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O Processo
Legislativo
Brasileiro
processo legislativo brasileiro
o processo legislativo brasileiro Jorge Bernardi

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J^ IB P E X
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\v. Vicente Machado. 317
(.'i-nlru . Curiliha . Paraná . 80120-010
Fone: (41)2103-7306
\*wu.ediloraihpcx.com.hr
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R ap liael B ern adelli D anielle Scholtz

Dados liil<*rna<‘ioiiais de Catalogação na P u b lic a d o ((IIP)


(Câmara Brasileira <lo l.ivro, SP, Brasil)

I" ediçüo. 2009 (9.300 exemplares)


Bernardi. Jorge.
Foi feito o depósito legal.
O processo legislativo brasileiro/ Jorge Bernardi.
- Curiliha: Ibpex. 2009. Informamos que é d e inteira rcs|>onsabilidade
do autor a emissüo (le conceitos.
Bibliografia
Neiiliuinu parte «lesta puhlieação jxxlerá ser
ISBN 978-85-7838-429-6
reproduzida por qualquer meio ou forma sem a
1. Po<ler legislativo - Brasil. 2. Prática parlamentar prévia autorização da Editora Ibpex.
- Brasil. I. Título. A violação do> direitos autorais 0 crime
cstalMrlceido na l.ci n °9.610/98 c punido pelo
09-05701 C l)l -340.134(81)
art. 184 do Código Penal.

índices para eatálogo sistemático:


I. B rasil: Processo legislativo: Direito 340.134(81)

iDrroMAmuDA
Agradecimentos - 9

Prefácio - 13

parte 1 do processo legislativo - 15


Apresentação - 17

I O Legislativo e o nascimento da lei - 19

II A le i-41

III A técnica legislativa - 95

IV Elementos do processo
deliberativo - 121

V Sessões plenárias nos órgãos


legislativos - 147
sumario

VI Tramitação - 193 •

vil A fase conclusiva do Processo '


Legislativo - 231

V III Controle da constitucionalidade


das leis - 247
te2 do poder legislativo - 265
Apresentação - 267
I O Poder Legislativo brasileiro - 269

li Competências legislativas - 303

III Do poder de iniciativa - 331

IV As comissões parlamentares - 355

V Comissões Parlamentares de
Inquérito (CIPs) - 395

Referências - 419

Sobre o autor - 431


Ao meu pai9Jose Bernardi, que foi
ferroviário e é servidor aposentado
do Ministério do Trabalho e Emprego,
e sempre gostou de política, e me
encaminhou no mundo maravilhoso
das letras e do saber. Quando eu ainda
nem sabia ler, no jornaleiro do trem,
ele comprou os meus primeiros gibis.

Obrigado papai.

Das normas prescritas como


justas, o que é considerado útil
nas necessidades da convivência
recíproca tem o caráter do justo,
embora no fim não seja igual para
todos os casos. Se pelo contrário. se
estabelece urna lei que depois não
se revela conforme a utilidade da
convivência recíproca, então já não
conservas o ca ráter do justo.

Epicuro (341 a.C. -270 a.C.)


No dia em que deveria ter início o meu sétimo mandato consecu­
tivo como vereador de Curitiba, conclui este livro. Poderia ter sido
um dia triste, mas não foi. Estava sereno c satisfeito, pois deixava
a Câmara Municipal, depois de 26 anos, com a sensação de que
havia cumprido com o meu dever e que uma página de minha vida
havia sido virada. Um novo caminho sc abria e, para tanto, eu deve­
ria deixar a trilha que havia percorrido durante a metade de meus
52 anos.
Na eleição de 2008, recebi 7.116 votos. Fui mais votado que 19
dos 38 vereadores eleitos. Ao povo curitibano, sou muito grato por
ter me dado a oportunidade de ser o seu legislador por tanto tempo. íD
Agora, outros desafios me esperam e seguirei adiante, conforme o o
destino traçado pelo Criador, ainda no Jardim das Crianças. £
0)
Os anos de Câmara Municipal de Curitiba foram, sem duvida,

s
o
um tempo de intenso aprendizado. E a essência desse conhecimen­
• I—I
to, no aspecto técnico-legislativo, está agora impregnada nestas
mais de 100 mil palavras que compõem este livro. 0)
O livro, aliás, nasceu de um desafio que fiz a mim mesmo. Ao es­
truturar o projeto do Curso Superior Tecnológico de Gestão Pública cd
da Faculdade Internacional de Curitiba (Fatec-lnternacional), pro­ bJD
pus a disciplina dc Processo Legislativo. Entendo que esse é um cd
tema pouco estudado e são raros os profissionais que efetivamente
se dedicam a essa matéria que está na gênese de todo o direito.
Com o curso implantado, tive dificuldades para encontrar um pro­
fessor adequado para a disciplina e alguém disposto a escrever um
livro sobre matéria, com rigor técnico e científico que se exige na
área acadêmica.
Tornei-me o professor da referida disciplina e decidi que escre­
veria um livro sobre o assunto. As mais de duas décadas atuan­
do como vereador de Curitiba haviam me dado uma considerável
bagagem teórica e prática sobre o processo legislativo municipal.
Dediquei cerca de 18 meses à redação deste livro, sendo que por
quase seis meses os originais ficaram esquecidos em uma pasta de
computador, já que eu estava disputando minha sétima eleição à
Câmara Municipal.
Agradeço a todos os que contribuíram 11a minha formação e, em
especial, a meus colegas vereadores das seis legislaturas que co­
migo compartilharam o plenário da Câmara de Curitiba. Também
agradeço aos funcionários daquela Casa com quem convivi tantos
anos e também aprendi. A todos os meus eleitores, a quem sempre
procurei honrar, me esforçando para corresponder às expectativas
e cumprindo com os compromissos assumidos, muito obrigado.
Agradeço a Maria Elizabete Lopes Bernardi, minha companhei­
ra que sempre me apoiou. Agradeço aos meus filhos Dudu c Bê,
que são a maior riqueza que Deus me deu.
Quero agradecer aos colegas do Grupo Educacional Uninter,
cm especial ao seu fundador, o deputado federal Wilson Piclcr, ao
diretor-geral, Edimilson Picler, e ao professor Gabriel Picler, que
possui a sabedoria que só a experiência da vida concede.
Agradeço ainda ao professor Osvaldo Nascimento, diretor aca­
dêmico da Fatec-Internacional, que me orientou na elaboração do
projeto do Curso de Gestão Pública e, sem o seu apoio e incenti­
vo, certamente esse curso não teria atingido o prestígio que possui
entre os milhares de alunos de todo o Brasil. Também agradeço
ao professor Benhur Gaio, diretor do Ensino a Distância do Grupo
Educacional Uninter, que tem sido, acima de tudo, um amigo.
Finalmente, meus agradecimentos à equipe da Editora Ibpex,
comandada pela editora-chefe Lindsay Azambuja, à Adrianc
Beirauti, que analisou e conferiu as informações, e a Tiago Krelling
Marinaska, que fez a correção dos originais.
Muito obrigado.

Curitiba, maio de 2009.

11
Jorge Bernardi sem dúvida já fez história nas atividades legislati­
vas. Digo isso por conhecê-lo e por acompanhar a trajetória deste
jornalista, advogado, professor e político, cuja atuação foi marcada
por sucessivos mandatos na Câmara Municipal de Curitiba, cidade
que é premiada, hoje, com sua prática e dedicação no exercício do
cargo de Secretário do Trabalho e Emprego.
A nossa torcida, a de seus pares e, principalmente, a dos seus
milhares de eleitores fiéis, é para que essa dedicação às causas
públicas continue a motivar suas atividades. Assim, quando nos
deparamos com uma obra como esta - O p r o c e s s o legisla -
/ i v o I) ra s i l e i r o , temos a certeza de que estamos diante de
uma exposição na qual, além do profundo conhecimento teórico,
podemos compartilhar do resultado de uma vida dedicada ao "di­
reito legislativo”, ao direito de exercermos como cidadãos as prerro­
gativas que as leis nos dão para construirmos uma sociedade como
idealizamos. Diria a obrigação dc assim procedermos. E para isso
prefácio

o conhecimento é substancial.
Portanto, está de parabéns Jorge Bernardi (professor do Grupo
Uninter) pela publicação desse compêndio onde podemos nos fartar
com a ampla explanação sobre como ocorre o Processo Legislativo
e a abrangência do Poder Legislativo nas três esferas constitutivas
da organização a que chamamos n a ç ã o - Brasil! Isto é, a União,
os estados e Distrito Federal, bem como os municípios.
Nesse sentido, nos causaram especial interesse neste livro, além
da contextualização histórica, as interligações feitas entre o que
está descrito nos textos dc lei e a sua aplicação no que concerne
às técnicas, à prática, aos elementos e às tramitações próprias do
Pi ocesso Legislativo, bem como às diversas áreas de competência
do Poder Legislativo, ou seja, as “duas faces da mesma moeda”, as
quais nesta obra ficaram delineadas nas suas especificidades sem
perder as conexões próprias de sua condição de siinultaneidade ou
inseparabilidade.
Mais uma vez, parabéns, professor Bernardi! Parabéns ao Grupo
Uninter, que conta com sua colaboração. Parabéns, principalmente,
aos interessados nos assuntos do âmbito legislativo que agora usu­
fruem da leitura desta obra.

Wilson Picler
Deputado Federal

14
do processo legislativo
Esta obra, O p ro c es so l e g i s 1a t i v o b r a s i l e i r o 9 está
dividida em duas partes; no entanto, ambas as partes são comple-
mentares entre si. Esta parte, dividida cm oito capítulos, estuda
os elementos constitutivos do Processo Legislativo e a segunda, di­
vidida em cinco capítulos, dedica-se ao Poder Legislativo e seu
funcionamento.
0 primeiro capítulo busca a origem dos legislativos e o nasci­
mento da lei, desde sua origem mais arcaica no Conselho dos
Anciãos, passando pelo Senado Romano, pelo Parlamento Inglês,
que gerou os regimes democráticos modernos, até a origem do le­
gislativo brasileiro nas câmaras municipais, passando pelo período
do Império e chegando à República. Este capítulo também analisa
apresentaçao
a origem e a prática do Processo Legislativo e é concluído com uma %

reflexão sobre a lei no futuro.


A lei é o objeto de estudo do capítulo segundo. Nesse aspecto,
busca-se um conceito da norma jurídica e estuda-se a visão filo­
sófica da lei natural e da legitimidade e validade da lei segundo
Habermas. Este capítulo também analisa a tipologia das normas -
leis complementares, ordinárias, delegadas, medidas provisórias,
decretos, resoluções e emendas à Constituição Federal, às consti­
tuições estaduais c às leis orgânicas municipais.
A técnica legislativa é pauta do terceiro capítulo. A importância
c o alcance da técnica na estruturação das leis, a forma dc articu­
lação e redação legislativa, as regras para alteração e consolidação
de leis e atos normativos e sua conseqüente redação no âmbito do
Executivo federal são contemplados com especial atenção.
Estudam-se os elementos do processo deliberativo no capítulo
quarto da primeira parte da obra. Procura-se identificar e definir o
papel do plenário, bem como definir as atribuições das sessões plená­
rias e suas características: ordinárias, extraordinárias, solenes e pre­
paratórias. A forma como ocorrem as sessões solenes no Congresso
Nacional, especialmente as referentes à posse do Presidente e Vice-
Presidente da República, bem como a recepção de Chefe de Estado
estrangeiro, são assuntos abordados neste capítulo. A ordem do dia,
o expediente c as explicações, debates, q u o r u rn c modalidades
de votação também são objeto de análise neste item.
No capítulo quinto, são demonstradas as formas como ocorrem as
sessões plenárias nos diversos órgãos legislativos brasileiros: Câmara
dos Deputados, Senado Federal, Congresso Nacional, assembleias
legislativas e câmaras municipais. Analisa-se também como se pro­
cessa as deliberações dentro das referidas Casas Legislativas.
O capítulo seguinte possui como objeto de estudo a tramitação
dos projetos nas Casas Legislativas, analisando-se o regime ordiná­
rio, o regime de urgência 11a Câmara dos Deputados, 110 Senado,
nas assembleias legislativas e câmaras municipais. Já 0 capítulo
sétimo analisa a fase conclusiva do Processo Legislativo: sanção,
veto, promulgação, publicação, revogação da lei, atas e anais.
O oitavo e último capítulo desta primeira parle trata do controle
da constitucionalidade das leis. A ação direta de inconstitucionali-
dade, a ação declaratória dc constitucionalidade e a inconstitucio-
nalidade por omissão são analisadas. Também são contemplados o
controle da constitucionalidade das leis estaduais, distritais e mu­
nicipais, bem como os efeitos da declaração de inconstitucionalida-
de e a suspensão por parte do Legislativo da lei inconstitucional.
I

A origem mais remota do Poder Legislativo encontra-se nos Conse­

0 Legislativo e o nascimento da lei


lhos de Anciãos que vários povos antigos conheceram. Cerca de
quatro m il anos antes de Cristo, as tribos começaram a estabelecer
os seus conselhos que tinham como finalidade disciplinar a vida
comunitária e aconselhar e orientar os chefes que, com o tempo,
passaram a ser denominados de r e i s , à medida que esses povos
iam aumentando em número e subdividindo-se em várias tribos.
Os egípcios, os sumérios, os babilônicos, os hebreus, os romanos
e também os gregos (atenienses, espartanos e alguns outros povos
da Grécia) conheceram tal instituição. A organização política ar­
caica era inicialmente constituída pelos anciãos da cidade, baseada
na tradição c nos costumes, transmitida oralmente c impregnada
de conceitos e princípios eclesiásticos e religiosos.
Na Grécia antiga, por exemplo, a democracia era direta; as pes­
soas se reuniam nas assembléias c ali deliberavam sobre situações
específicas.
Explica Nelson Saldanha (1985, p. 37) que a

assembleia deliberava, porém, sob certas normas: era pre­


ciso que os problemas lhe fossem levados pelo Conselho.
Além disso, a assembleia não emitia leis propriamente:
estas existiam como um quadro de regras estáveis. Ela
julgava casos e formulava decretos ejulgamentos sobre
questões particulares.

Era o Conselho dos Anciãos, reunido em assembleia, que pro­


punha as leis. As propostas dessas leis eram levadas para consulta
ao povo que, reunido cm Ágora*, aprovava-as ou não. Assim era o
sistema de governo dessa civilização - não havia órgãos legislativos
tais como os conhecemos hoje, constituídos por representantes do
povo; a democracia era exercida de forma direta, ou seja, pelas
próprias palavras dos cidadãos.

li As civilizações arcaicas
As civilizações arcaicas tiveram seus reis legisladores, que procu­
raram unificar as normas de convívio social que, ao longo dos sécu­
los, eram sistematizadas e aplicadas por intermédio dos conselhos
de anciãos, através de uma espécie de códigos. A primeira dessas
legislações de que se tem notícia foi implantada pelo rei Surnério Ur-
Nammu, da dinastia de Ur, por volta de 2.050 a 2.032 a.C., e ficou
conhecido por C ó d ig o d e Ur- N a rn u (Pinto, 2007, p. 27).
Dois outros códigos também tiveram sua significância na histó­
ria da legislação: o Código de Esnunna, cidade da Acádia (1930
a.C.) e o Código de Lipit-Ishtar (1934-1924 a.C.), da cidade de
Isin. Observa-se nesses códigos normas de responsabilidade civil,
direito de família, responsabilização dos proprietários por danos e
lesões corporais aos animais, estes seguidos de morte, conforme
relata Cristiano Paixão Araújo Pinto, citando Aymard e Auboyer
(2007, p. 28).

Agora: espaço público; praça principal das cidades gregas


da A ntiguidade clássica.
0 código de maior destaque da Antiguidade foi o do Rei Hamu­
rabi, que governou a Babilônia, civilização que sucedeu os sumérios.
llam urabi, o quinto rei da dinastia de Babel, reinou na Babilônia,
provavelmente, entre 1955 a 1913 a.C., considerado o período áu­
reo daquele império, no qual foram conquistadas imensas áreas
territorias e foram unificados, sob seu governo, os povos semitas, os
amarrus e os sumérios, no tocante aos aspectos políticos, sociais,
culturais c religiosos desses respectivos povos.
Conforme Amilcare Carletti (1986, p. X \11), a civilização ba-
bilônica era na verdade um estado feudal com três classes de in­
divíduos: os homens livres, que possuíam direitos civis c políticos
(funcionários, escribas, sacerdotes, comerciantes, profissionais au­
tônomos, camponeses e a maioria dos soldados); a classe interme­
diária, composta por pequenos arrendatários dc terras, soldados,
pastores, escravos libertos; e a classe dos escravos.
0 Código de Hamurabi constituía-se em preceitos de convivên­
cia social, que perfaziam duzentas c oitenta c duas normas (ou ar­
tigos), abrangendo vários aspectos da vida civil, religiosa e política.
Ele foi descoberto por arqueólogos franceses em 1901, na Pérsia.
Texto gravado na pedra, o documento encontra-se hoje exposto no
Museu do Louvre, em Paris. A característica principal do Código
de Hamurabi é que ele estabelece, em seu prólogo, que as normas
nele expostas foram repassadas ao rei pelo deus Samas, que c o
Vleus sol e da justiça”.
Entre as normas previstas nesse código, encontram-se aquelas
referentes à organização social, envolvendo os homens livres c os
escravos - normas de direito penal, de direito processual, de direi­
to de família e herança, de direito privado, de direito patrimonial,
bem como as normas relativas à prccificação dos produtos, à con­
duta dos escravos e de suas relações, entre outras.
Como exemplo das normas de llam urabi, observa-se o art. 155,
que diz: “Se alguém promete uma noiva a seu filho, e seu filho
mantém comércio com ela (Casa com ela) mas aquele depois (o
pai) dorme com ela, e é preso em flagrante, deverá ser amarrado
e jogado na água” (Carletti, 1986, p. 181). Observa-se que essa e
muitas normas do Código de Hamurabi comporão posteriormente a
legislação hebraica e outras legislações antigas.
O livro de L e v í t i c o (Bíblia, A. T., 20: 12) praticamente re­
pete a legislação hamurabiana. Vejamos: ”Se um homem se deitar
com a nora, ambos serão mortos; fizeram confusão; o seu sangue
cairá sobre eles”. Ou seja, o homem que tivesse relações sexuais com
a nora seria, pelo Código de Hamurabi, amarrado e jogado na água e,
provavelmente, morreria. Na legislação mosaica, ele também deveria
ser morto, não esclarecendo de que forma isso deveria ocorrer.
Em análise conclusiva, Ângelo São Paulo (1972, p. 80-81) enfa­
tiza que as normas sobre os procedimentos dos indivíduos surgem
nas civilizações babilônica, egípcia e indiana que estão elencadas
no Código de Hamurabi, de Bockharis e Amasis, de Manu, respec­
tivamente, e. já na civilização clássica, em Atenas, na Grécia, com
as leis de Sólon. Essas leis não apenas trataram da forma de julgar,
mas também dos atos que não deveriam ser praticados.

1.2 Conselho dos Anciãos entre os hebreus


A primeira citação bíblica referente aos anciãos é encontrada em
G enes is (Bíblia, A. T., 50: 7), quando José vai sepultar seu pai,
acompanhado dos servos do faraó, dos anciãos de sua casa e de
todos os anciãos do Egito.
0 Conselho dos Anciãos possuía, em cada civilização, suas
devidas atribuições. Entre os hebreus, porém, o conselho zelava
basicamente pela doutrina religiosa, além de aconselhar os seus
governantes em assuntos referentes às questões internas e externas,
principalmente no que diz respeito às guerras c aos relacionamentos
com os outros povos, e promover a justiça. A origem do tribunal do
júri está atrelada à existência do Conselho dos Anciãos.
E, cerca de mil e quinhentos anos antes de Cristo, Moisés, na
sua iniciativa de libertar o povo judeu do cativeiro no Egito, após
receber as revelações divinas de sua missão, era orientado a in­
formar os anciãos. Deus, falando a Moisés diz: 66Vai, e ajunta os
anciãos de Israel e dize-lhes: O Senhor Deus de vossos pais, o Deus
de Abraão, de Isaque c de Jacó, me apareceu, dizendo: Certamente
vos tenho visitado e visto o que vos é feito 110 Egito’' (Bíblia, A. T.
Êxodo, 3: 16).
Em sua jornada pelo deserto, após deixarem o Egito, os hebreus
murmuravam, reclamando da situação de penúria na qual se encon­
travam. Moisés, seguindo a orientação divina, constituiu o Conselho
dos Anciãos com 70 membros (Bíblia, A. T. Números, 1: 16).
Esse conselho era uma espécie de parlamento, que passou a dividir
com Moisés a autoridade perante o povo.
Moisés tornou-se o maior legislador dos hebreus, atribuindo a
Deus Iodas as leis que estabeleceu durante a longa peregrinação
de 40 anos de seu povo no deserto, após deixar o cativeiro no Egito.
Aos pés do Monte Sinai, segundo a Bíblia, “Diante dos trovões, das
chamas, da voz da trombeta e do monte que fumegava”, Deus cha­
mou Moisés ao alto da montanha e lhe transmitiu a mais importante
lei do povo Hebreu - os Dez Mandamentos (Bíblia, A. T. Êxodo,
20: 1-18).
Segundo o relato bíblico, quando Moisés desceu a montanha do
Sinai, onde teve contato com Deus, trouxe consigo duas tábuas de
pedra, que continham os Dez Mandamentos (Bíblia, A. T. Êxodo,
32: 15). Com o passar dos anos, Deus transmitiu a Moisés outras
600 leis que disciplinaram a vida civil e religiosa dos hebreus.
As leis mosaicas encontram-se no p e n i a t e u c o , os cinco
primeiro livros da Bíblia: Gênesis, Êxodo, Levitico,
N ú mer os e D e u t er o n o m i o . A opinião dos estudiosos é que,
de todos os 1ivros do p e n t a t e u c o 9 o De u t er o n ô m i o é es­
pecial, pois, em grego, significa “Segunda Lei'’, c 6 constituído de
normas concretas e não de narrativas como os demais livros.
De acordo com Jayme de Altavila (1979, p. 16), o D e u t e r o -
n 6 mi o “revela cm seus versículos uma orientação mais legal c
menos doutrinária, explicando-se nele todas as aspirações e todos
os deveres promulgados pelo seu autorizado legislador”.
Durante centenas dc anos, essas leis foram sendo transmitidas
oralmente de geração em geração e aumentando em número, até
que, por volta do século III da Era Cristã, elas foram escritas.
Surge, então, a M i s h n a h , a primeira coleção dc tradições legais
judaicas de autoridade, o documento mais respeitado pelos judeus,
depois da B í b l i a (Miller; Huber, 2006, p. 18).
Na cpopcia bíblica, observamos que Davi foi coroado e ungido
Rei de Israel, em Hebrom, pelos anciãos, após um pacto com eles
(Bíblia, A. T. II Samuel, 5: 3; I Crônicas, 13: 3). E, no tempo de
Jesus (Novo T e s t a m e n t o ), esse conselho dc anciãos ainda
existia e era denominado de A n c i ã o s d o P o v o , os quais tive­
ram uma participação importante na prisão e na morte do “Mestre
da Galileia” (Bíblia, N. T. Lucas, 22: 66; Mateus, 16: 21; 21: 23;
26: 3, 47, 57).
Ainda segundo o relato bíblico, os principais sacerdotes, junta­
mente aos anciãos, subornaram os soldados romanos, dando a eles
uma grande soma em dinheiro para que afirmassem que Jesus
não havia ressuscitado, mas sim que o seu corpo fora roubado por
seus discípulos (Bíblia, N. T. Mateus, 28: 12-15). Ainda segundo o
Livro Sagrado, na vitória final do bem contra o mal, vinte e quatro
anciãos prostrar-se-ão e adorarão a Deus, que se acha sentado no
trono, louvando-o com améns c aleluias (Bíblia, N. T. Ap, 19: 4).
1.3 0 Senado Romano
O Senado Romano se encontra na genealogia do Poder Legislativo
e também possui sua origem nos Conselhos de Anciãos. A pala­
vra s e n a d o vem do latim 5 e n a t u s , cuja origem terminológica
encontra-se no termo seri e x , que significa “velho”, “idoso*’, “de
cabelos brancos”.
Durante as três fases mais importantes do Império Romano, o
Senado exerceu papéis distintos, ora com mais poder, como no
período da República, ora com poderes limitados, como nos perío­
dos da Realeza e do Império. No período da Realeza (fundação de
Roma - 753 a.C. até 509 a.C.), o Senado Romano chegou a ser
composto por 300 senadores, normalmente líderes das principais
famílias patrícias romanas.
Em relação às atividades de governo e de Estado do rei, o papel
do Senado romano era consultivo, de aconselhamento; o rei, por sua
vez, não cra obrigado a acatar a opinião dos senadores. A respeito
das deliberações das assembleias (comícios), o Senado possuía o
poder de sanção ou veto, que validava ou não as normas aprovadas
pela população. A aprovação das decisões das assembleias pelo
Senado eram chamadas de p a t r u m a u c t o r i í a s .
No período republicano romano (510 a.C. a 27 a.C.), o Senado
passa efetivamente a exercer o controle do governo. Nessa época,
o Senado tem, além dos patrícios, os plebeus em sua composição,
chegando a mais de 1.000 senadores vitalícios e, na sua grande
O Legislativo e o nascimento da lei

maioria, oriundos das famílias mais ricas dc Roma. O Senado ro­


mano ficou conhecido na Antiguidade pela sigla S. P. Q. R., que
significa S e n a t u s P o p u 1u s Q u i d R o m a n u s , que sig­
nifica “Senado e o Povo Romano”.
Nesse período, o Senado elegia os cônsules romanos que go­
vernavam o império, normalmente em número de dois ou três. O

25
Senado fiscalizava a atuação dos cônsules nas áreas administrativa,
financeira, militar, que tinham mandato por tempo determinado,
de um a dois anos. Antes das decisões importantes, os cônsules
buscavam normalmente o aconselhamento, o aval dos senadores.
O Senado também exercia a fiscalização das leis que poderiam ser
declaradas nulas, se estas não seguissem as formalidades legais.
Foi durante o período republicano de Roma, por volta dos
anos 451 e 450 a.C, que surgiu a primeira c uma das mais im­
portantes codificações de todos os tempos, referentes ao Direito
Romano, conhecida como a Lei d a s Doz e Táb u as ( L e x
De c e m b i ra l i s ) , baseada na legislação grega, em especial nas
leis de Sólon. Segundo a tradição, um grupo de dez homens, conhe­
cido como dece n v i r a t o , foi incumbido de elaborar um projeto
de código. Pesquisas recentes, conforme Francisco Quintanilha
Veras Neto (2008, p. 133), atribuem o projeto a uma comissão de
três ou cinco magistrados. Essa lei foi promulgada pelo Senado
e inscrita em tábuas de madeira, que foram afixadas no Fórum
Romano para que fossem conhecidas por iodos os cidadãos.
Durante o período do Império (27 a.C, - 476 d.C.), o Senado em
Roma perdeu várias dc suas prerrogativas conquistadas no período
republicano. O Senado contava nesse momento com 600 integrantes
legisladores (400 a menos que no período republicano) graças às
determinações de Augusto César, em 18 a.C. O Senado, no entanto,
continuou tendo importância como órgão consultivo e deliberativo
em matérias legislativas, até a queda definitiva do Império, em 476
d.C. Com o fim do Império Romano do Ocidente, tem início uma
fase de retrocesso da civilização em praticamente todas as áreas,
época histórica conhecida no ocidente como / d a d, e M é d i a .
Lembra Luiz Navarro dc Britto (1983, p. 3) que, na época do
Império Romano, a proposta (iniciativa das leis) era de um magis­
trado, sendo que os comícios votavam as leis. Aos comícios, não
lhes cabia a iniciativa. Esse mesmo magistrado tinha conhecimento
prévio dos projetos e durante um
trinundium (927 dias no intervalo de três mercados),
discutiam-no e tomavam deliberações preliminares (con-
tiones) para, afinal, no dia designado, respondessem à
interrogação (rogatio) do magistrado e convertessem ou
não o projeto em lei.
Inicialmente, na civilização romana, o voto era verbal,
lembra Navaro, sendo registrados por um apurador de
votos em urna tábua revestida de cera. Com o passar dos
tempos, introduziu-se o voto escrito e secreto.

Isso prova a influência do legislador romano na civilização


ocidental até os dias de hoje. São muitas as nações que possuem
Senado, com funções semelhantes do Senado Romano, que, por
muitos séculos, foi uma espécie de poder colegiado que dirigiu a
civilização românica.

1.4 0 Parlamento Inglês


É na Idade Média que surge o embrião do Poder Legislativo como
o conhecemos atualmente. Deu-se com a revolta dos nobres na
Inglaterra. Com o apoio do Papa, a nobreza impõe limitações aos
poderes reais, em 1215, por meio da Magna Carta, c o rei João,
monarca da referida época, fica conhecido na história como J o ã o
S e m - Te r r a .
O Rei João não concordou com as prerrogativas da Magna Carta,
que previa poderes para um comitê formado por 25 barões, que
poderia anular as decisões reais, inclusive utilizando-se da força,
sc necessário. No mesmo ano em que o documento foi criado c ho­
mologado, a Inglaterra mergulhou na guerra civil e João Sem-Terra
faleceu no ano seguinte.
A Magna Carta, redigida cm latim, foi revisada algumas vezes;
a versão de 1297, que contém o selo do rei Eduardo I, ainda possui
parte da introdução e de alguns artigos - o Io, o 9o e o 29° que
estão em vigor 11a Inglaterra até os dias dc hoje. Especialistas apon­
tam que a Magna Carta deu origem às monarquias constitucionais.
Durante esse período histórico, que vai até a Revolução Francesa,
surgem cm vários países europeus parlamentos que tentam limitar
o poder de seus soberanos. Normalmente, esses órgãos legislati­
vos eram formados por três classes sociais: a nobreza, o clero e
a burguesia. Em cada país, esse “órgão legislativo” possuía um
nome diferente, porém as atribuições e seu funcionamento eram
semelhantes. Na França e em Piemonte, eram conhecidos como
E s t a dos Ge r a i s ; na Espanha, recebiam a designação de
C o r t e s ; na Sardenha, por sua vez, eram chamados de E s t a ­
m e n t o s ; P a r l a m e n t o s na Sicília e em Nápoles, e assim por
diante (Bastos; Martins, 1999, p. 4).
No século X V II, a Inglaterra enfrenta uma guerra civil que se
estende por vários anos (1642 a 1649), durante o reinado de Carlos I,
motivada por lutas entre os partidários do rei e o parlamento lide­
rado por Oliver Cromwell. O rei acaba sendo condenado à morte
em 1649, e Cromwell passa a governar a Inglaterra, impondo uma
ditadura militar ao país.
Após a morte de Cromwell e a destituição de seu filho, Ricardo
Cromwell, que o sucedeu oito meses depois, a monarquia foi res­
taurada em 1660, porém o parlamento passou a scr permanente, o
que não ocorria antes da guerra civil. A Inglaterra tornou-se pouco
a pouco em uma monarquia constitucional, fato que se consolidou
com a Revolução Gloriosa, com a deposição do rei Jaime II, cm
1688, pelo parlamento. O reinado de Maria II e de seu marido
Guilherme III, por sua vez, demarcou o início de um período que
se estende até os dias de hoje, no qual os reis desempenham um
papel meramente decorativo.
A partir da experiência inglesa, as sociedades do mundo todo
também passaram a adotar o princípio da divisão dos poderes,
tornando-se o Poder Legislativo um poder autônomo e independen­
te do Poder Executivo, embora harmonizado com este. Nesse perío­
do, destaca-se o pensamento do filósofo liberal John Locke que, por
meio de sua obra, S e g u n d o t r a t a d o sobr e o g o v e r n o ,
propõe uma separação dc poder entre Legislativo c Executivo.
Essas ideias influenciarão, quase um século mais tarde, os ilu-
ministas franceses - como o Conde Montesquieu, que propõe a
separação dos poderes cm Legislativo, Executivo c Judiciário, que
irão nortear as revoluções americana e francesa, no final do século
X V III. Surge, nesse momento, o Poder Legislativo moderno como
as democracias contemporâneas conhecem e praticam.

1.5 Origem do Poder Legislativo no Brasil


0 Poder Legislativo Brasileiro tem nas câmaras municipais do
período colonial a sua gênese. Eram elas compostas de um presi­
dente, três vereadores, dois almotacéis*, um escrivão, e dois juizes,
escolhidos de forma indireta pelos eleitores, estes sim eleitos pelos
homens livres do lugar. Também compunha a Câmara o Juiz de
Fora, este vitalício, que atendia a mais de uma municipalidade.
Possuíam as câmaras as atribuições estabelecidas nas ordena­
ções do reino. Eram elas afonsinas, manuelinas e filipinas, ou seja,
as leis que foram compiladas durante os reinados dos reis que le­
vam os seus nomes. As câmaras abrangiam as atribuições adminis­
trativas, englobando o poder que dispunham no que atualmente se
denomina de E x e c u t i v o , Le g i s I a t i v o e J u d i c i á r i o .
As atribuições executivas da câmara iam desde a nomeação
de servidores, tais como fiscais de tributos, depositários públicos,

Alm otacéis: espécie dc fiscais dc pesos e medidas que


atuavam junto às câmaras no período colonial.
fiscais de estradas, tesoureiros, entre outros, até a realização de
obras públicas. Na função judiciária, esses mesmos servidores
julgavam as injúrias verbais. Já no exercício das atribuições le­
gislativas, estes decretavam posturas municipais que deveriam ser
obedecidas pela população, estabeleciam tributos, criavam novos
arraiais e chegavam até a convocar e destituir autoridades nome­
adas pela Coroa Portuguesa, como, por exemplo, no célebre caso
relatado por Hely Lopes Meircllcs (2006, p. 37), renomado doutri-
nador, o qual se refere à destituição, por parte da Câmara do Rio de
Janeiro, do governador Salvador Correia de Sá e Benevides, sendo o
mesmo substituído por Agostinho Barbalho Bezerra.
O momento áureo das câmaras municipais do período colonial
ocorreu no início do Império, quando, em 1823, Dom Pedro I dis­
solveu a Assembléia Nacional Constituinte. O imperador descartou
o projeto que eslava sendo criado pelos constituintes e nomeou o
seu Conselho de Estado para elaborar a primeira constituição bra­
sileira. cujo projeto foi encaminhado às câmaras dc todo o país para
que apresentassem sugestões e a aprovassem.
Essa atitude imperial reconheceu a legitimidade das câmaras
municipais como um ente legislativo, já que foram elas que aprova­
ram a Constituição do Império do Brasil, de 1824. Em 1828, a Lei
Regulamentar do império transforma as câmaras municipais em
corporações meramente administrativas, subordinando-as às assem­
bleias legislativas das províncias.
A Constituição de 1824 foi a que mais tempo vigorou na histó­
ria de nosso país - 65 anos, sofrendo apenas uma emenda, o Ato
Adicional de 1834. Depois dessa lei regulamentar, pouco a pouco,
as câmaras foram perdendo seu prestígio e brilho com as diversas
constituições e leis que se seguiram.
0 Legislativo no Império

Com a Constituição Imperial de 1824, surge o Poder Legislativo


no Brasil, regido pelo sistema bicameral, por meio da Assembleia
Geral, composta pela Câmara de Deputados, temporária e eletiva, e
pela Câmara de Senadores ou Senado, cujos membros eram eleitos,
porém com mandato vitalício (arts. 13, 14 e 40, Cl).
No Império, o Brasil era um país unitário, porém dividido em
províncias (art. 2o, Cl). A Constituição reconhecia quatro pode­
res políticos do Império Brasileiro, delegados pela nação: o Poder
Legislativo, o Poder Moderador*, o Poder Executivo e o Poder
Judicial. A nação era representada pelo imperador e pela Assem­
bleia Geral (arts. 10, 11 e 12, Cl).
O voto era ccnsitário - primeiro, escolhiam-se os eleitores dc pa­
róquia e de província, e estes escolhiam os deputados e senadores.
Os senadores eram escolhidos em lista tríplice, cabendo ao impera­
dor a escolha final de quem ocuparia o cargo por toda a vida.
Explica Octaciano Nogueira (2001, p. 58) que, desde 1831, os
membros do Partido Liberal contestaram o fato dos senadores pos­
suírem mandato vitalício. Porém essa situação permaneceu durante
todo o período imperial, até a Proclamação da República, quando
eles passaram a ser eleitos por mandato com prazo determinado.
A Câmara dos Deputados era composta inicialmente de 102
membros. Esse número de parlamentares aumentou de acordo
com a criação de novas províncias; no final do Império, a Câmara
já contava com 116 deputados. Já o Senado era composto por um
número de integrantes correspondente à metade dos membros da
Câmara de Deputados. No entanto, em províncias que contassem

Poder Moderador: quarto poder introduzido pela Constitui­


ção do Império, de 1824, que dava ao imperador brasileiro
a capacidade de interferir, junto aos outros poderes, em um
conflito.
apenas com um deputado, deveria haver, necessariamente, um se­
nador instituído (arts. 42, Cl). Já 110 caso dc províncias que pos­
suíssem 11 deputados, por exemplo, o número de senadores seria
correspondente a 5 (art. 41, Cl).
A reunião da Assembléia Geral era dirigida pelo presidente do
Senado. Para que as sessões se realizassem, era necessária a pre­
sença de metade mais um dos membros de cada uma das Câmaras,
que deliberavam por maioria absoluta dos votos dos membros pre­
sentes (arts. 22 e 25, Cl). Deputados e senadores eram invioláveis
em suas opiniões manifestadas no exercício de suas funções, assim
como não poderiam ser presos, salvo por ordem da respectiva Câ­
mara ou em flagrante delito de pena capital (arts. 26 e 27, Cl).
A Assembleia Geral comandava, por delegação, o Poder Legis­
lativo, cabendo a sanção das leis ao imperador (art. 13, Cl). A le­
gislatura era de quatro anos e cada sessão anual durava quatro
meses, tendo início 110 dia três de maio. Entre as atribuições dessa
instituição, estavam a dc tomar o juramento ao imperador, ao prín­
cipe imperial, ao regente ou regência; eleger a regência ou o re­
gente e demarcar os limites de sua autoridade; além de reconhecer
o príncipe imperial como sucessor do trono, 11a primeira reunião
realizada logo após seu nascimento, entre outras incumbências (art.
15, Cl).
Nas províncias, havia conselhos gerais que exerciam o Poder
Legislativo nessas unidades territoriais. Nas regiões mais popu­
losas, esses conselhos eram compostos por 21 membros e nas
demais por 13 membros. Os membros dos Conselhos Gerais dc
Províncias deveriam ter mais de 25 anos e eram eleitos juntamente
aos deputados nacionais e senadores para mandato de 4 anos, e a
sessão legislativa tinha a duração de 2 meses ao ano (arts. 73, 74,
75 e 77, Cl).
Entre as atribuições dos Conselhos Gerais, estavam as de propor
c deliberar sobre os negócios mais interessantes dc suas províncias,
formando projetos peculiares e acomodados às suas localidades e
urgências. O funcionamento dos conselhos gerais era regulamentado
por regimento aprovado pela Assembleia Geral (arts. 81 e 89, Cl).
A Constituição do Império manteve a organização política do
período colonial, estabelecendo que em todas as cidades c vilas
haveriam câmaras de vereadores, às quais competia o governo
econômico e municipal. Os vereadores eram eleitos em número es­
tabelecido por lei, sendo que o mais votado seria incumbido da pre­
sidência da câmara. Tambérn era competência dessas instituições
as posturas policiais, a fiscalização 110 âmbito econômico e urbano,
bem como a aplicação dc suas rendas, ou seja, das arrecadações e
tributos (arts. 167, 168 e 169, Cl).

0 Legislativo na República

Com a Proclamação da República, em 15 de novembro dc 1889,


o Brasil deixa de ser um país unitário, regido pelo sistema de go­
verno monárquico, para tornar-se uma República Federativa, aos
moldes dos Estados Unidos da América. A primeira constituição
republicana, de 1891, estabelecia que o Poder Legislativo deveria
ser exercido pelo Congresso Nacional, composto da Câmara dos
Deputados e do Senado, com a sanção do presidente da República
(art. 16, CF/1891).
A legislatura 11a República Velha durava 3 anos, sendo os de­
putados eleitos para o mandato de uma legislatura e os senadores,
por sua vez, para 9 anos de mandato. Cada estado passava a ter 3
O Legislativo e o nascimento da lei

senadores e o mínimo de deputados exigido por estado era de 4


integrantes, portanto, a cada 70 m il habitantes, havia um deputado.
O vice-presidente da República era presidente do Senado (arls. 17,
28, 31 e 32, CF/1891).
Senadores e deputados tiveram sua inviolabilidade ampliada,
além das opiniões, para as palavras e votos no exercício do man­

33
dato. Também certas ações se tornaram incompatíveis com o exer­
cício do mandato parlamentar, como a celebração de contratos com
o Executivo, ocupação de cargos em comissão, inclusão na da di­
retoria de bancos ou companhias que gozassem de benefícios do
poder público (arts. 19, 23 c 24, CF/1891).
Entre as atribuições privativas do Congresso Nacional, estava
a de aprovar o orçamento nacional, legislar sobre os direitos ci­
vil, comercial, criminal e processual (especificamente na justiça
federal) e decretar leis e resoluções para o exercício dos poderes
da União, bem como as leis orgânicas*, objetivando a execução da
Constituição (art. 34, CF/1891).
Pode-se dizer que na Constituição de 1934 o Poder Legislativo
teve avanços em relação à primeira Constituição Republicana, prin­
cipalmente em relação às competências legislativas. Porém, o sis­
tema aprovado pela Assembleia Constituinte, que elaborou a carta,
previa um sistema misto de eleição, com deputados eleitos pelo su­
frágio universal e por categorias profissionais (art. 23, CF/1934).
Esse sistema se mostrou ineficiente e foi abandonado.
Os arts. 39 e 40 da referida Carta atribuíam as matérias de com­
petências privativas c exclusivas do Poder Legislativo, sendo as pri­
vativas dependentes da sanção do Poder Executivo. Quanto ao papel
do Senado, esse ficou ofuscado, diminuído, já que o art. 22 estabe­
lecia claramente que “O Poder Legislativo é exercido pela Câmara
dos Deputados, com a colaboração do Senado Federal.” O Senado,
portanto, era um mero colaborador da Câmara dos Deputados. O
Poder Legislativo, na Constituição de 1934, foi denominado dc
P a r I a m en I o N a c i o n a l .

Lei orgânica: regimento (Io município que complementa as


constituições estaduais e Federal (verifique informações adi­
cionais no item “ Emenda à lei original” ). Pode-se também
entendê-la como a lei que surge da organização dos entes da
administração pública, seja ela direta 011 indireta.
0 sistema bicameral e a denominação de C o n g r e s s o Na-
c i o n a I se mantiveram nas constituições que se seguiram até os
dias de hoje, com exceção da Constituição de 1937, período histó­
rico denominado de E s t a d o N o v o . Essa constituição previa
duas Câmaras: a Câmara dos Deputados e o Conselho Federal (art.
38, CF/1937). Porém, o Parlamento Nacional nunca chegou a fun­
cionar na prática, pois, no período em que vigorou a Constituição
do Estado Novo até 1945, o presidente Gctúlio Vargas legislou de
forma solitária, editando cerca de 9.900 decretos-leis.
Já a Constituição de 1946 foi a mais democrática, até então, que
o Brasil possuiu, com os Três Poderes funcionando de forma inde­
pendente e em harmonia. O Poder Legislativo volta a ser exercido
pelo Congresso Nacional, composto da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal (art. 38, CF/1946). Os deputados eram eleitos
para um mandato de quatro anos e os senadores para um exercício
de oito anos, sendo a legislatura renovada a cada quatro anos (arts.
57 e 60, CF/1946).
Na Constituição de 1967 e na sua subsequente, a Emenda Cons­
titucional n° 1, de 17 de outubro de 1969 (EC n° 1/1969), sob a
égide do Ato Institucional n° 5 (AI-5), marca mais um período au­
toritário no Brasil, comandado pelo Regime Militar, em que o Poder
Legislativo foi diminuído. O presidente da República, amparado
pelo AI-5, podia decretar o recesso do Congresso Nacional, das
assembleias legislativas e das câmaras municipais, bem como le­
gislar sobre todas as matérias e ainda exercer as atribuições previs­
tas na Constituição Federal, nas constituições estaduais c nas leis
orgânicas dos municípios (art. 2°, AI-5).
Embora continuasse existindo durante todo o Regime Militar, o
Poder Legislativo, nesse período, nos três entes federados, vivia sob
a égide do arbítrio, sem qualquer tipo de autonomia. Muitos parla­
mentares tiveram seus direitos políticos cassados, outros foram pre­
sos, o Congresso Nacional foi fechado, c a liberdade de imprensa foi
solapada pela censura.
Com a queda do Regime Militar, em 1985, e o retorno do Brasil
à democracia, o Legislativo volta a ser um poder independen­
te graças à Constituição de 1988, a chamada C o n s t i t u i ç ã o
Cida d ã .

1.6 0 Processo Legislativo


0 Processo Legislativo contempla dois sentidos: o sociológico, que
envolve os legisladores no trabalho de formação das leis, e o senti­
do jurídico, que compreende os procedimentos que devem ser se­
guidos para que a lei destes tenha validade. A formação das leis é
um ato complexo c, assim, deve ser entendido, pois, antes da norma,
existe o momento social que levou à elaboração dela.
Sob essas duas vertentes, ensina Nelson de Sousa Sampaio
(1968, p. 1-2) que o processo legislativo, no sentido sociológico,
significa o conjunto de fatores reais ou fáticos que põem em mo­
vimentos legisladores e o modo como eles costumam proceder ao
realizar a tarefa legislativa”. Isso significa a sociologia do processo
legislativo - é a conduta ou comportamento legislativo.
Já sob a ótica jurídica, acrescenta Sampaio (1968, p. 1-2) que o

processo legislativo é uma espécie de gênero amplo do di­


reito processual, também chamado adjetivo ou formal1*1
para distingui-lo do direito substantivo ou materiall**L
É o direito processual - em toda a sua amplitude - que
revela o caráter dinâmico do ordenamento jurídico. Por
ele o direito regula a sua própria criação, estabelecendo

Direito adjetivo: são as normas jurídicas que disciplinam o


direito processual.
** Direito substantivo: são as regras jurídicas que estabelecem
as relações concretas de direito.
normas que presidem à produção de outras normas, se­
jam normas gerais ou individualizadas.

No Processo Legislativo, deve-se observar que existe diferença


entre o ato legislativo e a norma jurídica. Conforme ensina José
Héctor Meehan (1976), o ato legislativo expressa uma ou mais nor­
mas jurídicas. 0 autor acentua que o ato legislativo é uma fonte for­
mal da norma jurídica, embora esta possa ter outras fontes próprias,
como a jurisprudência c os costumes.
Observada essa distinção, voltamo-nos para o entendimento de
Edson Luiz Kober (2005, p. 19) sobre o Processo Legislativo. Para
clc, é “a seqüência dc atos realizados com vistas à elaboração dc
normas jurídicas”. Para que isso ocorra, devem ser observadas as
regras estabelecidas na Constituição e nos regimentos em relação à
iniciativa, o procedimento, em casos de emendas, da votação c da
participação do Executivo, quando esta for exigida para que a lei
tenha validade.
Na visão de José Afonso da Silva (2005, p. 436), o conceito de
processo legislativo “é o conjunto de atos (iniciativa, emenda, vo­
tação, sanção ou veto), realizado pelos órgãos legislativos visando
a formação das leis constitucionais, complementares c ordinárias,
resoluções e decretos legislativos”.
Ainda acrescenta o doutrinador (2005, p. 437) que o “procedi­
mento legislativo é a maneira como os atos do processo legislativo
ocorrem nas Casas legislativas. E conforme a tendência da juris­
prudência brasileira, os demais entes federados (estados, Distrito
Federal e municípios) devem observar os princípios constitucionais
do processo legislativo”. Tal observância, no que tange às normas
constitucionais por parte dos três entes federados é denominada
pela doutrina como p r i n c í p i o d a s i rn e t r i a .
i.7 A prática do Processo Legislativo
A função legislativa, segundo Themistocles Cavalcanti (1956, p. 7),
‘compreende o conjunto de atribuições necessárias para elaboração
das leis, é conferida pela constituição ao Poder Legislativo, e exer­
cida pelo Congresso Nacional com a colaboração do presidente da
República”. E acrescenta que ,4a função legislativa tem, hoje, no
entanto, não só um caráter representativo, mas ainda técnico”.
E, em se tratando da prática no processo decisório legislativo,
de grande importância para o trabalho dos parlamentares, Ana
Maria Brasileiro (1968, p. 21-27) apresenta, baseada no método de
Theodore C. Sorensen, caminhos que podem ser seguidos para que
seja tomada a melhor decisão.
Os procedimentos para a elaboração dc projeto dc lei a serem
observados, pelo Método de Sorensen, são os seguintes: a) identifi­
cação (definição) do problema; b) identificação das alternativas; c)
exame das conseqüências de cada uma das alternativas; d) escolha
da melhor alternativa; e) comunicação da escolha; e f) a execução
da decisão.
A autora também apresenta os fatores que muitas vezes impedem
uma tomada de decisão racional dos parlamentares, quais sejam:
a) aspectos pessoais dos que decidem; b) limites do admissível; c)
limites dc recursos disponíveis; d) limites dc informações disponí­
veis; e) limites dos compromissos anteriores.
A elaboração legislativa aqui analisada se refere àquela que
possui sua origem nas civilizações grega e romana. Outros povos
possuem outras tradições, constantemente apontadas por estudio­
sos do tema. José Pedro Galvão de Souza (1971, p. 17-19), após
constatar que a sociedade organizada politicamente é representada
pelo poder, acrescenta que isso não significa que o povo se encon­
tre representado nos órgãos de governo.
E acrescenta que isso ocorre

nos regimes representativos - sendo tais órgãos os parla­


mentos ou assembleias de eleição popular - mas cumpre
notar que esses regimes pertencem à tradição greco-ro-
mana e ocidental, efora desconhecidos na história dos
povos orientais, onde nem por isso o poder deixava de
representar a sociedade.

Durante os 26 anos em que atuou como vereador na Câmara


Municipal dc Curitiba, tendo participado da elaboração dc quase
7 mil leis municipais, o autor pode constatar que esses fatores
apontados como limitadores das decisões racionais no legislativo
são muito comuns.

1.8 A lei no futuro


A nossa civilização tem se desenvolvido de forma progressiva nos
últimos 10 mil anos. Durante esses milênios, o contingente popula­
cional do mundo aumentou gradativamente, fato que promoveu uma
intensificação das relações sociais, exigindo o estabelecimento de
regras de convivência entre os grupos. Para que o convívio social
harmonioso se tornasse viável, normas foram sendo estabelecidas,
gerando o que conhecemos hoje como direito.
O direito nasce do consenso social, mas, para que tal consoli­
dação se dê efetivamente, são necessárias regras para a sua ela­
boração, na qual o Processo Legislativo tem papel imprescindível.
O Processo Legislativo é a evolução da sociedade humana no pro­
cesso de elaboração da norma jurídica. Como vimos nessa breve
reconstrução histórica, para chegarmos ao estágio no qual hoje nos
encontramos, a caminhada humana tem sido penosa.
Muilas etapas tiveram de ser vencidas e tanlas outras ainda terão
de ser concluídas para que a humanidade tenha efetivamente leis
que representem a civilização planetária como um todo c não ape­
nas parte dela, tal como ocorre atualmente. Na sociedade do futuro,
as normas de hoje, que nos parecem avançadas, serão consideradas
primitivas perante a intensidade c imensidão do direito no contexto
planetário e universal.
As sementes dessa nova visão cósmica da vida e do universo
estão sendo plantadas nos nossos dias graças a instituições como
a Organização das Nações Unidas e suas subsidiárias responsá­
veis pela saúde, pela educação, pelo trabalho, pela justiça, entre
outras. Também os blocos econômicos, como a União Européia,
possuem o seu parlamento comunitário. Aqui, na América do Sul,
está se constituindo o Parlasul - Parlamento do Mercosul, cujos
estados participantes deverão indicar, cm breve, os seus primeiros
membros.
Na visão do autor desta obra, esse é um caminho sem volta. A
evolução ocorrerá de forma inexorável - caminhamos para a for­
mação de um órgão parlamentar mundial que elaborará as leis que
representarão o interesse da humanidade como um todo. Quando
isso ocorrerá? Não sc sabe, mas existe a certeza dc que esse tempo
está mais próximo do que se possa imaginar.
n

A origem mais remota do termo l e i é l e x , que provém de três


verbos latinos: l i g a r e , cujo significado é “aquilo que se liga”;
/ ege r e , ou seja, “aquilo que se lê”; c e l e g i r e , ou seja, “aquilo
que se elegeu; escolheu”. Portanto, pode-se dizer, em um sentido
jurídico, que a lei é aquilo que foi escolhido pela sociedade e que
está escrito, que determina o que deve ser observado por todos. Ou
seja, um conceito abstrato, imperativo, que a todos obriga e que liga
as pessoas à realidade social.
A lei como norma jurídica é objeto deste estudo bem como o
processo da sua elaboração - os procedimentos a serem adotados
pelo legislador; as fórmulas a serem empregadas e as formalidades
que devem ser cumpridas para que ela seja válida, fatores estes
imprescindíveis para que a lei possa viger como norma impositiva
que a todos sujeita.
A palavra l e i se confunde, muitas vezes, ao termo d i r e i t o ,
do latim d i re c l u s , cujo significado é “aquilo que é justo”, ou,
como afirma a filosofia, “a arte do justo”, ou “aquilo que é reto”,
A lei

‘que está dc acordo com a lei”. Direito, em latim, traduz-sc como


j u s . A lei, filosoficamente, portanto, deve refletir o direito, deve
ser justa, deve representar o conceito de bem.
Com base no pensamento romano, José Cretella Júnior (1983, p.
22) define / e i como termo sinônimo dc d i r e i t o , e o faz nos ter­
mos seguintes: “/ u s ou direito é o complexo das normas obrigató­
rias de conduta impostas pelo Estado para assegurar a convivência
dos agrupamentos humanos”.
Já na Antiguidade grega, o termo n o m os vai conceituar o que
vem a ser lei, cujo significado seria o ordenamento das atividades
da vida diária, a norma que reflete os usos c costumes, na cidade
( p o l i s ) . Conforme explica Soraya Nour (2006, p. 518), é com
Platão que “se estabelece uma relação entre o justo e a lei, bem
como entre a norma geral expressa e o caso concreto particular ao
qual se aplica”.
O que se observa nessas duas visões é que o direito, a lei, estão
intimamente vinculadas à vida em sociedade, à vida na p o l i s , na
u rb e , e são conceitos indissociáveis da vida citadina. Falo digno
de nota é que a lei surge entre os gregos, romanos e hindus, segun­
do Fustel dc Coulangcs (1957, p. 289-291), dc forma espontânea
como parte da religião. A lei era imutável, divina, portanto, não
eram revogadas. Faziam-se novas leis sem que se revogassem as
antigas, embora pudessem haver contradições entre elas.

2 .i Conceito de lei
Ao longo dos tempos, os doutrinadores procuraram conceituar o
que vem a ser lei. Conforme explica De Plácido e Silva (1998),
é tomado o vocábulo em conceito bem diverso do que lhe é atri­
buído por sua timologia: o q u e e s t á e s c r i t o ”. No art. 6o da
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, a l e i é defini­
da como “a expressão da vontade geral; todos os cidadãos têm o
direito de colaborar pessoalmente, ou por seus representantes, na
sua formação”.
Esse conceito reflete o pensamento dos iluministas, que influen­
ciou a Revolução Francesa, a Independência da America e o Estado
Nacional Liberal conseqüente desses eventos que marcaram a hu­
manidade e que ainda o fazem até os dias atuais. Nesse modelo,
para que a lei tenha validade, ela deve ser aprovada por autoridade
legislativa que possua competência para isso, de acordo com um
processo preestabelecido. que pode ter a participação do órgão exe­
cutivo ou, então, do povo em geral, por intermédio dos instrumentos
de democracia direta, como o plebiscito ou referendo.
Ao argumentar que a lei, em geral, abrange as leis da natureza,
as leis cósmicas, as leis da física, as leis morais, as leis éticas e a
lei jurídica, que é imposta coercitivamente pela autoridade social,
André Franco Montoro (1997, p. 13-15, 25) conclui que a lei “é um
preceito imperativo. Não se trata de um simples enunciado, propo­
sição ou conselho, mas de uma ordem ou comando obrigatório”.
Para buscarmos o conceito de lei, vamos nos socorrer no pen­
samento de La Gressaye e Lacoste, citados por Montoro (1997, p.
59), que usa como elementos na composição da lei jurídica três
elementos formadores: o material; o formal e instrumental. A regra
geral de direito, permanente e abstrata (material), a presença de
uma autoridade competente na sua elaboração (formal) expressada
em uma fórmula escrita (instrumental).
Com esses elementos, já podemos definir a lei como a regra es­
crita, abstrata, de caráter geral, emanada de um órgão competente
do Estado, que sujeita a todos que estejam na situação prevista em
seu enunciado.

2.2 Lei natural

Sobre a lei, também surge o conceito filosófico como um princípio


natural. A lei natural - o j u s n a t u r a l i s - significa que,acima
de qualquer lei humana, há uni principio natural que rege todas as
coisas: são as verdades eternas, imutáveis, 110 tempo e no espaço.
O j u s n a t u r a l is tem sua origem mais recuada no tempo,
com os sofistas gregos. Também Aristóteles, Cícero, Santo Agosti­
nho e Tomás dc Aquino abordam dc diversas formas o j u s
n a t u ra I is ao longo do tempo. Foi, na Idade Média, no entanto,
que esse conceito passou a influenciar mais fortemente o pensa­
mento eclesiástico, por intermédio dc Tomás dc Aquino, c, conse­
quentemente, o mundo jurídico.
Conforme observa Gerson Neves Pinto (2006), Cícero afirmava
que, embora a lei fosse aquilo que estava escrito, cia deveria ser
transcendida filosoficamente, já que as leis humanas poderiam ser
injustas; uma norma superior, no entanto, deveria estar acima de
todas as leis. Esses conceitos dc naturalismo cstoico influenciaram
Santo Agostinho.
Já Tomás de Aquino fundamenta seu conceito de lei natu­
ral em Aristóteles, quando este afirma, em sua obra É t i c a a
N i c ô m a c o , que a lei se impõe quando ela se refere à justiça
em geral. Não é simplesmente uma convenção humana, mas um
princípio universal divino que rege todas as coisas.
A conceituação de lei natural foi combatida por Hans Kelsen
(1995, p. 35), que se posicionou na defesa do direito positivo*,
baseado na realidade. Afirma, segundo Paulo Bonavidcs (1995),
que o Estado jusnaturalista “é pura idealidade, abstração, utopia”.
Kelsen, portanto, invalida o “Estado e todo direito que vai além da
positividade”.

Direito positivo: “ denominação genérica dada em oposição de


Direito Natural. 110 seu sentido dc dever dc consciência, para dis­
tinguir o conjunto dc regras jurídicas em vigor, que se impõe às
l>essoas e às instituições, sob a coeção 011 sanção da força pública,
em qualquer dos aspectos em que se manifeste” (Silva. 1998).
Para Kelsen, não há nada além da convenção humana que esta­
beleceu a norma, não há um ser superior por trás que justifica a rea­
lidade jurídica, o que existe é uma norma concreta que representa
a convenção social que a tornou válida naquele contexto humano.

2 .3 A legitimidade e a validade da lei

A respeito da validade e legitimidade da lei, vamos conhecer, por


meio das lições do professor Celso Luiz Ludwig (2006, p. 101-124),
o pensamento do íilosófo alemão Jüngen Habermas, pertencente
a uma das mais influentes linhas do direito moderno, a Escola de
Frankfurt.
Habermas é considerado um dos autores mais importantes da
filosofia do direito contemporâneo. Em sua obra D i r e i t o e d e ­
m o c r a c i a , ele apresenta o princípio da facticidade e da vali­
dade da norma jurídica.
Sustenta Habermas a tese de que a lei deve ser fruto de um con­
senso racional obtido por meio da livre participação de todos os envol­
vidos. Tal consenso só será válido e legítimo à medida que os efeitos
produzidos possam ser suportados por todos igualmente. Não pode
prevalecer somente a vontade da maioria. Ele apresenta o princípio
que denomina de £/, ou seja, universalidade da lei (Ludwig, 2006).
Traduzindo o pensamento de 1labermas, Ludwig cita, como exem­
plo, o fato de que, durante o período do governo nazista, a maio­
ria dos alemães era favorável à perseguição aos judeus. Nem por
isso, argumenta, as ações nesse sentido eram válidas e legítimas,
justamente pelo efeito que ela produzia. Tal medida não podia ser
suportada pelos judeus alemães, já que cia estava lhes tirando tudo,
inclusive a vida. Portanto, a referida lei, embora aprovada por um
órgão estatal e apoiada pelo consenso da maioria da sociedade
alemã, não era uma medida legítima c tampouco válida.
Como forma cie se buscar a validade e a legitimidade, Habermas
propõe que as leis se deem por meio do “consenso discursivo”, que
é o fundamento da democracia parlamentar. Os requisitos para que
ocorra o consenso válido são: a) todos devem participar e ter as
mesmas oportunidades dc participação em igualdade dc condições,
por meio cio discurso da fala; b) todo o participante é livre e autôno­
mo para levantar as pretensões que julgar convenientes; c) também
todo o participante é livre para apresentar razões que justifiquem
suas condições; d) e, ainda, é livre para se posicionar frente a fren­
te às proposições levantadas pelos outros participantes.
Esse é o princípio da democracia discursiva, que vai além da
democracia da maioria. São válidas as normas de ação em que to­
dos possam dar seu assentimento na qualidade de participantes
de discursos racionais. E os efeitos que venham a ser produzidos
pela lei também possam ser suportados por todos (Ludwig, 2006,
p. 101-124).

2.4 Tipologia das normas

Pensando na afirmação do parágrafo anterior, focando-se na re­


alidade legislativa brasileira, a Constituição Federal enumera no
art. 59 as espécies de normas jurídicas cuja elaboração ocorre
por meio do Processo Legislativo parlamentar brasileiro. São elas:
emendas à constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis
delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.
Essas são as chamadas e s p é c i e s normativas p r im á ­
r i a s , cuja legitimidade é oriunda da própria CF, excetuando-se a
emencla constitucional que, uma vez aprovada, passa a integrar a
própria Carta Constitucional.
Explica Clèmerson Merlin Clève (2000, p. 270) que, nesse pro­
cesso, cabe ao Executivo editar dois tipos dc normas: a lei delegada
e a medida provisória. Porém, o autor conclui que todas as sete
espécies dc atos legislativos, “como atos normativos primários, su­
bordinam-se à norma constitucional e são dotados de aptidão para
inovar validamente a ordem jurídica”.
Está prevista ainda 11a CF uma oitava espécie normativa, o cha­
mado d e c re t o a 111ô n o m o , introduzido pela Emenda Consti­
tucional n° 32, de 11 de setembro de 2001 (EC 11o 32/2001), que
alterou o inciso VI do art. 84 da Carta Constitucional. Por esse
instrumento jurídico, o presidente da República poderá dispor, me­
diante decreto, sobre: “a) a organização e funcionamento da admi­
nistração federal, quando não implicar aumento de despesa nem
criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou
cargos públicos, quando vagos”.
Esse decreto não deriva dc uma norma principal, uma lei com­
plementar, ordinária, delegada, medida provisória transformada
em lei, mas é um decreto que tem fundamento constitucional. É,
portanto, um decreto autônomo, independente, que não possui
nenhuma outra origem a não ser a previsão constitucional de sua
existência.
A existência do decreto autônomo ( p r a e t e r l eger n) tem por
objetivo suprir a falta de lei sobre dada matéria. Porém, Meirelles
(1993, p. 162) adverte que “os decretos autônomos ou indepen­
dentes não substituem definitivamente a lei: suprem, apenas, a sua
ausência, naquilo que pode ser provido por ato do Executivo, até
que a lei disponha a respeito. Promulgada a lei, fica superado o
decreto”.
Dessas sete espécies de regras jurídicas previstas constitucio­
nalmente, a própria Carta Constitucional procurou estabelecer em
relação às cinco primeiras alguns princípios no seu processo de
elaboração. Há, portanto, normas constitucionais que tratam de
emendas à constituição, das leis coinplementares, das leis ordiná­
rias, das leis delegadas c medidas provisórias. Apenas em relação
aos decretos legislativos e às resoluções a CF silenciou, cabendo
aos regimentos internos dos órgãos legislativos estabelecer as situa­
ções em que eles se aplicam de acordo com a doutrina.
As espécies normativas secundárias são os decretos caracteriza­
dos como ato regulamentar, que encontra fundamento dc validade
em um ato normativo primário, como, por exemplo, uma lei. Essas
espécies normativas são de competência privativa do presidente
da República, tal como demonstrado no art. 84 da CF, mais espe­
cificamente no inciso IV: “sancionar, promulgar e fazer publicar
as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execução”.
O decreto e o regulamento são emitidos pelo presidente da Repú­
blica e estes objetivam aclarar a lei, ou seja, facilitar a sua execução.
Eles possuem base constitucional, como foi visto, pois são normas
secundárias, ou seja, sua existência depende de uma norma primá­
ria, que lhe dá validade. Sem a existência da norma primária (lei),
não é possível haver o decreto regulamentar.
Outros atos normativos secundários expedidos por ministros de
Estado e autoridades com competência para tal, como os regimen­
tos, os estatutos, as circulares, as portarias, as ordens de serviço,
os avisos, os atos, não serão objeto deste estudo, uma vez que se
encontram na esfera administrativa, embora integrem também a
ordem jurídica.
Pelo princípio da simetria constitucional, não apenas a União
está sujeita às regras do art. 59 da Carta Magna, relativas ao pro­
cesso legislativo, mas também os demais entes federados, ou seja,
os estados, o Distrito Federal e os municípios. Todos os entes fe­
derados deverão obedecer a esses princípios naquilo que couber, o
que significa que as cspécics de regras jurídicas previstas para a
União poderão ser adotadas pelos demais entes federados. Cabe a
cada ente, na sua autonomia, adotá-las ou não.
0 Supremo Tribunal Federal (STF) tem manifestado a obrigato­
riedade dos entes federados a obedecer os princípios constitucionais
em inúmeras ações dedaratórias de inconstitucional idade de leis
estaduais e municipais que não observam o Processo Legislativo
conforme estabelecido na CF. Exemplo que ilustra tal afirmação 6 a
Ação Declaratória de Inconstitucionalidade a seguir relatada pelo
ministro Celso de Mello (Brasil, 1996):

O modelo eslriüurador do processo legislativo, tal corno de­


lineado cm seus aspectosfundamentais pela Constituição
da República - inclusive no que se refere às hipóteses dc
iniciativa do processo deformação das leis - impõe-se, en­
quanto padrão normativo de compulsório atendimento, à
incondicional observância dos estados-rnembros.

Também em relação ao decreto autônomo, que pode ser baixado


pelo presidente da República, sem a participação do Congresso
Nacional, em matérias específicas de organização da administra­
ção pública, o STF, em 2003, por meio de voto relatado pelo mi­
nistro lim ar Galvão, admitiu essa possibilidade em nível estadual.
Isso significa que também os municípios devem adotar tal decreto,
nos mesmos termos da Carta Constitucional.
Argumenta o ministro lim ar Galvão, cm seu voto, referindo-se
ao governador do Estado do Rio Grande do Sul, que este possui o
poder de dispor “mediante decreto, sobre a organização e funcio­
namento de órgãos administrativos” (Brasil, 2003b), reconhecendo,
assim, a competência estadual de baixar decreto autônomo sobre as
matérias especificamente enumeradas na CF.
Vamos analisar a seguir cada uma das espécies de normas jurí­
dicas previstas na Lei Maior, que, para adquirirem validade, devem
seguir rigidamente o processo legislativo estabelecido na Norma
Constitucional. Caso os princípios constitucionais, na elaboração de
alguma dessas espécies normativas, não sejam cumpridos, o Poder
Judiciário poderá declarar a inconstitucionalidade destas.
I A lei complementar

A lei complementar é aquela que complementa a CF no âmbito fe­


deral ou estadual e, conforme o caso, a lei orgânica, esta na esfera
municipal. Esse gênero dc lei tem por atribuição regular matéria
cuja competência é do Poder Legislativo e deve ser sancionada pelo
chefe do Poder Executivo. A Carta Constitucional enumera os casos
que devem ser disciplinados por lei complementar, da mesma ma­
neira como devem as constituições estaduais e leis orgânicas muni­
cipais determinar as matérias que serão objeto de lei complementar
estadual ou municipal.
Na sua aprovação, a lei complementar requer um q u o r u m de
maioria absoluta, ou seja, 50% + I dos membros do órgão legisla­
tivo deve sc manifestar pela sua aprovação (art. 69, CF), só podendo
ser revogada por outra lei complementar. Há autores que, por esse
motivo (<q u o r u m especial e revogação por outra lei complemen­
tar), afirmam que ela é hierarquicamente superior à lei ordinária e
à lei delegada.
Para João Jampaulo Júnior (1997, p. 59), as leis complementares
se destinam “a resguardar certas matérias dc caráter paraconsti-
tucional, que não ostentam a rigidez dos preceitos constitucionais”.
Para que essas leis venham a ser complementares à CF ou à lei
orgânica municipal, o próprio texto do artigo do qual elas se ori­
ginam deve dizer que se tratam de leis complementares. Podemos
usar como exemplo ilustrativo o artigo de uma dada lei orgânica a
seguir: “Art. 112. O Código Tributário Municipal será objeto de lei
complementar”.
Ou, então, conforme estabelece o art. 146, inciso I da CF, cabe
à lei complementar: “dispor sobre conflitos de competência, cm
matéria tributária, entre União, os estados, o Distrito Federal e os
municípios”.
A iniciativa de lei complementar, bem como de lei ordinária
(que será vista adiante c aprofundada na segunda parte deste li­
vro) cabe no âmbito federal a qualquer membro (deputado ou se­
nador) ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,
do Congresso Nacional, bem como ao presidente da República, ao
STF, aos tribunais superiores —Superior Tribunal de Justiça (STJ),
Tribunal Superior do Trabalho (TST), Superior Tribunal Eleitoral
(STE) e Superior Tribunal Militar (STM), ao procurador-geral da
justiça e também a 1% dos eleitores (art. 61, CF).
No âmbito dos estados e do Distrito Federal, a iniciativa de lei
complementar também cabe, por simetria, a qualquer deputado es­
tadual, a qualquer comissão, ao governador, ao Tribunal de Justiça
e ao procurador-geral da justiça do estado e, nas constituições es­
taduais que permitirem a iniciativa popular, a um percentual dc
eleitores pré-fixado. E, 110 município, a iniciativa cabe ao vereador,
à comissão da câmara municipal, ao prefeito e a 5% dos eleitores
do município.
Por sua própria natureza e pelo q u o r u m de maioria absoluta
na sua aprovação pelos membros do órgão legislativo, o projeto de
lei complementar necessariamente terá que passar pelo plenário.
Portanto, para esse tipo de projeto de lei, não se pode aplicar o
disposto 110 inciso 1, § 2° do art. 58 da CF, relacionado à dispensa
da competência do plenário em sua votação.
O município pode, segundo o entendimento de Vergilio Mariano
de Lima (2007, p. 108), dispensara utilização de lei complementar
à lei orgânica no seu ordenamento jurídico. O autor afirma que não
é impositiva a exigência de lei complementar, “pois a lei orgânica
pode ou não decidir se deve haver lei complementar para regula­
mentar determinada matéria do seu texto”.
A lei ordinária
A lei ordinária nada mais é que a lei simples, normal, que não re­
quer maiores formalidades na sua elaboração, a não ser o apoio da
maioria simples dos parlamentares, mesmo que haja apenas maio­
ria absoluta dos membros do legislativo no ato de sua aprovação.
Na elaboração da lei ordinária, utiliza-se o mesmo molde para ou­
tros atos legislativos, tais como o decreto e a resolução. Mas, assim
como a lei complementar, a lei ordinária, para efetivamente existir,
depende da sanção do Executivo.
É a lei que, 11a previsão constitucional da sua existência, diz-se:
*na forma da lei". Na verdade, ela não possui adjetivo qualificativo,
como lei c o 111 p i e m e n t a r ou l e i d e l e g a d a . Apesar de
constarem no texto da Carta Magna (art. 59, III, CF) como leis
ordinárias, o termo o r d i n á r i a não se trata, na verdade, de um
qualificativo, mas simplesmente de uma forma diferente de afirmar
que esse tipo de lei não possui nenhuma qualidade especial.
Para Sidney Guerra e Gustavo Merçon (2002, p. 229), a lei ordi­
nária é “comumente chamada de rainha das leis ou de lei por ex­
celência, é a espécie normativa padrão dc caráter especialmente
abstrato, que edita, em regra, normas gerais”. E os autores ainda
apresentam quatro possibilidades em que a lei ordinária é utilizada
para regulamentar situações constitucionais.
São elas:

1) A Constituição prevê matéria e determina que a mes­


ma deverá ser regulamentada por lei ordinária; 2) A
Constituição prevê matéria e utiliza simplesmente o ter­
mo lei na sua regulamentação; 3) A Constituição prevê
a matéria mas não indica qual a espécie de normativa
que irá regulamentá-la; 4) A Constituição é omissão
quanto a matériaporém a sua regulamentação será por
via ordinária.
Há duas espécies de leis ordinárias, de acordo com o Decreto-
Lei n° 4.657, dc 4 dc setembro de 1942, conhecida como Le i. de
I nt r o d ii ç ã o d o C 6 d i g o C i v i I li r a s i l e i r o (L1CCB) -
as leis gerais e as leis especiais. Ou seja, são leis que estabele­
cem disposições em seu corpo, que são gerais, genéricas, c que
se aplicam a todos os entes federados. E há leis que estabelecem
normas especiais, específicas ou peculiares a determinado ente ou
situação.
Da mesma forma que na lei complementar, a faculdade de ini­
ciativa da lei ordinária é de qualquer comissão, de qualquer parla­
mentar (senador ou deputado federal) do Senado da República ou
da Câmara dos Deputados, estendendo-se tal direito também ao
chefe do Poder Executivo (presidente da República) e aos órgãos
superiores da justiça (STF, STJ, STE, TST c STM), c do procura­
dor-geral da justiça.
Também a iniciativa do projeto pode ser do povo (iniciativa po­
pular), ou seja, no mínimo 1% dos eleitores brasileiros poderão
apresentar projeto de lei que começará a tramitar na câmara dos
deputados (art. 61, § 2o, CF).
No âmbito estadual, a capacidade de iniciativa da lei ordinária
é de qualquer das comissões ou qualquer deputado estadual da
assembleia legislativa, ao chefe do Executivo (governador do es­
tado), Tribunal dc Justiça c do procurador dc justiça do estado. As
constituições estaduais normalmente preveem a iniciativa popular.
No município, a competência de iniciativa da lei ordinária é de
comissão ou vereador da câmara municipal, do prefeito c pode, ain­
da, ser de iniciativa popular, quando no mínimo 5% dos eleitores
do município subscrevem um projeto de lei.
A lei delegada
Delegada é a lei oriunda de unia procuração que o Poder Legislativo
outorga ao Poder Executivo para que este legisle sobre determinada
matéria. Essa delegação do Legislativo ao Executivo segue determi­
nadas regras estabelecidas pela CF (art. 68, CF), entre elas a forma
de uma resolução que deverá especificar o conteúdo e a maneira do
seu exercício. Também o pedido dc delegação deve partir do chefe
do Poder Executivo (presidente da República, governador do estado
ou prefeito), que o fará ao Legislativo, indicando claramente a ma­
téria que pretende normatizar. A resolução dc delegação poderá
determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional.
Lembra Henrique Savonitti Miranda (2007, p. 665) que não pode
o Congresso Nacional forçar o presidente da República a legislar c
tampouco este constranger o parlamento a lhe dar autorização. O
autor acrescenta que a delegação deve ser “um ato de vontade de
ambas as partes, sob pena de afronta à independência c harmonia
dos poderes constitucionalmente estabelecidos”.
A lei delegada é uma exceção ao princípio constitucional da não
delegação de funções entre os Poderes, haja vista que o art. 2° da
Constituição estabelece que “São Poderes da União, independentes
e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
Isso significa que cada um dos Poderes possui certas especializa­
ções para o exercício de suas atribuições e não subordinação em
relação aos demais, ou seja, eles são independentes entre si.
Nesse sentido, o Executivo é o órgão que administra, que gover­
na, que coloca em prática, que materializa e individualiza as deter­
minações do Legislativo. Este, por sua vez, é o órgão que formula
as leis, as normas abstratas que regulamentam a vida social. Já
o Judiciário possui a função jurisdicional, pois aplica o direito no
caso concreto, na solução dos conflitos de interesses opostos.
Portanto, cada uni dos Poderes possui suas atribuições delimi­
tadas na Constituição c a regra geral é que um Poder não pode
invadir a competência do outro. Isso só ocorre em situações ex­
cepcionais. como é o caso das leis delegadas, em que o Legislativo
confere a atribuição dc legislar sobre ccrtos assuntos, dentro dc
determinados parâmetros, para o Executivo.
Lembra Clève (2000, p. 250) que a delegação legislativa no
Brasil “envolve a produção de uma lei dc autorização votada pelo
Legislativo e de uma (ou mais de uma) lei autorizada, elaborada
pelo Executivo”. A resolução do Congresso Nacional é a autoriza­
ção para que o presidente da República elabore a lei delegada.
1 lá também uma delimitação ao poder de delegação do Legislativo
ao Executivo, que se restringe aos atos que sejam de competência
exclusiva do Congresso Nacional, ou dc competência privativa da
Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, bem como a maté­
rias que devem ser reguladas por lei complementar.
Outros temas que estão proibidos dc serem delegados são: a or­
ganização do Poder Judiciário, do Ministério Público, bem como a
carreira e a garantia de seus membros. Também existem restrições
quanto a assuntos relativos à nacionalidade, à cidadania, aos direi­
tos individuais, cios direitos políticos e eleitorais e, ainda, aos pla­
nos plurianuais, às diretrizes orçamentárias e aos orçamentos*.
Para Silva (2005, p. 459-460), não há processo legislativo na
lei delegada. Afirma que esta é conduzida por um simples procedi­
mento elaborativo que “não comporta atos de iniciativa, nem vota­
ção, nem veto nem promulgação. Trata-se de uma mera edição que
se realiza pela publicação autenticada”.
Os estados e os municípios podem adotar ou não leis delega­
das no seu processo legislativo. Uma vez previstos na constituição

A s leis orçamentárias serão abordadas 110 capítulo 3 da parte


2 deste livro.
estadual ou na lei orgânica municipal, o processo de elaboração de­
verá seguir os princípios estabelecidos na Constituição Federal. O
governador ou prefeito solicita à assembleia legislativa ou à câmara
municipal autorização para elaborar determinada lei delegada. A
assembleia ou câmara aprova ou rejeita o pedido. Se aprovarem, a
autorização resultará em uma resolução que estabelecerá as condi­
ções para que a lei se institua, como ocorre no processo legislativo
federal dessa delegação (conteúdo e termos do exercício). E elas
podem, ainda, em vez de delegar competência ao Poder Executivo,
exigir que o projeto seja apreciado pela respectiva Casa Legislativa
(Congresso Nacional, assembleia legislativa ou câmara municipal).
Nesse caso, a votação será em um único turno e não caberá emenda
(art. 68, § 3o, CF). Uma vez aprovado, o projeto irá para a sanção
do chefe do Executivo (presidente da República, governador ou
prefeito).
Rejeitado o projeto, o mesmo será arquivado, só podendo ser
reapresentado na mesma sessão legislativa, se proposta pela maio­
ria absoluta dos membros da Casa Legislativa (art. 67, CF). Se isso
não for possível, o projeto poderá ser reapresentado em outra sessão
legislativa, que poderá ser a posterior imediata a cia.
O chefe do Executivo deverá elaborar a lei delegada de acordo
com as diretrizes estabelecidas no termo de delegação. Caso não se­
jam cumpridos os princípios ali estabelecidos, poderá o órgão legis­
lativo simplesmente sustar a lei por meio de um decreto legislativo.

A delegação interna corporis

A outra forma dc delegação no processo legislativo brasileiro, que


a doutrina chama de i n t e r n a c o r p o r i s , não se trata de de­
legação para o Poder Executivo elaborar determinada lei, mas para
as comissões parlamentares dos órgãos legislativos aprovarem leis,
sem que seja necessária a deliberação do plenário.
Esse tipo de delegação está previsto no art. 58 da CF:

[...]
§ 2° —às comissões, em razão da matéria de sua com­
petência, cabe:
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na for­
ma do regimento, a competência do plenário, salvo se
houverrecurso de um décimo dos membros da Casa;
[...]

