicen estos recursos debe ser lo más amplia posible,
sin exagerados formalismos o autorizaciones innecesarias para el uso de estos
recursos, siempre enmarcado dentro de las acciones de control respectivas, en el
sistema de contrataciones y adquisiciones del Estado y los demás sistemas que se
encuentren vinculados con el uso de estos recursos.

Los recursos propiamente obtenidos del ámbito jurisdiccional regional deben ser
utilizados para provecho de dichos territorios, y es por ello que los europeos han
previsto, por ejemplo, que los sistemas financieros en los cuales los recursos
disponibles para los GGRR estén basados deben ser de una diversidad suficiente y de
una naturaleza tal que les permita estar acordes con la real evolución del costo que
representa llevar a cabo esas tareas.

Un tema importante de comentar en el presente artículo está referido al endeudamiento

externo de los GGRR que requiere necesariamente del aval o garantía del Estado65, con
lo cual se evitan excesos o abusos por parte de los GGRR en cuanto a concertar
operaciones de crédito externo que pongan en riesgo la economía nacional en el
momento en que no puedan ser pagados y el Gobierno Central acuda a su
rescate‖.

Finalmente, no podemos dejar de comentar el tema de los tributos creados por el

Gobierno Nacional su favor‖, hecho referido a que el Congreso de la República es el

65 Con las precisiones formuladas por el Decreto Legislativo Nº 1005, que autoriza al MEF a delegar sus
atribuciones de evaluación y declaración de viabilidad de los proyectos a financiarse con operaciones de
endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado, por el cual se modifica el artículo 9.1 del
artículo 9º de la Ley Nº 27293, facultando al MEF a delegar total o parcialmente esta atribución a los
Gobiernos Regionales, con lo cual se podrían agilizar considerablemente los trámites relacionados con
proyectos de inversión pública regionales.
único autorizado a crear impuestos, es decir, tributos que no generen contraprestación
alguna por parte de los GGRR en este caso. Dentro de la gama de tributos que pueden
y están autorizados constitucionalmente a crear los GGRR se encuentran las tasas y
contribuciones, con las diferencias entre ambos conceptos que ya explicamos en su
oportunidad. Por tanto, un hecho de suma importancia para las economías regionales
se sitúa en la oportunidad y eficacia (vinculadas a las competencias exclusivas
sobretodo de los GGRR) en la que se pueda crear estas tasas y contribuciones
regionales sin generar sobrecargas innecesarias o injustificadas en los contribuyentes,
o duplicar lo que estos pagan en otros niveles de gobierno como el local o el nacional.

cc: LBD, art. 37º

LPAG, Ley Nº 27444
D Leg. Nº 1005, que autoriza al MEF a delegar sus atribuciones de evaluación y
declaración de viabilidad de los proyectos a financiarse con operaciones de
endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado
Jerarquización de los bienes del Estado por su alcance nacional, regional o local,
aprobada por DS Nº 023-2004-PCM