3.

UNA SOCIEDAD EDUCADA

El camino para la igualdad de oportunidades es una sociedad educada. Y para esto
toda la población debe tener acceso a educación en todos los niveles y a una
educación basada en valores como la convivencia.

Rafael Pardo, Cali, Agosto, 2009

LA EDUCACION EN COLOMBIA HOY

Gasto Público en Educación y financiamiento

• El gasto público en educación en Colombia se ha más que duplicado,

pasando de niveles de 2.2% del PIB en los 70s y 80s, a 5% en la presente
década.

Gráfico 1. Gasto Público en Educación en Colombia (% del PIB)

6,0
5,5 5,4
5,3
5,0 5,1 5,0 4,9
4,5 4,5 4,6
4,4 4,3
4,0 4,0
3,7 3,6
3,5
3,0 3,1
2,5 2,6 2,5
2,4
2,0 1,9
1,5
1,0
1970 1980 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: CEPAL, 2008

• Sin embargo, no ha sobrepasado el promedio latinoamericano y es gasto en

educación per cápita es muy inferior al de muchos países de la región.

Gráfico 2. Gasto Público en Educación como Porcentaje del PIB

1
Fuente: CEPAL, 2007

Gráfico 3. Gasto Público en Educación Per-Cápita (dólares de 2000)

Fuente: CEPAL, 2007

• Como porcentaje del gasto total del Gobierno Nacional Central (GNC), los
recursos del SGP destinados a educación presentaron una caída anual de
3,4% en promedio, pasando de un nivel de 18,1% en 2002 a 15,4% en 2008.

2
 Gráfico 4. SGP en educación como porcentaje del gasto del GNC,2002-2007
20%
18.5%
19% 18.1%
18% 17.2%
16.9%
17%
15.7%
16% 15.4%

15%

14%

13%

12%

11%

10%
2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: DNP, CEPAL. Cálculos propios.

• Al evaluar la participación del SGP en el total del gasto público en educación,

se encuentra que ésta se ha mantenido en niveles cercanos al 90%, lo que
evidencia cierto grado de estabilidad en los ingresos del sector, así como de
la alta dependencia de los departamentos en las transferencias. El
decrecimiento en la participación del SGP en 2007 se debe al incremento en
los recursos provenientes de regalías y de recursos propios de algunos
departamentos.

• La principal fuente de financiación son las transferencias provenientes del

SGP (representan, en promedio, el 90,4% del gasto público en educación
para el período 2002-2007).

Gráfico 5. SGP en educación (monto total y porcentaje del gasto público en educación)
(2002-2007)
SGP educación SGP/GPE (eje derecho) 100%
$10,685
$10,493

10,000
$10,203

93.8% 95%
$ miles de millones de 2008

94.3%
$9,677

91.5%
8,000
$9,454

$9,951

91.6% 90.0% 90%

6,000
85%

4,000
80.9% 80%

2,000 75%

0 70%
2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: DNP. Cálculos propios.

• El gasto por alumno es desigual por departamento

Gráfico 6. GPE y SGP por alumno matriculado (promedio 2002 - 2007)

3
 Fuente: DNP. Cálculos propios.

• Aunque los departamentos más importantes usan recursos propios (loterías,

licores y cigarrillos),
• Sobre las regalías: por ley una parte de éstas debe invertirse para aumentar
la cobertura del sector.
• Fondo Nacional de Regalías: financia proyectos regionales de inversión en
educación que estén definidos en los planes de desarrollo de las entidades
territoriales.

Gráfico 7. Recursos propios destinados a educación por departamento (% del GPE) – (2002-
2007)
4
 *Selección de departamentos con mayor proporción de recursos propios. Para Bogotá y
Antioquia, no hay información disponible en 2007.

Fuente: DNP. Cálculos propios.

• Sólo el 4% del total de municipios ha sido certificado para recibir directamente

las transferencias: el proceso de descentralización en materia educativa recae
principalmente en los departamentos.

Cobertura

• La cobertura es alta en primaria y secundaria, pero aún es baja en educación

media y superior.