No caso de delegação i n t e r n a cor p o r i s , as leis que re­


sultam dessamodalidade de deliberação legislativa são as leis
ordinárias e não as leis delegadas, uma vez que todo o processo
de elaboração ocorreu no âmbito do Legislativo e não no do Exe­
cutivo.
Na Câmara Federal, o chamado P o d e r C o n c l u s i v o d a s
C o m i s s õ e s elimina o debate e a votação 110 plenário, objeti­
vando dar maior agilidade ao processo legislativo, onde tramitam
centenas e até milhares de matérias. 0 projeto de lei é apenas apre­
ciado pelas comissões técnicas que, nesses casos, possuem caráter
conclusivo.
No caso de projetos que tramitam no legislativo federal, se al­
gum deles for apreciado conclusivamente, por exemplo, por comis­
sões da Câmara dos Deputados, clc irá para o Senado Federal, onde
também será apreciado conclusivamente por comissões técnicas da
referida Casa e vice-versa.
Há, no entanto, uma situação em que certas matérias devem ser
obrigatoriamente apreciadas pelo plenário. Trata-se dos projetos
que tenham recebido pareceres divergentes das comissões.
Entende-se por p ar e c e re s d i v e r g e n t e s , por exemplo, o
caso em que três comissões analisam o projeto de lei e que duas
delas indicam parecer favorável e uma terceira proferiu o parecer
contrário. Nesse caso, 0 projeto deverá ser votado pelo plenário da
Câmara dos Deputados, pois, nessa situação, as comissões perdem
o caráter conclusivo.
O Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), que é
a Resolução n° 17, de 21 de setembro de 1989, estabelece em seu
art. 24, inciso II, quais as matérias que nessa situação devem ir a
plenário. São elas: as matérias relacionadas a projetos de leis com­
plementares, de código, de iniciativa popular, de comissão, assim
como as que se encontrarem em regime de urgência.
Da mesma maneira, existem casos em que a votação deve se
dar no plenário, como no caso dos projetos de lei que tenham sido
encaminhados pela Presidência da República, solicitando o regi­
me de urgência ou, ainda, em caso no qual tenha sido aprovada a
urgência pelo plenário, ou se a natureza da matéria de que trata o
projeto exige urgência.
Também deverão ser apreciadas pelo plenário as matérias pre­
vistas no § Io do art. 68 da CF, ou seja, as que são de compe­
tência exclusiva do Congresso Nacional, privativas da Câmara dos
Deputados ou do Senado Federal, e as que tratam da organização
do Poder Judiciário e do Ministério Público, bem como a carreira e
garantia de seus membros.
São ainda de apreciação do plenário as matérias relativas à
nacionalidade, à cidadania, aos direitos individuais, aos assuntos
políticos e eleitorais, bem como aos planos plurianuais, às diretri­
zes orçamentárias e aos orçamentos. Também devem ir a plenário
as matérias que sejam oriundas do Senado ou que nele tenham
sofrido emendas, ou que tenham sido aprovadas em plenário por
qualquer uma das Casas (Senado ou Câmara). Resumindo: se o
projeto foi aprovado pelo plenário por uma das Casas legislativas,
na outra a deliberação também ocorrerá pelo plenário c não mais
pelas comissões.
Da mesma forma, o Regimento Interno do Senado Federal (Risf),
em seu art. 91, dispensa a apreciação, pelo Plenário, de projetos de
lei ordinária de autoria de senador e também projetos de resolução
que versem sobre a suspensão da execução 110 todo ou em parte de
lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF. Nesses
casos, a exceção são os projetos de códigos, que continuarão sendo
apreciados pelo plenário.
0 § I o do art. 91 do Hisf também dá poderes ao presidente do
Senado, ouvidas as lideranças partidárias, para atribuir às comis­
sões a competência dc apreciar, em caráter terminativo*, materiais
como tratados ou acordos internacionais; autorização de exploração
e aproveitamento de recursos hídricos e pesquisa de lavra de miné­
rios em áreas indígenas; alienação ou concessão de terras públicas
de áreas superiores a 2,5 mil hectares.
E, ainda, com a anuência das lideranças partidárias, o presiden­
te do Senado pode atribuir competências terminativas a projetos
de lei da Câmara dos Deputados cuja iniciativa lenha sido de um
parlamentar, os quais tenham sido aprovados em caráter conclusi­
vo por comissão do referido órgão legislativo c outras indicações e
proposições.
A exceção nesses casos são as emendas à Constituição Federal,
que deverão ser votadas pelo plenário, bem como projetos dc reso­
lução que tratam de competências privativas do Senado, que estão
previstos nos art. 52, incisos V a IX da Constituição, como:

[...]
V - autorizar operações externas de natureza financeira,
de interesse da União, dos estados, do Distrito Federal,
dos territórios e dos municípios;
VI - fixar, por proposta do presidente da República, li­
mites globais para o montante da dívida consolidada da

* Caráter terminativo: certas matérias enumeradas 110 R isf po­


dem ser votadas definitivamente pelas comissões, sem neces­
sariamente se sujeitarem a novas votações em plenário.
União, cios estados, do Distrito Federal e dos municípios;
VII - dispor sobre limites globais e condições para as
operações de crédito externo e interno da União, dos
estados, do Distrito Federal e dos municípios, de suas
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder
Público federal;
V III — dispor sobre limites e condições para a conces­
são de garantia da União em operações de crédito ex­
terno e interno;
IX - estabelecer limites globais e condições para o
montante da dívida mobiliária dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios;

[-]

Também não poderá o Senado Federal deixar de deliberar cm


plenário matérias relativas às alíquotas dc transmissão c a u s a
rn o r t i s e doenças, de bens ou direitos, pertencentes aos estados
e ao Distrito Federal (art. 155, § Io, CF). E, ainda, a resolução
que estabelece as alíquotas aplicáveis às operações c prestações
interestaduais e de exportação (art. 155, § 2°, CF).
Deverá ser deliberado pelo plenário do Senado Federal o estabe­
lecimento dc alíquotas mínimas nas operações internas, mediante
resolução de iniciativa de 1/3 e aprovada pela maioria absoluta
de seus membros, bem como a fixação de alíquotas máxirnas nas
mesmas operações, no intuito de resolver conflito específico que
envolva interesse de estados, mediante resolução de iniciativa da
maioria absoluta e aprovada por 2/3 de seus membros (art. 155, §
2o, IV e V, a c b, CF).
Observa-se que as duas Casas do Congresso Brasileiro (Câmara
dos Deputados e Senado Federal) utilizam termos diferentes e opos­
tos para situações semelhantes. A Câmara trata os projetos votados
e aprovados pelas comissões técnicas como conclusivos e para os
projetos que recebem pareceres contrários em três comissões e,
portanto, serão arquivados como terminativos.
Isso significa que o projeto de lei apresentou alguma irregu­
laridade, que pode ser caracterizada como inconstitucionalidade,
injuridicidade ou adequação de natureza orçamentária ou financei­
ra. A Câmara dos Deputados possui competência para encerrar a
tramitação da matéria e, portanto, para determinar o seu arquiva­
mento em apenas três comissões: Comissão de Constituição Justiça
e Redação (CCJR), Comissão de Finanças e Tributação (CFT), e
Comissão Especial (CE).
Todos os projetos de lei tramitam pela CCJR , que apreciá-los-á
quanto à constitucional idade, à juridicidade, à legalidade, à téc­
nica legislativa e se os referidos projetos estão de acordo com as
normas regimentais. Já em relação à CFT, nem todos os projetos
passam por essa comissão; isso ocorrendo, estes devem ser anali­
sados apenas sob o enfoque de questões financeiras ou tributárias,
se estas houverem.
Antes de ir para o arquivo, o projeto que foi rejeitado por essas
comissões será encaminhado à Mesa da Câmara dos Deputados.
No prazo de cinco sessões, 1/10 dos deputados poderá recorrer ao
plenário e solicitar uma análise preliminar. Conforme explicam
Gardcl Amaral e Miguel Gerônimo (2001, p. 45), “o recurso, con­
tudo deve ser aprovado pelo plenário (por maioria simples ou relati­
va) para que as preliminares possam ser julgadas (art. 144, RICD).
São, portanto, dois processos de votação: uma para o recurso c o
outro para as preliminares”.
Já o Senado diz que as comissões técnicas são terminativas
quando apreciam projetos que não serão discutidos e votados pelo
plenário, tenham eles sido aprovados ou não. A decisão da comis­
são, segundo o art. 91, §§ 3o, 4o e 5o do Risf, será comunicada ao
presidente do Senado Federal, que dará ciência ao plenário e fará a
publicação no órgão oficial do Senado. No prazo de cinco dias úteis
da publicação, poderá ser interposto recurso para o plenário por,
110 mínimo, um décimo dos senadores. Sc for vencido esse prazo
sem nenhum recurso, o projeto de lei será encaminhado à sanção,
promulgado e remetido à Câmara ou arquivado.
Na tramitação do projeto de lei nas comissões terminativas do
Senado Federal, aplicam-se as mesmas regras das matérias que
são apreciadas pelo plenário relativas a turnos, a prazos, a emen­
das e a outras formalidades, bem como os ritos exigidos regi men­
talmente (art. 92, Risf).
Estados e municípios também poderão prever cm suas respecti­
vas constituições e leis orgânicas a possibilidade de delegar aos re­
gimentos internos das Casas Legislativas a competência de discutir
c votar determinadas matérias, dispensando a votação do plenário.
Os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal possuem matérias que obrigatoriamente deverão ser vota­
das pelo plenário, assim como são votadas as emendas à constitui­
ção estadual, a lei orgânica municipal, as leis delegadas, o plano
plurianual, as leis de diretrizes orçamentárias e o orçamento.
Também deverão ser deliberadas pelo plenário matérias como
resoluções e decretos legislativos e outras que sejam de competên­
cia exclusiva ou privativa da assembleia legislativa ou da câmara
municipal. Os estados devem reservar para o plenário assuntos re­
lativos à organização judiciária, ao ministério público, à procura­
doria de justiça, entre outras.
O município poderá ainda reservar para o plenário matérias
urbanísticas, tais como o plano diretor, a lei de zoneamento, a ocu­
pação e o uso do solo, entre outras. Em algumas situações, o mu­
nicípio pode limitar à competência conclusiva ou terminativa das
comissões técnicas as matérias mais simples, tais como prêmios,
utilidade pública ou nome de logradouro público.
Dc um modo geral, os municípios não preveem em suas leis orgâ­
nicas a competência das comissões técnicas de deliberarem em
caráter terminativo. E, para isso, tem contribuído o pequeno núme­
ro de projetos que tramitam nas câmaras municipais e também o
número limitado de vereadores. Saliente-se que, na grande maioria
dos cinco mil, 6.652 municípios brasileiros, suas respectivas câ­
maras contam apenas com nove vereadores.

I Medidas provisórias

As medidas provisórias (art. 62. CF) são atos emanados do Poder


Executivo com força de lei destinada a norrnatizar matérias em si­
tuações de relevância e que exijam urgência. Uma vez emitida a
medida provisória, esta deverá imediatamente ser encaminhada ao
Legislativo para que este. no prazo máximo de 120 dias, a transfor­
me em lei, sob pena de perder seus efeitos.
Lembra Roque Antonio Carrazza (2000, p. 240-242) que a me­
dida provisória é um ato administrativo I a l o s e n s u , com carac­
terísticas de lei, emanado do chefe do Executivo; mas, apesar disso,
uma vez editado, esse mesmo ato fica sobre o abrigo do Legislativo
até a sua deliberação final.
Para Silva (2005, p. 452), as “medidas provisórias são atos de
governo provenientes do exercício das funções co-legislativas do
Poder Executivo”. No entanto, o autor acrescenta que isso não é o
suficiente, já que, se elas possuem força de lei, isso significa que são
leis no sentido material, tornando-se leis também no sentido formal
quando forem assim transformadas pelo Congresso Nacional.
A medida provisória, adotada no Brasil a partir da Constituição
de 1988, inspira-se na Constituição da Itália, que adota o regime
parlamentarista, na qual existe o d e c re I o - l e g g e i n c as i
s t r a o r d i n a r i d i nece $ s i t à e d ' u r g e n z a , ou seja.
decreto-lei em caso extraordinário dc necessidade e urgência.
Não há restrição constitucional para que os demais entes fede­
rativos (União, estados/Distrito Federal e municípios) possam pre­
ver cm seu processo legislativo a adoção dc medidas provisórias.
Inclusive nas situações em que o STF se manifestou sobre o assunto.
este reconheceu o direito de estados e municípios emitirem medi­
das provisórias, desde que estejam previstas expressamente nas
suas respectivas constituições e leis orgânicas.
A doutrina também reconhece que essa capacidade de os es-
tados/Distrito Federal c municípios emitirem medidas provisórias
deve constar no processo legislativo federal, estadual e munici­
pal, pelo princípio da simetria. 0 fato de não haver proibição na
Constituição Federal atual, tal como havia em nossa Constituição
anterior, no que diz respeito aos estados adotarem o decreto-lei,
abre margem para interpretarmos que não existe nenhum impedi­
mento no que concerne a tal adoção.
Porém, são poucos os estados e municípios que assim o fazem. No
entanto, as medidas provisórias são muito utilizadas pelo Governo
Federal. Estados que preveem tais medidas provisórias cm suas
constituições são: Santa Catarina, Tocantins e Acre. O município de
Campinas, em São Paulo, também possui a possibilidade de medida
provisória cm seu processo legislativo, segundo o art. 38, inciso IV,
da Lei Orgânica de Campinas.
Pode-se ainda dizer que as medidas provisórias vieram substi­
tuir os decretos-leis adotados 110 ordenamento jurídico anterior, ou
seja, no período militar. Os decretos-leis surgiram na Constituição
de 1937, sendo extintos com a Constituição de 1946 e posterior­
mente ressuscitados pela Constituição dc 1967. Ao contrário das
medidas provisórias, se não houvesse deliberação 110 prazo de 60
dias, o decreto-lei tinha seu texto aprovado por decurso de prazo.
Ainda em relação ao decreto-lei, o Congresso Nacional não po­
deria emendá-lo. Se fosse rejeitado pelo Congresso, não haveria nu-
1idade dos atos praticados durante a sua vigência. O presidente da
República, segundo o disposto no art. 55, incisos I, II c III da EC
n° 1/1969, poderia baixá-los em casos de urgência ou de interesse
público relevante, desde que não houvesse aumento de despesa
c sobre as matérias relativas à segurança nacional, às finanças
públicas, incluindo normas tributárias, criação de cargos e fixação
dc vencimentos (art. 55, CF/1969 - Emenda Constitucional n° 1).
As medidas provisórias se caracterizam pelo prazo de vida de
que dispõem para serem transformadas em lei, no caso federal, pelo
Congresso Nacional, perdendo a sua validade caso isso não ocorra.
Para que o presidente da República (Poder Executivo) possa baixar
uma medida provisória, devem estar presentes dois pressupostos
constitucionais indispensáveis: a relevância c a urgência, sem os
quais o ato se torna inconstitucional.
A relevância significa que a situação é importante, de grande
valor, c que a adoção da medida provisória trará vantagem à socie­
dade como um todo. 0 fato de ser urgente aponta para algo que é
imperativo, necessário, imprescindível; ou seja, se a medida não for
tomada naquele momento, tal resolução causará prejuízos a toda a
sociedade.
0 instituto da medida provisória sofreu uma profunda revisão
com a EC n° 32/2001, que acrescentou vários parágrafos ao art. 62
da Constituição, uma vez que, pela norma anterior, as medidas pro­
visórias poderiam ser reeditadas indefinidamente e nem sempre o
presidente da República levava em consideração os pressupostos
da relevância e da urgência.
A partir dessa emenda, o Congresso Nacional passou a ques­
tionar os pressupostos dc relevância c urgência c o STF também
avocou a competência do controle jurisdicional em caso de abuso
presidencial na edição de medidas provisórias.
As medidas provisórias são proibidas para matérias relativas
(art. 62, § 1°, CF), que tratam de nacionalidade, de cidadania, de
direitos políticos, de partidos políticos e de direito eleitoral; de ma­
teriais relativos ao direito penal, ao direito processual penal c ao
direito processual civil; sobre a organização do Poder Judiciário e
do Ministério Público, assim como no que diz respeito à carreira e
à garantia de seus membros; e ainda dos planos plurianuais, das
diretrizes orçamentárias, do orçamento e dos créditos adicionais e
suplementares, ressalvado os casos dc guerra, comoção interna ou
calamidade pública (art. 167, § 3o, CF), e o que vise à detenção ou
seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo
financeiro (art. 62, II, CF).
Também são proibidas medidas provisórias cuja disciplina é des­
tinada pela Constituição a uma dada lei complementar e, ainda, as
já disciplinadas em projeto dc lei aprovado pelo Congresso Nacional
e pendente de sanção ou veto do presidente da República.
F vedada também a criação de medidas provisórias que impli­
quem a instituição ou majoração dc impostos federais previstos no
art. 153, incisos 1, II, IV, V, e no art. 154, inciso II. da CF, ou seja:
do imposto de importação de produtos estrangeiros; do imposto de
exportação, para o exterior, dc produtos nacionais ou nacionaliza­
dos; de produtos industrializados; de operações de crédito, câmbio e
seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários; e, ainda, na imi­
nência ou no caso dc guerra externa, dc impostos extraordinários.
Porém, é possível a adoção de medidas provisórias que tratam do
Imposto de Renda e proventos de qualquer natureza, sobre proprie­
dade territorial e rural, bem como sobre grandes fortunas. Nessas
situações, o imposto, conforme o art. 62, § 2°, da CF, “só produzirá
efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida
cm lei até o último dia daquele cm que foi editada”.
A crítica de Silva (2005, p. 453) sobre a possibilidade de medida
provisória em matéria tributária está no fato de que a Constituição
adotou o princípio da “anterioridade da lei tributária em face do
exercício financeiro para a cobrança do tributo”; portanto, não pode­
ria haver o pressuposto constitucional da urgência. Porém, permitiu-
se que determinados tipos dc impostos, tais como os que incidem
sobre a renda, sobre as fortunas e sobre a propriedade rural podem
ser criados, alterados ou ter alíquotas majoradas, não se submeten­
do ao quesito da urgência.
0 prazo dc vigência da medida provisória é de 60 dias de sua
entrada em vigor, após publicação 110 órgão oficial, podendo ser
prorrogada automaticamente por mais 60 dias (art. 62, § 3o, CF),
se não tiver sido votada no período original. Fsse prazo de 120
dias, em caso de prorrogação, será suspenso durante os períodos
de recesso legislativo, ou seja, de 17 de julho a I o de agosto e de 22
de dezembro a 2 de fevereiro (art. 62, § 4o, CF).
Uma vez convertida em lei, a medida provisória será sancio­
nada ou vetada pelo presidente da República (art. 62, § 12, CF).
Enquanto isso não ocorre, vigora o texto original da medida provi­
sória emitido pelo chefe do Executivo. Também a medida provisória
e a lei de conversão estão sujeitas ao controle da constitucionali-
dade pelo STF, através de Ação Direta de Inconstitucionalidade
(conhecido também como A D I11).
Ensina Clève (2000, p. 227) que a fiscalização jurisdicional
das medidas provisórias pode se dar em três aspectos: a) quanto
aos pressupostos de habilitação (relevância c urgência), b) sobre o
controle da matéria, se cabe ou não regramento constitucional, e,
finalmente, c) ao controle da matéria (conteúdo) se está de acordo
com os princípios constitucionais.

O processo legislativo da m edida provisória

Além das normas processuais constitucionais sobre a medida pro­


visória, também o processo legislativo da conversão ou não dc me­
didas provisórias em lei, é regido pela Resolução n° 1, 10 de abril
de de 1989, do Congresso Nacional'11, que passamos a analisar a
seguir.

Anteriormente, o processo legislativo referente às medidas


provisórias era regulado pela Resolução n° 0 1 . de 1989. que
ainda vigora para as medidas provisórias emitidas antes da
Emenda Constitucional 32 /2 0 0 1.
Em 48 horas da publicação da medida provisória no Diário
Oficial, deverá ser designada a comissão mista, que terá o prazo
de 24 horas para a sua instalação. Os líderes partidários terão que
encaminhar ao presidente do Congresso Nacional a relação dos
parlamentares que farão parte da referida comissão, que elegerá o
seu presidente e o vice-presidente, que deverão pertencer a Casas
diferentes (um do Senado e o outro da Câmara), e designar os rela­
tores para a matéria.
Estabelece a Resolução n° 1, de 8 de maio de 2002, constante no
Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN), que o relator
também deverá pertencer a Casa Legislativa diversa do presiden­
te da comissão e o relator corregedor, por sua vez, deve ser, de
preferência, membro do mesmo partido do relator, porém de Casa
Legislativa diferente deste. Portanto, se o relator for um deputado,
o relator corregedor deverá ser um senador e vice-versa. O relator-
revisor tem a função de exercer a relatoria na Casa diversa do rela­
tor da medida provisória.
Também no prazo de cinco dias da publicação da medida pro­
visória, o órgão de consultoria e assessoramento da Casa a que
pertencer o relator fará uma nota técnica a respeito da adequação
financeira e orçamentária da mesma, que será encaminhada ao re­
lator e ao relator-revisor.
A comissão mista será composta dc 13 deputados c 13 senado­
res e igual número de suplentes, de acordo com a proporcionalidade
partidária ou de blocos partidários, que deverá examiná-la e emitir
parecer, tendo cm vista os pressupostos de urgência c dc relevância.
Durante os seis primeiros dias de vigência da medida provisória,
os parlamentares podem apresentar emendas que deverão ser en­
tregues à Secretaria Geral da Mesa do Senado Federal. É, contudo,
vedada emenda que verse sobre matéria estranha àquela tratada
na medida provisória, cabendo ao presidente da Casa indeferi-la
liminarmente. Pode, no entanto, o autor de emenda não aceitar a
decisão e recorrer, com apoio de três membros da comissão, para o
plenário desta, que decidirá definitivamente a questão, por maioria
simples, sem discussão ou encaminhamento de votação.
Também a emenda deverá ser acompanhada de texto regulando
as relações jurídicas decorrentes do dispositivo objeto da medida
provisória. O parlamentar criador de um dado projeto que esteja
tramitando em qualquer uma das ("asas do Congresso Nacional
que trate dc matéria semelhante poderá requerer a tramitação da
mesma em conjunto com a da medida provisória. A comissão inicia
os trabalhos com o q u o r u m mínimo de 1/3 de seus membros.
A comissão tem o prazo improrrogável de 14 dias a partir da
publicação da medida provisória para emitir parecer único sobre a
matéria, manifestando-se de forma separada sobre: a) os aspectos
constitucionais (relevância c urgência), b) o mérito, c c) a adequa­
ção financeira e orçamentária.
No exame sobre a questão orçamentária e financeira, a análise
deverá abranger a repercussão que ela causará à receita c à des­
pesa pública da União e se a medida provisória respeita as normas
orçamentárias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias
c orçamento). Mesmo que nesse aspecto o parecer seja contrário, a
comissão deverá pronunciar-se sobre o mérito da medida provisória.
Se houver emenda que corrige a inconstitucionalidade ou inju-
ridicidade da inadequação ou incompatibilidade orçamentária da
medida provisória, primeiro ela será votada. Já em relação ao méri­
to, a comissão poderá emit ir parecer pela aprovação total ou parcial
ou por sua alteração e pela sua rejeição e, ainda, pela aprovação ou
rejeição de emenda a ela apresentada.
Quando o texto for alterado, a comissão deverá apresentar pro­
jeto de lei de conversão relativo à matéria ou projeto de decreto le­
gislativo, disciplinando as relações jurídicas dos textos suprimidos
ou alterados. A tramitação sempre será iniciada pela Câmara dos
Deputados.
0 parecer aprovado pela comissão mista será encaminhado à
Câmara dos Deputados, acompanhado do processo e, conforme o
caso, do projeto de conversão em lei ou do projeto de decreto legis­
lativo regulamentador. A Câmara tem até o 28° dia da publicação
para concluir os seus trabalhos. Uma vez aprovada a matéria pe­
los deputados, será a medida provisória encaminhada ao Senador
Federal, que terá até o 40° dia desde a publicação para apreciá-la.
Porém, se a Câmara não deliberou sobre a medida provisória, até
o vigésimo oitavo dia, o Senado poderá iniciar a discussão da maté­
ria, mas só poderá votá-la depois que encerrar os trabalhos naquela
Casa. Havendo mudanças na medida provisória quando analisada
pelo Senado, a mesma retornará à Câmara, que deliberará sobre as
modificações no prazo de três dias.
A partir do 45° dia da expedição da medida provisória, se a mes­
ma não tiver sido votada, ficará trancada a pauta da Câmara dos
Deputados ou do Senado Federal, que entrará em regime de urgên­
cia. Todas as matérias que estiverem na pauta ficarão sobrestadas
até que se encerre a votação (art. 62, § 6°, CF)*.
Se a medida provisória for rejeitada ou perder a eficácia ou seja
aprovado projeto de lei de conversão com redação diferente da pro­
posta pela comissão mista, esta deverá propor um decreto legisla­
tivo regulamentando as relações jurídicas decorrentes de atos que
foram praticados no período cm que ela vigorou. Se a comissão não
o fizer no prazo de 15 dias, qualquer parlamentar poderá fazê-lo,
podendo apresentá-lo à comissão mista para parecer.
Sc o decreto legislativo não for editado em até 60 dias da rejei­
ção ou perda da eficácia da medida provisória, as relações jurídicas
constituídas e decorrentes de atos praticados na sua vigência serão
regidas por ela. A comissão mista só será extinta após a publicação

Segundo interpretação da Câmara dos Deputados, só ficam


sobrestados os projetos de lei ordinária.
do decreto legislativo ou 60 dias após a rejeição ou perda da eficá­
cia da medida provisória.
Uma vez rejeitada pelo plenário da Câmara ou do Senado, a me­
dida provisória será arquivada, seja por não conter os pressupostos
dc urgência c relevância, seja por inadequação financeira ou orça­
mentária, seja quanto ao seu mérito. O fato será comunicado ao
presidente da República, que publicará ato declaratório de rejeição
no Diário Oficial da União.

1 O decreto legislativo

Os decretos legislativos são normas emanadas pelo Poder Legislativo,


com mesma força dc lei ordinária, que prescindem da sanção do
Poder Executivo e regulam matérias de sua competência exclusiva,
gerando efeitos fora do parlamento de forma impositiva a quem se
destina. São os decretos legislativos promulgados pelo presidente
da Mesa. É uma forma diferente de norma oriunda do Legislativo,
diferente da lei e do simples ato administrativo.
Em nível federal, o decreto legislativo sc aplica às matérias dc
competência exclusiva do Congresso Nacional, elencadas no art. 49
da Constituição, bem como para regular matéria referente à medida
provisória (art. 62, § 3o, CF). Nesses casos, o decreto legislativo,
como visto anteriormente, possui a função de regulamentar as re­
lações jurídicas da medida provisória que tenha sido rejeitada ou
modificada pelo Congresso Nacional.
A iniciativa do decreto legislativo cabe a qualquer comissão ou
parlamentar, tanto da Câmara dos Deputados quanto do Senado
Federal. A promulgação do decreto legislativo é feita pelo presiden­
te do Senado Federal (art. 48, X V III, Risf), que também determi­
nará a sua publicação.
Um decreto legislativo deve seguir o ritual comum estabelecido
nos regimentos internos das Casas Legislativas para a sua aprovação
de lei ordinária, salvo se houver algum a previsão legal diferente.
Portanto, utiliza-se o decreto legislativo para aprovar ou ratificar
matérias de competências exclusivas do Congresso Nacional (art.
49, CF), tais como:

[...]
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou
atos internacionais que acarretem encargos ou compro­
missos gravosos ao patrimônio nacional;
II - autorizar o presidente da República a declarar guer­
ra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras
transitem pelo território nacional ou nele permaneçam
temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei
complementar;
III - autorizar o presidente e o vice-presidente da Repu­
blica a se ausentarem do país, quando a ausência exce­
der a quinze dias;
IV - aprovar o estado de defesa e a intervenção federal,
autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma
dessas medidas;
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de de­
legação legislativa;
VI - mudar temporariamente sua sede;
VII - fixar idêntico subsídio para os deputados federais
e os senadores, observado o que dispõem os arts. 37, XI,
39, § 4°, 150, II, 153, III, e 153, § 2", I;
VIII - fixar os subsídios do presidente e do vice-presi-
dente da República e dos ministros de Estado, observa­
do o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4°, 150, II, 153,
III, e 153, § 2°, I;
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo pre­
sidente da Republica e apreciar os relatórios sobre a
execução dos planos de governo;
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer
de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os
da administração indireta;
XI - zelar pela preservação de sua competência legis­
lativa em face da atribuição normativa dos outros Po­
deres;
X II - apreciar os atos de concessão e renovação de con­
cessão de emissoras de rádio e televisão;
X III - escolher dois terços dos membros do Tribunal de
Contas da União;
XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes
a atividades nucleares;
XV - autorizar referendo e convocar plebiscito;
XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração e
o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e
lavra de riquezas minerais;
X V II - aprovar, previamente, a alienação ou concessão
de terras publicas com área superior a dois mil e qui­
nhentos hectares.

Observa Said Farhat (1996, p. 230) que, em algumas situações,


o Executivo poderá provocar o Legislativo, tomando a iniciativa de
solicitar autorização para legislar a respeito de assuntos de que
tratam os incisos I e II do artigo anteriormente citado da CF. O
autor ainda salienta que, “recebida a mensagem presidencial,
versando matéria resolúvel por decreto legislativo, as comissões
às quais for despachado redigem o projeto de decreto legislativo
correspondente”.
A aprovação pelo Congresso Nacional de decretos legislativos
não exige q u o r u m qualificado, pois se trata de ato primário,
cuja maioria simples dos presentes no momento da deliberação em
plenário é suficiente para a sua aprovação ou não.
Apenas há uma exceção, na hipótese prevista no § 3o do art. 5o
da CF:
[...]
Os tratados o convenções internacionais sobre direitos
humanos que forem aprovados, cm cada Casa do Con­
gresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos
votos dos respectivos membros, serão equivalentes às
emendas constitucionais.
[...]

Os estados e os municípios também adotam o decreto legislativo


ao deliberarem sobre matérias de competência exclusiva de suas
assembléias legislativas e câmaras municipais, que tenham reper­
cussão externa.
Meirelles (2006, p. 659) ensina que o decreto legislativo é utili­
zado no âmbito municipal em matérias de competência exclusiva do
Legislativo e na “apreciação político-administrativa e promulgada
pelo presidente da Mesa para operar seus efeitos fora da câmara”.
Nos municípios, os decretos legislativos são utilizados para apro­
var e ratificar convênios, consórcios, para a cassação do mandato
do prefeito e dos vereadores, aprovação ou não das contas munici­
pais, prêmios e homenagens a personalidades, entre outras.

1 Resoluções

As resoluções são atos legislativos i n t e r n a c o rp o r a i s que


objetivam regulamentar matérias de interesse próprio e dc compe­
tência exclusiva dos legislativos, tanto nos aspectos político-legisla-
tivos como nas questões de ordem administrativa. Explica Joaquim
Castro Aguiar (1973, p. 13) que tanto as resoluções quanto os
decretos legislativos são atos que independem de apreciação do
Executivo, ou seja, são “atos não sancionáveis e, consequentemente,
não sujeitos a veto”.
As resoluções no âmbito federal podem ser emanadas pelo
Congresso Nacional, pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado
Federal. Tais atos legislativos, sendo emitidos pelo Congresso
Nacional, produzem efeito apenas nestes órgão legislativo, da mes­
ma maneira que os efeitos serão limitados à Câmara dos Deputados
ou ao Senado Federal, se emitidos por essas Casas legislativas.
0 processo deliberativo, portanto, da resolução ocorre dentro do
órgão legislativo a qual ela se destina. São os regimentos internos
de cada Casa que estabelecerão o rito processual exigido, ali ini­
ciado c concluído, não dependendo dc sanção do Poder Executivo.
Normalmente, o processo se submete a apenas um processo de
votação, sendo-lhe exigida para aprovação a maioria simples. Se
a resolução for do Congresso Nacional, a aprovação será bicame-
ral e a promulgação será pelo presidente do Congresso; se for da
Câmara dos Deputados, a promulgação será feita pelo presidente da
Câmara; da mesma maneira que o presidente do Senado promul­
gará as resoluções destinadas a regulamentar a matéria da sua res­
pectiva Casa Legislativa.
Embora as resoluções sc caracterizem pelos efeitos i n t e r n a
cor p o r is do órgão legislativo de onde emanaram, há situações
raras em que elas produzem efeitos externos. Alexandre de Moraes
(2005, p. 620), citando Anna Cândida da Cunha Ferraz, que classi­
fica as resoluções em quatro espécies: a) atos políticos (resolução
do Senado, que referenda nomeações); b) ato deliberativo (que fixa
alíquota dc imposto); c) ato dc co-participação na função judiciá­
ria (quando o Senado suspende lei declarada inconstitucional pelo
STF); d) ato-condição para a função legislativa (autorização do
Congresso para o presidente para elaboração dc lei delegada).
Os regimentos internos das Casas legislativas federais, das
assembleias legislativas estaduais e das câmaras municipais são
sempre resoluções. Também no âmbito municipal as resoluções
de plenário disciplinam os serviços e a organização da Mesa, bem
como as licenças dos vereadores, a utilização do edifício-sede, bem
como o controle dos servidores da câmara.
Emenda à Constituição

A emenda à CF é a capacidade de que dispõe o Congresso Nacional,


como poder constituinte derivado, de alterar matérias da Carta
Magna que não sejam causas pétreas, observado determinado
rito processual. A capacidade de emendar ou reformar a Carta
Constitucional é denominada, de acordo com Pontes de Miranda
(1967, p. 130), de “poder revisional, ou reformador, ou cmcnda-
dor”, que está limitado às normas jurídicas do objeto da alteração
constitucional.
Já para Ribeiro Lopes (1993, p. 195), quando a CF trata do
referido assunto, esta utiliza, de forma equivocada, termos como
‘revisão, reforma e até mesmo modificações constitucionais”. O au­
tor acrescenta, concordando com a preferência doutrinária, que o
termo correto é mesmo e m e n d a à Constituição.
A possibilidade de emenda está prevista no art. 60 da CF, que
estabelece a competência dc iniciativa do projeto, o momento em
que ela não poderá ser proposta, assim como a forma de votação, o
q u o r u m de aprovação, a forma de promulgação, as matérias que
são vedadas para deliberação, bem como o período de quarentena
para aquelas que tenham sido rejeitadas.
Determina a CF que a iniciativa de projeto de emenda cabe, no
mínimo, a 1/3 dos membros da Câmara dos Deputados ou do Sena­
do Federal. O presidente da República também dispõe da chancela
para apresentar a proposta, e ainda a metade mais uma das assem­
bleias legislativas dos estados, manifestando-se cada uma delas por
meio do voto da maioria relativa (art. 6 0 ,1, II, III, CF).
Observe-se que a aprovação das assembleia legislativas, por
maioria absoluta, da proposta de emenda à Carta Constitucional
significa aprovação por maioria simples, ou seja, uma vez estan­
do presentes na sessão a maioria absoluta dos membros da Casa
Legislativa (metade mais um), as deliberações são tomadas por
maioria de votos (a respeito do assunto q u o r u m para vo-
t a ç ã o , este será tratado dc forma mais aprofundada no capítulo
4 desta obra).
A capacidade das assembleias legislativas de propor emendas à
Constituição, lembra Walber dc Moura Agra (2006, p. 362), “re­
flete uma substância do federalismo, do p a c t u m f o e d e r i s ,
podendo os estados-membros, integrantes da federação, propor al­
terações na Constituição”. Essa possibilidade já estava prevista na
primeira Constituição Republicana de 1891, porém não há menção
alguma a respeito de emendas propostas pelas assembleias legisla­
tivas dos estados até os dias atuais.
A relação de quem possui capacidade de iniciar o processo de
emenda à CF é taxativa, ou seja, é uma forma de relação que não
admite nenhum outro integrante, com exceção dos seguintes ca­
sos: 1/3 dos deputados federais; 1/3 dos senadores; o presidente da
República; e a maioria das assembleias legislativas.
Qualquer outra proposta de emenda constitucional que possua
como autores outras instituições ou mesmo a população em inicia­
tiva popular não poderá prosperar por vício de iniciativa.

Impossibilidades de emenda à Constituição

A CF não poderá ser emendada em três situações: quando houver


intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio (art. 60, §
I o, CF). A intervenção federal só pode ocorrer em alguma unidade
federada (estados ou Distrito Federal), nas situações enumeradas
no art. 34 da Lei Maior. As situações de intervenção nos estados
são as seguintes:

No momento em que algum estado ou o Distrito Federal estiver


em fase dc se desvincular da União, a intervenção ocorrerá no
intuito de manter a integridade nacional (art. 34.1, CF).
- Se houver uma invasão estrangeira em um determinado estado,
ou 110 caso cm que um estado invadir outro (art. 34, II, CF).
Possibilidade de intervenção federal para encerrar grave com­
prometimento da ordem pública. Nesse caso, a intervenção
terá como objetivo acabar com a comoção social (art. 34, III,
CF).

Outra possibilidade de intervenção federal se dá quando os po­


deres estaduais não estiverem sendo exercidos de forma livre e
independente (art. 34, IV, CF), ou seja, no momento que um dos
poderes impedir o funcionamento de outro (no caso, se o Executivo
impedir o funcionamento do Judiciário, por exemplo).
Também a União poderá intervir nos Estados para organizar as
suas finanças (art. 34, V, CF). São situações em que a situação
financeira das unidades federadas estão desorganizadas: quando
estas não pagarem suas respectivas dívidas fundadas* por mais dc
dois anos consecutivos. A única ressalva, nesse caso, para que não
haja a intervenção, é se houver um motivo de força maior que tenha
atingido o estado. Entcnde-se por força maior um acontecimento
relacionado a fatores externos, que independe da vontade humana
e, por esse motivo, impedem que a obrigação seja cumprida. Entre
os fatores externos, podemos citar ordem dc autoridade superior
(fato do príncipe), os eventos naturais (seca prolongada, inundação,
vulcão, terremotos etc.) e situações políticas graves, como revolu­
ções, guerras, comoções internas graves.
A União poderá intervir nos estados ainda por questão financeira,
quando o estado não entregar aos municípios as receitas tributárias
previstas na Constituição nos prazos fixados cm lei, por exemplo.

Dívida fundada on consolidada ê aquela oriunda do obrigações


financeiras assumidas em conseqüência dc leis, contratos, con­
vênios, Iratados ou operações de crédito, para amortização 110
prazo superior a 12 meses.
A intervenção poderá ainda ocorrer para a execução de lei federal
que não esteja sendo cumprida na unidade federativa ou, então,
ordem ou decisão judicial (art. 34, V I, CF).
Além disso, a intervenção poderá ocorrer para assegurar princí­
pios constitucionais, tais como os constantes nas alíneas do art. 34,
inciso V II:

[...]
a) forma republicana, sistema representativo e regime
democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta
e indireta.
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante
de impostos estaduais, compreendida a proveniente de
transferências, na manutenção e desenvolvimento do
ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

Outra situação em que a Carta Magna não poderá ser emendada


é quando estiver em vigor o estado de defesa - uma medida que
objetiva preservar ou restabelecer a ordem pública ou a paz social,
quando estas estiverem ameaçadas por grave e iminente crise ins­
titucional ou quando forem atingidas por calamidades de grandes
proporções da natureza (art. 136, CF).
A CF prevê que o estado de defesa só poderá sei- decretado pelo
presidente da República, em locais restritos e determinados. Isso
quer dizer que esse decrcto não poderá atingir todo o território
nacional, abrangendo o prazo preciso de 30 dias, podendo haver
apenas uma prorrogação por igual período. Portanto, o estado de
defesa vigorará, no máximo, por sessenta dias c, nesse período, a
Lei Maior não poderá ser emendada.
Já o estado de sítio é uma medida mais grave tomada pelo pre­
sidente da República, pois limita os direitos constitucionais dos
cidadãos. Tal medida será declarada em situações em que o estado
de defesa não for suficiente para debelar a grave comoção ou, então,
no caso de guerra ou agressão armada estrangeira (art. 137, CF).
A origem do instituto do estado de sítio está no direito francês. A
doutrina o recomenda apenas em situações extremas. Para Manoel
Gonçalves Ferreira Filho (1981, p. 309), ele deve ser adotado só
em situações excepcionais, por ser uma medida perigosa também
para a ordem constitucional. 0 autor ainda acrescenta que “para
que haja estado de sítio é m i s t e r que a suspensão seja lim i­
tada no tempo e localizada no espaço. Se ela não for limitada no
tempo, não haverá suspensão das garantias, mas, sim, supressão”.
0 estado de sítio, em caso de guerra, só poderá perdurar enquanto
houver o conflito com a nação contendedora. Durante o estado de
sítio, a Constituição não poderá ser alterada.

Processo de deliberação da emenda constitucional

Sobre o processo de deliberação pelas duas Casas do Congresso


Nacional, a Constituição estabelece que a proposta deva ser dis­
cutida e votada pela Câmara Federal e pelo Senado da República,
separadamente, em dois turnos, considerando-a aprovada se ob­
tiver o voto favorável de 3/5 dos membros dc cada um dos órgãos
legislativos (art. 60, § 2o, CF).
Na atual composição da Câmara (composta por 513 deputados)
c do Senado (81 integrantes), 3/5 de votos favoráveis representam
308 membros da Câmara e 49 membros do Senado a se manifestar
por meio de voto favorável em relação à proposta de emenda cons­
titucional para que ela seja aprovada.
Isso significa que deverá haver duas votações favoráveis em cada
uma das Casas com o q u o r u m de votos pela aprovação da maio­
ria qualificada dc seus membros. Se em uma das votações em uma
das Casas legislativas não se atingir a maioria de 3/5, a emenda é
considerada rejeitada. Para que se possa contabilizar os votos, as
votações serão necessariamente nominais*.
Também determina a CF (art. 60. § 5o, CF) que a proposta de
emenda constitucional que tenha sido rejeitada por uma das Casas
legislativas ou que tenha sido considerada prejudicada, não poderá
ser objeto de nova proposição na mesma sessão legislativa.
Por sessão legislativa entende-se cada um dos quatro anos que
compõe a legislatura. Esta compreende, por sua vez, o período de
quatro anos para o qual os parlamentares foram eleitos. Cada um
dos anos é denominado de s e s s ã o l e g i s l a t i v a . Portanto, se
um projeto dc emenda for rejeitado em um determinado ano, tal ini­
ciativa de mesmo teor só poderá ser novamente apreciada pelo legis­
lativo federal 11a próxima sessão legislativa, ou seja, no ano seguinte.

A emenda constitucional na Câmara dos Deputados

Quando a iniciativa for do presidente da República, de 1/3 dos


deputados federais ou da metade mais uma das assembleias legis­
lativas, o projeto dc emenda constitucional inicia sua tramitação
pela Câmara dos Deputados.
0 R1CD estabelece as normas de discussão e deliberação das
emendas à CF. A Câmara Federal aprecia emendas à Carta Consti­
tucional que contenham os requisitos fundamentais estabelecidos
no art. 60 da Carta Magna, ou seja: iniciativa de 1/3 dos deputados
federais, bem como dos integrantes do Senado, do presidente da
República, ou por mais da metade das assembleias legislativas.
Também são condições para apreciação da emenda que o país
não sc encontre, como já tratamos anteriormente, na vigência do

* Notação nominal: "cm que é possível identificar os votantes e


seus respectivos votos, ou apenas os votantes, no caso em que
os votos devam permanecer secretos" (Brasil, 2009).
estado de defesa ou do estado de sítio, e que a proposta não queira
abolir a federação, o voto direto, secreto, universal c periódico, bem
como separar os Poderes e suprimir os direitos e garantias indivi­
duais, conforme o art. 201 do RICD.
O presidente da Câmara (art. 202, RICD ), uma vez recebida a
proposta, despacha-la-á para a Comissão de Constituição e Justiça
e de Cidadania (CCJ), que terá o prazo de cinco sessões para se
pronunciar sobre a admissibilidade ou não da emenda constitucio­
nal, devendo, a seguir, devolvê-la à Mesa com o devido parecer. Se
o parecer for pela inadmissibilidade da proposta, o autor, com o
apoio dos líderes que representem, 110 mínimo, 1/3 dos deputados,
poderá requerer que o projeto de emenda seja analisado prelimi­
narmente pelo plenário da Câmara.
Sc a proposta de emenda à CF for aceita (obtiver parecer favo­
rável) pela CCJ ou tiver a sua admissibilidade reconhecida pelo
plenário, o presidente da Câmara dos Deputados designará uma
comissão especial que, no prazo de 40 sessões, a partir de sua
formação, dará o seu parecer.
Durante as dez primeiras sessões do período em que a proposta
de emenda à Constituição estiver tramitando na comissão especial,
1/3 dos deputados poderá apresentar emendas a ela. O relator po­
derá também apresentar emendas e um substitutivo geral, desde
que respeitados os requisitos estabelecidos na CF. Uma vez aprova­
do 0 parecer 11a comissão especial, com interstício de duas sessões,
a proposta de emenda constitucional será a ordem do dia.
Sendo aprovada pelo plenário cm primeiro turno (com 3/5 dos
votos dos deputados) a segunda sessão de discussão e votação de­
verá ocorrer com um interstício de cinco sessões. Quando a votação
terminar na Câmara dos Deputados, estando a emenda constitu­
cional devidamente aprovada pelas duas Casas, o presidente da
Câmara comunicará o fato ao presidente do Senado, que deverá
convocar a sessão conjunta c solene do Congresso Nacional para a
promulgação, com o respectivo número de ordem, conforme o art. 85
do RCCN.

Emenda constitucional no Senado

A tramitação de emenda constitucional no Senado Federal obe­


dece a um rito semelhante ao trâmite verificado na Câmara dos
Deputados, estando previsto nos arts. 354 a 373 do Risf. A pro­
posta que apresenta os requisitos constitucionais é lida durante a
sessão no período do expediente e publicada no Diário do Senado
Federal e em avulsos que serão distribuídos aos senadores.
Em seguida, a proposta de emenda constitucional é despachada
pelo presidente do Senado para a CCJ, que terá o prazo de até 30
dias para emitir parecer. Expirado o prazo de 30 dias para que o
CCJ dê o seu devido parecer, a emenda será, mesmo assim, incluí­
da na ordem do dia para discussão, cm primeiro turno, por cinco
sessões deliberativas ordinárias consecutivas. Nesse caso, o pa­
recer será proferido oralmente em plenário, por relator designado
pelo presidente do Senado. Ncssc período dc cinco sessões, tam­
bém poderão ser oferecidas emendas que tenham relação com a
matéria, por 1/3 dos senadores.
Se o parecer da CCJ for pela aprovação da emenda constitucional,
este deverá ter, além das assinaturas dos membros da comissão, um
número de assinaturas de senadores até completar o mínimo exigi­
do de 1/3 dos membros da referida Casa Legislativa.
Publicado o parecer no Diário do Senado Federal e distribuído
em avulsos, a emenda poderá ser incluída na ordem do dia para
discussão c votação após cinco dias da publicação do parecer.
A votação pelos senadores será nominal e, uma vez aprovada a
proposta de emenda constitucional em primeiro turno, deverá haver
um interstício mínimo dc cinco dias úteis para a votação em se­
gundo turno. No segundo turno, será aberto o prazo de três sessões
deliberativas ordinárias para serem oferecidas emendas que não
envolvam questões dc mérito*. Aprovada sem emendas, a proposta
será encaminhada à Câmara dos Deputados.
Se. durante a deliberação, forem aprovadas emendas, a proposta
será encaminhada à CCJ para a redação final, que poderá ser vota­
da (.*0111 qualquer número de senadores. Entende-se que aqui não é
exigida a maioria de três quintos, já que se trata apenas da redação,
uma vez que o conteúdo já foi aprovado cm duas votações, como de­
termina a CF. Também é considerada proposta nova o substitutivo
aprovado na Câmara Federal ao projeto de emenda constitucional
que tenha sido originado no Senado. Uma vez finalizada a votação
no Senado, será convocada sessão conjunta do Congresso Nacional
para a promulgação com 0 respectivo número de ordem.

Emenda à constituição estadual

Todas as regras constitucionais para a elaboração de emenda à


Carta Constitucional (art. 60 CF) se aplicam ao processo de emen­
da à constituição estadual, naquilo que couber. É o princípio da
simetria constitucional em matéria legislativa reconhecido pela
doutrina e validado pelo STF.
A emenda constitucional nos estados deverá ser apresentada por,
no mínimo, 1/3 dos deputados estaduais ou pelo governador do es­
tado. INo Estado de São Paulo, podem, ainda, apresentar proposta
dc emenda à CF paulista mais dc 1/3 das câmaras municipais da­
quele estado, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria re­
lativa de seus membros e ainda os cidadãos, mediante iniciativa
popular assinada, no mínimo, por 1% dos eleitores conformo o art.
22 da Constituição do Estado de São Paulo.

Questões de mérito: designa e exprime a matéria em que se funda


ou baseia principalmente a questão (Silva. 1998).
A Constituição do Estado do Paraná não prevê a participação
popular na apresentação dc projeto dc emenda constitucional. No
entanto, 1/3 das câmaras municipais poderá apresentar proje­
to de emenda à Constituição Estadual, desde que aprovado pela
maioria relativa dc seus membros segundo art. 63, inciso III, da
Constituição do Estado do Paraná.
Em Pernambuco, a Constituição do Estado também poderá ser
emendada por meio dc iniciativa popular, subscrita por, no míni­
mo, 1% do eleitorado estadual, distribuído, pelo menos, em 1/5 dos
municípios existentes no estado, com não menos de 3/10 dos eleito­
res dc cada um deles. E ainda a proposta de emenda à Constituição
do Estado de Pernambuco poderá ser apresentada por mais da
metade das câmaras municipais daquele estado, manifestando-se,
cada uma, pela maioria simples dos seus membros, dc acordo com o
art. 17, incisos II e III da Constituição do Estado do Pernambuco.
Cada estado, portanto, de acordo com a sua constituição, esta­
belece regras dc iniciativa para alteração em sua carta magna, al­
guns deles permitindo, ou não, a iniciativa popular. Contudo, todos
possibilitam que a constituição estadual seja emendada por ini­
ciativa de 1/3 dc seus deputados ou do governador do estado. Só
será aprovada a proposta que obtiver 3/5 dos votos favoráveis dos
membros das assembleias legislativas.
A constituição estadual não poderá ser emendada no caso de
vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de sítio.
Evidentemente, não poderão ser objeto de deliberação pelas assem­
bleias legislativas projeto de emenda que queira abolir a forma
federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico,
bem como propor a a separação dos Poderes e suprimir os direitos
c garantias individuais, embora a maioria das constituições estadu­
ais nem incluam essas proibições em seu texto.
A votação para deliberar sobre emenda constitucional dos esta­
dos deverá ser sempre nominal, para que seja aferido o q u o r u m
exigido para sua aprovação de três quintos. E as matérias preju­
dicadas ou rejeitas só poderão ser objeto dc nova deliberação em
outra sessão legislativa, sendo vedada na sessão em que a matéria
não tenha sido aprovada.
Os regimentos internos das assembleias legislativas poderão
prever normas próprias de tramitação das propostas de ernenda à
constituição do estado, não devendo obrigatoriamente seguir os re­
gimentos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

Ernenda à lei orgânica

Como já foi acentuado, a fonte da lei orgânica municipal é a pró­


pria CF, que, ao organizar o estado federativo, estabelece (art. 29,
c a p a i , CF) que o município será regido por lei orgânica. Essa
conquista para todos os municípios brasileiros só foi assegurada a
partir da CF dc 1988. Anteriormente, apenas algumas capitais do
país e municípios do Estado do Rio Grande do Sul é que podiam
elaborar suas próprias leis orgânicas. Nos demais estados da fede­
ração, os responsáveis pela emissão das leis orgânicas dos municí­
pios eram os estados.
No Senado Federal, uma espécie de título honorífico que algu­
mas câmaras municipais brasileiras do período colonial detinham
por reconhecimento do rei de Portugal demonstra a origem mais
antiga da lei orgânica municipal. As câmaras naquele período
eram regulamentadas por ordenações - primeiro Manuelinas, de­
pois Afonsinas e, finalmente, pelas ordenações Filipinas, que regu­
lavam as atribuições judiciais e administrativas das câmaras. A
inspiração moderna das leis orgânicas são encontradas na h o m e
rales c h a r l e rs ou “cartas próprias” das municipalidades
norte-americanas (Godoy, 1990, p. 2).
Alguns autores, como Mcircllcs (2006) e Silva (2005), equipa­
ram a lei orgânica a uma constituição municipal. Os vereadores são
quem elaboram e quem emendam a lei orgânica municipal, caben­
do ao prefeito, 110 máximo, a apresentação dc projeto dc emenda à
lei orgânica. Nada mais.
A emenda à lei orgânica municipal é uma norma que altera a lei
orgânica do município. A emenda poderá ser aditiva, ao tratar dc
assunto novo, não previsto na lei orgânica, assim como pode modi­
ficar matéria já existente, como também pode revogar determina­
do tópico. Deve seguir os mesmos princípios estabelecidos para a
emenda constitucional, observados os aspectos peculiares.
0 processo legislativo para emendar a lei orgânica (que com­
preende a reforma ou revisão) é considerado especial c deve obede­
cer as mesmas normas estabelecidas para elaboração da própria lei
orgânica (art. 29, CF)e, por simetria, no que couber, no artigo que
trata das emendas à CF (art. 60, CF). A votação deve ocorrer em
dois turnos, com interstício mínimo de 10 dias entre uma e outra
votação e aprovada por, no mínimo. 2/3 dos membros da câmara
municipal.
No atendimento aos demais princípios do processo legislativo fe­
deral (art. 60, CF) estabelecidos na Carta Magna e na constituição
do respectivo estado, a iniciativa do projeto de emenda à lei orgâni­
ca deverá ser de, no mínimo, 1/3 dos vereadores, somando-se a do
prefeito, como chefe do Executivo municipal. Uma vez promulgada,
pela Mesa da câmara municipal, a emenda à lei orgânica receberá
o respectivo número de ordem. Não há sanção do prefeito à emenda
à lei orgânica municipal.
Ainda na perspectiva da simetria constitucional, no que diz res­
peito ao processo legislativo, a lei orgânica não poderá ser emen­
dada na vigência do estado de sítio ou quando o município estiver
sob intervenção do estado. Evidentemente que a lei orgânica não
poderá abolir no âmbito do município a separação dos Poderes, a
forma federativa e os direitos e garantias individuais, que são asse­
gurados pela CF (art. 60, § 4o, CF).
A matéria que tenha sido rejeitada em uma sessão legislativa
(esta correspondente a um ano), não poderá ser objeto de delibera­
ção naquela mesma sessão. Só poderá haver nova deliberação sobre
o referido assunto em outra sessão legislativa (art. 60, § 5o, CF).
A maioria das leis orgânicas municipais não repete esses prin­
cípios constitucionais relativos à emenda à Constituição, já que
dificilmente alguém proporá no município, por exemplo, o fim da
federação ou a abolição dos direitos ou garantias individuais. No
entanto, é possível que propostas que objetivem relativizar direitos
e garantias possam ser apresentadas e até mesmo ser aprovadas,
em flagrante inconstitucionalidade.
De qualquer forma, todos os princípios constitucionais que en­
volvem a emenda à lei orgânica devem constar na própria lei or­
gânica do município c 110 regimento interno da câmara municipal,
principalmente aqueles que podem ser aplicados ao município.
Há também leis orgânicas que estabelecem o poder de iniciativa
popular dc, no mínimo dc 5% dos eleitores do município cm rela­
ção à emenda à lei orgânica, estendendo o princípio da CF (art. 29,
X III, CF), que assegura ao eleitorado a iniciativa de projeto de lei
de interesse específico do município, cidade ou bairro.
Pode ainda a lei orgânica prever a constituição de uma comissão
especial que deverá analisar juridicamente e quanto ao mérito a
proposta dc emenda à lei orgânica, além de determinar que a referi­
da lei deva tramitar por todas as comissões permanentes da câmara,
ou a realização de audiência pública com a comunidade para ouvir
a opinião dos munícipes.
Enfim, cada município poderá acrescentar normas de seu inte­
resse, objetivando aperfeiçoar o processo de elaboração de emen­
da à lei orgânica. Porém, as regras básicas estabelecidas na Carta
Constitucional devem ser observadas, sob pena do processo de ela­
boração da emenda à lei orgânica vir a ser declarado inconstitucio­
nal pela justiça.
Quanto à lei orgânica municipal pode-se ainda dizer que esta é
a principal lei do município. É a lei que organiza e estrutura juri­
dicamente o município, estabelecendo os princípios da autonomia
política, administrativa e financeira.
A lei orgânica deve respeitar c obedecer aos princípios estabe­
lecidos nas constituições Federal e estadual, pois, se assim não o
fizer, poderá ser declarada inconstitucional no todo ou em alguns
artigos. Todas as demais leis do município deverão estar em conso­
nância com a lei orgânica municipal, sob pena de serem considera­
das judicialmente como normas inconstitucionais.
Na votação da lei orgânica municipal, ou de emenda a esta, cm
caso de mais de um artigo, estes são votados um a um, de forma
usual, 110 primeiro turno de votação, de acordo com cada regimento
interno da câmara. Já 110 segundo turno, a votação pode ser global,
ou seja, abrangendo lodo o texlo ou seus respectivos títulos e capí­
tulos, votando-se em separado os destaques ou emendas ao projeto.
Em qualquer uma das votações, 0 voto deve ser nominal.

Emendas ao projeto

A proposição que tramita 110 órgão legislativo (projeto de emenda


constitucional, projeto de lei complementar e de lei ordinária, dc
projeto de resolução ou de decreto legislativo, de autorização de lei
delegada, de medida provisória) pode ser alterada por meio de emen­
da. A emenda se constitui em uma proposição acessória ao projeto
principal e que objetiva modificar a sua forma ou 0 seu conteúdo.
A emenda não possui vida própria; ela sempre está atrelada,
vinculada ao projeto principal. Sc fosse independente, esta seria
considerada um projeto e não uma emenda. Nas alterações das
A lei

constituições Federal e estaduais, assim como das leis orgânicas do


Distrito Federal e dos municípios, as proposições que alteram esses 89
documentos são denominadas de e rn e n d a à Co ris I i l u i ç ã o
o u em en d a à lei orgâ n i c a .
A definição de emenda é encontrada no RIC D da seguinte forma:
a proposição apresentada como acessória à outra, como as propos­
tas de emendas à Constituição, projetos de lei ordinária, projetos
de lei complementar, projetos de decretos legislativos e projetos de
resolução (art. 118 c 1 3 8 ,1, a-c, RICD ).
São cinco as espécies de emendas (art. 118, § I o, RICD ) admi­
tidas no processo legislativo na Câmara dos Deputados: emendas
supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas.
Já o processo legislativo no Senado Federal enumera quatro tipos
de emendas: emendas supressivas, substitutivas, modificativas e
aditivas (art. 246, II, Risf). 0 Risf não contempla a espécie de
emenda aglutinativa.
A emenda supressiva é a que manda erradicar qualquer parte da
proposição principal (art. 118, § 2o, RICD). A emenda aglutinativa
resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por tran­
sação tendente à aproximação dos respectivos objetos (art. 118, §
3°, RICD). As emendas aglutinativas poderão ser apresentadas no
plenário da Câmara dos Deputados, para serem apreciadas em tur­
no único, quando forem votadas as partes das proposições ou dos
dispositivos às quais elas se refiram. Elas poderão ser apresentadas
pelos parlamentares autores das emendas que foram objeto da fu­
são ou por 110 dos membros da Casa ou, ainda, por líderes que re­
presentam esse número dc deputados (art. 122, RICD). Por sua vez,
a emenda substitutiva é a que sucede a parte de outra proposição.
Quando a emenda substitui praticamente todo o projeto, denomina-
se de 5 u b s t i t u t i v o o u s u b s t i t u t i v o g e r a l ou g l o ­
b a l , que, em verdade, constitui-se em um novo projeto (art. 118, §
4o, RICD). Essa espécie de emenda pode alterar substancialmente
ou formalmente o projeto em sua totalidade. É considerada emenda
substitutiva substancial quando esta altera o conteúdo do projeto,
e emenda substitutiva formal quando as alterações objetivem me­
lhorar a técnica legislativa. A emenda modificativa é aquela que
altera a proposição sem a modificar substancialmente (art. 118, §
5o, RICD). E a emenda aditiva é aquela que acrescenta algo a outra
proposição (art. 118, § 6o, RICD).
Uma emenda pode também ser objetivo de emenda. Nesse caso,
tem-se a subemencla, que é a emenda apresentada cm comissão à
outra emenda e que pode ser supressiva, substitutiva e aditiva. A
emenda supressiva não pode incidir sobre emenda com a mesma
finalidade supressiva (art. 118, § 7°, RICD).
A emenda de redação é a emenda modificativa que objetiva sa­
nar vício de linguagem, incorreção de técnica legislativa ou lapso
manifesto no projeto aprovado (art. 118, § 8°, RICD). A emenda de
redação final só será admitida para evitar lapso formal, incorreção
de linguagem ou defeito de técnica legislativa, devendo seguir as
mesmas formalidades da emenda dc mérito (art. 120, § 2o, RICD).
Também no Senado Federal a emenda de redação está sujeita
às mesmas formalidades regimentais a que estão subordinadas as
emendas dc mérito (art. 234, Risf). E, havendo dúvidas a respeito da
emenda apresentada como de redação que atinge a essência da pro­
posição, deverá ser ouvida naquela Casa a CCJ (art. 234, § I o, Risf).
Os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal estabelecem as regras de como deve ocorrer a apresenta­
ção de emendas nas comissões ou em plenário dessas Casas
Legislativas (arts. 119 c 120, RICD e arts. 122, 232 e 235, Risf).
O RCCN estabelece regras para apresentação de emendas na
Comissão Mista Permanente (art. 166, § Io, CF), denominada de
C o m i s s ã o M is t a d e P l a n o s , O r ç a m ent os P ú b l i -
c os e F i s c a l i z a ç ã o (CMO). As regras sobre a apresentação
dessas emendas aos projetos de leis orçamentárias estão previstas
no regimento interno dessa comissão, nos arts. 43 a 50, propostos
pela Resolução n° 1, de 16 de janeiro de 2006, constante no RCCN.
Os regimentos internos das assembleias legislativas dos esta­
dos e da Câmara Legislativa do Distrito Federal, bem como das
câmaras de vereadores, nos municípios, admitem e estabelecem,
com algumas variações, as mesmas espécies de emendas previstas
nos regimentos dos órgãos legislativos federais.

Emendas não admitidas

Em algumas situações previstas regimentalmente, as emendas apre­


sentadas pelos membros dos órgãos parlamentares não são admiti­
das. Normalmente são emendas a projetos cuja iniciativa é exclusi­
va a determinado órgão.
No Senado Federal, não são aceitas emendas que não sejam co­
nexas à matéria que se pretende emendar, ou cujo sentido seja con­
traditório à proposição de emenda à Constituição, projeto de lei ou
resolução; ou, ainda, que se refira a mais de um dispositivo, exce­
tuando-se o caso em que sejam colocadas em pauta modificações
correlatas, dc tal forma que a aprovação concernente a um dos dispo­
sitivos demande a modificação de outros (art. 2 3 0 ,1, II e III, Risf).
Para ser aceita no Senado, a emenda deverá ser justificada, por es­
crito ou na forma oral, pelo seu autor. A justificativa oral dc emenda
110 plenário deve ocorrer 110 prazo que o seu autor tem para falar no
período de expediente da sessão (art. 223, parágrafo único, Risf).
Na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, não são aceitas
emendas que impliquem o aumento de despesas que estejam previs­
tas nos projetos de iniciativa exclusiva do presidente da República,
com exceção daquelas em projetos dc leis orçamentárias (Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei do Orçamento
Anual - art. 166, §§ 3o e 4o, CF).
Também não devem scr admitidas emendas que aumentem des­
pesas em projetos sobre a organização dos serviços administrativos
da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos tribunais fede­
rais e do Ministério Público (art. 1 2 4 ,1 c II, R1CD e art. 230, IV,
a e b, Risf).
A emenda que tenha sido aceita no Senado e que, no entanto,
tenha sido declarada inconstitucional ou antijurídica durante o seu
processo de análise pela CCJ, não será colocada em votação. A
exceção é se o parecer que a declarou inconstitucional e antijurí­
dica não tenha sido unânime c sc houver requerimento dos líderes
partidários que representem, no mínimo, a maioria dos membros
do Senado (art. 300, X V III, Risf).
Os regimentos internos das assembleias legislativas, da Câmara
Distrital e das câmaras municipais estabelecem os casos em que as
emendas não podem ser aceitas. Normalmente, esses órgãos legis­
lativos adotam cm seus regimentos normas muito semelhantes às
que constam nos regimentos do Congresso Nacional.
Pelo princípio da simetria constitucional do processo legislativo
nos estados, Distrito Federal c municípios, emendas que aumentem
despesas previstas em projetos de iniciativa exclusiva do chefe do
Poder Executivo (governador ou prefeito) e das Mesas dos respec­
tivos órgãos (assembléia legislativa, câmara legislativa c câmaras
municipais) ou pelos tribunais de justiça, pelo Tribunal de Contas,
pelo Ministério Público (estados e Distrito Federal), ou Tribunal
de Contas municipal (nos municípios que os possuem), não devem
ser aceitas pela Mesa ou por comissões, por serem flagrantemente
inconstitucionais.
A norma jurídica é, portanto, o objeto principal do Processo
Legislativo. Conforme o seu tipo, ela recebe do legislador um
nome: l e i , que pode ser designada dc i e i or d i n á r i a , c o m -
piem en t a r ou dele g a d a ; m ed i d a pr o v i só r i a ;
decreto l e g i s l a t i v o ; r e s o l u ç ã o ; e me n d a à C o n s t i -
t u iç ão e em e n da à lei o r g â n i ca .
Também em relação ao processo dc elaboração da norma ju ­
rídica, alguns procedimentos são estabelecidos de acordo com a
Constituição e com o regimento interno da respectiva Casa Legis­
lativa. Nos projetos de lei ordinária dc iniciativa dos parlamentares,
lia uma delegação i n t e r n a c o rp o r i s às comissões internas
das Casas do Congresso Nacional que podem apreciá-los cm cará­
ter terminativo, sem que o plenário seja ouvido.
A delegação do órgão legislativo pode ser outorgada para o Poder
Executivo elaborar a lei. Tem-se, nesse caso, as leis delegadas. Ou
então, o Poder Executivo emite uma medida provisória com
de lei que, para continuar produzindo efeitos no mundo jurídico
depois dc certo período, deve ser transformada em lei pelo Poder
Legislativo.
m

Na elaboração de uma norma jurídica devem ser observados de­


terminados procedimentos, que são denominados de t é c n i c a
l e g i s l a t i v a . O projeto dc norma jurídica deve obedecer certos
parâmetros consagrados pela tradição e pelos costumes que remon­
tam às primeiras normas escritas, que objetivam facilitar o entendi­
mento e a aplicação da lei.
Como ensina Kildare Gonçalves Carvalho (2007, p. 79-80), “a
técnica legislativa consiste no modo correto de elaborar as leis, de
forma a torná-las exeqüíveis c eficazes”. O autor lembra ainda a ori­
gem da palavra técnica, do grego t e k h n é , que “é a arte de aplica
os meios idôneos para obter um resultado pretendido”.
A técnica legislativa
O parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal estabe­
lece que: "lei complementar disporá sobre a elaboração, redação,
alteração e consolidação das leis”. 0 referido artigo trata da Lei
Complementar n° 95, dc 26 dc fevereiro de 1998 - LC n° 95/1998
(alterada pela Lei Complementar n° 107, de 26 de abril de 2001)
que dispõe os parâmetros da elaboração, da redação, da alteração
e da consolidação das leis c ainda fixa normas para a consolidação
dos atos normativos.
Um detalhe muito importante a ser destacado é o fato de que
a norma jurídica que não seguir os padrões estabelecidos pela
LC n° 95/1998 não perderá sua validade por isso. Aliás, um dos
últimos artigos dessa lei, o art. 18, determina que: “Eventual ine­
xatidão formal de norma elaborada mediante processo legislativo
regular não constitui escusa válida para o seu descumprimento.”
Embora todos os órgãos legislativos, cm todos os seus respectivos
níveis, devam obedecer às regras estabelecidas nessa lei que deriva
diretamente da Constituição, a sua não observância na elaboração
legislativa, desde que o processo legislativo tenha sido válido, não
se constitui em justificativa para o seu não cumprimento.
Não trata essa lei complementar, segundo Hilda de Souza (1988,
p. 53), de processo legislativo propriamente dito, “mas dc forma­
lidades relativas à técnica legislativa”. A autora acrescenta que o
objetivo é obter precisão e clareza na redação e, por isso, “toda a
lei é formada cm conformidade com uma técnica que corresponde a
aspectos tais como a linguagem jurídica, a distribuição da matéria
tratada, a forma de dispor o texto da lei e etc.'’.
A norma legislativa deve refletir dc maneira perfeita a ideia que
se almeja traduzir. A palavra a ser usada na norma tem de ser
aquela que mais se aproxima do conceito abstrato que se pretende
expressar. Por isso, a questão do estilo a ser utilizado pelo legisla­
dor é fundamental para que, no momento da interpretação da nor­
ma, não seja distorcido o seu verdadeiro significado.
Para Farhat (1996, p. 943), a técnica legislativa é composta dc
‘normas e princípios, escritos e não escritos, os quais, do ponto de
vista constitucional e jurídico, regem o modo de escrever os textos
legais, a bem dc sua compreensão c aplicabilidade”.
A lei deve, ao expressar uma ideia, tanto quanto possível, conter
termos consagrados pela técnica legislativa e já interpretados de
maneira clara pelos tribunais. Não há o que sc inventar; deve-se
objetivar, no máximo, aperfeiçoar o referido conceito, modernizá-
lo. Qualquer excesso pode trazer mais prejuízos do que benefícios
para a interpretação da norma.
A questão do estilo na redação da norma é ponto fundamental.
Quanto mais apurado este é, melhor é a lei. Aliás, o termo est i ­
l o vem do latim s t i l u s , que era uma espécie de estilete, com
ponta de metal ou osso, utilizado pelos romanos para escrever em
tábuas.
Os estilos literários, na divisão quantitativa clássica, conforme
explica José de Queiroz Campos (1972, p. 15-16), citando Eduardo
Pinheiro, são: “a) o ático, que equilibra a forma c o fundo com o
emprego correto das palavras para expressar o pensamento; b) o
asiático, que utiliza hipérboles, que ofuscam a clareza do pensa­
mento; c) o lacônico, excessivamente conciso; e) o ródio, que utiliza
figuras de retórica, prejudicando a clareza”.
Na classificação qualitativa, o mesmo autor citado, ao referir-se
à natureza, à disposição e à beleza das palavras, classifica os es­
tilos em: “a) tênue ou sutil, cujas palavras expressam ideias com
correção e vocabulário apropriado; b) temperado ou médio, mais
apurado c mais rico que o tênue, sem imagens mais impetuosas; c)
nobre ou sublime, explora a riqueza da linguagem para manifestar
o mais elevado pensamento” (Campos, 1972, p. 15-16).
Campos conclui, portanto, que a lei deve primar pelo equilíbrio
entre a forma e o fundo, valendo-se do emprego exalo das palavras;
a redação da lei deve também ser sutil para que não lhe falte cla­
reza c muito menos precisão. Todo esse esforço deve scr emprega­
do para que toda e qualquer ambigüidade ou redundância sejam
dirimidas, possibilitando, assim, uma interpretação adequada do
conteúdo da lei.
Sobre o vocabulário que deve ser utilizado na elaboração da lei,
Meehan (1976, p. 84-85) acentua que devem ser utilizadas apenas
palavras próprias do idioma, devendo ser expressas de acordo com
as regras ortográficas da gramática correspondente. O autor ainda
acrescenta que:
A utilização de palavras de outros idiomas não é admis­
sível, mesmo quando não existirem termos com igual
significado no idioma nacional, pois um instrumento de
regulação estatal como este, dada sua hierarquia e in­
discutível papel educativo que deve preencher; não pode
ser expresso contrariando as exigências cujo a matéria
importa para o legislador um “dever" moral e cívico.

E, complementando a ideia da boa redação de lei, Mayr Godoy


(1990, p. 104) aponta qualidades consideradas fundamentais pela
autora para que a lei tenha uma boa forma e técnica, quais sejam:
simplicidade, clareza, precisão, concisão, correção, coerência, pu­
reza, eufonia, propriedade, ordem e unidade. A autora acrescenta
que 6ia redação não fica, como se poderia restringir, à correção do
texto sob o aspecto da boa gramática, indo bem além, abrangendo,
ainda, a análise jurídica a experimentação jurídica, a construção
jurídica e a lógica legislativa”.
A própria LC n° 95/1998, como veremos adiante, estabelece al­
gumas regras que deverão ser observadas na elaboração das leis,
tais como a clareza, a precisão e a ordem lógica.

3.1 Alcance da técnica legislativa


As normas estabelecidas na LC ri° 95/1998 abrangem todos os atos
normativos previstos 110 art. 59 da Carta Constitucional, bem como
aos decretos e outros atos regulamentares que são expedidos por ór­
gãos do Poder Executivo. Portanto, essa norma se destina ao processo
dc elaboração dc emendas à Constituição, assim como às leis comple-
mentares, às leis ordinárias, às leis delegadas, às medidas provisórias,
aos decretos legislativos, às resoluções e a outros atos normativos.
A LC n° 95/1998 é uma lei complementar que possui caráter
nacional, possuindo arligos de abrangência geral que devem ser
obedecidos por todos os entes federados (União, estados. Distrito
Federal c municípios). Há também tópicos dirigidos especialmente
à legislação federal, portanto destinados exclusivamente à União,
como o tópico que versa sobre a consolidação das leis federais texto
que está 110 art. 13, da LC n° 95/1998.
Essa lei complementar também estabelece critérios que devem
ser observados quanto à numeração das normas. As emendas à
Constituição Federal têm sua numeração iniciada com a promulga­
ção da Carta Magna. Nessa ordem também são incluídas as emen­
das às constituições estaduais e às leis orgânicas municipais, que
terão sua numeração principiada 110 momento cm que cias forem
promulgadas pelas respectivas assembleias legislativas ou câmaras
municipais, da mesma forma que as leis, tenham elas a natureza
que tiverem, sejam cias complemcntarcs, ordinárias ou delegadas,
terão numeração seqüencial em continuidade às séries iniciadas
em 1946. Ou seja, segue-se a ordem iniciada com a Constituição da
redemocratização do referido ano. Mesmo porque as Constituições
de 1967, 1969 e de 1988 não alteraram a numeração dessas leis,
muitas das quais foram recepcionadas pela Constituição em vigor.
A mesma regra vale para as leis estaduais e municipais, seja
qual for a natureza delas. No caso dos estados e dos municípios que
se emanciparam após essa data, a numeração de suas respectivas
leis tem seu início demarcado após a promulgação dc suas respec­
tivas constituições ou leis orgânicas municipais.

3.2 A estruturação das leis


Para que uma proposição possa tramitar em um dos respectivos
órgãos legislativos, esta deve possuir uma estrutura com caracterís­
ticas próprias que a identifiquem como um projeto de lei. Não pode
um texto cm forma dc redação ou dc poesia ser apresentado como
unia lei ou como um projeto de lei. Existem princípios que devem
ser observados para que a referida proposição tenha um formato,
um estilo, que a caracterize como de uma lei.
As leis, portanto, deverão ser estruturadas em três partes básicas
expostas nos incisos do art. 3° da LC n° 95/1998:

[...]
I - parte preliminar, compreendendo a epígrafe, a emen­
ta. o preâmbulo, o enunciado do objeto e a indicação do
âmbito de aplicação das disposições normativas;
II - parte normativa, compreendendo o texto das normas
de conteúdo substantivo relacionadas com a matéria re­
gulada;
III - parte final, compreendendo as disposições per­
tinentes às medidas necessárias à implementação das
normas de conteúdo substantivo, às disposições transi­
tórias, se for o caso, a cláusula de vigência e a cláusula
de revogação, quando couber.

Para Godoy (1990, p. 104) a redação legal não deve observar


apenas o aspecto gramatical, a correção do texto, que, sem dúvida,
é fundamental, mas ir além, ou seja, deve-se observar os aspectos
jurídicos de construção e experimentação, bem como a lógica legis­
0 processo legislativo brasileiro

lativa. Segundo ele, “a redação legislativa tem sua fórmula articula­


da e sua fórmula esquemática, e ambas dando o visual estruturado
que se consolidou em nosso direito”.
Epígrafe é o título, a parte inicial da lei, é o nome da norma.
0 termo ep í g r a f e vem do grego g r á p h e i n , que significa
‘inscrição”, uma frase curta que identifica, por exemplo, um monu­
100 mento. Na norma jurídica, conforme dispõe o art. 4o da LC 95/1998,
a epígrafe deve ser gravada em caracteres maiúsculos, que identifi­
carão a espécie normativa, e deve conter o número c o ano dc pro­
mulgação, possibilitando, dessa forma, que a lei seja identificada
pelo tipo de norma (emenda constitucional, lei complementar, lei
ordinária, lei delegada, medida provisória, decreto e resolução) e
o momento cm que o referido ato normativo começou a produzir
efeitos no mundo jurídico.
Exemplos de epígrafes:

- “ L ei C o m p i .e m e n t a r n° 95, de 26 de F e v e r e ir o de 1998”. Em
nosso exemplo, estamos tratando de uma lei, que c complemen­
tar, cujo número é 95, lembrando-se que essa numeração se dá
posteriormente à Constituição de 1946; a epígrafe indica tam­
bém que a lei loi promulgada em 26 dc fevereiro de 1998.
- “ L ei D eleg a d a n° 4, de 26 de S etem bro de 1962”, nesse outro
exemplo, trata-se de uma lei delegada, cujo número é 4, cuja
data de promulgação é de 26 de setembro de 1962.
No caso da lei é ordinária, a epígrafe é feita da seguinte forma:
“ L ei n° 10.257, de 10 d e J ü l iio de 2001”. Essa lei em especial
possui um nome: estatuto da cidade, apesar dc essa denomi­
nação não se encontrar na epígrafe, mas no parágrafo único
do seu art. 1°.

Quando se trata de projeto de lei complementar e ordinária, após


a epígrafe seguc-se o nome do autor da proposição: presidente da
República, Supremo Tribunal Federal (STF), tribunais superio­
res, procurador-geral da República, senador, deputado, comissão
dc qualquer uma das Casas Legislativas c cidadãos, por meio dc
iniciativa popular, nos casos de projetos, cujo trâmite ocorre no
Congresso Nacional. Da mesma forma, o nome do governador do es­
tado consta nos projetos que tramitam nos estados, ou do Tribunal
de Justiça, ou ainda do procurador de justiça do estado, deputado
estadual ou comissão da assembleia legislativa e/ou cidadãos, nas
iniciativas populares, se for o caso. No município, após a epígrafe
segue, no projeto, o nome do prefeito municipal, da comissão, do
vereador ou dos cidadãos, quando a iniciativa for popular.
Após a epígrafe, segue a ementa, que se constitui no título expli­
cativo da norma jurídica, ou seja, o texto que vai informar o conteú­
do de que trata a citada lei, resumindo o objeto da matéria de que
esta trata. Segundo a LC n° 95/1998, “A ementa deverá ser grafada
por meio dc caracteres que a realcem e [a explicitem], dc modo
conciso, [fiel, claro], sob a forma de título do objeto da lei”. Quando,
por exemplo, uma lei modifica artigos de outra lei, deve-se citar os
artigos que estão sendo alterados, também como a epígrafe da lei
que está sendo modificada e a sua ementa.
A boa técnica legislativa recomenda que a ementa seja o mais su­
cinta possível, que utilize os termos que expressem de forma corre­
ta o conteúdo da lei. Normalmente, a ementa começa com verbos
tipo, “dispõe, dá nova redação, regulamenta, modifica, estabelece”
c assim por diante. Também a ementa deve, sempre que possível,
evitar termos genéricos, tais como: “e dá outras providências”. Há
situações em que isso não é possível, já que existem assuntos que
foram abordados que não puderam figurar na ementa, pois, se nela
estivessem, esta se tornaria extensa demais ou então dificultaria a
sua compreensão. Nesses casos, o mais recomendável é não utilizar
esse jargão consagrado pela praxe legislativa.
Como exemplo de ementa, vamos retomar a Lei Delegada n° 4 .
0 processo legislativo brasileiro

Após a epígrafe (L ei D e le g a d a n° 4 , de 26 de setem bro de 1 9 6 2 ),

segue a ementa: “Dispõe sobre a intervenção 110 domínio econômi­


co para assegurar a livre distribuição de produtos necessários ao
consumo do povo.” Observe-se que ela resume claramente o con­
teúdo dc que trata a referida lei, constituindo-se cm um verdadeiro
título da matéria legislada.
102 Não se aconselha utilizar negrito ou itálico para destacar a
ementa. Pelo contrário, Elcnita Maria Corrêa, Adilson Conceição e
Waldemar Villas Boas Filho (2002, p. 281) afirmam que o simples
recuo já é uma forma de realçar a ementa e concluem que “grafá-la
cm itálico ou negrito, conforme sugerem alguns, não só quebra a
estética do texto, mas também em nada contribui para aumentar-
lhe o realce que já possui”. A Subchefia de Assuntos Jurídicos da
Presidência da República recomenda que a ementa deve ser ali­
nhada à direita, com recuo de aproximadamente 9 cm, 110 formato
W o r d , e a formatação do parágrafo deve ser dc 3,2 cm, para a
esquerda e para a direita (Brasil, 2002b).
0 preâmbulo, por sua vez, é a linha escrita que vem logo acima
do artigo primeiro, indicando o órgão, a instituição ou a autoridade
que é competente para que aquele ato legislativo seja praticado e
que contém a sua base legal, ou seja, que dá legalidade à norma
jurídica conforme dispõe o art. 6 da LC n° 95/1998. Quando se
trata de uma lei complementar ou ordinária, em nível federal, o
preâmbulo inicia da seguinte maneira:

- “ 0 P resid en t e da R epública

Faço saber que o Congresso Nacional decreta c eu sanciono a


seguinte lei complementar:”

Quando se trata de emenda à Constituição, o texto é o seguinte:

- “As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos


termos do § 3o do art. 60 da Constituição Federal passam a
vigorar com a seguinte redação:”

Nos casos das emendas, das constituições estaduais, das leis


estaduais, dos decretos, resoluções, das emendas às leis orgânicas
municipais e da legislação municipal de um modo geral, estará
localizado no preâmbulo os nomes do governador do estado, do pre­
feito municipal ou da Mesa da assembleia legislativa ou da câmara
municipal, ou seja, as autoridades ou órgãos que possuem compe­
tência para sancionar ou promulgar aquela nova norma jurídica
que acaba de adquirir existência.
O artigo primeiro do texto da norma deverá indicar claramente
qual é o objelo da lei e qual é o seu respectivo âmbito de aplicação,
devendo, ainda, ser observados quatro princípios, segundo os
incisos do art. 7o da LC n° 95/1998:

[...]
I - excetuadas as codificações, cada lei tratará de um
único objeto;
II - a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou
a este não vinculada por afinidade, pertinência ou co­
nexão;
III - o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de
forma tão específica quanto o possibilite o conhecimen­
to técnico ou científico da área respectiva;
IV - o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por
mais de uma lei, exceto quando a subsequente se desti­
ne a complementar lei considerada básica, vinculando-
se a esta por remissão expressa.

