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Mientras en los siglos xix y xx la cues- sociales o los más liberales), combinadas con
tión política central fue la legitimidad de los las fallas de ciudadanía de numerosos sectores,
gobiernos –cómo liberarse de gobiernos que grupos y personas, la cuestión de la capaci-
no merecían obediencia y no tenían derecho a dad y eficacia directiva de los gobiernos se ha
gobernar por su arbitrariedad, violencia, exclu- puesto en el centro de las preocupaciones de
sión, criminalidad, por su incompetencia y co- los ciudadanos y de las disciplinas que estu-
rrupción y, en positivo, cómo crear gobiernos dian el gobierno. En el terreno de los valores
democráticos, socialmente producidos, reco- humanistas y políticos es incuestionable el
nocidos, representativos y responsables–, hoy triunfo y la superioridad del gobierno demo-
en el siglo xxi la cuestión central, decisiva para crático sobre los regímenes autoritarios, pero
el futuro de nuestros países y de la democracia en la dimensión del desempeño social, de los
misma, es la que indaga sobre la capacidad y resultados sociales, el gobierno democrático es
la eficacia directiva de los gobiernos legítimos blanco de críticas, interrogantes y dudas. Tie-
y sobre las condiciones que hacen posible la ne que acreditar aún mayor efectividad social,
existencia de gobiernos que gobiernen a sus incluso si no se comparte la ilusión (más bien
sociedades de modo eficaz. religiosa, taumatúrgica) de que el gobierno
A raíz de la democratización de los regí- puede y debe solucionar todos los problemas
menes autoritarios, la legitimidad del cargo de la sociedad humana.
o posición de autoridad y la legalidad de la Varios son los factores que se listan para
actuación del gobernante democrático están explicar las limitaciones directivas y aun ad-
fuera de discusión, pero no así su rendimiento ministrativas de los gobiernos en los asuntos
social, su producción de resultados de valor públicos de sus sociedades. Se señalan factores
para la sociedad que gobierna o intenta gober- endógenos, como el crónico desequilibrio fiscal
nar. Debido a las fallas analíticas, de decisión, de los Estados, la disociación entre los gobier-
financieras, administrativas y hasta institucio- nos y la fragmentación intragubernamental,
nales de numerosos gobiernos democráticos las fallas crónicas de la representación política,
(de los nuevos y de los antiguos, de los más las distorsiones del sistema de justicia y policía,
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Profesor de Política pública y gobierno, Universidad de Guadalajara. Investigador nacional emérito de México.
Del 2006 al 2013 ha sido miembro del Comité de Expertos de la onu en Administración Pública.
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la inestable calidad de los servicios públicos, la les. ¿Gobiernan los gobiernos? ¿Cuáles son los
persistencia de hechos de corrupción y arbitra- componentes fundamentales para crear, desa-
riedad… Se señalan también factores exógenos rrollar, asegurar capacidad y eficacia directiva
al Estado, como la liberalización y la globaliza- de los gobiernos y hacer que estos gobiernen
ción de la economía, la autonomía y preemi- efectivamente? Y, más a fondo, emerge la cues-
nencia del capital financiero sobre las demás tión nueva y crucial que se pregunta si para
actividades económicas, la transformación gobernar bastan los factores intragubernamen-
del proceso de trabajo (economía del conoci- tales, los poderes, las facultades y los recursos
miento), la diferenciación que tiene hoy lugar (legales, coactivos, fiscales, administrativos)
entre los ámbitos/subsistemas de acción de la que el gobierno posee en abundancia o si, en
sociedad contemporánea, la creciente indivi- cambio, se requieren adicionalmente factores
dualización y autorreferencia de los miembros extragubernamentales, las capacidades y los
de la sociedad, la revolución tecnológica de la recursos que posee la sociedad económica, civil
información y la comunicación que impactan y del conocimiento, que el gobierno necesita
la producción, las relaciones sociales y la políti- y debe activar e incorporar en su acción a fin
ca misma, el incremento del riesgo ambiental, de estar en condiciones de dar rumbo a su
el aumento de la pobreza y la inequidad po- sociedad, dirigirla y llevarla a puerto, realizar
tencialmente desestabilizadoras… sus preferencias de futuro.