Gráfico 8. Tasas de cobertura bruta en educación básica - Total nacional (2006 y 2007)

5
 140%
2006 2007
120.2% 119.2%
120%

100% 93.7% 95.6%

93.0%
90.3%

80%
68.9% 70.6%

60%

40%

20% 16.1% 16.2%

0%
Pre Jardín y Jardín Transición Primaria Secundaria Media

Fuente: MEN DANE. Cálculos propios.

,

• La cobertura ha crecido, aunque no al mismo ritmo que lo ha hecho el gasto.

Gráfico 9. Tasas de Cobertura Vs. Gasto Público en Educación (% del PIB)

•

Fuente: CEPAL, 2008

• Y la cobertura es desigual por departamentos, especialmente en educación

secundaria y media.

6
Gráfico 10. Tasas de cobertura bruta y neta en educación primaria por departamento (20071)
Sucre
Vichada
Putumayo
Nariño
Caquetá
Córdoba
Magdalena
Cesar
Cauca
Chocó
Bolívar
Norte Santander
Casanare
Antioquia
Meta
Risaralda
Huila
Quindío
Tolima
Valle
Caldas
Atlántico
Guainía
Santander
Cundinamarca
Guaviare
Amazonas
Boyacá
Bogotá
Vaúpes
La Guajira
Arauca
San Andrés

0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0% 120,0% 140,0% 160,0%

Neta Bruta

Fuente: MEN, DANE y Educación-Compromiso de todos. Cálculos propios.

Gráfico 11. Tasas de cobertura bruta y neta en educación secundaria por departamento
(2007)
Sucre
Cundinamarca
Quindío
Bogotá
Antioquia
Bolívar
Santander
Caldas
Tolima
Valle
Risaralda
Meta
Casanare
Huila
Atlántico
Boyacá
Córdoba
Magdalena
Norte Santander
Cesar
San Andrés
Putumayo
Cauca
Caquetá
Nariño
Arauca
Amazonas
Guaviare
La Guajira
Chocó
Vichada
Vaúpes
Guainía

0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0% 120,0%

Neta Bruta

Fuente: MEN, DANE y Educación-Compromiso de todos. Cálculos propios.

1
Algunos departamentos poseen tasas de cobertura bruta superiores al 100% porque existe un fenómeno de
traslado de menores que estudian en un departamento distinto al departamento de residencia.
7
Gráfico 12. Tasas de cobertura bruta y neta en educación media por departamento (2007)
Bogotá
Atlántico
Quindío
Sucre
Bolívar
Santander
Boyacá
Antioquia
Cundinamarca
Valle
Risaralda
Caldas
Magdalena
San Andrés
Huila
Córdoba
Tolima
Norte Santander
Casanare
Meta
Cesar
Amazonas
Nariño
Cauca
Caquetá
Chocó
La Guajira
Putumayo
Arauca
Vichada
Guaviare
Vaúpes
Guainía

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0%

Neta Bruta

Fuente: MEN, DANE y Educación-Compromiso de todos. Cálculos propios.

8
Calidad y Deserción Escolar
• Según evaluaciones internacionales la calidad de la educación primaria y
secundaria es muy baja en comparación con la del resto del mundo.

Gráfico 13. Promedio Nacional Pruebas PISA – 2006

9
• Los resultados del ICFES confirman lo anterior. En 2007 el resultado
promedio en la prueba fue de 52/100. En este caso el desempeño por
departamentos no es muy diferente. En los extremos se encuetran Cesar con
56/100 y Chocó con 48/100.

Gráfico 14. Resultado Promedio Pruebas ICFES - 2007

Choco
Caquetá
Arauca
Amazonas
Tolima
San Andrés
Putumayo
Vichada
Norte de Santander
Meta
Casanare
Vaupés
Guaviare
Sucre
Antioquia
Huila
Valle
Boyacá
Quindío
Córdoba
Magdalena
Risaralda
Nariño
Guainía
Cauca
Cundinamarca
Caldas
Santander
Guajira
Atlántico
Bogotá d. C.
Bolívar
Cesar