No que diz respeito ao segundo princípio, o fato da necessidade


de afinidade entre as matérias constituintes da lei significa que os
assuntos que a compõe devem ser próximos, devem possuir relação,
semelhança entre si. O critério da pertinência, a seu turno, quer di­
zer que os tópicos abordados são parte daquilo que está sendo tra­
tado, ou seja, eles pertencem dc fato àquela matéria. Já a conexão
é o sinônimo de “amarração”, “dependência”, “vinculação” entre
as matérias. Observe-se que, havendo uma das três características
(afinidade, pertinência ou conexão), é possível que o artigo seja
incluído na lei. Não é necessário que as três características existam
conjuntamente para que o artigo seja incluído na lei.
Em relação às leis de pequena repercussão, essas podem ter o
prazo de vigência estabelecido em cláusula, cujo texto do art. 8° da
LC n° 95/1998 se apresenta: “entra em vigor na data dc sua publi­
cação”. Nas demais situações, a vigência deverá ser indicada dc
forma expressa: 30 ou 60 dias após a sua publicação; 90 dias, um
ano após a sua publicação - como foi o caso do novo Código Civil
(Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002), que só entrou em vigor
um ano após a sua sanção pelo presidente da República.
A Lei de Introdução ao Código Civil, Decreto-Lei n° 4.657, de 4
de setembro de 1942 (art. I o, § Io), estabelece o prazo de 45 dias,
no território nacional, c três meses no estrangeiro para a lei nova
entrar em vigor, quando não está fixada uma data para ela iniciar
a produzir efeitos.
Esse período entre a publicação da lei c a sua entrada cm vigor ó
chamado, nos meios jurídicos, de v o c a t i o l e g i s , ou seja, o "pe­
ríodo de vacância da lei”. Explicam Guerra e Merçon (2002, p. 282)
que, “nesse período, a norma será válida, mas não terá nem vigên­
cia, nem eficácia, com o objetivo de adaptar a todos aos ditames da
nova norma”.
Portanto, existem duas possibilidades: ou a lei entra cm vigor
imediatamente, assim que publicada, ou deverá estar estabelecido
um prazo para que isso ocorra. A contagem do prazo para entrada
cm vigor das leis que estabeleçam período de vacância deverá in­
cluir a data da publicação e do último dia do prazo, entrando em
vigor 110 dia subsequente à sua consumação integral, conforme dis­
posto no art. 8o, § 1°, da LC n° 95/1998. E também deve ser utiliza­
da a expressão, normalmente, no último ou penúltimo artigo, como
mostra o art. 8o, § 2° da LC n° 95/1998: “esta lei entra em vigor
após decorridos (o número de dias) dias de sua publicação oficial”.
Quando a lei revogar outra lei ou dispositivos desta (artigos, pa­
rágrafos, alíneas, incisos, itens) , esta deverá conter uma cláusula
dc revogação que irá numerar, dc forma expressa, as leis ou dispo­
sitivos legais que eslão sendo revogados. A própria LC n° 95/1998
esclarece que por dispositivos entende-se toda a subdivisão da lei,
que podem ser artigos, parágrafos, alíneas, incisos, itens, conforme
o parágrafo único do art. 12, LC n° 95/1998.
3.3 Forma de articulação
e redação das leis
O texto cia lei deverá ser decomposto em várias partes, denomi­
nadas de d i s p o s i t i v o s . Conforme já visto, são eles: artigos,
parágrafos, alíneas, incisos e itens. E, além disso, a redação da lei
deverá ser disposta de forma que o conteúdo esteja pré-ordenado de
acordo com a matéria. Essa divisão por temas consiste nas subse­
ções, nas seções, nos capítulos, nos títulos, nos livros e nas partes.
Ao preparar um projeto de lei, o autor deve planejar a redação.
Ele pode iniciar a produção textual com conceitos e ideias que
objetivam estar incluídos 11a norma que se está elaborando. Esse
primeiro texto não necessita estar dividido ainda em artigos, mas
apenas ordenado de uma maneira lógica.
Após esse primeiro momento, os assuntos poderão ser separados
por partes e estas, por sua vez, por títulos; os títulos serão divididos
em capítulos, e estes em seções e, finalmente, as seções em subse­
ções. Feita essa subdivisão geral, tem início o processo de redação
dos artigos, que devem sempre conter em seu c a p u t , ou seja, em
sua parte inicial, a ideia-força que se pretende normatizar. Segue-
se a divisão do assunto dentro do artigo, ou seja, em parágrafos,
alíneas, incisos e itens.
0 artigo é a unidade fundamental em que se organiza o texto
legal. É o item principal de uma norma jurídica, o que não significa,
porém, que esse dispositivo seja o mais importante, já que todos os
dispositivos presentes cm uma dada lei possuem importância, es­
tejam dispostos da forma que estiverem. O termo a rt i g o vem do
latim a r t i c u l a s , cujo significado é “parte, componente, frag­
mento ou trecho”.
Na disposição do conteúdo da lei, deverão ser observados alguns
princípios: I) não é necessário escrever a palavra a r t i g o por
extenso; adota-sc a abreviação a r t . , seguido da numeração do
primeiro ao nono por meio da ordem ordinal, (art. I o, art. 2o, art.
3o, ... art. 9°) e do artigo dez até o ultimo artigo, a ordem numérica
adotada é a cardinal, (art. 10, art. 11,... art. 2.250)
Já o parágrafo, do latim p a ra g r a f u s (termo composto pelos
fragmentos p a r a , que significa “do lado”, e g r a p h i e m , “es­
crita”) significa “exceção”. O parágrafo é a exceção à regra geral,
que melhor explica a regra principal, que esclarece melhor um
dado enunciado, para evitar que, no processo dc interpretação da
lei, haja uma margem muito grande de interpretação que possa, in­
clusive, distorcera intenção do legislador. A boa técnica indica que
o parágrafo deve abster-se de formular uma regra geral, mas como
normal secundária, complementar aquilo que diz o artigo.
Esse dispositivo possui um símbolo gráfico próprio (§), que é
utilizado quando o artigo é composto por mais dc um parágrafo.
Se o artigo possuir apenas um parágrafo, escreve-se por extenso:
P a r á g r a f o ú n i c o . Da mesma maneira verificada nos artigos,
os parágrafos devem seguir a numeração ordinal até o nono pará­
grafo e a ordenação cardinal do décimo em diante.
O termo inciso vem do latim i n c i s u , ou seja, é o que abre,
que discrimina matérias dos artigos ou dos parágrafos. É por meio
dos incisos que os assuntos são desenvolvidos ou desdobrados, dos
comandos principais estabelecidos nos artigos e nos parágrafos.
Ou seja, eles estão acoplados, vinculados ao comando principal. É
no inciso que se desdobram as diversas hipóteses abrangidas pelo
artigo ou parágrafo, que podem ser, inclusive, diferentes do dispo­
sitivo a que estão ligadas. Os incisos sempre serão representados
por algarismos romanos.
Já a alínea, do latim l í n e a , que significa “coerência”, trata-
se dc uma divisão dos incisos. Ela deve regulamentar as matérias
tratadas nos incisos, possuindo um subnúcleo vinculado a estes. A
alínea apresenta hipóteses conexas ao c a p u t do artigo, devendo
estar sempre representadas por letras minúsculas.
O termo it e m vem do sânscrito i t h a m , que significa “idên­
tico, parecido, igual”. Tem como objetivo desdobrar os assuntos
tratados nas alíneas. A representação dos itens se dá por meio de
algarismos arábicos.
Matérias mais complexas como, por exemplo, os códigos, utilizam
uma forma de subdivisão do texto mais elaborada e completa, sendo
os assuntos divididos, de acordo com a sua natureza, em parte, livro,
título, capítulo, seção c subseção conforme dispõe o art. 10 c seus
incisos V, VI, V II e V III, da LC n° 95/1998. Isso, sem dúvida, fa­
cilita o estudo aos operadores do direito e a compreensão da norma,
uma vez que a mesma segue uma lógica. A divisão das matérias nor-
matizadas na Constituição Federal, por exemplo, chega até o nível
de título, não utilizando as subdivisões maiores (livro e parte). Já o
Código Civil usa todas as divisões propostas pela LC n° 95/1998.
Os artigos de um mesmo tema poderão ser agrupados em sub­
seções, que caracterizam a menor divisão das matérias legislati­
vas. Elas só deverão ser utilizadas sc o tema normalizado puder scr
reunido em pelo menos uma seção. Duas ou mais seções compõe
um capítulo. Dois ou mais capítulos formam o título que, por sua
vez, formam um livro, c grupos de livros podem constituir partes.
Ainda os capítulos, títulos, livros e partes serão grafados em le­
0 processo legislativo brasileiro

tras maiúsculas e identificados por algarismos romanos, podendo


aqueles últimos desdobrar-se cm parte geral c parte especial ou ser
subdivididas em partes expressas em numeral ordinal, por extenso.
Já as subseções e seções serão identificadas em algarismos romanos,
grafadas cm letras minúsculas c postas cm negrito ou outros carac­
teres que as coloquem em realce, como, por exemplo, o itálico.
108 Em vez de adotar o sistema de subseções, seções, capítulos, títu­
los c partes, o legislador pode, sem maiores complexidades, adotar
a subdivisão de disposições preliminares, gerais, finais ou transi­
tórias; ou seja, nesse caso, o projeto será subdividido em apenas
três partes.
Observa-se que há unia lógica na forma como a lei é articulada.
Ao apresentar o projeto, o autor deve tomar o cuidado dc colocar o
conteúdo de acordo com essa técnica. O redator também deve evi­
tar colocar ponto no meio do texto de qualquer dispositivo. Havendo
a necessidade do ponto para encerrar uma frase, o correto é colocar
11111 parágrafo ou, então, se for o caso, outro dispositivo, como item,
inciso ou alínea.

3.4 A redação da lei


Determina a LC 11o 95/1998, no c a p u t de seu art. 11, que “As dis­
posições normativas serão redigidas com clareza, precisão c ordem
lógica”. Para que tal objetivo seja atingido, devem ser observadas
algumas normas. Para se obter clareza, devem-se usar as palavras
e as expressões em seu sentido comum. A exceção se dá quando
a norma versar sobre assunto técnico - nessa hipótese, empregar-
se-á a nomenclatura própria da área em que se esteja legislando.
As frases devem ser curtas e concisas. As orações devem ser
construídas na ordem direta. Devem-se evitar os preciosismos, os
neologismos e as adjetivações dispensáveis. É necessária a unifor­
midade do tempo verbal em todo o texto das normas legais, dando
preferência ao tempo presente ou ao futuro simples do presente.
A pontuação deve ser utilizada de forma judiciosa, evitando-se os
abusos de caráter estilístico.
Para se conseguir a precisão na redação do dispositivo da norma
jurídica, faz-se necessário articular a linguagem, técnica ou co­
mum, de modo a ensejar perfeita compreensão do objetivo da lei e a
permitir que seu texto evidencie com clareza o conteúdo e o alcan­
ce que o legislador pretende dar à norma. Outra regra é expressar a
ideia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras, evi­
tando o emprego dc sinonímia com propósito meramente estilístico.
Também deve ser evitado o emprego de expressão ou palavra
que confira duplo sentido ao texto. É conveniente a utilização de
termos que tenham o mesmo sentido e significado na maior parte
do território nacional, evitando o uso de expressões locais ou regio­
nais, bem como a utilização dc siglas que sejam consagradas pelo
uso, acompanhadas, 11a primeira referência no texto, de explicita­
ção do significado da sigla. A sigla de um órgão, mesmo aquela com
muitos anos dc utilização, por exemplo, pode ser repentinamente
extinta ou substituída por outra.
Outra regra importante a ser observada diz respeito à forma de
grafar números c percentuais, que devem sempre ser grafados por
extenso, exceto data, número de lei e nos casos em que houver
prejuízo para a compreensão do texto. Sempre deve ser indicado
expressamente o dispositivo objeto de remissão, em vez dc usar as
expressões “anterior”, “seguinte” ou equivalentes.
Para a obtenção de ordem lógica no texto da norma, algumas
regras são fundamentais: a) reunir sob as categorias dc agregação -
subseção, seção, capítulo, título e livro - apenas as disposições
relacionadas com o objeto da lei: b) restringir o conteúdo de cada
artigo da lei a um único assunto ou princípio; c) expressar por meio
dos parágrafos os aspectos complementares à norma enunciada no
c a p u t do artigo e as exceções à regra por este estabelecida; d)
promover as discriminações e enumerações por meio dos incisos,
alíneas e itens.

3.5 Regras de alteração das leis


Quando uma lei está sendo alterada por outra, esta alteração deve
seguir determinadas normas elencadas nos incisos do art. 12 da LC
n° 95/1998. Se a mudança for considerável, ou seja, se forem mo­
dificados vários artigos, deve-se reproduzir integralmente 0 novo
texto. É o mesmo que a apresentação de um substitutivo geral, 110
momento que o projeto ainda está em fase de discussão e votação
na sua respectiva Casa Legislativa. 0 texto antigo é substituído
pelo novo texto, que contempla matéria nova, e mantém alguns dis­
positivos da lei antiga.
Outra forma de alterar uma lei é por meio da revogação parcial de
seus dispositivos, compreendendo aqui os artigos, parágrafos, inci­
sos, alíneas e itens. Nessa situação, os dispositivos revogados deixam
de existir no mundo jurídico; portanto, não produzem mais efeitos.
Havendo, 110 entanto, a substituição, no próprio texto, do dispo­
sitivo alterado, ou acréscimo dc dispositivo novo, devem ser obser­
vadas algumas regras. A primeira é que está proibida, em qualquer
situação, mesmo quando recomendável, qualquer renumeração de
artigos c dc unidades superiores ao artigo, tais como: subseção, se­
ção, capítulo, título, livro ou parte. Portanto, qualquer renumeração
está vedada, já que, isso ocorrendo, inúmeras confusões acontecem
junto aos operadores do direito e à população cm geral.
Deve sempre ser utilizado o mesmo número do artigo ou unida­
de imediatamente anterior, seguido de letras maiúsculas, em or­
dem alfabética, tantas quantas forem suficientes para identificar
os acréscimos. Por exemplo, se for incluído novos artigos em uma
lei e esses artigos estiverem relacionados com o art. 10, esse novo
artigo receberá o número de art. 10 A, art. 10 B, art. 10 C c assim
por diante.
A segunda regra estabelece que está vedado o aproveitamento do
número dc dispositivos revogados, vetados, declarados inconstitu­
cionais pelo STF ou de execução suspensa pelo Senado Federal em
face de decisão da Suprema Corte, devendo a lei alterada manter
essa indicação, seguida da expressão “revogado”, “vetado”, “de­
clarado inconstitucional, em controle concentrado, pelo Supremo
Tribunal Federal”, ou “execução suspensa pelo Senado Federal, na
forma do art. 52, X, da Constituição Federal”.
A reordenação interna das unidades em que se desdobra o arti­
go 6 possível, desde que o artigo modificado seja identificado por
alteração de redação, supressão ou acréscimo com as letras ,bNR'"
maiúsculas, entre parênteses, uma única vez ao seu final.

3.6 A consolidação das leis


A LC n° 95/1998 também prevê regras para a consolidação das leis
federais c dc outros atos normativos. Consolidar significa sistemati­
zar, reunir, em uma mesma lei, diversas leis que tratam de assuntos
semelhantes. 0 exemplo mais conhecido é o da Consolidação de
Leis do Trabalho (CLT), que reúne, em um mesmo texto, leis es­
parsas que tratam das relações trabalhistas, de seus direitos e de
seus deveres.
Essas regras se destinam basicamente à legislação federal; no
entanto, nada impede que os estados, o Distrito Federal e os muni­
cípios as adotem na consolidação de suas próprias leis, bem como
de outras normas. Lembra Souza (1988, p. 63) que foram previstos
prazos para se proceder à consolidação de suas leis e outros atos
normativos no âmbito nacional, “devendo os estados e municípios,
em legislação própria, estabelecer seus próprios prazos, em conso­
nância com o princípio federativo”.
A primeira regra de consolidação das leis federais, segundo o art.
13 da LC 95/1998, determina que “As leis federais serão reunidas
em codificações e consolidações, integradas por volumes contendo
matérias conexas ou afins, constituindo em seu todo a Consolidação
da Legislação Federal.” A primeira regra prevê ainda que a consoli­
dação consistirá na integração de todas as leis pertinentes à determi­
nada matéria em um único diploma legal, revogando-se formalmente
as leis incorporadas à consolidação, sem modificação do alcance,
nem interrupção da força normativa dos dispositivos consolidados.
É possível fazer algumas alterações nos projetos de lei de conso­
lidação, desde que sc mantenha o conteúdo normativo original dos
dispositivos consolidados, observando-se o seguinte dispostos nos
incisos do art. 13, § 2o, da LC n° 95/1998:

[...]
I - introdução de novas divisões do texto legal base;
II - diferente colocação e numeração dos artigos conso­
lidados;
III - fusão de disposições repetitivas ou de valor nor­
mativo idêntico;
IV - atualização da denominação de órgãos e entidades
da administração pública;
V - atualização de termos antiquados e modos de escrita
ultrapassados;
VI — atualização do valor de penas pecuniárias, com
base em indexação padrão;
VII - eliminação de ambigüidades decorrentes do mau
uso do vernáculo;
V III - homogeneização terminológica do texto;
IX - supressão de dispositivos declarados inconstitu­
cionais pelo Supremo Tribunal Federal, observada, 110
que couber, a suspensão pelo Senado Federal de execu­
ção de dispositivos, na forma do art. 52, X. da Constitui­
ção Federal;
X - indicação de dispositivos não recepcionados pela
Constituição Federal;
X I - declaração expressa de revogação de dispositivos
implicitamente revogados por leis posteriores.
f...l

No entanto, qualquer supressão de dispositivos declarados incons­


titucionais pelo STF, ou indicação de dispositivos não recepcionados
pela Constituição Federal ou, ainda, quando houver expressão de
revogação de dispositivos implicitamente revogados por leis poste-
riores, estes devem ser justificados e fundamentados de maneira
clara c direta, devendo constar as fontes que lhes serviram de base.
Na consolidação das leis, deverão ser observados alguns proce­
dimentos conforme art. 14 da LC n° 95/1998. começando por um
levantamento sobre a legislação federal cm vigor que deverá ser
efetuado pelo Executivo ou pelo Legislativo. Após o levantamento,
deverá ser formulado projeto de lei de consolidação de normas que
tratem da mesma matéria ou dc assuntos a cia vinculados, com a
indicação precisa dos diplomas legais expressa ou implicitamente
revogados. A maneira de apreciação dos projetos de lei de con­
solidação pelo Poder Legislativo será feita na forma do regimento
interno de cada uma de suas Casas, em procedimento simplificado,
visando a dar celeridade aos trabalhos.
As medidas provisórias ainda não convertidas cm lei não poderão
ser consolidadas, uma vez que ainda não são leis, embora tenham
força de lei. A iniciativa do projeto de consolidação poderá ser da
Mesa Diretora do Congresso Nacional, dc qualquer de suas Casas e
de qualquer membro ou da comissão da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional. Segundo art. 14, § 3o, é
possível um projeto dc consolidação destinado à:

W
0 processo legislativo brasileiro

I - declaração de revogação de leis e dispositivos implicita­


mente revogados ou cuja eficácia ou validade encontre-se
completamente prejudicada;
II - inclusão de dispositivos ou diplomas esparsos em leis
preexistentes, revogando-se as disposições assim consoli­
dadas, ou seja, as medidas provisórias ainda não conver­

114 tidas em lei.


[...]

Também estabelece a LC n° 95/1998, art. 15, que

Na primeira sessão legislativa de cada legislatura, a


Mesa do Congresso Nacional promoverá a atualização
da Consolidação das Leis Federais Brasileiras, incor­
porando às coletâneas que a integram as emendas cons­
titucionais, leis, decretos legislativos e resoluções pro­
mulgadas durante a legislatura imediatamente anterior,
ordenados e indexados sistematicamente.

0 objetivo da consolidação da legislação federal é facilitar o


entendimento das leis, retificando textos confusos, contraditórios,
de terminologia em desuso, no intuito de facilitar o trabalho dos
operadores do direito, evitando-se erros judiciários por desconhe­
cimento da lei. A Câmara dos Deputados possui, desde o ano de
1997, uma equipe formada por 21 deputados titulares e igual nú­
mero dc suplentes, denominada dc G r u p o cl e Tr a b a I h o d e
Consolidação das Lei s (GTCL), que tem por objetivo
analisar as questões formais dos projetos de consolidação de lei em
tramitação no citado órgão legislativo.

3.7 A consolidação de atos normativos


Prevê ainda que, além do Congresso nacional, também segundo o
art. 16 da LC n° 95/1998

Os órgãos diretamente subordinados à Presidência da


República e os ministérios, assim como as entidades da
administração indireta, adotarão [...) providências [...]
para [...| ser efetuada a triagem, o exame e a consolida­
ção dos decretos de conteúdo normativo geral e demais
atos normativos inferiores em vigor, vinculados às res­
pectivas áreas de competência [...].

Nesse procedimento, deverão ser adotadas as mesmas regras


fixadas para a consolidação das leis federais.
Cabe à Presidência da República examinar e reunir em coletâ­
neas de normas e atos consolidados para a publicação. Também,
segundo o art. 17 da LC n° 95/1998, a lei fixa um prazo de até 180
dias para que o Poder Executivo, no início do primeiro ano do man­
dato presidencial, promova a atualização das coletâneas de atos
normativos, incorporando aos textos que as integram os decretos e
atos dc conteúdo normativo c geral editados no último quadrienio.
A Casa Civil da Presidência da República é o ministério no âm­
bito do Executivo Federal que possui a incumbência de coordenar
a consolidação dos atos normativos, conforme dispõe o art. 38 do
Decreto n° 4.176 de 28 de março de 2002. Cada ministério deverá
ter uma Comissão de Consolidação e Revisão de Atos Normativos,
que possui a finalidade dc proceder ao levantamento da legisla­
ção no seu âmbito de atuação, objetivando a compactação de texto
e a limpeza periódica do sistema, retirando as normas que estão
repetidas c não foram expressamente revogadas ou consideradas
ilegais ou inconstitucionais. Segundo o art. 43, § 3°, do Decreto tf
4. 176/2002, ao Ministério da Justiça cabe, além das matérias de
sua área, as dc competência residual que não pertençam a nenhum
outro ministério.
No processo de consolidação, a lei geral será considerada a ma­
triz, sendo que as demais leis extravagantes deverão ser aglutinadas
a ela. Não é possível a consolidação de leis que possuam q a o r u m
0 processo legislativo brasileiro

de aprovação diferente, como leis complementares e leis ordinárias.


Na consolidação dos decretos, serão adotadas as mesmas normas
relativas às leis.

3.8 Redação de atos normativos


116
no Executivo federal
Com o objetivo de estabelecer regras de redação e padronizar os
procedimentos relativos à normatização dc atos do Poder Executivo
em nível federal, com base na Constituição Federal (art. 84, IV e
VI) e na LC n°95/1998, o presidente da República baixou o Decreto
n° 4.176/2002. Como também foi utilizada a necessidade do con­
trole da juridicidade e legitimidade dos atos normativos, bem como
a uniformização dos atos e procedimentos administrativos.
As diretrizes fixadas no decreto presidencial deverão ser obser­
vadas pelos órgãos e pelas entidades da administração pública fe­
deral, bem como as estabelecidas no M a n u a i de r e d a ç ã o
d a p r e s i d e n c i a d a re p ú b l i c a . Todas as propostas nor­
mativas deverão ser encaminhadas à Casa Civil, como exposições
de motivos, projetos de natureza legislativa que estão sujeitas à as­
sinatura do presidente, bem como os decretos.
A atribuição de elaborar atos normativos (projetos de emenda à
Constituição, de leis complementares, ordinárias e delegadas, de
medidas provisórias, dc decretos c outros) é conferida aos minis­
térios e secretarias e outros órgãos da estrutura da Presidência da
República, que devem encaminhá-los à Casa Civil da Presidência
da República para análise c posterior envio ao Congresso Nacional.
Porém, recomenda o Decreto que a apresentação de proposta legis­
lativa só deve ser apresentada se constituir na única forma de supe­
rar e resolver o problema.
Os projetos de lei não poderão conter autorizações legislativas
puras e incondicionadas. Ou seja, projetos dc autorização genérica
que possuam caráter geral c amplo estão proibidos. Na regulamen­
tação das leis, não poderá haver matéria estranha à qual estiver
sendo regulada. Também um mesmo assunto não poderá ser disci­
plinado por mais dc um ato normativo. Matérias técnicas c tecnoló­
gicas deverão prever aferição de resultados nos projetos de lei, com
relatório de experiência, para que o direito positivo possa adequar-
se às novas situações, ao desenvolvimento tecnológico c às relações
fáticas e jurídicas delas oriundas.
Os projetos de lei que alterem regime jurídico deverão conter cláu­
sulas que assegurem a transição dc um regime a outro, tendo cm
vista o princípio da segurança jurídica. Da mesma forma, os que tra­
tam dc questões penais deverão evitar formulações abertas (normas
penais em branco), bem como compatibilizar as penas previstas com
outras figuras penais existentes no ordenamento jurídico para evitar
a desproporção entre os bens protegidos e as penas aplicadas.
Nos projetos de normas tributárias, deve ser observado o prin­
cípio da anterioridade* e da legalidade**. Quando se tratar de con­
tribuição social, deverá ser prevista a cobrança a partir de 90 dias
da publicação. E, na instituição de taxas, o valor estabelecido deve
obedecer e guardar proporção com os serviços públicos prestados.
Também o Decreto n° 4.176/2002 estabelece normas processuais,
entre as quais a possibilidade de consulta pública, quando o ato
normativo possuir especial significado político e social, devendo a
divulgação do texto estar disponível na internet.
Quanto à numeração de decretos, devem dar continuidade àque­
la iniciada em 1991, quando continham regras jurídicas de caráter
normativo geral c abstrato. Os decretos pessoais c relativos a pro­
vimento ou vacância de cargo público não serão numerados e nem
conterão ementas.
As leis que foram alteradas por lei nova deverão ser republicadas
com as alterações ocorridas desde a publicação original. Havendo
0 processo legislativo brasileiro

erro material que não afete a substância de atos singulares de ca­


ráter pessoal, como nomeações, promoções, transferências, a corre­
ção deverá ser efetuada mediante apostila.

Princípio da anterioridade: significa que só se pode exigir o


118 tributo a partir do ano seguinte à edição da lei que o estabele­
ceu ou majorou. e incide sobre fatos ocorridos no ano em que
ele é cobrado, e não desde a edição da lei que o criou
** Princípio da legalidade: ou da reserva legal. Só pode ser cri­
ado tributo. Não havendo lei. não há tributo. “ Ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão cm
virtude da le i" (art. 5°, II, CF).
Todos os projetos que possuam natureza legislativa deverão con­
ter uma exposição dc motivo que explicite c justifique a edição do
ato, que deverá estar articulado e fundamentado para que possa
servir de defesa prévia contra qualquer arguição de inconstitu­
cionalidade.
A exposição de motivos deve trazer uma síntese do problema e
da situação que requer providências, bem como soluções e provi­
dências que estão contidas no projeto; as alternativas existentes
às medidas propostas; argumentos que indiquem que as despesas
decorrentes daquela medida estão previstas na lei orçamentária
anual e, sc não estiverem, quais são as alternativas disponíveis; e,
no caso de medida provisória, as razões que justifiquem a urgência
devem constar no texto; os impactos ao meio ambiente e uma sínte­
se do parecer jurídico, entre outras.
Antes de sancionar ou vetar projeto de lei aprovado pelo
Congresso Nacional, o presidente da República ouvirá os ministé­
rios diretamente envolvidos c outros órgãos da administração que
julgar conveniente, que terão o prazo de dez dias para emitir um
parecer. Também a Presidência poderá ouvir o Poder Judiciário. A
proposição dc veto por inconstitucionalidade deverá ser flagrante c
inequívoca.
0 Decreto n° 4.176/2002 também prevê articulação e técnica
redacional, regras para a edição, alteração dc medidas provisórias,
regulamentação de leis, consolidação dos atos normativos e as atri­
buições da Casa Civil, entre outras.
A importância deste capítulo sc deve ao fato dc expor c impor a
necessidade da aplicação das normas de redação oficial.
A padronização e a correta linguagem objetivam o cumprimento
dos princípios constitucionais, destacando-se, entre estes, o da le­
galidade, da impessoalidade e o da eficiência.
IV

Há um momento no Processo Legislativo brasileiro em que as de­


cisões são tomadas. E, para que as decisões ocorram, devem ser

Elementos do processo deliberativo


observados certos rituais estabelecidos na Constituição c nos regi­
mentos internos dos órgãos legislativos. O ambiente tradicional onde
as decisões ocorrem é o plenário do órgão legislativo. Ali todos os
parlamentares eleitos para representar os cidadãos devem sc reunir
para participar dos debates das matérias e das deliberações.
Os debates sobre as matérias em plenário ocorrem em sessões.
Estas são classificadas, dc acordo com a sua natureza, como ordiná­
rias, extraordinárias e solenes. As sessões pode ser ou não delibe­
rativas, de acordo com a sua convocação. A regra é que as sessões
sejam públicas, havendo, no entanto, algumas situações previstas
regimentalmente nas quais as sessões devem ser secretas.
A ordem do dia é outro elemento que constitui o processo delibe­
rativo c nela constam as matérias que estarão cm pauta. Os debates
são os momentos que antecedem a deliberação e que visam ao es­
clarecimento do plenário sobre os projetos em pauta.
A forma dc deliberação das matérias em questão, o percentual
e, em alguns casos, o número de votos é que determina se um pro­
jeto é aprovado ou não. As aprovações das matérias se dão quando
sc formam consensos da maioria, que pode ser classificada como
s i m p l e s , ou rel a t i v a , e a b $ o I u l a . E, ainda nessa fase do
processo deliberativo, devem ser observadas as formas de votação -
a simbólica, a nominal, a secreta, de acordo com o estabelecido em
regimento.

4.1 0 plenário
O colegiado que reúne todos os membros de um órgão legislativo
denomina-se de p l e n á r i o . É o órgão soberano e deliberativo
mais importante da Casa Legislativa c, em suas sessões, são to­
madas decisões de importância imprescindível para o país, como
a aprovação de emendas à Constituição Federal (assim como à
constituição estadual e à lei orgânica municipal), leis de natureza
complementar, de natureza ordinária, e onde se deliberam sobre
decretos legislativos e resoluções.
É também no plenário, ao se transformar em órgão judicial, que
são cassados os mandatos dos membros do Legislativo e do Exe­
cutivo por crimes de responsabilidade. As decisões no plenário, para
produzirem efeito, devem sempre ser tomadas por maioria de votos de
seus membros. Essa maioria pode ser simples, absoluta e qualificada,
dependendo das regras fixadas para deliberação de cada matéria.
As regras de funcionamento do plenário para o debate e para a
deliberação das matérias estão fixadas nos respectivos regimentos
internos das Casas Legislativas. 0 procedimento de deliberação,
para ter validade constitucional e legal, deve obedecer a essas nor­
mas previstas em regimento.
O plenário não toma medidas administrativas de caráter interno
do órgão legislativo. Quanto muito, aprova as normas gerais de es­
truturação, administração e funcionamento dos serviços adminis­
trativos e de pessoal. A incumbência de executar essas normas é de
responsabilidade da Mesa da Casa e do presidente, em particular
em algumas situações, quando sc refere à gestão do Legislativo e
do Poder Executivo, ou do Poder Judiciário, quando a administra­
ção for dos executivos ou judiciários cm nível federal, estadual ou
municipal. “As decisões do plenário, quando possuem o caráter de
política-administrativa, são tomadas em forma de resoluções que
deverão ser implementadas pelo presidente do órgão legislativo”
(Bernardi, 2007, p. 179).
A sociedade teoricamente está representada no plenário, haja
vista que é o ambiente da democracia representativa, onde parti­
cipam os seus representantes para tornar as decisões em nome de
todos, é o espaço onde são gestadas as normas jurídicas que produ­
zirão efeitos sobre toda a comunidade.
É na sala das sessões que funciona o plenário. É o recinto le­
gal, onde o colegiado dos parlamentares se reúne para tomar as
decisões, para votar c para deliberar. O local de funcionamento
do órgão legislativo deve estar previsto no regimento interno e ses­
sões realizadas fora dessa localidade predeterminada são nulas. As
sessões só podem scr realizadas cm local diferente do recinto le­
gal se estas estiverem previstas regimenlalmente, ou for deliberado
pelo plenário a mudança do local.

4.2 As sessões plenárias


As sessões plenárias são reuniões gerais dos parlamentares realiza­
das em espaço próprio do órgão legislativo, que ocorrem de acordo
com um ritual (etapas previstas regi mentalmente), para debater,
deliberar ou não sobre matérias, para comemorações ou para pres­
tações de homenagens. Alguns autores denominam de sessões as
reuniões das comissões das Casas Legislativas, o que, no nosso
entender, não é terminologicamente correto. Nas comissões, o que
se realiza são reuniões, embora possam também seguir uma deter­
minada ordem regimental.
Já a sessão legislativa é o período anual em que a legislatura
de quatro anos sc subdivide. Uma legislatura, que coincide com o
mandato dos parlamentares (deputados federais, estaduais e verea­
dores) é composta de quatro sessões legislativas. Portanto, uma
sessão legislativa compreende o período dc um ano c sc subdivide
em dois períodos legislativos.
A sessão legislativa nos órgãos legislativos brasileiros (Congresso
Nacional) está dividida nos períodos legislativos, que praticamente
correspondem ao primeiro e ao segundo semestres do ano civil. 0
primeiro período anual legislativo vai de 2 de fevereiro a 17 de ju­
lho, c o segundo, de 1° dc agosto a 22 dc dezembro (art. 57, CF).
Alerta Dagoberto Liberato Cantizano (1985, p. 59) que “nun­
ca se deve confundir as sessões (ou reuniões) do Poder legislativo,
quer ordinárias ou extraordinárias, com aquele conjunto a que sc
denomina de Sessão Legislativa Ordinária, ou Sessão Legislativa
Extraordinária'9. E conclui que “numa Sessão Legislativa Ordinária
podem scr realizadas ató centenas dc sessões (ou reuniões) ordiná­
rias e extraordinárias do Legislativo”.
Cada órgão legislativo denomina e classifica as sua sessões
de acordo com a natureza dc cada uma. No Senado Federal, por
exemplo, as sessões são classificadas como d e l i b e r a t i v a s ,
n ã o - d e l i b e r a t i v as e e s p e c i a i s . As deliberativas são
de caráter ordinário e extraordinário, conforme estabelecido no
art. 154 do Regime Interno do Senado Federal (Risf). Na Câmara
dos Deputados, as sessões são denominadas de p r e p a r a t ó ­
rias, ord i n á r i a s , ex t r a o r d i n á r i a s c s ol e n e s,
como dispõe o art. 65 do Regimento Interno da Câmara dos
Deputados (RICD ). No Congresso Nacional, segundo o art. 22 do
Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN), as sessões são
denominadas de sessões c o rij u n t a s e sessõ e s s ol e n e s,
conforme art. 53 do RCCN.
As assembleias legislativas e as câmaras municipais normal­
mente estabelecem para as suas sessões as mesmas denominações
do Senado Federal e da Câmara Federal. Às vezes, a nomenclatura
das sessões é um misto do estabelecido nos regimentos do Senado
Federal e da Câmara dos Deputados.
As sessões plenárias, como se verá a seguir, podem ser de quatro
tipos: sessões ordinárias, sessões extraordinárias, sessões solenes e
sessões preparatórias. Esses tipos de sessões estão previstos nos re­
gimentos de todos os órgãos legislativos brasileiros, nos três níveis:
federal, estadual/distrital e municipal. As sessões podem ser públi­
cas ou secretas.

Sessões ordinárias

As sessões ordinárias são aquelas que o regimento interno do ór­


gão legislativo fixa como dias dc realização dc sessões durante o
período legislativo, podendo essa sessão ser deliberativa ou não. A
sessão deliberativa ordinária é aquela realizada dentro do período
assim estabelecido pelo regimento e cm que há uma ordem do dia
a ser deliberada. Ou seja, existe uma pauta de votação que deverá
ser deliberada pelos parlamentares.
Como exemplo, um regimento interno de determinada Casa
Legislativa pode estabelecer que as sessões ordinárias sejam rea­
lizadas de segunda a sexta-feira, das 14h às I8 I1 horas, durante
o ano legislativo (2 dc fevereiro a 17 de julho, c I o dc agosto a 22
de dezembro). Portanto, as sessões previstas no regimento inter­
no do órgão legislativo que se realizam nesses dias e horários e
dentro do período legislativo anual são denominadas dc sessões
o r di n á r i a s .
Já nas sessões ordinárias não deliberativas não há matérias a se­
rem submetidas à deliberação. Não há, portanto, ordem do dia de­
liberativa. O período destinado à ordem do dia poderá ser utilizado
para, por exemplo, trabalho nas comissões ou, então, para discursos.
As sessões ordinárias não deliberativas sc destinam normalmente
a pronunciamentos, a comunicações, a leituras de proposições e a
assuntos de interesse parlamentar. Podem também nessas sessões
serem debatidos projetos, porém os mesmos não serão colocados à
votação pelos parlamentares.

Sessões extraordinárias

As sessões extraordinárias estão na Constituição Federal c nos re­


gimentos internos das Casas Legislativas e, para serem realizadas,
dependem de prévia convocação. Elas são convocadas pelo chefe
do Poder Executivo, pelo presidente do órgão legislativo, pelos líde­
res, por um percentual dos parlamentares e por deliberação do ple­
nário, sendo realizadas durante o período de recesso ou no período
legislativo, mas cm horário diferente das sessões ordinárias.
Essas sessões são convocadas quando as circunstâncias assim
o determinam ou quando houver necessidade de deliberação sobre
matéria urgente. O dia c a hora dc sua realização normalmente são
diferentes do dia e horário das sessões ordinárias, porém pode o
regimento interno prever que elas sejam realizadas no horário regi­
mental das sessões ordinárias. Nesses casos, a sessão ordinária ou
será encerrada, se estiver em andamento, ou será suspensa.
Normalmente, as sessões extraordinárias possuem caráter deli­
berativo, ou seja, nelas há pauta na ordem do dia a scr votada. Esse
é o objetivo primordial da sessão extraordinária, isto é, deliberar
sobre matérias que não podem esperar a realização de uma sessão
ordinária. Porém, nada impede que uma sessão extraordinária não
possua caráter deliberativo e sirva apenas para pronunciamentos e
debates sobre projetos ou assuntos de interesse parlamentar.
Sobre as sessões extraordinárias, Silva (2005, p. 429) esclare­
ce de modo lacônico que “fora do horário preestabelecido poderá
ser convocada qualquer das Câmaras para sessões extraordinárias,
para apreciar matéria determinada ou concluir a apreciação do que
já tenha tido discussão iniciada”.
As sessões extraordinárias no Congresso Nacional (art. 57, § 6 o,
I, CF) são convocadas pelo presidente do Senado Federal, nos casos
de decretação de estado de defesa ou de intervenção federal. Outra
situação em que ele deve convocar o Congresso é quando houver
pedido do presidente da República para a autorização do estado dc
sítio e, finalmente, para o compromisso de posse do presidente e do
vice-presidente da República.
Em casos dc urgência ou interesse público relevante, sessões ex­
traordinárias poderão ser convocadas pelo presidente da República
e pelos presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal,
ou por requerimento da maioria dos membros dc ambas as Casas.
O requerimento deverá ser aprovado por maioria absoluta dos mem­
bros de cada um dos órgãos legislativos do Congresso Nacional (art.
57, § 6 o, II, CF).
A sessão legislativa extraordinária será destinada à deliberação
pelo Congresso Nacional sobre as matérias objeto da convocação,
sendo que as medidas provisórias que sc encontrarem em vigor
na data da convocação deverão ser automaticamente incluídas na
pauta. Os congressistas estão proibidos de receber qualquer remu­
neração indenizatória dos cofres públicos cm razão da convocação
extraordinária (art. 58, §§ 7° e 8 o, CF).

■ Sessões solenes

As sessões de caráter especial (Senado) e solene (Câmara dos Depu­


tados, Congresso Nacional) são realizadas para comemorações ou
homenagens, como inauguração da sessão legislativa, posse do
presidente do vice-presidente da República, recepção de chefe de
Estado estrangeiro ou altas personalidades. As sessões solenes não
são previstas constitucionalmente, são previsões regimentais, e to­
dos os regimentos internos dos órgãos legislativos dedicam especial
atenção ao seu disciplinamento.
A sessão solene não possui caráter deliberativo. Constitui-se em
um momento dc gala do órgão legislativo, em que sc reúnem os
parlamentares oficialmente para sacramentar uma situação cuja
deliberação já tenha ocorrido, como a outorga de um título apro­
vado anteriormente. Ou, então, para dar posse a uma autoridade,
prestar-lhe homenagem, especialmente às estrangeiras, ou então
comemorar uma data ou fato que tenha relevância.
As sessões solenes também são realizadas nas assembleias legis­
lativas para a posse do governador, do vice-governador e para ho­
menagens e comemorações. Nas câmaras municipais, tais sessões
são convocadas para a posse do prefeito c do vice-prcfeito, bem
como para recepções de autoridades, homenagens, comemorações,
outorga de títulos e prêmios, conforme os respectivos regimentos
internos.

As sessões solenes no Congresso Nacional

0 RCCN destina um capítulo para disciplinar a realização de ses­


sões solenes, além dc uma seção dc normas gerais, outra para a
inauguração de sessão legislativa, outra para a posse do presidente
e do vice-presidente da República e, finalmente, para a recepção
de chefe de Estado estrangeiro.
As sessões solenes são realizadas com qualquer número de con­
gressistas. A Mesa será composta, além do presidente do Congresso,
pelo presidente da Câmara dos Deputados c, a convite, pelo pre­
sidente do Supremo Tribunal Federal. Também serão reservados
lugares para as assim denominadas “altas autoridades civis, milita­
res, eclesiásticas c diplomáticas” que sejam convidadas cm caráter
especial (art. 53, RCCN).
A palavra na sessão solene será dada a um senador e a um de­
putado, dc preferência que sejam dc partidos diferentes, cuja de­
signação tenha sido previamente determinada pela Casa a que
pertençam. Porém, na inauguração da sessão legislativa e na posse
do presidente c do vice-presidente da República, não haverá ordem
do dia ou oradores, e muito menos serão admitidas questões de
ordem (arts. 54, 55 e 56, RCCN).
Na abertura dc nova sessão legislativa, o presidente proclamará
inaugurados os trabalhos do Congresso Nacional, comunicando a
presença do enviado do presidente da República que trará a men­
sagem destes, que será lida pelo primeiro secretário. Sc houverem
exemplares impressos, esses serão entregues aos parlamentares.
Uma vez lida a mensagem, a sessão será encerrada pelo presidente
do Congresso, sem discussão ou debates (arts. 57, 58 e 59, RCCN).

Posse do presidente e do vice-presidente da República

Composta a Mesa e aberta a sessão paia a posse do presidente e


vice-presidente da República, o presidente do Congresso designará
uma comissão composta por cinco senadores e por cinco deputa­
dos, que receberão os empossandos e os conduzirão até o Salão de
Honra. A sessão é suspensa durante o período cm que os eleitos sc
dirigem até o local previsto (art. 60, RCCN).
Ao chegarem ao Salão de Honra, o presidente e o vice-presiden­
te da República eleitos serão conduzidos pela mesma comissão ao
plenário, indo ocupar respectivamente os lados direito e esquerdo
da Presidência. Todos os espectadores, inclusive os membros da
Mesa, devem permanecer cm pé até a chegada dos empossandos
(art. 61, RCCN).
Em seguida, o presidente da Mesa anuncia que o presidente da
República eleito irá prestar o compromisso conforme o art. 78 da
Constituição. O presidente faz o juramento nos seguintes termos:
‘prometo manter, defender e cumprir a Constituição, observar as
leis, promover o bem geral do povo brasileiro, sustentar a União, a
integridade e a independência do Brasil” (art. 62, RCCN).
Uma vez efetuado o juramento pelo presidente da República
eleito, o presidente da Mesa fará a declaração, logo em seguida,
empossando-o 110 cargo de presidente da República Federativa do
Brasil. A seguir, presta juramento o vice-presidente da República,
sendo também empossado 110 cargo (arts. 63 e 64, RCCN).
Prestados os compromissos pelo presidente e vice-presidente,
o I o secretário do Congresso Nacional fará a leitura do termo de
posse, que deverá ser assinado pelos empossados e pelos mem­
bros da Mesa. Poderá ser concedida a palavra, logo a seguir, ao
presidente da República, para que o mesmo dirija uma mensagem
ao Congresso Nacional c à nação. Encerrado o pronunciamento do
presidente, a comissão conduzirá este e o seu respectivo vice ao
Salão de Honra, e o presidente da Mesa declarará encerrada a ses­
são de posse (arts. 6 6 e 67, RCCN).

Recepção de chefe de Estado estrangeiro

Na recepção dos chefes de Estado estrangeiros, ao abrir a sessão, o


presidente da Mesa designará uma comissão de três senadores e três
deputados para receber a autoridade e conduzi-la até o Salão de Honra.
Durante esse período, a sessão fica suspensa (art. 6 8 , RCCN).
A seguir, a sessão será reaberta e a autoridade será conduzida
pela mesma comissão para ocupar lugar na Mesa ao lado direito
do presidente. Durante a entrada do chefe de Estado estrangeiro,
todos os presentes na sessão permanecerão cm pé, como sinal de
respeito pela sua presença naquele órgão legislativo.
Os oradores predeterminados pelas duas Casas do Congresso
Nacional usarão da palavra para saudar o ilustre visitante. A autori­
dade estrangeira poderá usar da palavra, se assim o desejar, após os
pronunciamentos dos senadores e deputados. Uma vez encerrados
os pronunciamentos, o chefe dc Estado será conduzido ate o Salão
de Honra, encerrando-se a sessão (arts. 69, 70 e 71, RCCN).

4.3 Sessões preparatórias


As sessões preparatórias (art. 57, § 4°, CF) são realizadas nos ór­
gãos legislativos antes da inauguração de uma nova legislatura. Na
Câmara dos Deputados, estas são realizadas na primeira c na ter­
ceira sessão legislativa de cada legislatura.
Na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, a sessão prepa­
ratória ocorre no dia 1 ° dc fevereiro do primeiro ano da legislatura,
antecedendo à posse e à eleição da Mesa, que ocorre no dia 2 de
fevereiro.
No terceiro ano da legislatura, na Câmara dos Deputados, tam­
bém a sessão preparatória será no dia 1 ° de fevereiro, antecedendo
também a eleição da Mesa, que deverá ocorrer no dia seguinte.
Já no Senado Federal, no dia I o de fevereiro da 3a sessão legisla­
tiva, será eleito o presidente do Senado e, no dia 2, serão eleitos os
demais membros da Mesa. Essas sessões preparatórias no Senado
são denominadas de /*e u n i õ e s p r e p a r a t ór i a s .
Constata Mazart Foschete (2007, p. 28) que as sessões prepara­
tórias ou reuniões preparatórias, a rigor, não pertencem ou não fa­
zem parte da sessão legislativa ordinária, pois ocorrem antes desta
ser iniciada, mas fazem parle da legislatura.
Antes da sessão preparatória, no entanto, o candidato a depu­
tado federal eleito deverá apresentar pessoalmente ou por meio de
seu partido, até o dia 31 de janeiro do ano de instalação de cada
legislatura, o diploma expedido pela Justiça Eleitoral e o seu nome
parlamentar, bem como o partido e a unidade federativa que repre­
senta. 0 nome parlamentar deverá ter no máximo dois elementos:
prenome e nome, dois nomes ou dois prenomes. Esse procedimento
é para evitar equívocos (art. 3o, RICD).
Na sessão preparatória do primeiro ano da legislatura, a sessão
será presidida pelo presidente da Câmara dos Deputados, se este
foi reeleito, ou, então, pelo parlamentar mais idoso entre os que
possuem maior número de legislaturas (mandatos).
Para essa sessão serão convidados quatro deputados, preferen­
cialmente dc partidos diferentes, c será lida uma relação com o
nome de todos os deputados eleitos, seguindo uma ordem geográ­
fica das capitais, de Norte a Sul, em cada unidade federativa, na
sucessão alfabética dos nomes parlamentares, com as respectivas
legendas partidárias.
Após a leitura da relação dos novos deputados, decididas even­
tuais reclamações cm relação à nominata dos deputados, será to­
mado o compromisso (juramento) dos deputados.
Assembleias legislativas e câmaras municipais também preveem, em
seus regimentos internos, as realizações dc sessões ou reuniões prepa­
ratórias com o objetivo de dar posse aos deputados estaduais e verea­
dores e tomar-lhes o compromisso de bem cumprir com os seus manda­
tos, respeitando a Constituição e as leis e objetivando o bem comum.

4.4 Sessões públicas e secretas


As sessões podem ser públicas ou secretas. As sessões públicas
podem ser assistidas por qualquer pessoa, desde que este cumpra
os requisitos do regimento interno e que haja vaga nas galerias. Em
muitas Casas Legislativas, essas sessões são, inclusive, transmiti­
das via televisão, rádio e internet.
As sessões secretas normalmente não podem ser assistidas por
ninguém. Em alguns casos, nem mesmo os funcionários do órgão
legislativo podem permanecer em plenário.
Os regimentos internos preveem as situações em que uma sessão
pública é transformada em secreta. Nesses casos, as galerias são
esvaziadas e os funcionários se retiram do plenário, permanecendo
apenas os parlamentares. Há órgãos que permitem que alguns fun­
cionários essenciais ao funcionamento do plenário permaneçam 110
recinto onde se realiza a sessão.
No Senado Federal, a sessão é secreta quando esta obrigatoriamen­
te deve sc manifestar sobre a declaração dc guerra, dc acordo c de
paz, sobre a perda de mandato ou suspensão de imunidade de senador
durante o estado de sítio, a respeito da escolha de chefe de missão
diplomática dc caráter permanente, por deliberação do plenário e re­
querimento da presidência da Casa ou de senador (art. 197, Risf).
Em algumas situações, a sessão secreta está prevista na Consti­
tuição Federal, como 11a arguição para a escolha dc representante
de chefe de missão diplomática (embaixador) em caráter perma­
nente (art. 52, IV, CF). Em outras, está previsto na Constituição
apenas o voto secreto, como c o caso, na deliberação sobre a perda
de mandato de deputado federal ou senador (art. 55, § 2o, CF).
Na Câmara dos Deputados, além daquelas deliberações de ple­
nário, são obrigatoriamente secretas as sessões que devem decidir
sobre: a) projeto de fixação ou modificação dos efetivos das forças
armadas; b) declaração de guerra ou acordo sobre a paz; e c) pas­
sagem de forças estrangeiras pelo território nacional ou sua perma­
nência nele.
No Congresso Nacional, a regra é que as sessões sejam públicas,
podendo, 110 entanto, ser transformadas cm secretas, por delibera­
ção do plenário. O requerimento poderá ser feito pela presidência
do Congresso Nacional ou por líder de partido, bloco partidário, do
governo, fixando-se a data e a finalidade da sessão secreta, que,
contudo, não será divulgada. E, quando de sua deliberação, esta
também será secreta (art. 28, RCCN).
As sessões, de acordo com os órgãos legislativos, normalmente se
dividem cm partes: parte inicial (pequeno expediente, expediente,
grande expediente), parte deliberativa (ordem do dia) e parte final
(explicações).
A tempo dc cada sessão pode ser dc duas horas, cm câmaras muni­
cipais de pequenos municípios, a quatro horas ou mais, no Congresso
Nacional, nas assembleias legislativas e nas câmaras de municípios
maiores. Normalmente, os regimentos internos preveem que e possí­
vel prorrogar o tempo da sessão, por deliberação plenária.

4.5 O expediente e as explicações


No processo legislativo, o expediente é a fase da sessão destinada
à leitura da ata, a comunicações, a projetos, a documentos encami­
nhados à Mesa, podendo também parte desse período ser destinado
a pronunciamentos e comunicações dos parlamentes e de líderes de
partidos ou blocos partidários.
Em qualquer Casa Legislativa, em nível federal (Congresso
Nacional, Senado Federal e Câmara dos Deputados) ou em nível
estadual (assembleias legislativas) e nos municípios (câmaras mu­
nicipais), sempre haverá um momento, no início da sessão, normal­
mente, destinado ao expediente.
Lembra Farhat (1996, p. 416) que, no Senado Federal, “o ex­
pediente tem período único enquanto que na Câmara divide-se
em duas fases distintas: o pequeno e o grande expediente”. No
Congresso Nacional, a primeira meia hora da sessão é destinada
ao expediente, e, além da leitura pelo secretário dos documentos
encaminhados à Mesa, congressistas poderão usar da palavra por
cinco minutos para fazer seus discursos.
A Câmara dos Deputados, muitas assembleias legislativas e câ­
maras municipais dividem o expediente cm duas partes: a primeira,
chamada de p e q u e n o e x p e d i e n t e , é destinada à leitura
da ata e dc documentos encaminhados à Mesa, podendo, se ainda
houver tempo, ser a mesma aberta a oradores. A segunda parte do
expediente é chamada de g ra n d e e x p e d i e n t e , que é desti­
nada a pronunciamentos dc parlamentares previamente inscritos c
também às manifestações dos líderes partidários.
A fase das explicações, por sua vez, é a última etapa de uma
sessão de um órgão legislativo destinada a pronunciamento dc livre
escolha dos parlamentares sobre assuntos que sejam de seu inte­
resse. Esses assuntos podem dizer respeito ao seu comportamento
durante a sessão em andamento ou que digam respeito a sua atua­
ção como membro do Legislativo no exercício do mandato.
A Câmara Municipal de Curitiba, por exemplo, prevê em seu re­
gimento interno que. uma vez encerrado o grande expediente, será
aberta uma última fase da sessão, denominada de e xp l i c a ç ã o
p esso a l , pelo tempo que restar da sessão, para que os vereado­
res possam manifestar-se sobre “atitudes pessoais assumidas du­
rante a sessão ou 110 exercício do mandato”, conforme verificado
no art. 8 6 do Regimeno Interno da Câmara Municipal de Curitiba
(RICM C).
Os vereadores curitibanos possuem cinco minutos improrrogá­
veis para fazer o seu pronunciamento e a palavra é solicitada à
Mesa do plenário. Durante essa fase da sessão, esse tempo não
poderá ser prorrogado, encerrando-se no período arregimentado.

4.6 A ordem do dia


Durante a sessão plenária ou reunião de comissão do órgão legislativo,
há uma fase em que ocorrem as deliberações, as decisões, de acordo
com os assuntos que se encontram em pauta. Essa fase de discussão
c votação das proposições é chamada dc o rde m d o d i a .
À ordem do dia é a principal fase de uma sessão plenária. É
nela efetivamente que a vontade dos parlamentares se manifesta.
Todas as fases anteriores do processo legislativo culminam nesse
momento decisivo no qual a vontade da maioria se materializa por
meio do voto.
Conforme ensina Edílio Ferreira (1996, p. 59), ,ba votação é a
fase decisória do processo legislativo. Completa o turno regimental
da discussão e, também, da tramitação da proposição”.
É a partir desse ponto que o projeto adquire ou não a forma de
uma norma jurídica, que culminará com a sanção ou promulgação,
conforme o caso. Seja qual for o regime de tramitação do projeto,
nessa fase ocorre a deliberação. Para que seja válida a deliberação,
é necessário que a matéria esteja incluída na ordem do dia confor­
me as normas regimentais e que haja a votação.
Pode, 110 entanto, 11a ordem do dia não constar matérias a serem
deliberadas. Nesse caso, passa-se para a outra fase da sessão ple­
nária ou reunião dc comissão. Os regimentos internos normalmen­
te preveem que não será designada ordem do dia para a primeira
sessão de cada sessão legislativa (art. 170, § Io, Risf e art. 85, pa­
rágrafo único, RICD ). Também podem, em determinados dias da
semana, as sessões não serem deliberativas (art. 168, Risf), tam­
bém pode não haver sessões deliberativas em períodos que antece­
dem às eleições gerais (art. 174, Risf).
Como pode também a ordem do dia ser dividida regimental men­
te em partes, constando 11a parte inicial ou primeira parte, maté­
rias legislativas (emendas às constituições Federal ou estadual, à
lei orgânica municipal; conforme 0 órgão legislativo, vetos, proje­
tos de lei, decretos legislativos, resoluções) e, na segunda parte, a
deliberação sobre requerimentos (regime dc urgência, pedidos de
informação, pareceres e etc.). Nos casos em que a ordem do dia se
constitui em partes, podem constar matérias para deliberação em
apenas uma das partes.
Sobre a etapa deliberativa, Ferreira Filho (1981, p. 2 1 1) denomi­
na de “constitutiva da lei, no sentido dc que nela c por ela o
Legislativo estabelece as regras jurídicas novas”. E acrescenta que
ka deliberação apresenta a estrutura de ato complexo”, uma vez que,
cm nível federal, deve haver a integração dc cada uma das Casas do
Congresso, deliberando, cada urna, individualmente.
Para que as matérias a serem deliberadas constem da ordem do
dia, há regras estabelecidas nos regimentos internos dos órgãos legis­
lativos. Alguns atribuem maior independência ou autonomia ao pre­
sidente da Mesa, como no caso do Senado e do Congresso Nacional,
c, em outros órgãos, corno a Câmara dos Deputados, esse processo
decisório também é coletivo, envolvendo os líderes partidários.
Assembleias legislativas e câmaras municipais também estabe­
lecem cm seus regimentos internos como sc compõe a ordem do dia.
A regra básica é que matérias com prazos para deliberação como,
por exemplo, os vetos, encabeçem a relação de assuntos a serem
debatidos c deliberados. Podem esses órgãos deliberativos organi­
zar a pauta da ordem do dia de forma coletiva, com a participação
dos líderes, ou atribuir maior autonomia ao presidente ou à Mesa
em conjunto para organizá-la dc acordo com determinadas regras
regimentais.

4.7 Debates
O momento que antecede a votação de um projeto (emenda constitu­
cional, projeto de lei. decreto legislativo, resolução ou requerimento
no órgão legislativo) é destinado à discussão da matéria que está
em pauta. Essa é a oportunidade que os parlamentares possuem
para manifestar sua posição favorável ou contrária, debater com
seus pares aspectos que considerem importantes, argumentar na
defesa do seu ponto dc vista.
Para chegar a essa fase, o órgão legislativo já examinou a pro­
posta cm discussão nas comissões técnicas. Conforme explica
Meirelles (2006, p. 663), a discussão é a etapa “pública da ela­
boração da lei, realizada em plenário, onde todos os seus membros
podem debater o projeto original c suas emendas na forma c nos
prazos regimentais”.
Os regimentos internos de todos os órgãos legislativos destinam
um período de tempo para a discussão da matéria, em que os par­
lamentares inscritos poderão usar da palavra para angariar apoio a
sua posição. Também é destinado nessa fase, no encaminhamento
da votação, um tempo para os líderes partidários c/ou autores do
projeto que está em pauta manifestarem suas posições e solicitarem
que seus liderados o acompanhem, votando a favor ou contra a ma­
téria em discussão.
Normalmente, os regimentos internos dos órgãos legislativos esta­
belecem um período para a discussão global do projeto e outro menor
para a discussão das emendas. Quando a matéria é complexa, por
exemplo, no caso de uma votação de um código, a discussão poderá
ser por capítulos ou por seções ou mesmo por grupos de artigos.
Na discussão da matéria, os regimentos internos podem permitir
apartes. Cabe ao orador que ocupa a tribuna conceder ou não o
aparte, se este é permitido pelo regimento. A etiqueta parlamentar
recomenda que sc deva conceder o aparte a quem o solicita.
Também o aparteante deve ser breve. Aliás “aparte é interrup­
ção, breve e oportuna, do orador para indagação ou esclarecimento,
relativos à matéria cm debate” (art. 176, RICD). Não devem tam­
bém os aparteantes fazer discursos paralelos, ou seja, um apartean­
te responder a outro. Os apartes devem ser dirigidos a quem ocupa
a tribuna, aquele que detém a palavra.
Também os regimentos internos podem recomendar que, durante
os debates, ocupem a tribuna, alternadamente, parlamentares
que são a favor e contra o projeto que será votado. Os regimentos
internos muitas vezes apontam uma ordem de quem tem preferên­
cia para usar a palavra, como o autor da proposição, o relator, o
líder da bancada e assim por diante.
Há todo um ritual durante os debates - os parlamentares devem
observar como fazer a saudação ao presidente c aos membros da
Mesa, dirigir-se aos colegas, chamando-os de s e n h o r depu-
t a d o , s e n h o r a s e n a d o r a , exc el e n c i a , n o b r e c o ­
l e g a c assim por diante. Deve-se evitar agressões pessoais, termos
chulos, incompatíveis com o decoro parlamentar.
O orador deve ater-se ao assunto que está em debate, evitando
tratar dc outros temas. Cortesia e elegância devem orientar o par­
lamentar que ocupa a tribuna, mesmo porque a grosseria raramen­
te convence alguém de qualquer coisa que seja. E o objetivo de
quem discute uma matéria é conquistar votos para a tese que está
defendendo.

4.8 Do quorum

O q u o r u rn é o número necessário de participantes para que as


deliberações de uma assembleia sejam válidas. Pode representar
o número mínimo de presentes para que possa ser instalada a as­
sembleia, bem como a quantidade de votos exigidos para que uma
determinada matéria seja considerada aprovada.
O termo q u o r u m possui origem latina, cujo significado é “dos
quais”. Começou a ser utilizado na Inglaterra antiga (Idade Média)
para convocar pessoas que deveriam participar de um órgão ju ­
dicial, objetivando descobrir a verdade sobre determinados acon­
tecimentos.
No órgão legislativo, o q u o r u m refere-se, portanto, ao nú­
mero mínimo de parlamentares que são necessários para que seja
iniciada uma sessão c ela possa ter continuidade até a fase dc
deliberações. 0 q u o r u m é sempre uma proporção mínima rela­
tiva a todos os membros da Casa Legislativa.
Os regimentos internos dos legislativos sempre estabelecem o
q u or u m mínimo de início dos trabalhos, que pode ser de 1 0 %
a 1/3 do total de seus componentes. O q u o r u m de deliberação
nunca é inferior à maioria absoluta, ou seja, metade mais um dos
parlamentares daquele órgão legislativo.
Os componentes dos legislativos devem assinar o livro de pre­
sença na sessão para que ela seja registrada. A simples estada no
recinto do plenário não significa que o parlamentar tenha a sua
presença computada para efeitos de q u o r u m . Poderá também
ser feita a chamada dos parlamentares pelo secretário da Casa, que,
de acordo com as respostas, somará o número de presentes, esta­
belecendo ou não o q u o r u m . A chamada pode substituir a lista
ou livro de presença.
Também as decisões nas comissões da Casa Legislativa só são
válidas se o q u o r u m exigido tenha sido atingido, não apenas para
o início e deliberação das reuniões, mas também para a aprovação
das matérias. O q u o r u m de funcionamento de um colegiado de
órgão legislativo é, cm alguns casos, exigido para decisões admi­
nistrativas e não se limitando apenas às deliberações legislativas.
Para o cálculo de maioria absoluta e de maioria qualificada,
sempre é computado o número total de membros dos órgãos legis­
lativos, estejam eles presentes ou ausentes por qualquer motivo. Se
o legislativo possui 9, 24 ou 513 parlamentares, esses são os núme­
ros utilizados para sc saber qual c a maioria absoluta ou a maioria
qualificada.

Maioria simples (relativa)

A maior parte das decisões nos órgãos legislativos exige apenas a


maioria simples, ou relativa. Maioria simples significa que, para
que a deliberação seja válida, em uma comissão ou no plenário,
são necessários: a) a presença da maioria absoluta dos membros
daquela comissão ou daquele legislativo; b) é vencedora a proposta
que obtém a metade mais um dos votantes presentes.
Para o cálculo dc maioria absoluta, são computados os presentes
e os ausentes. Ressalte-se, mais uma vez, que só é valida a deli­
beração se foi atingido o q u o r u m mínimo, ou seja, a maioria
absoluta. A proposta pode ter sido vencedora, obteve a maioria dos
votos dos presentes, mas se, 110 entanto, não foi atingido o (/ u o -
r u m necessário, ela é considerada inválida; portanto, é rejeitada
pelo órgão legislativo.
No Senado Federal, de um total de 81 senadores (o número de to­
dos os parlamentares listados das Casas Legislativas nos próximos
parágrafos corresponde ao total contabilizado até 2008), a maioria
absoluta para se atingir o q u o r u m mínimo de deliberação em
plenário é de 41 senadores. Para que uma proposta seja conside­
rada vencedora, esta deve obter, 110 mínimo, 2 1 votos, ou seja, a
maioria simples.
Na Câmara dos Deputados, com 513 deputados federais, a maio­
ria absoluta em plenário é atingida com a presença de 257 parla­
mentares, e a proposta vencedora por maioria simples deve obter,
no mínimo, 129 votos.
O mesmo cálculo é valido para as assembleias legislativas c para
as câmaras de vereadores. Nas câmaras municipais, nas quais a
maior parte de suas composições é de nove vereadores, a maioria
absoluta são cinco, sendo o qu or u m para maioria simples na
deliberações de três votos.
Observa-se em todos os exemplos que a divisão não resulta em
um número inteiro. Em uma câmara municipal com 9 membros, a
metade é 4,5, sendo que a maioria absoluta se atinge com a presen­
ça de 5 vereadores. Da mesma forma que a metade de cinco é 2,5, a
maioria simples se dá com o voto de três vereadores.
Para efeitos de q u o r u m 110 processo deliberativo, não se des­
contam os parlamentares ausentes. Qualquer tipo de ausência por
motivo particular, doença, missão especial, renúncia, cassação de
mandato, não é considerada. Conta-se o parlamentar ausente para
efeito do q u o r u m para se atingir a maioria absoluta. Uma vez
atingido o q u o r u m de deliberação, para que a votação seja con­
siderada válida, deve obter-se a maioria simples dos votos dos pre­
sentes que fizeram com que o q u o r u m fosse atingido.

1 Maioria absoluta

A maioria absoluta, como já foi visto, ocorre com a metade mais um


dos membros do órgão legislativo. Além de possibilitar o q u o r u m
de deliberação, a maioria absoluta pode ser exigida para aprovação
de determinadas matérias, como é o caso de leis complementares,
ou a rejeição dc outras, como nos vetos. Nessas duas situações, não
basta que na votação tenha atingido a maioria, pois essa maioria
terá que representar a metade mais um dos parlamentares daquele
órgão legislativo.
No caso da votação do velo, os parlamentares do órgão legislativo
(Senado Federal, Câmara dos Deputados, assembleias legislativas
e câmaras municipais) devem votar de forma negativa. O voto n ã o ,
constituindo metade mais um dos membros da Casa Legislativa,
derruba o veto do chefe do Poder Executivo. A não concordância
com o veto mantém o texto original aprovado anteriormente por
aquele órgão legislativo, retornando o projeto para a promulgação
do Executivo. Se este não o fizer, a promulgação se dará pelo pre­
sidente do Legislativo ou. se este não o fizer, pelo vice-presidente
que, em hipótese alguma poderá negar-se a fazê-la.
Maioria qualificada

A maioria qualificada é exigida para aprovação de determinadas


matérias, o que significa que é exigido um número superior de
votos que a maioria simples ou maioria absoluta. Por exemplo: é
exigida a maioria qualificada para aprovação de uma emenda à
Constituição. Para que a emenda constitucional seja aprovada, é
exigida a maioria qualificada dc 3/5 (art. 60, § 2°, CF), em duas
votações, em cada uma das Casas do Congresso Nacional (Câmara
dos Deputados e Senado da República).
Pelo princípio da simetria constitucional no processo legislativo,
nos estados, a aprovação de emenda à constituição estadual deverá
obedecer à regra de que esta só pode ser aprovada se contar com o
voto favorável de 3/5 dos deputados estaduais que compõem aquela
assembleia legislativa. Também é exigida maioria qualificada de
2/3 na aprovação de lei orgânica e de emendas a esta, de cada um
dos municípios brasileiros (art. 29, CF).
Também se exige maioria qualificada, nesse caso de 2/3, para
se derrubar o parecer prévio do Tribunal de Contas, que estabe­
leceu a aprovação ou rejeição das contas municipais. Prevê a CF,
em seu art. 31, § 2°, que “O parecer prévio, emitido pelo órgão
competente sobre as contas que o prefeito deve anualmente prestar,
só deixará de prevalecer por decisão dc dois terços dos membros
da Câmara Municipal”.

4.9 As modalidades de votação


São três os lipos processos de votação consagrados nos parla­
mentos nacionais: voto simbólico, nominal e secreto. A regra é
o voto simbólico, ou seja, todas as votações serão simbólicas. Os
parlamentares que forem favoráveis à matéria em votação deverão
permanecer sentados, devendo se levantar os que forem contrários.
No Congresso Nacional, os tipos dc votações estão previstas no
RCCN (art. 44 a 48, RCCN).
Na grande maioria das votações em plenário do Congresso
Nacional, o que ocorre c que os lideres manifestam o voto das ban­
cadas, o chamado v o t o d e l i d e r a n ç a . O voto de cada líder
representa os votos de todos os parlamentares daquela bancada
presentes à sessão. Na votação simbólica, c permitida a declaração
de voto. Os líderes partidários poderão requerer a verificação de
votação, ou também 5 senadores ou 20 deputados, se houver dúvi­
das quanto ao resultado.
Na verificação de votação, serão contados por bancadas os votos
favoráveis e contrários, que serão anotados pelos secretários. Essa
votação também poderá ser transformada, a requerimento, cm vo­
tação nominal. Uma vez feita a recontagem dos votos e havendo nú­
mero legal de parlamentares no plenário, não será permitida nova
verificação antes que decorra o tempo de uma hora.
Nas votações nominais, a chamada dos parlamentares começa
pelos pertencentes aos estados do extremo norte, seguindo-se as
demais regiões. Na segunda votação nominal, a chamada começa
pelos parlamentares dos estados do extremo sul, seguindo-se as
outras regiões. Os líderes serão chamados para votar primeiro.
A chamada dos senadores e deputados deverá ser efetuada dc pre­
ferência pelas respectivas Mesas do Senado Federal e da Câmara
dos Deputados. À medida que a votação for prosseguindo, serão
apresentados resultados parciais sendo proibido o parlamentar mu­
dar de voto, depois que for colhido o voto de outro congressista.
Na votação secreta, o parlamentar receberá um envelope (sobre-
carta) opaco dc cor c tamanho uniformes, devendo dirigir-se a uma
cabine de votação indevassável, onde colocará a cédula que repre­
sentará o seu voto, que estará ali a sua disposição. Normalmente,
as cédulas dizem s i m c n ã o . Uma vez colocada a cédula na
sobrecarta, a mesma será depositada em uma urna, que normal­
mente fica 110 plenário, sob a vigilância de um funcionário designa­
do pela Mesa. A urna será levada pelo funcionário até a Mesa para
que eles votem sem precisar sair do lugar.
0 escrutínio será efetuado pela Mesa por um deputado c sena­
dor de partidos diferentes. A tareia dos escrutinadores é abrir as
sobrecartas retirar os votos e entregá-los ao secretário. No final do
processo, o presidente anunciará o resultado da votação.
Estando presente no plenário, o congressista só poderá deixar
de votar em assunto de seu interesse pessoal, devendo comunicar
seu impedimento à Mesa. Para efeito dc q u o r u m , a presença
do parlamentar que tenha se abstido de votar por motivo de ordem
pessoal será computada.
Como pudemos observar neste capítulo, o processo deliberativo
se constitui na etapa central do Processo Legislativo. Os elementos
que o compõe estabelecem o ritual que deve ser observado para
que as deliberações ocorram c que a vontade popular se manifeste
por meio de seus representantes democraticamente eleitos.
A tradição legislativa brasileira apresenta a forma ritualística
prevista nos regimentos internos dos órgãos legislativos, cuja fun­
damentação, contudo, é constitucional. A Constituição Federal es­
tabelece, por exemplo, em que momento uma deliberação deve ser
secreta ou, então, quando a votação deve ser por maioria absoluta
(lei complementar) ou por 3/5 dos integrantes da Casa Legislativa
(emenda à constituição).
0 regimento interno do órgão legislativo é o manual a ser se­
guido no Processo Legislativo brasileiro. Qualquer desobediência
ao ritual nele estabelecido na elaboração legislativa redunda em
inconstitucionalidade da lei. As regras do jogo parlamentar estão
bem definidas e obedecê-las é dever do parlamento em respeito à
sociedade à qual ele representa.
V

0 momento áureo da atividade legislativa ocorre durante a sessão


plenária deliberativa, pois é nela que a democracia representativa
parlamentar acontece com as deliberações parlamentares. Pode-se
afirmar que é durante a sessão plenária que nasce ou não o direito
novo, com a vontade manifesta dos parlamentares na aprovação da
lei. Como se verá, essa não é a última etapa do processo legislativo,
mas é uma das mais importantes.
Neste capítulo estudaremos o desenrolar das sessões plenárias
dos órgãos legislativos brasileiros: a Câmara dos Deputados, o

nos órgãos legislativos


Senado Federal, a sessão conjunta do Congresso Nacional, as as­
sembleias legislativas/Câmara Distrital e nas câmaras municipais.
Veremos como os regimentos internos dos Legislativos disciplinam
Sessões plenárias
a atuação dos parlamentares para que eles possam manifestar, por
meio das opiniões, palavras e votos da vontade popular.
Vamos estudar as regras de manutenção da ordem para que a
deliberação legislativa ocorra dentro de um clima de ordem, com li­
berdade. Também serão analisadas as sessões, sua estrutura, o pe­
ríodo do expediente, a ordem do dia e o momento da manifestação
da vontade da maioria. Ainda serão estudadas as sessões extraor­
dinárias, secretas c especiais, o processo dc votação, o encaminha­
mento e o resultado da votação, a redação final e os autógrafos nos
projetos aprovados.
Para não repetirmos à exaustão todas as etapas que compõem a
sessão plenária, já que os órgãos legislativos seguem praticamen­
te uma mesma ordem, procuramos pinçar nos regimentos internos
aspectos diferentes que possam representar uma certa simetria dos
diversos níveis dc parlamentos. Assim, procuramos destacar algu­
mas etapas de Casas legislativas de níveis diferentes, (União, esta­
dos e municípios) procurando repetir o mínimo as mesmas etapas,
objetivando dar uma visão geral dc como sc desenvolvem as sessões
plenárias.
Nos estados, analisamos a Sessão Plenária da Assembleia Legis­
lativa do Rio Grande do Sul, procurando representar os outros 25
estados e o Distrito Federal. Nos municípios, a Sessão Plenária na
Câmara Municipal de São Paulo será objeto deste estudo, uma vez
que se trata da maior cidade brasileira, com quase 1 1 milhões de
habitantes, contando com 55 vereadores, o maior número de todos
os 5.562 municípios brasileiros. As práticas legislativas, tanto da
Assembleia gaúcha quanto da Câmara paulistana sintetizam os par­
lamentos estaduais e municipais.

5.i A sessão na Câmara dos Deputados


Na Câmara dos Deputados, são quatro os tipos de sessões: prepara­
tórias, ordinárias, extraordinárias e secretas. As sessões ordinárias
têm a duração de 5 horas, com início às 14 horas, exceto às sextas-
feiras, quando iniciam às 9 horas, e se subdividem em: pequeno
expediente; grande expediente; ordem do dia e comunicações parla­
mentares, segundo o que dispõe os arts. 65 e 6 6 do Regimento
Interno da Câmara dc Deputados (RICD).
As sessões ordinárias poderão ser designadas apenas para de­
bates, quando, por determinação do presidente da Câmara dos
Deputados, não for designada ordem do dia. As sessões de debates
terão apenas pequeno e grande expedientes e comunicações parla­
mentares. O tempo destinado à ordem do dia será distribuído pelo
presidente aos parlamentares, também os líderes partidários pode­
rão delegar aos seus comandados o tempo relativo aos comunicados
dc liderança (art. 65, § 3°, RICD ).
A regra fundamental é que as sessões na Câmara dos Deputados
sejam públicas, ou seja, possam ser assistidas por qualquer pessoa,
desde que obedecidos os requisitos normativos para o acesso c para
a presença nas galerias, devendo-se manter a inconiunicabilidade
do público das galerias com o plenário da Câmara dos Deputados.
A mesma poderá ser transmitida por rádio ou televisão (inclusive a
Tv Câmara), obedecidas as normas fixadas pela Mesa e autorizada
pelo presidente da Casa (arts. 69 e 78, RICD).
Para a manutenção da ordem, em caso de tumulto, a sessão po­
derá ser suspensa; nesses casos, o tempo de suspensão não será
computado no prazo regimental (art. 71, RICD). Também só pode
scr encerrada antes do tempo a sessão em caso dc tumulto grave,
falecimento de congressista da legislatura (deputado ou senador),
chefe de um dos Poderes da República (presidente da República,
presidente do Congresso ou do Supremo Tribunal Federal), ou cm
situações em que, pela morte de personalidade, for decretado luto
oficial. E ainda quando estiverem menos de 1 0 % dos deputados no
plenário (art. 71, RICD).
Na Câmara dos Deputados, o prazo de duração da sessão pode­
rá ser prorrogado pelo presidente, por ofício, ou quando, de forma
automática, tal prorrogação for requerida pelo Colégio de Líderes,
por deliberação do plenário a requerimento de deputado. A prorro­
gação nunca será por tempo superior a 1 hora, para discutir e votar
matéria da ordem do dia, audiência dc ministro dc Estado c em
casos de homenagens, que será de até 30 minutos (art. 72, RICD).
Estando um dado projeto em votação, esgotado o tempo da sessão,
o processo não será interrompido, nem a sua verificação. Havendo
matéria urgente, o presidente poderá deferir o pedido de prorroga­
ção da sessão. A prorrogação só será concedida havendo maioria
dos deputados em plenário. Havendo orador na tribuna, quando
do requerimento de prorrogação da sessão, este será interrompido
pelo presidente, para que o pedido seja votado. A votação será pelo
processo simbólico. Uma vez aprovado o requerimento, o tempo não
será reduzido, salvo se encerrarem a discussão e a votação da ma­
téria em debate (art. 72, §§ 1° a 6 °, RICD).

Regras de manutenção da ordem

Para manutenção da ordem, respeito e austeridade das sessões e


consequentemente a livre manifestação dos deputados, o RICD,
em seu art. 73, estabelece algumas regras comportamentais que
deverão sei* observadas pelos parlamentares. 0 objetivo é evitar
que ocorram agressões verbais c até físicas durante as sessões, que
possam vir a inviabilizar o Processo Legislativo.
Trata-se de regras de comportamento e cujo descumprimento por
parte dos parlamentares poderá redundar em repreensão por parte
do presidente da Casa e até mesmo a suspensão dos trabalhos. O
parlamento é um ambiente de discussão de ideias, onde a socieda­
de se faz representar, teoricamente, na sua diversidade. O debate
deve restringir-se ao campo das ideias e, para que a deliberação
seja legítima, os parlamentares não podem sofrer nenhum tipo de
ameaça; por isso se estabelecem normas mínimas dc convivência
para que a vontade da maioria e da minoria possa expressar-se.
Inicialmente, apenas deputados e senadores podem ocupar os
assentos do plenário, com exceção das sessões solenes, quando
essa ocupação será franqueada a autoridades credenciadas e ao
corpo diplomático. Porém, no plenário, mas não sentados nos locais
reservados aos deputados, será permitida a presença de ex-parla­
mentares, funcionários da Casa em trabalho, bem como os jorna
listas credenciados. Também é permitida a presença de parlamen­
tares de outros países, desde que haja reciprocidade nos respecti­
vos parlamentos (arts. 73 e 77, RICD).
Outra norma é a que não permite a conversação entre os deputa­
dos que perturbe a leitura dc documento, a chamada de votação, as
comunicações da Mesa, os discursos e debates, portanto, durante
praticamente toda a sessão. Se um deputado perturbar a ordem ou
o andamento regimental da sessão, o presidente poderá censurá-lo
oralmente ou, inclusive, dependendo da gravidade, aplicar sanção,
como cassar-lhe a palavra, se o parlamentar estiver na tribuna.
O presidente da Câmara sempre falará sentado, enquanto os de­
mais deputados devem falar em pé, a não ser que estejam impe­
didos fisicamente de fazê-lo. Se o deputado falar da bancada, não
poderá fazê-lo dc costas para a Mesa, o que se constitui cm um
desrespeito grave. O orador deve falar da tribuna de honra no gran­
de expediente, nas comunicações de lideranças, nas comunicações
parlamentares e durante as discussões das matérias. Porém, é per­
mitido que se fale dos microfones dos apartes, que normalmente
ficam no corredor do plenário defronte a Mesa, quando houver inte­
resse da ordem e sc o presidente não se opuser.
O deputado só pode falar após fazer a solicitação ao presidente e
este autorizá-lo, exceto nos casos dc apartes, quando o pedido será
formulado diretamente ao orador. Após a autorização do presidente,
a taquigrafia começa a registrar o discurso e quando o presiden­
te declará-lo findo, também a taquigrafia deixará de registrar. Ao
deputado que insiste em permanecer na tribuna dc forma antirre-
gimental, além da advertência do presidente, o presidente poderá
declarar o discurso encerrado e cortar os microfones.
Ao iniciar o pronunciamento, o deputado deverá dirigir-se ao
presidente e aos demais deputados de modo geral. Quando for re­
ferir-se a outro deputado, deverá usar como forma de tratamento,
antes do nome, um dos seguintes termos: s e n h o r , se n h o r a ,
d ep u í a d o, de p u t a d a . Se o orador for se dirigir ao deputado,
a forma de tratamento é e x c e l ê n c i a . É vedado dirigir-se de
forma descortês ou injuriosa a membros do Poder Legislativo ou às
autoridades constituídas dos Poderes da República, às instituições
nacionais, ou mesmo a chefes dc Estado dc país estrangeiro com os
quais o Brasil possui relações diplomáticas.
A interrupção do orador só é permitida para levantar questão
dc ordem ou para apartcá-lo. Também sc houver um comunicado
urgente a fazer à Casa, o Presidente poderá interromper o orador. A
utilização do tabaco é proibida no recinto do plenário, não apenas
aos deputados, mas a qualquer pessoa.

Ordem do dia na Câmara dos Deputados

Na Câmara dos Deputados, a ordem do dia (arts. 82 a 8 6 , RICD)


sempre tem início às 16 horas, nas sessões dc segunda à quinta-fei-
ra, quando elas começam às 14 horas. Quando houver convocação
de sessões para as sextas-feiras, com início às 9 horas, a ordem do
dia começa às 11 horas (arts. 6 6 e 82, RICD). Ela tem a duração
prevista para 3 horas, podendo ser prorrogada para, no máximo,
mais 1 hora.
Antes do início da ordem do dia, será feita a verificação do nú­
mero de deputados por meio do sistema eletrônico. Comprovada
a presença suficiente de parlamentares em plenário, os ausentes
receberão falta, já que a ausência às votações são equiparadas à
ausência nas sessões.
Ao encerrar o grande expediente, durante dez minutos, os depu­
tados poderão apresentar proposições ou solicitar apoio a elas. 0
uso da palavra será limitado à leitura das ementas das proposições
(art. 82, § 4o, RICD).
Lembram André Correia dc Sá Carneiro, Luiz Cláudio Alves dos
Santos e Miguel Gerônimo da Nobrega Netto (2007, p. 235) que
‘nem toda a matéria que tramita na Câmara dos Deputados é pau­
tada 11a ordem do dia do plenário”. E acrescentam que há matérias
que tramitam apenas pelas comissões que possuem poder conclu­
sivo sobre elas e o trabalho de fiscalização e controle ocorre apenas
nos colegiados técnicos.
Não havendo q u o r u m de deliberação, também não serão re­
gistradas as ausências dos deputados. A exceção, nos casos em que
haja q u o r u m ou não, é a obstrução parlamentar legítima, sendo
esta assim considerada quando aprovada pelas bancadas ou lide­
ranças e comunicada à Mesa. Nessas situações, os deputados não
receberão falta (art. 82, §§ 5° e 6 o, RICD).
A seguir, o presidente da Mesa informará sobre a existência de
projetos de lei que constam da pauta e que foram aprovados conclu­
sivamente por comissões permanentes ou especiais. Projetos nessa
situação poderão ser votados em plenário se houver recursos de
1.0% dos deputados. Por cinco sessões, esses projetos aprovados de­
finitivamente nas comissões ficam cm pauta, aguardando recurso
(art. 82, § 1°, I, RICD).
Também serão informados os projetos que se encontram sujeitos
à deliberação para efeito de recebimento dc ementas, que poderão
ser apresentadas por qualquer deputado ou comissão, nas discus­
sões em apreciação preliminar, turno único ou primeiro turno. Em
segundo turno e na redação final, as emendas só poderão ser apre­
sentadas por comissão, se aprovada por maioria absoluta de seus
membros, ou por 1 / 1 0 dos deputados ou líderes que representem
esse número (art. 82, § I o, II e art. 120, II, RICD).
Não havendo matéria a ser votada, inexistindo q u o r u m para
deliberação, ou ainda se este deixar de existir durante a ordem do
dia, o presidente da Mesa colocará as matérias em discussão. A
maioria absoluta só é exigida para a votação, não para a discussão
dos projetos.
Se houver número legal para deliberação (maioria absoluta), o
orador que estiver na tribuna será interrompido e imediatamente
terá início a votação (art. 82, §§ 2o e 3o, RICD). Passa-se então à
deliberação dos projetos que se encontram na ordem do dia e que
dependem de deliberação plenária.
A votação das matérias em pauta segue uma ordem regimental.
Primeiro, votam-se os projetos que se encontram: a) em redação
final, ou seja, já foram aprovados nas sessões anteriores; b) nos
requerimentos que solicitam urgência a determinados projetos; c)
nos requerimentos de comissões sujeitos à votação e d) nos reque­
rimentos de deputados, dependentes de votação imediata.
Passa-se então à votação dos projetos em pauta de acordo com
a ordem estabelecida no RICD (art. 159, RICD). Votam-se, pela
ordem, os projetos: a) em regime de urgência; b) projetos com tra­
mitação prioritária; e c) projetos em tramitação ordinária.
Dentre os projetos em pauta em regime de urgência (art. 159, § 2o,
RICD ), deve-se seguir a seguinte ordem: a) declaração dc guerra c
matérias correlatas (celebração da paz, passagem ou permanência
de forças estrangeiras em território nacional e etc.); b) estado de
defesa, estado dc sítio c intervenção federal nos estados; c) maté­
rias consideradas urgentes lendo em vista requerimento aprovado
nesse sentido; d) acordos internacionais; e e) fixação dos efetivos
das Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica).
Passa-se a seguir à votação dos projetos em regime de priorida­
de (art. 159, § 3o, RICD), que segue a ordem: a) projetos da Mesa
ou dc comissões permanentes; c b) outros projetos de acordo com
a ordem de apresentação. Na seqüência, segue-se a votação dos
projetos em tramitação ordinária, votando-se na seguinte ordem: a)
projetos cm preferência, dc acordo com requerimento do Colégio de
Líderes (art. 160, § 4°, RICD); b) projeto em preferência, a requeri­
mento de deputado (art. 159. § 1°, RICD ); e c) projetos com parecer
favorável de todas as comissões cm que tenham sido analisados
(art. 159, § 1°, RICD).
Caso a pauta não tenha sido vencida em uma sessão, as matérias
não votadas terão preferência sobre as demais, dentro do mesmo
grupo a que pertençam (art. 8 6 , § 2°, RICD).
Os projetos de emenda constitucional possuem preferência de
votação sobre os projetos que sc encontram cm tramitação ordiná­
ria (art. 191, R IC D ). O substitutivo de comissão é votado antes do
projeto original, que só será votado se o substitutivo for rejeitado.
Sempre sc vota o último substitutivo apresentado, que tem prefe­
rência sobre os demais, caso haja outros no projeto.
Não havendo substitutivo ao projeto, ou havendo, e eles tenham
sido rejeitados pelo plenário, vota-se primeiro as emendas e, poste­
riormente vota-se a proposição original. As emendas são submetidas
a voto pela seguinte ordem: supressivas, aglutinativas, substitutivas,
modificativas e aditivas (art. 191, V III, RICD).
Na votação, as subemendas substitutivas possuem preferência
sobre as emendas. As emendas de comissão, em havendo mais de
uma emenda para o dispositivo, terão preferência sobre as demais.
Se houver mais de uma emenda de comissão, vota-se antes a última
emenda apresentada, ou seja, a votação ocorre na ordem inversa da
apresentação (art. 191, X , X I e X II, RICD).
0 dispositivo em destaque, para ser votado em separado, sempre
possui preferência na votação em relação às emendas, não depen­
dendo de parecer, integrando o texto da norma somente se for apro­
vado (art. 191, XIV , RICD). Quando a votação do projeto ocorrer
separadamente em relação aos artigos, o texto será votado antes das
emendas aditivas correspondentes ao artigo (art. 191, XV, RICD).
Em relação aos requerimentos, também há uma ordem de vota­
ção a ser seguida (art. 159, § 4o, RICD). Os requerimentos sobre
proposição que estejam na ordem do dia possuem a preferência na
votação, para que a deliberação ocorra antes do início da discussão
ou votação da matéria da qual ele trata. Da mesma fora que se vota
requerimento sobre adiamento de discussão ou votação, antes da
matéria a que ele se refere (art. 159,1 e II, RICD).
Havendo vários requerimentos, o presidente da Mesa deverá de­
finir a votação pela ordem dc apresentação ou, se simultâneos, pela
maior importância da matéria de que trata. Se os requerimentos
tiverem a mesma finalidade, estes serão votados conjuntamente e,
aprovado um deles, os demais ficarão automaticamente prejudica­
dos, devendo ter preferência sempre o mais amplo sobre o mais
restrito (art. 159, III e IV, RICD).
Antes dc iniciada a ordem do dia, qualquer deputado pode re­
querer a preferência na votação ou discussão de matéria de um
mesmo grupo. Se os requerimentos forem superiores a cinco, o
presidente, observando que pode a sessão tumultuar-se, poderá
consultar o plenário sobre a alteração da ordem do dia. Sendo apro­
vado pelo plenário, terá início a votação dos requerimentos. Caso
não seja previamente aprovada a alteração da ordem do dia, todos
os requerimentos serão prejudicados. E as matérias que tenham
a preferência solicitada pelo Colégio de Líderes serão apreciadas
imediatamente após as proposições que sc encontrem cm regime
especial (art. 160, §§ I o, 2o, 3o e 4°, RICD).
A ordem de votação estabelecida poderá ser modificada ou in­
terrompida nas situações elencadas no art. 83, parágrafo único, do
RICD:

[-J
I - para a posse de deputados;
II —em caso de aprovação de requerimento de:
a) preferência;
b) adiamento;
c) retirada da ordem do dia;
d) inversão da pauta.