El efecto agregado de estos dos conjuntos Estas preguntas adquieren un tono som-
de factores es la mayor escala y complejidad de brío en algunos países y en algunos sectores
los problemas públicos en sus causas y com- sociales que, a partir de las fallas decisionales,
ponentes y, en consecuencia, la limitación administrativas o institucionales de sus go-
o la insuficiencia de los gobiernos para estar biernos, no tienen dudas metodológicas sino
en aptitud de resolverlos por ellos mismos o, muy reales acerca de la capacidad de gobernar
por lo menos, para mitigar sus efectos sociales del gobierno. Se preguntan entonces si el go-
más nocivos y generalizados. Los problemas bierno pueda ser aún la instancia o agencia de
sociales escabrosos y elusivos que los cambios dirección de la sociedad del siglo xxi o si, para
en curso han provocado en el interno y en el estar aún en aptitud de conducir a su sociedad,
entorno del Estado, exhibiendo los límites de no tenga más opción que reducir su ámbito de
la capacidad de gobierno de los gobiernos, sus- dirección renunciando a la aspiración original
citan la cuestión acerca de si estos por sí solos del Estado moderno de querer dirigir y contro-
tienen la capacidad de dirigir a sus sociedades, lar toda la actividad de su sociedad territorial,
de definir y realizar por sí mismos los objetivos o por lo menos deba modificar su proceso
de la preferencia social y conducir sus colectivi- acostumbrado de gobierno, abandonando el
dades hacia lugares de superior calidad de vida, supuesto de su autonomía y autosuficiencia
o si en cambio sus capacidades directivas son directiva y sus formas verticales de mando, que
restringidas y han quedado rebasadas por las se sustentan en la imaginación o en la eviden-
nuevas condiciones nacionales e internaciona- cia de que la sociedad es una realidad precaria,
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autoridades en la cúspide del gobierno, no la sociedad, así como las ideas y valoraciones
de los administradores dependientes. Por su de las personas. En contraste, la disciplina
parte, la ciencia política de la época estaba vindica el ejercicio de gobierno mediante ac-
inmersa en el estudio de sistemas electorales y ciones o políticas específicas, dado que en los
de partidos, y del régimen de relaciones entre regímenes políticos liberal-democráticos no
los poderes públicos y entre estos y los poderes todo es planificable ni debe ser planificado, y
sociales, por lo que estudiaba, en el mejor de entiende mostrar que el modo de gobierno por
los casos, el modo como el gobierno adopta- políticas específicas puede resolver los proble-
ba sus decisiones y particularmente el grado mas económicos y sociales de una sociedad sin
de influencia y poder que tenían los actores cancelar sus derechos políticos y civiles, inclu-
gubernamentales o los actores económicos y yendo las libertades económicas de mercado.
sociales en el proceso decisorio –recordar las Dicho al margen, las ciencias de políticas de
tesis del “pluralismo” de los grupos de interés, la democracia incluyen un compromiso con
las del “neocorporativismo” o las del “triángulo el Estado liberal-democrático y, fuera de él,
de hierro’– pero su foco de interés cognosciti- tienen poco sentido, aunque sus métodos y
vo no consistía en averiguar si ese proceso de procedimientos de análisis y modelos causales
hecho, tal como ocurría, era o no un proceso puedan ser adoptados por gobiernos autorita-
de decisión pública socialmente apropiado rios para asumir sus decisiones y alcanzar los
y productivo, además de institucionalmente fines de su interés.