44,0 46,0 48,0 50,0 52,0 54,0 56,0

Resultado Promedio Prueba ICFES

Fuente: ICFES

• En 2007, la tasa de deserción promedio fue 7,1%, lo que indica que de cada
100 niños que se encontraban al inicio del ciclo escolar dentro del sistema
educativo, 7 de ellos abandonaron el colegio antes de culminar el ciclo. El
departamento con el peor desempeño fue Casanare, donde la tasa de
deserción aumentó en 4,2%, mientras que Vaupés presentó el mejor
comportamiento, con una reducción en la deserción de 5,3%. Al analizar la
tasa de deserción durante el período 2002-2007, se observa que el
departamento con el peor desempeño es Caquetá con una tasa de 14,9%,
mientras que Bogotá reporta una deserción promedio de tan solo 3,2%.
10
 Gráfico 15. Deserción oficial por departamento, 2006 y 2007
Guainía
Putumayo
Vichada
Amazonas
Casanare
Guaviare
Vaúpes
Caquetá
Risaralda
Chocó
Córdoba
Caldas
Sucre
Magdalena
Nariño
Bolívar
Tolima
Valle
Huila
Antioquia
Cundinamarca
La Guajira
Norte Santander
Quindío
Cesar
San Andrés
Atlántico
Santander
Boyacá
Meta
Cauca
Arauca
Bogotá

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18%

2006 2007

Fuente: MEN.

11
 QUE MUESTRAN LAS CIFRAS? DIAGNOSTICO DE LA EDUCACION EN
COLOMBIA

• El gasto público en educación en Colombia se ha más que duplicado en las

últimas décadas, pasando de niveles de 2.2% del PIB en los 70s y 80s, a
niveles de 5% en la presente década.

• Sin embargo el gasto en educación es aún bajo en comparación con el de

otros países de América Latina. El gasto per cápita en educación de Colombia
se encuentra por debajo de los países del Cono Sur, de México, Venezuela y
Costa Rica, y en un nivel similar al de Bolivia y Honduras.

• Pero más que el monto el gasto, el principal problema se encuentra en las

ineficiencias del mismo. Los departamentos con un gasto por alumno más
alto, son los que tienen niveles más bajos de cobertura y calidad, y tasas más
altos de deserción.

• Los recursos destinados a la educación provenientes del Sistema General de

Participaciones son relativamente estables y los más importantes.

• Existen altas variaciones en los recursos propios y las regalías, las cuales
también parecen influenciar los montos recibidos por Sistema General de
Participaciones. Estas variaciones se ven reflejadas en las tasas de cobertura
por departamento (en especial aquellas de primera infancia, grado cero,
secundaria, y media).

• La cobertura ha crecido menos que proporcionalmente al aumento del gasto y

aún hay un esfuerzo importante por hacer: en primaria se está llegando a una
cobertura plena, en secundaria se está avanzando, y en media y superior la
cobertura es aún muy baja.

• La baja calidad de la educación es un problema mayor. Según evaluaciones

internacionales, la calidad de la educación en Colombia es muy baja, en
comparación con otros países. Los resultados del ICFES confirman lo
anterior. En 2007 el resultado promedio en la prueba fue de 52/100.
En 2007, la tasa de deserción promedio fue 7,1%, lo que indica que de cada
100 niños que se encontraban al inicio del ciclo escolar dentro del sistema
educativo, 7 de ellos abandonaron el colegio antes de culminar el ciclo.

• Hay una desigualdad importante por departamento en los niveles de gasto, en

la cobertura (especialmente secundaria, media y superior), en la calidad y en
la deserción. Mientras que el gasto en Guainía y Vaupés es de cerca de 3
12
 millones de pesos por matriculado, en Atlántico y Bolívar es apenas de un
millón de pesos. En cobertura de educación media, mientras que en Bogotá
es 55% en Guainía no llega al 8%. En cuanto a los resultados de las pruebas
ICFES, en los extremos se encuetran Cesar con 56/100 y Chocó con 48/100.
Finalmente, mientras que la tasa de deserción en Bogotá es de 3,2%, en
Caquetá alcanza un 15%. .

PROPUESTAS PARA ALCANZAR UNA SOCIEDAD EDUCADA

• Jornada completa en escuelas de primaria y bachillerato

o Habrá un tránsito gradual hacia la jornada completa en los colegios

públicos. Esta jornada garantizará no solo una mejor educación y de
mayor calidad sino contribuirá con el tiempo libre de jóvenes que tienen
la tentación de ingresar en pandillas o actividades ilegales. Este
proceso se iniciara en los barrios más pobres de las ciudades.
o Desarrollo de un programa educativo especifico extendido a deportes y
actividades extracurriculares dirigidas.