O tempo destinado à ordem do dia poderá ser prorrogado de ofí­


cio pelo presidente da Câmara, pelo Colégio de Líderes ou pelo
plenário, a requerimento dc qualquer deputado, por requerimento
verbal, no período de *30 minutos, podendo ser estendido por 60
minutos, desde que esteja em votação um dado projeto ou, então, o
intuito seja contemplar considerações dc ministro de Estado ou sc
a sessão for destinada a uma homenagem (art. 84, RICD).

5.2 A sessão no Senado Federal


No Senado Federal, o Regimento Interno do Senado Federal (art.
154, Risf) prevê que as sessões podem ser deliberativas, que, por
sua vez, classificam-se cm ordinárias c extraordinárias, c estas po­
dem ser públicas ou secretas, não deliberativas ou especiais.
As sessões deliberativas ordinárias são aquelas previstas no art.
57 da Constituição Federal, dc segunda à quinta-feira, com início
às 14 horas, e às sextas-feiras, a partir das 9 horas, quando previa­
mente houver ordem do dia designada.
Já as sessões deliberativas extraordinárias com ordem do dia es­
pecífica serão realizadas em horários diferentes da sessão ordinária.
O presidente do Senado, no entanto, poderá convocar, a qualquer
tempo, sessão extraordinária a seu juízo e ouvidas as lideranças
partidárias, em situações em que as circunstâncias exigirem e haja
necessidade de deliberação urgente.
As sessões não deliberativas são destinadas a pronunciamentos,
a comunicações, à leitura de proposições e outros em que haja as­
suntos de interesses políticos e parlamentares. Essas sessões não
terão ordem do dia. As sessões especiais são destinadas para come­
morações e homenagens.
Somente não serão realizadas sessões por falta de q u o r u m
quando o Senado deliberar pela suspensão ou não realização da
sessão ou quando o horário coincidir, mesmo que parcialmente,
com as sessões conjuntas do Congresso Nacional. Outra situação
em que as sessões não se realizarão é quando ocorrer algum motivo
dc força maior, sendo que o presidente possui competência para
considerar um fato dessa natureza.
Da estrutura cia sessão no Senado Federal
No Senado, a sessão possui a duração máxima de 4 horas e 30
minutos e se estrutura basicamente em duas partes: o expediente e
a ordem do dia. A primeira parte, o expediente, terá a duração dc
2 horas e, na segunda parte, a ordem do dia, o tempo de duração é
de 2 horas e 30 minutos.
A sessão será aberta estando presente, no mínimo, 1/20 dos se­
nadores, ou seja, quatro senadores de um total de 81 devem se
encontrar em plenário. Ao declarar aberta a sessão, o presidente
deverá complementar a abertura com a frase: ”Sob a proteção dc
Deus iniciamos nossos trabalhos”. Saliente-se que, quando o Risf
fala do presidente, não estamos tratando necessariamente do pre­
sidente do Senado, mas quem estiver presidindo naquele momento
a sessão.
Se não houver q u o r u m ou em uma situação de força maior, o
presidente declarará que a sessão não poderá ser realizada, sendo
designada a ordem do dia para a sessão seguinte e, independente­
mente de leitura, despachará o expediente que vai integrar a ata da
reunião a ser publicada no Diário do Senado Federal.
Não havendo q u o r u m , mas a matéria na ordem do dia for re­
levante, a abertura da sessão poderá ser adiada por até 30 minutos,
ate que hajam senadores suficientes para o início dos trabalhos.
Também em qualquer momento da sessão, se o número de sena­
dores em plenário for de menos de 1 /2 0 , o presidente suspenderá os
trabalhos. As campainhas então serão acionadas por até 10 minutos
para chamar os parlamentares. Se ao final desse tempo continuar
inexistindo q u o r u m , a sessão será definitivamente encerrada. O
tempo de suspensão sempre será descontado do período total da
sessão (art. 155, Risf).
Encerrado o tempo da sessão ou a pauta da ordem do dia, não ha­
vendo oradores, o presidente deverá encerrar a sessão. Sc o tempo
da sessão terminar durante a votação, esta será concluída indepen­
dentemente de prorrogação. Nos casos em que está cm deliberação
matérias em regime de urgência (perigo de segurança nacional ou
calamidade pública) ou matéria em que tenha sido aprovada a ur­
gência pelo plenário, a sessão só será fechada quando ultimada a
deliberação (arts. 178, 179 e 180, Risf).
A sessão poderá ser prorrogada, antes do término regimental,
por votação simbólica do plenário, por proposta do presidente ou a
requerimento de Senador. 0 tempo da prorrogação será fixado no
requerimento e só não será utilizado até o fim se não houver mais
matérias para deliberar ou se não houver q u o r u m para o pros­
seguimento dos trabalhos. Antes do término de uma prorrogação
da sessão, poderá ser requerida outra. O tempo que restar para o
término da prorrogação da sessão será destinado à votação das ma­
térias ([ue tenham a discussão encerrada (arts. 180 e 181, Risf).
Nas sessões públicas do Senado, além dos senadores que pode­
rão permanecer no plenário, é permitida a presença dos suplentes
de senadores, de deputados federais, de ex-senadores, de ministros
de Estado e de funcionários da Casa que ali estejam a serviço. Na
bancada destinada à imprensa, só é permitida a presença de jorna­
listas credenciados (art. 182, Risf).
Com relação às pessoas que não ocupam as funções públicas
citadas e que não são jornalistas, a elas é permitido assistir às ses­
sões, desde que fiquem nos locais que lhes são destinados (tribu­
nas e galerias). Devem estar desarmadas e permanecer em silêncio.
Manifestações como aplausos, sinal dc aprovação, vaias c sinal de
desaprovação não são permitidas (art. 183, Risf).
A exemplo de outras Casas Legislativas, o fumo está proibido no
plenário do Senado (art. 184, parágrafo único, Risf). A divulgação
das sessões de imagens por fotografias, transmissão via televisão,
rádio e internet dependem de autorização do presidente do Senado.
Contudo, as sessões são transmitidas ao vivo pelas rádios e pela
televisão do Senado, permitindo-se que outras emissoras tenham
acesso, dcsdc que citem a fonte. Também o s i t e do Senado coloca
textos e fotos das sessões acessíveis a qualquer veículo de comuni­
cação (art. 186, Risf).

Do período do expediente

O período do expediente no Senado Federal, com a duração de 120


minutos, será destinado à leitura das proposições encaminhadas
que sc constituem no expediente propriamente dito e para pronun­
ciamento dos senadores que tenham previamente se inscrito para
essa fase da sessão.
As matérias que compõem o período do expediente, clcncadas
no § 1 ° do art. 156 do Risf, são:

H
I - a apresentação de projeto, indicação, parecer ou re­
querimento não relacionado com as proposições cons­
tantes da ordem do dia;
II - as comunicações enviadas à Mesa pelos senadores;
I I I - os pedidos de licença dos senadores;
IV - os ofícios, moções, mensagens, telegramas, cartas,
memoriais e outros documentos recebidos.
[••■]

A leitura do expediente será feita pelo I o secretário da Mesa, na


íntegra ou em resumo, a critério do presidente. Se a leitura for efe­
tuada apenas em resumo, qualquer senador poderá requerer que
ela seja efetuada de forma integral (art. 156, Risf).
Somente não será lido no expediente e nem será objeto de comu­
nicação nas sessões públicas os documentos que possuam caráter
sigiloso. Se o documento tiver sido encaminhado ao Senado a pedido
de algum senador, o presidente comunicará em particular àquele que
requereu. Se a informação foi requerida por comissão, a mesma será
encaminhada em sobrecarta fechada e rubricada. Da mesma forma
sc destinará a instruir estudo de matéria em andamento no Senado.
Segundo o c a p n t do art. 158 do Risf, devidamente encerra­
da a leitura do expediente, o tempo que restar para completar os
1 2 0 minutos será destinado aos senadores inscritos 110 livro próprio.
Nas sessões deliberativas, os senadores dispõem do tempo de 10
minutos para fazerem os seus discursos e, nas não deliberativas, o
tempo é dc 20 minutos. Nesse período, poderão ser intercaladas as
comunicações consideradas inadiáveis pelas lideranças partidárias
ou por delegações dessas.
Nos parágrafos constantes no art. 158 do Risf, afirma-se que até
três senadores também poderão usar da palavra por cinco minutos
cada, durante o expediente, para “manifestação de pesar, come­
moração, comunicação inadiável ou explicação pessoal”. Sc houver
na ordem do dia matéria urgente que envolva a segurança nacional
ou calamidade pública, não serão permitidos oradores durante o
período do expediente.
Também o período do expediente poderá ser destinado, por deli­
beração do Senado, à comemoração especial. A prorrogação do pe­
ríodo do expediente se dará apenas sc houver oradores inscritos em
casos de comemoração. Encerrados os discursos nessa fase da ses­
são, serão lidos os documentos ainda não contemplados. Encerrada
essa fase, passa-se à ordem do dia (art. 160, Risf).
Durante o expediente, poderão ser deliberados apenas os reque­
rimentos que não dependam de parecer das comissões ou então
aqueles que não sc relacionem com as proposições que constem da
ordem do dia. Também só poderá haver deliberação das matérias
que o regimento não estabeleça submissão à outra etapa da sessão.
Estando em votação determinado documento c mais dc um senador
solicitar a palavra para encaminhar à votação, a deliberação será
adiada para 0 final da ordem do dia (arts. 159 e 161, parágrafo
único, Risf).
Ordem do dia no Senado Federal
No Senado Federal, a ordem do dia tem início às 16 horas, cabendo
ao presidente elaborar a pauta de acordo com regras estabelecidas
no Risf (art. 163, Risf). A competência, portanto, para incluir as
matérias na pauta é do presidente do Senado. Ele é quem deve
observar a antiguidade e a importância dos projetos.
Porém, sua capacidade discricionária dc escolher as matérias
que integrarão a pauta está disciplinada pelo Risf. Ele deve seguir
o complexo ritual estabelecido para a inclusão das matérias e seu
processo dc deliberação. Os projetos são clencados na pauta, com­
pondo sete grupos distintos.
Discutem-se e votam-se em primeiro lugar as medidas provisó­
rias. Essas são incluídas na pauta a partir do 46° dia dc sua vigên­
cia (art. 62, § 6 °, CF). A seguir, encaminham-se as matérias que
se encontram em regime de urgência de iniciativa do presidente da
Republica (art. 64, § 2°, CF). Seguem-se as matérias cm regime dc
urgência que envolvam perigo para a segurança nacional ou para
atender situações de calamidade pública.
Após a deliberação sobre essas matérias, o quarto grupo é o das
matérias que detêm preferência, que, de acordo com as alíneas do
art. 172, inciso II do Risf, são:

[...1
b) de projeto de lei anua ou que tenha por fim prorrogar
prazo de lei, se faltarem dez dias, ou menos, para o tér­
mino de sua vigência ou da sessão legislativa, quando o
fato deva ocorrer em período de recesso do Congresso,
ou nos dez dias que se seguirem à instalação da sessão
legislativa subsequente;
c) de projeto de decreto legislativo referente a tratado,
convênio ou acordo internacional, se faltarem dez dias,
ou menos, para o término do prazo 110 qual o Brasil deva
manifestar-se sobre o ato em apreço;
A seguir, são discutidas e votadas as matérias que estejam tam­
bém cm regime dc urgência que tenha sido aprovado pelo plenário
(art. 336, II, Risf). No sexto grupo, constam as matérias que também
tenham sido aprovadas em regime de urgência que ainda estavam
pendentes dc parecer (art. 336, III, Risf). E, finalmente, são coloca­
dos no último grupo da pauta os projetos de tramitação normal.
Dentro dos sete grupos que compõem a pauta, a discussão e a
votação das matérias seguem algumas regras: a) as matérias que
se encontram com a votação em curso possuem precedência sobre
aquelas cuja votação ainda não se iniciou; b) as matérias que se
encontram cm votação têm preferência sobre aquelas em que a dis­
cussão se encontra em curso; c) sempre há preferência das matérias
que estão em discussão sobre aquelas em que a discussão ainda
não se iniciou (art. 163, § 1°, Risf).
No grupo de matérias que se encontram em regime de urgência,
a precedência das matérias deve obedecer as regras mencionadas
assim como o critério dc maior antiguidade e urgência.
Já as matérias que são preferenciais, pois possuem prazos para
deliberação (leis anuais ou ratificação de tratados ou acordos in­
ternacionais). bem como as matérias de tramitação normal, obe­
decem a uma determinada ordem na pauta. A ordem é a seguinte:
discutem-se e votam-se primeiro os projetos em redação final, co­
meçando pelas proposições que vieram da Câmara dos Deputados,
seguindo-se as do Senado Federal.
Posteriormente, discutem-se e votam-se as proposições da
Câmara na seguinte ordem: a) em turno suplementar; b) em turno
único; c) em segundo turno; e d) em primeiro turno. Segue-se a
votação das proposições do Senado, obedecendo-se a mesma or­
dem dc votação para as matérias oriundas da Câmara. Nessa ordem,
inicia-se o processo de deliberação pelos projetos de lei, seguindo-
se os decretos legislativos. Na votação das matérias com origem
no Senado, os projetos de lei precederão os projetos de decretos
legislativos, que são precedidos pelos projetos de resolução, pare-
ccres e requerimentos.
Em qualquer circunstância, o projeto mais antigo sempre terá
preferência sobre os demais. Quando da deliberação de projetos de
matéria codificada, esta será incluída na pauta com exclusividade
(art. 163, § 6 o, Risf). Se mais de um projeto tratar do mesmo assun­
to, serão todos incluídos em série na pauta, começando por aquela
que possui a preferência da comissão competente que fez a análise.
Uma vez aprovado um projeto, os demais sobre o mesmo assunto
estão automaticamente prejudicados (art. 164, Risf).
Os pareccres que Iratam da escolha dc autoridades são também
incluídos em série, no final da ordem do dia (art. 165, Risf). As
matérias que estavam na pauta da sessão deliberativa ordinária an­
terior c não foram apreciadas possuem preferência sobre as demais
do grupo a que pertencerem (art. 166, Risf).
Para ser incluída na ordem do dia, a matéria deve ter sido pu­
blicada com, no mínimo, dez dias dc antecedência no Diário do
Senado Federal e em avulsos. Qualquer senador poderá sugerir
matérias para que o presidente as inclua na ordem do dia, desde
que estas estejam prontas para tal (art. 167, Risf).
A regra é que nas segundas e sextas-feiras não constarão ma­
térias em votação. Em situações especiais, certas matérias podem
eventualmente ser incluídas a critério da presidência. Esse princí­
pio é válido também para as matérias que tenham suas discussões
encerradas às segundas e às sextas-feiras. Isso significa que mes­
mo que tenham os debates findados, a votação será cm outra sessão
sobre aquele determinado projeto (art. 168, Risf).
Outra regra é que em uma sessão legislativa só serão votadas
matérias que tenham sido protocoladas na Secretaria-Geral da
Mesa do Senado até o dia 30 de novembro. A exceção são as ma­
térias de competência privativa do Senado Federal (art. 52, CF),
casos excepcionais até três matérias, por decisão da presidência e
por consenso das lideranças (art. 169, Risf).
A ordem do dia será anunciada ao termino da sessão anterior,
publicada no Diário do Senado Federal e distribuída em avulsos
antes do início da sessão. Nos avulsos deverão constar, segundo o
§ 2o do art. 170 do Risf:

[...]
I - os projetos em fase de recebimento de emendas pe­
rante a Mesa ou comissão;
II - os projetos em fase de apresentação do recurso a
que se refere o art. 91, § 4°;
III - as proposições que deverão figurar em ordem do
dia nas três sessões deliberativas ordinárias seguintes.
[...]

É necessário que, para uma matéria seja incluída na ordem


do dia, esta tenha recebido parecer, que a mesma tenha sido lida
no período do expediente, que tenha sido publicada no Diário do
Senado Federal e distribuída em avulsos, sendo observados os in­
terstícios de três dias úteis ou a sua dispensa, a requerimento de
Senador, desde que cia esteja tramitando há mais dc cinco dias no
Senado (art. 171, Risf).
Sem parecer, poderá a matéria em tramitação normal ser incluída
na ordem do dia, por deliberação do plenário, sc a única ou última
comissão não proferiu o parecer no prazo regimental. A outra hipó­
tese ocorre por ato do presidente, quando se tratar de lei ânua que
prorrogue prazo dc lei, ou projeto dc decreto legislativo referente a
convênio ou a acordo internacional cujo prazo de deliberação esteja
vencendo. E, finalmente, em projetos que têm prazo de deliberação
e faltem 20 dias para o seu término (art. 172, Risf).
O prazo máximo que um projeto poderá ficar parado na Mesa é
de um mês. A partir desse período, este deve ser incluído na ordem
do dia, salvo sc estiver cm diligência que tenha sido aprovada pelo
plenário (art. 173, Risf).
Da mesma forma que na Câmara Federal, a seqüência da sessão
110 Senado poderá ser alterada em algumas situações, tais como
para a posse de Senador. Outras situações são: leitura de men-
sagem-ofício ou documento sobre matéria urgente; pedido de ur­
gência cm situação dc segurança nacional ou calamidade pública:
aprovação de adiamento ou inversão da ordem do dia pelo Senado;
retirada de matéria para correção de erro ou falha na instrução;
constituição de série, nas votações secretas; falta de q u o r u m
para deliberação.
Se a pauta for esgotada e ainda restar tempo para o término da
sessão, o presidente destinará a palavra preferencialmente aos líde­
res e, a seguir, aos senadores que tenham se inscrito (art. 176, Risf).

Da sessão extraordinária no Senado Federal

As sessões deliberativas extraordinárias do Senado Federal são


aquelas realizadas em horário diferente das sessões ordinárias em
que há pauta, ou seja, ordem do dia a ser deliberada. Fias possuem
rito c duração das sessões deliberativas ordinárias e são convoca­
das de ofício pelo presidente ou através de deliberação do Senado,
quando as circunstâncias recomendarem ou haja necessidade de
deliberação urgente.
0 período do expediente nas sessões deliberativas extraordiná­
rias terá a duração de apenas 30 minutos e não mais 120 minutos,
como no caso das sessões ordinárias. Os senadores poderão pro­
nunciar-se antes da ordem do dia somente se não houver número de
parlamentares em plenário suficiente para a deliberação (arts. 187
e 188, Risf).
Cabe ao presidente estabelecer o dia, o horário e a ordem do
dia das sessões deliberativas extraordinárias, devendo divulgar
previamente ao Senado, em sessão ou por meio de qualquer meio
de comunicação. Qualquer meio de comunicação significa desde
correspondência, e-m a i l , rádio, televisão, jornal, internet, enfim,
todos os meios disponíveis.
0 presidente não é obrigado a incluir na ordem do dia, nesse
tipo de sessão, matérias que não tenham sido ultimadas em sessão
anterior, mesmo que estejam em regime de urgência ou cm curso
de votação. Significa que essas sessões não estão sujeitas à pauta
normal, poderão ser convocadas para matérias específicas (art. 189.
Risf).

Da sessão secreta no Senado Federal

As sessões secretas no Senado Federal são aquelas previstas na


Constituição Federal ou assim determinadas pelo plenário, poden­
do ser convocadas de ofício pelo presidente da Casa ou a reque­
rimento de parlamentar ou de líderes. Elas terão a duração de 4
horas e 30 minutos, podendo scr prorrogadas (art. 196, Risf).
As sessões secretas previstas constitucionalmente para o Senado
são aquelas destinadas às arguições e escolhas dos chefes de mis­
sões diplomáticas (embaixadores) cm caráter permanente (art. 52,
IV, CF). Porém, tanto o RICD , em seu art. 92, parágrafo único,
quanto Risf, em seu art. 197, inciso I, alínea a, estabelecem que
devem ser secretas as sessões que tratem de autorizar o presidente
da República a declarar a guerra ou celebrar a paz, texto também
constante no art. 49, inciso II da CF.
Embora o Risf não estabeleça que deva a deliberação sobre a au­
torização para permitir a fixação dos efetivos das Forças Armadas e
sobre a passagem de forças estrangeiras pelo território nacional ou
nele permanecer, entendemos que essas sessões devam scr secre­
tas no Senado. Se não for secreta a sessão no Senado, não terá razão
para que a deliberação seja secreta na Câmara dos Deputados, uma
vez que o objetivo dessa sessão é preservar o interesse nacional,
sendo um caso de segredo de Estado.
Também no Senado são secretas as sessões que deliberam sobre
a perda (art. 55, CF) ou suspensão de imunidade de senador du­
rante o estado de sítio (art. 53, § 8 o, CF). A Mesa do Senado tem
considerado que nas sessões secretas que deliberam sobre a perda
do mandato dc senador c permitida a presença dc determinado nú­
mero de deputados federais para acompanhar os trabalhos.
Quando a sessão secreta for convocada por parlamentares, o
objetivo dela deverá constar dc expressão formal no requerimento
que, contudo, não será divulgado, bem como o nome de quem a
requereu. Uma vez aceito o requerimento, o Senado imediatamente
passará a funcionar secretamente até a deliberação da proposição.
Se aprovado o requerimento e não havendo data prefixada no pedi­
do, a sessão secreta será imediatamente convocada para o mesmo
dia ou para o dia seguinte (art. 191, Risf).
Na sessão secreta, antes do início dos trabalhos, por determi­
nação do presidente, serão esvaziados o plenário, as tribunas, as
galerias c as respectivas dependências dc todas as pessoas estra­
nhas ao Senado, inclusive de funcionários. O presidente poderá au­
torizar a presença de alguns servidores que julgar necessários para
assessorar nos trabalhos (art. 192, Risf).
No início da sessão secreta, por 15 minutos será debatido se o
assunto merece ou não reunião secreta. Cada orador terá 3 minutos
para manifestar seu ponto de vista. Sc aprovada a sessão secreta,
esta terá continuidade até o seu final. Se não for aceita, a mesma
será levantada e o assunto será deliberado oportunamente em ses­
são pública (art. 193, Risf).
Antes de encerrar a sessão secreta, o plenário decidirá em vota­
ção simples se deverão ser conservados em sigilo ou publicados o
resultado da reunião, os nomes de quem a requereu e os pareceres
e documentos que compõem o processo. O senador que partici­
pou dos debates poderá escrever o seu pronunciamento, em 24 ho­
ras, para ser arquivado junto com a ata (arts. 194 c 195, Risf). Os
documentos sigilosos só poderão ser apreciados em sessão secreta
(art. 198, Risí).

Da sessão especial no Senado Federal

As sessões especiais são, por sua própria natureza, não deliberati­


vas e destinam-se a comemorações dc datas importantes ou a ho­
menagens de personalidades. Elas poderão ser convocadas durante
sessão ou pelo Diário do Senado Federal, e só usarão da palavra
as pessoas previamente designadas pelo presidente do Senado (art.
200, Risí).
As sessões especiais poderão utilizar o horário destinado aos
oradores durante o período do expediente de uma sessão normal
(deliberativa ou não deliberativa). Os oradores deverão se inscrever
para a sessão especial, sendo que o tempo será automaticamente
prorrogado sc houverem ainda oradores inscritos para a comemora­
ção (art. 160, Risf).
Durante a sessão especial, poderão ser admitidos convidados na
Mesa c no plenário do Senado. Uma sessão ordinária ou extraor­
dinária deliberativa poderá ser interrompida para a realização de
sessão especial ou para a recepção de altas personalidades, aí in­
cluídos chefes de Estados estrangeiros. Também o plenário poderá
deliberar a respeito de sessão especial, desde que o requerimento
seja subscrito por seis senadores (art. 199, Risf).
Pelo princípio da reciprocidade entre os parlamentares, só se­
rão recebidos em plenário os parlamentares estrangeiros se o país
destes dispensar tratamento recíproco a um dado parlamentar bra­
sileiro (art. 199, § 2o, Risí).
5.3 A sessão no Congresso Nacional
As sessões conjuntas, ou sessões do Congresso Nacional, podem ser
públicas ou secretas e terão a duração de 4 horas. Elas poderão ser
ordinárias, extraordinárias ou solenes. A abertura dos trabalhos se
dará com a presença mínima de 1 / 6 dos membros de cada uma das
Casas (Câmara dos Deputados e Senado Federal).
As matérias que constituem objeto dc deliberação do Congresso
Nacional em sessão normal são: projeto de lei orçamentária, apre­
ciação de veto, apreciação de decreto de delegação legislativa para
que o Poder Executivo elabore lei delegada e reforma do Regimento
Comum do Congresso. As sessões solenes no Congresso Nacional
são realizadas para: inauguração de sessão legislativa, posse do
presidente c vice-presidente da República, recepção de chefe de
Estado estrangeiro.
Independentemente de requerimento de pedido de prorrogação,
se o horário da sessão encerrar durante uma votação, essa será
concluída e só então a sessão será encerrada. Porém, a sessão po­
derá ser prorrogada, por tempo determinado, por proposição do pre­
sidente ou proposta de qualquer membro do Congresso. Também
a sessão poderá ser suspensa para que seja mantida a ordem no
plenário. A sessão também poderá ser encerrada com o falecimento
de congressista ou dc chefe de um dos Poderes da República (art.
23, 24 e 25, RCCN).
Segundo art. 26 do RCCN, “No recinto das sessões, somente
serão admitidos os Congressistas, funcionários cm serviço no ple­
nário e, na bancada respectiva, os representantes da imprensa
credenciados junto ao Poder Legislativo.” Nas sessões secretas, só
poderão permanecer os parlamentares, sendo esvaziado o plenário,
as tribunas, galerias e outras dependências de onde possa acompa­
nhar-se o desenvolvimento dos trabalhos.
Na apreciação de proposta de sessão secreta, também o Con­
gresso funcionará secretamente e a ata será redigida pelo 2 ° secre­
tário. assinada pelos membros da mesa e lacrada pelo I o e pelo 2 o
secretários e encaminhada para o arquivo (art. 27, RCCN).
Aberta a sessão conjunta pública e também a secreta, o 1° secre­
tário fará a leitura do expediente e os primeiros 30 minutos serão
destinados aos oradores inscritos que poderão usar da palavra por
5 minutos improrrogáveis. A ata da sessão pública será publicada
no Diário do Congresso Nacional, devendo consignar com fideli­
dade (taquigraficamente) os debates e as deliberações que foram
tomadas e todas as demais ocorrências (arts. 30 c 31, RCCN).

A ordem do dia no Congresso Nacional

Na sessão do Congresso Nacional, a ordem do dia tem início logo


após o fim do expediente, devendo os avulsos com as matérias
constantes na paula serem distribuídos com antecedência mínima
de 24 horas aos congressistas (arts. 32 e 33, RCCN).
As matérias que se encontram cm fase de votação têm preferên­
cia, na organização da ordem do dia, sobre aquelas que se encon­
trem em fase de discussão, porém a pauta poderá ser invertida por
autorização do plenário, por proposta da presidência ou dc líderes
de bancadas ou blocos partidários (art. 34, RCCN).
De acordo com o art. 35 do RCCN, só entram em votação os
projetos se houver q u o r u m para deliberação. Sc este não for
atingido pelo plenário, por falta de senadores ou deputados, ou dos
parlamentares de ambas as Casas, passa-se à discussão de outra
matéria. Sc todas as matérias tiverem sido discutidas c, mesmo
assim, permanecer a falta de q u o r u m , o presidente poderá sus­
pender a sessão por até ,30 minutos ou então conceder a palavra a
qualquer congressista que dela queira fazer uso, exceto o obser­
vado no art. 29, § 2 °, desse mesmo regimento. No entanto, se o
q u o r u m for inferior a 1 / 6 de deputados e senadores, a sessão
será encerrada. Porém, havendo q u o r u m dc deliberação, o ora­
dor é interrompido e passa-se à votação.

Deliberação no Congresso Nacional

Com exceção das emendas constitucionais, cuja deliberação ocorre


em dois turnos, a apreciação das matérias no Congresso Nacional
ocorre em turno único, sendo que a discussão da proposição princi­
pal, das emendas c das subemcndas é feita em conjunto.
Sendo arguida, no entanto, a inconstitucionalidade da matéria
pela comissão mista, haverá uma discussão e votação preliminar so­
bre essa questão antes da apreciação da matéria. Uma vez reconhe­
cida a inconstitucionalidade pelo plenário, o projeto será arquivado.
Se admitida a matéria como constitucional, passa-se à deliberação,
seguindo-se os trâmites regimentais (arts. 36 c 37, RCCN).
No processo de discussão das matérias, os parlamentares falarão
por ordem de inscrição, pelo tempo de 2 0 minutos, concedendo-se
preferencialmente a palavra dc forma alternada para aqueles que
forem favoráveis e contrários (art. 38, RCCN). A discussão será
encerrada após o último orador inscrito usar da palavra. Se encer­
rar o tempo da sessão c ainda houver parlamentares inscritos para
falar, será convocada nova sessão, ao fim da qual a discussão estará
encerrada.
A discussão poderá scr encerrada quando 4 senadores ou 6 depu­
tados tiverem usado da palavra, desde que o requerimento lenha
sido feito por escrito por líder partidário ou por 1 0 membros de
cada uma das Casas. O relator poderá utilizar a palavra por 20
minutos após a manifestação dos parlamentares inscritos (art. 39,
RCCN).
A discussão não pode scr adiada, nem mesmo requerimento nes­
se sentido é admitido pela Mesa do Congresso Nacional. No entanto,
a votação poderá ser adiada por, no máximo, 48 horas, a requeri­
mento dc líder, desde que a apreciação da matéria se encontre den­
tro do prazo constitucional (art. 40, RCCN). O prazo constitucional
refere-se àquelas matérias que devem ser deliberadas de acordo
com as normas constitucionais (regime dc urgência, por exemplo).
Os requerimentos apresentados 11a sessão do Congresso Nacional
(conjunta) não podem ser discutidos, apenas é permitido o enca­
minhamento da votação por dois senadores c dois deputados, que
poderão utilizar da palavra por cinco minutos cada um, sendo
preferencialmente um favorável e outro contrário. A apresentação
desses requerimentos deve scr apresentada logo após anunciada a
matéria a que eles se referirem (art. 41, RCCN).
Somente o autor da proposição poderá requerer a sua retirada
da pauta, o que depende de deliberação do presidente. As matérias
cuja votação já tenha sido iniciada só poderão ser retiradas por
deliberação do plenário (art. 42, RCCN).
Os votos dos deputados e dos senadores serão sempre compu­
tados de forma separada. O voto contrário de uma das Casas im­
plicará a rejeição da matéria. A votação tem início pela Câmara
dos Deputados; a exceção ocorre nas emendas à Constituição e nos
projetos velados de iniciativa dos senadores, quando a votação tem
início pelo Senado (art. 43, RCCN).

Processamento de votação no Congresso Nacional

Uma vez encerrada a discussão 110 Congresso Nacional, passa-se,


de imediato, à votação da matéria, sendo permitido que até quatro
senadores c quatro deputados façam o encaminhamento (art. 49,
RCCN), de preferência de partidos diferentes, pelo prazo de cinco
minutos cada um.
Vota-se primeiro o projeto, ressalvados os destaques requeri­
dos pelos parlamentares e comissões e as emendas. A votação das
emendas será em grupos, conforme tenham sido os pareceres favo­
ráveis ou contrários, ressalvando-se dos destaques às emendas. Das
emendas destacadas, vota-se primeiro as supressivas, seguindo-se
as substitutivas, as modificativas e, finalmente, as aditivas.
Também as emendas com subemendas serão votadas uma a uma,
salvo se houver deliberação do plenário em contrário. As subemen­
das substitutivas ou supressivas serão votadas antes das respecti­
vas emendas.
Os substitutivos de autoria de comissão terão preferência sobre
o projeto de lei ou se de dela tiver obtido parecer favorável. Só não
vigora essa norma sc o plenário deliberar em contrário.
Nas situações em que o projeto tiver preferência de votação sobre
o substitutivo, poderão ser destacadas partes do substitutivo para
serem incluídas no projeto original c vice-versa. Essa regra vale
também para as emendas. Aprovando-se o substitutivo, fica pre­
judicado o projeto original, salvo se houver partes deste destacada
para votação.
No Congresso Nacional, os requerimentos de preferência e des­
taque deverão ser apresentados à Mesa até o momento em que seja
anunciada a votação da matéria. Eles são formulados somente por
líderes partidários, não são discutidos e nem há encaminhamento
de votação (art. 50, RCCN).

5.4 A sessão nas assembleias legislativas


O regimento interno de cada uma das assembleias legislativas esta­
duais e da câmara distrital do Distrito Federal estabelece como de­
vem desenrolar-se as sessões c qual o procedimento adotado para a
deliberação. A ordem do dia é o ponto principal de uma sessão deli­
berativa, pois é nesta que as decisões são tomadas, por meio do voto.
Algumas assembleias possuem regras mínimas de procedimentos,
como a Assembleia dc Minas Gerais, enquanto outras, como a do Rio
Grande do Sul, por exemplo, detalham com maior complexidade a
ordem do dia. Essas regras podem ser contempladas nos regimentos
internos das assembleias legislativas. Os elementos se diferenciam
apenas nos detalhes dos procedimentos. Seguem, mesmo que não
haja uma obrigatoriedade constitucional* nesse sentido, procedi­
mentos consagrados no processo legislativo do Congresso Nacional.
Ao contrário do Regimento Interno da Assembleia gaúcha, onde
a forma de deliberação (discussão, votação, encaminhamento da
votação, redação final e autógrafos) está incluída no capítulo que
trata da ordem do dia; na Assembleia mineira, a discussão e a vota­
ção se encontram em capítulos próprios do Regimento Interno, e
portanto, não serão descritas neste estudo.

A ordem do dia nas assembleias legislativas

Vamos descrever os procedimentos da ordem do dia na Assembleia


Legislativa gaúcha que, dc uma forma geral, representa o que
ocorre nas demais Casas Legislativas estaduais brasileiras. Preli­
minarmente, o Regimento Interno dessa instituição diz que o perío­
do destinado à ordem do dia é para discutir c votar as proposições
sujeitas à deliberação pelo plenário, sendo imediatamente efetuada
a verificação de q u o r u m , ou seja, a chamada nominal dos depu­
tados. Não havendo q u o r u m , as matérias sujeitas à deliberação
serão transferidas para a ordem do dia da próxima sessão.
Havendo q u o r u m normal, a maioria absoluta (metade mais
um dos deputados), será q u o r u m dc deliberação exigido por

0 aulor desle livro defende que a simetria conslilucional no


processo legislativo esladual e municipal deve ser obedecida
só em relação às normas constitucionais, não atingindo as
normas regimentais.
aquela proposição ou, se houver matérias que exijam q u o r u m
especial, a proporção de parlamenladores deverá ser de 2/3, 3/5
ou outro valor superior à maioria absoluta, para que a sessão trans­
corra normalmente, e a sessão prosseguirá normalmente. Mas, a
qualquer momento, o presidente da Assembléia Legislativa gaúcha
de ofício ou a requerimento de qualquer deputado poderá novamen­
te determinar a chamada nominal para verificação de presença de
deputados. Se não houver q u o r u m , suspende-se a discussão e
a deliberação das matérias que ainda constam da pauta. Havendo
q u o r u m , prossegue-se a sessão normalmente.
Na ordem do dia, as questões de ordem só poderão referir-se às
matérias que se encontram em debate e em votação. Também a
requerimento de qualquer deputado, o presidente da Assembleia
Legislativa do Rio Grande do Sul determinará a retirada, da ordem
do dia, de proposição que lenha tramitado ou que lenha sido publi­
cada de forma irregular, ou seja, sem observar prescrição regimen­
tal. O parágrafo único do art. 116 do referido regimento estabelece
que “as comissões permanentes ou especiais poderão requerer ao
presidente a retirada de proposição de que devam conhecer e que
não lhes haja sido distribuída.” O requerimento pode ser deferido de
plano pelo presidente, ou seja, sem maiores análises a juízo dele.
O plenário poderá deliberar sobre requerimento que altere a or­
dem da discussão e votação de proposições. São motivos dc inter­
rupção da ordem do dia que normalmente constam nos regimentos
internos das assembleias legislativas: a) posse de deputado; b) vo­
tação dc licença de deputado; c) leitura c votação de requerimento
urgente que trate de calamidade ou de segurança pública; d) re­
cepção de autoridade; d) decidir sobre requerimento que prorrogue
a sessão; ou c) adoção dc providências para restabelecer a ordem
em situações de tumulto ou outras situações que impeçam o anda­
mento normal dos trabalhos.
Da discussão

Ao ser anunciada a matéria da ordem do dia, a palavra será conce­


dida aos oradores inscritos para discuti-la. A discussão das proposi­
ções na Assembleia gaúcha será geral, devendo abranger o conjunto
da proposição e das suas emendas. Poderá o plenário, no entanto,
decidir debater as matérias por etapas. Essas etapas compreendem:
títulos, capítulos, seções e subseções, artigos e até a subdivisão des­
tes (parágrafos, incisos, alíneas).
Na discussão do projeto, a preferência recai em primeiro lugar
ao autor, seguindo-se ao relator na comissão que examinou o seu
mérito; aos deputados que tenham relatado em outras comissões;
e, na seqüência, os que tiveram voto vencido nos pareceres nas
comissões sobre a matéria.
Quando uma matéria for a plenário por ter recebido parecer con­
trário na Comissão de Constituição de Justiça (CCJ) da Assembleia
Legislativa do Rio Grande do Sul, tendo sido considerada incons­
titucional, poderá usar da palavra o autor ou aquele que recorreu;
se não for autor, o relator na comissão e um deputado por bancada
partidária.
Na discussão da matéria em plenário, o deputado só poderá falar
uma vez e por cinco minutos. Esse tempo poderá ser outro, se houver
disposição regimental nesse sentido. 0 presidente da Assembleia,
durante os debates, poderá interromper o orador, se este desviar-se
do tema em discussão ou, sobre assunto vencido, utilizar linguagem
que seja incompatível com o decoro parlamentar ou ultrapassar o
tempo regimental.
Os líderes poderão apresentar emendas às proposições na ordem
do dia durante a discussão, que deverão ser distribuídas a todos os
deputados antes da votação. Quando as proposições tiverem como
origem a Mesa, somente esta poderá apresentar emendas nesse
período.
0 encerramento da discussão poderá ocorrer por falta de ora­
dores, pelo decurso dos prazos regimentais ou por deliberação do
plenário. Nas deliberações do plenário para encerrar a discussão,
a matéria deve ter sido discutida há duas sessões e devem ter se
pronunciado, além dos relatores, pelo menos cinco deputados.
Mesmo aprovado o requerimento, encerrando a discussão, po­
derá ainda discutir a proposição um deputado de cada bancada
cujos integrantes não tenham sobre cia sc pronunciado. No caso
da discussão de matérias em partes, o encerramento da discussão
de cada uma delas poderá ser requerido a qualquer tempo, após
falarem, além dos relatores, três deputados.
Ainda estabelece o Regimento Interno da Assembleia gaúcha
que as emendas apresentadas pelos líderes partidários, quando
houver, deverão scr encaminhadas às mesmas comissões que te­
nham examinado a proposição principal. Uma vez que as emendas
se encontram nas comissões, será encerrada a discussão da maté­
ria naquela sessão. 0 prazo para que as comissões sc manifestem
sobre as emendas é o tempo que permita que a proposição seja
votada na sessão imediatamente subsequente.
O plenário, a requerimento de qualquer deputado, por maioria
de votos, poderá dispensar o envio das emendas de líder à aprecia­
ção das comissões. Se não tenham sido apresentadas emendas de
líderes, ou os pareceres sobre essas emendas tenham sido publica­
dos, a proposição estará em condições de ser votada.

Métodos e procedimentos de votação

Encerrada a discussão da proposição, procede-se imediatamente


à votação, que poderá ser simbólica ou nominal. Foi revogada no
Regimento Interno da Assembleia Legislativa gaúcha a votação se­
creta. Na votação simbólica, o presidente, ao anunciá-la, deverá
convidar os deputados a permanecerem sentados (os que forem fa­
voráveis à proposição). Os contrários deverão levantar-se.
Em caso de dúvida quanto ao resultado da votação, qualquer
deputado poderá solicitar dc imediato nova votação e, nesses casos,
o método será nominal, ou seja, serão chamados um a um os parla­
mentares para se manifestarem a favor ou contra a proposição.
Na votação nominal, os votos dos deputados gaúchos são compu­
tados no painel eletrônico. Se o painel, por qualquer motivo, estiver
inoperante, será efetuada a chamada nominal dos deputados que
deverão responder s i m ou ti ã o ao projeto cm votação, cabendo
ao secretário anotar os votos. 0 deputado que se negar a votar será
declarado ausente, exceto tenha se declarado impedido.
A votação das proposições na Assembleia Legislativa gaúcha sc
inicia pelas emendas, quando for o caso, devendo ser obedecida a
seguinte ordem: a) substitutivos; b) o conjunto das emendas com pa­
recer favorável c, na seqüência, o conjunto das emendas que tenham
parecer contrário. Nas emendas com parecer favorável, primeiro as
de comissão, quando sobre elas não houver parecer contrário de ou­
tra comissão. Nas emendas dc parecer contrário, aquelas que foram
rejeitadas pelas comissões que examinaram o mérito.
Quando as emendas tiverem pareceres divergentes nas comissões,
a votação será dc uma a uma. As emendas aprovadas pela CCJ serão
votadas em bloco. Segue-se a votação da proposição principal ou de
seu substitutivo, que deverá ser votado em globo, se o plenário não
tenha aprovado votação diferente (cm partes - por títulos, capítulos,
seções, subseções, artigos, parágrafos, incisos, alíneas, ou por gru­
pos destes). Também poderá ser aprovada pelo plenário a votação de
cada emenda separadamente c o destaque dc cmenclas ou dc partes
da proposição para votá-las em separado. 0 requerimento deverá
ocorrer antes de iniciada a votação.
Quando for aprovado requerimento no sentido dc que as emen­
das sejam votadas separadamente, deve-se observar a seguinte
ordem: a) a preferência é do substitutivo de comissão sobre o de
deputado; b) deverá ser obedecida a ordem número da apresenta­
ção das emendas.
O plenário, a seu turno, é soberano nessas questões e pode, in­
dependentemente da ordem estabelecida regimentalmente, aprovar
requerimento de preferência para votar qualquer proposição. Se
houver na Mesa mais de um pedido de preferência, sempre será
observada a ordem numérica dc apresentação para serem subme­
tidas ao plenário.

Encaminhamento e resultado da votação

Antes ainda da votação, uma vez anunciada qual proposição será


votada, os deputados poderão encaminhá-la pelo período de cinco
minutos. Se a votação for parcelada, o deputado terá cinco minutos
para encaminhar a votação de cada uma das partes. No caso de
votação de emenda destacada, falam, pela ordem, o autor, o que
solicitou o destaque e o relator, antes dos demais parlamentares. Se
a proposição estiver sendo votada em redação final, só poderá scr
0 processo legislativo brasileiro

discutido 110 encaminhamento os seus aspectos formais.


Encerrada a apuração, o presidente proclamará o resultado, não
podendo os deputados modificarem o seu voto. Pode o parlamentar
encaminhar declaração de voto por escrito à Mesa, que será ane­
xada aos autos da proposição e publicada no Diário da Assembleia
Legislativa gaúcha. Elas não serão lidas no plenário e serão devol­
vidas aos seus autores se contiverem expressões antiparlamentares.
180
Mesmo que não tenha participado da votação, o deputado poderá
solicitar, dentro do período destinado à ordem do dia da sessão, que
fique registrada na ala sua opinião quanto à matéria votada. Isso
não alterará o resultado da votação.
No processo de votação, algumas proposições poderão nem ser
votadas, caso tenham sido aprovadas oulras que as prejudiquem.
Isso ocorre em relação à proposição principal e as suas emendas
quando houver substitutivo aprovado; da mesma forma em relação a
uma emenda que tenha conteúdo igual ou contrário a de outra que
tenha sido aprovada; ou, ainda, se a proposição possua conteúdo
semelhante a dc outra aprovada ou rejeitada 11a mesma sessão le­
gislativa; e, finalmente, o requerimento possua a mesma finalidade
de outro já aprovado.

A redação final e autógrafos

Encerrada a votação dos projetos de lei e as propostas de emenda


à Constituição, com a aprovação, normalmente preveem regimen­
tos internos dos órgão legislativos que tantos os projetos como as
propostas serão encaminhadas à comissão a qual compete a elabo­
ração da redação final.
Essa comissão pode, sc assim dispuser o regimento interno, in­
dependentemente de emenda, efetuar as correções de linguagem e
eliminar os absurdos manifestos e as incoerências evidentes, desde
que não se altere 0 sentido da proposição.
Cada regimento interno prevê as comissões ou comissão que pos­
suem competência para a redação final. Na Assembleia Legislativa
do Rio Grande do Sul, a redação final nos projetos sobre as leis orça­
mentárias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei
Orçamentária Anual) cabe à Comissão de Finanças, Planejamento,
Fiscalização c Controle. Nas resoluções que tratem do Regimento
Interno e de suas alterações, cabe à Mesa da Assembleia. Nas
emendas à Constituição Estadual, à CCJ. E nos códigos e estatutos,
às comissões específicas que tratam dc suas respectivas matérias.
Também o Departamento de Assessoramento Legislativo da
Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul possui, regimental-
mente, capacidade subsidiária para corrigir os erros dc linguagem
e material, desde que não mude o sentido do que tenha sido apro­
vado pelos deputados.
No prazo de três sessões, contadas da data que tenha sido apro­
vada a redação final do projeto ou da proposta de emenda consti­
tucional, esta será submetida à votação pelo plenário. Esse prazo
poderá ser postergado pelo presidente, havendo requerimento da
comissão onde estiver sendo efetuada a redação final, desde que
o texto da proposição seja longo e tenha sido aprovado um grande
número de emendas.
Antes de ser votada, a redação final deverá ser publicada no
Diário da Assembleia, exceto quando houver dispensa da publica­
ção aprovada pela maioria absoluta do plenário. Na votação da re­
dação final, serão admitidas emendas que tenham por finalidade
corrigir absurdos manifestos, incoerência evidente no texto ou in­
correção de linguagem. As emendas à redação final poderão ser
discutidas pelo seu autor ou por até dois deputados. Também o
plenário poderá decidir que se manifestem sobre as mesmas co­
missões competentes.
Após a aprovação da redação final, se a proposição apresentar
inexatidão material ou erro manifesto no texto, o presidente deverá
determinar a sua correção, devendo comunicar o fato ao plenário.
Se isso ocorrer após a remessa de autógrafos ao Poder Executivo,
será solicitado ao governador que devolva o projeto aprovado à
Assembleia para que se façam as devidas correções.
No caso da aprovação da redação final de proposição que se
constitua em projeto de lei complementar ou ordinária, o autógrafo
será elaborado cm cinco vias. Destas, três vias serão encaminha­
das ao governador para sanção ou veto, e, das outras duas vias, uma
será anexada aos autos do processo e a outra será encaminhada
ao respectivo arquivo da Assembleia. O Poder Executivo deverá
expressar 110 protocolo a data em que recebeu 0 projeto aprovado
pelo legislativo estadual.
Ainda o Regimento Interno da Assembleia Legislativa gaúcha
estabelece que as emendas à Constituição Estadual do Rio Grande
do Sul sejam promulgadas pela Mesa, e os decretos legislativos e
as resoluções, pelo presidente daquela Casa.
0 período em que os projetos deverão ser publicados no Diário
da Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul 6 denominado
de p a u t a . Esse prazo é de 10 dias úteis (projetos de lei ordiná­
ria e complementar, decretos legislativos e resoluções), mas, em se
tratando dc emenda à Constituição Estadual e dos projetos de leis
orçamentárias, o período é de 15 dias úteis, desde que a Assembleia
não se encontre em recesso.
A proposição deverá ser publicada integralmente no primeiro dia
em que entrar na pauta. Subtende-se que nos no demais dias basta
a publicação da ementa. Nesse período, as matérias poderão ser
discutidas e emendadas. Devendo a inscrição dos oradores para
discuti-las fazer a inscrição no livro próprio, que se encontra junto
à Mesa dos trabalhos, no início da sessão.

5 .5 A deliberação nas câmaras municipais


O Brasil possui atualmente 5.562 municípios* e é condição fun­
damental para a existência do município: território, povo e poder.
O poder se caracteriza por sua autonomia política, financeira e ad­
ministrativa. A autonomia política ocorre com a eleição dos seus
governantes: prefeito, vice-prefeito e vereadores.
O prefeito e o vice-prefeito fazem parte do Poder Executivo, en­
quanto que os vereadores compõem o Poder Legislativo. O Poder
Legislativo, exercido de forma colegiada pela câmara municipal,
cujos membros, os vereadores, possuem competência para elaborar
o seu regimento interno, ou seja, a norma que vai regular o funcio­
namento daquele órgão e a forma de deliberação.

* Dados de fevereiro de 2008.


Cada uma das câmaras municipais elabora com autonomia o seu
regimento interno, devendo, no entanto, respeitar os princípios refe­
rentes cio Processo Legislativo e a outros previstos na Constituição
Federal. Obedecidos esses princípios, o regimento interno é a regra
fundamental que deverá ser seguida por aquela Casa Legislativa cm
seu funcionamento para exercer a parcela do poder que lhe cabe.
Evidentemente que, em um estudo como este, não se pode ana­
lisar todos os Regimentos Internos das câmaras municipais bra­
sileiras. Não só pelo volume do trabalho, mas também porque
dificultaria inclusive a compreensão dos estudantes. Por esse moti­
vo, a exemplo do processo deliberativo nas assembleias legislativas,
vamos estudar o Regimento Interno de apenas uma câmara, even­
tualmente incluindo observações de regimentos de outras.
Para tanto, escolhemos o Regimento Interno da Câmara Municipal
de São Paulo, a maior cidade do Brasil, com mais de 10.990.249
(IBGE, 2009) habitantes e 55 vereadores. Esta, que é a maior cidade
brasileira, possui um processo legislativo semelhante ao menor mu­
nicípio brasileiro em termos populacionais, que também é o municí­
pio paulista de Borá, com 834 habitantes e 9 vereadores.

Peculiaridades das sessões

A Câmara Municipal de São Paulo prevê a realização de quatro


espécies de sessões: ordinárias, extraordinárias, solenes e perma­
nentes. As sessões serão públicas, com exceção das secretas, que
deverão ser aprovadas por 2/3 dos vereadores e só serão realizadas
nessa condição se houver motivo relevante.
Havendo q u o r u m para abertura da sessão, o presidente de­
verá proferir as seguintes palavras: “Sob a proteção de Deus, ini­
ciamos os nossos trabalhos”. A B í b l i a S a g r a d a deverá ficar,
durante todo o tempo da sessão, sobre a Mesa, à disposição dc
quem dela quiser fazer uso.
Só os vereadores poderão, durante a sessão, permanecer no re­
cinto do plenário, sendo dos homens exigido o uso dc paletó e gra­
vata. A bancada poderá credenciar assessores para acompanhar
os trabalhos na proporção de um para cada cinco membros da
mesma.
Em vários momentos da sessão, o vereador poderá usar da pala­
vra, e apenas ele pode pronunciar-se e mais ninguém. No peque­
no c no grande expediente, o vereador poderá manifestar-se sobre
qualquer assunto a sua livre escolha. Poderá falar também nas ex­
plicações pessoais, discutir matérias em debate, apartear outros
vereadores, declarar o voto, apresentar ou reiterar requerimentos e
levar questões de ordem.
Algumas normas regulam a forma como o vereador deverá ma-
nifestar-se. A regra é que o vereador deverá falar sempre dc pé;
caso esteja enfermo, o presidente poderá autorizá-lo a falar sentado.
Também o presidente poderá falar sentado. O vereador também de­
verá falar da tribuna, a menos que o presidente permita o contrário.
Se o vereador for falar do plenário, deverá usar o microfone. Sempre
deverá pedir a palavra e esperar que o presidente a conceda para
começar a falar. Isso permitirá que a taquigrafia acompanhe o
pronunciamento.
Somente em aparte, o vereador poderá interromper o orador que
estiver na tribuna. Sc o vereador não cumprir com essas regras,
falar sem que a palavra lhe lenha sido dada ou permanecer na
tribuna além do tempo regimental, o presidente o advertirá, con­
vidando-o a sentar-se, até mesmo podendo declarar encerrado o
discurso do parlamentar, se este insistir em se manifestar. Se o
vereador perturbar a ordem ou o andamento regimental da sessão,
o presidente o convidará a retirar-se do recinto.
Ao falar, o vereador dirigirá a palavra ao presidente ou aos verea­
dores em geral e só poderá falar voltado para a Mesa. salvo quando
responder a aparte. Ao referir-se a outro vereador em discurso, o
orador deverá preceder o nome de tratamento de s e n h o r ou de
vereador cm relação ao referido colega. Ao dirigir-se a qual­
quer um de seus pares, o tratamento entre os vereadores será de
e x c e l ê n c i a , de n o b r e c o l e g a ou de n obr e v erea-
clo r . É proibido aos vereadores sc dirigirem aos colegas c repre­
sentantes do poder público, de um modo geral, de forma descortês
ou injuriosa.
Em algumas situações, a sessão poderá scr suspensa, como para
preservação da ordem ou para permitir, quando for o caso, que
a comissão possa apresentar parecer verbal ou escrito ou, ainda,
para recepcionar visitantes ilustres e também por deliberação do
plenário. 0 período em que a sessão ficar suspensa não será com­
putado na duração da sessão.
Também a sessão poderá scr encerrada antes da hora regimen­
tal nas seguintes situações: falta de q u o r u m regimental para o
prosseguimento dos trabalhos; em caráter excepcional, por motivo
dc luto nacional, pelo falecimento de autoridade ou alta personali­
dade ou por grande calamidade pública, e também em caso de um
grave tumulto, em qualquer fase dos trabalhos, a requerimento de
qualquer vereador, mediante deliberação do plenário.
A prorrogação das sessões poderá ser de 1 hora, e, em situa­
ções especiais, pode até mesmo ser menor de de 30 minutos. Os
requerimentos dc prorrogação deverão ser efetuados por escrito e
votados pelo processo nominal, não se admitindo discussão, enca­
minhamento de votação ou declaração de voto. Eles deverão ser
apresentados à Mesa até 20 minutos antes do término da sessão.
A ata das sessões da Câmara paulistana será publicada na
Imprensa Oficial, de acordo com o que foi registrado pela taqui-
grafia. Também a ata poderá scr impugnada ou sofrer retificação
a pedido de vereadores. A discussão em torno da retificação ou
impugnação de ata poderá se dar durante o pequeno e até o grande
expediente. Cada vereador poderá falar sobre a ata apenas uma vez,
por tempo nunca superior a cinco minutos, não se permitindo apar­
tes. Aceita a impugnação pelo plenário, o presidente determinará
as necessárias retificações da ata na Imprensa Oficial.
As matérias que foram publicadas com erros, omissões, incorre­
ções ou empastelamentos evidentes c graves que lhe modifiquem o
sentido será republicada de ofício ou a requerimento de qualquer
vereador, dentro de três dias. Da mesma forma, se o vereador não
solicitar seu discurso para revisão, será publicado com a ressalva
‘sem revisão do orador”.

As sessões ordinárias nas câmaras municipais

Na Câmara Municipal de São Paulo, as sessões ordinárias possuem


a duração de 4 horas, tendo início às 15 horas, às terças, quartas e
quintas-feiras. A abertura da sessão só ocorrerá se estiverem pre­
sentes, no mínimo, 1/3 dos vereadores (arts. 151 c 152, RICMSP).
Essas sessões possuem basicamente cinco parles: a) pequeno ex­
pediente; b) grande expediente; c) prolongamento do expediente; d)
ordem do dia; e) explicação pessoal (arts. 151 e 152, RICMSP).
O pequeno expediente é a fase inicial da sessão, destinada a co­
municações parlamentares. Possui a duração máxima de 45 minutos,
c os parlamentares poderão sc inscrever para usar da palavra por
5 minutos improrrogáveis, apenas uma vez por sessão. Poderão os
vereadores também encaminhar seus discursos por escrito à Mesa,
no máximo em 2 laudas para scr publicado no Diário da Câmara.
O grande expediente é a fase da sessão que vem após o pequeno
expediente, destinada aos pronunciamentos dos parlamentares. Na
Câmara dc São Paulo, essa fase possui a duração dc 60 minutos c
os vereadores poderão utilizar a palavra por 15 minutos improrro­
gáveis para tratar de assuntos de sua livre escolha, podendo conce­
der apartes aos seus colegas de parlamento municipal.
O RICM SP prevê a existência de uma fase intermediária, entre
o grande expediente e a ordem do dia, denominada de p ro l o n -
g a m e a t o do expe d i e ti l e . Essa fase terá a duração máxima
de 30 minutos, na qual será efetuada a leitura de correspondência
e projetos, leitura e votação única de requerimentos que solicitem a
inclusão dc projetos 11a ordem do dia em regime dc urgência, a leitura
de votação dos requerimentos que propõe a convocação de secretá­
rios municipais, constituição de comissões temporárias e, ainda, a
leitura, discussão c votação dc moções. Para as deliberações nessa
fase é exigida a maioria absoluta dos vereadores em plenário.
A ordem das proposições nessa (ase da sessão é taxativa, ou seja,
não 6 permitida a leitura de documentos que estejam fora do gru­
po ou da ordem cronológica de apresentação, não sendo permitida
qualquer preferência. Também as proposições devem ser apresen­
tadas à Mesa antes do início dessa fase da sessão, com exceção
daquelas que requerem regime de urgência, cujo término de apre­
sentação é o final do pequeno expediente. E, para discutir essas
proposições cm regime dc urgência, os vereadores disporão dc cin­
co minutos cada.
A ordem do dia na Câmara paulistana terá a duração de 1 hora
c 45 minutos, podendo ser acrescentado a esse período os tempos
que eventualmente não tenham sido utilizados nas fases anteriores
da sessão. O presidente da Câmara, a seu critério, poderá suspen­
der por até 2 0 minutos os trabalhos entre o prolongamento do expe­
diente e a ordem do dia.
Para organizar a ordem do dia, 0 presidente da Câmara ouvirá as
lideranças que sobre as matérias deverão emitir considerações, de­
vendo respeitar a seguinte ordem de deliberação: a) vetos, b) pres­
tações de contas, c) projetos de iniciativa do Executivo em regime
dc urgência, d) parecer dc redação final ou dc reabertura dc dis­
cussão, e) projetos em segunda discussão, f) projetos em primeira
discussão e g) projetos em discussão única, devendo estes estar na
seguinte ordem: projetos, pareceres e recursos.
Dentro de cada unia das fases da ordem do dia também deverá
scr respeitado, 11a elaboração da pauta, quanto à espécie da maté­
ria, a seguinte preferência: a) projetos de emenda à Lei Orgânica
do município paulista, b) projetos de lei, c) projetos de resolução e
d) projetos dc decretos legislativo.
Também deverá ser obedecida a preferência quanto ao estágio
de tramitação das proposições para a elaboração da pauta: a) vota­
ção adiada, b) votação, c) continuação de discussão c d) discussão
adiada. Mensalmente deverá ser publicada a relação de projetos e
matérias em condições de figurarem na ordem do dia.
A ordem do dia só poderá ser interrompida ou alterada nos casos
de: a) comunicação de licença de vereador, b) posse de vereador ou
suplente, c) inclusão de projeto na pauta em regime de urgência, d)
inversão de pauta e c) retirada de proposição da pauta.
Os projetos em regime de urgência que dependam de parecer de
comissão poderão ter esses pareceres feitos verbalmente em ple­
nário, desde que a maioria dos membros da referida comissão sc
encontre presente. Também as proposições que constam da ordem
do dia poderão ser objeto de requerimento que solicite a sua prefe­
rencia 11a votação, o adiamento ou mesmo a retirada de pauta.
A etapa da explicação pessoal é a fase da sessão destinada a
pronunciamentos dos vereadores sobre atitudes pessoais assumidas
por eles durante a sessão ou relativa a questões inerentes ao man­
dato. Essa fase dura o tempo que restar para o término da sessão,
e cada parlamentar possui cinco minutos para fazer o seu discurso
sem prorrogação. Também nesses pronunciamentos não são permi­
tidos apartes de outros vereadores.

Sessões extraordinárias e outras

As sessões extraordinárias na Câmara da cidade de São Paulo pos­


suem a mesma duração das sessões ordinárias, ou seja, 4 horas.
porém delas constarão apenas a etapa da ordem do dia, sendo as
demais fases suprimidas. Elas poderão ser convocadas pela Mesa
com pelo menos 24 horas de antecedência, por 1/3 dos vereadores
ou pelo prefeito para tratar de matéria urgente.
Da convocação deverão constar o dia, a hora c as matérias que
estarão em deliberação. Elas poderão ser diurnas ou noturnas, antes
ou depois das ordinárias nos próprios dias destas, ou em qualquer
outro dia, inclusive domingos, feriados c dias dc ponto facultativo.
Apenas em situações de extrema urgência é que está dispen­
sada a antecedência, bem como, considerado extrema urgência, a
apreciação de matéria cujo andamento torne inútil a deliberação
posterior ou importe em qualquer dano à coletividade.
As sessões solenes são aquelas destinadas à realização de sole­
nidade e de outras atividades decorrentes dc decretos legislativos,
resoluções e requerimentos. Elas poderão ser convocadas, de ofí­
cio, pelo presidente ou por requerimento de 1/3 dos membros da
Câmara, expondo a sua finalidade, c será deferida dc plano pelo
presidente da Casa.
As sessões secretas serão requeridas por 2/3 dos vereadores e
também deferidas dc plano pelo presidente. Só serão iniciadas com
1/3 dos membros da Câmara e nela participarão apenas os vereado­
res, vedada inclusive a presença de funcionários. No final da sessão,
será lida a ata elaborada pelo secretário que será assinada por este
e pelo presidente e será lacrada e arquivada juntamente com os
documentos que a acompanharem.
Ao vereador que houver participado dos debates será permiti­
do reduzir seu discurso por escrito, para ser arquivado juntamente
com a ata. Também a Câmara deverá deliberar, antes do final da
sessão, se o assunto que foi tratado deve scr publicado, total ou
parcialmente, cabendo a tarefa ao presidente.
Outras possibilidades regimentais previstas na Câmara de São
Paulo são declarar-se cm caráter excepcional em sessões perma­
nentes. Essa situação ocorre por deliberação da Mesa ou a requeri­
mento subscrito, no mínimo, pela maioria absoluta dos vereadores,
que deve ser deferido dc imediato pelo presidente. A sessão perma­
nente se trata de uma vigília da Câmara para acompanhar a evolu­
ção dos acontecimentos e para que esteja pronta para, a qualquer
momento, reunir-se em sessão plenária e adotar qualquer delibera­
ção, assumindo as posições que o interesse público exigir.
Durante a sessão permanente, não será realizada qualquer ou­
tra sessão, já convocada ou não, a não ser para tratar do assunto
objeto da própria sessão permanente. Ela, no entanto, poderá ser
suspensa, para a instalação de sessão extraordinária destinada ex­
clusivamente a esse fim específico, convocada dc ofício pela Mesa
ou a requerimento subscrito, no mínimo, por 1/3 dos vereadores
e deferidos de imediato. Sendo instalada sessão permanente, 110
transcurso de sessão plenária, esta será imediatamente encerrada.
Na primeira terça-feira do mês, em sessão extraordinária da
Câmara Municipal de São Paulo, com até 90 minutos de duração,
logo após o encerramento da sessão ordinária, há a possibilidade de
110 mínimo 5 representantes de diferentes entidades ou movimentos
sociais populares participarem de uma tribuna popular. 0 objetivo
dessa tribuna é debater com os vereadores questões dc interesse do
município ou proposituras em apreciação 11a Câmara.
VI

A tramitação é a seqüência de etapas percorridas por uma proposi­


ção desde a sua apresentação ao órgão legislativo até a deliberação
final. Os passos que deve seguir a proposição estão elencados no
regimento interno da respectiva Casa Legislativa.
Normalmente, uma proposição, projeto de lei ou emenda cons­
titucional inicia-se com uma análise técnica sobre a constitucio­
nalidade, juridicidade e técnica legislativa destes. Essa análise
ocorre em comissão própria, que é denominada, por exemplo, de
Co m iss ã o de L e g i s I a ç ã o e J u s t i ç a (CLJ).
A etapa seguinte pode dar-se em uma comissão de mérito ou
em uma comissão sobre as previsões orçamentárias, assim como
cm comissões especializadas. Em etapa seguinte, pode-se prever a
abertura de um prazo para que os parlamentares apresentem emen­
das, que seguirá outra etapa necessária do processo de tramitação
para que o projeto seja encaminhado ao plenário para a sua conse­
Tramitação

qüente discussão e votação pelo conjunto dos parlamentares.


Constitui a última etapa da tramitação de projetos a deliberação
do órgão legislativo sobre o veto do Poder Executivo. A tramitação
de um projeto encerra com o seu encaminhamento para o arquivo
da Casa Legislativa, quando este é rejeitado, ou 11a sua publicação,
como uma nova lei.
6.i Da tramitação dos projetos
0 regime de tramitação de uma proposição é o rito previsto nos
regimentos internos dos órgãos legislativos, rito este que deve ser
cumprido cm todas as suas etapas para que a referida proposta sc
torne uma norma jurídica. A doutrina, conforme ensina Lima (2007,
P. n i ) , classifica os procedimentos legislativos em três categorias:
‘a) procedimento legislativo ordinário; b) procedimento legislativo
sumário ou abreviado; e c) o regime legislativo especial”.
A tramitação normal dos projetos é denominada o r d i n á r i a ,
sendo considerada comum, na qual todas as fases e prazos devem
ser vencidos até o momento da deliberação final, normalmente des­
tinada à elaboração de leis ordinárias e complementares.
O projeto, uma vez protocolado no órgão legislativo, começa a se
mover de acordo com a espécie normativa ou o conteúdo da matéria.
A proposição será submetida a um rito que deverá ser seguido com
determinadas características. Sc se tratar, por exemplo, de uma
emenda constitucional ou de lei de natureza orçamentária, o rito a
ser adotado será o especial, próprio dessas espécies normativas.
Para o regime sumário dc tramitação, também conhecido como
a b re v i a d o ou d e u r g e n c i a , há um prazo para que haja de­
liberação sobre o projeto. Ele está previsto constitucionalmente (art.
64, §§ 1° e 2o, CF) c outorga ao chefe do Poder Executivo (presiden­
te da República) a competência para requerê-lo na tramitação da
matéria. Se o Poder Legislativo (Câmara dos Deputados e Senado
da República) não deliberar sobre o projeto no prazo dc 45 dias,
ficam sobrestadas todas as demais matérias, com exceção daquelas
que disponham de prazo constitucional, até que haja a votação.
Os regimes dc procedimentos legislativos cspcciais são esta­
belecidos para certas matérias referentes à Constituição Federal,
às constituições estaduais e às leis orgânicas municipais. Não se
trata aqui do procedimento ordinário e tampouco do sumário ou
do de urgência, e sim de um rito diferente para a deliberação do
Legislativo. Nessa categoria, encontram-se as emendas constitu­
cionais, tanto no âmbito federal quanto no estadual, as emendas às
leis orgânicas, as medidas provisórias, as leis orçamentárias (Plano
Plurianual, Lei das Diretrizes Orçamentárias, Lei do Orçamento
Anual), os projetos de códigos, entre outros.
Os regimentos do Legislativo adotam regimes como o de urgên­
cia (art. 152, RICD ), que dispensa algumas exigências c inters­
tícios ou formalidades regimentais, e o de urgência urgentíssima
(arts. 153, IV, e 155, RICD), no qual a matéria é incluída na ordem
do dia de sessão cm andamento. 0 regime de prioridade (art. 158,
RICD) também dispensa certas formalidades regimentais para que
determinadas matérias sejam incluídas na ordem do dia da sessão
seguinte, para que haja deliberação sobre elas após a apreciação
daquelas que se encontram em regime de urgência.
Os regimes de tramitação dos projetos nos órgão legislativos são
o ordinário c o regime dc urgência. Há um terceiro regime que a
tradição parlamentar chamou de u r g e n c i a u rge n l í s s i rn a ,
mas que, na verdade, constitui-se também no regime de urgência.
Vamos a seguir estudar tais regimes nas diretrizes regimentais nos
âmbitos legislativos brasileiros: Congresso Nacional, Câmara dos
Deputados, Senado Federal, assembleias legislativas e câmaras
municipais.

Regime ordinário de tramitação

0 regime ordinário de tramitação dos projetos de lei ou procedimen­


to legislativo ordinário é, como salientamos, aquele que segue todos
os passos previstos no regimento interno do órgão legislativo. Aplica-
se basicamente aos projetos de lei ordinária e de lei complementar.
As normas constitucionais que regulam a matéria (arts. 65 c 6 6 ,
CF) não detalham como deve ser essa tramitação, elas apenas de­
terminam que, aprovado o projeto em uma Casa Legislativa federal,
este deve ser revisado pela outra Casa em um só turno de votação.
Nessa segunda etapa de deliberação, o projeto poderá ser sim­
plesmente aprovado e posteriormente encaminhado à sanção ou veto
do presidente ou, então, aprovado com emendas, devendo retornar
para deliberação da Casa onde iniciou a tramitação, para que esta
se manifeste sobre as emendas, aprovando-as ou não. 0 projeto
pode, ainda, ser rejeitado e simplesmente arquivado.
Cabe à Casa (Câmara dos Deputados ou Senado) onde a votação
tenha sido concluída o encaminhamento do projeto aprovado pelo
Legislativo para o presidente da República.
Observa-se que as regras da tramitação ordinária 110 âmbito
constitucional são sucintas, cabendo aos regimentos internos es­
tabelecer o fluxo de tramitação até a deliberação final. Como será
visto adiante, há 11111 detalhamento maior na regra constitucional
referente ao regime de urgência solicitado nas matérias de iniciati­
va do Executivo.

Regime ordinário 11a Câmara dos Deputados

A tramitação de uma proposição na Câmara dos Deputados ou em


qualquer outro órgão legislativo tem início com o impulso inicial,
ou seja, a apresentação dc 11111 projeto dc lei. Como vimos anterior­
mente, a capacidade de iniciativa cabe aos deputados (individual
ou coletivamente), às comissões da Câmara dos Deputados e à
Mesa da Câmara, ao presidente da República, ao Supremo Tribunal
Federal, aos tribunais superiores, ao procurador-geral da República
e aos cidadãos, no caso do instituto da iniciativa popular. 0 projeto
também chega até a Câmara dos Deputados quando aprovado pelo
Senado Federal, onde passou por lodo um processo de tramitação
(art. 61, CF e art. 109, RICD).
Os projetos são protocolados por meio dc autentificação eletrôni­
ca de documentos. Quando a iniciativa for de deputado e de comis­
são da Câmara dos Deputados, a apresentação ocorre em plenário
durante as sessões ordinárias, no final do grande expediente, com a
leitura da ementa (art. 82, § 4°. RICD). Já os projetos dc iniciativa
do presidente da República, dos tribunais, do procurador-geral da
República e de eleitores têm sua apresentação efetivada junto à
Mesa da Câmara.
Uma vez recebido o projeto, o mesmo é distribuído pelo presiden­
te da Câmara, que o encaminha, de acordo com o conteúdo, para as
comissões temáticas, onde ele deverá scr analisado c posteriormen­
te conduzido à publicação no Diário da Câmara dos Deputados. 0
presidente poderá devolver ao seu respectivo autor, caso o projeto
trate de matéria que não esteja devidamente formalizada, ou seja,
não adequada às normas da técnica legislativa ou que seja de maté­
ria alheia à competência da Câmara, evidentemente inconstitucio­
nal ou antirregimental (arts. 137 a 139, RICD).
O presidente possui o prazo de duas sessões paia despachar o
projeto, distribuindo-o às comissões. Se existir projeto com matéria
análoga ou conexa tramitando, a distribuição será por dependência
e o projeto será anexado naquele que já se encontra na Casa (art.
139, RICD).
Quando o projeto for de iniciativa de deputado com a devida
competência regimental para analisá-lo e cuja deliberação for de
atribuição de comissões previamente designadas, há um procedi­
mento específico a ser observado. Já os projetos que estão sujeitos
à análise final pelo plenário, o rito apropriado é outro. Portanto,
vamos analisar as duas formas de deliberações, começando com
aquela cm que os projetos são apreciados cm caráter conclusivo ou
terminativo pelas comissões.

Apreciação conclusiva nas comissões

A ordem de apreciação dos projetos de lei de iniciativa de depu­


tado tem início nas comissões que primeiro vão analisar o mérito.
Se, portanto, essas comissões de mérito forem superiores a três,
será constituída uma comissão temporária especial para analisar
a matéria.
Tendo havido deliberação nas comissões de mérito, passa-se à
Comissão dc Finanças c Tributação (CFT), sc houver aspectos orça­
mentários e financeiros a serem apreciados, se o referido projeto
envolve recursos públicos e se os mesmos estão previstos no Plano
Plurianual, na Lei dc Diretrizes Orçamentárias c no Orçamento
Anual.
Uma vez deliberado na CFT, o projeto de lei é encaminhado
à Comissão dc Constituição c Justiça c de Redação (CCJR), que
também vai analisá-lo quanto à constitucionalidade, aos aspectos
jurídicos, à técnica legislativa e à redação.
Nas comissões, que possuem o poder dc aprovar ou não o projeto
(art. 24, II e art. 132, RICD), a seqüência do procedimento legis­
lativo ordinário começa com a própria entrada da proposição na
comissão. Escolhe-se cm seguida o relator c abre-se um prazo dc
cinco sessões para recebimento de emendas ao projeto. Qualquer
deputado, mesmo que não faça parte da comissão, pode apresentar
emendas (art. 119, RICD). As emendas apresentadas ao texto ori­
ginal do projeto podem ser supressivas, aglutinativas, substitutivas,
modificativas e aditivas (art. 118, RICD).
Quando o relator apresenta uma nova redação global ao projeto
que envolve a maioria dos artigos, a emenda por ele apresentada
é denominada de s u b s t i t u t i v o , que alguns legislativos cha­
mam Ae s u b s t i t u t i v o g e r a l o u g l o b a l (art. 118, § 4o c
art. 138, § 4°, RICD). Havendo substitutivo, será aberto novo prazo
de cinco sessões para apresentação de emendas, somente para os
deputados que fazem parte da comissão. Será escolhido, entre os
integrantes dessa comissão, o relator responsável por apresentar o
substitutivo (art. 119, II, RICD).
Na discussão sobre o projeto na comissão, qualquer um dos de­
putados presentes à reunião poderá usar da palavra. Sc algumas
sugestões apresentadas pelos deputados forem acatadas pelo rela­
tor, este poderá incorporar alterações desde que estas sejam inse­
ridas cm nova redação ate a reunião seguinte (art. 57, RICD ). Só
votam na comissão os deputados que a compõe. Os demais podem
apenas fazer uso da palavra, porém não podem votar a favor ou
contra o parecer.
0 passo seguinte será o parecer do relator, apresentado na co­
missão, que poderá ser verbal ou escrito. Quando escrito, o parecer
normalmente sc divide cm partes: relatório, no qual o relator argu­
menta a favor ou contra o projeto, e o voto, no qual ele manifesta sua
opinião pela aprovação ou rejeição do projeto. Uma vez aprovado
pela comissão o parcccr do relator, este se torna a deliberação da
comissão. Se a maioria dos membros tiver opinião diferente da do
relator, é nomeado outro membro da comissão para redigir o voto,
que passa a scr o voto da comissão (arts. 116 a 130, RICD).
A votação que se realiza 110 plenário da comissão pode também
aprovar em parte o parecer do relator. Essa aprovação poderá con­
tar ou não com as emendas ou com o substitutivo que eventualmen­
te o relator tenha apresentado. Na conclusão do relatório, os votos e
os votantes serão consignados, inclusive os vencidos, em separado.
São contados como favoráveis ao parecer os votos p e l a s c o n -
c / u s õ e s e c o m r e $ t r i ç ã o e e m s ep a r a d o , por sua vez,
são tidos como não divergentes das conclusões. Os contrários, por
sua vez, são os votos v ene i d o s c os e rn sep a r a d o divergen­
tes das conclusões, (art. 57, X a XV, RICD).
Concluído o trabalho na comissão, se esta não for a última, o pro­
jeto seguirá para outra comissão de mérito, onde se repete o mesmo
processo. Encerradas as comissões de mérito, se for o caso, passa-
se para a CFT e, finalmente, para a Comissão de Constituição e
Justiça e de Cidadania (CCJ), cuja análise é obrigatória.
Na última comissão, estando encerrada a apreciação conclusiva
da matéria, o projeto e os pareceres a ele proferidos em todas as
comissões serão publicados e encaminhados à Mesa, até a sessão
subsequente, para serem anunciados na ordem do dia. No prazo de
cinco sessões da publicação no Diário da Câmara dos Deputados,
corre o prazo para ser apresentado recurso ao plenário. 0 recurso,
dirigido ao presidente da Mesa, sejam quais forem as considera­
ções nas comissões, sejam elas favoráveis ou contrárias ao projeto,
para que haja deliberação em plenário, estas deverão ser apresen­
tado por 1/10 dos deputados (art. 58, § 2o, 1, CF).
O recurso dc que trata a Constituição Federal é, na verdade, con­
tra a apreciação conclusiva das comissões. Deputados podem achar
que a matéria deveria ser deliberada por um q u o r u m maior e
não apenas por alguns poucos parlamentares que tiveram oportu­
nidade de apreciá-la nas comissões. Dessa forma, o projeto, para
tornar-se lei, deverá ser aprovado em plenário. Às votações dos pa-
recercs nas comissões servem apenas de referencial, não obrigando
o deputado a manter o mesmo voto, independentemente de ter vota­
do favoravelmente ou contra nas comissões.
Encerrado o prazo sem que tenha sido interposto recurso ao
projeto, se o mesmo foi aprovado nas comissões, é enviado para a
redação final. Caso tenha sido rejeitado, o projeto é encaminhado
para o arquivo. Aprovada a redação final na comissão competen­
te, o projeto de lei retorna à Mesa e será encaminhado ao Senado
Federal, se ainda não foi analisado por aquela Casa, ou no prazo
dc 72 horas será encaminhado à Presidência da República para
sanção ou veto (art. 58, RICD).
Havendo recurso ao plenário, a proposição será encaminhada à
Mesa, onde ficará aguardando a sua inclusão na ordem do dia. No
plenário, a votação será realizada por todos os deputados ou por
voto de liderança, conforme for o caso (art. 59, RICD).
Figura 1 Apreciação conclusiva
-

Kntratla na
comissão

Escolha
do relator

±
Itccebimcnto dc
emendas ao projeto

T
Vpresentação do
parecer do relator

Mecebimento
dc ciueudas «In Sim Parecer com
substitutivo substitutivo?
sj/ Nilo
Relator apresenta Inclusão na pauta
->
parecer as emendas da comissão
ao substitutivo
J,
Discussão
na comissão

Vai à publicação e à Mesa


para anúncio na ordem do
dia do plenário <• abertura Projeto vai ao plenário
de prazo para recurso para ser apreciado

Z /N
S i iii
Foi apresentado Kecurso foi aprovado
recurso? pelo plenário

N ilo
A rq uiv o <ç <-

Elaboração da
rcdaçilo final pela
( X J C e remessa ao
Senado Federal

Fonte: Adaptado dc Brasil. 2008a.


0 esquema acima mostra as etapas de tramitação de um proje­
to dc lei em apreciação conclusiva pelas comissões da Câmara dos
Deputados. 0 projeto, sendo rejeitado pelos deputados, será arquiva­
do e, uma vez aprovado, segue ritual semelhante no Senado Federal.

Apreciação pelo plenário

São projetos que obrigatoriamente terão de ser deliberados pelo


plenário por se tratarem de leis complementares, de projeto de lei
codificada, dc iniciativa popular, dc comissão, ou que não possa ser
objeto de delegação (art. 6 8 , § Io, CF) ou, ainda, oriundo do Senado
ou por ele emendado e que tenha sido aprovado pelo plenário de
qualquer das Casas, que tenha recebido pareceres divergentes em
comissões diferentes ou, ainda, que esteja em regime de urgência.
0 procedimento regimental ordinário ao qual o projeto será sub­
metido é semelhante ao que rege a apreciação deliberativa pelas
comissões. O projeto é despachado pelo presidente da Mesa às co­
missões de mérito. É escolhido o relator que apresenta o parecer
que é discutido e votado na comissão. Encerrada a apreciação pela
última comissão, o projeto é encaminhado à publicação e, logo após
esse processo, à Mesa, onde aguardará inclusão na ordem do dia
do plenário. Na ordem do dia, o projeto é normalmente discutido
globalmente. Porém, se tratar de matéria extensa, tal como em um
código, a votação poderá ser efetuada por títulos, capítulos, seções
ou grupos dc artigos (arts. 165 a 178, RICD). Durante a discussão
é que serão apresentadas as emendas que poderão ser de deputado
ou comissão (arts. 120 e 122, RICD).
As emendas, após a publicação, serão encaminhadas às mesmas
comissões que analisaram o projeto, para que estas deem o seu
parecer. O prazo é conjunto para todas as comissões. É possível
que o parecer sobre as emendas seja proferido cm plenário, de pre­
ferência pelos mesmos relatores do projeto nas comissões (art. 1 2 1 ,
RICD ).
Figura 2 Apreciação pelo plenário da Câmara
-

\[/ S im

\ j / Sim

Klalmração da
r«»daç8o final pela
<* remessa at>
Senado Kederal

Fonte: Adaptado di* Hrasil, 20081».