fundado. En el diagnóstico norteamericano inicial,
En suma, era paradójico que a mitad del la cuestión acerca de la eficacia de las acciones
siglo pasado, en un tiempo en el que Estados de gobierno del gobierno no es una cuestión
Unidos era el campeón del orden liberal-de- de naturaleza institucional, ya que los gober-
mocrático en el mundo, después de derrotar al nantes son legítimos en su cargo, legales en su
nazismo y al fascismo, y ser el dique a la expan- actuación, controlados por los otros poderes
sión del proyecto de orden social del comunis- públicos, son responsables ante sus ciudadanos
mo, no existiera un programa de conocimiento y les rinden cuentas. Tampoco es un proble-
dedicado a conocer y mejorar el desempeño de ma administrativo relativo a la estructura o el
los gobiernos democráticos y la eficacia de sus funcionamiento de la administración pública,
políticas, a fin de que pudieran acreditar su su- que es razonablemente una organización buro-
perioridad directiva y administrativa respecto crática en sentido propio (legalidad, jerarquía,
de cualquier gobierno autoritario o totalitario. personal competente, cuidadoso y eficiente
Por esa razón, el programa se llamó desde su en el uso de los recursos públicos), que posee
nacimiento Policy Sciences of Democracy en des- la capacidad de llevar a cabo las acciones de-
linde, oposición y desafío al modo de gobernar cididas. Tampoco es un problema fiscal, no
de los gobiernos comunistas que lo hacían obstante la insuficiencia de la recaudación y la
mediante planes centrales, holísticos e impo- magnitud de las demandas de los ciudadanos
sitivos que determinaban la acción colectiva de por bienes y servicios, puesto que se dispone de
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Un segundo atributo fue el pensar que el conocimiento puede ser referencia básica de la eficacia de la política
solo si es multi e interdisciplinario pues los objetivos y los problemas públicos son complejos en sus dimensiones
y causas, por lo que su atención requiere el aporte cognoscitivo de varias disciplinas y la capacidad de integrar sus
aportes conceptuales y explicativos tanto en la definición del problema público por atender como en la decisión de las
acciones para resolverlo. A esta correcta consideración de que los problemas sociales de interés público son complejos
por el número y el tipo de sus componentes y causas se debe que el programa de conocimiento se haya constituido
en multiinterdisciplinario, una tarea de síntesis cognoscitiva que no es espontánea sino que requiere de un líder con
autoridad intelectual o de un grupo de expertos que, a través del método dialógico, integren los enunciados de las
diversas disciplinas que tienen algo relevante qué decir respecto de los componentes y las causas del problema público.
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más bien a la consideración de que el poder (la acción o las acciones que convierten los
ejecutivo respeta las normas que definen sus fines mentales en efectos empíricos). En esta
atribuciones, facultades y responsabilidades, perspectiva, la disciplina se enfoca específica y
y regulan sus relaciones con los otros poderes programáticamente en el componente factual
públicos y gobiernos, pero no se puede afirmar más que en el valorativo de la decisión, en las
lo mismo en el campo político de las relaciones acciones e instrumentos que realizarán los fi-
del gobierno con la ciudadanía, pues se tiene nes y objetivos públicos más que en los fines
evidencia de que poderosos grupos de interés u objetivos deseados, que se definen a partir
son influyentes y hasta predominantes (plu- de imperativos institucionales preestablecidos
ralismo, neocorporativismo, coaliciones entre y de procesos políticos en curso: en el cómo
legisladores, funcionarios y grupos sociales de más que en el qué.