• Revisión del pensum escolar para mejorar la preparación en matemáticas y

lectura. Está comprobado que las sociedades que trabajan en la enseñanza
de estas dos áreas son más competitivas.

• Reorientación del programa Computadores para Educar para garantizar su

impacto sobre la calidad de la educación. El programa ha sido exitoso, pero al
evaluar su impacto en la calidad falta aún camino por recorrer.

• Evaluación de la política de promoción automática y sus implicaciones sobre

la calidad de la educación, para revisarla según sea necesario.

• Énfasis en políticas y programas para combatir la deserción escolar.

o Revisión de los programas de transferencias condicionadas para
garantizar una reducción significativa en la deserción escolar.
o Diseño de programas que ataquen las diversas causas de la deserción
(violencia, pobreza, falta de oportunidades, calidad de la educación,
distancia de la escuela)

• Dignificar a los maestros. La labor del maestro es fundamental en una

sociedad. Son ellos los encargados de formar las generaciones del futuro y
eso no es cualquier tarea.
13
 o Revisión de las condiciones laborales de los maestros de Colombia,
con énfasis en aquellos en las zonas rurales, con el fin de garantizar a
todos unas condiciones básicas de vida adecuadas y acordes con su
labor.
o Evaluación a los maestros con el fin de darles capacitación a aquellos
que no pasen los exámenes de evaluación en sus áreas de
enseñanza.
• Enfasis en educación para el primer empleo. Luego de pasar años de
formación académica es hora de que la sociedad esté preparada para recibir
a los jóvenes en su primer empleo.

o Desarrollo de programas acreditados de bachillerato técnico y.de

educación media para técnicos y tecnólogos que consulte la demanda
de habilidades del sector productivo.
o El SENA es una de los mejores instrumentos de educación. Pero debe
ser reestructurado. Esto para garantizar el mayor rendimiento en
calidad de formación técnica por peso invertido y asegurar el empleo
de sus egresados.
o La empresa privada debe participar. Se vinculará el sector productivo al
diseño de programas de entrenamiento para primer empleo.

• Eficiencia del gasto en educación.

o Lo importante en los recursos de educación es la eficiencia en el gasto
de los mismos. Se desarrollarán esquemas para el monitoreo del gasto
regional que permitan retrolimentar la toma de decisiones con base en
resultados.
o La participación de la ciudadanía es clave. Se vinculara a la la
sociedad civil al monitoreo del gasto y la calidad de la educación desde
la escuela.
o Desarrollo de esquemas de concesión de colegios en las zonas más
pobres y en zonas dispersas a partir de modelos diseñados y
monitoreados con apoyo del gobierno central.

• Programas de seguridad en colegios y zonas escolares rurales y urbanas

afectadas por el conflicto armado y/o crimen urbano.Es de vital importancia
tener un ambiente seguro alrededor de las escuelas y colegios y garantizar
que los maestros puedan llegar a ejercer su labor de la forma mas segura.

• Aprender desde el colegio a respetar, a considerar las diferencias y acatar las

normas es fundamental para una sociedad y mas en la colombiana.Por esto
se desarrollaran programas de educación para la convivencia en todos los
colegios públicos.

14
 • El desarrollo de programas de incentivos para la educación es fundamental.
o Acción afirmativa para los más pobres: se otorgara un auxilio para la
universidad al 3% de los mejores ICFES de estudiantes en el SISBEN
1 y 2.
o Habrá incentivos a colegios públicos con base en cumplimiento de
estándares de calidad.
o Se darán incentivos a los educadores con base en metas de
desempeño de los estudiantes.

• En lo que concierne la financiación las medidas de política propuestas, es

importante reconocer que al tener eficiencia en el gasto se lograra la
sostenibilidad.

• En términos de cobertura, se diseñarán estrategias para ampliar la educación

en los niveles iniciales y reducir la deserción en todos los departamentos de
Colombia.