A votação do projeto em plenário ocorre com a maioria dos de­
putados presentes. Para se aprovar um projeto dc lei ordinária, é
necessário o voto favorável da maioria simples dos presentes, desde
que haja q u o r u m para deliberação. No caso das leis comple-
mentares, é necessário para a aprovação o voto favorável da maioria
absoluta dos membros da Câmara dos Deputados.
Os parlamentares também poderão abster-se de votar ou votar
em branco; nesses casos, a presença deles é considerada para o
q u o r u m . Aprovado o projeto, passa-se à votação das emendas
que, para serem aprovadas, também dependem do voto favorável da
maioria dos deputados presentes (arts. 180 a 188, RICD).
Aprovado o projeto, o mesmo será encaminhado à CCJ para a
redação final. Aprovada a redação final, se for o caso, o projeto
segue para deliberação no Senado (se não passou ainda por aquela
Casa). Se o processo deliberativo foi encerrado na Câmara, o pro­
jeto vai para a Presidência da República para a sanção ou veto do
presidente. Caso o projeto tenha sido rejeitado pelo plenário, seu
destino é o arquivo.

Regime ordinário no Senado Federal

0 procedimento legislativo ordinário no Senado Federal tem início


com a apresentação dc projeto dc lei elaborado por um dado sena­
dor, ou seja, com um projeto de lei do senado. Também o projeto de
lei pode iniciar a sua tramitação (após seu encaminhamento pela
Câmara dos Deputados) no Senado, após vencer todas as etapas no
referido órgão legislativo. Nessa situação, o Senado funciona como
Casa revisora e, para que o projeto se torne lei, este deverá ser apro­
vado pelos senadores.
Apresentado o projeto de lei no Senado, o mesmo será lido em
plenário durante o período de expediente de sessão legislativa,
recebendo um número (art. 246, I, c, Risf), iniciando o trâmite
regimental pelas comissões competentes que deverão analisá-lo
(art. 156, § Io, I e art. 235, III, 3, Risf).
A tramitação do projeto tem início pela CCJ, que o analisará
quanto à constitucionalidade, à juridicidade e à regi mental idade
da matéria c, sendo o projeto aprovado, este será encaminhado para
as comissões temáticas ou permanentes.
Se o parecer aprovado pela CCJ for contrário ao projeto, por con-
siderá-lo inconstitucional c injurídico, o mesmo será arquivado em
definitivo por despacho do presidente. Se a votação não for unânime,
1 / 1 0 dos senadores poderá requerer a sua apreciação pelo plenário.
Sc a inconstitucionalidade for parcial, a própria comissão poderá
oferecer emenda, corrigindo o vício (art. 101, §§ I o e 2o, Risf). Às
comissões permanentes compete o estudo e a emissão de parecer fa­
vorável ou não em relação aos projetos dc leis a elas encaminhados.
Os projetos de lei, como todas as demais proposições apresen­
tadas no Senado Federal, serão publicados no Diário do Senado
Federal, na íntegra c, quando for o caso, serão acompanhados de
justificativa e da legislação cilada (art. 249, Risf).
Esse processo de deliberação nas comissões ocorre por meio da
discussão da matéria (parecer do relator) c da deliberação pelo voto
dos membros da comissão e, quando for o caso, esles omitem suas
opiniões em relação ao mérito da proposição (art. 9 0 ,1e X II, Risí).
No que diz respeito ao projeto de lei ordinária dc autoria dc senador
que não seja matéria de código, a sua respectiva deliberação sem­
pre ocorrerá no âmbito das comissões, sendo, nesse caso, dispensa­
da a competência do plenário (art. 9 1 ,1, Risf).
Uma vez aprovado o projelo nas comissões, sem recurso ao ple­
nário, o projeto será encaminhado à Câmara dos Deputados, que
funcionará como Casa revisora. Aprovado sem emendas nessa Casa,
o projeto será encaminhado ao presidente da República, que terá
15 dias úteis para sancioná-lo ou vetá-lo. Se o projeto for rejeitado
pela Câmara dos Deputados, será arquivado.
Sendo o projeto sancionado pelo presidente da República, ele se
tornará lei ao sei* publicado no Diário Oficial da União. Se for vetado,
voltará ao Congresso Nacional para que este examine o veto.
Mantido o veto pelo Congresso Nacional, o projeto vai para o ar­
quivo. Derrubado o veto, o projeto será encaminhado ao presidente da
República para a promulgação. Se o presidente não promulgar, o pro­
jeto retornará ao Congresso Nacional, onde o Presidente do Congresso
deverá promulgá-lo; se este não o fizer, cabe ao vice-presidente do
Congresso faze-lo. Uma vez promulgado, o projeto se torna lei.
Aprovado o projeto dc lei com emenda na Câmara dos Deputados,
o mesmo retorna ao Senado, que deverá deliberar sobre as emen­
das. Aprovada ou rejeitadas as emendas, o projeto será encaminha­
do, em autógrafos, para sanção ou veto do presidente da República
(art. 328, Risf).
Quando as comissões do Senado rejeitam o projeto de lei ordinária,
no que diz respeito ao seu mérito, e não houver recurso ao plenário,
o projeto será arquivado (art. 254, Risf). Portanto, en-cerra-se aí a
tramitação da referida proposição.

Prazo de tramitação no Senado

O prazo normal de tramitação de um projeto de lei ordinária e de­


mais proposições (excetuando-se as emendas) nas comissões é dc
20 dias úteis na Comissão dc Legislação c Justiça (CLJ), c de 15
dias úteis para as demais comissões. Para as emendas, o prazo de
tramitação é de 15 dias úteis, devendo esse período correr em con­
junto, se as emendas forem examinadas por mais de uma comissão
(art. 118, § I o, 1 e II, Risf).
Se a comissão não puder emitir o parecer no prazo legal, o mes­
mo poderá ser prorrogado por período igual, desde que o presidente
envie à Mesa, antes do término, comunicação escrita nesse senti­
do, que será lida na hora do expediente e publicada no Diário do
Senado Federal. Vencidos esses prazos, novos prazos poderão ser
concedidos, havendo deliberação do plenário do Senado (art. 118,
§ 2o, Risf).
Com exceção dos projetos de iniciativa do presidente da Repú­
blica, em regime dc urgência, os prazos nas comissões serão sus­
pensos com o encerramento da sessão legislativa, voltando a correr
na sessão seguinte. Também esses prazos serão retomados 110 início
dc nova legislatura ou quando houver designação dc novo relator
(art. 118, § 3o, Risf).
Ficam igualmente suspensos os prazos processuais de tramita­
ção do projeto pelo período que for necessário, no caso em que se
pretenda realizar audiência pública com entidades da sociedade
civil sobre o conteúdo do projeto, ou para a convocação de ministro
dc Estado, ou titular dc outro órgão da administração federal su­
bordinado à Presidência da República; ou quando se pretenda ou­
vir o depoimento de autoridade ou cidadão ou, ainda, para realizar
qualquer tipo dc diligência (arts. 90 e 118, §4°, Risf).
Porém, quando 0 projeto possui prazo de tramitação determina­
do, como no caso dos que se encontram em regime de urgência, os
prazos dc deliberação nas comissões não serão suspensos (art. 118,
§ 5°, Risf).
O parecer de um projeto pode ser dispensado caso este esteja
em tramitação cm mais de uma comissão e que o prazo da primeira
comissão, por exemplo, tenha se esgotado sem que sobre ele tenha
sido proferido parecer por solicitação de qualquer senador ou por
deliberação do plenário. Porém, sc a comissão na qual a matéria es­
tiver em análise considerar fundamental o parecer da comissão na
qual o projeto tramitou anteriormente, cujo prazo de emissão de jul­
gamento tenha expirado, a comissão reivindicadora poderá solicitar
ao plenário um requerimento que, se aprovado, pode forçar a comis­
são que não se manifestou sobre a matéria na oportunidade certa
tenha a obrigatoriedade dc sc manifestar (art. 119, § Io, Risf).
Sempre, em qualquer uma das comissões, o prazo do relator
para apresentar o seu parecer é da metade do prazo atribuído à
comissão para deliberar sobre a matéria (art. 120, Risf). Se este
não o fizer, o presidente da comissão poderá, ex o f f ic io ou a
requerimento dc qualquer senador, incluir na pauta dos trabalhos,
matéria que devidamente distribuída não tenha sido relatada no
prazo regimental. Nessa situação, deverá comunicar a sua decisão
ao relator (art. 121, Risí).

Recurso ao plenário do Senado

O plenário somente poderá ser chamado para opinar sobre o projeto


de lei ordinária dc iniciativa dc um dado senador, sc houver recur­
sos nesse sentido subscritos por, no mínimo, 1 / 1 0 dos senadores
sobre a decisão das comissões (art. 91, §§ 3o e 4o, Risf). A decisão
das comissões poderá scr favorável ou contrária ao projeto dc lei
ordinária e, em qualquer circunstância, cabe o recurso para que a
proposição seja apreciada pelo plenário.
Dc acordo com o art. 254, parágrafo único, do Risf, o projeto
rejeitado quanto ao mérito pelas comissões será arquivado. “A co­
municação do arquivamento será feita pelo Presidente, em plenário,
podendo o recurso scr apresentado no prazo dc dois dias úteis con­
tado da comunicação”.
Sendo o projeto aprovado ou rejeitado nas comissões, abre-se o
prazo dc cinco dias úteis para o recebimento dc emendas por meio
de recurso ao plenário. Se receber emendas dos senadores, o proje­
to retorna às comissões para que estas, de acordo com o conteúdo
da emenda, elaborem um parecer.
Com parecer favorável ou contrário às emendas, o projeto de lei
ordinária será votado em plenário e, uma vez aprovado, a proposi­
ção segue para tramitação na Câmara dos Deputados. Sc a proposta
de lei for rejeitada, esta será arquivada.
0 mesmo ocorre se o projeto estiver sendo deliberado em ple­
nário c não receber emendas. 0 projeto será votado no plenário e,
sendo aprovado, segue para tramitação na Câmara dos Deputados.
Rejeitado em plenário, vai para o arquivo. Quando a tramitação final
dc um projeto dc lei ordinária ocorrer no Senado Federal, dali será
encaminhado para a Presidência da República para sanção ou veto.
As matérias relativas ao conteúdo do projeto que tiver sido rejei­
tado cm qualquer uma das fases, c que for encaminhado ao arquivo,
somente poderão ser objeto de novo projeto na mesma sessão legis­
lativa se forem propostas pela maioria absoluta dos membros do
Senado (art. 240, Risf c art. 67, CF).
Essa é a tramitação ordinária de um projeto de lei no Senado
Federal de iniciativa de um Senador. Se o projeto for de iniciativa
do presidente da República ou for matéria codificada ou, ainda, re­
solução que trate do regimento interno ou decreto-lei, a deliberação
final sempre será pelo plenário do Senado, sendo que as comissões
permanentes sc manifestam sobre a matéria dc acordo com a sua
competência, cabendo ao colegiado maior do órgão legislativo a pa­
lavra final sobre a proposição.

6.2 Regime ordinário nas


assembleias legislativas
Nas assembleias legislativas dos estados, o regime ordinário dc tra­
mitação dos projetos de lei segue praticamente o mesmo rito do
Congresso Nacional e suas respectivas fases e prazos, bem como na
tramitação dos projetos pelas comissões, na apresentação de emen­
das a eles, até a deliberação final. Uma vez aprovado, o projeto se­
gue a sanção ou veto do chefe do Executivo Estadual, o governador.
O rito ordinário, por scr utilizado com maior frequência c para
os projetos em geral, distingue-se do rito sumário, no qual etapas e
prazos são suprimidos, e do rito especial, destinado a algumas ma­
térias específicas. É por meio do procedimento legislativo ordinário
que nasce a grande maioria das leis em vigor no Brasil, nas três
esferas de poder: federal, estadual e municipal.
Haja vista que o Brasil possui, atualmente, 26 estados, mais o
Distrito Federal, vamos estudar o procedimento legislativo ordiná­
rio de uma das assembleias legislativas, que servirá como exemplo
do que ocorre com as demais nesse aspecto, embora cada uma de­
las possua as suas próprias peculiaridades.
Neste item, estudaremos o procedimento legislativo ordinário na
Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina. Estabelece o
Regimento Interno da Assembleia Legislativa de Santa Catarina
(RialSC) que “As proposições deverão ser apresentadas na Ia
Secretaria da Mesa, podendo ser antes ou durante as sessões ple­
nárias”, acompanhada de disquete ou meio eletrônico (art. 177, § I o,
RialSC). Segundo o art. 179 desse regimento, “A proposição será
fundamentada pelo autor, por escrito”.
Segundo o art. 177, § 2°, do RialSC, a proposição que não estiver
de acordo com a Lei Complementar Estadual n° 208, de 9 de janei­
ro de 2 0 0 1 , só começará a tramitar após o autor sanar as irregula­
ridades do texto. Se o autor não concordar com a análise preliminar
da Mesa, este poderá solicitar audiência à CCJ para deliberar sobre
a matéria (art. 177, § 3o, RialSC).
Ao ser recebido pela Mesa, o projeto será datado no ato do pro­
tocolo e numerado conforme a sua espécie, em ordem crescente
dc recebimento, c publicado no Diário da Assembleia (art. 207,
RialSC).
A seguir, o projeto será distribuído pelo I o Secretário para as
comissões, observando uma ordem (art. 208, RialSC). A primeira
comissão que analisará o projeto sob a ótica da compatibilidade
ou admissibilidade jurídica e legislativa é a CCJ. Na seqüência, o
projeto é analisado na CFT, se no seu conteúdo houver aspectos
financeiros ou orçamentários, bem como a sua compatibilidade ou
adequação orçamentária. Se não houver tais aspectos, essa comis­
são não será ouvida.
Nessas duas comissões, o parecer aprovado terá caráter termi­
nativo, sobre a inconstitucionalidade c injuridicidadc da matéria,
assim como sobre a inadequação orçamentária do projeto. Porém, o
autor poderá requerer, fundamentando por escrito, para que o pare­
cer do projeto soja apreciado pelo plenário, devendo o requerimento
ser subscrito por 1 0 % dos deputados catarinenses.
Se o requerimento do deputado for aprovado pelo plenário, a ma­
téria retorna ao trâmite regimental. Se for rejeitado, a matéria será
arquivada. Porém, *a matéria poderá, por solicitação do autor, ser
convertida em anteprojeto de lei e encaminhado às comissões a que
estiver afeta para o exame do interesse público”. As comissões po­
derão realizar diligências, solicitar informações e realizar audiên­
cias públicas. Se aprovado o anteprojeto pelas comissões, este é
encaminhado ao órgão competente através dc indicação para que,
sendo do seu interesse, o transforme em projeto de lei (art. 143, §§
2 °e 3 °, RialSC).
E, finalmente, o projeto será analisado pelas comissões de méri­
to (até no máximo três), cujos assuntos foram de competência des­
sas comissões, observado sempre o interesse público. 0 projeto é
remetido de uma comissão para a outra diretamente, observado o
despacho do 1° secretário. Se uma comissão solicitar que outra se
manifeste sobre o projeto, a comissão requerente deverá solicitar ao
1° Secretário requerimento fundamentado nesse sentido.
Se a comissão a qual tiver sido distribuída uma proposição se jul­
gar incompetente para apreciar determinada matéria, esta dará pare­
cer nesse sentido, sendo o projeto encaminhado à comissão seguinte.
Se o projeto receber parecer contrário quanto ao mérito, será con­
siderado rejeitado em todas as comissões em que for distribuído e
será arquivado (art. 209, RialSC). Se dois ou mais projetos tratarem
do mesmo assunto e as matérias forem consideradas análogas ou co­
nexas, a tramitação deverá ser conjunta, sendo destinado um só rela­
tor em cada comissão (art. 210, parágrafo único, RialSC).
Na tramitação do projeto nas comissões, poderão ser apresentadas
emendas, bem como durante a discussão cm primeiro turno. Nessa
segunda hipótese, o projeto será remetido às comissões para que es­
tas emitam seus pareceres sobre as emendas (art. 191, RialSC).
Concluída a tramitação do projeto nas comissões, este deverá ir para
a ordem do dia 110 prazo máximo de três sessões ordinárias. O presi­
dente da Assembleia Legislativa Catarinense poderá sobrestar-lhe a
inclusão na pauta da ordem do dia, ouvindo os líderes da assembleia
(art. 211, RialSC). Os projetos em geral 110 plenário são deliberados
cm turno único, porém aqueles que forem de iniciativa dos deputados
submeter-se-ão a dois turnos dc votação, cxccto os projetos que trata­
rem de utilidade pública de entidades (art. 212, RialSC).
Se um projeto de iniciativa de um dado deputado não for apro­
vado no primeiro turno, a proposta será considerada rejeitada (art.
212, § 2°. RialSC). O interstício entre uma votação e outra é de duas
sessões entre a aprovação da matéria e o início do turno seguinte.
Encerrada a votação, com o projeto uma vez aprovado, o mesmo será
encaminhado à CCJ, para que esta elabore a redação final e receba
parecer de avaliação sobre o processo legislativo (art. 259, RialSC). A
comissão tem até dez sessões para elaborar a redação final.
Porém, só poderá ser aprovada a redação final 24 horas após
a matéria ter sido publicada no Diário da Assembleia. Uma vez
aprovada a redação final, 110 prazo dc 5 dias, a Mesa (presidente),
encaminhará o texto aprovado com autógrafos para sanção ou veto
do governador do estado (art. 263, RialSC).
Esse é, portanto, o tramite regimental ordinário de um projeto dc
lei na Assembleia Legislativa catarinense. O regimento interno da
referida Casa prevê também os regimes de tramitação do regime de
urgência e de prioridade (art. 214, RialSC).
0 regime de urgência ocorre quando o governador do estado so­
licita, com devida justificativa, que o projeto por clc encaminhado
à deliberação da assembleia seja apreciado em 45 dias. Já a priori­
dade ocorre quando a assembleia, para apreciação de determinada
proposição, dispensa exigências, interstícios c formalidades (art.
217, RialSC).
0 exemplo do regime ordinário de tramitação na Assembleia
Legislativa Catarinense 6 muito semelhante com os das demais as­
sembleias dos estados brasileiros, llá uma ou outra pequena dife­
rença regimental de pequena importância. Devemos salientar que
todos os regimentos internos dos legislai ivos estaduais possuem como
base o regimento das Casas Legislativas federais (Câmara dos Depu­
tados e Senado Federal).

6.3 Regime ordinário nas


câmaras municipais
O procedimento legislativo ordinário nas câmaras municipais dc
todo o Brasil tem início com o protocolo de projeto de lei, por parte
de vereador ou, então, do prefeito municipal ou, ainda, por inicia­
tiva popular. Normalmente, as câmaras municipais adotam mode­
lo semelhante aos das duas Casas do Congresso Nacional ou das
assembleias legislativas dos respectivos estados.
Para efeito deste trabalho, vamos estudar o modelo de proce­
dimento legislativo na Câmara Municipal de Curitiba, que pode
exemplificar como ocorre a tramitação normal de um projeto de lei
ordinária cm um parlamento municipal.
0 projeto de lei é protocolado e encaminhado à Mesa para ser
lido em plenário, durante o pequeno expediente da sessão plenária.
E, segundo o art. 103 do Regimento Interno da Câmara Municipal
de Curitiba (RICM C), o projeto só será recebido pela Mesa se a
proposta for redigida com clareza, observando a técnica legislativa
c não contrariando as normas constitucionais.
Uma vez despachado pelo presidente da Câmara, o projeto será
encaminhado à assessoria jurídica desta, que deverá instruí-lo no
prazo dc 30 dias. A instrução deverá abordar os aspectos jurídicos,
a técnica legislativa e de redação e sugerir às comissões as modi­
ficações necessárias, caso o projeto se encontre eventualmente em
desacordo, para eventual correção (art. 61, RICM C).
Normalmente, a assessoria legislativa sugere às comissões que
deverão analisar o projeto que iniciem sempre pela C LJR. Essa co­
missão vai examinar preliminarmente a admissibilidade da maté­
ria, do ponto de vista da constitucionalidade e de sua consonância
com a Lei Orgânica do Município e com o Regimento Interno da
Casa (art. 54, RICMC).
Sendo considerado o projeto totalmente inadmissível, o mesmo
será arquivado após a publicação do parecer. Porém, o autor, com
o apoio dc 1/3 dos vereadores, poderá solicitar que o parecer sobre
o projeto seja submetido ao plenário, que, em discussão única, de­
liberará sobre o mesmo. Mantido o parecer pelo plenário, o projeto
será encaminhado definitivamente ao arquivo. Se for rejeitado o pa­
recer, o projeto continuará sua tramitação normal pelas comissões
de mérito. Se o parecer for pela inadmissibilidade parcial, a CLJR
proporá emenda supressiva, sc insanável, ou modiíicativa, sc saná-
vel a contrariedade à Constituição, à Lei Orgânica ou ao Regimento
Interno (art. 54, §§ I o, 2o, 3o e 4o, RICMC).
Uma vez recebendo parcccr favorável da C L JR , o projeto trami­
tará pelas comissões de mérito. Obtendo parecer favorável ou con­
trário quanto ao mérito, o projeto vai para deliberação em plenário.
As reuniões das comissões são públicas. O presidente da comis­
são, ao receber projeto de lei, tem o prazo de três dias úteis para de­
signar relator. O relator, por sua vez, possui o prazo máximo de dez
dias úteis para exarar o seu parecer. O membro da comissão que
solicitar vistas possui o prazo de três dias úteis para examinar o
projeto. A comissão delibera sobre o parecer do relator por maioria
absoluta de seus membros. Se o parecer for vencido, será relatado
outro parecer que expressará a vontade majoritária da comissão
(art. 57, RICMC).
O prazo máximo para que cada comissão exare parecer sobre
o projeto de lei é de 30 dias, que poderá ser prorrogado por mais
15 dias pelo presidente da Câmara, mediante requerimento funda­
mentado. Se o projeto não for relatado nesse prazo, o mesmo deverá
ser encaminhado à próxima comissão que deverá se manifestar ou,
então, sc for o caso, à Presidência da Casa, mesmo sem parecer (art.
60, RICMC).
Tendo o projeto encerrado sua jornada nas comissões perma­
nentes da Câmara, o mesmo ficará à disposição do presidente da
Casa, que o colocará na ordem do dia (art. 33, V II, j, 1, RICMC).
Encerrada a discussão, o projeto será votado, sendo aprovado se
obtiver maioria simples dos votos dos vereadores presentes, cm sc
tratando de projeto de lei ordinária, ou maioria absoluta, quando se
tratar de projeto de lei complementar.
As deliberações da Câmara Municipal dc Curitiba ocorrem em
dois turnos de votação, com interstício mínimo de 24 horas. Aprova­
da emenda no segundo turno de votação, far-se-á uma terceira vota­
ção, denominada dc v e d a ç ã o f i n a l (art. 126, RICMC).
Se rejeitado o projeto em um dos turnos de votação, o mesmo
será encaminhado ao arquivo. Se aprovado, será enviado ao pre­
feito municipal, que terá o prazo dc 15 dias úteis para sancioná-lo
ou vetá-lo. Se for sancionado, será publicado no Diário Oficial do
Município e se tornará uma lei municipal.
Sc for vetado, o projeto será encaminhado novamente à Câmara
Municipal, que deliberará sobre o veto (art. 175, RICM C). Uma vez
mantido o veto, o projeto será arquivado. Se derrubado o veto, por
maioria absoluta dos vereadores, o projeto irá para a promulgação
do prefeito. Se este não promulgar, a tarefa de promulgá-lo caberá
ao presidente da Câmara e, se este também não o fizer, o vice-
presidente deverá proceder a promulgação. Uma vez promulgado o
projeto, este deverá ser publicado, tornando-se lei (art. 33, V II, d,
RICMC).
O exemplo do regime de tramitação ordinário na Câmara
Municipal de Curitiba aplica-se, com pequenas mudanças, aos regi­
mes das demais câmaras municipais brasileiras. Como foi acentua­
do anteriormente, os regimentos internos dos legislativos possuem
como base os regimentos das Casas do Congresso Nacional.

6.4 Regime de urgência


no Congresso Nacional
A Constituição Federal prevê (art. 64, § Io) que o presidente da
República poderá solicitar urgência nos projetos de sua iniciativa,
quando este apresenta a proposição para apreciação no Congresso
Nacional. O regime de urgência dispensa certas exigências, prazos
e formalidades na tramitação, para que possa haver uma delibera­
ção em até 45 dias.
Esse regime também é chamado de r e g i m e s u rn á r i o . Ou
seja, a Câmara dos Deputados possui primeiramente o prazo de 45
dias, desde a apresentação do projeto de iniciativa do presidente
da República, para apreciar a matéria. Se não o fizer nesse prazo,
ficam sobrestados todas as deliberações até que ocorra a votação.
Uma vez aprovada a matéria na Câmara, segue o projeto para o
Senado, que também tem o prazo dc 45 dias para deliberar. Não
o fazendo, a pauta também fica trancada até a votação. Havendo
emendas novas aprovadas no Senado, o projeto é encaminhado
à Câmara, que, no prazo de 10 dias, deverá deliberar sobre elas,
aceitando-as ou não (art. 64, § 3o, CF). O prazo total de tramitação
de um projeto em regime de urgência (sumário) nas duas Casas
legislativas federais é, portanto, de 100 dias.
Esse sistema de votação (regime de urgência) foi introduzido no
processo legislativo brasileiro pela Constituição de 1967. Só que,
dc acordo com referida Carta Constitucional, sc o Congresso não
deliberasse nos prazos fixados, o projeto era automaticamente apro­
vado por decurso de prazo.
Pela atual constituição, a sanção que sofre o legislativo pela não
deliberação 110 período fixado é do trancamento da pauta das Casas
legislativas. Isso significa que, enquanto não houver deliberação
por parte do órgão legislativo, não se pode votar outras matérias,
com exceção daquelas que tenham prazo constitucional determina­
do de votação, tais como as medidas provisórias.
Nos períodos dc recesso do Congresso Nacional, que compreen­
de o período de 18 de julho a 30 de julho, e de 22 de dezembro
a Io de fevereiro, os prazos de 45 dias correm para a Câmara dos
Deputados c o para 0 Senado Federal deliberarem sobre matéria em
regime de urgência. Bem como o prazo de 1 0 dias para a Câmara
deliberar sobre emendas aprovadas no Senado. O prazo volta a con­
tar quando encerrados os recessos.

Regime de urgência nos regimentos


da Câmara e do Senado

Trata-se de outra espécie de regime de urgência, diferente daquele


que se encontra na Constituição e que se destina apenas aos projetos
de iniciativa do presidente da República. Esse regime de urgência
está previsto nos regimentos internos das duas Casas do Congresso
Nacional e se destina a dar celeridade ao processo de determinadas
matérias, bem como agilizar o processo de deliberação por meio de
requerimentos aprovados nesse sentido (arts. 151 a 157, RICD e arts.
336 a 353, Risf). E111 ambos os órgãos legislativos, o requerimento
da urgência deverá ser formulado por escrito, uma vez que requer
um determinado número de parlamentares que o subscrevam, o que
não é possível aferir em caso dc requerimento verbal.
Os plenários das Casas Legislativas deliberam sobre esse regime
de urgência na tramitação dos projetos. Nesses casos, serão dispensa­
dos interstícios, ou seja, períodos entre uma deliberação c outra, bem
como algumas formalidades legais para que o projeto seja incluído
na ordem do dia e passe a ser deliberado pelo órgão legislativo.
0 regime dc urgência, requerido c aprovado cm plenário na Câ­
mara dos Deputados, não dispensa algumas fases do processo le­
gislativo, conforme o art. 152, §1°, do RICD, como:

[...]
I - publicação e distribuição, ern avulsos ou por cópia,
da proposição principal e, se houver, das acessórias;
II - pareceres das Comissões ou de relator designado;
III —quorum para deliberação.
[...]

llá certas matérias que, regimentalmente, ao darem entrada na


Câmara dos Deputados, constituem-se pela sua própria natureza
em temas urgentes que devem ser deliberados o mais rápido possí­
vel. São urgentes por essência, segundo o art. 151, inciso 1, os se­
guintes assuntos:

[-]
a) sobre declaração de guerra, celebração de paz, ou
remessa de forças brasileiras para o exterior:
b) sobre suspensão das imunidades de deputados, na
vigência do estado cio sítio ou dc sua prorrogação;
c) sobre requisição de civis e militares em tempo de
guerra, ou quaisquer providências que interessem à de­
fesa e à segurança do país;

Chama-se avulso o exem plar de proposição, parecer 011


relatório publicado oficialmente pelas Casas Legislativas
(Senado Federal 011 Câmara dos Deputados).
d) sobre decretação de impostos, na iminência ou em caso
de guerra externa;
e) sobre medidas financeiras ou legais, cm caso de guerra;
f) sobre transferência temporária da sede do Governo
Federal;
g) sobre permissão para que forças estrangeiras transitem
pelo território nacional ou nele permaneçam tempora­
riamente;
li) sobre intervenção federal, ou modificação das condi­
ções de intervenção em vigor;
[...]

E ainda: i) autorização ao presidente ao vice-presidente da Repú­


blica para se ausentarem do país; j) de iniciativa do Poder Executivo
que versem sobre acordos, tratados, convenções, pactos, convênios,
protocolos e demais instrumentos política internacional, desde que
tenha sido aprovado por órgão técnico por decreto legislativo: os
projetos dc iniciativa do Presidente da República com pedido dc
urgência (art. 64,§ 1°, CF): 1) projetos de iniciativa do presidente da
República com pedido de urgência emendado pelo Senado Federal:
m) os mandados de injunção e leis declaradas inconstitucionais pelo
Supremo Tribunal Federal, e cujas providências tenham sido enca­
minhadas para ser tomadas pela Mesa da Câmara.
Segundo art. 153 do RICD, também poderá ser requerida urgên­
cia nos seguintes casos:

[...]
I —tratar-se de matéria que envolva a defesa da socie­
dade democrática e das liberdades fundamentais;
II - tratar-se de providência para atender a calamidade
pública;
III - visar à prorrogação de prazos legais a se findarem,
ou à adoção ou alteração de lei para aplicar-se em época
certa c próxima;
No Senado Federal, a urgência pode ser requerida, segundo o
art. 336 do Risf:

[...]
I - quando se trate de matéria que envolva perigo para
a segurança nacional ou de providência para atender à
calamidade pública;
II — quando se pretenda a apreciação da matéria na
segunda sessão deliberativa ordinária subsequente à
aprovação do requerimento;
III - quando se pretenda incluir em ordem do dia maté­
ria pendente de parecer;
[...]

Também no Senado são consideradas matérias urgentes, inde­


pendentemente de requerimentos, além das que envolvam perigo
para a segurança nacional ou de providência para atender casos
de calamidade pública ou, ainda, as que tenham como finalidade,
segundo art. 353 do Risf:

[...]
a) autorizar o presidente da República a declarar guer­
ra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras
transitem pelo território nacional ou nele permaneçam
temporariamente (Gonst., art. 49, II);
b) aprovar o estado de defesa e a intervenção federal;
autorizar o estado de sítio ou suspender qualquer des­
sas medidas (Const., art. 49, IV);
II - com a tramitação prevista para o caso do art. 336,
II, a matéria que objetive autorização para o presidente
e o vice-presidente da República se ausentarem do país
(Const., art. 49, III).
[...]

Matéria que possua prazo de tramitação e que no caso faltem


dez dias para tal prazo findar, tal matéria é incluída em regime de
urgência.
No Senado, a aprovação do pedido de urgência dispensa a maté­
ria, durante toda a tramitação dc interstícios, dc prazos c dc formali­
dades regimentais. No entanto, os projetos deverão receber parecer,
assim como não é dispensado o q u o r u m de deliberação nem a
distribuição dc cópias da proposição principal (art. 33, Risf).

Requerimento de urgência

Na Câmara dos Deputados, o pedido de urgência deverá ser apre­


sentado (art. 154, RICD) por:

[...]
I - dois terços dos membros da Mesa, quando se tratar
de matéria da competência desta:
II - 1/3 dos membros da Câmara, ou líderes que repre­
sentem esse número;
III - dois terços dos membros de Comissão competente
para opinar sobre o mérito da proposição.
[-]

Segundo o §1° desse artigo, não há discussão de requerimento


de urgência; no entanto, caso haja a possibilidade disso ocorrer,
esta só poderá ser encaminhada à votação pelo autor, por um líder,
por um relator ou por um deputado que lhe seja contrário, que po­
derá usar da palavra por cinco minutos improrrogáveis.
Já estando em tramitação duas matérias em regime de urgência,
a Câmara não poderá votar outro pedido, a não ser nos casos que
versem sobre matéria relevante e inadiável de interesse nacional
(art. 155, RICD), que, como se verá adiante, trata-se dos casos de
urgência urgentíssima.
No Senado, o pedido de urgência (art. 336, Risf) poderá ser re­
querido pela Mesa, pela maioria dos membros do Senado ou pelos
líderes que representem essa maioria nos casos dc que sc trate dc
matéria que envolva perigo para a segurança nacional ou para aten­
der caso de calamidade publica. O requerimento também poderá
ser formulado por 2/3 dos senadores ou por líderes que represen­
tem esse número, quando se deseja apreciar matéria na segunda
sessão deliberativa ordinária subsequente à aprovação do reque­
rimento. O pedido de urgência também pode ser efetivado por 1/4
dos senadores, ou por líderes que representem esse número, sc o
objetivo incluir 11a ordem do dia matéria pendente de parecer.
As comissões também poderão requerer a urgência nos casos de
apreciação na segunda sessão subsequente ou incluir matéria na
ordem do dia. A Comissão de Assuntos Econômicos poderá reque­
rer urgência nas matérias relativas às autorizações sobre crédito
externo, sobre convênios para aquisição dc bens e serviços 110 exte­
rior, sobre emissão de títulos da dívida pública e de emissão de de-
bêntures ou, ainda, sobre a assunção de obrigações por entidades
controladas pelos estados. Distrito Federal c municípios.
No Senado, poderão encaminhar à votação do pedido de urgên­
cia, por cinco minutos, um dos signatários e um representante de
cada partido ou bloco parlamentar e, quando o pedido for dc uma
comissão, podem usar a palavra o presidente e o relator da comis­
são que solicitou a urgência.

Apreciação de matérias em regime de urgência

Uma vez aprovado 0 requerimento do regime de urgência na Câmara


dos Deputados ou 110 Senado Federal, os regimentos internos de
ambas as Casas estabelecem normas próprias para a apreciação
dos projetos que se encontram em urgência. Um dado projeto em
regime de urgência sempre será deliberado pelo plenário, mesmo
que esteja tramitando cm caráter terminativo ou conclusivo cm co­
missões do Senado ou da Câmara dos Deputados (art. 24, II, h,
RICD e arts. 336 a 338, Risf). A urgência não permite pedido de
vistas (art. 57, X V I, RICD).
No âmbito da Câmara dos Deputados, o projeto será encaminha­
do, em razão da matéria, 110 regime de urgência (art. 151,1, RICD)
às comissões que possuem o prazo em conjunto de cinco sessões
para emitirem os pareceres, que serão votados ao mesmo tempo
em cada uma delas (arts. 52 e 139, III c V I, RICD). Se ocorrer a
hipótese de uma reunião conjunta de duas ou mais comissões (art.
49. § 2o, R IC D ), poderá ser designado um relator geral e relatores
parciais, correspondentes a cada comissão, que terão o prazo fixa­
do pela metade para darem seus respectivos pareceres.
As emendas também deverão ser encaminhadas aos relatores
parciais. Elas poderão ser apresentadas por comissões ou por 1/5
dos membros da Câmara, ou líderes que representem esse número
de deputados (art. 120, § 4o, RICD).
Vencida essa etapa, a proposição será enviada ao plenário, já que
esta goza de preferência para ser incluída na ordem do dia, mesmo
que não tenha sido proferido parecer, mediante requerimento de
1/3 dos membros da comissão, aprovado por maioria absoluta.
Nessas situações, o presidente poderá designar relator para pro­
ferir o parecer verbalmente (art. 52, § 5o, RICD). Na hipótese das
urgências requeridas com base nos arts. 153 e 155 do RICD, não
está estabelecido um prazo; porém, se houver requerimento para
que o projeto seja analisado pelas comissões, o período permitido
será dc duas sessões (art. 157, § 2o, RICD) para que seja elaborado
e votado parecer nas comissões, que, como se verá adiante, em al­
gumas das situações previstas o projeto será deliberado na mesma
sessão em que foi aprovada a urgência.
Findo o prazo máximo de duas sessões, a matéria será imedia­
tamente incluída na ordem do dia para discussão e votação. Se não
houver parecer de qualquer comissão, o presidente designará re­
lator que dará o parecer verbalmente 110 decorrer da sessão ou na
seguinte, se assim solicitar (art. 157, § 2o, RICD).
Uma vez a matéria estando na ordem do dia, em regime de ur­
gência, somente o autor, o relator c os deputados inscritos poderão
discuti-la, devendo, quando possível, haver uma alternância na dis­
cussão entre os favoráveis e contrários. 0 tempo para discutir de
cada autor será dc dois minutos e meio, ou seja, a metade do tempo
da discussão dos projetos que estejam tramitando no rito ordinário.
Após seis deputados terem utilizado da palavra, o requerimento da
maioria absoluta dos deputados ou líderes que representem essa
maioria poderão solicitar o fim dos debates (art. 157, § 3o, RICD).
Se houver emendas, estas serão distribuídas para as respectivas
comissões dc mérito, que terão o prazo dc uma sessão para emitir o
parecer, que, se justificado, poderá ser também verbal (art. 157, § 4°,
RICD). Nada poderá estender o prazo de deliberação de matéria
em urgência, nem mesmo diligências que tenham sido requeridas
por deputado ou comissão (art. 157, § 5°, RICD).
Sobre o regime de urgência, esclarecem Amaral e Gerônimo (2001,
p. 92) que “um projeto dc Ici ordinária não necessariamente é apre­
ciado em regime de tramitação ordinária'’. E concluem que “embora
a matéria seja ordinária, a natureza pode ser de matéria urgente, o
mesmo ocorrendo com matéria dc lei complementar, que tramita em
regime de prioridade, porém pode se tornar matéria urgente”.
No Senado Federal, de acordo com a espécie de urgência que te­
nha sido aprovada, também haverá prazos para que cia seja incluí­
da na ordem do dia para apreciação pelos senadores. Em relação às
matérias que envolvem perigo à segurança nacional ou em situação
dc calamidade pública (art. 3 3 6 ,1, Risf), estas serão imediatamen­
te submetida ao plenário.
Nas outras duas situações (art. 336, II, Risf), a matéria será
incluída respectivamente na segunda e na quarta sessão delibera­
tiva ordinária que se seguir à aprovação da urgência. Observe-se
aqui que a urgência possui mais um caráter de vontade política do
Senado no que diz respeito à apreciação dessas matérias, já que
não liá outra exigência a não ser a do desejo de que essas propostas
entrem em pauta na segunda ou na quarta sessão após a aprovação
do regime de urgência.
Nessas duas hipóteses analisadas no parágrafo anterior, se for
impossível o imediato início das deliberações, em virtude da com­
plexidade da matéria, é assegurado à Mesa para preparo da votação
o prazo não superior a 24 horas (art. 345, parágrafo único, Risf).
Os parccercs nas matérias em regime dc urgência no Senado pode­
rão ser apresentados imediatamente nos casos de perigo à segurança
nacional ou em caso de calamidade pública. O relator poderá soli­
citar duas horas para apresentar o seu parecer, que poderá scr oral,
prosseguindo normalmente a sessão (art. 346, §§1° e 2°, I, Risf).
Na discussão de matérias relacionadas aos casos citados no pa­
rágrafo anterior, só poderão utilizar da palavra o autor da propo­
sição, os relatores e um orador de cada partido, pela metade do
tempo dos projetos que estão em regime de tramitação ordinária
(art. 347, Risí). Nessas matérias, encerrada a discussão e havendo
emendas, os pareceres serão proferidos imediatamente por relator
designado pelo presidente, que poderá requerer o tempo de duas
horas (art. 3 4 8 ,1, Risf).
Nas outras situações, o prazo poderá ser de 24 horas (art. 336,
II, Risf), em caso de existência de emendas, em virtude da comple­
xidade da matéria, saindo o projeto da ordem do dia para entrar na
sessão deliberativa subsequente (art. 348, II, Risf). Ou, na outra
hipótese (art. 336, III, Risf), o projeto sairá da ordem do dia, retor­
nando na quarta sessão deliberativa posterior. Mas, nesse caso, o
parecer sobre as emendas deverá ser apresentado 24 horas antes de
retornar à deliberação (art. ,348, III, Risf). Nessa última situação,
é possível a realização de diligências, pelo prazo máximo dc quatro
sessões (art. 349, Risf).
No Senado, a redação final de matéria em regime de urgência
será imediatamente submetida à deliberação, independente de
publicação, nos casos de perigo à segurança nacional ou em caso
de calamidade pública c, nas outras situações, a apreciação será
realizada a qualquer tempo, a critério da presidência da Casa (art.
351, Risf). Já o turno suplementar, quando houver substitutivo,
será realizado logo após a aprovação, podendo, no entanto, scr con­
cedido o prazo de 24 horas para a redação do vencido, se for o caso
(art. 350, Risf).

6.5 Urgência urgentíssima


A matéria aprovada em regime de urgência, em duas situações pre­
vistas no RICD, poderá ser colocada em votação na mesma ses­
são em que foi aprovada. Trata-se, na Câmara dos Deputados, das
hipóteses previstas no inciso IV do art. 153 (quando pretende-se
apreciar a matéria na mesma sessão), no art. 155 do RICD (maté­
ria de inadiável e relevante interesse nacional, a requerimento da
maioria dos parlamentares ou líderes que representem a maioria),
e no Senado Federal, no art. 336, I, do Risf (quando se trata de
matéria que envolva perigo à segurança nacional ou providência a
calamidades públicas). A praxe parlamentar denominou esse tipo
de urgência como u r gê n c i a u rge ti t ($ s i m a , embora essa
denominação não conste de nenhuma norma oficial. Conforme ex­
plicam Luciane Botelho Pacheco e Paula Ramos Mendes (2000,
p. 29) que se trata de “um regime excepcional de tramitação pela
qual determinada matéria pode scr incluída automaticamente na
ordem do dia de uma sessão já em andamento”.
Para a Câmara, na primeira situação, requer-se a urgência para a
apreciação da matéria na mesma sessão e, na outra hipótese, trata-
se de uma situação inadiável do interesse nacional. Já 110 Senado, a
matéria objeto da urgência urgentíssima deve envolver perigo para
a segurança nacional ou providência para atender calamidade pú­
blica. Tanto 110 Senado quanto 11a Câmara o requerimento deverá
ser efetuado pela maioria absoluta dos deputados ou dos líderes
que representem esse número e deve ser aprovado também pelo
voto da maioria absoluta dos parlamentares. Também a Mesa do
Senado poderá requerer a urgência urgentíssima.

6.6 Regime de urgência


nos estados e municípios
0 regime de urgência nos projetos de iniciativa do chefe do Exe­
cutivo (governador c prefeito) nos âmbitos estadual e municipal
deve se adaptar às peculiaridades do modelo unicameral. Nos es­
tados e municípios, há apenas um órgão legislativo: a assembleia
legislativa e a câmara municipal, respectivamente. Portanto, o pra­
zo para deliberação de uma matéria que tenha sido solicitado pelo
chefe do Executivo é de 45 dias apenas.
Caso não haja deliberação nesse período, as matérias da ordem
do dia ficam sobrestadas até que ocorra a votação, com exceção de
matérias com prazos constitucionais, como, por exemplo, da mesma
forma que cm nível federal, as leis orçamentárias. Nos órgãos legis­
lativos dos estados e dos municípios, 0 prazo não corre 110 período
de recesso parlamentar.
Também os regimentos das assembleias legislativas e das câma­
ras municipais podem prever requerimento de urgência, que será
solicitado por comissão ou por um percentual de parlamentares, ou
os líderes que representam esse percentual. Uma vez aprovado o
requerimento, 0 projeto a quem foi solicitado o regime de urgên­
cia deverá entrar em pauta, nas sessões seguintes, se o regimento
assim determinar.
Na Câmara Municipal de Curitiba, a requerimento da Mesa, de
comissão competente para opinar sobre a matéria c dc 1/3 dos ve­
readores, devidamente fundamentado, o plenário poderá decidir
sobre o regimento de urgência de determinado projeto (art. 150,
RICM C). Uma vez aprovado o pedido dc urgência, tal fato gera
conseqüências, tal como a obrigação das comissões de se manifes­
tar em 72 horas, e do projeto entrar na pauta de votação na sessão
imediatamente seguinte a esse prazo (art. 151,1 e II, RICMC).

6.7 Reflexão sobre o regime


de tramitação
O processo de elaboração da lei, como foi visto, possui um ritmo,
uma cadência que é determinada pela forma como o projeto trami­
ta no órgão legislativo. Esse ritmo pode ser normal, quando todas
as elapas previstas regimentalmente são observadas, ou abreviado,
quando algumas etapas são suprimidas para que a decisão seja
tomada em um ritmo de maior celeridade.
O regime de tramitação ordinária é aquele em que o projeto pas­
sa por um processo de avaliação em etapas sucessivas, no qual os
membros do parlamento possuem a oportunidade para apresentar
seus pontos de vista. Durante esse processo, ocorre a apresentação
das emendas, os debates, as manifestações de opiniões, por meio
de pareceres e votos nas comissões técnicas, e, conforme o caso,
a votação definitiva em plenário. Se houver veto, esse regime de
tramitação ainda prevê a manifestação a favor ou contra o veto do
Poder Executivo por parte do Legislativo.
Esse ritmo normal de maturação da lei contribui para que o pro­
jeto, durante o processo, seja aperfeiçoado e, quando finalmente se
tornar uma nova lei, possua, em tese, o consenso da sociedade a
qual se destina. 0 que faz a grandeza de uma nação não é a quan­
tidade de leis que ela possui, mas sim a excelência de tais leis. Uma
constituição deve conter princípios que apontem para a justiça, que
representem a vontade pactuada da maioria dos cidadãos, que res­
peitem c reconheçam os direitos da minoria c, principalmente, que
sejam obedecidas e respeitadas por todos, do mais simples cidadão
ao primeiro magistrado.
Quanto ao regime dc tramitação dc urgência, o mesmo sc justi­
fica quando uma proposta é consensual ou quando a situação exi­
ge que as decisões sejam tomadas rapidamente, sob pena de que
a demora possa trazer prejuízos à comunidade. Nessas situações,
justifica-se o regime de urgência que, como o rito ordinário, possui
base constitucional e, portanto, está previsto nos regimentos inter­
nos de todos os órgãos legislativos brasileiros.
O órgão parlamentar, ao decidir por um rito ou outro de trami­
tação do projeto, deve sempre agir com bom senso e colocar os
interesses da sociedade cm primeiro lugar. Na elaboração das leis,
jamais deve prevalecer exclusivamente a vontade da maioria pelo
simples fato de ser maioria. A vontade expressa em votos deve tam­
bém significar a vontade popular consensuada, ou seja, o consenso
social.
vn

A fase conclusiva do Processo Legislativo


A Case conclusiva do processo legislativo ocorre após a deliberação
plenária do órgão legislativo. Nessa etapa, nos projetos dc lei or­
dinária e complementar, ocorre a participação do chefe do Poder
Executivo, por meio da sanção, veto ou promulgação. Nos projetos
dc emendas, as constituições Federal, estaduais e leis orgânicas
do Distrito Federal e dos municípios, assim como nos projetos de
resolução e de decreto legislativo, a conclusão do processo legis­
lativo ocorre no âmbito do próprio Poder Legislativo, através da
promulgação.
Nessa fase conclusiva do processo legislativo, serão analisados
alguns elementos essenciais após a deliberação fundamental para
que o projeto de lei ou a proposição de emenda constitucional ou
Lei Orgânica Distrital ou municipal se torne ou não uma norma
jurídica. As regras do procedimento legislativo estão previstas nos
regimentos internos dos órgãos legislativos e devem respeitar os
princípios para o processo de elaboração estabelecidos na Cons­
tituição Federal.
Será estudada, portanto, a sanção e o veto do Poder Executivo do
projeto de lei aprovado pelo órgão parlamentar, a promulgação da
lei e sua publicação, bem como as atas e anais.
7.i A sanção
Pelo menos quatro termos são apontados na origem da palavra
sanção. Do latim s a n e t i o n , s a n c t i o n i s , s a n c i e r e , que
significam “tornar algo santo”, assim como o termo ao sânscrito
s a h , que quer dizer “fixar”, os termos de 6' a e a n c , que querem
dizer “honrar ou venerar” e, finalmente, o termo s a n c t u s , ou
seja, “sagrado”.
Pode-se dizer que a sanção é a concordância do Poder Executivo
ao projeto de lei aprovado pelo órgão legislativo. Ilá a aquiescência,
a aceitação da proposta de norma jurídica que foi produzida 110
parlamento e que, a partir dessa manifestação de apoio do outro
Poder, torna-se lei.
Nesse momento do processo legislativo, o chefe do Executivo
participa ativamente 11a formação da lei. Ele é ouvido, embora a
sua vontade possa não prevalecer 110 decorrer do processo. A sua
manifestação favorável, a concordância à deliberação legislativa,
transforma o projeto em lei.
O projeto de lei aprovado pelas duas Casas do Congresso Nacional
(Câmara dos Deputados c Senado Federal) será encaminhado ao
presidente da Republica para que este o sancione ou o promulgue.
Quem envia o projeto ao presidente da República é o órgão legislativo
onde foi concluída a votação. Explica Silva (2005, p. 457) que “a lei
nasce com a sanção, que é pressuposto de sua existência”.
Se o projeto de lei teve início na Câmara dos Deputados, a revisão
será feita pelo Senado Federal. Sc o projeto sc iniciou no Senado
Federal, a revisão será realizada pela Câmara dos Deputados. Uma
Casa Legislativa e revisora da outra, no sistema bicameral brasileiro.
O projeto emendado 110 órgão legislativo revisor retorna para o órgão
legislativo onde leve início a tramitação. Aprovada em todas as etapas,
vai à sanção ou promulgação presidencial. Sendo reprovada em uma
das fases, a proposição de lei vai para o arquivo (art. 65, CF).
0 processo de formação da lei, no Brasil, um estado federado,
é o mesmo para todos os entes estatais (União, estados-membros/
Distrito Federal e municípios). Na elaboração legislativa de qual­
quer dos entes federados, deve-se obedecer os mesmos princípios.
0 presidente sanciona os projetos aprovados pelo Congresso
Nacional, formando as leis federais (nacionais). O governador san­
ciona os projetos elaborados pela assembleia legislativa/câmara
legislativa, que forma as leis estaduais ou distritais. O prefeito, por
sua vez, sanciona os projetos aprovados pelas câmaras municipais,
formando as leis municipais.
Explica Menelick de Carvalho Netto (1992, p. 112) que

a influência exercida pelo modelo da Constituição


norte-americana e a sua difusão, no que se refere ao
caráter constitutivo atribuído à participação do chefe
de Estado e do Executivo no procedimento deformação
da lei à possibilidade de superação da eventual recu­
sa, por reprovação qualificada do projeto pelas Casas
parlamentares, nas Repúblicas Presidencialistas latino-
americanas, é insofismável.

A sanção pode ser expressa ou tácita. A sanção expressa ocorre


quando o chefe do Executivo assina o projeto, convertendo-o em
lei. É um ato formal dc concordância com a decisão legislativa. A
sanção tácita ocorre quando o chefe do Executivo silencia, não se
manifesta no prazo de 15 dias úteis após receber o projeto aprovado
pelo órgão legislativo.
0 silêncio é interpretado como sanção tácita. A respeito do pro­
jeto aprovado pelo legislativo, a Constituição, em seu art. 6 6 , § 1 °,
afirma que “se o presidente da República considerar, 110 todo ou cm
parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á
total ou parcialmente no prazo de quinze dias úteis, contados da
data do recebimento”.
Se o chefe do Poder Executivo não vetou no prazo estabelecido
pela Constituição, significa que o presidente concordou com a de­
cisão do legislativo. 1 louve, portanto, nesse momento, uma sanção
tácita. A Constituição reconhece a sanção tácita como o silêncio do
presidente após o decurso dc 15 dias (art. 6 6 , § 3°, CF).

A sanção e o vício de iniciativa

Matéria polêmica ainda não pacificada pela jurisprudência brasi­


leira é se a sanção do chcfc do Executivo supre o vício de iniciativa
de projeto de lei, em matéria reservada. Encontra-se em vigor a
Súmula n° 5, do Supremo Tribunal Federal (STF), que estabele­
ce que ”a sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder
Executivo”.
0 próprio STF, em algumas decisões posteriores, não aplicou a
Súmula, eventualmente aplicando-a, reconhecendo que a sanção
supre o vício de iniciativa. A última ocasião em que a Súmula n° 5
foi aplicada em caso concreto ocorreu em 1993.
Argumenta Ferreira Filho (1981 p. 215) que, quando a usurpa-
ção da iniciativa ocorre em matérias reservadas a tribunais, não
ocorre maiores dificuldades, já que o Judiciário vai reconhecer a
inconstitucionalidade. Já cm matérias cuja iniciativa é do Poder
Executivo, ali se encontram as dificuldades, uma vez que a sanção
poderá ser expressa ou tácita.
No entendimento do autor, a sanção não supre o vício dc inicia­
tiva em matéria reservada ao Poder Executivo ou aos tribunais e a
outros órgão da administração que possuem capacidade e compe­
tência constitucional para proporem projetos de lei. A Constituição
estabelece o Poder Legislativo como destinatário da norma cons­
titucional, que estabelece a competência e privativa de iniciar o
Processo Legislativo, este Poder tem como incumbência obedecer
tal determinação, sob pena de sua decisão ser inconstitucional.
Podemos nos alinhar, portanto, ao pensamento dos autores que
reconhecem na Constituição a lei suprema da nação c que qual­
quer violação aos seus princípios torna a produção legislativa nula.
0 posicionamento do Poder Executivo, quando da sanção ou veto,
deve scr fundamentado cm questão dc Estado, e não baseado po­
sição pessoal, simpatia ou antipatia. A norma constitucional existe
para ser cumprida por todos.
Muitas vezes, o Poder Executivo tem sancionado leis visando,
principalmente, a aumentar a remuneração dos servidores no final
de mandato para prejudicar o o governo vigente, em um comporta­
mento claramente de vendeta, objetivando inviabilizar a nova admi­
nistração. Espera o autor que o STF, em uma futura decisão sobre a
matéria, fundamentado na atual interpretação doutrinária, revogue
a Súmula n° 5.

7.2 0 veto
Ao discordar do projeto de lei aprovado pelo órgão legislativo, o
chefe do Executivo se manifesta por meio do veto. O veto deve ser
expresso, ou seja, por escrito, no prazo de 15 dias úteis do recebi­
mento do projeto aprovado pelo legislativo (art. 6 6 , § I o, CF). Ele é
irretratável - uma vez manifestado, o chefe do Executivo não pode
voltar atrás, ou seja, revogar o veto. Para que o projeto se torne lei,
só sendo derrubado o veto pelo legislativo. O silêncio do chefe do
Executivo, como já foi visto, constitui-se cm sanção tácita.
A respeito do veto, Andyara Klopstock Sproesser (2000, p. 109)
explica que o Executivo,

em vez de sancionar - o que ocorre, manifesta rido von­


tade concordante com a do legislativo - decide vetar -
manifestando, então, vontade discordante - a fase de
deliberação não se conclui, ao contrário, suspende-se,
para retomar seu curso, de novo, perante o Legislativo,
onde definitivamente se encerrará. No processo de elabo­
ração das leis, ao Legislativo cabe deliberar soberana­
mente, em última instância, se o projeto se transforma
ou não em lei.

No âmbito fecleral, uma vez vetado o projeto pelo presidente


da República, este deverá comunicá-lo ao presidente do Senado
Federal, em 48 horas, expondo os motivos que o levaram a vetar. 0
veto pode ser total ou em parte de projeto.
O velo é, portanto, um ato composto - não basta o chefe do
Executivo vetar expressamente por escrito, expondo também as ra­
zões por escrito. Ele deve comunicar o fato ao chefe do Legislativo,
no prazo de 48 horas. Se não o fizer de acordo com a norma consti­
tucional, o projeto de lei é considerado sancionado tacitamente.
Dois motivos o chefe do Executivo pode utilizar para vetar o pro-
jelo: inconstitucionalidade ou item contrário ao interesse público.
Esse prazo e esses dois mesmos motivos são os argumentos dos go­
vernadores e prefeitos para vetarem projetos dc lei aprovados pelas
assembleias legislativas e pelas Câmaras Municipais.
0 veto jurídico é aquele que é justificado por meio da inconstitu­
cionalidade. Ao utilizar esse argumento, deve o chefe do Executivo
fundamentá-lo com as normas constitucionais que estão sendo vio­
ladas pelo projeto. Nesse caso, há um controle preventivo da consti-
tucionalidade.
O arrazoado que fundamenta as razões do velo deve ter sinto­
nia e lógica com os argumentos jurídicos utilizados. Não pode se
constituir cm uma mera citação dos dispositivos constitucionais
sem correlação com o projeto. A doutrina afirma que o velo sem
motivação é o mesmo que sanção.
As razões do veto, no entanto, podem scr meramente políticas,
sob os argumentos de que o projeto é contrário ao interesse público.
Ao vetar o projeto de lei, o chefe do Executivo pode utilizar também
os dois argumentos: inconstitucional idade e item contrário ao inte­
resse público.
Ensina Ferreira Filho (1981, p. 222) que, “enquanto o veto por
inconveniência apresenta o presidente como defensor do interesse
público, o veto por inconstitucionalidade o revela como guardião
da ordem jurídica”. Uma vez o projeto vetado e com as razões do
veto expressas pelo chefe do Executivo, o órgão legislativo possui
elementos para apreciar o veto e manifestar-se a favor do veto ou
contrário a ele.
O veto pode ser total ao projeto. Nesse caso, nada se aproveita
do projeto dc lei aprovado pelo órgão legislativo. Toda a iniciativa
é considerada inconstitucional ou contrária ao interesse público.
Uma vez mantido o veto pelo órgão legislativo, o projeto será en­
caminhado ao arquivo c não produzirá nenhum efeito no mundo
jurídico.
0 veto pode ser parcial. Nesse caso, o chefe do Executivo dis­
corda dc um artigo ou artigos, parágrafos, incisos ou alíneas, c ma­
nifesta sua vontade contrária a existência desses tópicos na lei que
nasce. 0 veto, nesses casos, é sempre supressivo, não podendo o
Executivo acrescentar, modificar, aglutinar, enfim, alterar qualquer
item do projeto. Vetar parcialmente significa cortar determinada
parte do projeto aprovado pelo órgão legislativo.
No caso dc veto parcial, a lei é sancionada e passa a vigorar,
após ter sido publicada a partir do prazo estabelecido em seu texto.
Só retorna ao órgão legislativo de origem (Congresso Nacional, as­
sembléia legislativa/câmara legislativa ou câmara municipal) para
ser apreciado o velo e a parte velada.
Não pode o chefe do Executivo vetar apenas palavras, pois pode
distorcer o sentido da lei. Por exemplo, se a palavra n ã o 6 vetada,
a norma que possuía um sentido negativo passa a ter sentido po­
sitivo, portanto, contrário à vontade do legislador. A norma consti­
tucional é esclarecedora sobre a matéria: “O veto parcial somente
abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de
alínea” (art. 6 6 , § 2o, CF).
O prazo de início de contagem dos 15 dias úteis para o veto
exclui o dia do recebimento pelo Executivo do projeto aprovado
pelo Legislativo e inclui o dia do vencimento. Exclui-se também
dessa contagem, já que se computam apenas os dias úteis, sábados,
domingos e feriados.

Deliberação sobre o veto

O veto não possui caráter definitivo sobre o projeto, apenas constitui-


se em uma parte do processo legislativo. Encerra parcialmente essa
etapa, protelando a elaboração legislativa, que passa a ter mais uma
fase. 0 projeto volta a mais uma deliberação do órgão legislativo, que
poderá encerrar definitivamente a proposição, com a manutenção do
veto, ou transformá-lo em lei, com a derrubada do veto.
Em nível federal, a comunicação do veto pelo presidente da
República ao presidente do Senado deverá se dar por convocação de
sessão conjunta a ser realizada em 72 horas, para que o Congresso
Nacional tome conhecimento da matéria; o chefe do Executivo de­
verá também designar comissão mista que deverá relatar o veto e
fixar um calendário de tramitação (art. 104, RCCN).
A comissão será composta de três senadores e três deputados, in­
dicados pelos presidentes das respectivas Casas, devendo integrá-
la possíveis relatores durante a fase dc elaboração c tramitação do
projeto, que terá 20 dias para apresentar o relatório (arls. 104, § 2°
e 105, RCCN). A deliberação sobre o veto será em sessão conjunta
fixada no calendário do Congresso Nacional (art. 106, RCCN).
Tendo sido rejeitado no órgão legislativo pela maioria absoluta de
seus membros, não pode o presidente da República voltar a vetá-lo.
A alternativa colocada ao Executivo é de promulgar o projeto, dan­
do ciência da existência da lei.
Em nível federal, o veto só poderá ser derrubado pelo voto da
maioria absoluta de deputados e senadores, cm sessão conjunta,
por meio de escrutínio secreto, no prazo de 30 dias, a contar de seu
recebimento pelo presidente do Senado (art. 6 6 , § 4o, CF).
O presidente da República, ao receber o projeto cujo veto tenha
sido derrubado pelo Congresso Nacional em sessão conjunta, tem o
prazo de 48 horas para promulgá-lo e. se não o fizer, a promulgação
deverá scr efetuada pelo presidente do Senado e, sc este também
não o fizer, cabe ao vice-presidente do Senado fazê-lo. A doutrina
se manifesta no sentido de que o vice-presidente do Senado não
pode escusar-se dc promulgar o projeto.
Nos órgãos legislativos unicamerais, como assembleias legislati­
vas dos estados e câmaras municipais, também o prazo de delibe­
ração sobre o veto deve scr dc 30 dias, a contar do seu recebimento
pelo chefe do Poder Legislativo.
Se a maioria absoluta dos membros do órgão legislativo não se
manifestar pela derrubada do veto, o mesmo será mantido c a von­
tade do chefe do Executivo prevalece. Nesses casos, o projeto será
encaminhado ao arquivo.
Porém, se o órgão legislativo não deliberar no prazo de 30 dias,
o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata e ficarão
suspensas as demais proposições, até sua votação final (art. 6 6 , § 6 °,
CF).
Matérias que tenham sido rejeitadas só poderão se constituir em
novo projeto de lei na mesma sessão legislativa, se forem apresen­
tados pela maioria dos membros do órgão legislativo. No caso de
matéria rejeitada no Congresso Nacional, a maioria dos subscrito­
res poderá ser de uma das duas Casas legislativas - Câmara dos
Deputados ou Senado Federal (art. 67, CF). Com isso, garante-se
pelo menos que em um dos órgãos legislativos aquele projeto terá
condições de prosperar e seguir adiante até a deliberação final.
7.3 Promulgação
A palavra p r o rn u l g a ç ã o , do latim p r o rn u l g a r e , signi­
fica “tornar público e conhecido de todos, divulgar, publicar”. É
o ato que complementa o Processo Legislativo, em que o chefe do
Executivo certifica a existência de nova lei 110 inundo jurídico. É ato
formal solene que determina a publicação da lei, a divulgação da
norma, para que esta produza efeitos a quem ela se destina.
Ensina Clève (2000, p. 121) que a promulgação integra o ato de
sancionatório. A promulgação ocorre junto com a sanção, quando
o chefe do Executivo declara a existência da lei. A doutrina afirma
que a sanção ocorre no projeto, já a promulgação se dá na lei nova
e não mais no projeto.
Para Lima (2007, p. 129), a sanção e a promulgação

são institutos diferentes, conforme o momento e as cir­


cunstâncias. Parece-nos que, quando o chefe do Exe­
cutivo sanciona um projeto de lei, há a í a sanção, pura
e simplesmente. A promulgação só vai ocorrer nos ca­
sos de sanção tácita e quando a Câmara rejeita o veto.
Havendo a sanção, a promulgação não ocorre, simples­
mente porque não é o caso de promulgação.

A promulgação poderá ser efetuada pelo Poder Executivo c pelo


Poder Legislativo, conforme as circunstâncias. Quando o chefe do
Executivo sanciona o projeto de lei e determina a sua publicação,
está também com este gesto promulgando-a. A promulgação ocorre
ainda nos projetos cujo veto tenha sido derrubado pelo Legislativo
e a lei segue para o chefe do Executivo para que este a promulgue.
Nesse caso, a lei já existe, pois não cabe mais ao Executivo vetá-la
uma segunda vez.
A promulgação 110 Legislativo acontece quando derrubado o veto
do chefe do Executivo, posto que este recusa-se a promulgar a nova
lei. Nesses casos, a lei será promulgada pelo presidente do órgão
legislativo e, 11a recusa deste em promulgá-la, cabe o ato promulga-
tório ao vice-presidente da referida instituição. A promulgação da
lei federal, cujo veto tenha sido derrubado pelo Congresso Nacional
após a recusa da promulgação pelo presidente da República, cabe
ao presidente do Senado ou, se este não o fizer, ao vice-presiden-
te do Senado, que deverá proceder à promulgação em qualquer
circunstância.
Para emendas à Constituição Federal ou às constituições esta­
duais ou, ainda, às leis orgânicas Distrital ou municipais, a pro­
mulgação sempre se dará pelo próprio órgão legislativo. Também
a promulgação de resoluções e de decretos legislativos ocorre 110
âmbito do legislativo. Os chefes dos Executivos (presidente da
República, governadores e prefeitos) só sancionam ou promulgam
leis ordinárias e complementares.

7.4 A publicação
Por meio da publicação é que a lei entra em vigor, tornando-se
eficaz e obrigatória a todos, encerrando o Processo Legislativo. A
publicação é o instrumento da promulgação para tornar a lei exe­
cutável, sendo efetuada em jornal oficial. A sociedade tem conheci­
mento da lei através da publicação.
Esclarecem a respeito da publicação da lei Guerra e Merçon
(2 0 0 2 , p. 281), que, “após a proclamação da existência de uma
espécie normativa validamente elaborada, faz-se necessária a sua
ciência, por parte de seus destinatários, para que, com isso, tal ato
normativo possa ser exigido e aplicado às relações sociais”.
Quem promulga a lei deve também publicá-la. O chefe do Poder
Executivo, quando de forma dolosa omite a publicação da lei, está
incorrendo cm crime dc responsabilidade, previsto 110 Decreto-Lei
n° 201, de 27 de fevereiro de 1967, e na Lei n° 1079, de 10 de
abril dc 1950. Portanto, a não-publicação da lei 6 crime ao qual
estão sujeitos os chefes do Poder Executivo Federal (presidente da
República), dos estados/Distrito Federal (governadores) e dos mu­
nicípios (prefeitos).
Sobre a publicação, Carvalho (2007, p. 160) aponta alguns cui­
dados que a autoridade deve ter nesse momento, no qual o objetivo
6 dar publicidade à existência da nova lei. O autor acentua que
;a publicação deve ser em órgão oficial, inteligível, que a difusão
seja imediata, completa e exata". Uma vez publicada, a lei entra
cm vigor. Isso pode ocorrer na data da publicação nas leis dc pouca
importância, segundo o art. 8 da LC n° 95/1998 , ou estabelecida
na Lei de Introdução do Código Civil, em seu art. I o, após 45 dias,
como regra geral no Brasil e, conforme o parágrafo primeiro desse
mesmo artigo, em 3 meses nos Estados estrangeiros. A própria lei,
no entanto, poderá estabelecer, em um de seus últimos artigos, em
que prazo ela entrará cm vigor: 30 dias após a publicação, 45 dias
ou 1 ano, como ocorreu com o atual Código Civil.

7.5 V a c a d o l e g i s

Durante o prazo da publicação e a entrada em vigência da lei, tem-


se o que é denominado de v a c a c i o l e g i s . A lei existe e com­
põe o ordenamento jurídico, é válida, mas ainda não possui eficácia,
fato que ocorrerá em data determinada por ela própria. Esse perío­
do de vacância da lei é determinado para que a população tome
conhecimento dela e se adapte a mesma, bem como as autoridades
que tenham a incumbência dc aplicá-la possam sc preparar para a
nova situação jurídica.
A contagem para a entrada em vigor de uma nova lei segue a ló­
gica de não sc contar o dia do início, ou seja, da publicação, come­
çando-se a contagem no dia seguinte a esta, e de incluir-se o último
dia. Se o último dia dos 30 dias fixados pela própria lei para que
ela entre em vigor cair em um sábado, a vigência será já no dia
seguinte, o domingo.
O prazo e contado de forma corrida, já que não são apenas os
dias úteis, mas todos os dias, inclusive sábados, domingos e feria­
dos que entram no cômputo da contagem para que a lei entre em
vigor. Conforme estabelece o art. 8 °, §s 1° da LC n° 95/1998, “A
contagem do prazo para entrada em vigor das leis que estabeleçam
período de vacância far-se-á com a inclusão da data da publicação
c do último dia do prazo, entrando em vigor no dia subsequente à
sua consumação integral.”
Se houver alguma incorreção na lei e a mesma foi publicada
com erros, a parte republicada terá o mesmo prazo dc vigência a
partir da nova publicação. Significa que a parle que for republica­
da, devido às incorreções, antes da lei entrar em vigência, terá o
mesmo prazo de 30 dias para entrar em vigor, sc assim determinar
a lei, que teve a parte que foi publicada corretamente (art. Io, § 4°,
LICC).

7.6 Revogação e represtinação da lei


Revogar vem do latim re v o c a r e , que significa “tornar sem efei­
to, anular, desfazer”. Revogação, do latim r e v o c a t i o n e , sig­
nifica que “uma lei nova sobre matéria já disciplinada torna sem
validade a lei anterior”.
A revogação de uma lei ocorre para que a nova lei sobre a mesma
matéria possa produzir seus efeitos sem causar dúvidas para quem
interpretará a legislação, seja o Poder Judiciário ou quem tenha o
dever de aplicar a norma, especialmente a administração pública.
Se não houvesse a revogação da lei velha pela nova, haveria um
verdadeiro caos no ordenamento jurídico, principalmente em fun­
ção das contrariedades entre as normas. Uma lei não deixa de exis­
tir pelo fato de cair em desuso. A boa técnica legislativa, proposta
na LC 95/1998, estabelece que não se pode atualmente revogar
urna lei ou parte dela com a expressão “revogam-se as disposições
em contrário”. Atualmente, deve-se citar o número da lei e o artigo
que se está revogando. Em seu artigo nono, a LC n° 95/1998 diz
que “A cláusula de revogação deverá enumerar, expressamente, as
leis ou disposições legais revogada.”
A revogação de uma lei, 110 entanto, pode ser expressa ou tácita.
É expressa quando a norma posterior assim estabelece. Já a revoga­
ção tácita, como explicam Guerra e Merçon (2002, p. 284), ocorre
quando a legislação posterior “prever um determinado núcleo nor­
mativo que contrarie a norma anterior, de sorte que aquela revogará
esta última sem que haja nenhum dispositivo determinando dessa
forma”.
Uma lei federal não poderá revogar leis estaduais ou municipais.
Também leis estaduais não poderão revogar leis federais ou muni­
cipais, da mesma maneira que leis municipais não podem revogar
leis federais e estaduais. Em cada competência de atuação legisla­
tiva, cada órgão pode revogar as leis de sua própria competência.
Como também uma lei geral dc qualquer um dos entes federativos
não pode revogar uma lei especial.
Represtinação, do italiano r i p r i s t i n a r e , ou seja, “restau­
rar, reparar, reconstituir”, é o instituto que significa que uma lei
revogada voltará a existir. A LICC, 110 entanto, proíbe o retorno ao
mundo jurídico de uma lei revogada (art. 2 o, § 3o, LICC).
7.7 Atas e anais
A ala é o regislro escrito de uma reunião e os anais, por sua vez,
constituem-se na memória, no registro histórico e cronológico de
atividades humanas, tais como a política, as ciências, as letras, as
artes e etc. No Processo Legislativo, as atas são elementos funda­
mentais, uma vez que registram todos os eventos ocorridos nas ses­
sões do órgão legislativo ou nas reuniões dc comissão. Os anais sc
constituem 110 registro cronológico dessas atas, compondo cadernos
ou livros.
As atas das sessões do órgão legislativo devem ser elaboradas
de forma circunstanciada, registrando todos os incidentes que hou­
ver, os debates dos parlamentares, as declarações da Presidência,
a lista dos presentes e os que responderam à chamada. Dcvc conter
ainda o texto das matérias que foram lidas, votadas, o resultado
dessas votações e os discursos emitidos.
Cada sessão deverá corresponder a uma ata. A ata normalmente
é publicada no órgão oficial do Poder Legislativo, que poderá ser
um jornal impresso ou, como recentemente tem ocorrido, principal­
mente em Câmaras Municipais, órgão oficial eletrônico.
No Senado Federal, além dos tópicos já acentuados, a ala deve
conter, por extenso, as mensagens ou ofícios encaminhados pelo
Governo ou pela Câmara dos Deputados, exceto aquelas relativas
à sanção de projetos, devolução de autógrafos ou agredecimentos
de comunicação. Também deve constar nas atas, por extenso, as
súmulas das proposições, todos os documentos lidos no período do
expediente, salvo deliberação contrária do Senado ou determina­
ção da Presidência (art. 202, Risf).
Na Câmara dos Deputados, a ata da última sessão, que encerra
a sessão legislativa, deverá ser lavrada em resumo antes do término
da mesma e submetida à discussão e à aprovação, independente­
mente do número de deputados que estiverem presentes (art. 97, §
3o, RICD).
Nas Casas parlamentares, é praxe permitir que os seus membros
possam revisar seus pronunciamentos antes dos mesmos serem pu­
blicados. E, normalmente, não são publicados palavras atentatórias
ou que firam o decoro parlamentar.
Os documentos e as informações oficiais de caráter reservado
normalmente não são publicados. Eles podem ser lidos pelo presi­
dente da Câmara aos seus pares, mas, uma vez cumpridas as for­
malidades legais, serão fechadas, lacradas, datadas, etiquetadas,
rubricadas por dois secretários e arquivadas (art. 98, § 5o, RICD).
Também as atas das sessões secretas dos órgãos legislativos
possuem caráter confidencial e não devem ser divulgadas.
Na Câmara dos Deputados, as atas impressas são organiza­
das em anais, por ordem cronológica. Elas são encadernadas por
sessão legislativa e depositadas no Arquivo da Câmara (art. 97, §
1°, RICD).
As assembleias legislativas dos estados e a Câmara Legislativa
do Distrito Federal, bem como as câmaras municipais, também
estabelecem em seus regimentos as normas que devem ser obede­
cidas nas alas de suas sessões. Normalmente, nos órgãos legislati­
vos dos estados e dos municípios maiores, a exemplo do Congresso
Nacional, as sessões são gravadas e taquigrafadas, registrando-se
tudo o que nelas ocorreram.
As câmaras municipais de municípios menores quase sempre re­
gistram apenas o ocorrido em atas, que nem sempre refletem dc for­
ma pormenorizada tudo o que aconteceu na sessão. As alas devem
ser assinadas pelo presidente da sessão e pelo secretário corres­
pondente à sessão qual foi aprovada. Ela é sempre um instrumento
utilizado como prova a respeito do que se deliberou na sessão.
vm

Controle da constitucionalidade das leis


Em um estado de direito, as pessoas e instituições estão sujeitas
à lei. Todos são iguais perante a lei e só devem fazer ou deixar de
fazer coisas cm função da lei. Esse c um princípio que rege a so­
ciedade brasileira desde a Constituição Republicana de 1891. Na
atual Constituição, o princípio está entre os direitos fundamentais,
no art. 5o:

[...]
I - homens e mulheres são iguais em direitos e obriga­
ções, nos termos desta Constituição;
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei;
[...]

A Constituição é, portanto, a lei fundamental, é a maior de todas


as leis de um Estado moderno. Nenhuma outra norma pode con­
trariar a Constituição, sob pena de ser inconstitucional, portanto,
inválida. No Brasil, a Constituição é a norma que organiza o Estado,
é a lei que define as competências de cada ente federado e de cada
Poder, que estabelece os direitos e princípios fundamentais que
organizam a vida social.
Essa é a característica das constituições rígidas, como a brasi­
leira, em que as leis devem estar em consonância com a Lei Maior
do Estado. Nas constituições flexíveis, as leis infraconstitucionais
são elaboradas mediante o mesmo processo das leis constitucionais,
ficando elas niveladas juridicamente e dispensando qualquer ade­
quação de uma delas em relação a outras já promulgadas, conforme
ensinam Guerra e Merçon (2002, p. 308).
No Brasil, há uma hierarquia legal, sendo que a Constituição
ocupa o topo da pirâmide e todas as demais leis devem-lhe obe­
diência. A Constituição possui supremacia sobre todas as outras
leis emanadas de qualquer um dos quatro entes federados (União,
0 processo legislativo brasileiro

estados, Distrito Federal e municípios). Toda norma que contrarie


a Constituição pode ser declarada inconstitucional, portanto, sem
validade.
As leis emanadas de qualquer um dos entes federados devem
respeitar a Constituição. Desde a sua elaboração na fase dc pro­
jeto, nas Casas Legislativas, elas sofrem um processo inicial de
24 8
controle através das comissões próprias de Constituição, Justiça
c Legislação. Uma vez aprovado o projeto, o Poder Executivo pode
também exercer esse controle da constitucionalidade por meio do
veto. E, finalmente, já em vigor, o judiciário pode declarar a incons­
titucionalidade da lei.
Explica Coqueijo Costa (1980, p. 127) que o controle prévio da
constitucionalidade não jurisdicional e o veto do Poder Executivo
não impede que o Judiciário se manifeste no caso concreto, ne­
gando a aplicação da lei que considere inconstitucional. O autor
acrescenta que o controle posterior da lei pelo Judiciário é o mais
freqüente c ocorre por meio dc ação própria ou na análise da situa­
ção fática.
Como se observa, várias são as etapas em que a norma jurídica
está sujeita ao controle da constitucionalidade. O controle da cons-
tilucionalidade das leis ocorre através de ações próprias ou então
por via da exceção, quando a parte no processo judicial se defende,
alegando a inconstitucionalidade da norma legal.
A Constituição brasileira admite dois tipos de inconstitucional i-
dade: a inconstitueionalidade por ação e a inconstitueionalidade
por omissão. A inconstitueionalidade por ação pode ser de duas
naturezas - a primeira, a formal, se dá quando a norma é elabora­
da por autoridade ilegítima ou não respeita as regras do processo
legislativo; a segunda, material, por sua vez, ocorre quando o con­
teúdo do ato normativo está em desacordo com a Constituição. Já
a inconstitueionalidade por omissão é aquela decorrente da falta
de atos dos Poderes da República que garantam o exercício dos
princípios constitucionais.
O controle da constitucionalidade das leis, no Brasil, é concen­
trado no Supremo Tribunal Federal (STF), em relação às leis fe­
derais, estaduais, e distritais, e dos atos normativos dos três entes
federados, que contrariem a Constituição Federal. O controle da
constitucionalidade das leis e dos atos normativos dos estados e
municípios é atribuição do Tribunal de Justiça, nos casos em que
tais normas sejam contrárias às constituições estaduais c às leis
orgânicas municipais.
Nos tópicos a seguir, vamos analisar o controle da constitucio­
nalidade por meio do Poder Judiciário, quando a lei em vigor passa
por todas as etapas do Legislativo e no Executivo e, portanto, já
compõe o ordenamento jurídico nacional.

8.1 Controle da constitucionalidade


de lei via exceção
A inconstitueionalidade de lei ou ato normativo via exceção, ou mé­
todo difuso, ocorre quando a parte requerente, em processo judicial
instaurado em um dado órgão do Poder Judiciário, invoca-a como
matéria dc defesa em qualquer instância, tanto cm processos indi­
viduais quanto coletivos. A decisão ali proferida se limita às partes
envolvidas, ao caso concreto analisado pelo Judiciário, produzindo
efeitos i n t er p a r tes . A norma não desaparece do universo ju ­
rídico, ela continua produzindo efeitos para quem não questionou a
sua inconstitucionalidade no Judiciário.
O fundamento desse método dc controle sc encontra na própria
Constituição (art. 102, III, CF), que concede ao STF a competência
para
[...]
julgar, mediante recurso extraordinário, as causas de­
cididas em única ou última instância, quando a decisão
recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição;
b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei fe­
deral;
c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado
em face desta Constituição.
d) julgar válida lei local contestada em face de lei fe­
deral

Por esse sistema, qualquer órgão do judiciário pode declarar


como inconstitucional lei ou ato normativo emanado dos Poderes da
República, bem como de qualquer nível governamental. Também
é direito do cidadão, em matéria de defesa em processo judicial,
invocar a inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo federal,
estadual/distrital ou municipal.
Até 1965, o controle da constitucionalidade das leis 110 Brasil só
era possível através do método difuso, pela via da exceção, ou seja,
em análise de uma situação concreta em juízo. A parte 110 proces­
so alegava, na defesa dc seus interesses, que aquela determinada
lei era inconstitucional. O juiz declarava ou não a inconstitucio­
nalidade da lei naquela situação específica, beneficiando apenas
quem havia recorrido ao Poder Judiciário. A partir dessa data,
com a Emenda Constitucional 1.6, de 26 de novembro de 1965, a
Constituição de 1946 6 que passou a existir a possibilidade de sc
propor ação direta de inconstitucionalidade pelo procurador geral
da República. Para declarara inconstitucionalidade de uma lei ou
ato do Poder Público era necessário a maioria absoluta dos votos do
tribunal (art. 2 0 0 , CF/1946).
Pela via da exceção, lei emanada de qualquer nível ou órgão
dc poder (federal, estadual, distrital, municipal) pode ser decla­
rada inconstitucional e não se aplicar à parte que alegou a sua
inconstitucionalidade. Esses processos estão sujeitos ao duplo grau
de jurisdição, ou seja, podem ser julgados por mais de um órgão do
poder judiciário, como qualquer ação judicial.
A via de exceção se aplica apenas no caso i n con cret o , isto
c, cm ação em que uma das partes alega cm sua defesa que a lei e
inconstitucional, que fere a Constituição e que, portanto, é inválida.
Não pode. pela via da exceção, a lei ter a sua inconstitucionalidade
questionada cm abstrato.

Controle da constitucionalidade
das normas federal e estadual

O controle da constitucionalidade tanto de leis ou atos normativos


federais quanto estaduais cabe ao STF, que é o órgão máximo do
poder judiciário brasileiro e possui como função principal a guarda
da Constituição (art. 102, CF). Esse controle da constitucionalida­
de é denominado de c o n c e n I ra d o , ou seja, a lei ou ato norma­
tivo federal são objeto de uma ação própria.
A Constituição Federal prevê dois tipos dc ações nesses casos: a
ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de cons­
titucionalidade. Para as leis ou atos normativos estaduais, cabe
apenas a ação direta de inconstitucionalidade, não cabendo a ação
declaratória de constitucionalidade.
Há ainda uma terceira forma de controle, que se dá através
do reconhecimento pelo STF de inconstitueionalidade por omissão.
Esse tipo de inconstitueionalidade ocorre quando a administração
pública e os Poderes Legislativo e Judiciário não cumprem ou dei­
xam de cumprir um princípio estabelecido na Constituição.
O processo e o julgamento de ação direta de inconstitucionali-
dade e declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo
federal ou estadual/distrital são disciplinados pela Lei Federal n°
9.868, de 10 de novembro de 1995. Essa lei assegura inclusive ao
Poder Judiciário a possibilidade de conceder medidas cautelares,
tanto nas ações diretas de inconstitueionalidade quanto nas ações
declaratórias de constitucionalidade.