poder) en la definición y decisión del conteni- De este concepto fundacional de pp se
do de la pp, con el resultado de afectar en algún desprenden dos implicaciones que condicio-
grado su naturaleza pública. nan el análisis y el diseño: la importancia de la
El segundo punto por destacar del enfo- razón técnica y la exclusión de la razón dialógi-
que fundacional norteamericano es su concep- ca3. Si el propósito distintivo de la disciplina es
to de pp, la cual es entendida específicamente la eficacia de la decisión del gobierno es lógico
como proceso y producto de una decisión (policy- otorgar la preeminencia a la razón técnica o
decision making process) y, por ende, posee la instrumental, en tanto esta identifica, señala
estructura que es propia de la decisión, que y prescribe las acciones que son causalmente
consta de un componente intencional va- idóneas para realizar las situaciones formuladas
lorativo (los fines y objetivos de la acción o por la razón sustantiva (valorativa, política)
acciones) y un componente empírico causal que establece los fines/objetivos preferibles y
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Se puede hablar de una tercera consecuencia de la disciplina, el haber provocado el distanciamiento de la política
pública respecto de la administración pública, el haber separado (analítica y realmente) la decisión del gobierno y el
conjunto de las decisiones organizativas y operativas que se toman para llevar a efecto la decisión tomada. La distinción
y aun distanciamiento entre la decisión de la pp, considerada como el momento complejo, arduo y difícil del gobernar,
y la ejecución de la decisión, considerada como un momento gerencial relativamente más sencillo y controlable, entró
en crisis veinte años después, a raíz de los estudios de la implementación de las políticas. Los resultados de estas inves-
tigaciones mostraron con numerosas evidencias que los eventuales análisis correctos que sustentan la decisión de la pp
no aseguran de suyo la eficacia de la política y, en consecuencia, evidenciaron que la eficacia gubernativa no dependía
solo del análisis de la pp, como consideraba la disciplina (en mucho menospreciadora de la administración pública),
sino que la administración pública (normatividad, estructura de autoridad, organización, procesos, competencias del
personal, disposición y uso de recursos) jugaba un papel específico e importante para la eficacia directiva del gobierno.
Este distanciamiento ha tenido efectos indeseados que solo hoy comienzan a procesarse con el reencuentro entre la pp
y la administración pública, después de haber reconocido que la eficacia del gobernar es un resultado multifactorial
en el que, además de la calidad del análisis causal y económico, intervienen también con diverso peso la política, las
instituciones actuales, la administración y las dinámicas del entorno económico y social y, con frecuencia, la misma
cultura política de la ciudadanía.
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se asiste al colapso político de los gobiernos nocivos errores y daños económicos y sociales
autoritarios, militares o civiles, con su negra de los gobiernos autoritarios. Más aún, aban-
historia de ilegalidad, arbitrariedad, atropello dera la exigencia política y social de que los
de derechos, exclusión, liquidación física de gobiernos construyan o reconstruyan su natu-
adversarios, y a la quiebra financiera de su raleza pública y, por consiguiente, se sujeten a
hacienda pública, debido en gran medida al la ley pública y al control de los otros poderes
agotamiento del modelo de desarrollo de In- públicos del Estado, sean gobiernos abiertos
dustrialización Sustitutiva de Importaciones a la participación ciudadana, transparentes,
(isi), estatalmente estructurado y protegido, que rindan cuentas a los poderes públicos y al
y a las decisiones equivocadas de política eco- público ciudadano, y se distingan por la inclu-
nómica y social de los gobiernos, ocasionadas sión e igualdad de trato a los ciudadanos en sus
por el predominio de un presidencialismo sin decisiones y acciones, en contraste y oposición
controles políticos y por la politización im- a toda una larga tradición gubernamentalista
productiva de su gasto a fin de no perder sus de hombres fuertes (caudillos, caciques, líde-
bases de apoyo. res…), marcada por el oportunismo institu-
En el contexto de la transición democrá- cional, la discrecionalidad, el espíritu faccioso,
tica, el aporte valioso de nuestra disciplina es la persecución de las diferencias. Sobre todo,
haber centrado la atención en el momento mérito de la disciplina fue introducir un con-
gubernativo más que en el electoral de la de- cepto de lo público (de la realidad, el interés,
mocracia, en contraste con la tendencia inte- el beneficio público), alternativo y opuesto a
lectual y política preponderante del país y del la idea colectivista dominante de entender lo
continente y, dicho más genéricamente, en la público en nuestros países. Entre nosotros
construcción de la democracia no solo como lo público posee una denotación más socio-
forma de gobierno sino como forma con ca- lógica que politológica (republicana-liberal),
pacidad superior de gobierno, por lo menos es equivalente a lo nacional o a lo popular, de
superior respecto de los gobiernos desarrollis- modo que el interés o el beneficio público es
tas autoritarios del pasado reciente. Por consi- equivalente a las acciones y los objetivos que
guiente, pp es un movimiento intelectual que favorecen la unidad nacional y el beneficio de
refuerza la exigencia cívica de que las decisio- los pobres, y suele tener una denotación que
nes del gobierno democrático (nuevo o restau- es adversa al valor del mundo privado y de las
rado) construyan o reconstruyan su corrección libertades de los ciudadanos, con el resultado
y eficacia decisoria, su capacidad de resolver de que en muchas circunstancias y épocas
problemas públicos endémicos y de producir la referencia normativa nacional-popular ha
situaciones de vida social de superior calidad y servido de base conceptual para justificar au-
seguridad, dejando atrás de una buena vez los toritarismos y colectivismos4.