MARCO LEGISLATIVO DE LA EDUCACION

Se identificaron tres tipos de reformas:

1. Reformas para aumentar la cobertura (1950 y 1979)

• Ley 43 de 1975: nacionalizó la educación primaria y secundaria2

• Constitución de 1991: La educación se estableció como un derecho y un
servicio público obligatorio entre los cinco y los quince años de edad3

2. Reformas de descentralización administrativa y del gasto (desde 1976)

• Decreto 102 de 1976: inicia el proceso de descentralización de la educación

otorgando la administración del servicio educativo a los Fondos Educativos
Regionales (FER). También estable la necesidad de iniciar un proceso
progresivo de descentralización de los servicios educativos, de acuerdo con
las necesidades seccionales
• Ley 29 de 1988: asigna la responsabilidad de nombrar, trasladar y remover
maestros a los alcaldes
• Ley 52 de 1989: constituye una contrarreforma, transfiriendo las
responsabilidades otorgadas a los alcaldes nuevamente a los gobernadores

2
Todos aquellos institutos cuyos gastos sufragaba en ese entonces el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y los
departamentos, quedaron a cargo del Gobierno Central.
3
La obligatoriedad de la educación otorgada por estas reformas, generó un aumento importante en la cobertura de la
educación básica primaria.
15
 • Constitución de 1991 (artículos 356 y 357): afianza el proceso de
descentralización estableciendo que los recursos del Situado Fiscal se
destinen a “financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y
la salud”. El 15% de esos recursos se destinaría a distritos especiales y
departamentos, y el resto se distribuiría según la proporción de usuarios
(actuales y potenciales) de los servicios de educación y salud, teniendo en
cuenta criterios de eficiencia fiscal y administrativa.
• Ley 60 de 1993: asigna responsabilidades a los entes gubernamentales
distribuyendo las competencias de los entes territoriales en el manejo de
recursos. Se otorgó la responsabilidad conjunta a departamentos y municipios
de administrar servicios educativos, realizar la inversión necesaria en
infraestructura y vigilar y evaluar los resultados.
• Ley General de Educación (115 de 1994): establece la estructura general del
sistema y regula todos los aspectos formales del sector. Se crean
instituciones al interior de los colegios (Plan Educativo Institucional (PEI) y
Gobierno Escolar (GE)), que le aportaron una mayor autonomía a los colegios
en el manejo de sus políticas educativas.

• Acto Legislativo 01 y la Ley 715 de 2001: Crean el Sistema General de

Participaciones, desligaron temporalmente el crecimiento de las
transferencias de los ICN4 y se redefinieron las competencias de los entes
territoriales. El objetivo era corregir el crecimiento de las transferencias, que
estaba directamente atado a la dinámica de los ingresos corrientes de la
Nación (ICN) - principal causa del desbalance fiscal del gobierno. Se buscó
dinamizar el proceso de municipalización del sector certificando a los
municipios de más de 100.000 habitantes, para administraran el sistema de
educación en su jurisdicción. La certificación de los demás municipios ha sido
muy lenta, limitando el proceso de descentralización.

3. Reformas para aumentar la calidad (a partir de la Constitución de 1991)

• Ley 115 de 1994: establece que se debe hacer un Plan Decenal de Educación
cada diez años.
• Plan Decenal de Educación de 1996 (primero): discutido a través de foros con
distintos estamentos de la sociedad, propone mejorar la calificación de
docentes, un mejor desarrollo curricular y pedagógico, aumento de las
dotaciones de las instituciones, de los ambientes escolares y una ampliación
de la jornada educativa, entre otros.

4
Se establecieron dos regímenes: un régimen transitorio (2002-2008), donde el crecimiento del SGP se determina mediante
la inflación causada más un crecimiento real, y un régimen ordinario (a partir de 2009), donde el crecimiento de las
transferencias es equivalente a la variación promedio de los ICN en los últimos 4 años. Esto fue modificado con el Acto
Legislativo 04 de 2007, con el que se prolongó el régimen transitorio hasta el 2016.
16
 • Plan Decenal de Educación de 2006 (segundo): el objetivo primordial actual
es la articulación entre los distintos niveles educativos y el mejoramiento de la
equidad del sistema

NOTA: son pocos los aportes, en parte debido al poco apoyo gubernamental. Esto
se debe a la falta de consistencia entre la vigencia del plan y los períodos
presidenciales (i. e. 4 años).

17