8 .2 Ação direta de inconstitueionalidade


A ação direta de inconstitueionalidade de lei ou ato normativo fe­
deral ou estadual é proposta perante o STF, a quem cabe processar
e julgar originariamente esse tipo de ação, devendo o procurador-
geral da República ser previamente ouvido (art. 103, § 1°, CF).
Podem propor ação direta de inconstitueionalidade de lei ou ato
normativo federal ou estadual o presidente da República, a Mesa
do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos Deputados, a Mesa da
assembleia legislativa e a Câmara Legislativa do Distrito Federal,
o governador de estado e do Distrito Federal, o procurador-geral
da República, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil, partido político com representação no Congresso Nacional
e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional
(art. 103,1 a IX , CF).
A ação direta de inconstitueionalidade de lei ou norma federal
ou estadual tem como objetivo declarar a referida norma como in­
constitucional em abstrato, não em caso concreto, e, portanto, tem
o intuito de retirá-la do ordenamento jurídico. A lei, para sofrer
ação direta de inconstitucionalidade, deve ter sido editada após a
promulgação da atual Constituição. Inclui-se também nesse tipo de
ação as leis e as normas do Distrito Federal, já que elas possuem a
mesma natureza das estaduais.
Podem ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade em
abstrato, segundo a doutrina, as emendas à Constituição Federal

Controle da constitucionalidade das leis


ou às constituicões estaduais c à Lei Orgânica do Distrito Federal,
às leis complementares desses entes, bem corno às leis ordinárias e
delegadas e às medidas provisórias. Também o decreto legislativo,
dc conteúdo geral c abstrato, o decreto presidencial, que promulga
tratados e convenções internacionais e, ainda, os atos normativos
emanados de pessoa jurídica de direito público federal que tenha
caráter autônomo, geral c abstrato. Também estão sujeitos a essa
ação os regimentos internos dos órgãos legislativos de dos Tribunais
253
de Contas, quando esses sejam autônomo, geral e abstrato.
Uma vez declarada a inconstitucionalidade da lei ou do ato nor­
mativo, os efeitos de tal declaração são e r g a o m n n e s , ou seja,
atinge a todos, mesmo quem não se encontra envolvido 110 processo.
Todos os órgãos da administração pública federal, estadual c muni­
cipal, bem como do judiciário, devem obedecer à decisão do STF a
respeito da referida lei ou ato normativo, que tenha sido declarado
constitucional ou inconstitucional. Ficam, portanto, esses órgãos
vinculados ao que foi decidido pelo poder judiciário, segundo art.
28, parágrafo único da Lei n° 9.868/1999.
Também pode o STF, por segurança jurídica ou interesse social,
por maioria de 2/3 de seus membros, restringir os efeitos da deci­
são ou decidir que eles só tenham eficácia a partir do trânsito em
julgado ou dc outro momento que vier a scr estabelecido. Nessa
situação, a declaração de inconstitucionalidade não produz efeitos
retroativos, ou seja, ex t u n c , e produz apenas efeitos prospecti-
vos, ou e x n a n c .
8.3 Ação declaratória de
constitucionalidade
Quando houver divergência judicial sobre determinada lei ou ato nor­
mativo federal, podem propor ação declaratória de constitucional ida­
de de lei ou ato normativo federal o presidente da República, as Mesas
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e o procurador-geral
da República. Uma vez proposta a ação, não pode haver desistência
por parte das autoridades autoras e nem a interveniência de terceiros
110 processo, devendo haver um julgamento final por parte do STF.
0 relator da ação poderá requerer informações dos tribunais su­
periores, dos tribunais federais regionais, dos tribunais estaduais,
sobre a aplicação da norma questionada. K, por decisão da maioria
dos membros do STF, aquele também poderá decidir de forma cau-
telar determinando que os tribunais suspendam o julgamento dos
processos em que a norma está sendo questionada até o julgamento
definitivo, segundo o art. 21 da Lei n° 9.868/1999.
Uma vez proclamada a constitucionalidade da lei ou ato normati­
vo federal, será declarada improcedente a ação direta ou proceden­
te à eventual ação declaratória. Da mesma forma que proclamada
a inconstitucionalidade, diz o art. 24 da Lei n° 9.868/99 que será
julgada procedente a ação direta e improcedente à eventual ação
declaratória. Não cabem recursos das decisões do STF sobre ação
direta de inconstitucionalidade ou declaratória de constilucionali-
dade c nem ação rescisória. A dccisão do STF é definitiva c vincula
todos os órgãos da administração c do judiciário.

8.4 Inconstitucionalidade por omissão


H á também um terceiro tipo de ação - a inconstitucionalidade por
omissão, prevista no parágrafo segundo art. 103 da Constituição
Federal. Ocorre a inconstitueionalidade por omissão quando não
há uma norma legal ou, ela existindo, não 6 aplicada ou sc impe­
de, por qualquer razão, que seja exercido um direito previsto na
Constituição. Ou seja, normas que tem aplicação imediata, como
as previstas cm todos os incisos do art. 5° da Constituição (Direitos
e Garantias Fundamentais) não dependem de lei para que esses
direitos sejam garantidos para todos, eles são autoaplicáveis.
Argumenta ainda Silva (2005, p. 538) que a omissão da autorida­
de pode ocorrer quando “o legislador não produz a lei ou o adminis­
trador não pratica o ato requerido que, conforme as circunstâncias,
poderá ser tida como inconstitucional”.
Nesses casos, cabe ao STF declarar a omissão e determinar qual
dos Três Poderes (Executivo, Legislativo ou Judiciário) que deverá
tomar as medidas cabíveis para viabilizar a aplicação da norma e/
ou tornar possível o gozo do direito, conforme ensina Farhat (1996,
p. 526). Se a omissão for de órgão administrativo, o mesmo terá que
adotar as providências necessárias cm 30 dias (art. 103, § 3°, CF).
Se a omissão for do Poder Legislativo e do Judiciário, não há um
prazo definido para que este supra a omissão.
Para Regina Nery Ferrari (1994, p. 30-31), no sistema constitu­
cional brasileiro, a omissão possui um caráter de fiscalização efeti­
vada pela manifestação, nesse sentido, do STF. A autora acrescenta
que a atuação do desse órgão “não substitui a do poder competente
para a realização do ato, não compete a ele adotar as medidas que
repute necessárias, nem mesmo quando, dada ciência para a elabo­
ração das medidas, o órgão competente não as elabora”.
A doutrina apresenta, como um dos instrumentos para requerer
junto ao STF a declaração da inconstitueionalidade por omissão,
o mandado dc injunção. A Constituição, no art. 5°, inciso L X X I,
estabelece que “conceder-se-á mandado de injunção sempre que
a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos
direitos e liberdades constitucionais c das prerrogativas inerentes
à nacionalidade, à soberania e à cidadania”.
8.5 Controle da constitucionalidade
de norma estadual
A lei ou ato normativo estadual pode violar a Constituição Federal
ou a constituição do estado. Se desrespeitar a Constituição Federal,
o controle concentrado da constitucionalidade por meio de ação
própria direta de inconstitucionalidade se dará no STF.
Mas se a lei ou ato normativo do estado transgredir a constituição
estadual, a ação direta de inconstitucionalidade será processada e
julgada no Tribunal de Justiça do estado. Cada um dos 26 estados
da federação brasileira, em suas respectivas constituições, estabe­
lecerá os princípios de adoção das normas que regularão a ação de
inconstitucionalidade de lei que fere dispositivos constitucionais
estaduais com fundamento na Constituição Federal. A organiza­
ção da justiça 110 âmbito estadual é estabelecido 110 art. 125, § 2o:
‘Cabe aos estados a instituição de representação de inconstitucio-
nalidadc dc leis ou atos normativos estaduais ou municipais cm
face da constituição estadual, vedada a atribuição da legitimação
para agir a um único órgão.”
Às constituições dc cada uma dos estados estabelecem quem
possui competência para propor ação direta de inconstitucionali­
dade de lei ou ato normativo estadual que fere a constituição do
respectivo estado. Normalmente, essas constituições mantém uma
simetria com a Constituição Federal, estabelecendo que são partes
legítimas para instituir tais ações o governador do estado, a Mesa
da assembleia legislativa, o procurador dc justiça, os partidos com
representação nas assembleias legislativas, federações de sindica­
tos de trabalhadores e empregadores, a seção regional da Ordem
dos Advogados do Brasil, entre outras.
A jurisprudência do STF tem se posicionado 110 sentido de que
quando uma norma estadual fere dispositivo tanto da Constituição
Federal quanto do estado, e são propostas duas ações simultâneas
declaratórias de inconstitucionalidade, uma 110 STF c a outra 110
Tribunal de Justiça, a segunda proposta ficará suspensa até a deli­
beração da corte federal. Nas ações diretas de inconstitucional ida­
de dc lei estadual ou dc ato normativo, o Ministério Público Federal
constitui parte legítima para propor recurso extraordinário junto ao
STF, segundo art. 37, parágrafo único, da Lei Complementar n° 75,
de 20 de maio dc 1993.

8.6Controle da constitucionalidade
de norma do Distrito Federal
Da mesma forma que a lei ou o ato normativo estadual pode violar a
Constituição Federal ou a constituição do estado, também a lei ou o
ato normativo do Distrito Federal pode violar a Constituição Federal
ou a Lei Orgânica Distrital. Se violar a Constituição Federal, como
nos estados, o controle concentrado da constitucionalidade se dá
por meio de ação própria direta dc inconstitucionalidade no STF.
Porém, se o ato normativo violar a Lei Orgânica do Distrito
Federal, a ação direta de inconstitucionalidade ocorrerá no Tribunal
dc Justiça do Distrito Federal. Já o STF, cm decisão sumulada, não
acolhe ação direta de inconstitucionalidade de lei distrital decor­
rendo de sua competência legislativa municipal. A Súmula n° 642,
de 24 dc setembro dc 2003, do STF, estabelece: “Não cabe ação
direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada
de sua competência legislativa municipal. Legislação: CF art. 32,
§ I o. E art. 1 0 2 ,1, a.”
Isso significa que qualquer lei que seja derivada da competência
legislativa municipal que cabe ao Distrito Federal (art. 32, § 1°,
CF), não pode ter sua inconstitucionalidade questionada junto ao
STF. Porém, matérias de competência legislativa estadual, lei ou
ato normativo distrital podem ser arguidas quanto a sua inconstitu­
cional idade junto ao STF.

8.7 Controle da constitucionalidade


de norma municipal
A Constituição Federal não prevê o controle da constitucionalidade
de leis municipais pelo STF. Este só pode analisar ação direta dc
inconstitueionalidade de lei ou ato normativo federal e estadual e
ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo
federal. A jurisprudência do STF tem se manifestado reiterada ve­
zes sobre a impossibilidade do referido órgão jurisdicional declarar
inconstitueionalidade de lei municipal.
A Constituição Federal, 110 entanto, prevê que são competentes
os tribunais de justiça dos estados para julgar representações de
leis ou atos normativos estaduais ou municipais, 110 tocante a sua
inconstitueionalidade em face da constituição estadual (art. 125, §
2°, CF).
Se a inconstitueionalidade da lei municipal, objeto da ação, re­
fere-se à Constituição Federal, os tribunais de justiça dos estados
não possuem competência para processar e julgar. Assim têm sido
as decisões do STF* - não reconhecer competências aos tribunais
de justiça dos estados para processar e julgar ações diretas dc in-
constitucionalidade de leis municipais que firam a constituição fe­
deral, conforme Moraes (2007, p. 1.637).
Porém, se a lei municipal fere dispositivo da constituição estadual
que reproduz dispositivo da Constituição Federal de observância

Verifique em Brasil. 2002c.


obrigatória pelos estados, o STF tem reconhecido o direito dos tri­
bunais dc justiça dos estados dc processar c julgar essas ações
diretas de inconstitucionalidade. Uma determinada decisão do STF,
citada por Moraes (2007, p. 1.637) e relatada pelo ministro Moreira
Alves, não apenas reconhece a possibilidade dos tribunais esta­
duais julgarem como também admite recurso extraordinário (art.
102. III, c, CF) ao próprio STF.
Para Ferrari (1994, p. 118), o silêncio da Constituição Federal
quanto à possibilidade de haver um controle abstrato, através de
ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal significa que
os estados não podem cm suas constituições prever essa possibili­
dade. Argumenta a autora que, “no Estado Federal, só pode haver
jurisdição constitucional desde que a medida em que a lei funda­
mental autorize, ou seja, desde que a Constituição Federal assegure
aos estados-membros a instituição de processo para a sua defesa”.
Como se observa, tanto a doutrina quanto a jurisprudência não
admitem a possibilidade do controle concentrado abstrato da cons-
lilucionalidade de lei municipal que fira a Constituição Federal. Por
sua vez, Patrícia Flores (2002, p. 102) acentua que esse tema, em­
bora possa gerar debates doutrinários, “encontra-se sedimentado,
culminando na afirmativa escorreita de que não há ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal”.
H á, porém, a possibilidade de uma lei municipal que fere a Cons­
tituição Federal ser declarada inconstitucional pela via difusa ou
indireta, através do argumento de defesa da parte, no caso concreto.
Nessa situação, a parte requerente cm sua defesa alega cm juízo a
inconstitucionalidade da lei ou ato normativo municipal. Uma vez
reconhecida pelo judiciário a inconstitucionalidade da norma, pelo
trânsito cm julgado da sentença, esta não poderá scr aplicada a
parte que questionou a sua constitucionalidade.
Ação direta de inconstitucionalidade
de lei municipal

Como foi visto, a Constituição Federal admite que os tribunais de


justiça dos estados processem e julguem leis e atos normativos
estaduais e municipais que firam a respectiva constituição esta­
dual através de ação direta de inconstitucionalidade. Portanto, a
lei municipal que contradiz a constituição do estado pode, através
de processo objetivo, em tese, ser declarada inconstitucional pelo
Tribunal de Justiça.
A constituição estadual deve ser respeitada por todo o ordena­
mento jurídico municipal, desde a lei orgânica do município até as
leis ordinárias, complementares, delegadas e os demais atos norma­
tivos municipais, neles entendidos também as resoluções c decretos.
As constituições estaduais estabelecem em seu corpo quem pode
propor ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato norma­
tivo municipal. Esta competência normalmente está reservada ao
Ministério Público esladual, aos prefeitos, presidente ou à Mesa
das câmaras municipais, partido político com representação na câ­
mara municipal, associações representativas de classe ou da comu­
nidade, entre outros.
Porém, se a norma constitucional estadual, que reproduz a nor­
ma constitucional federal dc observância obrigatória pelos Estados,
contrariar o alcance desta, aí sim cabe recurso extraordinário ao
STF. Mas, conforme entendimento da referida Corte, o objeto do
recurso não será a lei municipal e sim a norma estadual que con­
tradiz a Constituição Federal.
Também os estados-membros podem estabelecer em suas Cons­
tituições a possibilidade das ações declaratórias de constitucio­
nalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais em re­
lação as suas próprias constituições, não abrangendo, porém, a
Constituição Federal. Esse é o pensamento dominante na doutrina,
posicionando-se nesse sentido Gilmar Mendes, Regina Macedo
Nery Ferrari, Andre Ramos Tavares, Clcmcrson Merlin Clève,
Nagih Slaibi Filho e Alexandre de Moraes, que admitem a ação
declaratória de lei estadual e municipal perante a constituição es­
tadual (Viviani, 2008).
Nesse sentido, explica Ferrari (1994, p. 125) que na ação decla­
ratória de constitucionalidade é definitiva no Tribunal de Justiça,
não cabendo recurso extraordinário ao STF, já que “a ação foi ins­
tituída no âmbito estadual e que a regularidade constitucional de
lei municipal pode ser verificada perante a constituição do estado-
membro”.

Efeitos da declaração de inconstitueionalidade

Declarada a inconstitueionalidade de uma lei ou ato normativo fede­


ral, estadual/distrital ou municipal ou de qualquer um dos Poderes,
(Executivo, Legislativo e Judiciário), isso significa que aquela
norma é inválida, não se aplica a situações reais. Na doutrina,
destacam-se dois pontos de vista para situar a norma declarada in­
constitucional: a teoria da nulabilidade e teoria da anulabilidade.
A teoria da nulabilidade significa que a norma declarada incons­
titucional é nula. Falta-lhe, portanto, um requisito fundamental
que é a validade e, portanto, não geram direitos adquiridos. Se isso
ocorresse, teria de se admitir que, enquanto a norma vigorou, “ela
revogou dispositivo constitucional, que se mostra absurdo”, con­
forme assinala Zeno Veloso, citado por Flores (2002, p. 290). De
acordo com essa teoria, todos os fatos que ocorreram durante a
existência da lei ou ato normativo inconstitucional são nulos.
Já a teoria da anulabilidade acentua que a norma declarada in­
constitucional, tendo sido editada de forma regular, por uma questão
de segurança jurídica, deve ser considerada válida enquanto vigo­
rou, produzindo efeitos, direitos e obrigações que devem ser respei­
tados. Muitos desses atos foram realizados de boa fé e, portanto,
não podem ser sumariamente suprimidos por um decreto judiciá­
rio'’, argumenta Lucio Bittencourt, citado por Flores (2002, p. 293).
Nessa teoria, os acontecimentos ocorridos durante a vigência da lei
ou ato normativo declarado inconstitucional são anuláveis.
A posição do STF tem sido no sentido de adotar a teoria da nula-
bilidade em seus julgamentos, o que significa que a referida Corte
não admite validade da norma que for declarada inconstitucional.
Prevalece a Constituição como norma máxima que deve ser obede­
0 processo legislativo brasileiro

cida e respeitada por todos e por todas as normas que se seguirem.


Isso significa que o STF considera nula a norma desde o seu nasce­
douro e, portanto, a mesma não produziu nenhum efeito válido. Os
efeitos da norma declarada inconstitucional são ex t u n c , ou seja,
retrocedem ao momento inicial, anulando tudo desde o princípio.

262
A suspensão da lei inconstitucional

É competência privativa do Senado Federal suspender, no todo ou


em parte, lei federal declarada inconstitucional pelo STF (art. 52,
X , CF).
Declarada a inconstitucionalidade definitiva de lei federal, o pre­
sidente do STF encaminhará um comunicado ao Senado Federal
para que esse órgão legislativo suspenda a vigência da lei. A in­
constitucionalidade da lei determinada pelo orgão máximo do Poder
Judiciário pode scr total ou parcial. Pode também o procurador-
geral da República representar ao Senado sobre a declaração do
STF, que declarou a lei inconstitucional, fato este que figura outra
alternativa dc o Senado toma conhecimento da decisão da referida
Corte (art. 386, Risf).
O comunicado ou representação sobre a inconstitucionalidade
da lei ou dc parte dela será lido no plenário do Senado Federal
e encaminhado a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania,
que formulará projeto de resolução, suspendendo a execução da
lei, 110 todo ou cm parte (art. 386, Risf). 0 projeto dc resolução
será instruído com o texto da lei, o acórdão do STF, o parecer do
procurador-geral da Republica e a versão do registro taquigráfico
do julgamento (art. 387, Risf). A resolução será incluída na ordem
do dia e votada pelo plenário do Senado Federal.
Quando se tratar de lei estadual declarada inconstitucional pelo
STF, este também comunicará a respectiva assembleia legislativa
para que esta tome as providências cabíveis, através de resolução,
suspendendo a execução da lei ou parte dela que foi declarada
inconstitucional.
No caso da declaração de inconstitucionalidade de lei estadual
pelo Tribunal de Justiça, no caso de o ato normativo ferir a consti­
tuição estadual, a referida Corte comunica a respectiva assembleia
legislativa, que deverá votar resolução que suspenda a execução da
referida lei declarada inconstitucional.
Sc a lei declarada inconstitucional sc tratar dc uma lei municipal,
o comunicado do Tribunal de Justiça será para a câmara municipal.
Da mesma forma, a câmara municipal em questão deverá aprovar
resolução que clcclare a suspensão da execução da Ici municipal
declarada inconstitucional.
E atribuição do Poder Judiciário, cm última análise, declarar
a inconstitucionalidade de uma lei cm abstrato. Cabe, no entanto,
ao Poder Legislativo, de onde a norma emanou, através de uma
resolução de plenário, declarar que a execução da referida lei está
suspensa por inconstitucionalidade.
do poder legislativo
ís l
Esta segunda parte se inicia com o estudo do Poder Legislativo bra­
sileiro. O primeiro capítulo debruçar-se-á sobre as especificidades
do regimento interno do Congresso Nacional, bem como sobre suas
atribuições e competências exclusivas, e da convocação de autori­
dades para prestação de esclarecimentos. A Câmara dos Deputados
c suas competências, as atribuições do Senado Federal, a inviolabi­
lidade, os impedimentos, as incompatibilidades e a perda de man­
dato, implicações inerentes ao desempenho dos cargos legislativos,
terão especial atenção. O papel do suplente e dos parlamentares no
âmbito dos estados, Distrito Federal e municípios também terão as
suas incubências analisadas no capítulo primeiro.
As competências administrativas, legislativas e concorrentes da
União, estados e Distrito Federal, bem como as competências resi­
apresentaçao
duais dos estados são analisadas no segundo capítulo. Ainda são
contempladas as incumbências legislativas, exclusivas, suplemen­
tares, comuns, tributárias, financeiras e urbanísticas dos municí­
pios e do Distrito Federal.
No terceiro capítulo, são abordados o poder e a capacidade de
iniciativa das leis pelos deputados federais e senadores, pelo pre­
sidente da República e pelos órgãos do Poder Judiciário. Também
é objeto de estudo deste capítulo a iniciativa popular em todas as
esferas federativas.
As comissões parlamentares, sua composição e competências são
analisadas 110 capítulo quarto. Contemplam-se as comissões no âmbi­
to federal, estadual e municipal, bem como a Comissão do Mercosul,
que se transformou na representação brasileira no Parlamento do
Mercosul.
As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) são o objeto de
estudo do último capítulo deste livro. Aborda-se a lei das CPIs e os
poderes que cias detêm na investigação judicial, o procedimento es­
ses depoimento do depoimento de indiciados e testemunhas, como
elas se processam na Câmara dos Deputados, 110 Senado Federal e
no Congresso Nacional, c a rotina dos trabalhos das CPIs e o seu
funcionamento nos estados, no Distrito Federal e nos Municípios.
I

No mundo todo, o Poder Legislativo c estruturado nas formas uni-


cameral e bicameral. 0 modelo unicameral é aquele em que o
processo de elaboração legislativa ocorre em apenas uma única

0 Poder Legislativo Brasileiro


Casa Legislativa. Já no sistema bicameral, para que uma norma
seja aprovada, ela deve passar por processos de votação em Casas
legislativas distintas. 0 sistema bicameral ainda é subdividido em
gênero aristocrático e gênero federativo.
Sobre as assembleias, Britto (1983, p. 12-17) enumera-as em
quatro espécies, de acordo como são escolhidos seus membros: as
hereditárias, por nomeação, por cooptação c as eleitas. Nas assem­
bléias hereditárias, os mandatos se transferem de pais para filhos
através de herança, como, por exemplo, nas assembleias feudais
dos vassalos dos reis. Na Inglaterra, a Câmara de Lordes é regida
por uma alternância hereditária de parlamentares.
No caso inglês, explica Alexandre Issa Kimura (2001, p. 310),
o modelo bicameral é único, já que “o modelo inglcs representa o
bicameralismo aristocrático, pois além das Casas Legislativas - A
Câmara dos Lordes ou Câmara Alta - representa a nobreza e a aris­
tocracia, e a outra Casa - Câmara dos Comuns ou Câmara Baixa -
compõe-se de representantes do povo”.
As assembleias por nomeação ocorrem quando os membros do
órgão legislativo são nomeados pelo chcfe do Executivo. Na França
de Luiz Napoleão, no ano de 1852, verificou-se esse tipo de assem­
bleia, como também durante o reinado de Dom Pedro I, em 1824,
110 Brasil, quando o imperador brasileiro nomeou os membros que
escreveram a nossa primeira Constituição.
Assembleia por cooptação, o terceiro modelo, ocorreu durante
a Revolução Francesa. Naquele período, os próprios membros da
assembleia escolhiam o sucessor para a vaga do senador morto.
As assembleias eleitas vigoram atualmente em praticamente todo
o mundo. Os membros dc um dado órgão legislativo são eleitos pela
população, embora as eleições possam ser de forma direta ou indi­
reta. A eleição direta para todos os cargos do legislativo é a mais
comum, porém, durante o Regime Militar brasileiro, houve um perí­
odo em que a eleição indireta de 1/3 dos senadores foi realizada por
meio das assembleias legislativas estaduais. Tivemos os chamados
se n a dores b i ô n i c o s , que cumpriram um mandato dc oito
anos, no período compreendido entre 1978 a 1986.
No Brasil, um país federativo, o Poder Legislativo é bicameral,
sendo exercido pelo Congresso Nacional, que é composto pela
Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal (art. 74, CF). No
Sistema Legislativo brasileiro, em nível federal, há duas Casas
Legislativas; isso significa, como foi dito, que um projeto dc lei,
para ir à sanção ou velo do presidente da República, deve ser ne­
cessariamente aprovado pelos dois órgãos legislativos, cada um
funciona como revisor do outro. Deve haver um consenso entre as
duas Casas para que um projeto seja aprovado.
0 sistema bicameral brasileiro foi a forma que a nação encontrou
para manter o equilíbrio entre as unidades federadas. Os deputa­
dos representam o povo, enquanto que os senadores representam
os estados. O sistema bicameral é uma característica dos estados
federais c, além do Brasil, outros países, como os Estados Unidos,
Argentina, Canadá e Alemanha possuem essa característica. Porém,
há países unitários, como a França, a Itália, a Bolívia, entre outros,
que também adotam o sistema de duas Casas Legislativas.
No sistema unicameral, ao contrário do bicameral, as leis são
elaboradas cm apenas um orgão legislativo. A grande maioria dos
países do mundo possui somente um órgão legiferante. No Brasil,
os estados, o Distrito Federal e os municípios também possuem
apenas uma Casa Legislativa, respectivamente: as assembleias le­
gislativas nos estados, a Câmara Legislativa 110 Distrito Federal e
as câmaras municipais nos municípios.
Há alguns países federados, como a Argentina e os Estados
Unidos da América, que possuem senados provinciais e estaduais,
respectivamente. Nesses dois países, em nível de unidades federa­
das, também há dois órgãos legislativos. Além dos senados provin­
ciais, 11a Argentina, e dos senados estaduais, nos Estados Unidos,
as unidades federadas possuem assembleias legislativas provin­
ciais e estaduais.
Portanto, essas unidades federadas, da Argentina e dos Estados
Unidos, possuem dois tipos de parlamentares: os senadores pro­
vinciais e estaduais c os deputados provinciais e estaduais. Nesses
casos, as deliberações, para serem válidas, devem ser aprovadas
pelos dois órgãos legislativos das províncias argentinas e dos esta­
dos americanos.

1.1 0 regimento interno


Denomina-se de r e g i m e n t o a norma que possui caráter admi­
nistrativo que disciplina o funcionamento de um determinado órgão.
O regimento interno de um órgão legislativo contém as regras que
determinam 0 funcionamento e o processo de elaboração legislativa.
A Constituição Federal assegura às Casas Legislativas a competência
para que estas elaborem seus regimentos internos.
Assim, são competências privativas da Câmara dos Deputados
(art. 51, 111, CF) e do Senado Federal (art. 52, X II, CF): elaborar
respectivamente seus regimentos internos, bem como elaborar o
regimento comum dc funcionamento conjunto das duas Casas. Os
regimentos internos complementam as normas do Processo Legis­
lativo fixadas na Carta Magna.
Da mesma forma que as Casas Legislativas do Congresso
Nacional possuem competência determinada pela Constituição
para elaborar seus próprios regimentos, também as assembleias
e câmaras legislativas nos estados-mcmbros e no Distrito Federal
(art. 27, § 3o, CF) e as câmaras municipais (art. 29, IX , CF) pos­
suem competência para estabelecer seus regimentos internos que
disciplinam os seus respectivos processos legislativos.
Para José Joaquim Gomes Canotilho (2002, p. 851), com exce­
ção dos atos regulamentares de natureza interna do parlamento, o
ato normativo que estabelece as normas relativas à organização e
funcionamento do parlamento não se trata de um regulamento, mas
de um verdadeiro estatuto, uma lei estatutária. O autor acrescenta
que só por tradição “não se reconhecia às normas organizatórias
um caráter jurídico, pode justificar que, ainda hoje, o estatuto de
um órgão de soberania seja qualificado de regulamento interno”.
Lembra ainda Ruy Santos (1972, p. 27-28) que

o regimento interno de cada uma das Câmaras é, assim,


imposição constitucional. 0 regimento interno é uma lei
orgânica. E tanto o Regimento da Câmara, como o do
Senado, preferiu o colegiado à MesaP, com aquela com­
posição quefacilita - é bom reconhecer - o ajeitar de situa­
ções, o contornar de dificuldades, o acomodar, o compor.

Mesa: "Órgão de direção dos trabalhos legislativos’ ' (Brasil,


2009).
0 regimento interno do órgão legislativo deve contemplar to­
das as normas do Processo Legislativo previstas na Constituição
Federal. Deve também ser claro e preciso tecnicamente, evitando
expressões com duplo sentido, para possibilitar uma interpretação
literal das regras nele contidas. 0 regimento interno deve contem­
plar a atuação de todos os atores do jogo parlamentar, garantindo o
direito de expressão das minorias representadas no legislativo.

1.2 0 Congresso Nacional


Às duas Casas Legislativas brasileiras no âmbito da União funcio­
nam e deliberam em conjunto ou individualmente. Em qualquer
uma dessas situações, tem-se o Congresso Nacional, que é, na
verdade, o Poder Legislativo da nação brasileira. Mas, para que as
deliberações sejam encaminhadas para a sanção do presidente da
República, dois orgãos legiferantes devem aprovar a matéria que
está em discussão, cada um a seu tempo, um após o outro, e ambos
devem concordar com o projeto em análise.
A Câmara dos Deputados ou o Senado Federal, sozinhos, não são
o Poder Legislativo Nacional - são partes dele, mas não o represen­
tam em seu todo, pois possuem competências próprias, individuais
e conjuntas. Pode-se dizer que apenas quando os dois órgãos atuam
cada um exercendo suas tarefas específicas, de acordo com seus
respectivos regimentos internos ou com o regimento comum, é que
se tem o Poder Legislativo Brasileiro.
As sessões conjuntas do Congresso Nacional são presididas pelo
presidente do Senado Federal. Esse momento é também denomina­
do de s e s s ã o c o n j u n t a do C o n g r e s so N a c i o n a I .
Quando ambas as Casas funcionam em conjunto, estas devem
obedecer a um regimento próprio, denominado de R e g i rn e n t o
C o m u 77i do C 07} g re sso N a c i o 71 a l , que discipl i na o fun­
cionamento das duas Casas Legislativas.

Atribuições do Congresso Nacional

A CF estabelece as atribuições do Congresso Nacional (art. 48, CF)


que dependem da sanção do presidente da República para sc tor­
narem leis. Não dependem de sanção presidencial as matérias pre­
vistas no art. 49, que são de competência exclusiva do Congresso
Nacional, deliberando dc forma conjunta, as do art. 51, que com­
pele privativamente à Câmara dos Deputados, e do art. 52, que
compete privativamente ao Senado Federal. Nas duas últimas, cada
uma das Casas delibera individualmente c uma não depende da
aquiescência da outra.
Ao Congresso Nacional compete deliberar sobre todas as maté­
rias de atribuição da União, ou seja, aquelas enumeradas na CF,
nos arts. 21 (competências da União), 22 (competências legislati­
vas privativas da União) e 24 (competências concorrentes da União,
em relação aos estados e o Distrito Federal).
Portanto, em relação a essas matérias que são de competência
privativa e concorrente da União com os estados e o Distrito Federal,
cabe ao Congresso Nacional deliberar. Os regimentos internos de
cada urna das Casas Legislativas - Senado Federal e Câmara dos
Deputados - e o Regimento comum do Congresso Nacional estabe­
lecem a forma como essas deliberações devem ser efetuadas para
que tenham validade.
Mas a Lei Maior também enumera (art. 48, CF), em 15 inci­
sos, outras atribuições do Congresso Nacional - algumas de forma
redundante, já que essas competências sc encontram nos arts. 2 1
e 22. As matérias previstas como de competência concorrente da
União com os outros entes federados não estão arroladas de forma
exemplificativa na Constituição.
0 inciso I do art. 48 da CF trata do sistema tributário, da arre­
cadação e da distribuição de rendas. O sistema tributário e a forma
de arrecadação compõem o Título VI ( d a Tr i b u t a ç ã o e d o
O r ç a m e n t o ) , mais especificamente nos arts. 145 a 149 e o art.
153, que trata dos impostos da União. Também os arts. 157 a 159
e o art. 161 estabelecem como deve ocorrer a distribuição da renda
entre os entes federados, bem como a forma como a lei complemen­
tar deve estabelecer os critérios dc distribuições desses recursos,
tendo como objetivo promover o equilíbrio socioeconômico entre
estados e municípios.
Ainda compete ao Congresso Nacional deliberar sobre o Plano
Plurianual, sobre as diretrizes orçamentárias, sobre o orçamento
anual, sobre as operações de crédito, sobre a dívida pública e so­
bre a emissão dc curso forçado. As normas orçamentárias (Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei de Orçamento
Anual) estão disciplinadas nos arts. 165 a 169 da Constituição. A
emissão dc moeda (emissão e curso forçado) está prevista no art. 2 1 ,
inciso V II, e as operações de crédito e de dívida pública se encon­
tram entre as competências da União previstas também no art. 2 1 ,
inciso V III, que trata do controle das atividades financeiras.
A fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas é com­
petência do Congresso Nacional, porém a iniciativa do projeto é
exclusiva do presidente da República (arts. 48, III e art. 61, § I o, I,
CF). Da mesma forma que cabe ao Congresso Nacional deliberar
sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de de­
senvolvimento, planos estes que sc caracterizam por um instrumen­
to jurídico, uma lei, que abrange determinada parcela do território
nacional, como a região Sul, a região Nordeste e setores produtivos
c dc serviço, como, por exemplo, o turismo, a indústria, o comércio
etc (arts. 21, IX e art. 48, IV, CF).
Os limites do território nacional, do espaço aéreo e do espaço ma­
rítimo e os bens do domínio da União são atribuições do Congresso
Nacional (art. 48, V, CF). É ainda de sua competência a criação de
novos estados e territórios, por meio da incorporação, da subdivisão
e do desmembramento de áreas de territórios ou estados, ouvidas
as assembleias legislativas respectivas (art. 48, V I, CF). A lei que
promova qualquer alteração nas áreas dos territórios e dos estados
deverá ser uma lei complementar (art. 18, § 3o, CF).
Poderá também o Congresso Nacional deliberar sobre a mudan­
ça temporária da sede do Governo Federal, que é em Brasília (art.
18, § I o, CF), para qualquer outro ponto do território nacional (art,
48, V II). Outra de suas atribuições é a concessão de anistia, cujo
projeto pode ser de iniciativa própria do Congresso e dos órgãos ou
autoridades enumeradas no art. 61 da Constituição.
É o Congresso Nacional que possui competência para deliberar
sobre a organização judiciária, sobre o Ministério Público c sobre
a Defensoria Pública da União, dos territórios e do Distrito Federal
(art. 48, IX , CF), e também sobre a criação, a transformação e a
extinção dc cargos, empregos e funções da administração pública
federal e dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (art. 48,
X , CF).
Outras atribuições desse orgão legislativo abrangem as áreas de
telecomunicações, de radiodifusão, as matérias financeiras, a área
cambial e monetária, as instituições financeiras e suas operações,
a moeda, seus limites de emissão, c o montante da dívida mobi­
liária e a fixação dos subsídios dos presidentes da República, da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal, do Supremo Tribunal
Federal c dos ministros daquela corte (art. 48, X II a XV, CF).
0 processo legislativo brasileiro

Competências exclusivas do Congresso Nacional

O Congresso Nacional possui também competências legislativas


exclusivas, ou seja, certas deliberações do Congresso são valida­
das sem depender da sanção presidencial. Essas deliberações são

276
tomadas em forma de resoluções ou decretos legislativos.
As deliberações exclusivas do Congresso Nacional estão elenca-
das no art. 49 da Carta Constitucional. Por outro lado, as atribui­
ções que dependem de sanção do presidente, enumeradas 110 art.
48 da CF, que possuem caráter exemplificativo, estas são taxativas,
ou seja, o Congresso Nacional pode decidir de fornia exclusiva so­
mente sobre essas matérias.
Esclarece Miranda (2007, p. 558) que essas decisões do
Congresso Nacional se justificam por três motivos: ‘"a) tratam de as­
sunto que já passaram ou ainda vão passar pelo crivo do Executivo
(incisos 1 a IV): b) tratam do controle do Executivo (inciso IV, se­
gunda parte, e V, V III, IX , X X IV ); c) tratam de assuntos de interes­
se do próprio Congresso Nacional (demais incisos, art. 49, CF)”.
São, portanto, atribuições exclusivas do Congresso Nacional (art.
49, CF):

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou


atos internacionais que acarretem encargos ou compro­
missos gravosos ao patrimônio nacional;
II —autorizar o presidente da Republica a declarar guer­
ra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras
transitem pelo território nacional ou nele permaneçam
temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei
complementar;
III - autorizar o presidente e o vice-presidente da Re­
pública a se ausentarem do país, quando a ausência ex­
ceder a quinze dias:
IV —aprovar o estado de defesa e a intervenção federal,
autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma
dessas medidas;
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de de­
legação legislativa;
VI - mudar temporariamente sua sede;
VII - fixar idêntico subsídio para os deputados federais
e os senadores, observado o que dispõem os arts. 37, XI,
39, § 4o, 150, II, 153, III, e 153, § 2°, I
VIII - fixar os subsídios do presidente e do vice-presi­
dente da República e dos ministros de Estado, observa­
do o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4°, 150, II, 153,
III, e 153, § 2o, I;
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo pre­
sidente da República e apreciar os relatórios sobre a
execução dos planos de governo;
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer
de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os
da administração indireta;
XI - zelar pela preservação de sua competência legis­
lativa em face da atribuição normativa dos outros Po­
deres;
XII - apreciar os atos de concessão e renovação de con­
cessão de emissoras de rádio e televisão;
X III —escolher dois terços dos membros do Tribunal de
Contas da União;
XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes
a atividades nucleares;
XV - autorizar referendo e convocar plebiscito;
XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração e
o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e
lavra de riquezas minerais;
XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão
de terras públicas com área superior a dois mil e qui­
nhentos hectares.
i.2 Convocação de autoridades
É também prerrogativa da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, ou das comissões de qualquer uma das duas Casas Legis­
lativas, convocar ministros dc Estado ou dc qualquer órgão que
esteja diretamente subordinado à Presidência da República, para
que prestem aos congressistas informações a respeito de assuntos
definidos previamente (art. 50, CF).
Entre os órgãos diretamente vinculados à Presidência da Repú­
blica, estão as secretarias e os conselhos de assessoramento, pre­
vistos na legislação que estabelece a organização da administração
direta federal. Excluem-se dessas exigências os titulares de órgãos
da administração indireta, tais como autarquias, empresas públi­
cas c fundações públicas, empresas de economia mista c outras não
ligadas diretamente à Presidência da República.
Os ministros e os titulares dos órgãos subordinados à Presidên­
cia, sc convocados pela Câmara, Senado ou qualquer uma das
comissões das respectivas Casas, têm a obrigação de comparecer
e prestar as informações necessárias, não podendo faltar com a
verdade. Os regimentos internos desses órgãos legislativos estabe­
lecem que qualquer parlamentar poderá formular o pedido de com-
parecimento, que deverá ser aprovado por maioria dos membros do
órgão legislativo (plenário ou comissão).
O não comparecimento, sem justificativa adequada, sujeita essas
autoridades a responderem por crime de responsabilidade. Deve­
mos entender como justificativa adequada aquela que demonstra
ser convincente, que não dê margem para dúvidas, ou seja, que
convença os parlamentares, que não constitua ato protelatório.
Os ministros dc Estado também poderão, por iniciativa própria,
solicitar o comparecimento às duas Casas legislativas ou a qualquer
unia de suas comissões para prestar informações ou expor assuntos
de relevância para os ministérios que dirigem. Deve, nesses casos,
haver uni entendimento por parte dos servidores anteriormente ci­
tados com as Mesas das respectivas Casas.
Outra prerrogativa do Congresso Nacional, por meio das Mesas
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, é de formular pedi­
dos dc informações aos ministros dc Estado ou aos titulares órgãos
ligados diretamente à Presidência da República. A resposta deverá
ser dada no prazo máximo de 30 dias e as informações não podem
ser falsas, redundando, cm caso contrário, cm crime dc responsabi­
lidade (art. 50, § 2o, CF). O parlamentar deverá formular o pedido
de informação à Mesa da respectiva Casa a que pertence, e esta a
encaminhará à autoridade a qual 6 dirigida.

1.3 Câmara dos Deputados


A Câmara dos Deputados é composta de deputados federais, que re­
presentam o povo dos estados, dos territórios e do Distrito Federal,
e são em número proporcional aos habitantes de cada unidade fe­
derativa, sendo eleitos pelo sistema proporcional. O mandato dos
deputados é de quatro anos, coincidindo com a legislatura.
Explica Moraes (2007, p. 997) que, no sistema de eleição pro­
porcional, é assegurado “no Parlamento uma representação pro­
porcional ao número de votos obtidos por cada uma das legendas
partidárias. Este modelo permite que as minorias sejam represen­
tadas no parlamento, ao contrário do sistema majoritário, onde ape­
nas os vencedores ocupam as vagas no órgão legislativo”.
Nenhum estado brasileiro possui menos de 8 deputados federais,
sendo o limite máximo por estado de 70 deputados. Os territórios
elegem 4 deputados federais (art. 45, §§ 1° e 2°, CF). Atualmente,
o Brasil não possui nenhum território.
A respeito da representatividade popular, argumenta Themisto-
cles Cavalcanti (1956, p. 74) que “a Câmara 6 o órgão por excelên­
cia da massa eleitoral”. Os deputados são representantes do povo,
pois, de acordo com o autor, estes atuam “como expressão de sobe­
rania nacional. Os deputados, portanto, embora ligados à disciplina
partidária e às ideologias de cada partido, não exercem mandato
imperativo”.
0 número de deputados federais por unidade federada 6 esta­
belecido em lei complementar, no ano anterior ao das eleições. A
Lei Complementar n° 78, de 30 de dezembro de 1993, disciplinou
a fixação do número de deputados federais, e o número total de
representantes, atualmente, não pode exceder 513 integrantes.
Cada estado e o Distrito Federal possuem um número de depu­
tados proporcional a sua população, que é fornecida ao Tribunal
Superior Eleitoral (TSE) no ano anterior às eleições pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A população deve ser
definida com base em censo e não cm estimativa.
Cabe ao TSE fazer os cálculos e definir o número de vagas que
serão preenchidas em cada estado, no Distrito Federal e nos terri­
tórios, se houver. Uma vez definido o número de cadeiras cm dis­
puta de cada unidade federativa, este será informado aos T R E ’s e
aos partidos políticos. O estado mais populoso, no caso, São Paulo,
possui 70 deputados.
É princípio constitucional de que as deliberações de cada uma
das Casas Legislativas e de suas comissões sejam tomadas por
maioria de votos, estando presentes à sessão da Câmara ou reu­
nião da comissão a maioria absoluta dos parlamentares. Se houver
disposição constitucional específica, o q u o r u m de deliberação
poderá scr outro, diferente deste, que se constitui em regra consti­
tucional (art. 47, CF).
Competências privativas da Câmara dos Deputados
A Câmara dos Deputados também possui competências privativas,
que, na verdade, são exclusivas, ou seja, que apenas ela pode exer­
cer como órgão legislativo, já que não pode delegá-las a nenhum
outro órgão (art. 5 1 ,1 a V, CF). Corno nas atribuições privativas do
Congresso Nacional, a Câmara dos Deputados exerce suas compe­
tências privativas por meio de resoluções e decretos legislativos.
É competência apenas da Câmara dos Deputados autorizar a ins­
tauração de processo por crimes de responsabilidade contra o pre­
sidente ( i m p e ac h rn e n t ) , o vice-presidente da República c os
ministros de Estado. Uma vez autorizada a abertura do processo e
declarada procedente a denúncia contra o presidente da República,
por 2/3 dos membros da Câmara dos Deputados, o julgamento será
efetuado pelo Senado Federal.
Nos casos de crime de responsabilidade do vice-presidente da
República, adota-sc o mesmo procedimento utilizado para o pre­
sidente. O julgamento dos ministros de Estado, nos crimes de res­
ponsabilidade e crimes comuns, ocorre perante o Supremo Tribunal
Federal (STF) (art. 1 0 2 ,1, c, CF), com exceção dos casos em que
houver conexão com os crimes praticados pelo presidente ou vice-
presidente da República, quando a autorização para abrir o proces­
so ocorre na Câmara dos Deputados e o julgamento é realizado pelo
Senado, seguindo-se o mesmo rito do processo presidencial.
Também é competência exclusiva da Câmara dos Deputados fa­
zer a tomada das contas do presidente da República, sc esta não
for apresentada ao Congresso Nacional em 60 dias após a abertura
da sessão legislativa. Outra atribuição é elaborar o seu regimento
interno. Além disso, ela tem por atribuição dispor sobre a organi­
zação, sobre o funcionamento, sobre a polícia, sobre a criação e a
transformação ou extinção de cargos, empregos e funções de seus
serviços e sobre a iniciativa dc lei que fixe a remuneração desses
cargos, em observância às diretrizes orçamentárias.
Cabe ainda à Câmara dos Deputados eleger os dois membros que
representam a referida Casa Legislativa 110 Conselho da República
(art. 89, V II, CF). São essas, portanto, as competências constitucio­
nais da Câmara dos Deputados.

1.4 0 Senado Federal


Os senadores compõem o Senado e representam os estados federa­
dos. O tempo dc mandato dos senadores é dc oito anos, o dobro do
mandato dos deputados federais, abrangendo, portanto, duas legis­
laturas. No tempo do Império, os senadores, como já vimos, eram
vitalícios e, 110 início da República, o mandato era de nove anos.
Argumentam Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins (1999
p. 39) que o objetivo de dar um mandato maior aos senadores é “tor-
nar o órgão mais distante das pressões das bases eleitorais. Como
não há necessidade de os senadores comparecerem frequentemente
diante do eleitor, tem-se um processo decisório em princípio mais
frio e isento das paixões do momento”.
Não importa o tamanho territorial do estado, a sua população
ou o seu poder econômico. Todos os estados brasileiros e o Distrito
Federal possuem três senadores eleitos, segundo o princípio majo­
ritário. A representação de cada estado é renovada de quatro em
quatro anos, alternadamente, por 11111 e dois terços. Cada senador é
eleito com dois suplentes (art. 46, §§ I o, 2o, e 3°, CF).
Os suplentes substituem os senadores em caso de vaga do titular,
de renúncia por parte do parlamentar, ou, ainda, por morte, licença
superior a 1 2 0 dias, ou, então, quando o senador é investido em
cargo de ministro, secretário de estado ou de município. A substi­
tuição se dá pela ordem —o primeiro suplente, e, 110 impedimento
deste, o segundo suplente.
Os suplentes não exercem nenhuma função, apenas possuem a
expectativa de um dia vir a ocupar a vaga 110 senado. Não gozam
das prerrogativas do titular, como, por exemplo, a inviolabilidade,
e também não estão sujeitos aos impedimentos próprios de quem
ocupa o cargo dc senador. Porém, ao assumir o cargo dc senador,
de forma temporária ou definitiva, é que o suplente passa a ter as
prerrogativas e os impedimentos do cargo.
No sistema bicameral, como o brasileiro, os membros do Senado
são eleitos em processos distintos dos deputados federais, que são
eleitos para a Câmara de Deputados. Pelo sistema majoritário ado­
tado para a eleição dos senadores brasileiros, é considerado eleito
aquele que obtém o maior número de votos. Esse sistema é consi­
derado puro e simples, já que o eleito não precisar obter maioria
absoluta dos votos válidos, apenas obter mais votos que seus con­
correntes.
Quando é eleito 1/3 dos senadores, cada partido ou coligação
partidária poderá lançar um candidato por estado. E, quando a
eleição é de 2/3 dos membros do senado, cada partido ou coligação
partidária poderá lançar dois candidatos, já que são duas vagas
em disputa por estado. Em ambas as situações, os candidatos ao
senado deverão ter dois candidatos a suplentes.
Os suplentes são eleitos na mesma chapa do candidato a senador,
cujos votos dados estendcm-sc aos suplentes, da mesma forma que
os votos ao presidente da República, governador e prefeito acompa­
nham os seus respectivos vices, conforme estabelecem os arts. 178
c 202, §§ 2° c 3o do Código Eleitoral*.
Explica Moraes (2007, p. 105) que o Senado Federal, 110 Brasil,
possui a mesma “relevância e força dada à Câmara dos Deputados,
adotando o bicameralismo norte-americano”.

0 Código Eleitoral é a Lei nu 4 .7 3 7 . de 1 5 de julho de 19 6 5.


Competências privativas do Senado Federal
I)ci mesma forma que a Câmara dos Deputados, o Senado Federal
possui competências privativas, que apenas ele pode exercê-las,
não sendo permitido que nenhum outro órgão legislativo o faça,
sob pena de inconstitucionalidade. As competências privativas do
Senado Federal estão enumeradas na Constituição (art. 5 2 ,1 a XV,
CF) que possui caráter conclusivo, ou seja, são estas apenas as suas
atribuições exclusivas e nenhuma outra.
São, portanto, competências privativas do Senado Federal, após
autorização da Câmara dos Deputados, processar c julgar o presi­
dente e o vice-presidente da República nos crimes de responsa­
bilidade, bem como os ministros de Estado e os comandantes da
Marinha, do Exército c da Aeronáutica nos crimes da mesma natu­
reza conexos com aqueles (art. 5 2 ,1, CF).
0 julgamento do presidente e vice-presidente da República e de
todas as demais autoridades (ministros c comandantes militares)
se dá por conexão aos crimes de responsabilidade que eventual­
mente tenham praticado. O STF é quem julga os ministros e os
comandantes militares, sc os crimes que cometerem não forem vin­
culados aos crimes cometidos pelo presidente ou vice-presidente
da República.
Outra atribuição do Senado é processar e julgar, por crimes de
responsabilidade, sem depender de autorização da Câmara dos
Deputados, os ministros do STF, os membros do Conselho Nacional
dc Justiça c do Conselho Nacional do Ministério Público, o procu­
rador-geral da República e o advogado-geral da União nos crimes
de responsabilidade (art. 52, II, CF).
No julgamento dessas autoridades, atuará, como presidente do
Senado Federal, o presidente do STF. A condenação, que somente
será proferida por 2/3 dos votos do Senado Federal, será limitada
à perda do cargo, com inabilitação, por 8 anos, para o exercício dc
função pública (arl. 52, § 1°, CF).
F competência privativa do Senado aprovar previamente, por
voto secreto, após arguição pública, a escolha dc: a) Magistrados,
nos casos estabelecidos nessa Constituição (ministros do STF, do
Superior Tribunal de Justiça, do Superior Tribunal do Trabalho e
do Superior Tribunal Militar); b) Ministros do Tribunal dc Contas
da União indicados pelo presidente da República; c) Governador
de território; d) Presidente e diretores do Banco Central; e)
Procurador-Geral da República; e f) Titulares dc outros cargos que
a lei determinar.
Cabe ainda ao Senado aprovar previamente, por voto secreto,
após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes dc missão
diplomática de caráter permanente; a autorização de operações ex­
ternas de natureza financeira, de interesse da União, dos estados,
do Distrito Federal, dos territórios c dos municípios; além da fixa­
ção, por proposta do presidente da República, de limites globais
para o montante da dívida consolidada da União, dos estados, do
Distrito Federal e dos municípios.
Ainda é o Senado Federal quem determina os limites globais e as
condições para as operações de crédito externo e interno da União,
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, de suas autar­
quias e demais entidades controladas pelo poder público federal,
assim como dispõe sobre limites e condições para a concessão de
garantia da União em operações de crédito externo c interno; e
estabelece limites globais e condições para o montante da dívida
mobiliária dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
É o Senado que suspende a execução, 110 todo ou em parte, dc lei
declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF. Também
é quem aprova, por maioria absoluta e por voto secreto, a exonera­
ção, dc ofício, do procurador-geral da República, antes do término
de seu mandato.
Atribuição privativa do Senado é elaborar seu regimento interno,
que estabelece as regras dc funcionamento da referida Casa c do
seu processo legislativo, obedecendo aos princípios constitucionais.
Outra atribuição é estabelecer a sua organização interna, seu fun­
cionamento, bem como a polícia, a criação, a transformação ou a
extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a ini­
ciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados
os parâmetros estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Ainda cabe ao Senado eleger os dois membros do Conselho da
Republica, nos termos do art. 89, inciso V II. E, finalmente, entre
as suas atribuições privativas (Emenda Constitucional 42, de 19 de
dezembro de 1993), cabe avaliar periodicamente a funcionalidade
do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura c seus componen­
tes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos
estados e do Distrito Federal e dos municípios.

1.5 Inviolabilidade dos


deputados e senadores
Os deputados c os senadores gozam de inviolabilidade, tanto civil
quanto penalmente, por suas opiniões, palavras e votos (art. 53, §§
1° a 8 o, CF). Inviolabilidade significa que não há crime quando es­
ses parlamentares manifestam suas opiniões, palavras c votos, mes­
mo que possam com elas incorrerem um determinado tipo penal. O
preceito constitucional afugenta o crime, que deixa de existir.
Da mesma maneira, a norma da Constituição torna o parlamentar
imune civilmente, isto é, o ofendido não poderá reclamar indeniza­
ção por dano moral ou material. O objetivo desses preceitos cons­
titucionais é manter a independência e a liberdade do parlamentar
de qualquer tipo de ameaça (processo) que possa vir a sofrer em
função do exercício do seu mandato. É uma proteção que deputados
c senadores possuem contra processos c prisões arbitrárias.
Explica Meirelles (1993, p. 451) que a inviolabilidade “é a
exclusão da punibilidade dc certos atos praticados pelos agentes
públicos no desempenho de suas funções e em razão delas. A invio­
labilidade exclui o crime, diversamente da imunidade, que impede
o processo, enquanto não autorizado pela respectiva Câmara”.
Também, desde a expedição do diploma, os deputados e sena­
dores possuem foro privilegiado. Eles só serão submetidos a ju l­
gamento perante o STF, que é o órgão judiciário competente para
julgar os parlamentares em nível federal.
Outra prerrogativa que os membros do Congresso Nacional pos­
suem, desde a expedição do diploma, é de não serem presos, salvo
em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão re­
metidos, dentro de 24 horas, à Casa respectiva, para que, pelo voto
da maioria de seus membros, resolva-se sobre a prisão. O órgão
legislativo a que pertencem é que vai determinar se eles devem
permanecer ou não presos em caso de flagrante.
Nos crimes cometidos após a diplomação, uma vez recebida a
denúncia contra o senador ou deputado, o STF deverá dar ciência
à Casa respectiva que, por iniciativa de partido político nela re­
presentado c pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a
decisão final, sustar o andamento da ação. 0 pedido de sustação
do processo deverá ser apreciado pela Casa respectiva no prazo
improrrogável de 45 dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.
Como efeito da sustação do processo, suspende-se também a pres­
crição, enquanto durar o mandato do parlamentar.
Também os deputados e senadores possuem a prerrogativa do
sigilo parlamentar e não podem ser obrigados a testemunhar sobre
informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do man­
dato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam
informações.
Os parlamentares também estão isentos do serviço militar e só
serão incorporados às Forças Armadas, mesmo que sejam militares
e seja tempo de guerra, se houver uma licença prévia da Casa a que
pertencem.
Os deputados ou senadores possuem, além da inviolabilidade
por suas opiniões, palavras e votos, imunidade durante o estado
dc sítio. Essas imunidades só poderão scr suspensas mediante o
voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de
atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam
incompatíveis com a execução da medida.
A imunidade parlamentar, durante o estado de sítio, é total. Isso
significa que o parlamentar não pode sofrer nenhum tipo de pro­
cesso, nem mesmo scr preso, a não scr que o órgão legislativo a
que pertence autorize o processo e a prisão. Esclarece Sahid Maluf
(1994, p. 197) que são duas as imunidades parlamentares: “imuni­
dade material (irresponsabilidade pelos atos praticados 110 exercí­
cio do mandato, oralmente ou por escrito) e imunidade processual
(não ser preso nem processado criminalmente sem o conhecimento
c a permissão da Casa Legislativa)”.

Impedimentos e incompatibilidades

Exercer um mandato parlamentar de deputado ou senador, além


dc prerrogativas, também acarreta ônus ao indivíduo eleito. Esses
encargos encontram-se enumerados na CF (art. 54) como impedi­
mentos e incompatibilidades, e a conseqüência da violação deles é
a perda do mandato. São quatro as incompatibilidades: negociais,
funcionais, profissionais e políticas.
As incompatibilidades negociais manifestam-se desde a expe­
dição do diploma, dc deputado ou senador, pela Justiça Eleitoral.
Ao serem diplomados, os parlamentares estão impedidos de firmar
ou manter contrato com pessoas jurídicas de direito público, com
autarquias, com empresas públicas, com sociedades dc economia
mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando
o contrato obedecer a cláusulas uniformes.
Essas incompatibilidades se agravam com a posse, já que, a par­
tir daí, não lhes é permitido que sejam proprietários, controladores
ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contra­
to com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função
remunerada.
As incompatibilidades funcionais também ocorrem desde a di-
plomação. Os parlamentares não podem aceitar ou exercer cargo,
função ou emprego remunerado, inclusive os que sejam demissíveis
a d n u t u m , de pessoa jurídica de direito público, de autarquia,
de empresa pública, de sociedade de economia mista ou de empre­
sa concessionária dc serviço público. Ou, depois da posse, estão
impedidos de ocupar cargo ou função nessas empresas.
As exceções a essa regra encontram-se na própria Constituição
(art. 56), que permite ao deputado ou senador exercer o cargo de
ministro de Estado, governador de território, secretário de estado,
do Distrito Federal, de território, de prefeitura de capital, ou chefe
dc missão diplomática temporária. Nesses casos, o parlamentar terá
de licenciar-se do mandato, assumindo em seu lugar o suplente.
As incompatibilidades profissionais se manifestam ao impedir
que o deputado ou senador possa atuar como advogado em cau­
sas em que estejam envolvidas pessoas jurídicas de direito público,
autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista ou
empresas concessionárias dc serviços públicos. Essa incompatibi­
lidade não impede que o parlamentar seja parte em processos con­
tra esses entes de direito público. O que ele não pode é atuar como
advogado, seja a favor ou contra essas entidades públicas.
E as incompatibilidades políticas impedem que deputados e
senadores sejam titulares de mais de um mandato público eletivo,
como, por exemplo, no acúmulo das funções dc deputado ou senador
ao mesmo tempo; ou, ainda, senador e governador; prefeito e deputa­
do e assim por diante. Para assumir um outro cargo eletivo, o parla­
mentar terá de renunciar o mandato de deputado ou de senador.
Infringindo qualquer uma dessas proibições e incompatibilida­
des, os deputados c senadores estão sujeitos à perda do mandato
(art. 55, I, CF). Os regimentos internos dos órgãos legislativos es­
tabelecem as regras que devem ser obedecidas para declararem a
perda do mandato desses congressistas.

Perda do mandato parlamentar

No exercício da função pública, além das proibições e incompatibi­


lidades que resultam na perda do mandato, deputados c senadores
podem proceder de formas incompatíveis com o decoro parlamen­
tar. Fsses procedimentos também poderão resultar na perda do
mandato político.
É considerado ato incompatível com o decoro parlamentar o abu­
so das prerrogativas asseguradas a membros do Congresso Nacional
ou a percepção dc vantagens indevidas (art. 55, II, § 1°, CF).
Também os regimentos internos, tanto da Câmara dos Deputados
(Código de ética) quanto do Senado Federal estabelecem situações
cm que é violado o decoro parlamentar.
Segundo o art. 4° do Código de ética da Câmara dos Deputados
(Resolução n° 25, de 10 de outubro 2001), são atos incompatíveis
com o decoro parlamentar, puníveis com a perda do mandato:

[...]
I - abusar das prerrogativas constitucionais assegura­
das aos membros do Congresso Nacional (art. 55, § 1°,
CF);
II - perceber, a qualquer título, em proveito próprio ou
de outrem, no exercício da atividade parlamentar, van­
tagens indevidas;
III - celebrar acordo que tenha por objeto a posse do
suplente, condicionando-a a contraprestação financeira
ou à prática de atos contrários aos deveres éticos ou re­
gimentais dos deputados;
IV - fraudar, por meio ou forma, o regular andamento
dos trabalhos legislativos para alterar resultado de de­
liberação;
V — omitir intencionalmente informação relevante, ou,
nas mesmas condições, prestar informação falsa nas de­
clarações de que trata o art. 18.

Pode também o deputado ou o senador perder o mandato se este


deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das
sessões ordinárias. A exceção é se o parlamentar estiver de licença
ou em missão autorizada pela Casa a que pertencer.
As outras situações de perda de mandato ocorrem se o parlamen­
tar, segundo o art. 55 da CF, “IV —que perder ou tiver suspensos
os direitos políticos; V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos
casos previstos nesta Constituição; VI —que sofrer condenação cri­
minal em sentença transitada em julgado”.
Para que o parlamentar tenha o mandato cassado, em caso de in­
compatibilidade negociai, funcional, profissional ou política, bem
como por falta de decoro parlamentar e por condenação criminal
transitada em julgado, a decisão cabe ao plenário do respectivo ór­
gão legislativo. O processo poderá ser iniciado pela Mesa ou partido
político com assento no Congresso Nacional e a votação é secreta,
perdendo o mandato o parlamentar que tiver maioria absoluta dos
votos a seu desfavor. Ao parlamentar é assegurada a ampla defesa.
Nas situações em que o parlamentar deixar de comparecer à
terça parte das sessões, tiver os seus direitos políticos suspensos
ou a Justiça Eleitoral declarar a perda do mandato, esta será decla­
0 processo legislativo brasileiro

rada pela Mesa da respectiva Casa, garantindo-se sempre a ampla


defesa.
Após aberto o processo de cassação do mandato, a renúncia não
impedirá o andamento do processo. Aliás, o pedido de renuncia-
ção ficará suspenso até a deliberação final da respectiva Casa. O
renunciamento só produzirá efeito se o parlamentar não tiver seu
292
mandato cassado. Se, no entanto, a decisão for pela perda do man­
dato, a renúncia será arquivada. Muitos parlamentares, 110 passado,
renunciavam ao mandato após a abertura do processo de cassação
para não terem seus direitos políticos suspensos por oito anos, o
que fez com que o Congresso Nacional mudasse a legislação.

1.6 0 suplente
0 suplente de deputado ou senador é convocado para assumir o
cargo em lugar do titular quando este fica vago. Essa situação pode
ocorrer em caso de morte do titular, licença por motivo de doença
ou para tratar de assunto particular, nessa hipótese, sem remune­
ração por mais de 120 dias (art. 56, §§ 2° e 3o, CF).
Outra situação em que o suplente será chamado para assumir o
cargo é a que se dá quando o titular se licencia para assumir cargo
de ministro de Estado, governador de território, secretário de esta­
do e do Distrito Federal, prefeitura de capital ou de chefe de missão
diplomática temporária.
Ficando vaga a cadeira de deputado ou senador, não havendo
suplente, faltando mais de 15 meses para o término do mandato, se
fará nova eleição para preencher a vaga até o final da legislatura.
Caso faltem menos de 15 meses, o cargo permanecerá vago até as
próximas eleições e a posse dos novos deputados e senadores.

1.7 O Legislativo nos estados


e no Distrito Federal
Tanto nos estados-membros quanto no Distrito Federal e na União o
Poder se divide em Legislativo, Executivo e Judiciário. O Poder Le­
gislativo é exercido pela assembleia legislativa, no âmbito estadual,
c pela Câmara Legislativa, 110 Distrito Federal. O Poder Executivo
é exercido pelo governador e seu secretariado, e o Poder Judiciário
pelo Tribunal de Justiça e os Juízos de Comarca.
O sistema legislativo nos cstados-mcmbros c 110 Distrito Federal
no Brasil é atualmente unicameral, ou seja, possui apenas um ór­
gão legislativo, composto de deputados estaduais e distritais.
Na República Velha (1889-1930), a Constituição Federal de
1891 dava total liberdade para os estados organizarem seus legis­
lativos, seja no sistema legislativo bicameral, seja no unicameral.
Dos 20 estados existentes à época, 8 adotaram o sistema bicameral
(Pará, Maranhão, Pernambuco, Alagoas, Bahia, Minas Gerais, São
Paulo e Ceará), e os demais adotaram o sistema unicameral.
Em São Paulo, o Poder Legislativo era formado pela Câmara do
Congresso Legislativo de São Paulo, constituída de deputados esta­
duais, e o Senado do Congresso Legislativo do Estado de São Paulo.
A Câmara do Congresso Legislativo e o Senado do Congresso
Legislativo em São Paulo iniciaram seus trabalhos em 8 de julho de
1891, com a primeira legislatura, indo até a 1.4a Legislatura, em 1930,
quando esse modelo foi encerrado com a Revolução dc 30, liderada
por Getúlio Vargas. A partir das Constituição de 1934, os estados-
membros passaram adotar o sistema legislativo unicameral.
Os cstados-mcmbros são organizados e regidos pelas suas respec­
tivas constituições estaduais, enquanto 0 Distrito Federal é dirigido
pela sua lei orgânica. Tanto as constituições estaduais quanto a Lei
Orgânica do Distrito Federal são aprovadas respectivamente pela
Assembleia Legislativa estadual e pela Câmara Legislativa Distrital.
As constituições estaduais e a Lei Orgânica do Distrito Federal de­
vem obedecer aos princípios estabelecidos na Carta Magna, sob pena
de serem declarados inconstitucionais (art. 25, CF).
O processo de elaboração da Lei Orgânica do Distrito Federal,
bem como as suas emendas, deve seguir os preceitos estabelecidos
na Constituição. Como nos municípios, a Lei Orgânica Distrital é vo­
tada cm 2 turnos, com interstício mínimo dc 1 0 dias entre o primeiro
e o segundo turno, que só será aprovada se tiver o voto favorável de
2/3 dos deputados distritais. A própria Câmara Legislativa é quem
promulga a Lei Orgânica Distrital, devendo seguir no seu processo
de elaboração os princípios da CF (art. 32, CF).
Outra característica do Distrito Federal, onde se localiza Brasília,
a capital federal, ó que ele não é dividido cm municípios como nos
estados-meinbros, característica que lhe confere um governo único.
Embora no território do Distrito Federal existam, além do que é
denominado de P l a n o P i l o t o , várias cidades, denominadas
de c i d a d e s s a t é l i l e s , estas não possuem autonomia. Assim,
o Distrital Federal é, portanto, a sua Câmara Legislativa Distrital,
c possui todas as competências legislativas dos estados-membros
e dos municípios.
É competência das assembleias legislativas e da Câmara Distrital
elaborar o seu regimento interno, que estabelecerá as normas dc
funcionamento interno, bem como o processo de elaboração das
normas jurídicas. Também são atribuições desses órgãos legislati­
vos regulamentar a sua polícia interna, os serviços administrativos
de sua secretaria, a sua estrutura funcional e prover os cargos que
a compõem (art. 27, § 3o, CF).

Os deputados estaduais e distritais

Os deputados estaduais e distritais são eleitos juntamente com os


governadores, em eleição de primeiro turno, no primeiro domingo de
outubro c no último domingo do mesmo mês, cm segundo turno, sc
nenhum candidato obtiver maioria absoluta de votos no turno ante­
rior, no ano anterior ao do término do mandato de seus antecessores
(art. 28, CF). O mandato do governador e dos deputados estaduais e
distritais é de quatro anos, coincidindo com uma legislatura.
0 número de deputados estaduais e distritais, a assembleia
legislativa e a Câmara Distrital, como regra geral, corresponde ao
triplo do número de representantes da respectiva unidade federati­
va na Câmara Federal. Uma vez atingido o número de 36 deputados
estaduais ou distritais, essa representação c aumentada de tantos
quantos forem os deputados federais acima de 12 (art. 27, CF).
Como exemplo, o estado do Paraná possui 30 deputados fede­
rais. O número de deputados estaduais que compõe a Assembleia
Legislativa Paranaense é de 54 membros. Ou seja, (30-12+36=54),
explicando que 30 é número de deputados federais, 12 é o número
que se subtrai e 36 é o número atingido. Da mesma forma que o esta­
do de Roraima possui 24 deputados estaduais, pois sua representa­
ção na Câmara dos Deputados é de 8 deputados federais (8 x 3 = 24).
Ou o estado de São Paulo, que possui 70 deputados federais e 94
deputados estaduais (70-12+36=94).
Os deputados estaduais e distritais também são eleitos segundo
as regras das eleições proporcionais, constituindo-se o estado e o
Distrito Federal em apenas um distrito eleitoral. Atingido o coefi­
ciente eleitoral, o partido ou coligação passa a eleger representan­
tes nas assembleias legislativas e na Câmara Distrital.
Também os deputados estaduais e distritais possuem, por deter­
minação constitucional, as mesmas prerrogativas e impedimentos
dos deputados federais e senadores, bem como se aplicam a eles os
princípios de inviolabilidade, de imunidade, de remuneração, de
perda de mandato, de licença e de incorporação às Forças Armadas
(art. 27, § I o, CF).
Portanto, tudo o que se afirmou nos tópicos anteriores a respeito
de deputados federais e senadores se aplica aos deputados esta­
duais e distritais. Também os subsídios dos deputados estaduais e
distritais eslão limitados a 75% da remuneração que for estabeleci­
do em espécie aos deputados federais (art. 27, § 2o, CF).
1.8 A câmara municipal
No município, o Poder Legislativo é exercido pela câmara municipal,
composta pelos vereadores, seus membros, eleitos diretamente pelo
voto popular, em listas abertas pelo sistema proporcional. 0 municí­
pio não possui Poder Judiciário, e o Poder Executivo é exercido pelo
prefeito municipal e seu secretariado, que é eleito com o vice-pre­
feito c os vereadores para mandato dc quatro anos, que correspon­
dem a uma legislatura. A eleição dos vereadores, do prefeito e do
vice-prefeito ocorre no meio da legislatura federal e estadual.
A câmara municipal possui também a função dc fiscalizar o
Poder Executivo e, em alguns momentos, exercer as funções judi-
cantes, quando julga o prefeito e os vereadores por crimes de res­
ponsabilidade. Possui ainda funções administrativas internas, na
organização de sua estrutura legislativa e administrativa.
As legislaturas 110 Brasil, incluindo as câmaras municipais, são
quadrianuais, também podendo compreender períodos legislativos
anuais, divididos em sessões plenárias deliberativas ou não. Em
todos os órgãos legislativos brasileiros, como a Câmara Municipal,
é o presidente da Mesa quem conduz os trabalhos, zela pelo cum­
primento do regimento interno, promulga as emendas, a lei orgâni­
ca e as leis não sancionadas pelo prefeito, bem como os decretos
legislativos, resoluções da Mesa c outros atos de sua competência.
São funções legislativas municipais exercidas pela Câmara: le­
gislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação
federal c estadual no que couber (art. 30, I c II, CF). Também é
competência do legislativo municipal deliberar sobre as matérias
administrativas, as matérias financeiras, as matérias tributárias de
âmbito local e as matérias urbanísticas, como votar e emendar a lei
orgânica, o Plano Diretor, as leis orçamentárias (Plano Plurianual,
Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual), leis
complementares, leis ordinárias, decretos legislativos, entre outros.
A câmara pode decidir sobre dc situações fáticas, por meio de
decretos legislativos, que homologam ou referendam os convênios
e acordos praticados pelo Poder Executivo. Nesses casos, a câmara
municipal não depende da sanção do Executivo, uma vez que suas
decisões possuem caráter deliberativo.
A câmara municipal exerce a fiscalização financeira e orçamen­
tária do Município, contando, nesses casos, com o auxílio externo
do Tribunal de Contas dos estados ou dos municípios. A fiscalização
das contas municipais deve abranger todos os órgãos do município
e a câmara municipal, nos aspectos contábeis, financeiros, orça­
mentários, assim como nos aspectos operacional e patrimonial.
Somente dois municípios brasileiros, São Paulo e Rio de Janeiro,
possuem Tribunais dc Contas municipais. Atualmente, a Carta
Constitucional proíbe a criação de tribunais, conselhos ou órgãos
de contas (art. 31, § 4o, CF). 0 parecer prévio do Tribunal de
Contas, favorável ou contrário à aprovação das contas do prefeito,
só pode ser derrubado pelo voto de 2/3 do total dos membros da
câmara, (art. 31, § 3o, CF).
A câmara municipal possui capacidade processual na defesa de
suas prerrogativas. Pode acionar ou se defender juridicamente do
prefeito ou de qualquer outro órgão ou pessoa. Embora seja uma
pessoa jurídica, a câmara possui personalidade judiciária, a pes­
soa jurídica de direito público interno é o município. Ela possui,
portanto, capacidade processual ativa e passiva.
0 processo legislativo brasileiro

I O vereador

O vereador é membro do Poder Legislativo municipal. Vereador


vem do verbo v e re a /’, cujo significado é “quem vereia, que cuida,
protege”. Também a palavra v e r e a d o r significa “o sentinela”,
aquele que linha a função de vigiar a cidade, tendo também origem

298
na palavra v e r e d a , que significa “caminho”. O vereador era
aquele que protegia os caminhos.
Os vereadores são os mais antigos agentes públicos eleitos em
atividade no Brasil. Antes mesmos do Estado brasileiro existir
como nação politicamente organizada, quando ainda era colônia
de Portugal, os vereadores se constituíam nas primeiras e únicas
autoridades eleitas em nosso país. Pode-se dizer que são os agentes
políticos mais antigos em atividade no Brasil.
A primeira Câmara em território brasileiro foi instalada em São
Vicente, litoral de São Paulo, em 1532, quando da fundação da
cidade. Na época, foi escolhida a primeira Câmara, de acordo com
as ordenações do reino português, cuja composição era: presidente,
três vereadores, escrivão, dois almotacéis e dois juizes.
As câmaras exerceram, durante todo o período colonial, até o
início do Império, além das funções legislativas, competências
executivas e judiciárias. As câmaras aprovavam as posturas mu­
nicipais, realizavam obras, fixavam as taxas e demais tributos e
nomeavam os funcionários da administração.
0 vereador é, pela CF, agente político eleito para exercer um
mandato legislativo na câmara municipal. As prerrogativas do ve­
reador são as previstas na Constituição, na lei orgânica e no regi­
mento interno do legislativo municipal. Elas garantem a plenitude
do exercício do mandato parlamentar, podendo os vereadores votar
as matérias de competência municipal e ser votados para os cargos
da Mesa Executiva e das comissões permanente e temporária da
câmara.
Compele ainda ao vereador apresentar emendas à lei orgânica em
conjunto com outros vereadores, apresentar projetos de lei, resolu­
ções c decretos legislativos; requerimentos e pedidos de informação,
bem como emitir pareceres aos projetos em estudo nas comissões.
Também podem propor comissões parlamentares de inquérito e co­
missões especiais.
0 vereador tem o direito e o dever de participar das sessões da
câmara. Ele pode manifestar a sua opinião por escrito, em pronun­
ciamentos ou por intermédio do voto. 0 vereador, a exemplo dos
parlamentares em nível federal e estadual, é inviolável nas suas
opiniões, palavras e votos, no exercício do mandato c na circunscri-
ção do município (art. 29, V III, CF).
O vereador possui a prerrogativa de prisão especial, segundo
art. 295, inciso II do Código dc Processo Penal*, durante a tra­
mitação do processo e enquanto a sentença não transitar em ju l­
gado. Equipara-se ao funcionário público nos aspectos criminais,
estando sujeito a cometer delitos funcionais como peculato c outros
crimes próprios dos funcionários públicos.
0 vereador está sujeito desde a expedição do diploma e da posse
às proibições c às incompatibilidades previstas na Carta Magna,
ônus que atingem os membros do Congresso Nacional (art. 29, IX ,
CF).
A regra geral é que o funcionário da administração pública, dc
qualquer dos três entes da federação (União, estados e municípios),
ao ser eleito para o cargo de vereador, deve licenciar-se do mesmo.
Admite-se que ele continue trabalhando sc não houver incompati­
bilidade de horários entre os trabalhos no órgão público e na câma­
ra municipal (art. 38, III, CF).
O número dc vereadores que compõe a câmara municipal deve
ser proporcional ao número de habitantes do município, dentro de
três faixas gerais estabelecidas na CF. Mínimo de 9 vereadores e
o máximo dc 2 1 vereadores nos municípios dc até 1 milhão dc ha­
bitantes. Nos municípios com população entre 1 milhão e 5 mi­
lhões, o número mínimo é de 33, e o máximo é de 41 vereadores. E,
nos municípios com população acima dc 5 milhões dc habitantes,

0 código do Processo Penal á o Decreto-lci n" 3.689. de 3 de


outubro de 19 4 1.
mínimo de 42 e o máximo é de 55 vereadores (art. 29, IV, a, b, c,
CF).
O vereador, como todos os demais agentes políticos, possui o
direito à remuneração, sendo esse direito previsto constitucional­
mente. Os parâmetros da remuneração estão fixados na Lei Maior c
possuem por base os subsídios dos deputados estaduais, sendo lim i­
tada a 75% do que eles percebem. Nos municípios com até 10 mil
habitantes, a remuneração máxima dos vereadores é dc 2 0 % da re­
muneração dos deputados estaduais; 30% , nos municípios de 10 mil
e um a 50 mil habitantes; 40% nos municípios de 50 mil e um a
100 mil habitantes; 50% nos municípios de 100 mil c um a 300
mil habitantes; 60% em municípios de 300 mil e um a 500 mil
habitantes; 75% em municípios de mais de 500 mil habitantes (art.
29, V I, CF). A Constituição fixa outro limite aos subsídios dos ve­
readores, que não pode ultrapassar a 5% da receita municipal (arl.
29, V II, CF).
O vereador poderá licenciar-se da função para assumir cargo de
confiança na administração municipal, estadual e federal, conforme
dispuser a lei orgânica do município. Também poderá licenciar-se
por problema de saúde, para tratar dc assuntos particulares sem
remuneração ou para chefiar missão temporária. Quando exercia
o mandato de vereador, o autor incluiu emenda à Lei Orgânica de
Curitiba, prevendo o afastamento de vereadora gestante, sem prejuí­
zo de seus vencimentos, pelo prazo de 1 2 0 dias.
O vereador poderá perder o mandato por cassação, extinção ou
renúncia. Em todas as situações, c o suplente que assume o seu lugar,
exercendo na plenitude as funções, prerrogativas, encargos e impe­
dimentos. É direito do suplente abdicar o direito de assumir. Nessa
situação, argumenta a doutrina que ele deve renunciar ao mandato.
n

A organização político-administrativa do Estado brasileiro é a fe­


deração, estabelecida na Constituição Federal, no artigo Io: “A
República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos estados e municípios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrático de Direito*”. Esse princípio se repete no art.
18 da mesma Carta Magna, que enumera os entes que compõe a
federação brasileira: “A organização político-administrativa da ^
Cu
República Federativa do Brasil compreende a União, os estados, o [>.
Distrito Federal c os municípios, todos autônomos, nos termos desta
Cg
Constituição”. r— H
C /D
A federação ou estado federal tem como característica a união de •
coletividades com personalidades políticas regionais, territoriais ^
ou locais autônomas, formando um ente político com soberania,
constituindo-se em uma pessoa jurídica internacional.
0 termo f e d e r a ç ã o advém do latim f o e d u s , f o e d e r i s , #^
ou seja, “aliança, união, pacto”. A federação é, portanto, um pacto Ch
entre entes autônomos. No caso brasileiro, uma aliança de estados, 4 ->
municípios e o Distrito Federal, formando um ente que a todos agre- ^ ^
ga, chamado de U n i ã o . Sobre a federação, afirma Silva (2002, p. £Zj
1 0 0 ) que a autonomia no estado federal se baseia em órgãos gover- O
namentais próprios e na posse dc competências exclusivas. U
O modelo federativo de Estado surgiu na América do Norte, com
a Constituição Norte-Americana de 1787, quando as 13 colônias
inglesas se tornaram independentes e decidiram unir-se e formar
os Estados Unidos da América. Esse modelo federativo, ao longo
do tempo, foi espalhando-se pelo mundo c chegou ao Brasil com
a Proclamação da República, um século mais tarde, em 15 de no­
vembro de 1889. O modelo federativo americano é denominado de
d u a l i s t a , ou seja, apenas dois entes compõem a federação: a
União e os estados.
Já o modelo federativo brasileiro pode ser denominado de t r i a -
l i s t a , acrescentando-se à União e aos estados os municípios. O
Distrito Federal, por ser uma singularidade, com competências tan­
to municipais quanto estaduais, será enquadrado neste estudo no
mesmo elemento federativo do nível dos estados. A União é o poder
federal ou central; os estados-membros representam o poder no âm­
bito regional e os municípios, por sua vez, simbolizam o poder local.
Uma das características dos estados federados é que cada unidade
federativa pode elaborar leis no seu âmbito de competência.
Contrapondo-se ao modelo político federativo, temos o estado uni­
tário. Aliás, a maioria dos países do mundo é composta por estados
unitários. Significa que, nesses países, apenas o governo central
possui competências administrativas e legislativas estabelecidas
na Constituição. As unidades descentralizadas (províncias, depar­
0 processo legislativo brasileiro

tamentos, municípios ou outras) recebem suas competências de leis


infraconstitucionais emanadas do Congresso. Esses entes descen­
tralizados funcionam como autarquias, podendo elaborar normas,
resoluções, ordenações e outras normas, no entanto, sem a força de
lei. Assim também era o Brasil antes da Proclamação da República,
no período do Império, embora houvesse uma desconcentração
administrativa através das províncias e dos municípios.
304
Como forma de Estado, a federação brasileira é perpétua. Isso
significa que, pelas vias normais, constitucionais, a federação não
poderá ser abolida por meio de emenda constitucional, o que a
caracteriza como uma cláusula pétrea na nossa Constituição, con­
forme determina o art. 60, § 4o, I: “Não será objeto de deliberação
a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de
Estado”. Portanto, uma emenda apresentada ao Congresso Nacional,
110 sentido dc extinguir a federação brasileira, não será analisada
pelo nosso parlamento. Ela será arquivada pela Mesa Diretora.