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El concepto de lo público de la disciplina, con referencia a la tradición republicana-liberal y en sintonía con el
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clima de libertades políticas y económicas de la época, tuvo como efecto político reivindicar y revalorar las libertades
privadas frente al poder político, y obligó a circunscribir con precisión el ámbito de lo público, lo que es de interés
general y responsabilidad del Estado, y el ámbito de lo que son intereses y responsabilidades de los privados. La idea
de lo público como valor diverso pero no adverso a los valores privados resultaba ser en esos años algo incompatible para
gobiernos que, por razones ideológicas o de control político, habían tolerado al mundo privado y trataban de tenerlo
subordinado, pretextando que sus actividades tenían intenciones y efectos opuestos a la vocación nacionalista, popular,
justiciera y desarrolladora del Estado, del régimen y la política. El argumento más potente para la autonomización
del poder político, entendido como un poder soberano que se ubica por encima de los actores y poderes sociales, fue
el presentarse como la encarnación y el protagonista de la realidad pública, del mundo público, que era considerado
equivalente a la soberanía y unidad nacional, y a la situación de una sociedad igualitaria, colectiva, en la que desapa-
recen las brechas de la desigualdad que perjudican a los pobres y discriminados.
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gobernar y del sistema político-administrativo de”) es solo un objetivo intermedio para llegar
que lo enmarca. al objetivo final de la disciplina, que consiste
en mejorar la calidad y eficacia de las decisio-
2. Las tensiones y los equilibrios entre nes de los gobiernos a partir del conocimiento
razón y política y con base en este (el llamado “conocimiento
en”). En consecuencia, se consideró que la
La relación que existe o debe existir en- averiguación del proceso de decisión de la
tre razón y poder en la historia social y en la política así como ocurre es más bien el campo
actividad política ha sido objeto de debates de la ciencia política, mientras el propósito de
filosóficos y científicos extraordinariamente mejorar la calidad y eficacia decisoria es el
finos, profundos y complejos, que han pro- campo de “la(s) ciencia(s) o del análisis de las
tagonizado los clásicos y los cristianos hasta políticas públicas”. Dicho desde otra perspec-
los ilustrados, dialécticos, historicistas y posi- tiva, los estudios de ciencia política miran más
tivistas de la modernidad y nuestros contem- al proceso de la política (policy process), mientras
poráneos. En la perspectiva de la disciplina de los estudios de pp se enfocaban más en el con-
pp el debate entre la razón y el poder es más tenido de la política (policy content).