2 .i Competências dos entes federados


Em um estado federado, cada unidade que compõe a federação
possui competências nos aspectos administrativos, legislativos e
tributários, definidos na própria constituição do país. É o caso do
Brasil, em que a União, os estados/Distrito Federal e os municípios
possuem as competências elencadas na Carta Constitucional.
A competência, segundo Cretella Júnior (1981, p. 99), “é a facul­
dade de agir em determinados assuntos”. Isso significa que quem
possui capacidade para atuar em uma determinada área, possui
legitimidade para tal, é competente. Assim, os três entes estão le­
gitimados a atuar nas áreas de sua competência. Ou seja, o poder
estatal é subdivido entre as esferas de poder federadas, sendo que
cada uma delas exerce a sua porção de poder governamental con­
forme o que lhe compete.
0 princípio fundamental da distribuição das competências no
Estado federado aos entes que o compõe está na predominância do
interesse, segundo Moraes (2005, p. 269). Nesse sentido, a União
predomina nos assuntos de interesse geral: há predominância dos
estados-membros no interesse regional; nos municípios, o interesse
local predomina e, dos caso específico do Distrito Federal, verifica-
se um misto de interesse regional e local.
As competências dos entes federados brasileiros estão descritas
dc fornia clara na própria CF. Elas estão enumeradas nos arts. 21
a 30 da CF, que distribuem as atribuições para a União, para os
estados e para os municípios. Para o Distrito Federal, conforme o
art. 32, § I o, “são atribuídas as competências legislativas desti­
nadas aos estados e aos municípios”. Isso significa que o Distrito
Federal é um híbrido de estado e município. Há também compe­
tências tributárias para todos os entes federados, estabelecidas nos
arts. 146 a 156 da Carta Magna de 1988.
A CF prevê várias espécies de competências, quais sejam: exclu­
sivas, privativas, materiais comuns, concorrentes, residuais, suple­
mentares e tributárias, tanto as de natureza administrativa quanto
as legislativas. Cada ente federado possui suas próprias competên­
cias e deve exercê-las nas suas ações administrativas e legislati­
vas. Quando um ente invade a competência do outro, tem-se uma
quebra do pacto federativo e diz-se que aquela norma emanada do
órgão usurpador é inconstitucional.
Portanto, salvo casos de competência concorrente, que serão vis­
tos adiante, não há hierarquia entre as leis emanadas dos diversos
entes federados. E aquilo que for de competência do município le­
gislar, não pode o estado ou a União intrometer-se e criar leis sobre
a matéria em questão. A norma emanada de ente incompetente
para legislar será inconstitucional. Soluciona-se o conflito entre
normas federais, estaduais e municipais pela investigação de qual
órgão possui competência sobre o assunto. Descoberta a compe­
tência legislativa do ente, as outras leis são afastadas e declaradas
0 processo legislativo brasileiro

inconstitucionais.
A respeito da invasão de competência de um ente federado em
relação a outro, esclarece Jampaulo Júnior (1997, p. 70) que, “em
matéria de competência legislativa do município, por exemplo, só
vale a lei municipal. Leis editadas pelo Congresso Nacional ou por
assembleia legislativa que disponham a respeito de matéria que
não seja competência da União ou dos estados, padecerá de vício
306
de inconstitucionalidade”.
2.2 Competências administrativas
exclusivas da União (art. 21, CF)
Apenas a União possui competências exclusivas que são indelegá-
veis. Isso significa que essas competências, em hipótese alguma,
podem ser delegadas a outro ente federado. Essas competências
estão claramente elencadas no art. 2 1 da Constituição. As compe­
tências exclusivas da União são classificadas segundo a doutrina de
Miranda (2007, p. 409-413) em: a) internacionais (soberania); b)
políticas; c) financeiras e monetárias; d) administrativas; e) urba­
nísticas; f) sociais; g) econômicas; e h) prestação de serviços.
As competências internacionais ou de soberania estão enumera­
das nos incisos I a IV, do art. 21 da CF. São elas:

[...]
I - manter relações com Estados estrangeiros e partici­
par de organizações internacionais;
II - declarar a guerra e celebrar a paz;
III - assegurar a defesa nacional;
IV —permitir, nos casos previstos em lei complementar,
que forças estrangeiras transitem pelo território nacio­
nal ou nele permaneçam temporariamente;
[...]

Já as competências políticas estão previstas na CF, inciso V e


X V II, do art. 21, quais sejam: “ V - decretar o estado de sítio, o es­
tado dc defesa c a intervenção federal”, c “X V II - conceder anistia”.
Não cabe aqui urna explicação mais profunda do que seja estado
de sítio e estado de defesa, que estão previstos nos arts. 136 a 139
da Constituição. Da mesma forma, cm relação à intervenção federal
nos estados, prevista no art. 34 da Constituição, e nos municípios
localizados em territórios federais, no art. 35 da Constituição, não
faremos uma análise mais aprofundada, uma vez que estamos tra­
tando apenas das competências da União.
As competências financeiras e monetárias são: “ VII - emitir
moeda; V III - administrar as reservas cambiais do país c fiscalizar
as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito,
câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência
privada”.
As competências administrativas se encontram nos incisos:

[...]
VI - autorizar c fiscalizar a produção c o comércio dc
material bélico;
[...]
X III - organizar e manter o Poder Judiciário, o Minis­
tério Publico e a Defensoria Pública do Distrito Federal
c dos territórios;
XIV —organizar e manter a polícia civil, a polícia mili­
tar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal,
bem como prestar assistência financeira ao Distrito Fe­
deral para a execução de serviços públicos, por meio de
fundo próprio;
XV - organizar e manter os serviços oficiais de esta­
tística, geografia, geologia e cartografia de âmbito na­
cional;
XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo, de
diversões públicas e de programas de rádio e televisão;
[...]
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de
0 processo legislativo brasileiro

recursos hídricos e definir critérios de outorga de direi­


tos de seu uso: [...]
XXII —executar os serviços de polícia marítima, aero­
portuária e de fronteiras;
[-]
XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do tra­
balho;
308
[...]
As competências urbanísticas exclusivas da União se localizam
nos incisos demonstrados a seguir:

[...]
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais
de ordenação do território e de desenvolvimento econô­
mico e social;
[...]
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano,
inclusive habitação, saneamento básico e transportes
urbanos; XXI - estabelecer princípios c diretrizes para
o sistema nacional de viação;
[...]

As competências exclusivas sociais, por sua vez, estão na parte


final do inciso IX , que trata de planos nacionais e regionais de
"desenvolvimento [...] social’’; e “X V III - planejar e promover a de­
fesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as
secas e as inundações”. Já as competências econômicas sc encon­
tram no final do inciso IX: “desenvolvimento econômico”; e “X X V -
estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de
garimpagem, cm forma associativa”.
E, finalmente, as competências de prestação dos serviços públi­
cos, por parte da União, são encontradas nos incisos contemplados
a seguir:

[...]
Competências legisla ti vas

X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;


XI - explorar, diretamente ou mediante autorização,
concessão ou permissão, os serviços de telecomunica­
ções, nos termos da lei, que disporá sobre a organização
dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros
aspectos institucionais;
309
[...]
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização,
concessão ou permissão:
a) os serviços dc radiodifusão sonora, c dc sons c ima­
gens;
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aprovei-
tamentoenergéticodoscursosdeágua,emarticulaçãocom
os Estados onde sc situamos potenciais hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura
aeroportuária;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário
entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que
transponham os limites de estado ou território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e
internacional de passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
[.•J
X X III - explorar os serviços o instalações nucleares dc
qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a
pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento,
a industrialização e o comércio de minérios nucleares
e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e
condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional somente
será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação
do Congresso Nacional:
b) sob regime de permissão, são autorizadas a comer­
0 processo legislativo brasileiro

cialização e a utilização de radioisótopos para a pesqui­


sa e usos médicos, agrícolas e industriais;
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção,
comercialização c utilização de radioisótopos de meia-
vida igual ou inferior a duas horas;
d) a responsabilidade civil por danos nucleares inde­
pende da existência de culpa;
310
[•••]
No Brasil, a União possui muito mais competências administra­
tivas que os estados e municípios. Essa é uma característica que
remonta ao período colonial, em que a Coroa Portuguesa centra­
lizava todas as prerrogativas. Com o Império, buscou-se uma des­
centralização maior; porém, como o Brasil era, naquela época, um
país unitário, pouco se evoluiu nesse sentido. A República procurou
atribuir mais competências aos estados e aos municípios, porém
ainda somos uma nação que procura centralizar as competências
na União.

2 .3 Competências legislativas privativas


da União (art. 22, CF)
C o mp e t ê n c i a p r i v a t i v a significa que apenas aquele ente
federado possui capacidade de atuar em determinados assuntos.
Não se trata de competência exclusiva, pois, segundo a doutrina, há
uma diferenciação entre as duas. Na privativa, o que se tem é uma
competência própria, peculiar, da entidade ou órgão, enquanto na
segunda, a exclusiva, não há permissão para que oulro ente possa
atuar naquela área. Já na competência privativa, existe a possibi­
lidade dc delegação dc competência a outro ente federado (Silva,
2005, p. 263). É o que estabelece o parágrafo único do arl. 2 2 da
CF, que prevê a possibilidade de autorização, por meio de lei com­
plementar, para os “estados a legislar sobre questões específicas
das matérias [...]” de competência privativa da União.
A CF enumera, no art. 22, as competências privativas da União
em matéria legislativa. Essas competências também são classificadas
como d i r e i to m a t e r i a I , a d m i n i s t r a t i v o o u n ã o , e
como d i r e i t o f o r m a 1 ou p r o c e s s u a I (Silva, 2005, p. 264).
Os ramos do direito material, não-administrativo, dc competência
privativa da União, são o direito civil, o direito comercial, o direito
penal, o direito eleitoral, o direito agrário, o direito marítimo, o
direito aeronáutico, o direito espacial e o direito do trabalho (art.
2 2 , 1 , CF).
Nesse inciso também sc encontra a competência privativa da
União para legislar sobre processos. Aqui, estão inclusas todas as
espécies processuais (civil, penal, trabalhista ou outro) que possi­
bilitam a materialização da lei, por meio dc uma seqüência dc atos
processuais para que o Estado possa exercer a sua função jurisdi-
cional, ou seja, para decidir sobre um conflito.
A União possui também competência legislativa privativa sobre
várias áreas do direito material administrativo. São elas (art. 22, 1
a X X IX , CF):

[...]
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral,
agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
II - desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de iminente
perigo e em tempo de guerra;
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e
radiodifusão;
V - serviço postal;
VI - sistema monetário e de medidas, títulos c garantias
dos metais;
0 processo legislativo brasileiro

VII —política de crédito, câmbio, seguros e transferên­


cia de valores;
VIII - comércio exterior e interestadual;
IX —diretrizes da política nacional de transportes;
X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, ma­
rítima, aérea e aeroespacial;
XI - trânsito e transporte;
312
X II - jazidas, minas, outros recursos minerais e meta­
lurgia;
X III - nacionalidade, cidadania e naturalização;
XIV - populações indígenas;
XV - emigração e imigração, entrada, extradição o ex­
pulsão de estrangeiros;
XVI - organização do sistema nacional de emprego e
condições para o exercício de profissões;
XVII —organização judiciária, do Ministério Público e
da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos territó­
rios, bem como organização administrativa destes;
XV III - sistema estatístico, sistema cartográfico e de
geologia nacionais;
X IX - sistemas de poupança, captação e garantia da
poupança popular;
XX - sistemas de consórcios e sorteios;
X X I - normas gerais de organização, efetivos, material
bélico, garantias, convocação e mobilização das polí­
cias militares e corpos de bombeiros militares;
XXII - competência da polícia federal e das polícias
rodoviária e ferroviária federais;
X X III - seguridade social;
XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;
XXV —registros públicos;
XX\ I - atividades nucleares de qualquer natureza:
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em
todas as modalidades, para a administração pública,
direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo poder público, nas diversas esferas de
governo, e empresas sob seu controle;
X X V III - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa
marítima, defesa civil e mobilização nacional;
XX IX - propaganda comercial.
2 .4 Competências administrativas
comuns: União, estados, Distrito
Federal e municípios (art. 23, CF)
As competências comuns a União, aos estados, ao Distrito Federal e
aos municípios, previstas no art. 23 da Constituição, constituem-se
cm atividades administrativas que todos os entes federados devem
realizar para que se atinja o bem comum. Não se trata aqui de
competências legislativas, mas de atividades e serviços que todos
os entes federados devem realizar dc forma paralela, não haven­
do, nesse caso, hierarquia entre eles na realização dos serviços ou
atividades.
Na observação de Bastos c Martins (2001, p. 410), “não sc tra­
ta de competência legislativa, mas na verdade de imposição de
ônus consistente na prestação de serviços e atividades”. Tanto é
que, para que essas tarefas sejam realizadas pelos entes federados,
estão previstas leis que promovam a devida cooperação e as com­
pensações de acordo com a capacidade de cada um deles. Portanto,
leis complementares federais “fixarão normas de cooperação entre
a União e os estados, o Distrito Federal e os municípios, tendo em
vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar no âmbito
nacional” (art. 23, parágrafo único, CF).
Diz o art. 23, CF, que é competência comum da União, dos esta­
dos, do Distrito Federal e dos municípios:

I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das


instituições democráticas e conservar o patrimônio pú­
blico;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e
garantia das pessoas portadoras de deficiência:
III —proteger os documentos, as obras e outros bens de
valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as
paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracteriza-
ção de obras de arte e de outros bens de valor histórico,
artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educa­
ção e à ciência;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em
qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o
abastecimento alimentar;
IX - promover programas de construção de moradias
e a melhoria das condições habitacionais e dc sanea­
mento básico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de mar-
ginalização, promovendo a integração social dos setores
desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões
de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídri­
cos e minerais em seus territórios;
XII - estabelecer e implantar política de educação para
a segurança do trânsito.
[...]

2 .5 Competências legislativas
concorrentes: União, estados e
Distrito Federal (art. 24, CF)
Entende-se por c o m p e l ê n c i a s le g i s I a t i v as co n c o r ­
r e nt e s quando mais de um ente federado pode legislar sobre o
mesmo assunto. Na federação brasileira, algumas matérias podem
ser objeto de normalização por parle da União, dos estados e do
Distrito Federal. Quando isso ocorre, a União possui a capacidade de
legislar em caráter geral, enquanto os estados e o Distrito Federal só
podem emitir normas de cunho regional (art. 24, § 3o, CF).
Nesse caso, pode-se dizer que há uma hierarquia dc leis. As
leis gerais emanadas pela União deverão servir de parâmetro para
as leis especiais originárias dos estados. Estas ultimas não podem
contrapor-se àquelas. Sc isso ocorre, tem-se a inconstitucionalida-
de da lei estadual ou distrital. A lei estadual ou distrital deve suple­
mentar a legislação federal, ou seja, complementar a lei que possui
caráter geral (art. 24, § 2°, CF). O estado exerce, no âmbito do seu
território, a competência plena, ou seja, a norma dele emanada terá
o caráter geral e também as peculiaridades próprias do lugar (art.
24, § 3°, CF). Mas, se a União vier a expedir uma norma geral, fi­
cará suspensa a eficácia da lei estadual ou distrital naquilo que for
contrária à norma federal (art. 24, § 4o, CF).
Observa-se claramente nesse conceito que o legislador constitu­
cional estabeleceu uma hierarquia de leis quanto à competência le­
gislativa concorrente entre União, estados e o Distrito Federal. Fm
sendo a lei estadual contrária à Lei Nacional, fica aquela imediata­
mente suspensa, ou seja, no conflito entre duas normas, prevalece
aquela emanada da União.
Embora os municípios não sejam enumerados como entes que
possuam competências legislativas concorrentes com a União e
com os Estados, a doutrina tem afirmado peremptoriamente que
essa competência existe, ou seja, o âmbito municipal possui respal­
0 processo legislativo brasileiro

do para suplementar a legislação federal e estadual no que couber


(art. 30, II). Ou seja, nas matérias nas quais a União legisla em
caráter geral, e os estados, por sua vez, cm caráter especial ou re­
gional, os municípios podem suplementar essas leis naquilo que for
de seu peculiar interesse ou de interesse local.
Dc acordo com o art. 24 da Constituição, há competência con­
corrente entre a União, os estados e o Distrito Federal, sobre as
316
seguintes matérias:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econô­
mico e urbanístico;
II —orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natu­
reza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do
meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artísti­
co, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico;
IX - educação, cultura, ensino e desporto;
X - criação, funcionamento e processo do juizado de
pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;
XII —previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV - proteção e integração social das pessoas porta­
doras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das
polícias civis.
[...]

O que se deduz é que a competência concorrente entre a União,


estados e Distrito Federal está limitada às matérias elencadas nos
16 incisos do art. 24 da Constituição. Significa que a lista é fechada,
conclusiva, ou seja, não comporta nenhum outro assunto a não ser
os enumerados na norma. Também não existe a menor possibili­
dade de, em lei complementar, a União, os estados ou o Distrito
Federal delegarem competência a outro ente federado, como, por
exemplo, aos municípios. Ou, então, a União delegar competências
sobre essas matérias aos estados e ao Distrito Federal.
A (competência legislativa dos estados e do Distrito Federal, nesse
caso, é de duas naturezas: uma suplementar e outra supletiva. Por
suplementar, entende-se que, havendo norma geral da União que
discipline a matéria, as normas oriundas dos estados ou do Distrito
Federal devem limitar-se a complementar a norma federal, isto é,
aprofundar a matéria, chegar aos detalhes c aos interesses regio­
nais, sem, contudo, contrariar a norma geral.
A norma estadual ou distrital de natureza supletiva pressupõe
que não existe uma lei geral expedida pela União; portanto, cia
pode abranger, além dos aspectos específicos, os aspectos gerais.
Nesse caso, estados e Distrito Federal possuem capacidade legisla­
tiva plena, não estando subordinados a nenhuma diretriz fixada em
lei pela União. Evidentemente que essa capacidade plena vigorará
até o surgimento de lei federal sobre a matéria.

2 .6 Competências dos estados


Os estados possuem basicamente competências reservadas, resi­
duais ou remanescentes, o que significa que eles podem legislar e
atuar administrativamente cm todos os assuntos ou matérias que
0 processo legislativo brasileiro

não lhes sejam proibidos de forma implícita ou explicita (art. 25,


§ 1°, CF). Tudo aquilo que não for de competência reservada da
União c dos municípios é competência dos estados. Aparentemente,
os estados possuem uma gama enorme de competências. Ocorre
que a grande maioria de tarefas legislativas e administrativas foi
enumerada e reservada à União e aos municípios.
Como já foi visto, os estados também possuem competências
318
administrativas comuns à União e aos municípios (art. 23, CF) e tam­
bém competências legislativas concorrentes com a União (art. 24, CF)
e pode dela receber competências delegadas (art. 2 2 , parágrafo
único, CF). No entanto, os estados possuem algumas poucas com­
petências específicas enumeradas na Constituição.
Os estados podem, portanto, “explorar diretamente, ou mediante
concessão, os serviços locais dc gás canalizado” (art. 25, § 2°, CF).
Mas, nesse caso, eles devem fazê-lo por meio de lei e fica proibida
a edição de medida provisória para a regulamentação desse serviço.
Garantidos por lei complementar, eles ainda podem “instituir re­
giões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, cons­
tituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrara
organização, o planejamento e a execução dc funções públicas de
interesse comum” (art. 25, § 3o, CF).
Outra competência específica dos estados é a possibilidade de
criar, incorporar, fundir ou desmembrar municípios dentro dos li­
mites de seu território (art. 18, § 4°, CF). Esse processo deverá
ocorrer por intermédio de lei estadual.
A exemplo da União c dos municípios, os estados possuem com­
petências tributárias comuns com esses entes federados, como as
de instituir tributos, taxas e contribuições de melhoria. Também
a Constituição enumera expressamente os impostos que os esta­
dos podem estabelecer, tais como: o Imposto sobre Operações de
Circulação de Mercadoria e sobre Serviços de Transportes Inte­
restadual e Intermunicipal c dc Comunicações (ICMS); o Imposto
sobre Propriedade de Veículo Automotor (IPVA); e Imposto de
Transmissão C a u s a M or t i s e Doação, de quaisquer bens ou
Comipetências legisla tivas

direitos (ITCD).
No âmbito de suas competências, os Estados podem legislar so­
bre a sua estrutura administrativa, o seu funcionalismo, sobre a
criação, extinção ou reajuste dos vencimentos, bem como podem
deliberar sobre vantagens dos cargos e funções públicas, e também
319
sobre a organização judiciária, sobre o Ministério Público, sobre a
Procuradoria e sobre sua Advocacia estatal. E, ainda, pode legislar
sobre o Plano Plurianual, sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias,
sobre o orçamento anual, sobre a gestão financeira e social, naquilo
ein que possui competência comum com os outros entes federa­
dos, sobre a administração de seu patrimônio e planos regionais de
desenvolvimento econômico. E, evidentemente, os estados poderão
emitir leis cornplementares à própria constituição estadual naquilo
que for de sua competência.

2.7 Competências municipais


O município possui competências administrativas e legislativas
reservadas estabelecidas na CF. Isso significa que o município
possui competências próprias que só a ele compete legislar e agir.
Nesses casos específicos, não pode haver interferência de outros
entes federados (União e estados). Essa tradição de enumerar na
Carla Magna as competências municipais remonta da Constituição
de 1934, (art. 13) e vem se consolidando a cada nova constituição
(1937,1946,1967 e 1988).
As duas primeiras constituições brasileiras - Imperial, de 1824
e Republicana, de 1891 - não abordavam as competências mu­
nicipais. Retomando o que vimos na primeira parte deste livro, a
Constituição Imperial, em seu art. 167, tratava das Câmaras, às
quais, dizia: “compete o Governo Econômico e municipal das mes­
mas cidades e vilas”. E, em seu art. 169, previa a existência de
uma lei regulamentar “para o exercício de suas funções municipais,
formação das posturas policiais, e aplicação das suas rendas”.
Já a primeira Constituição Republicana foi mais lacônica, ao
prever, em seu art. 6 8 , em um único dispositivo, que “Os estados
organizar-se-ão de fornia que fique assegurada a autonomia dos
municípios, em tudo quanto respeito ao seu peculiar interesse”.
A CF de 1988 decreta que são competências reservadas aos mu­
nicípios, entre outras que serão estudadas adiante:

Art. 30 - Compete aos municípios:


I - legislar sobre assuntos de interesse local:
II - suplementar a legislação federal e a estadual no
que couber;
III — instituir e arrecadar os tributos de sua compe­
tência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes
nos prazos fixados em lei:
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a
legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, os serviços públicos de inte­
resse local, incluído o de transporte coletivo, que tem
caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da
União e do estado, programas de educação infantil e de
ensino fundamental:
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da
União e do estado, serviços de atendimento à saúde da
população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX —promover a proteção do patrimônio histórico-cultu-
ral local, observada a legislação e a ação fiscalizadora
federal e estadual.

A doutrina tem apresentado várias classificações das competên­


cias municipais, como Michel Temer (1985, p. 113), que as divide
em c o m p e t ê n c i a s expressas e c o mp e t ê n c i a s ex -
pr ess a s n u m e r a d a s . Para Silva (2005, p. 309-311), as com­
petências municipais classificam-se em: a) competência legislativa
exclusiva, b) competência legislativa suplementar, c) competência
financeira, e d) competência material.
Já Miranda (2007, p. 425-428) faz uma classificação que con­
sideramos mais adequada e que adotamos neste estudo, com algu­
mas alterações e acréscimos.
Portanto, as competências municipais classificam-se em: a) com­
petência legislativa exclusiva, b) competências legislativas suple­
mentares, c) competências legislativas comuns, d) competências
materiais, e) competências materiais comuns, f) competências tri­
butárias e financeiras, e g) competências urbanísticas.

Competência municipal legislativa exclusiva

A competência legislativa exclusiva está expressa no inciso I do


art. 30 da Constituição, ao impor que é competência do município
“legislar sobre assunto dc interesse local”. Isso significa que, sobre
assuntos locais, apenas o município possui competência para legis­
lar, afugentando, assim, a competência da União e dos estados.
A doutrina tem procurado esclarecer o que vem a ser i n t e ­
resse l oc a I . Alguns chegam, inclusive, a afirmar que o termo
interesse l o c a l é sinônimo de “peculiar interesse”, desig­
nação que vinha sendo adotada nas constituições republicanas
desde 1934, nas questões de competência legislativa municipal.
No entanto, o interesse local é aquele no qual há predominância e
0 processo legislativo brasileiro

não exclusividade sobre os interesses regional (estados) c nacional


(União). P e c u l i a r i n t er e s s e significa, por sua vez, prepon­
derância do município sobre aquele assunto.
Para Meirclles (2006, p. 134), interesse local é muito mais
abrangente do que sua locução sinônima. O autor afirma que a
nova locução aperfeiçoou, ampliou, deu mais precisão conceituai
322 c possibilitou a “evolução c adaptação do regime estabelecido cm
face da vastidão do territorial nacional e das particularidades de
cada local idade”.
Há matérias em que o interesse local é mais explícito. Como exem­
plos, temos o zoneamento urbano, a ocupação e uso do solo, o perí­
metro urbano, o plano diretor, o horário do comércio. Há outras em
que está implícito o interesse local, embora a legislação federal e
estadual possam estabelecer normas gerais, existe o interesse local
específico, por exemplo: a legislação de trânsito e transporte que é
competência privativa da União que, no entanto, pode ser discipli­
nada e restringida pelo município, por exemplo, no caso do tráfego
de caminhões em determinadas zonas, como a central. O município
também pode definir locais de estacionamento nas ruas, implantar
as placas de sinalização com informações sobre locais onde se en­
contram os redutores de velocidade, escolas, hospitais e etc.
Evidentemente que a legislação federal de trânsito e transpor­
tes não chegará até essas minúcias dc um município específico.
Portanto, é o interesse local, nesses casos, que prevalece. Da mes­
ma forma, em relação à legislação da saúde pública, embora a com­
petência em relação a esta possa ser da União, pode-se constatar o
interesse local nos detalhes desta. Porém, existem algumas ativida­
des que não podem ser consideradas de interesse local, tais como o
comércio exterior, o serviço postal, o sistema monetário, as teleco­
municações, a segurança nacional, o efetivo das forças armadas, a
junta comercial, os registros públicos, entre outras.

Competência municipal legislativa suplementar

A competência legislativa suplementar está prevista no inciso II do


art. 30 da Constituição, quando atribui ao município a capacidade
de “suplementar a legislação federal e estadual no que couber”.
Ora, como o art. 24 da Constituição prevê a competência concorren­
te entre a União, os estados e o Distrito Federal sobre determinadas
matérias ali elencadas, em alguns desses assuntos, onde houver
interesse local, o município também possui capacidade legiferante.
Isso significa que o município poderá fazer leis municipais que se­
jam adaptadas aos interesses e às peculiaridades locais.
Nem todas as matérias elencadas no art. 24 da Constituição po­
derão ser suplementadas por leis municipais. Outras podem ser su­
plementadas pela legislação municipal, tais como:

[...]
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econô­
mico e urbanístico;
II —orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natu­
reza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do
meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artísti­
co, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico;
IX - educação, cultura, ensino e desporto;
X - criação, funcionamento e processo do juizado de
pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
0 processo legislativo brasileiro

X III - assistência jurídica e defensoria pública;


XIV - proteção e integração social das pessoas porta­
doras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
[...]

324
Competência municipal legislativa comum
I lá pelo menos uma matéria na qual existe competência legislativa
comum da União, estados/Distrito Federal e dos municípios. Trata-
sc dos consórcios públicos c dos convênios dc cooperação entre
os entes federados. O art. 241 da CF sofreu uma alteração pela
Emenda Constitucional n° 19, de 4 de junho de 1998, cuja nova
redação estabelece que:

Art. 241. A União, os estados, o Distrito Federal e os


municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios
públicos e os convênios de cooperação entre os entes
federados, autorizando a gestão associada de serviços
públicos, bem como a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à conti­
nuidade dos serviços transferidos.

Portanto, os municípios poderão emilir leis municipais estabele­


cendo como devem ocorrer os consórcios com os demais municípios
sobre assuntos de interesse comum. Exemplo: bacias hidrográficas,
serviços públicos (coleta dc lixo, abastecimento dc água c esgota­
mento sanitário, transporte coletivo), planejamento e agências de
desenvolvimento econômico regional, entre outros. Da mesma forma,
poderão fazer convênios dc cooperação com os demais municípios
ou entes federados. Essa norma constitucional também possibilita à
União, aos Estados e ao Distrito Federal a criação de suas próprias
leis regulamentadoras dos consórcios c convênios.
A União já regulamentou os consórcios, estabelecendo normas
gerais que devem ser seguidas por ela própria, pelos estados, pelo
Distrito Federal c pelos municípios, por meio da lei n° 11.107, dc
6 abril 2005, que “Dispõe sobre normas gerais de contratação de
consórcios públicos e dá outras providências”. Essa é uma lei que
contém regras gerais que devem ser obedecidas pelos demais en­
tes federados, sob o risco de serem declaradas inconstitucionais as
normas que se opuserem a ela.
Competência municipal material
As competências administrativas materiais dos municípios são
aquelas que estes entes federados podem exercer e que podem, in­
clusive, scr regulamentadas por meio dc legislação própria. A União
e os estados poderão participar em algumas delas, porém apenas
auxiliando tecnicamente e com recursos financeiros. Elas se en­
contram nos incisos IV, V, V I, V II c IX do art. 30 da Constituição,
elencados anteriormente.
Também nesse rol de competências materiais deve ser incluída
a instituição dc guardas municipais para a proteção dos bens do
município, dos serviços e das instalações que, com o aumento da
violência urbana, cada vez mais sofrem depredação, principalmen­
te nos municípios maiores. Ela está prevista 110 § 8 ° do art. 144
da Constituição, nos seguintes termos: “Os municípios poderão
constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens,
serviços c instalações, conforme dispuser a lei'’.

Competências materiais comuns

As competências administrativas materiais comuns dos municípios


com os demais entes federados são aquelas já analisadas nas com­
petências comuns da União, dos estados, do Distrito Federal e dos
municípios, expostas no item anterior, e se encontram enumeradas
nos incisos I a X I do art. 23 da Constituição.
Como já foi salientado, a gama de competências administrativas
materiais comuns deverá ser disciplinada por leis complementares
da União, que objetivarão o equilíbrio do desenvolvimento e do
bem-estar no âmbito nacional. A Emenda Constitucional n° 53, de
19 de dezembro de 2006, que deu nova redação ao parágrafo único
do art. 23 da Constituição, é recente e, até o momento, não foi emiti­
da nenhuma lei complementar a todas as matérias ali enumeradas.
Competências municipais tributárias e financeiras
As competências tributárias e financeiras dos municípios se encon­
tram dispostas no inciso III do art. 30 da Constituição, que é a ca­
pacidade dc “instituir e arrecadar os tributos de sua competência,
bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de
prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei”.
Essas competências também estão enumeradas nos artigos refe­
rentes ao sistema tributário, à repartição das receitas tributárias e
às finanças públicas (arts. 145 a 169, CF).
Nesses artigos estão descritos os tributos municipais: impostos,
taxas e contribuições de melhoria (art. 145, CF) e os conflitos de
competência entre a União, estados e municípios que deverão ser
resolvidos por lei complementar, bem como as limitações ao poder
de tributar, no caso o Código Tributário Nacional (art. 146, CF),
assim como as contribuições para custeio do serviço de iluminação
pública (art. 149, CF) c as vedações tributárias (art. 150, CF).
Também o art. 156 da CF elenca em alguns de seus incisos os
impostos municipais: Imposto Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU); Imposto de Transmissão “i n t e r vivos”, a qual­
quer título, por ato oneroso, de Bens Imóveis, por natureza ou acessão
física, e de direitos reais sobre imóveis, bem como cessão de direitos
c sua aquisição (ITBI); e Imposto Sobre Serviços dc qualquer natu­
reza (ISS). Estão reguladas constitucionalmente também a reparti­
ção das receitas tributárias, referente à participação dos municípios
nos tributos federais c estaduais (art. 158, CF), e do fundo dc parti­
cipação dos municípios (art. 159,1, b, CF), formado pelo Imposto so­
bre a Renda e proventos de qualquer natureza, ou Imposto de Renda
(IR) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
Evidentemente que nas áreas tributária, financeira e orçamen­
tária o município deverá ter suas leis próprias, seja por meio da
instituição de uni Código Tributário Municipal, seja por meio de
leis esparsas, que regularão essas competências municipais.

Competências urbanísticas

As competências urbanísticas municipais estão detalhadas nos arts.


182 e 183 da Constituição, que estabelecem as diretrizes gerais
fixadas em lei - o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257 de 10
de julho de 2 0 0 1 ). 0 município, como ente federado, é responsável
por promover a política urbana de modo a ordenar o pleno desen­
volvimento das funções sociais da cidade. E o plano diretor é o
instrumento básico para o desenvolvimento urbano para que a pro­
priedade cumpra sua função social (Bernardi, 2007, p. 287).
Também essa matéria está enumerada no inciso V III do art. 30
da Constituição, que estabelece os conteúdos ali privilegiados
como competência municipal. Portanto, toda a legislação urbanís­
tica local é competência do município.
Observa-se ainda que o art. 182 da Constituição afirma que a
política de desenvolvimento urbano possui como “objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes”. A constituição não explica quais
seriam as funções sociais da cidade que devem ser ordenadas para
que seja garantido o bem-estar dos moradores da cidade. Trata-se
de norma em branco, que necessita de outra norma, ou dos prin­
cípios gerais do direito, jurisprudência ou até da doutrina para ser
preenchida.
Portanto, o município possui a capacidade legislativa de expedir
todas as leis que digam respeito a sua política urbana, ou seja, o
município pode estabelecer um modelo, uma linha reguladora, bem
como critérios e princípios que deverão ser seguidos.
A utilização dos instrumentos previstos na Constituição (plano di­
retor, parcelamento ou edificação compulsórios, IPTU progressivo
no tempo, desapropriação com títulos da dívida pública) e outros
previstos 110 Estatuto da Cidade e 11a legislação ordinária esparsa,
dependem de legislação municipal.
0 mesmo ocorre na competência legislativa concorrente da União,
dos estados c do Distrito Federal sobre direito urbanístico (art. 24,
1, CF). Porém, é do município toda a legislação que diz respeito ao
seu peculiar interesse em matéria urbanística.

2 .8 Competências do Distrito Federal


0 Distrito Federal é ente federado único, singular, onde fica loca­
lizada a Capital da República, Brasília. Este ente federativo não
pode ser divido em municípios, sendo regido por Lei Orgânica apro­
vada por 2/3 (dois terços) dos deputados da Câmara Legislativa
Distrital.
Possui o Distrito Federal as competências legislativas reserva­
das aos estados, portanto, competências residuais ou remanescen­
tes e concorrentes com a União. Mas, em relação aos estados, não
pode utilizar de todas as competências destinadas a eles, como, por
exemplo, criar regiões metropolitanas e inicrorregiões. Como não
pode ser dividido em municípios, essa competência fica, por razões
óbvias, prejudicada.
Detém ainda o Distrito Federal as competências municipais (art.
32, § Io, CF), conforme classificamos no tópico anterior: compe­
tência legislativa exclusiva; competência legislativa suplementar;
competência legislativa comum; competência material; competên­
cias materiais comuns; competências tributárias e financeiras; e
competências urbanísticas.
Porém, o Distrito Federal possui algumas limitações na sua au­
tonomia, que são avocadas pela União - em relação às polícias
civil c militar c ao corpo de bombeiros, por exemplo, é uma lei
federal que disporá sobre tal matéria (art. 32, § 4o e art. 21, XIV ,
CF). Bem como é competência da União “organizar c manter o
Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do
Distrito Federal” (art. 21, X II, CF), bem como legislar sobre essa
área (art. 22, X V II, CF).
Conclui-se, portanto, que o Distrito Federal, embora possua a
maioria das competências administrativas e legislativas dos estados
e municípios, não se constitui na simples soma das competências
desses dois entes federados. É um ente único, especial, singular, que
tem características próprias e, portanto, competências próprias.
m

0 poder de iniciativa é a capacidade que determinado ente possui


para deflagrar o processo legislativo que poderá culminar no sur­
gimento de uma nova norma jurídica. A iniciativa é, portanto, o ato
que está na base de todo o processo de formação das leis. Tenham
a natureza que tiverem, todas as leis dependeram desse momento
inicial, no qual é desencadeado o processo legislativo.

Do poder de iniciativa
A Constituição Federal atribuiu para alguns entes a atribuição
de especificar, de acordo e conforme a natureza c o conteúdo da
norma, a capacidade de iniciativa. A norma legal que não obedece
a esse requisito básico (uma característica formal) apresenta vício
dc iniciativa c c, portanto, inconstitucional.
Resumindo o conceito de iniciativa legislativa. Silva (2005, p. 447),
afirma que “ela consiste no poder de estabelecer a formação do di­
reito objetivo (a lei) c no poder de escolha dos interesses a serem
tutelados pela ordem jurídica em forma de lei em sentido técnico.”
Corroborando em partes e de maneira indireta com esse concei­
to, Ferreira Filho (1981, p. 206) diz que “a iniciativa não sc trata
de uma fase do processo legislativo, mas sim do ato inicial que o faz
desenvolver e que se dispõe a criar um direito novo”.
Já Meirelles (2006, p. 662) explica que a iniciativa é “o impulso
original da lei, que se faz através do projeto”. Ele classifica a ini­
ciativa em “geral e reservada, sendo a primeira a que compete a
diversos agentes e a outra a apenas um titular possui a competência
dc apresentar o projeto de lei”.
Quanto à iniciativa reservada, Meirelles a subdivide em d i s -
c r i c i o n á r i a e v i n c u l a d a . A discricionária caracteriza-se
quando o titular pode exercer a iniciativa a qualquer tempo e a vin­
culada, por sua vez, quando ela possui tempo determinado, como
no caso das leis orçamentárias.
Somente o titular da matéria reservada ou privativa é que pode
propor nova lei. Esse titular, como se verá adiante, pode ser o pre­
sidente da República, o Supremo Tribunal Federal (STF) ou os tri­
bunais superiores, assim como o procurador-geral da justiça c as
Mesas da Câmara e do Senado, em alguns assuntos especiais, são
os órgãos legislativos que possuem essa competência privativa. Só
a esses entes é conferida essa capacidade dc inaugurar o processo
legislativo nesses temas específicos.
A iniciativa de proposição legislativa, segundo José Lázaro
Boberg (2003, p. 75), pode ser classificada cm: “a) iniciativa par­
lamentar, quando proposta por um deputado, senador, deputado es­
tadual ou vereador; b) extraparlamentar, quando apresentada pelo
chefe do Poder Executivo (presidente da República, governador,
prefeito), tribunais superiores, Ministério Público, e povo, através
de projeto de iniciativa popular”.
O Processo Legislativo se instaura no momento em que é apre­
sentada a proposição ao órgão legiferante. A proposição deve estar
de acordo com a técnica legislativa para que essa possa desencadear
o processo que a transformará em norma jurídica. Mesmo que seja
apresentada por ente que possua competência legal, se não contiver
os requisitos formais mínimos estabelecidos para cada espécie de
norma, a proposição não dará início ao Processo Legislativo.
Os requisitos formais mínimos encontram-se na CF e nos regi­
mentos internos clc cada Casa Legislativa. Nas emendas à Cons­
tituição, por exemplo, a proposta (iniciativa) deve ser apresentada
pelo presidente da República, pela maioria das assembleias legis­
lativas ou por 1/3 de deputados federais ou dos senadores. E, para
([iie a proposta seja considerada, esta deverá ter a forma de uma
emenda constitucional e precisa ser reconhecida como tal. Uma
simples correspondência não pode, mesmo que esteja devidamen­
te assinada pelo presidente da República ou por outro ente que
possua a capacidade de iniciativa, ser encaminhada ao Congresso
Nacional para que ela sc constitua no ato iniciador do processo
legislativo para tramitar como emenda constitucional.
Há certos requisitos de forma que, apesar de não estarem descritos
na Carta Magna ou nos regimentos internos dos órgãos legislativos,
são reconhecidos pela tradição e praxe legislativa como e m e n ­
da à c o n s t i t u i ç ã o , como p r o j e t o de l e i c o mp le -
m e n t a r, como l e i oreli n á r i a , como p r o j e t o de l e i
d el e g a d a , como p roj e to de d e c r e t o le g is l a t iv o ,
como p r o j e t o de r e s o l u ç ã o e como m e d i d a p r o v i ­
s ó r i a . Não basta que o documento diga o que é, ele necessita ter
a aparência mínima de ser o que é.
Além dos requisitos dispostos é importante a observância, para
a condição da iniciativa, da autoridade clc promulgação. Explica
Jorge Miranda (1997, p. 242) que há uma diferença fundamental
entre iniciativa legislativa e competência legislativa. “São concei­
tos, evidentemente diversos: iniciativa legislativa significa propor a
lei, competência decretar a lei”. O projeto que poderá se transfor­
mar em lei, cjue abre o processo legislativo, pode ser proposto por
um parlamentar, pelo o presidente da República ou, ainda por um
tribunal superior; no entanto, a atribuição de decretar uma dada lei
cabe ao colegiado legislativo como um todo: no caso federal brasi­
leiro, ao Congresso Nacional.
3 .1 Capacidade de iniciativa
De acordo com a Carta Constitucional, cabe ao presidente da
República a capacidade de iniciativa de desencadear o processo le­
gislativo, conforme a espécie normativa, nas emendas constitucio­
nais, nos projetos de lei complementar, na lei ordinária e na medida
provisória (arts. 61 e 62, CF). O presidente pode também requerer
ao Congresso Nacional autorização para elaborar lei delegacia (art.
6 8 , CF).
Os deputados e senadores possuem capacidade de iniciativa indi­
vidual dc apresentar projetos de leis complementares c de leis ordi­
nárias (art. 61, CF), como representantes políticos do povo (art. 45,
CF), dos estados e do Distrito Federal (art. 46, CF), no Congresso
Nacional e nas Casas Legislativas (Câmara dos Deputados e
Senado da República). Os parlamentares federais poderão propor
essas duas espécies de projetos de lei de maneira singular, não
dependendo dc nenhuma outra instância.
A capacidade de propor projetos de lei complementar e de lei
ordinária também poderá ser exercida de maneira coletiva por
deputados c senadores que compõe qualquer uma das comissões
do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal (art. 61, CF). Também cie forma coletiva, 1/3 dos depu­
tados federais e 1/3 dos senadores poclerá apresentar projetos de
emenda constitucional em cada uma das duas Casas Legislativas
federais (art. 60, CF).
As assembleias legislativas que representem a maioria das uni­
dades federativas possuem a capacidade de iniciar a reforma da
Constituição Federal por meio da apresentação de emenda consti­
tucional (art. 60, CF). A proposta deverá ser aprovada por maioria
relativa (simples) dos deputados de mais da metade das assem­
bléias legislativas dos estados que compõe a federação. O projeto
dc emenda constitucional apresentado pelas assembleias legisla­
tivas inicia a sua tramitação 110 Senado Federal, conforme estabe­
lece o caput do art. 212, do Regimento Interno do Senado Federal
(Risf).
Embora fique aqui uma dúvida a respeito da participação do
Distrito Federal, já que o mesmo não possui assembleia legislativa,
e sim Câmara Distrital, não se pode argumentar que o mesmo não
se constitua de unidade federativa. A doutrina discute a natureza
jurídica do Distrito Federal: Meirelles (1975, p. 723) diz tratar-
se de “Estado-anômalo, entidade estatal, portanto, e não apenas
autarquia territorial, como o são os territórios federais”. Já Silva
(2005, p. 319) reconhece-o como urna unidade federada autônoma.
O Poder Judiciário ainda não se manifestou sobre essa capaci­
dade do Distrito Federal apresentar, conjuntamente com os esta­
dos, proposta de emenda constitucional. Mesmo porque, na história
constitucional brasileira, os estados nunca se utilizaram dessa
prerrogativa dc apresentar emendas à Constituição.
É nosso entendimento, por se tratar de uma singularidade, que
0 Distrito Federal possui competências dos estados e municípios
c detém outras competências desses mesmos entes, competências
essas que foram buscadas das unidades federadas pela União, tais
como possuir essa capacidade de, conjuntamente com os estados,
apresentar emendas à Constituição Federal.
No que diz respeito à possibilidade de os municípios apresen­
tarem emendas à Constituição, tramitou 110 Congresso Nacional a
Emenda Constitucional n° 437, dc 28 de julho dc 2005, de iniciati­
va do deputado Romeu Queiroz, de Minas Gerais, que asseguraria
às câmaras municipais o direito de propor emendas à Constituição
da mesma forma que os estados o fazem. Infelizmente, a Comissão
de Constituição Justiça e de Cidadania (CCJ) da Câmara dos
Deputados se manifestou contrária à emenda, que acabou sendo
arquivada.
3.2 Iniciativa dos deputados
federais e senadores
Os deputados federais, 11a Câmara dos Deputados, e os senadores,
no Senado Federal, possuem individualmente a capacidade de ini­
ciativa de projetos de lei ordinária e complementar de todas as ma­
térias que sejam de competência exclusiva, privativa ou concorrente
da União. As exceções ao poder de iniciativa dos parlamentares
federais são aquelas cuja iniciativa é de competência privativa do
presidente da República (art. 61, § I o, CF), do STF, dos tribunais
superiores (art. 64, CF) e do procurador-geral da República (art.
61, CF). Essa é uma das principais prerrogativas dos parlamenta­
res, ou seja, iniciar o Processo Legislativo por meio de sua vontade
política, que deflagra um ato que poderá culminar em uma nova lei,
que passará a produzir efeitos no mundo jurídico.
Pelo Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD ), em
seu art. 1 0 2 , os deputados federais possuem a capacidade de apre­
sentar proposições de forma individual ou coletiva. E, segundo o
mesmo regimento, p r o p o s i ç ã o é toda a matéria sujeita à de­
liberação da Câmara (art. 100, RICD ). Já as proposições podem
ser classificadas em: emendas à constituição, projetos, emendas,
indicações, requerimentos, recursos, pareceres e propostas de fis­
calização c controle (art. 100, § I o, RICD).
Para efeito de deflagração do Processo Legislativo, têm-se que
as proposições que poderão ser apresentadas de forma coletiva pe­
los deputados federais são os projetos dc lei complementar e ordi­
nária, os projetos de resolução e decreto legislativo e as emendas à
Constituição, sendo essa a única atribuição excedente das proposi­
ções coletivas em relação às proposições individuais.
As emendas à Constituição devem ser subscritas por 1/3 dos depu­
tados federais ou por 1/3 dos senadores para que se inicie o processo
legislativo, tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado Federal,
quando iniciadas por membro do Congresso Nacional.
Da mesma forma, o senador, no exercício de suas funções, possui
como uma de suas principais prerrogativas oferecer proposições no
Senado Federal (art. 8 °, I, Risf). As proposições atribuídas aos se­
nadores consistem em propostas de emenda à Constituição, projetos,
requerimentos, indicações, pareceres e emendas (art. 211, Risf).
Por projetos são compreendidos propostas de lei que se referem às
matérias de competência do Congresso Nacional que, para tornarem-
se leis, devem receber, além da aprovação, a sanção do presidente
da República. Temos como exemplos os projetos dc decreto legisla­
tivo, que tratam de matérias de competência exclusiva do Congresso
Nacional, e os projetos de resolução sobre matérias de competência
privativa do Senado, que são promulgados pela Mesa do Senado ou
do Congresso Nacional, conforme o caso (art. 213, Risf).
É, portanto, atividade inerente aos membros do Congresso
Nacional (deputados e senadores) iniciar o Processo Legislativo, dc
acordo com suas áreas de competência. Essa competência poderá
ocorrer no âmbito da capacidade legislativa da União, do Congresso
Nacional ou da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, quan­
do assim determinar a Constituição Federal ou os regimentos in­
ternos de ambas as Casas, ou o Regimento Comum do Congresso
Nacional (RCCN).

3 .3 Iniciativa das Mesas


e comissões dos legislativos
As Mesas do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal se constituem em comissões dessas mesmas Casas
Legislativas, portanto possuem capacidade de apresentar proje­
tos de leis complementares e ordinárias (art. 61, CF). As Mesas
também possuem a competência de apresentar projetos de decreto
legislativo e resoluções sobre matérias dc sua própria competência
que produzam efeitos externos e internos.
A Mesa do Senado Federal (art. 98. III, Risf), também chama­
da dc C o m i. s s ã o D i r e t o r a , possui a capacidade dc propor
projeto de resolução que disponha sobre a sua organização, fun­
cionamento. polícia, criação, transformação ou extinção de cargos,
empregos e funções de seus serviços.
A fixação da remuneração, tanto dos senadores quanto dos fun­
cionários do Senado, deverá ser estabelecida por meio de projeto de
lei. Nesse caso, devem ser observados os parâmetros estabelecidos
na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A capacidade de propor projeto de resolução sobre a organiza­
ção da Câmara dos Deputados por meio de resolução é da Mesa
Diretora. Também por meio de resolução de iniciativa a Mesa po­
derá tratar do regime jurídico de seu quadro de pessoal, de seu
funcionamento, dc sua polícia legislativa, de sua criação, transfor­
mação ou extinção de cargos, de empregos, de funções e de fixação
da remuneração (art. 15, X V II, RICD).
As comissões, tanto da Câmara dos Deputados quanto do Senado,
de acordo com a competência legal de cada uma, podem apresen­
tar projetos de resolução ou de decreto legislativo. Por exemplo, a
Comissão dc Relações Exteriores da Câmara dos Deputados pos­
sui a competência para apresentar projetos relativos à ratificação
de tratados internacionais. Já à Comissão de Ciência, Tecnologia,
Comunicação c Informática compete apresentar projetos dc decreto
legislativo que outorgam e renovam a exploração de serviços de
radiodifusão sonora e de sons e imagens.
No Senado Federal, a CCJ possui a incumbência dc formular
projeto de resolução suspendendo a execução de lei declarada in­
constitucional, no todo ou em parte, conforme tenha assim decidi­
do o STF (art. 388, Risf). Da mesma forma que, na referida Casa
Legislativa, a Comissão de Assuntos Econômicos possui a iniciativa
de apresentar resolução sobre os limites c condições para a conces­
são de garantia da União em operações de crédito externo e interno,
bem como estabelecer limites globais e condições para o montante
da dívida mobiliária dos estados, do Distrito Federal c dos municí­
pios (art. 393, parágrafo único, I, Risf).

3.4 Iniciativa do presidente da República


Dentro das competências legislativas da União que não sejam de
iniciativa exclusiva de outros Poderes ou órgãos, o presidente da
República poderá propor projetos de emendas à Constituição, pro­
jetos de lei complementar e de lei ordinária. Porém, existem al­
gumas matérias que são de iniciativa privativa do presidente da
República, o que significa que só ele pode apresentar projetos de
lei que tratam dessas matérias específicas.
Conforme argumenta Silva, citado por Ferreira Filho (1981, p.
208), referindo-se à iniciativa reservada ou privativa do presidente
da República, o principal aspecto é que essa iniciativa “resguarda
ao seu titular a decisão de propor direito novo em matéria confiada
a sua especial atenção, ou de seu interesse preponderante”.
Somente o titular da matéria privativa possui o direito de propor
nova lei. O presidente da República, o STF ou os tribunais su­
periores, assim como o procurador-geral da justiça e as Mesas da
Câmara e do Senado, em alguns assuntos especiais, são os entes
que possuem essa competência privativa. Apenas a esses mesmos
entes é conferida a capacidade de inaugurar o Processo Legislativo
nas matérias específicas que digam respeito a sua estrutura e fun­
cionamento interno.
As matérias de iniciativa exclusiva do presidente da República
(art. 61, § I o, I e II, CF) são aquelas que:
I —fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Arma­
das, que compreende o Exército, a Marinha e a Aero­
náutica:
II - que disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta ou autárquica ou aumento de sua
remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tri­
butária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da
administração dos territórios;
c) servidores públicos da União e territórios, seu regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade aposenta­
doria;
d) organização do Ministério Público e da Defensoria
Pública da União, bem como normas gerais para a orga­
nização do Ministério Público c da Defensoria Pública
dos estados, do Distrito Federal e dos territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da admi­
nistração pública [...]:
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico,
provimento de cargos, promoções estabilidade, remune­
ração, reforma e transferência para a reserva.

Em relação à organização do Ministério Público, como vimos


anteriormente, embora a iniciativa seja privativa do presidente da
República, ela é também compartilhada com a do procurador-geral
da República. Da mesma forma que em relação às alterações nos
ministérios, é de atribuição do presidente, segundo art. 84, inci­
so II, da CF, a “a) organização e funcionamento da administração
federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou
extinção de órgãos públicos”.
As leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo (art.
164, CF). Há três tipos de leis orçamentárias:

- O Plano Plurianual (PPA), que deve ser aprovado no primei­


ro ano do novo mandato e que deve vigorar por quatro anos,
encerrando-se no primeiro ano do mandato seguinte.
- A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que deve ser apro­
vada pelo Legislativo até a metade do ano, para que possa
estabelecer as prioridades que serão adotadas no orçamento
do ano seguinte.
- A Lei Orçamentária Anual (LOA). Essa, teoricamente, deve
ser aprovada em um ano para ser executada no outro ano.

Nas leis orçamentárias, que são de iniciativa do presidente da


República (110 âmbito federal), dos governadores (nos estados c
Distrito Federal) e do prefeito (nos municípios), ao contrário das
demais leis de iniciativa do Executivo, é permitida aos parlamen­
tares das três esferas federadas a apresentação de emendas. A ex­
ceção se encontra disciplinada no art. 63, inciso I, da Constituição
Federal.

3 .5 Iniciativa do Poder Judiciário


O STF e os tribunais superiores (Superior Tribunal de Justiça - STJ,
Tribunal Superior do Trabalho - TST, Tribunal Superior Eleitoral -
TSE e Superior Tribunal Militar - STM) possuem a capacidade re­
servada e exclusiva de apresentarem ao Congresso Nacional projetos
de lei complementar e de lei ordinária. No entanto, essa capacidade
de iniciativa está limitada em relação ao conteúdo das matérias.
Segundo o art. 96, inciso II, da CF, entre as matérias que o STF
e os tribunais superiores poderão propor ao Legislativo estão elen-
cados projetos dc lei que disponham sobre:
[...]
a) alteração do número de membros dos tribunais
inferiores;
b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração
dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes fo­
rem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus
membros e dos juizes, inclusive dos tribunais inferiores,
onde houver;
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;
d) a alteração da organização e da divisão judiciárias;
[...]

Também o STF possui a iniciativa, por meio de lei complementar,


de propor o Estatuto da Magistratura ao Congresso Nacional (art.
93, CF).

3.6 Iniciativa do Ministério Público


O procurador-geral da República, como chefe do Ministério Público
Federal, poderá apresentar projeto de lei complementar sobre a sua
organização, sobre as suas atribuições e o sobre o seu estatuto.
O presidente da República compartilha da capacidade de ini­
ciativa para legislar sobre o Ministério Público. O chefe do Poder
Executivo pode, portanto, propor ao Congresso Nacional projeto
de lei sobre a organização, sobre as normas gerais, não apenas do
Ministério Público no âmbito federal, mas também nos estados,
Distrito Federal e territórios (art. 61, § 1°, II, d, CF). Nesse caso
prevalece, segundo a doutrina, a competência do procurador-geral
da República, se o presidente da República mantiver-se inativo.
Porém, se os dois entes apresentarem projeto sobre a matéria no
Congresso Nacional, os projetos tramitarão um em anexo ao outro
até a sua deliberação final (Silva, 2005, p. 449).
Outra atribuição do Ministério Público (procurador-geral da
República) como iniciador do Processo Legislativo está na capa­
cidade de propor a criação e a extinção de seus cargos e serviços
auxiliares (art. 127, § 2o, CF).
O STF, os tribunais superiores e o Ministério Público (arts. 99,
§ I o e art. 127, § 3o, CF) também possuem a capacidade de elabo­
rar suas propostas orçamentárias que, posteriormente, tramitarão
no Congresso Nacional, compondo o projeto dc Lei do Orçamento
Anual da União.
Não podem os tribunais e o Ministério Público apresentarem
qualquer tipo de projeto dc lei que seja de competência da União.
A competência de iniciar o Processo Legislativo é limitada ao inte­
resse do órgão.

3.7 Iniciativa dos Tribunais de Contas


0 Tribunal de Contas da União (TCU), instituição responsável
pelo auxilio ao CN do controle externo, possui jurisdição em todo
o território nacional, sendo composto por nove ministros. Sua sede
se localiza no Distrito Federal, contado com quadro de pessoal pró­
prio (art. 73, CF). 0 TCU “exerce” no que couber, as atribuições
do listadas no art. 96 da Constituição Federal. Também esse órgão
obedece a sua lei, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União,
Lei n° 8.443, de 16 de julho de 1992, que prevê, em seu art. Io, que
a ele compete:

[...]
X lll - propor ao Congresso Nacional a fixação de venci­
mentos dos ministros, auditores e membros do Ministé­
rio Público junto ao Tribunal;
[...]
XV - propor ao Congresso Nacional a criação, trans­
formação c extinção de cargos, empregos e funções de
quadro de pessoal de sua secretaria, bem como a fixa­
ção da respectiva remuneração;
[...]

Essa mesma lei prevê, no art. 110, que o TCU encaminhará pro­
jeto de lei dispondo sobre o quadro próprio de pessoal de sua secre­
taria, com observância dos princípios constitucionais pertinentes e,
especialmente, o regime jurídico único, bem como sua estrutura
orgânica e suas atribuições, o provimento dos cargos por concurso
público, exceto os de gabinete de ministro, a fixação da remunera­
ção, entre outras atribuições.
O TCU, como os demais tribunais superiores, possui como atri­
buição constitucional propor ao Legislativo projeto de lei que diga
respeito à remuneração dc seus membros, bem como a sua orga­
nização e sua estrutura interna e sobre o regime jurídico de seus
servidores. Embora não possua competência jurisdicional como os
demais tribunais, c considerado um tribunal superior como os de­
mais. É o caso do STJ, do TST, do TSE e do STM.
Essas atribuições e competências estão previstas no inciso 11 do
art. 96 da Carta Constitucional. Ncssc inciso está estabelecido que
os tribunais superiores e os tribunais de justiça dos estados podem
propor ao Poder Legislativo correspondente (aqui se enquadram os
Tribunais dc Contas dos estados, que propõe as assembleias legis­
lativas) projetos de lei sobre essas matérias.
Da mesma forma que o TCU possui competência para propor
projetos dc lei ao Congresso Nacional que digam respeito ao seu
peculiar interesse de funcionamento interno, também os Tribunais
de Contas dos estados podem propor projetos dessa natureza junto
as respectivas assembleias legislativas dos estados. Evidentemente
que eles não podem extrapolar a competência de iniciativa estabe­
lecida na Constituição Federal (art. 96, 11, CF) e nas respectivas
leis orgânicas, cuja iniciativa, no nosso entender, deve ser do Poder
Legislativo.

3.8 Iniciativa popular


A iniciativa popular é uma inovação no Processo Legislativo bra­
sileiro incluído na Constituição de 1988. As cartas constitucionais
anteriores não dispunham desse instrumento de soberania popular.
Somente representantes eleitos poderiam propor projetos dc lei.
Na nossa democracia representativa, a iniciativa popular é uma
das exceções, junto ao voto direto, secreto, com valor igual para to­
dos, assim como ao referendo e ao plebiscito, em cjue o povo exerce
diretamente o poder (arts. I o e 14, CF).
Pelo instituto da iniciativa popular, 1% do eleitorado nacional,
no mínimo, poderá apresentar projeto de lei junto à Câmara dos
Deputados. Esses eleitores deverão pertencer a pelo menos 5 esta­
dos, por não menos que 0,3% dos eleitores de cada um deles.
Isso significa que 1 .2 % deverão ser de, no mínimo, quatro esta­
dos diferentes; os outros 3.8% dos eleitores, por outro lado, podem
pertencer a apenas um estado, proporção considerada aceitável
pela exigência constitucional para apresentação de projeto de lei.
As normas de apresentação de projeto de iniciativa popular junto
à Câmara Federal estão contidas na Lei n° 9.709, de 18 de novembro
de 1998, art. 13, §§ I o e 2o, entre as quais se estabelece que os
projetos devem limitar-se a um assunto e não podem ser arquivados
liminarmente por defeito na técnica legislativa. Essas regras estão
também contidas no RICD, na parte destinada ao tratamento dos
projetos dc iniciativa popular, como veremos a seguir.
O RICD estabelece algumas condições que deverão ser obedecidas
para a apresentação de projeto de iniciativa popular (art. 252, RTCD).
Na assinatura dc cada eleitor deverá constar o seu nome completo c
legível, o endereço e dados identificadores do título de eleitor (nu­
mero do título, seção c zona eleitoral, entre outras). A capacidade da
sociedade civil de patrocinar a apresentação de projeto de iniciativa
popular é reconhecida inclusive pela coleta de assinaturas.
As listas dc assinaturas dos eleitores deverão scr organizadas
por municípios e por estado, território e Distrito Federal, conforme
formulário padronizado pela Mesa da Câmara. 0 projeto deverá ser
instruído com documento válido da Justiça Eleitoral, que especifi­
cará o número de eleitores de cada unidade da Federação. Nesses
casos, podem ser utilizados os dados do ano anterior, se não estive­
rem disponíveis dados mais recentes, para se estabelecer o número
de assinaturas necessárias.
A tramitação do projeto de iniciativa popular segue os mesmos
parâmetros dos demais, inclusive quanto à numeração geral das
proposições. O primeiro signatário do projeto, nas comissões ou
no plenário da Câmara dos Deputados, que será transformada em
comissão geral, poderá usar a palavra para discuti-lo por 2 0 minu­
tos. Ao ser apresentado o projeto, também poderá ser designado um
integrante que o defenderá junto aos deputados.
0 projeto deverá estar circunscrito a um único assunto. Pode a
CCJ, no entanto, em caso de conter vários assuntos, desdobrá-lo em
0 processo legislativo brasileiro

proposições autônomas para que tramitem cada uma em separado.


A Câmara dos Deputados não poderá rejeitar liminarmente o
projeto por vício de linguagem, lapsos ou imperfeições de técnica
legislativa. Ocorrendo algum desses fatos, a CCJ poderá corrigir os
vícios formais para que o projeto tenha tramitação regular.
Caberá à Mesa designar um deputado para exercer, em relação
34 ó ao projeto de iniciativa popular, os poderes ou atribuições de au­
tor dc proposição. Esse “autor” deve ter anteriormente concordado
com essa designação e também deve ter sido previamente indicado
pelo primeiro signatário do projeto. 0 “autor” escolhido terá todos
os privilégios e responsabilidades que atribui o RICP ao autor de
uma proposição legislativa.
3.9 Iniciativa nos estados

A capacidade de iniciativa de projetos, emendas à constituição esta­


dual e de leis complementares e ordinárias no Processo Legislativo
referente aos estados c semelhante ao processo legislativo no âmbi­
to federal. Evidentemente que essas situações devem estar previs­
tas nas constituições estaduais.
Embora o princípio da simetria constitucional entre o Processo
Legislativo federal, estadual e municipal esteja consagrado pela
jurisprudência pátria, ainda há quem questione doutrinariamente
a obediência aos princípios estabelecidos constitucionalmente, já
que a atual Carta Magna não previu expressamente essa situação
como fizeram as Constituições de 1967, bem como na de 1969, essa
no art. 13, inciso III e no art. 200.
Nos estados, a iniciativa dos projetos de lei e emendas à cons­
tituição estadual cabe ao governador do estado e aos deputados.
0 Poder Judiciário, o Ministério Público e o Tribunal de Contas
também possuem poder de iniciativa de projetos que tratem de seus
assuntos internos. Já a iniciativa popular está assegurada nas (cons­
tituições estaduais, normalmente exigindo-se a subscrição 1% dos
eleitores.

Iniciativa cio governador do estado

O governador do estado ou do Distrito Federal tem o poder dc ini­


ciativa de apresentar projetos de emendas à constituição estadual,
bem como leis complementares e ordinárias. Também ele possui as
mesmas competências privativas cm relação a determinadas maté­
rias, como a criação de cargos, de funções ou de empregos públicos
na administração direta ou autárquica ou aumento de sua respectiva
remuneração.
Os governadores ainda possuem o poder de iniciativa privativa
de projetos sobre os servidores públicos dos estados, sobre o regime
jurídico destes, sobre provimento de cargos, estabilidade e apo­
sentadoria. É atribuição do governador legislar sobre as normas
gerais de organização do Ministério Público e Defensoria Pública
do Estado, bem como a criação e extinção de secretarias e ór­
gãos da administração pública estadual. Também a iniciativa das
leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são de competência dos
governadores.
As cjucstõcs que envolvem as Forças Armadas e seus efetivos, bem
como a organização de territórios federais, são exemplos de situações
que não se encontram entre as competências privativas elencadas
para os governadores, uma vez que não existem matérias legislativas
dessa natureza a serem propostas às assembleias legislativas.
Porém, os estados possuem os órgãos de segurança, compostos
pela polícia militar, polícia civil, o corpo dc bombeiros, cuja com­
petência para propor projeto de lei sobre a fixação e modificação do
seu efetivo é do governador do estado.
Nos projetos de iniciativa exclusiva do governador do estado, não
se admitem emendas dos deputados que aumentem as despesas
previstas. Também não são admitidas emendas que aumentem des­
pesas aos projetos que tratam da estrutura administrativa do Poder
Legislativo, do Poder Judiciário e do Ministério Público referentes
ao estado.

Iniciativa dos deputados estaduais e distritais

Os deputados estaduais (distritais, no caso do Distrito Federal) pos­


suem a competência de iniciativa de apresentar individualmente
projetos de leis complementares e ordinárias, resoluções e decretos
legislativos. Da mesma maneira que as comissões parlamentares,
permanentes ou temporárias das assembleias legislativas possuem
competência de apresentar projetos para deliberação na Casa.
As Mesas das assembleias possuem a competência privativa so­
bre a iniciativa dc projetos que digam respeito ao funcionalismo e
à organização interna do Legislativo. Elas também possuem, con­
forme o caso, competência sobre a apresentação de decretos legis­
lativos e de resoluções.
Coletivamente, 1/3 dos deputados estaduais poderá apresentar
emendas à constituição estadual. Essa competência, em muitos es­
tados, é assegurada também a um certo dc número dc câmaras
municipais, desde que a proposta tenha sido aprovada pela maioria
simples dos vereadores.

Iniciativa do Poder Judiciário estadual


e do Ministério Público

I)a mesma forma que ocorre no âmbito federal, ao Poder Judiciário


Estadual (Tribunal dc Justiça) e ao Ministério Público Estadual
(Procuradoria de Justiça do estado) estão reservadas competências
da iniciativa de projetos que digam respeito a sua estrutura e pes­
soal auxiliar.
Entre as competências de iniciativa reservadas ao Poder ju d i­
ciário estadual está a de alterar o número de membros do Tribunal
dc Justiça, a criação c a extinção dc cargos, bem como a fixação
dos vencimentos, tanto dos desembargadores quanto dos juizes e
Do poder de iniciativa

demais auxiliares do referido Poder. O Judiciário pode, ainda, pro­


por a criação dc tribunais inferiores, a alteração da organização
e divisão judiciária do estado, e a criação, fusão ou extinção de
comarcas e varas judiciárias.
Ao procurador-geral dc justiça do estado atribui-se a capacidade
349
de propor projeto de lei complementar, conforme o caso, à assem­
bleia legislativa, sobre a organização, sobre as atribuições e sobre
o estatuto do Ministério Público estadual. Além disso, o procura­
dor-geral de justiça do estado pode propor projeto de lei ordinária
sobre a criação e sobre a extinção de cargos e serviços auxiliares,
bem como fixar despesas com pessoal ativo e inativo, remuneração,
plano de cargos e salários, inclusive dos ocupantes de cargos de
assessoramento e auxiliares.
O Poder Judiciário e o Ministério Público referentes ao estado
também possuem, como forma de assegurar a eles a autonomia
administrativa e financeira, a capacidade de encaminhar ao Poder
Executivo a proposta orçamentária anual nos limites previstos pela
LDO.

Iniciativa do Tribunal de Contas estadual

Assim como o TCU, os Tribunais dc Contas dos estados possuem


o poder de iniciativa de projetos de lei que tratem da sua lei or­
gânica, da remuneração de seus membros e do corpo auxiliar, e
sobre a estrutura interna, inclusive o regime jurídico dc seus ser­
vidores. Também encaminham ao governador do estado a proposta
orçamentária anual de acordo com as diretrizes fixadas na LDO e
outras normas.
Esse poder de iniciativa é exercido mediante o envio de mensa­
gem à assembleia legislativa do estado, que deverá analisá-la de
acordo com seu regimento interno, aprovando-a ou não. Uma vez
aprovado o projeto, este é encaminhado ao chefe do Executivo es­
tadual, que o sancionará ou não. Se for sancionado, o projeto se
transforma cm lei e com a sua publicação passa a produzir efeitos
no mundo jurídico.
Se o projeto aprovado pela assembleia legislativa for vetado, ele
retorna para o já referido órgão legislativo, que derrubará ou man­
terá o velo. Se o veto for derrubado, o projeto é encaminhado ao
governador do estado, que o promulgará ou não. Se o governador
não promulgá-lo, o projeto retorna ao presidente da assembleia le­
gislativa para que o procedimento se finalize e, se este não o fi­
zer, cabe ao vice-presidente da assembleia tornar público o projeto,
que se transformará em lei, produzindo efeitos jurídicos com a
publicação.
Se o estado também dispõe de Tribunal de Contas municipal,
como é o caso do Amazonas, este possui todas as prerrogativas
dc iniciativa dc projetos de lei que digam respeito a sua estrutu­
ra e funcionamento interno, como os demais Tribunais de Contas
estaduais. A Constituição Estadual de Pernambuco (CEPe), por
exemplo, estabelece que a iniciativa das leis complementares c or­
dinárias é atribuição, entre outros, do Tribunal de Contas (art. 19,
CEPe). isso se constitui em reconhecimento expresso da capacida­
de desse órgão de fiscalização e controle, vinculado à assembleia
legislativa, de propor projetos de lei que digam respeito ao seu fun­
cionamento e estrutura interna.

Iniciativa popular nos estados

A Constituição Federal não previu a iniciativa popular em pro­


jetos de lei nas assembleias legislativas estaduais e na Câmara
Legislativa Distrital, como fez com a iniciativa dc projetos no âmbi­
to federal (1% dos eleitores do país, art. 61, § 2°, CF) e no âmbito
municipal (5% dos eleitores do município, art. 29, X III, CF). A
Carta Maior deixou que as constituições estaduais previssem ou
não a capacidade do eleitorado dos estados iniciarem o processo
legislativo.
Os estados asseguram o direito dos eleitores, através de inicia­
tiva popular, de apresentar projetos de leis nas assembleias legis­
lativas. Alguns adotam um número mínimo de 1%, outros até um
percentual inferior a esse para a apresentação desses projetos.
H á estados, como o Acre, em que não apenas projetos de lei
ordinária podem ser apresentados à assembleia legislativa, mas
também emendas à Constituição Estadual, conforme art. 53, inciso
III da Constituição do Estado do Acre (CEAc). Nesse estado, o pro­
jeto deve ser subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado estadual,
distribuído em pelo menos 5 municípios, com pelo menos 3% de
eleitores dc cada um dos municípios subscritores (art. 55, CEAc).
Em Pernambuco, também é previsto o poder de iniciativa popu­
lar a emendas à Constituição do referido estado. E, ainda, além dos
projetos dc lei ordinária, 1% dos eleitores pode apresentar projetos
de lei complementar, que devem estar distribuídos em, no mínimo,
1/5 dos municípios do estado, com não menos de 0,3% de eleitores
dc cada um dclcs, conforme o art. 19, § 2° da CEPe.
No Estado do Paraná, a iniciativa popular de projeto de lei deve
ser subscrita por no mínimo 1 % do eleitorado estadual, distribuído
cm pelo menos 50 municípios, com no mínimo 1% dos eleitores
em cada um deles, segundo o art. 67 da Constituição do Estado do
Paraná (CEPr).

3.io Âmbito municipal: iniciativa popular,


dos vereadores e do prefeito

O número correspondente a 5% dos eleitores do município poderão


apresentar projetos de lei na câmara municipal. Cabe à câmara
estabelecer em seu regimento interno o procedimento que deverá
scr adotado para o recebimento desses projetos, não devendo os
mesmos ser rejeitados liminarmente por indadequação à técnica
legislativa.
Já os vereadores possuem, individualmente, a competência dc
apresentar projetos de leis complementares e de leis ordinárias.
Coletivamente, os parlamentares municipais podem apresentar
emendas à lei orgânica municipal (mínimo dc 1/3 dos integrantes
da câmara). As comissões possuem capacidade de apresentar tam­
bém projetos de lei (complementar e ordinária). A Mesa da câma­
ra tem a competência privativa dc propor projetos que disponham
sobre o funcionalismo do Legislativo e sobre a estrutura adminis­
trativa da Casa.
Nos municípios, conforme princípios que devem estar previstos
na lei orgânica municipal, o prefeito possui, por sua vez, a iniciativa
dos projetos de emendas à lei orgânica c de leis complementares
e ordinárias. A competência privativa do Executivo municipal está
limitada às leis orçamentárias, bem como à criação de cargos, de
funções ou dc empregos públicos na administração direta e au­
tárquica, ao aumento de sua remuneração e a de seus servidores
públicos, ao seu regime jurídico, ao provimento de cargos, à estabi­
lidade, à aposentadoria e à organização da estrutura administrativa
municipal (secretarias, autarquias etc.).

Da iniciativa dos tribunais de contas municipais

Apenas dois municípios brasileiros possuem tribunais dc contas


municipais: São Paulo e Rio de Janeiro. Esses tribunais também
possuem competência para propor projetos de lei junto às respecti­
vas câmaras municipais que digam respeito ao seu funcionamento
interno.
No caso do estado carioca, essa competência está assegurada ao
Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, por meio de
sua Lei Orgânica, que prevê, entre suas competências, a de enca­
minhar à Câmara Municipal a criação, a transformação e a extin­
ção dc cargos, de empregos e dc funções de seu quadro dc pessoal,
bem como a fixação das suas respectivas remunerações (art. 3°, Lei
Municipal do Rio de Janeiro n° 289, fie 25 de novembro de 1981).
Já a Lei Orgânica do Município dc São Paulo, por exemplo, es­
tabelece, segundo o art. 48, X II, que, entre as competências do
Tribunal de Contas do citado município está a de

encaminhar ao Legislativo sugestão de criação, trans­


formação e extinção de cargos, empregos efunções do
quadro de pessoal do Tribunal, bem como a fixação da
respectiva remuneração. observados os níveis de remune­
ração da Câmara Municipal, fgrifo nosso1

0 termo s u g e s t ã o foi declarado inconstitucional pelo Tri­


bunal dc Justiça dc São Paulo, por meio da Ação Direta dc Incons-
tilucionalidade (ADIn) n° 11.754-0/6 - SP. Portanto, o Tribunal de
Contas de São Paulo não encaminha mera sugestão à Câmara, mas,
sim, projeto dc lei sobre matérias de sua competência, já que nesse
particular aquele possui o poder de iniciativa legislativa.
A Constituição Federal de 1988 proibiu os municípios de possuí­
rem Tribunais dc Contas municipais, permanecendo apenas os
Tribunais de Contas do Rio de Janeiro e São Paulo, que foram
criados na legislação anterior. Estabelece a Carta Magna que “É
vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas
Municipais”, (arl. 31, § 4°, CF).
IV

A origem das comissões parlamentares remonta à Inglaterra do sé­


culo X V I, com a instalação da primeira CPI em 1571, conforme
Guerra c Merçon (2002, p. 192), recorrendo a Francisco Borges.
Os autores lembram que as comissões são elementos importantes
de especialização e ampliação da qualidade técnica e dos debates

As comissões parlamentares
das matérias cm análise nos parlamentos do mundo todo, não ape­
nas na Europa, mas também na América do Sul (Guerra; Merçon,
2002, p. 190-191).
No Congresso dos Estados Unidos da América, as comissões
são órgãos vitais pelos quais transitam inúmeras informações e são
moldadas, construídas e, em alguns casos, até mesmo destruídas
as carreiras de parlamentares. Segundo Stvcn Smith e Christopher
Deering (1985, p. 17), “a vasta maioria das disputas sobre políticas
na Colina do Capitólio é resolvida antes ou durante a consideração
dc projetos pelas comissões c raramente a legislação é considerada
no plenário da Câmara ou do Senado sem o carimbo de aprovação
de uma comissão”.
Aqui no Brasil o Congresso Nacional, formado pelas duas Casas
Legislativas que o integram (Câmara dos Deputados e Senado
Federal), deve organizar-se por meio de comissões para exercer suas
atribuições constitucionais. Vemos aí a atuação dos parlamentos
no processo dc elaboração legislativa e de fiscalização, que ocorre
através dc unia subdivisão interna cm colcgiados menores que são
essas c o m i s s õ e s, conforme previsão dos regimentos internos.
As comissões estão previstas constitucionalmente (art. 58, CF)
c existem em todos os níveis legislativos: federal, estadual c mu­
nicipal, e se destinam a estudar matérias que lhe são destinadas,
assim como fiscalizar as ações do Poder Executivo, que compõe a
administração direta e indireta.
Assim como o exposto, a respeito do “carimbo de aprovação de
uma comissão”, transportando para nosso cenário, explica Marcelo
Caetano (1978, p. 205), a importância da análise anterior dos pro­
jetos elaborados pelas comissões, que possuem papel fundamental,
no preparo dos debates de plenário. 0 papel básico das comissões
c aprofundar o debate, trazer novos elementos para enriquecer as
discussões e procurar formar maiorias a favor ou contra o projeto.
As atribuições de cada uma dessas comissões devem estar pre­
vistas c definidas no Regimento Comum do Congresso Nacional
(RCCN) ou nos regimentos internos da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal (RIC D /Risf). Lembra Castilho Neto (1983, p. 57)
que “a quantidade de comissões é diferente na Câmara c no Senado,
já que uma e outro possuem número diferente de parlamentares”.
As comissões são permanentes e especializadas de acordo com
determinadas matérias, tendo por atribuição opinar sobre constitu­
cionalidade, sobre legalidade, sobre previsão orçamentária e sobre
o mérito. Também os legislativos constituem comissões temporárias,
criadas para determinados fins que, quando atingidos, ou quando
expirado o prazo estabelecido de sua constituição, redundam na
extinção automática de tais comissões.
A Mesa que dirige os trabalhos legislativos c administrativos
das Casas Legislativas também se constitui em comissões, cujo
papel será aprofundado em outro tópico. É princípio constitucional
que todas as comissões, sejam elas permanentes ou temporárias,
deverão garantir a representação proporcional dos partidos e blo­
cos parlamentares que compõem o órgão legislativo.

4 .1 Composição das comissões

Conforme diretriz da Carta Maior, deve ser garantida a representa­


ção proporcional dos partidos ou blocos partidários parlamentares
que compõe o respectivo órgão legislativo, da melhor forma possível,
na composição da Mesa e das comissões permanentes ou temporá­
rias (art. 58, § 1°, CF).
A participação de cada partido ou bloco partidário na composi­
ção das comissões internas dos órgãos legislativos é efetuada por
meio da seguinte fórmula matemática:

NP x NC

NL

NP = Número de parlamentares por partido ou bloco partidário;


NC = Número total de membros que compõe a comissão perma­
nente ou temporária;
NL = Número total de membros do legislativo.

Como exemplo (Tabela 1), vamos preencher as vagas da Comissão


de Educação do Senado Federal, que é formada por 27 membros ti­
tulares e 27 membros suplentes. O Senado Federal possui 81 sena­
dores. Para cada membro titular que o partido ou bloco partidário
conseguir na comissão do Senado, este também terá direito a um
membro suplente (art. 83, Risf*).
No cálculo matemático, as sobras inferiores a 0,5 são despreza­
das e as superiores a 0,5 têm acrescentado em seu resultado mais
um parlamentar para o referido partido na comissão. Pelo exem­
plo, o PMDB, DEM, PDT, PSB e PRB ganharam uma vaga, pois
tiveram sobras nas matemáticas superiores a 0,5. Já o PSDB, PR,
PSOL, PP e PCdoB, que tiveram as sobras inferiores a 0,5, não
acrescentaram membros na comissão.

Tabela 1 - Número de integrantes dos partidos políticos

Número Resultado Número


Número de Número total
Partido de vagas cálculo de vagas
senadores de senadores
comissão matemático por partido
PMDB 20 27 81 6,66 7
DEM 14 27 81 4,66 5
PSDB 13 27 81 4,33 4
PT 12 27 81 4 4
PTB 6 27 81 2 2
PDT o 27 81 1.66 2
PR 4 27 81 1,33 1
PSB 2 27 81 0,66 1
PRB 2 27 81 0.66 1
PSOL 1 27 81 0,33 0
PP 1 27 81 0,33 0
PCdoB 1 27 81 0,33 0
TOTAL 81 27 81 27 27

Essa fórmula matemática de cálculo da proporcionalidade vale


para todas as comissões das Casas Legislativas, permanentes ou
temporárias, ou seja, para o Congresso Nacional (Senado e Câmara),
para as assembleias legislativas dos estados, para as câmaras mu­
nicipais, incluindo-se também a Mesa Diretora. Esse cálculo, uma
vez respeilado na composição das comissões, estará obedecendo ao
principio constitucional da proporcionalidade.
É 110 órgão legislativo que a sociedade se faz representar na sua
pluralidade, na diversidade das linhas filosóficas e ideológicas,
econômicas, sociais, étnicas e culturais que as constituem. Todos
os parlamentares devem participar do processo legislativo de acor­
do com a sua representatividade; excluir ou reduzir a participação
destes significa que o processo não está sendo democrático.
Márcia Maria Correa de Azevedo (2001, p. 41) nos contempla
com a seguinte asserção no que diz respeito a esse assunto:

O Poder Legislativo só pode dar certojuntando legitima­


mente toda essa gente diferente. A riqueza do processo
político, do “Jogo Parlamentar" está na variedade de
pessoas e pensamentos que podem participar do gover­
no da sociedade. Isso é o que chamam de Democracia
Representativa. Afinal, a "Política' com "P ‘ maiúsculo
nada mais é do que a representação de interesses. A boa
política é aquela que representa os interesses da maioria
e das minorias da sociedade.

No entanto, um grande número de regimentos internos dos ór­


gãos legislativos brasileiros, objetivando garantir a participação
das minorias parlamentares, preveem a participação delas mesmo
que o cálculo da proporcionalidade não lhes assegure esse direito.
Nessas situações, deverão ser sempre incluídos nas comissões pelo
menos um membro da minoria (art. 23, R IC D e art. 1 0 , RCCN).

4 .2 Competências constitucionais
das comissões

A Constituição Federal estabelece algumas normas gerais que de­


vem ser obedecidas pelos regimentos internos das Casas Legis­
lativas quanto à competência das comissões (art. 59, § 2°, CF) em
razão da matéria. Essas competências se aplicam às comissões dos
órgãos legislativos dos três níveis de organização política brasi­
leira: União, estados/Distrito Federal e municípios. Isso significa
que, com as devidas adaptações, os regimentos internos, não ape­
nas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado da
República), mas também das assembleias legislativas e câmaras
municipais podem adotar esses princípios.
São competências constitucionais das comissões internas dos
órgãos legislativos (art. 58. § 2o, CF):

[...]
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na for­
ma do regimento, a competência do plenário, salvo se
houver recurso de um décimo dos membros da Casa;
II - realizar audiências públicas com entidades da so­
ciedade civil;
III - convocar Ministros de Estado para prestar infor­
mações sobre assuntos inerentes a suas atribuições;
IV - receber petições, reclamações, representações ou
queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das
autoridades ou entidades públicas;
V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou ci­
dadão;
VI - apreciar programas de obras, planos nacionais, re­
gionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir
parecer.