modesto y específico, dado que se centra en En el medio norteamericano fueron nu-
la relación que existe o debe existir entre el merosos los estudios politológicos que anali-
conocimiento y las posiciones políticas no en zaron y explicaron el modo como se desarrolla
general sino en el proceso de elaboración de el proceso decisional (norteamericano) de las
las políticas, y se plantea con referencia a la políticas y sobre el cual hicieron comentarios
eficacia de las decisiones de interés público. críticos, además de describirlo y explicar-
Es una cuestión acotada. lo. Referencias importantes son los estudios
Es de recordar que desde su nacimiento el de Dahl (1961), Lindblom (1977), Allison
objetivo esencial de la disciplina de pp no fue (1971) y otros, que señalaron que la decisión
conocer el modo como se desarrolla de hecho de las políticas es resultado de los arreglos del
el proceso decisorio, describir y explicar el per- “pluralismo de los grupos de interés” o de “la
fil, los intereses y los supuestos de los actores política burocrática”, diferentes a los modelos
que participan en la decisión, y el grado de su racionalistas más bien prescriptivos acerca
influencia en las decisiones y operaciones de del modo como los gobiernos toman sus de-
gobierno y, como corolario, saber si las corre- cisiones directivas. Otros señalaron que las
laciones de poder y las transacciones políticas decisiones directivas del gobierno se enmarcan
son más determinantes en la decisión que la en el neocorporativismo, estatal o social, que
oferta de razones, las evidencias, los cálculos es característico de muchos Estados sociales
de efectos directos e indirectos y la preocupa- (Schmitter y Lehmbruch, 1979), mientras
ción por el beneficio público de la sociedad. otros más hablaron de “triángulos de hierro”,
Este conocimiento de la decisión así como de “subgobiernos”, “comunidades de políticas”
realmente sucede (el llamado “conocimiento y recientemente se ha vuelto preponderante el
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término “redes”: “redes de asuntos”, “redes de modelos o hipótesis causales probados para
políticas” (Schubert y Jordan, 1992). poder estar ciertos de que las acciones elegidas
Estos estudios empíricos fueron referen- tienen la capacidad efectiva de responder a las
cias importantes de la disciplina de pp (como preferencias y resolver los problemas sociales
investigación y como docencia) y contribu- de interés público y de hacerlo en modo eco-
yeron a entender y clasificar el modo como nómicamente eficiente.
ocurría el proceso de formulación y decisión En varios campos de la decisión pública
de la pp, así como a determinar el peso que la se puede probar la idoneidad causal de las ac-
razón y el interés público tenían concretamen- ciones técnicas, como sucede en los asuntos de
te en el proceso. Sin embargo, al ocuparse la salud, infraestructura, producción agropecua-
disciplina de la eficacia de la pp y al asumir co- ria, vialidad, preservación ambiental, dado que
rrectamente la premisa de que el conocimiento son asuntos públicos cuya solución puede deri-
es la referencia fundamental de la eficacia, varse de los resultados probados de las ciencias
la disciplina tuvo que preguntarse desde su naturales. Pero no sucede lo mismo en otros
comienzo por los alcances del conocimiento campos de acción gubernamental en los que
y, específicamente, por la razón técnica en la se abordan problemas sociales más complejos,
decisión de las políticas. Dos fueron las pre- que son interdependientes de otros problemas
guntas iniciales y cruciales de la disciplina: a) cuya solución no es factible solo con referencia
cuál es la posibilidad real de influencia del co- a las ciencias naturales, ya que implican con-
nocimiento técnico en el proceso de decisión ductas sociales autónomas imprevisibles o en-
de las pp; y b) cuál es su real posibilidad frente tornos sociales complejos y variables. A pesar
a los intereses y juegos políticos que se hacen de los manifiestos tecnocráticos de ingeniería
presentes a lo largo del proceso decisorio y no social, que acompañaron los primeros años
pueden ser eliminados. entusiastas de la disciplina y sobreviven hasta
La respuesta a la primera pregunta, que la fecha en ciertos círculos y consideran que las
es de orden cognoscitivo, fue “la racionalidad pp han de ser “planes maestros” de acción gu-
limitada” (Simon, 1947). El conocimiento bernamental, la posición metodológicamente
tiene límites en las decisiones públicas debido más robusta de la disciplina es la aceptación de
a que en numerosos asuntos públicos los fines los límites de la razón técnica en las decisiones
u objetivos que se pretenden lograr (es decir, públicas: no todo es socialmente realizable
los efectos por producir) son imprecisos, dado en un momento dado, aun si es deseable y
que la sociedad y el gobierno no consiguen exigible. La posición es correcta y congruente
tener ordenadas sus preferencias de manera con la filosofía del conocimiento del tiempo
homogénea o tienen preferencias opuestas y, moderno, que es consciente de los límites de
específicamente, porque en numerosos asuntos la razón no solo técnica.
los gobiernos no disponen de la información La respuesta a la segunda pregunta sobre
suficiente sobre los componentes y las causas la relación o el balance entre las considera-
de los problemas públicos ni cuentan con ciones técnicas y políticas en la hechura de la
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política es más vacilante a lo largo de la historia decisores (gobernantes, actores políticos, fun-
de la disciplina: a) hay respuestas de raciona- cionarios públicos y ciudadanos interesados
lismo radical que consideran que la actividad en el tema), con la observación adicional de
política real (entendida como el campo de que las transacciones resuelven más proble-
intereses, pasiones, mentiras, prejuicios, opor- mas y definen más políticas que los análisis
tunismos…) es más bien irracional, si es com- de pretensión racional, a menudo limitados
parada con los estándares del ejercicio racional, e inconcluyentes. En esta perspectiva, es in-
y un obstáculo para la eficacia directiva de los sostenible la versión dicotómica entre política
gobiernos, de modo que el conocimiento y, y políticas públicas (politics and policies): las
particularmente la disciplina de pp, tienen la políticas no pertenecen a un mundo diferente
responsabilidad de controlar lo infundado de al de la política, son política en acción, están y
sus pulsiones, exigirles razones y exhibir con deben estar políticamente sobredeterminadas.
evidencias y argumentos su impertinencia e Más aún, las políticas son el resultado de la
improductividad; b) hay posiciones interme- intermediación política de los justificados in-
dias que reconocen “la racionalidad limitada” tereses de diversos grupos ciudadanos, que son
como el modo cognoscitivo que es propio del crecientemente independientes del gobierno y
proceso decisorio de las políticas, entre otras exigen que las decisiones públicas integren sus
razones por los límites de información y co- intereses, no los cancelen ni les causen daños
nocimiento en determinados asuntos sociales, inequitativos, en particular cuando no se pue-
así como por el peso de los intereses políticos de demostrar que sus posiciones sean adversas
de grupos y partidos, pero no obstante exigen a la realización del beneficio común.
que la racionalidad (el empleo de datos, hipó- En suma, en los casos en los que es pre-
tesis causales, cálculos, argumentos deducti- visible y observable la limitación del conoci-
vamente rigurosos) sea el criterio que deban miento científico-técnico (ya sea porque se ca-
seguir los grupos políticos que participan en rece del conocimiento requerido, ya sea por la
la discusión y defienden sus posiciones parti- interferencia de intereses políticos legítimos),
cularistas, si es que todavía se aspira y espera se acepta un déficit causal de la pp, de modo
que los actores políticos democráticos puedan que la pp es básicamente una hipótesis causal
justificar racionalmente sus decisiones y no ser empírica validable y por validar, que a través
protagonistas de un voluntarismo o decisionis- de sus altibajos de prueba y error enseñan a
mo al borde del capricho y la demagogia, sin la sociedad y al gobierno lo que en una deter-
oferta de razones, aun si es probable que las minada condición social se debe o se puede
decisiones adoptadas no produzcan los efectos realistamente querer, lo que se puede realizar,
sociales deseados en razón de las limitaciones lo que cuesta su realización y, en contraste,
de conocimiento. Por el otro extremo, hay lo que es irrealizable o absurdamente costoso
c) posiciones radicales que establecen que aunque sea deseable y exigible. Las políticas no
las decisiones de pp son fundamentalmente se presentan como dogmas incontrovertibles y
políticas, producto de transacciones entre los menos aún como ideologías acerca del orden
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social. Son proposiciones técnicas validables, un específico problema; b) reconocer que los