Trata-se do inciso I, § 2°, do art. 58 da CF, da delegação


i n l e r n a c o r p o r i s , em relação à qual os legislativos concedem
as suas comissões parlamentares para aprovarem leis sem a necessi­
dade dc deliberação do plenário, conforme vimos cm tópico anterior.
Outra competência das comissões é a realização de audiências
públicas com a participação da sociedade civil, nas quais os diver­
sos pontos dc vista sobre um mesmo assunto são abordados, obje­
tivando o aprofundamento da discussão daquela matéria, fazendo
com que haja um aperfeiçoamento do projeto em questão. Trata-se
dc um dos instrumentos da democracia participativa, muito mais
ampla e profunda que a simples democracia Iradicional, uma vez
que não se limita apenas ao processo de escolha dos representantes
por meio do voto. Nas audiências públicas, a população participa
efetivamente, através de sua organização civil, manifestando a sua
opinião sobre aquele assunto, podendo influenciar seus respectivos
representantes e contribuir na decisão dos parlamentares. Carlos
Ayres Britto (1992, p. 1 19) denomina tal fato de p a r t i c i p a ç ã o
p o p u l a r, “assumindo-se enquanto instância deliberativa”.
0 objetivo da audiência pública (art. 255, RICD) é instruir ma­
téria legislativa em trâmite e tratar de assuntos de interesse público
relevante, relacionados à área dc atuação da comissão. A reunião
de audiência pública poderá ser requerida por qualquer membro
da comissão ou mesmo a pedido de uma entidade interessada em
debater a matéria.
Também no Senado (art. 93, Risf), a audiência pública possui
como finalidade instruir matéria que está sob apreciação da comis­
são que a realiza, bem como tratar dc assunto de interesse públi­
co relevante. A entidade da sociedade civil que deseja ser ouvida
sobre determinada matéria poderá requerer a audiência, embora a
comissão possa deliberar independentemente dc ter realizado ou
não a audiência pública.
Tanto na Câmara como no Senado está previsto que tanto oposi­
tores como defensores dos projetos cm análise poderão se manifes­
tar (art. 94, Risf e art. 256, RICD). Os depoimentos serão escritos,
será lavrada ata de tudo o que ocorreu na audiência pública, e
o referido documento ficará arquivado como memória do que foi
tratado no âmbito da comissão que realizou a audiência, bem como
os pronunciamentos e os demais documentos que eventualmente te­
nham sido apresentados. Senadores c deputados poderão requisitar
translado das peças das audiências públicas.
As comissões, no âmbito do Congresso Nacional (Câmara dos
Deputados c Senado Federal), também poderão convocar ministros
de Estado para se manifestarem a respeito de assunto de relevância
e prestarem esclarecimentos a respeito de determinado tema. Na
Câmara dos Deputados, o comparecimento de ministros nas co­
missões (art. 219 a 223, RICD) deve seguir determinados critérios,
segundo art. 219 do RICD:

[•••]
I - quando convocado para prestar, pessoalmente, in­
formações sobre assunto previamente determinado;
II - por sua iniciativa, mediante entendimentos com a
Mesa ou a presidência da comissão, respectivamente,
para expor assunto de relevância de seu Ministério.

A convocação do ministro será decidida por deliberação da


maioria dos membros da Câmara ou da comissão, e o requerimento
poderá ser de qualquer deputado, seja ele membro da comissão que
está formulando a convocação ou não. Também deverá ser definido
o local, dia e hora da sessão ou reunião à qual o ministro deva
comparecer com a indicação das informações que sejam solicita­
das. A ausência do ministro, sem justificativa, caracteriza crime de
responsabilidade.
Também o ministro deverá encaminhar até a véspera da reunião
um sumário das matérias que serão tratadas, para que este seja
distribuído aos deputados. Estes, por sua vez, poderão interpelar o
ministro, bem como os líderes partidários têm a possibilidade dc
fazer comentários ao final dos debates. Sempre serão permitidos
réplicas e tréplicas, o que possibilita um melhor esclarecimento
dos assuntos que estão sendo tratados.
A convocação de ministro de Estado também está prevista no
Senado Federal (art. 397 a 400-A, Risf) e poderá ser efetuada por
qualquer senador ou por membros de comissão. Ao prestar depoi­
mento, o ministro poderá se fazer acompanhar de assessores e de­
verá enviar com três dias de antecedência um memorial sobre os
assuntos que serão tratados. No mais, as regras do depoimento do
ministro no Senado ou na comissão desse órgão legislativo são mui­
to semelhantes às da Câmara dos Deputados.
Outra atribuição constitucional das comissões consiste em re­
ceber petições, qualquer tipo de reclamações, representações ou
queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autori­
dades ou entidades públicas. Ou seja, as comissões permitem à
população o encaminhamento de seus pedidos, de suas reivindica­
ções e a representação contra as autoridades que não estejam em
cumprimento com o seu dever funcional.
Na Câmara dos Deputados, as petições, reclamações, represen­
tações ou queixas (art. 253, RICD ) poderão scr apresentadas por
escrito, por meio eletrônico ou, ainda, por telefone, por pessoas fí­
sicas ou jurídicas, contra atos ou omissões das autoridades ou enti­
dades públicas, ou imputadas contra os próprios deputados. Essas
proposições serão examinadas pela Ouvidoria Parlamentar, pelas
comissões ou pela Mesa, conforme o caso. 0 autor da petição, te­
nha ela a natureza que tiver, deverá identificar-se conforme formu­
lário próprio, e a matérias têm de ser de competência da Câmara
dos Deputados.
Quando a participação da sociedade civil ocorrer por meio de
sugestões de iniciativa legislativa, de pareceres técnicos, de expo­
sição e propostas de entidades científicas e culturais, estes serão
encaminhados para a Comissão dc Legislação Participativa. Se
a proposta receber parecer favorável daquela comissão, esta será
transformada em projeto e será encaminha à Mesa, seguindo a tra­
mitação normal dc qualquer proposição. Sc o parecer for contrário,
a proposta será arquivada.
No Senado, os expedientes recebidos pelas comissões deverão
scr por escrito, com a identificação do autor; estes serão distribuí­
dos a um relator que os apreciará a apresentará relatório com as
sugestões e as providências que deverão ser tomadas pela comissão.
O relatório deverá ser discutido e votado, podendo ser concluído
como um projeto de resolução ou ser encaminhado para a Mesa.
Sc ficar evidenciado irregularidade ou crime, a comissão poderá
encaminhar ao Ministério Público uma solicitação das devidas pro­
vidências (art. 96, Risf).
É ainda dc competência das comissões de parlamentares solici­
tar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão, cujas declara­
ções possam trazer alguma contribuição para a matéria que está
sendo debatida ou, então, para a investigação que sc está efetuando.
Se a comissão for parlamentar de inquérito, como se verá adiante, o
depoimento poderá ser obrigatório, sob pena de o intimado (indicia­
do ou testemunha) ter dc prestá-lo sob vara, caso se negue a fazc-lo
de forma espontânea.
As comissões possuem também a competência de apreciar pro­
gramas dc obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desen­
volvimento e sobre eles emitir parecer. Esses programas e planos
são de qualquer área da administração pública.

Tipos de comissões
0 processo legislativo brasileiro

4.3

São muitas as classificações doutrinárias apresentadas por Carvalho


(2007, p. 438) sobre as comissões que se encontram no interior
dos órgãos legislativos brasileiros. Essas classificações veem as
comissões de acordo com a competência (legislativa, de investiga­

364
ção, protocolar ou de representação), quanto a sua formação, seja
por membros de um só órgão legislativo (deputados ou senadores),
seja por formação mista (deputados e senadores), quanto à duração
permanente ou temporária e quanto à origem (constitucional, legal
ou regimental).
A Câmara dos Deputados (art. 22, RICD) e o Senado Federal
(art. 71, Risf) classificam, conforme a Constituição (art. 38, CF),
as comissões cm duas espécies: permanentes c temporárias. As
comissões permanentes são especializadas de acordo com a ma­
téria na qual elas possuem competência para estudar, analisar e
deliberar. Já as comissões temporárias são de três espécies, mais
especificamente no caso da Câmara dos Deputados (art. 33, RICD):
especiais, dc inquérito c externas. No Senado, as comissões tempo­
rárias (art. 74, Risf) são: a) internas (previstas no regimento inter­
no com finalidade específica); b) externas (destinadas a representar
o Senado em congressos, solenidades c outros atos públicos) c c)
parlamentares de inquérito.
O Congresso Nacional também possui comissões mistas de de­
putados e senadores, que podem ser permanentes ou temporárias
(art. 9o, RCCN). A comissão mista permanente é a Comissão Mista
de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), prevista na
Resolução n° 1, de 2006, do RCCN, referente ao art. 166 da Carta
Constitucional. Já as comissões temporárias podem ser normais,
especiais (art. 10-B, RCCN) ou parlamentares mistas de inquérito
(art. 21, RCCN)
Sem uma preocupação com classificações, vamos descrever os
principais tipos de comissões encontrados no legislativo brasilei­
ro e as suas principais competências. Quantos às Comissões de
Inquérito e à Comissão Executiva (Mesa) dos órgãos legislativos,
estas serão analisadas em tópicos específicos mais adiante.

Comissão Permanente (CPm)

Corresponde aquelas comissões que compõem as Casas Legislativas


em todos os níveis (federal, estadual e municipal) e que possuem
caráter técnico-legislativo ou especializado. Elas integram a estru­
tura institucional do órgão legislativo a que pertencem e possuem
como objetivo analisar e apreciar as matérias ou proposições enca­
minhadas ao seu exame de acordo com a sua especialização.
Explica Luiz Cláudio Alves dos Santos (2006, p. 65) que as
CPms são “copartícipes e agentes do processo legiferante, que têm
por finalidade apreciar os assuntos ou proposições submetidas ao
seu exame c sobre eles deliberar”. E acrescenta que “as comissões
permanentes são organizadas por campo temático que normalmen­
te coincidem com o campo funcional dos Ministérios”.
Essas comissões possuem a capacidade deliberativa, por meio de
decisão de seus membros, que votam um parecer sobre a matéria
em análise. Elas também possuem como competência acompanhar
as políticas públicas governamentais, os planos e os programas,
além de fiscalizar a execução orçamentária da União, dos estados/
Distrito Federal e dos municípios.
As CPms poderão subdividir-se, na Câmara dos Deputados, em
subcomissões permanentes, subcomissões especiais e em duas
turmas (art. 29, RICD). As subcomissões permanentes ou espe­
ciais estão limitadas ao número máximo dc três por comissão, que
podem funcionar ao mesmo tempo. A matéria apreciada tanto na
subcomissão quanto na turma deverá ser deliberada pelo plenário
da respectiva comissão.
No Senado, as CPms possuem a incumbência de criar subco­
0 processo legislativo brasileiro

missões permanentes ou temporárias (até no máximo quatro), desde


que haja proposição de qualquer de seus membros (art. 73, Risf).

Atribuições regimentais das CPms

Além das atribuições constitucionais, as comissões possuem com­


petências que lhes são conferidas pelos regimentos internos dos
36 6 órgãos legislativos a que pertencem. Essas atribuições são gerais,
ou seja, destinam-se a todas as comissões; porém, existem aquelas
que são específicas, de acordo com a matéria que a elas compete
analisar.
Na Câmara dos Deputados (art. 24, RICD), como já foi visto,
cabe de um modo geral às comissões discutir c votar as proposições
sujeitas à deliberação do plenário. Também as comissões possuem
a competência deliberativa final sobre diversas matérias elencadas
110 art. 58, § 2o, I, da CF, excetuando-se os projetos dc lei comple­
mentar, de código, de iniciativa popular, de comissão, em regime
de urgência, entre outros.
Também compete à comissão encaminhar, através da Mesa, pe­
didos escritos de informação ao ministro de Estado de assuntos
referentes a pasta desta; exercer o acompanhamento e a fiscaliza­
ção contábil, financeira, orçamentária, operacional c patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta, inclu­
ídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público Federal, em articulação com a Comissão Mista Permanente
(de que trata o art. 166, § I o, CF); determinar a realização, com o
auxílio do Tribunal de Contas da União, de diligências, de perícias,
dc inspeções e dc auditorias dc natureza contábil, financeira, orça­
mentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, da administração
direta c indireta, c das fundações c sociedades instituídas c manti­
das pelo governo federal.
Na atividade fiscalizadora, cabe às comissões exercer a sindi­
cância c o controle dos atos do Poder Executivo, incluídos os da
administração indireta. Cabe a elas também propor a sustação dos
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regu­
lamentar ou dos limites dc delegação legislativa, elaborando o res­
pectivo decreto legislativo. Além disso, estudar qualquer assunto
compreendido no respectivo campo temático ou área de atividade,
podendo promover, cm seu âmbito, conferências, exposições, pales­
tras ou seminários.
A comissão pode solicitar audiência ou colaboração de órgãos ou
entidades da administração pública direta, indireta ou fundacional,
e da sociedade civil, para elucidação de matéria sujeita a seu pro­
nunciamento, não implicando a dilação dos prazos da diligência.
No Senado Federal, as comissões, conforme pode ser visto no
art. 90 do Risf, possuem praticamente as mesmas incumbências
regimentais da Câmara dos Deputados, podendo realizar diligên­
cias e acompanhar a elaboração e execução da proposta orçamen­
tária, além dc possuir algumas atribuições especificas previstas
na Constituição Federal, tais como: autorizar operações externas
de natureza financeira, de interesse dos entes federados e também
fixar, por proposta do presidente da República, limites globais para
o montante da dívida consolidada desses entes; dispor sobre limites
globais e condições para as operações de crédito externo e interno
da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, de
suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público
Federal.

CPms da Câmara e do Senado

Os regimentos internos das Casas Legislativas é que estabelecem


o número e a composição das CPms que atuam por campos temá­
ticos c áreas dc atividades. Na Câmara dos Deputados, as CPms
0 processo legislativo brasileiro

(arl. 32, RICD), no início de 2008, eram 20 no total, sendo que o


número de membros efetivos é fixado pela Mesa, conforme acordo
estabelecido pelo colégio de líderes no início dos trabalhos de cada
legislatura (art. 25, RICD).
Nenhum deputado poderá fazer parte de mais de uma comissão
permanente como titular, ressalvadas as Comissões de Legislação
368 Participativa e de Segurança Pública e Combate ao Crime Orga­
nizado. No entanto, todos os deputados têm direito de fazer parte
dc pelo menos uma comissão permanente. Os membros da Mesa
não compõem nenhuma outra comissão permanente a não ser a da
própria Mesa, que também é uma comissão.
Todas as CPms na Câmara dos Deputados elegerão, para diri­
gir os seus trabalhos, um presidente e três vice-presidentes, com
mandato de um ano, sendo vedada a reeleição destes (art. 39,
RICD ). Sc o presidente ou os vicc-presidentes da comissão muda­
rem de legenda, estes perdem automaticamente o cargo, fazendo-se
nova eleição. No entanto, se faltarem menos de três meses para o
término do mandato, o cargo c preenchido pelo sucessor legal, que
pode ser o vice-presidente ou o deputado com maior número de
legislaturas (art. 40, RICD).
As CPms da Câmara dos Deputados são:

[...]
I - Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento
e Desenvolvimento Rural;
II - Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de
Desenvolvimento Regional;
III - Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação
e Informática;
IV - Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania;
V - Comissão de Defesa do Consumidor;
VI —Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indus­
tria e Comércio; ✓

VII - Comissão de Desenvolvimento Urbano;

comissões parlamentares
V III- ( Comissão de Direitos Humanos e Minorias;
IX - Comissão de Educação e Cultura;
X - Comissão de Finanças e Tributação;
XI - Comissão de Fiscalização Financeira e Controle;
XII - Comissão de Legislação Participativa;
/li'

X III —Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento


369
Sustentável;
XIV —Comissão de Minas e Energia;
XV - Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Na­
cional;
XVI - Comissão de Segurança Pública e Combate ao
Crime Organizado;
XVII —Comissão de Seguridade Social e Família;
XVIII - Comissão de Trabalho, de Administração e
Serviço Público;
XIX - Comissão dc Turismo c Desporto;
XX - Comissão de Viação e Transportes.

No Senado Federal, cada senador poderá fazer parte de, no má­


ximo, três CPms como membro titular e três como suplente. Os
membros da comissão diretora, que são os titulares da Mesa, não
podem fazer parte de outra comissão permanente. A vaga na co­
missão pertence ao bloco partidário ou partido, podendo o líder cm
qualquer momento ou circunstâncias substituir o membro titular ou
suplente por ele indicado (art. 81, Risf).
As comissões permanentes do Senado serão dirigidas por um
presidente que, em caso de impedimento ou ausência, será subs­
tituído pelo vice-presidente, ambos eleitos para mandato de dois
anos (art. 8 8 , Risf). No início dc 2008, essas comissões eram 10
no total, sendo as seguintes com o respectivo número de membros
titulares e suplentes (art. 77, Risf).
0 processo legislativo brasileiro

Tabela 2 - CPms no Senado Federal

Número de Número de
Nome da comissão senadores senadores
titulares suplentes
Assuntos Econômicos 27 27
Assuntos Sociais 21 21
Constituição. Justiça e Cidadania 23 23
Educação 27 27
370
Meio Ambiente, Defesa do Consumidor
17 17
e Fiscalização e Controle
Direitos Humanos e Legislação Participativa 19 19
Relações Exteriores e Defesa Nacional 19 19
Serviços de Infraestrutura 23 23
Desenvolvimento Regional e Turismo 17 17
Agricultura e Reforma Agrária 17 17
0 exemplo de composição de uma comissão permanente serve
também para outros tipos dc comissões, inclusive as comissões
temporárias. O importante é que seja assegurado na composição
o principio constitucional da proporcionalidade partidária. Isso
significa que é assegurado às minorias o direito dc participar das
comissões com seus parlamentares.

Comissão Representativa (CR)

A CR, instituída pelo art. 58, § 4°, da CF, funciona durante o re­
cesso parlamentar e é composta de deputados federais e senadores,
possuindo a função de representar o Congresso Nacional durante
o rcccsso parlamentar. Os membros da CR são eleitos pelas res­
pectivas Casas, na última sessão ordinária do período legislativo*,
devendo reproduzir, tanto quanto possível, a representação propor­
cional partidária de cada órgão legislativo.
Essa comissão é considerada uma inovação no Legislativo nacio­
nal, introduzida pela Constituição de 1988, embora a Constituição
de 1934 tivesse concedido atribuições semelhantes à metade dos
membros do Senado Federal.
Anualmente, no Congresso Nacional, são eleitas duas CRs. A
primeira funciona durante o recesso do mês de julho, dos dias 18 a
30 desse mês; e a segunda atua no período do recesso compreendi­
do de 23 de dezembro a 1.° de fevereiro do ano seguinte.
O RCCN, na Resolução n° 3/1990, estabelece a composição, as
atribuições e o funcionamento da CR. Seus membros são eleitos
por ambas as Casas (Câmara dos Deputados e Senado Federal) e

Período legislativo são os d ias em que os órgãos legislativos


(Congresso Nacional, câmara dos deputados. Senador Fede­
ral. assem bleias legislativas e câm aras municipais) estão cm
atividades. 0 ano divide-se em dois períodos legislativos,
constituindo-se em uma sessào legislativa.
sua atuação está limitada ao período de recesso parlamentar para
o qual foram eleitos.
A CR do Congresso Nacional é eleita 11a última sessão do perío­
do legislativo, sendo composta por sete senadores, 16 deputados e
igual número dc suplentes. Cada Casa elegerá os integrantes da
comissão, sendo que o mandato vigorará apenas no período do re­
cesso. com exceção dos dias destinados às sessões preparatórias
(início dc uma nova legislatura) para a posse dos parlamentares
eleitos e para a eleição das respectivas Mesas, segundo o art. 2o da
Resolução n° 3/1990.
Mesmo que o Congresso Nacional seja convocado extraordina­
riamente, a CR continuará atuando. A presidência da CR cabe ao
presidente do Senado Federal e a vice-presidência ao presidente
da Câmara dos Deputados. Portanto, pode-se dizer que o chefe do
Senado, que também é presidente do Congresso Nacional, e o pre­
sidente da Câmara são membros natos da CR.
São áreas dc competência da CR do Congresso Nacional, segun­
do art. 7° da Resolução n° 3, de 1990, constante no RCCN:

- “1 - zelar pelas prerrogativas do Congresso Nacional, de suas


Casas e de seus membros.” Isso significa que é dever da co­
missão proteger o congresso e os congressistas dc ambas as
Casas de qualquer investida que venha a limitar direitos, en­
fraquecer a sua independência e autonomia.
- “II - zelar pela preservação da competência legislativa do
Congresso Nacional em face da atribuição normativa dos ou­
tros Poderes (art. 49, X I, CF).” Ou seja, cuidar para que o
Executivo c o Judiciário não venham a usurpar as funções
legislativas e assumir atribuições que não lhes compelem.
Sobre essa competência, Silva (2005, p. 406) argumenta que
infelizmente o Congresso sc omite, permitindo que órgãos do
Executivo, como as agências, continuem a legislar. O autor diz
que “0 inciso praticamente não atinge o Poder Judiciário, que,
por princípio, não tem ação normativa que possa confrontar-
se com a competência legislativa do Congresso Nacional. "
III - autorizar o presidente e o vice-presidente da República
a se ausentarem do país (art. 49, III, CF).” Esse dispositivo
se aplica só quando a ausência destes ultrapassar 15 dias, o
que, nesses tempos modernos, de meios extremamente rápi­
dos de transporte, raramente ocorre. 0 presidente viaja para
qualquer parte do mundo em viagens curtas de 2, 3 ou mais
dias, retornando ao Brasil.

A competência deliberativa da CR está na capacidade de sustar


atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regula­
mentar ou dos limites de delegação legislativa, uma vez caracteri­
zada a necessidade de medida cautelar em caráter urgente.
Essa comissão também possui competência para deliberar so­
bre projetos de lei que tratem de créditos adicionais solicitados
pelo presidente da República. Nesses casos, uma manifestação da
Comissão Mista Permanente de Orçamento precisa já ter sido emi­
tida para que ocorra a votação.
Outra competência diz respeito a projetos de lei que objetivem
prorrogar prazo de lei quando o término ocorre durante o período
do recesso ou nos 1 0 dias úteis subsequentes ao seu término.
Pode a CR, sem invadir a competência das Mesas da Câmara e
do Senado, também conceder licença a senadores c a deputados e
autorizá-los a aceitar missão do Poder Executivo, além de exercer
competências administrativas das Mesas do Senado Federal e da
Câmara dos Deputados, havendo urgência quando os membros da­
quelas comissões estiverem ausentes ou impedidos.
Outras competências da CR são, segundo mesmo art. 7 ° do
RCCN:
H
VII - fiscalizar c controlar os atos do Poder Executivo,
incluídos os da administração indireta;
VIII - receber petições, reclamações, representações
ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões
das autoridades ou entidades públicas;
IX - convocar Ministros de Estado e enviar-lhes pedi­
dos escritos de informação, quando houver impedimen­
to das Mesas de qualquer das Casas interessadas;
X - representar, por qualquer de seus membros, o Con­
gresso Nacional em eventos de interesse nacional e in­
ternacional;
XI - exercer outras atribuições de caráter urgente, que
não possam aguardar o início do período legislativo se­
guinte sem prejuízo para o País ou suas instituições.

As reuniões da CR serão convocadas com antecedência mínima


de 1 2 horas pelo seu presidente, sendo estabelecidos o dia, o local,
a hora e a pauta dos trabalhos. A presença mínima para iniciar os
trabalhos da CR será dc 1/3 dos membros do Senado c 1/3 dos
0 processo legislativo brasileiro

membros da Câmara que a compõe.


As deliberações serão por maioria simples, estando presente a
maioria absoluta. Os votos dos senadores e dos deputados serão
computados separadamente, com cada Casa deliberando indepen­
dentemente. A matéria, para obter aprovação, terá de receber deci­
são favorável nas duas Casas. Nos casos dc omissões da Resolução

374 n° 03/1990, aplicam-se os princípios do RCCN.


As assembleias legislativas estaduais e as câmaras municipais
também poderão instituir CRs, nos moldes do Congresso Nacional,
para aluar durante os períodos de recesso. Normalmente, o regi­
mento interno desses órgãos legislativos concedem essas atribui­
ções às Mesas.
Comissão Geral (CG)

A sessão plenária da Câmara dos Deputados pode ser transformada


em CG (art. 91, RICD) em três situações: a) quando estiver em de­
bate matéria relevante e houver requerimento dos líderes ou de 1/3
dos deputados; b) para a discussão de projeto de lei de iniciativa
popular; e c) quando a Casa recebe a visita de ministro de Estado.
A CG, que, na verdade, representa todos os deputados da Casa,
muda a forma de discussão das matérias. Nos casos de projeto rele­
vante, falam em primeiro lugar o autor do requerimento, os líderes
da maioria e da minoria, cada um por 30 minutos, seguindo-se os
demais líderes por outros 60 minutos, dividindo-se o tempo en­
tre aqueles que desejarem manifestar-se. Posteriormente, por 120
minutos, falam os oradores inscritos junto à Mesa, por 10 minutos
cada um.
Nos projetos de iniciativa popular, qualquer signatário ou deputa­
do indicado pelo respectivo autor (primeiro signatário) poderá usar
da palavra por 30 minutos, sem apartes, para defender o projeto.
O ministro de Estado, ao comparecer em plenário, para dar qual­
quer explicação ou trazer esclarecimentos sobre a sua pasta, está

As comissões parlamentares
automaticamente transformando o plenário em CG. O ministro dis­
põe de 30 minutos para dar tribuna, para apresentar seus argumen­
tos e, feitos esses procedimentos, senta-se à direita do presidente
para responder às indagações dos deputados. Cada um possui três
minutos para questionar, dispondo o ministro do mesmo tempo
375
para responder, podendo ainda haver rcplica c tréplica.
Estabelece ainda o RICD que, uma vez alcançada a finalidade
da CG, a sessão plenária da Casa retorna aos trabalhos normais a
partir da fase cm que se encontrava quando foi interrompida.
Comissão Processante (CP)

As CPs são formadas no âmbito de todos os órgãos legislativos para


processar e julgar o presidente da República (Senado Federal), go­
vernadores dc estado, prefeitos, senadores, deputados federais, de­
putados estaduais e vereadores por crimes de responsabilidade ou
falta de decoro parlamentar. 0 resultado final de uma CP poderá
ser a perda do mandato da autoridade que está sendo julgada.
Urna CPI pode determinar que a autoridade investigada, presi­
dente da República, governador do estado, prefeito, sofra um pro­
cesso de i m p e a c h e m e n / por ter violado a ordem jurídica ou,
então, um parlamentar (senador, deputado, vereador) tenha o seu
mandato cassado por seus pares. A CPI não julga, apenas investiga,
sendo que uma nova comissão deverá scr formada para processar a
autoridade que cometeu a irregularidade.
Os julgamentos nos órgãos legislativos de autoridades ou de seus
próprios membros ocorrem por crimes de responsabilidade ou por
ofensa ao decoro parlamentar. Crimes de responsabilidade “consti­
tuem-se em infrações que violam a norma penal de natureza polí­
0 processo legislativo brasileiro

tico-administrativa cometidas por agentes públicos c que colocam


em risco a probidade da administração. Tem como conseqüência ao
autor, além da sanção penal e/ou medida de segurança, a perda da
função pública” (Bernardi, 2007, p. 190-191).
No âmbito federal, o Senado é que tem a função de julgar o
presidente da República, o vice-presidente, os ministros de Estado
376
c os comandantes da Marinha, do Exército c da Aeronáutica nos
crimes de responsabilidade e outros conexos a eles. Também são
julgados pelo Senado, nos crimes de responsabilidade, os ministros
do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional
de Justiça, do Conselho Nacional do Ministério Público, o procu­
rador-geral da República e o advogado-geral da União (art. 377 a
382, Risí). Eles respondem perante o Senado apenas nos crimes
conexos de responsabilidade com o presidente da República.
Essas autoridades só perderão o cargo se dois terços dos membros
do Senado se manifestarem favoráveis a sua condenação. Também,
uma vez condenadas, elas ficarão inabilitadas para o exercício de
função pública por oito anos.
O presidente da República é julgado pelo Senado Federal nos
crimes de responsabilidade e pelo Supremo Tribunal Federal nos
crimes comuns, previstos no Código Penal. Para que o presidente
seja julgado por crimes de responsabilidade e crimes comuns, é ne­
cessário que haja autorização de dois terços dos deputados federais.
Os crimes de responsabilidade do presidente da República são
aqueles que atentam contra a CF. Esses crimes se dão quando se
age em contrário ao art. 85 da CF:

[...1
I - a existência da União:
II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Ju­
diciário, do Ministério Público e dos Poderes constitu­
cionais das unidades da Federação;
III - o exercício dos direitos políticos, individuais e so­
ciais;
IV - a segurança interna do país;
V - a probidade na administração;
VI - a lei orçamentária;
VII —o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
[...]

E, também, quando em desconforniidade com os incisos V, V II


e V III do arligo 4o da Lei n° 1.079, de 15 de abril de 1950, ou seja,
quando age com improbidade, isto é, não atua de maneira honesta
e correta na administração pública; quando atenta contra a guarda
c o emprego legal dos dinheiros públicos c quando não cumpre as
leis e as decisões judiciais.
0 processo na Câmara Federal

Qualquer cidadão, no gozo de seus direitos políticos, poderá de­


nunciar o presidente da República, o vice-presidente ou o minis­
tro dc Estado na Câmara dos Deputados. A denúncia só poderá
ser recebida se o denunciado ainda estiver no cargo. Não pode o
denunciado, seja qual for o motivo, ter deixado definitivamente o
cargo. A denúncia deve scr assinada e possuir firma reconhecida,
acompanhada dos documentos que a comprovem ou, ainda, com a
declaração de impossibilidade de apresentá-los, porém indicando
o local onde possam scr encontrados. Poderá também acompanhar
o rol de, no mínimo, cinco testemunhas.
Uma vez recebida a denúncia pela Câmara dos Deputados, esta
será lida no expediente da sessão seguinte c despachada pelo presi­
dente para uma comissão especial, de caráter processante, que será
formada com os seus membros eleitos, devendo manter-se a propor­
cionalidade partidária c dos blocos dc partido na sua composição. Sc
o presidente da Câmara indeferir o recebimento da denúncia por não
apresentar os requisitos necessários, caberá recurso ao plenário.
0 processo legislativo brasileiro

O presidente da República, o vice-presidente ou o ministro de


Estado objeto da denúncia aceita pela Câmara dos Deputados será
notificado para se manifestar sobre ela no prazo de 1 0 sessões.
A comissão especial deverá se reunir dentro dc 48 horas, deven­
do eleger um presidente e um relator. Uma vez que a autoridade
acusada apresentar a sua defesa ou se, decorrido o prazo de 1 0
378
sessões, cia não sc manifestar, o relator deverá emitir, no prazo
de cinco sessões, o seu parecer sobre a denúncia, concluindo pelo
deferimento ou indeferimento do pedido de autorização que deverá
ou não ser objeto de deliberação.
Nesse período, entre a defesa do acusado e o parecer do relator,
poderá a comissão promover diligências e investigações que achar
necessárias para o esclarecimento da denúncia.
0 parecer da Comissão Especial da Câmara dos Deputados de­
verá scr lido no expediente da sessão da Câmara dos Deputados
e publicado integralmente no Diário do Congresso Nacional e em
avulsos, juntamente com a denúncia, devendo as publicações ser
distribuídas a todos os deputados. Nas 48 horas após a publicação
oficial do parecer da Comissão Especial, este é incluído, em pri­
meiro lugar, na ordem do dia da Câmara dos Deputados, para uma
discussão única.
No processo de discussão do parecer, cinco deputados de cada
partido poderão falar, durante uma hora, sobre ele. 0 relator da
comissão especial possui o direito de responder a cada um dos ora­
dores. Uma vez encerrada a discussão do parecer, este será subme­
tido à votação nominal.
Para scr instaurado o processo por crime dc responsabilidade
contra o presidente da República ou o vice-presidente da República,
ou qualquer ministro de Estado, são necessários os votos favoráveis
dc dois terços dos membros da Câmara dos Deputados (art. 51, I,
CF). Se a denúncia não for aceita, ela será arquivada juntamente
com os documentos que a instruam. Essa fase é denominada pela

As comissões parlamentares
doutrina de juízo de admissibilidade do processo.
Uma vez aceita a abertura do processo, a denúncia será remetida
por cópia autêntica ao denunciado, que terá o prazo de 2 0 dias
para contestá-la e indicar os meios dc prova com que pretenda de­
monstrar a sua inocência. A decisão da Câmara dos Deputados será
comunicada, no prazo de duas sessões, ao presidente do Senado
379
Federal, para que lá efetivamente sc inicie o processo dc julgamen­
to da referida autoridade.
Uma vez decretada a acusação contra a autoridade (presiden­
te, vice-presidente, ministro de Estado ou outra autoridade), como
conseqüência, ela será imediatamente suspensa do exercício de
suas funções e receberá subsídios ou vencimentos pela metade até
que ocorra a sentença final pelo Senado.
CP no Senado

0 Senado Federal possui competência constitucional (art. 52, 1 e


II, CF) para processar e julgar o presidente da Republica, o vice-
presidente, os ministros de Estado, os comandantes da Marinha,
do Exército e da Aeronáutica, os ministros do Supremo Tribunal
Federal, o procurador-geral da República e o advogado-geral da
União, por crime de responsabilidade. Também cabe ao Senado
julgar os senadores por falta de decoro parlamentar.
Para a abertura de processos contra o presidente da República,
vice-presidente e ministros de Estado, é necessário haver autoriza­
ção por dois terços dos deputados federais (art. 5 1 ,1, CF). Uma vez
recebida a autorização da Câmara dos Deputados, será efetuada
a leitura do documento na sessão seguinte a do recebimento 110
plenário do Senado Federal, iniciando a tramitação do processo de
julgamento dessas altas autoridades da República.
Na mesma sessão que foi lida a autorização ou a denúncia do
crime, será eleita uma comissão composta de um quarto dos mem­
bros do Senado, observando-se a proporcionalidade partidária e
dos blocos de partidos, que se constituirá na CP. Essa comissão
terá a responsabilidade de encaminhar o processo, de acordo com
as normas fixadas na Lei n° 1.079/1950.
A CP encerrará os seus trabalhos com o fornecimento do libelo
acusatório*, o qual será anexado ao processo e entregue ao presi­
dente do Senado Federal, que, por sua vez, o encaminhará ao presi­
dente do STF, que comunicará o dia do julgamento. Quem preside
a sessão julgadora dessas autoridades é 0 presidente do STF.

Libelo aeusatório: exposição articulada de fato 011 dos fatos


criminosos, narrados circunstancialmente, para que se evi­
denciem os elementos especiais da composição da figura deli­
tuosa. com a indicação do agente ou dos agentes a quem são
imputados e o pedido, afinal de sua condenação na forma da
regra instituída na lei (Silva, 1998).
Na sessão de julgamento, qualquer membro da comissão acusado-
ra ou do Senado, como também o acusado ou seus advogados, poderá
requerer que se façam perguntas às testemunhas. Também poderão
as testemunhas ser contestadas, interpeladas, bem como requerer a
acareação, sem, contudo, interrompê-las cm seus depoimentos.
O deputado ou senador que tiver parentesco consanguíneo ou
afim com o acusado em linha reta, ou os parentes colaterais (ir­
mãos, primos, cunhados), ou aqueles que, como testemunhas, tive­
rem prestado depoimento no processo, estão impedidos de interferir
em qualquer das fases do julgamento. Significa que não podem se
manifestar e nem participar da votação.
Após encerrada a oitiva das testemunhas, haverá debate verbal
entre a comissão acusadora (CP do Senado) e o acusado ou os seus
advogados, pelo prazo que o presidente do STF fixar c que não po­
derá exceder de duas horas. Findados os debates orais e retiradas
as partes, iniciará a discussão sobre o objeto da acusação. Uma
vez encerrada a discussão, o presidente do STF fará um relatório
resumido da denúncia e das provas da acusação e da defesa e sub­
meterá a votação nominal dos senadores a julgamento.
Sc o julgamento for pela absolvição, produzirá, desde logo, todos
os efeitos a favor do acusado. Se, entanto, for pela condenação, o
Senado, por iniciativa do presidente, fixará o prazo de inabilitação
do condenado para o exercício de qualquer função pública. No caso
de haver crime comum, o presidente deliberará ainda sobre a ne­
cessidade de a autoridade acusada submeter-se à justiça ordinária,
independentemente da ação dc qualquer interessado. Uma vez pro­
ferida a sentença condenatória, o acusado estará, i p s o f a c / o *,
destituído do cargo.

Ipso facto : expressão latina, significando ‘‘pelo mesmo fato",


usada na linguagem jurídica para exprim ir a modificação ou
a alteração de uma situação jurídica, operada naturalmente,
sem qualquer pronunciamento da justiça, pela evidencia do
fato de que decorre.
A decisão do Senado, em forma de resolução, constituir-se-á em
sentença, que será lavrada nos autos do processo pelo presidente
do STF e assinada pelos senadores que atuarem como juizes, trans­
crita na ata da sessão e, dentro desta, publicada no Diário Oficial e
110 Diário do Congresso Nacional.
Nas assembleias legislativas e nas câmaras municipais, os regi­
mentos internos estabelecem como devem constituir-se as comissões
proeessantes, normalmente formadas por um determinado número
de deputados estaduais e vereadores, proporcional ao tamanho da
respectiva Casa Legislativa.

CP na assembleia legislativa e Câmara Distrital

Cada assembleia legislativa estadual e a Câmara Distrital, do Dis­


trito Federal, possui em seus regimentos internos as normas para
instituir as comissões proeessantes para analisar crimes de res­
ponsabilidade cometidos pelos governadores de estado ou falta de
decoro parlamentar de qualquer deputado. Em muitos estados, é
adotada simplesmente a legislação federal (Lei n° 1.079/19.50),
como no Paraná, na Paraíba, 110 Rio de Janeiro, entre outros, nos
procedimentos relativos ao processo contra o governador.
Já em outros estados, como é o caso do Estado do Tocantins, que
será a nossa fonte de análise, 110 que diz respeito ao Regimento
Interno de sua Assembleia Legislativa, há uma descrição de todos
os procedimentos que devem ser seguidos nos processos envolvendo
o governador por crime de responsabilidade. Esses procedimentos,
como não poderiam deixar de ser, são muito semelhantes aos pre­
vistos na legislação federal e nos regimentos internos da Câmara
dos Deputados e do Senado Federal.
Os crimes de responsabilidade a que estão sujeitos o governador
de estado são os mesmos atribuídos ao presidente da República. Na
Constituição do Estado do Tocantins, por exemplo, temos a descri­
ção dos crimes que são de responsabilidade do governador:
Da Responsabilidade do Governador
Art. 41. São crimes de responsabilidade os atos do go­
vernador do estado que atentem contra as Constituições
Federal e Estadual e, especialmente, contra:
I - a existência da União;
l l - o livre exercício dos Poderes Legislativo e Judiciá­
rio. do Ministério Público e fios poderes constitucionais
fios municípios;
III - o exercício dos direitos políticos, individuais e so­
ciais;
IV —a segurança do Estado;
V - a probidade da administração;
VI - a lei orçamentária;
VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
§ 1°. Admitida a acusação contra o governador do esta­
do, por dois terços da Assembleia Legislativa, será ele
submetido a julgamento pelo Superior Tribunal de Jus­
tiça, nas infrações penais comuns, e pela Assembleia
Legislativa, nos crimes de responsabilidade.
§ 2°. 0 governador fio estado ficará suspenso de suas
funções:

comissões parlamentares
I - nas infrações penais comuns, se recebida a denún­
cia ou queixa-crime pelo Superior Tribunal de Justiça;
II - nos crimes de responsabilidade, após a instrução
do processo pela Assembleia Legislativa.
§ 3°. Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o ju l­
gamento não estiver concluído, cessará o afastamento
/li'

do governador, sem prejuízo fio regular prosseguimento 383


tio processo.

Nesse texto dc lei, existem parágrafos suspensos pelo STF. São


eles:
§ 4". Enquanto não sobrevier sentença eondenatória nas
infrações comuns, o governador do estado não estará
sujeito a prisão. (Dispositivo suspenso por liminar con­
cedida na Adin n° 1025-5)
§ 5°. 0 governador do estado, na vigência de seu man­
dato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos
ao exercício de suas funções. (Dispositivo suspenso por
liminar concedida na ADin n" 1025-5)

Na Assembleia Legislativa, segundo o Regimento Interno da


Assembleia Legislativa do Estado do Tocantins, art. 213, o início do
processo ocorre com representação contra o governador do Estado,
por crime de responsabilidade. A petição deve ser fundamentada e
acompanhada dos documentos que “a comprovem ou dc declaração
de impossibilidade de apresentá-los, mas indicando onde possam
ser encontrados.”
Protocolada a representação, que deverá estar com firma reco­
nhecida e rubricada, folha por folha, em duplicata, pelo autor, o
presidente da Assembleia enviará imediatamente um dos exem­
plares ao governador para que este preste informações dentro do
prazo de 15 dias. Nesse mesmo período, a Assembleia Legislativa
constituirá uma Comissão Especial, para dar parecer sobre a re­
presentação 110 prazo dc 15 dias, prorrogáveis por outros 15 dias, a
0 processo legislativo brasileiro

contar de sua instalação.


O parecer da comissão sobre a representação deverá propor pro­
jeto dc decreto legislativo, que deverá declarar a procedência ou
não da representação. O decreto legislativo será incluído na ordem
do dia da sessão imediatamente seguinte. Na discussão poderão se
pronunciar três deputados por bancada, pelo tempo dc 2 0 minutos

384 cada. Não é permitido o encaminhamento de votação nem de ques­


tões de ordem.
Scguc-se a votação do relatório cm escrutínio secreto. Sc dois
terços dos deputados estaduais aprovarem o decreto legislativo que
conclui pela procedência das acusações contra o governador do es­
tado por crime de responsabilidade, o presidente da Assembleia
Legislativa irá promulgá-lo, encaminhando uma via ao substituto
constitucional do governador para que assuma o posto no dia em
que entrar em vigor a decisão da Assembleia.
Se for declarada improcedente a acusação, a representação será
arquivada. Se o julgamento do governador não for concluído no pra­
zo de 180 dias, o mesmo reassumirá suas funções, prosseguindo o
processo. A única pena a que está sujeito o governador em crimes
de responsabilidade é a perda do mandato.
Nos crimes comuns praticados pelo governador, segundo o art.
214 do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado
de Tocantins, a solicitação de autorização para processá-lo deverá
partir do presidente do STJ. O processo deverá ser instruído com
cópia integral dos autos da ação penal originária e devidamente
analisado. Recebida a solicitação, o presidente despachará o expe­
diente à Comissão dc Constituição, Justiça e Redação (CCJR). Na
comissão, o governador ou seu defensor terá o prazo de 15 dias para
apresentar defesa escrita e indicar provas. Não sendo apresentada,
o presidente da comissão nomeará um defensor dativo para oferecê-
la no mesmo prazo.
Apresentada a defesa, a comissão procederá às diligências e à
instrução probatória que entender necessárias; findadas as diligên­
cias, a comissão proferirá parecer no prazo de 15 dias, concluindo
pelo deferimento ou indeferimento do pedido de autorização e ofe­
recendo o respectivo projeto dc resolução.
O parecer da CCJR será lido no expediente publicado no Diário
da Assembleia, distribuído em avulsos e incluído na ordem do dia
da sessão seguinte à de seu recebimento pela Mesa. Aprovado o
parecer por dois terços dos membros da Assembleia, é, portanto,
admitida a acusação e autorizada a instauração do processo, na
forma do projeto de decreto legislativo proposto pela comissão. A
decisão deverá ser comunicada pelo presidente da Assembleia ao
STJ em cinco dias, que prosseguirá o julgamento agora nessa esfe­
ra judiciária.
CP na câmara municipal

0 prefeito será julgado pela câmara municipal nas infrações políti-


co-administrativas, segundo o art. 4o do Decreto-lei n° 201, de 27 de
fevereiro dc 1967, e a conseqüência c a pena de perda do mandato.
São crimes de responsabilidade do prefeito os que correspondem
aos crimes de responsabilidade do presidente da República e dos
governadores dos estados, cujo o julgamento é efetuado pelo Senado
Federal (art. 8 6 , CF) e pelas assembleias legislativas e estão pre­
vistos na Constituição Federal, no art. 85, e na Lei n° 1.079/1950.
Para os crimes de responsabilidade cometidos pelo prefeito, que
estão previstos no art. I o do Decreto-lei n° 201/1967, o julgamento
não será feito pela câmara municipal, mas pelo Tribunal de Justiça,
informação essa também constante no art. 29, X da CF. Ainda se­
gundo o Decreto-lei n° 201/1967, para os crimes mais graves que
são inafiançáveis, previstos no art. I o, incisos I e 1 1 , a sanção pre­
vista é a pena dc reclusão dc dois a 12 anos. Já nos crimes mais
leves, afiançáveis, que são encontrados nos incisos III a X X III do
art. I o, a pena é de detenção de dois meses a três anos. O parágrafo
0 processo legislativo brasileiro

2 ° do art. I o desse decreto diz que, havendo condenação transitada


em julgado por qualquer dos crimes, o prefeito perderá o cargo e
ficará sem habilitação, por cinco anos, para o exercício de cargo ou
função pública, seja ele eletivo ou de nomeação.
As infrações político-administralivas que podem ser cometidas
pelos prefeitos municipais estão constantes no art. 4o do Decreto-
38 6
Lei n° 201/1967 e são elas:

[...]
I - Impedir o funcionamento regular da Câmara;
II - Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e
demais documentos que devam constar dos arquivos da
prefeitura, bem como a verificação de obras e serviços
municipais, por comissão de investigação da câmara ou
auditoria, regularmente instituída;
III —Desatender, sem motivo justo, as convocações ou
os pedidos de informações da câmara, quando feitos a
tempo e em forma regular;
IV - Retardar a publicação ou deixar de publicar as leis
e atos sujeitos a essa formalidade;
V —Deixar de apresentar à câmara, no devido tempo, e
em forma regular, a proposta orçamentária;
VI - Descumprir o orçamento aprovado para o exercício
financeiro,
VII - Praticar, contra expressa disposição de lei, ato de
sua competência ou emitir-se 11a sua prática;
VIII - Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, ren­
das, direitos ou interesses do município sujeito à admi­
nistração da prefeitura;
IX - Ausentar-se do município, por tempo superior ao
permitido em lei, ou afastar-se da prefeitura, sem auto­
rização da câmara dos vereadores;
X - Proceder de modo incompatível com a dignidade e
o decoro do cargo.
[...]

Nos julgamentos dos crimes de responsabilidade do prefeito e


dos vereadores, o rito processual está previsto 110 art. 5°, inciso I a
V II do Decreto-Lei n° 201/1967, c deverá scr seguido pela câmara
municipal no caso de infração político-administrativa. O judiciá­
rio só pode manifestar-se sobre as formalidades legais, não quanto
ao mérito do julgamento. Há uma ordem dos atos processuais que
deve ser observada pela câmara municipal, sob pena de nulidade
do processo.
O processo por crime dc responsabilidade tem início com a de­
núncia que deve ser efetuada por escrito por eleitor, com a indi­
cação dos fatos e das provas. Se o denunciante for um vereador,
cie fica impedido dc participar da votação. Na primeira sessão, é
apresentada e lida a denúncia em plenário, sendo a câmara consul­
tada sobre o seu recebimento ou não.
Uma vez aprovada essa denúncia pelos vereadores, pelo voto da
maioria dos presentes, imediatamente nessa mesma sessão será
constituída a CP, formada por três vereadores sorteados entre aque­
les que estiverem desimpedidos. A comissão se reunirá e elegerá o
presidente e o relator.
Os trabalhos da comissão terão início cm cinco dias, devendo
notificar o prefeito da acusação à qual está sujeito, enviando-lhe
cópia da denúncia com os documentos que houver. O prefeito pos­
sui o prazo dc 1 0 dias para apresentar defesa prévia, que deverá ser
feita por escrito, também com a indicação das provas que pretender
produzir, podendo arrolar no máximo 1 0 testemunhas.
Após a defesa do prefeito, a CP deverá emitir parcccr cm cinco
dias. Se o parecer for pelo arquivamento da denúncia, ele deverá
ser apreciado pelo plenário. Se o parecer for pelo prosseguimento
do processo, o presidente da comissão iniciará a instrução deter­
minando atos, diligências e audiências, bem como o depoimento do
0 processo legislativo brasileiro

prefeito e da oitiva de testemunhas.


O prefeito deverá scr intimado para todos os atos processuais
pessoalmente ou por intermédio de seu procurador, com antece­
dência mínima de 24 horas. É permitido ao prefeito assistir a todos
os atos processuais, como as diligências e as audiências, fazer per­
guntas e reperguntas às testemunhas e também requerer o que for
necessário a sua defesa.
388
Concluída a instrução, serão dadas vistas do processo ao pre­
feito, que tem cinco dias para apresentar a sua defesa por escrito.
Vencido esse prazo, a CP deverá emitir parecer final, pela proce­
dência ou improcedência da acusação, comunicando ao presidente
da câmara para que este convoque a sessão para julgamento.
No julgamento, em sessão pública, o processo será lido integral­
mente, podendo os vereadores, se assim o desejarem, manifestarem-
se verbalmente por até 15 minutos cada um. 0 prefeito, ou seu
procurador, poderá usar da palavra por até duas horas para fazer a
defesa oral.
Encerrada a fase dos debates orais, ocorrerá votação nominal
pelos vereadores. Se 2/3 dos membros da câmara municipal vo­
tarem pela cassação do mandato, o prefeito será afastado definiti­
vamente do cargo. Se um número inferior a esse votar, mesmo que
tenha sido a maioria, haverá absolvição do prefeito c o presidente
encaminhará o processo para o arquivo. Havendo a cassação, a
Justiça Eleitora] será comunicada do resultado. Desde a notificação
do prefeito, a câmara tem o prazo para a conclusão do processo que
é de 90 dias para concluir o processo.
A câmara também constituirá CP em casos em que os vereado­
res infringirem a legislação referente ao art. 7° do Dccreto-Lci n°
201/1967, que são:

[...]
I - Utilizar-se do mandato para a prática de atos de
corrupção ou de improbidade administrativa;
II - Fixar residência fora do município;

comissões parlamentares
III - Proceder de modo incompatível com a dignida­
de, da câmara ou faltar com o decoro na sua conduta
pública.

Normalmente, os regimentos internos das câmaras municipais


estabelecem as situações que constituem falta de decoro.
j4s

Também é crime dc responsabilidade praticado pelo presidente 389

da câmara na administração da Casa o desrespeito ao limite de


gastar até 70% da receita do legislativo no pagamento dos funcio­
nários, nelas sendo incluídos os subsídios dos vereadores (art. 29A,
§ 3o, CF). O processo para a cassação do mandato dos vereadores é
semelhante ao adotado na cassação do prefeito.
4.4 Outras comissões parlamentares
Além das comissões já vistas, os regimentos internos dos órgãos
legislativos, em nível federal, estadual e municipal, preveem a exis­
tência dc outros tipos dc comissões. Na Câmara dos Deputados,
há a previsão regimental da comissão especial, que é criada em
caráter temporário, com o objetivo de analisar e dar parecer sobre
propostas dc emendas à Constituição, projetos dc matéria codifi­
cada, ou então matérias que envolvam competência de mais de
três comissões de mérito, e mudança no regimento interno daquela
Casa Legislativa.
E ainda essas comissões especiais são criadas, como já foi visto,
quando há denúncia oferecida contra o presidente da República
por crime dc responsabilidade por clc praticado, ou contra o vice-
presidente da República, ministros e outras altas autoridades do
governo federal. Essa modalidade de comissão está prevista no art.
34 do RICD, que prevê, entre outras coisas, que a cia cabe o exa­
me da admissibilidade e de mérito de proposição principal e das
emendas que lhe forem apresentadas. O objetivo desse tipo de co­
missão, entre outros, é o dc harmonizar o texto na redação final dc
proposição aprovada.
Há também a previsão de comissão temporária com atribuições
específicas que são criadas para executar uma determinada tare­
fa, extinguindo-se assim que concluir os seus trabalhos ou então
no final da legislatura. Essa modalidade de comissão pode ter ta­
refas especiais, como visto anteriormente, assim como podem scr
comissões com atribuições externas ao órgão legislativo, como tam­
bém as comissões parlamentares de inquérito ou processantes.
Essas comissões funcionam cm todos os órgãos legislativos em
nível federal (Senado Federal e Câmara dos Deputados), como tam­
bém nas assembleias legislativas e nas câmaras municipais.
Nas assembleias legislativas, as comissões especiais, conforme
o respectivo regimento interno, entre outras, possuem atribuições
como na Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul*
(art. 79 a 82, RialRS), para matérias consideradas relevantes, que
não estão previstas para as CPs.
Na Assembleia gaúcha, o requerimento para constituição de co­
missão especial deverá definir o objeto dos trabalhos. A sua cons­
tituição deverá scr deliberada pelo plenário, devendo ser instalada
em 10 dias úteis. Se isso não ocorrer, o presidente da Assembleia
por ato extingui-la-á.
O prazo de duração da comissão especial é de 1 2 0 dias, sendo
ele improrrogável. A comissão deverá encaminhar, para apreciação
do plenário da Assembleia, por meio de projeto de resolução, o
relatório de seus trabalhos.
A maioria absoluta dos membros da Comissão Especial deve­
rá aprovar o relatório, que poderá concluir pela apresentação de
projeto dc lei, dc resolução ou dc decreto legislativo ou pelo enca­
minhamento de sugestões ao órgão competente. No âmbito do legis­
lativo municipal, é comum a criação de comissões especiais para
estudar determinado assunto e propor soluções para a administra­
ção municipal.
Exemplo: um município possui problemas de enchentes em
um determinado período do ano. A câmara municipal cria uma
comissão com certo número de vereadores, por prazo determina­
do, para estudar o problema e apresentar soluções. Para esse tipo
de comissão normalmente os regimentos internos não exigem que
1/3 de vereadores que a subscrevam (não é uma CPI). Um verea­
dor ou vários apresentam um requerimento narrando o problema

* Para estudarmos as comissões especiais, neste item 4.4, fare­


mos nosso estudo com base no Regimento Interno da Assem ­
bléia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul (RialRS).
e solicitando a constituição de unia comissão temporária para es­
tudar o caso. Sendo aprovado por maioria simples em plenário, a
comissão, estará constituída. E dependerá apenas da indicação
de seus membros pelas lideranças partidárias ao presidente da
Câmara, que baixará um ato constituindo a comissão.
As Comissões de Representação são criadas nas Casas Legis­
lativas para representá-las em solenidades e poderão ser delibe­
radas pelo plenário ou simplesmente por seus membros indicados
pelo presidente. São comissões que duram apenas o período da­
quele evento, extinguindo-se com a conclusão do mesmo. Exemplo:
A Câmara dos Deputados cria uma comissão para acompanhar as
eleições em um determinado país da América Latina. Outro exem­
plo: A assembleia legislativa cria uma comissão para encaminhar
reivindicação ao ministro dos transportes para asfaltamento de
uma rodovia federal que corta o estado.
As comissões de representação são comissões de natureza mais
simples. Quanto muito os membros dessas comissões fazem um re­
latório do ocorrido durante o ato em que estiveram representando
a Casa em um evento cívico, social, recreativo ou mesmo na posse
de uma autoridade nacional ou estrangeira. O relatório pode scr
escrito ou mesmo um pronunciamento pode ser feito no horário das
explicações.

4.5 Comissão Parlamentar Conjunta do


Mercosul - Parlamento do Mercosul
O Tratado de Assunção, que criou o Mercado Comum do Sul
(Mercosul), tendo como países fundadores o Brasil, a Argentina,
o Paraguai e o Uruguai, estabeleceu no art. 24 a criação de uma
Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, com o objetivo de faci­
litar a implementação do Mercado Comum. Essa comissão foi trans­
formada em Parlamento do Mercosul, em 6 de dezembro de 2006,
com o objetivo dc representar os interesses dos cidadãos que com­
põem os países que fazem parte do Mercosul.
As áreas de atuação do Parlamento do Mercosul, que é atual­
mente composto por deputados c senadores dos quatro países, in­
dicados por seus respectivos órgãos parlamentares, estão dispostas
da seguinte forma: Assuntos Jurídicos e Institucionais; Assuntos
Econômicos, Assuntos Financeiros, Assuntos Comerciais, Assuntos
Fiscais e Monetários; Ordenamento Territorial, Habitação, Saúde,
Meio Ambiente e Turismo; Assuntos Internacionais, Interregionais
c dc Planejamento Estratégico; Educação, Cultura, Ciência, Tecno­
logia e Esporte; Trabalho, Políticas de Emprego, Previdência e
Economia Social; Desenvolvimento Sustentável; Cidadania e Di­
reitos Humanos; Assuntos Interiores, Segurança c Defesa; Infraes-
trutura, Transportes, Recursos Energéticos, Agricultura, Pecuária
e Pesca; Orçamento e Assuntos Internos.
O Parlamento do Mercosul assume todas as atribuições da
Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, que estão discipli­
nadas no Protocolo de Ouro Preto (POP), compreendidas nos arts.
22 ao 27, c é integrado por 72 parlamentares representantes, 18
de cada país, devendo a escolha destes ser disciplinada por seus
respectivos parlamentos nacionais, de acordo com seus procedi­
mentos internos. No Brasil são nove senadores c nove deputados
federais que compõem a representação brasileira no Parlamento
do Mercosul.
Esse parlamento busca acelerar os procedimentos internos cor­
respondentes nos Estados-Partes para a pronta entrada em vigor
das normas emanadas dos órgãos do Mercosul. Também auxilia­
rá na harmonização dc legislações, tal como requerido pelo avan­
ço do processo de integração. Quando necessário, o Conselho do
Mercado Comum solicitará ao Parlamento do Mercosul o exame de
temas prioritários. É competência também da comissão encaminhar
recomendações ao Conselho do Mercado Comum. 0 Parlamento
do Mercosul possui o seu Regimento Interno, que disciplina o seu
funcionamento.
No Congresso Nacional, pela Resolução n° 1, de 1996, constante
no RCCN, foi criada dc forma paritária a Representação Brasileira
na Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, que é integrada
por 16 membros titulares, sendo oito deputados federais e oito se­
nadores, e outros tantos suplentes. Compõem essa comissão, como
membros natos, os presidentes das comissões de relações exterio­
res da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
É competência da representação brasileira no Parlamento do
Mercosul apresentar relatório sobre todas as matérias de interesse
do Mercosul que venham a ser submetidas ao Congresso Nacional.
Também deve emitir relatório sobre as informações encaminhadas
ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo relatando a evolução
do mercado comum.
V

As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) são órgãos cole-


giados temporários, criados no interior das Casas Legislativas por
meio dc requerimento dc, no mínimo, 1/3 dc seus membros, com
poderes de investigação próprios das autoridades judiciais. Essas
comissões se destinam à apuração de fato determinado e por prazo
preestabeleeido, que possua relevância no interesse público c na

Comissões Parlamentares
ordem legal, constitucional, econômica e social. As conclusões das
CPIs poderão propor soluções para situações administrativas ou,
então, sc for o caso, para encaminhamento ao Ministério Público
(MP) para que promova a responsabilidade civil e criminal daque­
les que infringiram a lei (art. 58, § 3o, CF). de Inquérito (CPIs)
Conceituar o que seja um fato determinado não tem sido tarefa
das mais fáceis, queixa-se Carvalho (2007, p. 439) acrescentando
que as CPIs, na sua capacidade de investigação, não podem de-
tcr-sc apenas nos interesses privados, c sim voltar-se para o inte­
resse público que está sendo afetado. Mesma opinião possui Helio
Apoliano Cardoso (2002, p. 14), argumentando que constitui “em
abuso instaurar-se inquérito parlamentar com o fito dc investigar
fatos genericamente enunciados, vagos ou indefinidos, exatamente
porque o Legislativo não dispõe de poderes gerais e indiscrimina­
dos dc investigação”.
Ao contrário das CPs, que possuem como material de estudos e
debates assuntos e temas prcestabelecidos, portanto específicos, as
CPIs possuem uma dinâmica muito maior. Constata Kimura (2001,
p. 16) a versatilidade das comissões parlamentares de inquérito,
que “atuam mediante a investigação dc um fato determinado não
diretamente relacionado a um campo temático previamente defini­
do pelo Regimento Interno”.
Para Jesus Valcntini c Fabrício Sarmanho (2006, p. 107), as
decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) que limitam o campo
de atuação das C P Is servem ou para garantir aos indiciados o di­
reito ao contraditório e à ampla defesa, ou para quando a comissão
extrapola suas competências, invadir o campo da reserva jurisdi-
cional. Outrossim, os autores exemplificam medidas não permiti­
das pelo Judiciário às CPIs como as “medidas cautclarcs, arrestos,
sequestros, hipoteca e indisponibilidade de bens; permissão para
interceptação telefônica; prisões cautelares, como as preventivas e
0 processo legislativo brasileiro

temporárias; invasão dc domicilio, mesmo que para fins de busca


e apreensão e etc.”.
Acredita-se que a origem das CPIs remonta à Inglaterra, no final
do século XIV , sob os reinados de Eduardo II (1307-1327). Porém,
a sua prática naquele país efetivou-se no século X V I, mais espe­
cificamente no ano de 1689 (Mangoldt-Klein, citado por Ferreira,
396 1992, p. 96). No Brasil Imperial, o Senado, segundo o art. 47 da
C l, possui competência para

[-.]
I. Conhecer dos doliclos individuaes, commettidos pe­
los membros da Familia Imperial, ministros de estado,
conselheiros de Estado, e senadores; e dos delictos dos
deputados, durante o periodo da Legislatura.
II. Conhecer da responsabilidade dos secretários, e
conselheiros de Estado.
[..1
Na primeira constituição republicana de 1891, houve omissão so­
bre as CPIs. A partir da Constituição dc 1934 é que cias passaram
a constar do texto constitucional, como atribuição das duas Casas
Legislativas (Câmara dos Deputados e Senado Federal), podendo
scr instaladas cm uma ou outra das Casas ou com a composição dc
membros de ambos os órgãos legislativos. Nesses casos, são deno­
minadas de C o m i s s õ e s Mistas Parlamentares de
I n q u é r i t o (CPMI).

5.i A lei das CPIs


As CPIs são reguladas pela Lei Federal n° 1.579, de 18 de março
de 1952, sancionada pelo presidente Getulio Vargas. Embora essa
lei tenha sido aprovada sob a égide da Constituição de 1946, foi re­
cepcionada pelas constituições posteriores (1967/1969), inclusive
pela atual de 1988. A referida lei federal sofreu, nos últimos anos,
alterações pela Lei n° 10.679, de 23 de maio de 2003.
A criação da CPI é automática, desde que 1/3 dos membros do
órgão legislativo subscreva o requerimento solicitando a sua cons­
tituição. Porém, a Lei n° 1.579/1952 estabelece que, se não for
atingido o número mínimo de 1/3 de assinaturas dos membros do
órgão legislativo, para que a comissão seja instalada dependerá de
deliberação plenária. Ou seja, a maioria simples dos deputados ou
senadores, na Casa em que ela esteja sendo proposta, deverá votar
a favor da sua implantação. Essa é uma situação muito difícil de
ocorrer, já que, se não foi atingido o número mínimo de assinaturas,
muito mais difícil será aprovar a sua constituição no plenário do
Legislativo. Porém, existe essa possibilidade da decisão final sobre
a sua criação ficar ou não para a deliberação no plenário.
Vejamos o que afirma o texto do art. 2o da Lei n° 1.579/1952:
No exercício de suas atribuições, poderão as Comissões
Parlamentares do Inquérito determinar as diligências
que reportarem necessárias e requerera convocação de
Ministros de Estado, tornar o depoimento de quaisquer
autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir os
indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, re­
quisitar dc repartições públicas e autárquicas informa­
ções e documentos, e transportar-se aos lugares onde se
fizer mister a sua presença.

Os indiciados e testemunhas serão intimados de acordo com a


legislação penal. O não comparecimento da testemunha sem mo­
tivo justificado para ser ouvido pela CPI poderá solicitar ao juiz
criminal da circunscrição a condução sob vara. Tal ato está dis­
posto 110 art. 218 do Código de Processo Penal (CPP), é permitido
a qualquer depoente em CPI, indiciado, testemunha, informante
etc., que se faça acompanhar de advogado, mesmo que a sessão
0 processo legislativo brasileiro

seja secreta.
É crime impedir ou tentar impedir, mediante violência, ameaça
ou assuada, o regular funcionamento de CPI, ou o livre exercício
das atribuições dc qualquer dos seus membros. A pena prevista
para esse crime será de dois meses a dois anos de detenção; porém,
se o ato que a CPI deveria realizar não ocorrer, a pena agravada vai

39 8 dc um a três anos dc reclusão.


Também poderá cometer crimes a testemunha que fizer afirma­
ção falsa, negar ou calar a verdade, bem como o perito, tradutor ou
intérprete. Nesses casos, a pena é a mesma do art. 342 do Código
Penal, que é de reclusão de um a três anos, e multa, podendo ser
aumentada de 1 /6 , se o crime for praticado mediante suborno ou se
cometido com o fim dc obter prova destinada a produzir efeito cm
processo penal, ou em processo civil em que for parte entidade da
administração pública direta ou indireta. Se houver retratação an­
tes da sentença c o autor diz a verdade, o fato deixa dc scr punível.
0 resultado das investigações da CPI deverá ser um relatório
que será apreciado pelo órgão legislativo por meio de projeto de
resolução. A CPI deve concluir seus trabalhos na sessão legislativa
que iniciou, porém poderá ser solicitada a prorrogação dos traba­
lhos, desde que não ultrapasse a legislatura cm que cia foi ins­
talada. Naquilo que for aplicável, o processo deverá obedecer as
normas do CPP.

5.2 Os trabalhos na CPI


A comissão inicia propriamente os trabalhos após ato do presidente
da Casa Legislativa onde foi constituída a CPI, ao homologar os
membros indicados pelas lideranças partidárias, de acordo com a
proporção que cabe a cada uma das agremiações políticas, com a
reunião de instalação.
No ato, o presidente do órgão legislativo deverá especificar o fato
determinado, isto é, o objeto da investigação, o prazo de duração
e a estrutura que será colocada à disposição para a realização dos
trabalhos.
A primeira reunião, de acordo com o regimento interno do órgão le­
gislativo, pode ser presidida pelo membro mais idoso do partido que
propôs a comissão, com o maior numero de legislaturas. De qualquer
forma, as normas internas do órgão legislativo é que vão determinar
o responsável pela condução dos trabalhos dessa reunião.
0 primeiro passo da CPI será eleger o seu presidente, os seus
vice-presidentes e o seu relator, se este não for indicado pelo pre­
sidente da comissão. Há regimentos que estabelecem que todos os
cargos importantes da CPI deverão scr eleitos pelos membros que
a compõem. Outros preveem que apenas o presidente e o(s) vice(s)
será(ão) eleito(s), posto que o relator deverá ser designado pela
presidência da CPI.
Cada regimento interno, seja do Congresso Nacional (Câmara
dos Deputados ou Senado Federal), seja das assembleias legislati­
vas ou das câmaras municipais, possuem competências para esta­
belecer as regras próprias de funcionamento dessa comissão.
É quase uma tradição nos parlamentos brasileiros que, se a pre­
sidência dos trabalhos fica com um partido de apoio ao governo, a
relatoria caiba a um partido de oposição. E vice-versa. Porém, isso
nem sempre ocorre - as forças majoritárias podem ocupar todos
os cargos e, nesse momento, temos as CPIs oficiais, ou c h a p a
b ra n c a , como a imprensa costuma tratá-las. Além de nada inves­
tigar, essas CPIs, muito comuns em câmaras municipais, ainda pas­
sam atestado de boa conduta às pessoas que foram investigadas.
Uma vez definidos o presidente e o relator, a CPI deverá fazer
um roteiro dc trabalhos que incluirá a requisição de documentos
dos diversos órgãos relacionados às pessoas que deverão ser in­
vestigadas. Os documentos deverão ser inspecionados, analisados
0 processo legislativo brasileiro

e confrontados com o fato determinado que é o objeto da CPI. De


posse desses dados, sob a coordenação do presidente e sob orienta­
ção do relator, um roteiro será feito, elencando as pessoas que serão
ouvidas (indiciados, testemunhas e outras).
O requerimento dos propositores da CPI, o ato do presidente in­
dicando os membros que a comporão, as atas das reuniões, os do­
400 cumentos c os depoimentos vão formando os autos dc um processo,
que poderão ter vários volumes até o final dos trabalhos.
Todos os documentos (atas, deliberações, depoimentos que deve­
rão ser transcritos, documentos específicos) devem ser numerados e
assinados e, quando for o caso, rubricados. O presidente e o relator
devem rubricar todos os documentos, atestando a fé daqueles docu­
mentos que estão constituindo os autos do processo.
Também os depoimentos das testemunhas e indiciados deverão
ser lidos e assinados por estes, constando-se também a assinatura
de, no mínimo, o presidente e o relator da CPI. Nada impede que
outros membros da comissão também assinem esses documentos.
Deverão scr lavradas atas dc todas as reuniões.
Normalmente, são estabelecidos também os dias específicos que
a CPI se reunirá, com o número mínimo de membros que deve­
rão estar presentes para ouvir as pessoas que serão convocadas ou
convidadas para prestarem depoimento. Muitos regimentos estabe­
lecem que as primeiras indagações ao interrogado ou testemunha
devem scr feitas pelo relator, passando-se posteriormente a palavra
aos demais membros da CPI.
Conforme o desenrolar dos depoimentos, poderão ser requisi­
tados novos documentos, efetuadas visitas dc inspeção a órgãos,
obras e serviços, solicitadas auditorias, e outras ações que se fize­
rem necessárias para que aquele fato que está sendo investigado
venha a scr esclarecido.
Lembra Kimura (2001, p. 91) que a CPI é um órgão colegiado,
portanto, nenhum dos membros poderá fazer investigações próprias
sem a deliberação do plenário da comissão. Afirma que o

princípio da colegialidade impede, desta forma, que um


ou mais membros, isoladamente ou em conjunto, pro­
movam atos de investigação em nome e pela Comissão
Parlamentar de Inquérito, sem a prévia deliberação fa­
vorável pela vontade majoritária de seus membros, [gri-
fos do original].

As reuniões normalmente são públicas, ou seja. é permitido o


acesso à população em geral e aos meios de comunicação. Porém,
a comissão pode deliberar reuniões reservadas e secretas. Nas reu­
niões reservadas, não é permitido o acesso ao público, porém os
funcionários da Casa que prestam serviços à CPI. bem como as
testemunhas ou interrogados, participarão dessa reunião.
Quando for deliberada sessão secreta, poderão participar apenas
os membros da comissão (senadores, deputados federais, deputa­
dos estaduais ou vereadores) do órgão legislativo onde ela está
ocorrendo. Sessões secretas são utilizadas quando estão em pauta
fatos graves, cuja divulgação poderá prejudicar o andamento das
investigações.
Todos os indiciados c as testemunhas devem scr intimados
pessoalmente para comparecer em dia, hora e local predetermina­
dos para prestar depoimento. Se a CPI envolver órgão da adminis­
tração federal, estadual, distrital ou municipal, deve-se também
comunicar o presidente da República, governador do estado ou do
Distrito Federal, ou prefeito, para que, caso um desses parlamen­
tares desejar ter acesso à CPI, este possa acompanhar o desenrolar
dos trabalhos.
Caso o tempo de duração da CPI esteja se esgotando e ainda
não se tenha concluído os trabalhos, 1/3 dos membros do órgão
legislativo poderá solicitar a prorrogação por mais um período, que
será estabelecido no requerimento. Conforme já foi visto, o prazo
máximo dc duração dc uma CPI será dc uma legislatura (sc a CPI
iniciou no começo do mandato dos parlamentares, poderá durar até
o final, ou seja, quatro anos), conforme entendimento do STF.
Encerrados os trabalhos da CPI, com os dados apurados, o re­
lator fará o seu relatório final. Se a CPI tiver sido dividida em sub­
comissões, os relatórios parciais apresentados pelos sub-rclatores e
aprovados serão incluídos 110 relatório final.
Uma vez apuradas as irregularidades, o relatório deverá apontar
para os procedimentos que deverão ser tomados. Se os tipos de
irregularidades encontradas forem dc alçada do MP, a responsa­
bilização civil e criminal dos infratores deverá ser encaminhado a
esse órgão para as providências.
Sc a autoridade competente for o órgão legislativo em que ocor­
reu a investigação, este, de acordo com 0 regimento, tomará as me­
didas com projetos de lei ou resoluções. Caso o destinatário seja o
Executivo ou outra autoridade qualquer, as conclusões da CPI serão
destinadas a ele ou para o referido órgão que possui competência
dc acordo com a situação para que aja conforme determina a lei.
Não ficando comprovada a denúncia investigada, o relatório
concluindo pela Improcedência, o processo será arquivado. Em
qualquer situação, o relatório deverá ser votado pelos membros da
comissão.

5.3 Os poderes da CPI


No papel investigatório, as CPIs possuem poderes próprios de in­
vestigação das autoridades judiciais. Esses poderes são amplos na
esfera investigatória, de instruir um processo, de buscar provas de
atos ilícitos, porém estão limitados pela CF e pela lei. São no nosso
entendimento os mesmos poderes de que dispõe o juiz na instrução
criminal para chegar à verdade dos fatos. Portanto, todas as normas
de processo penal previstas, que são utilizadas desde o delegado
de polícia até o magistrado, podem ser utilizadas pela CPI 110 seu
"poder de investigação”.
Nesse ponto, há muitas divergências doutrinárias. Autores confe­
rem à CPI os poderes do juiz da instrução criminal, outros conferem
os poderes apenas do delegado de polícia 11a condução do inquérito.
O STF tem se manifestado 110 sentido de que as CPIs possuem am­
plo poder investigatório, porém, quando se propõem a praticar atos
que afetem a liberdade e a privacidade, estas precisam recorrer à
função jurisdicional do Estado, ou seja, esses atos devem ser reque­
ridos ao juiz da localidade que determinará ou não a sua prática.
Para a execução de atos como a prisão preventiva de acusado, a CPI
deverá recorrer a um juiz competente para que seja válido.
Sobre os limites do poder de investigação próprios das autori­
dades judiciais, Manoel Messias Peixinho e Ricardo Guanabara
(2001, p. 161-170) após exaustivo estudo sobre a matéria, no qual
expõem as diversas opiniões da doutrina, concluem que as CPIs
não detêm os mesmos poderes dc investigação judicial do magis­
trado previstos no Código de Processo Penal (CPP). E justificam
que o resultado final da CPI será um relatório (aprovado na forma
dc resolução) que será encaminhado ao MP o qual ajuizará a com­
petente ação penal ou cível objetivando a punição dos responsáveis
pela lesão do patrimônio público.
Os poderes, como já foram vistos, está na capacidade dc determi­
nar diligências, convocar ministros de Estado, tomar depoimentos
de autoridades federais, estaduais/distritais e municipais da admi­
nistração direta c indireta, indiciar e ouvir suspeitos dc atos ilícitos,
ouvir testemunhas, requisitar documentos e informações das repar­
tições públicas e autárquicas, determinar diligências e deslocar-se
para lugares que sc fizerem necessários as investigações.
Também as CPIs, segundo o art. 4° da Lei Complementar 105,
de 1 0 de janeiro de 2 0 0 1 , podem quebrar o sigilo bancário, fiscal
0 processo legislativo brasileiro

c telefônico dc investigados. Sobre a quebra do sigilo bancário, a


Lei Complementar n° 105/2001 estabeleceu a obrigatoriedade do
Banco Central, da Comissão de Valores Mobiliários e das institui­
ções financeiras fornecerem ao Poder Legislativo Federal informa­
ções e documentos sigilosos, quando requisitados pelas CPIs. Para
tanto, o pedido deve ser aprovado pelo plenário da Câmara dos
404 Deputados ou do Senado Federal ou, ainda, pelo plenário da CPI.
A Lei Complementar n° 105/2001 possibilitou que as CPIs,
no âmbito do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal possam determinar, por meio do voto dc seus
membros, a quebra do sigilo bancário de alguém que esteja sendo
investigado. Esses mesmos poderes não foram dados às CPIs no
âmbito das assembleias legislativas estaduais c das câmaras dc
vereadores. Para que a quebra do sigilo bancário nessas outras es­
feras federativas ocorra, a comissão deverá recorrer ao juiz criminal
da localidade.
A quebra do sigilo bancário, fiscal e telefônico, segundo enten­
dimento do STF, c possível, dcsdc que fundamentada. O acesso ao
sigilo telefônico se refere aos registros/dados das ligações efetua­
das e recebidas pelo investigado, e não à interceptação da con­
versa telefônica, que só poderá ocorrer com autorização judicial.
As decisões do STF reiteradamente têm exigido que só pode haver
quebra de sigilo se houver fundamentação com a indicação de fatos
concretos c não apenas argumentos genéricos. “A quebra dc sigilo -
que se apoia em fundamentos genéricos e que não indica fatos con­
cretos e precisos referentes à pessoa sob investigação - constitui
ato eivado dc nulidadc” (BrasiK 2006b), segundo o ministro Celso
Mello, ao relatar o Mandado de Segurança n° 25.668/DF, contra a
CPMI dos Correios, em julgamento em 23 de março de 2006, pelo
Tribunal Pleno do STF.

5.4 Depoimento de indiciados


e testemunhas
Comissões Parlamentares
de Inquérito (CPIs)
Sobre o depoimento de indiciados e testemunhas, os primeiros
possuem o direito de ficar calados, de não responder a determinada
indagação, sc esta vier a incriminá-los. Explica Cardoso (2002, p.
405
2 0 ) ao tratado de s e I f -i n c r i m i n a l i o n : “privilégio contra
a autoincri mi nação traduz direito público subjetivo, de estrutura
constitucional, deferido c expressamente assegurado cm favor dc
qualquer pessoa pela l ex l eg u m ”. E acrescenta que “o direito
ao sigilo constitui prerrogativa individual que não pode scr descon­
siderada por qualquer dos Poderes da República”.
Caso haja mais de um indiciado pela CPI e entre eles, entre eles e
as testemunhas e/ou entre as testemunhas tenha havido contradição
nos depoimentos, poderá scr efetuada a acareação entre os depo-
enles. Para uma condição para a acareação, que é a confrontação
de depoimentos frente a frente, é necessário que tenha havido de­
poimentos anteriores aqueles que serão acareados. Na acareação,
adotam-se as regras estabelecidas nos arts. 229 e 230 do CPP, fa­
zendo-se reperguntas aos acareados para que expliquem os aspectos
divergentes.
Já a testemunha, sob compromisso legal, tem o dever de dizer
a verdade, de responder ao questionamento do membro da CPI.
Testemunha, do latim t est e m o n i u m , significa “que assiste a e
atesta determinado ato”.
Se cometer falso testemunho, o depoente poderá ser preso em
flagrante, por ordem do presidente da CPI. A única maneira de a
testemunha escusar-se de responder ao questionamento é alegar si­
gilo profissional, segundo art. 207 do CPP, em função de ministério,
ofício ou profissão.
Nessas situações, a testemunha não sofrerá as conseqüências de
sua desobediência, uma vez que está respaldada na lei. Sobre essa
0 processo legislativo brasileiro

questão, explica Kimura (2001, p. 6 8 ): “A testemunha pode escu­


sar-se a prestar depoimento se este colidir com o dever de guardar
sigilo. O sigilo profissional tem alcance geral e se aplica a qualquer
juízo, cível, criminal, administrativo ou parlamentar”.
A CPI, ao ouvir testemunhas, utilizará as regras do CPP, basean-
do-se nos arts. 202 a 225, que estabelecem que toda pessoa poderá
406 ser testemunha e o fará em depoimento oral, c que, segundo o art.
203 do CPP, “sob palavra de honra, a promessa de dizer a verdade
do que souber e lhe for perguntado”. E ainda,

[...]
se é parente, e em que grau, de alguma das partes, ou
quais suas relações com qualquer delas, e relatar o que
souber, explicando sempre as razões de sua ciência ou
as circunstâncias pelas quais possa avaliar-se de sua
credibilidade.
Estão desobrigados de depor, segundo art. 206 do CCP o

[...]
ascendente ou descendente, o afim em linha reta, o côn­
juge, ainda que desquitado, o irmão e o pai, a mãe, ou o
filho adotivo do acusado, salvo quando não for possível,
por outro modo, obter-se ou integrar-se a prova do falo c
de suas circunstâncias.

Também estão desobrigados do compromisso os doentes e defi­


cientes mentais e os menores de 14 anos.
O depoimento oral deverá ser reduzido a termo, isto é, será trans­
crito em documento oficial e essa transcrição deverá ser tanto quan­
to possível fiel às expressões utilizadas pelas testemunhas. Deverá
ser assinado pelo depoente e pelo presidente da CPI e outros mem­
bros. Normalmente, os depoimentos nas CPIs são taquigrafados ou
gravados.
Também estabelece o CPP que as pessoas impossibilitadas, por
enfermidade ou por velhice, de comparecer para depor, serão in­
quiridas onde estiverem e esses depoimentos poderão também scr
antecipados. O depoimento de militares deverá ser requisitado pe­
las autoridades que lhes são superiores.

5.5 Normas da CPI


nos regimentos internos
Os regimentos internos dos órgãos legislativos, no âmbito federal,
Congresso Nacional (Regimento Comum), Câmara dos Deputados e
Senado Federal, possuem grande importância como normas adota­
das para as CPIs. A CF estabelece princípios, mas são nos regimen­
tos internos que estarão aprofundadas as normas de funcionamento
das CPIs.
O § 3o do art. 58 da CF, que trata das CPIs, determina as atri­
buições fundamentais, ao dispor que as CPIs “terão poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros
previstos nos regimentos das respectivas Casas”. Significa que os
regimentos internos possuem a capacidade constitucional dc esta­
belecer outras regras para o funcionamento das CPIs.
Pelo princípio da simetria no processo legislativo constitucional,
esses princípios sc aplicam também aos regimentos internos das
assembleias legislativas, nos estados, e da câmara de vereadores,
nos municípios, ou seja, assembleias e câmaras municipais podem
estabelecer normas específicas dc funcionamento de CPIs esta­
duais e municipais.
Na Câmara dos Deputados, as CPIs estão previstas no Regimento
Interno (art. 35 a 37, RICD ), assim como no Senado Federal (art.
145 a 153 Risf), e no Congresso Nacional, por sua vez, está prevista
no Regimento Comum (art. 21, RCCN).
0 processo legislativo brasileiro

5.6 CPI na Câmara dos Deputados


Requerida por 1/3 dos deputados federais, a Câmara dos Deputados
instalará a CPI, desde que preencha certos requisitos. Além do nú­
408
mero mínimo de subscritores, deve estar bem caracterizado o fato
determinado. 1lá uma limitação de cinco CPIs em funcionamento
ao mesmo tempo na Câmara dos Deputados (art. 35, § 4o, RICD).
O número de cinco CPIs em funcionamento poderá ser
ultrapassado na hipótese de que seja aprovado projeto de resolução
subscrito por, no mínimo, 1/3 dos deputados. Para Carneiro, Santos
c Nóbrega Netto (2007, p. 196), não se trata dc uma limitação na
criação das CPIs, já que é possível aprovar novas comissões em
plenário, uma preservação do instituto para não banalizá-lo, pois
este “serve dc valioso instrumento para apurar desvios perante a
Administração Pública”.
0 Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 35, § I o,
RICD) define o que 6 fato determinado: “o acontecimento dc rele­
vante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal,
econômica e social do pais”. O fato determinado deve estar bem ca­
racterizado. A não caracterização do fato determinado tem gerado
inúmeras polêmicas nos legislativos.
0 presidente da Câmara dos Deputados é quem decide se os
requisitos regimentais estão satisfeitos, determinando a publica­
ção do requerimento. Se o presidente não considera cumpridas as
exigências regimentais, devolve a publicação ao autor, que poderá
recorrer ao plenário no prazo dc cinco sessões. Antes disso, será
ouvida a Comissão de Constituição e Justiça, que emitirá parecer
favorável ou não à instalação da CPI (art. 35, § 2°, RICD).
O requerimento ou projeto de criação deverá estabelecer o nú­
mero de deputados que a comporão. O prazo de funcionamento é
de 1 2 0 dias, podendo atuar durante o recesso parlamentar e ser
prorrogado por mais 60 dias, por deliberação dc plenário, para que

Comissões Parlamentares
conclua seus trabalhos (arl. 35, § 3o, RICD).

de Inquérito (CPIs)
O STF, no entanto, fixou entendimento diferente para a dura­
ção dc CPIs, diante do conflito que existe e