criticables, corregibles, que forman parte y límites de la razón técnica conducen lógica-
son momentos de la historia social con su en- mente a requerir y valorar el complemento de
trevero entre razón y poder, razón y pasiones. la razón dialógica, que es un ejercicio político y
Aunque se reconoce que existen situa- ético de la razón entre los que están interesados
ciones en las que es posible ejercer a plenitud en un asunto público y en su solución. Este
la razón técnica5, dos han sido las tendencias es un punto por subrayar ante las tentaciones
de la disciplina de PP, cuando se deslinda de de gobiernos que quieren ser tecnocráticos o
la ciencia política o rechaza reducirse a cien- econocráticos aun si no pueden serlo por los
cia política, la cual puede describir y explicar límites cognoscitivos de la razón técnica. La
de manera brillante el modo como se toman racionalidad de la disciplina de pp consiste en
las decisiones, pero no está equipada para la combinación y el equilibrio entre la razón
señalar la decisión de utilidad pública o es técnica y la razón dialógica, la cual es necesaria
cuestionable su eventual afirmación de que la cuando no hay razones suficientes, dirimentes,
real utilidad pública es la que se sustenta en para decidirse por una política en vez de otra.
el arreglo que pacten y alcancen los políticos, La razón dialógica sigue siendo una ac-
independientemente de sus resultados sociales, tividad racional distintiva que a través de la
puesto que este arreglo tiene el valor de asegu- dinámica del diálogo, hecho de afirmaciones
rar la gobernabilidad o la estabilidad política. y negaciones, preguntas y respuestas entre los
La posición mayoritaria y hasta estándar que participan en la solución de un problema
de la disciplina ha sido: a) aceptar y practi- de interés público, guía y estructura la elabora-
car la racionalidad limitada en el análisis y la ción de la pp y propicia su aceptación. La razón
decisión de las pp a través de varios métodos, dialógica se expresa en dos momentos esencia-
como el “incrementalismo”, el “escaneo mix- les del proceso de la pp: i) durante su proceso
to”, el “análisis en modo artesanal”, el “análisis de deliberación, cuando los participantes en
partisano o con partido tomado” (Lindblom, la decisión de la política, autoridades, funcio-
1959; Etzioni, 1968; Majone, 1989; Wildavs- narios, políticos, grupos de interés, presentan
ky, 1979), el análisis en modo de benchmark a la consideración de los demás su definición
de las “mejores prácticas” en el tratamiento de del problema público y su propuesta de acción
5
En el análisis de pp la razón técnica es un conocimiento que entrevera la razón empírica causal de la eficacia y
la razón económica de la eficiencia, que prescribe la asignación racional de recursos para las acciones por decidirse o
decididas. En los hechos la eficiencia económica suele ejecutarse bajo el supuesto de que canaliza los recursos hacia
las acciones causalmente apropiadas para producir los efectos esperados, sin pronunciarse sobre la validez del enun-
ciado causal. Sin embargo, el principio de la eficiencia económica es el que con frecuencia determina el número y
tipo de acciones que deben decidirse porque son, en comparación, las más eficientes, independientemente de si son
las socialmente eficaces. Mucha pp suele elaborarse según el criterio de eficiencia económica más que del de eficacia
social, aunque se pueda aceptar que el gobierno debe tomar decisiones sobre numerosos asuntos que le son prescritos
constitucionalmente, aunque carezca de las referencias cognoscitivas probadas para cumplirlos.
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democracia contemporánea, impacta la elabo- no ser cuestionada o repudiada por los destina-
ración de la pp y replantea con mayor fuerza la tarios, por otros actores políticos influyentes o
cuestión de la eficacia directiva de los gobier- por sectores importantes de la sociedad.
nos y la correlación que puede y debe existir El concepto de eficacia gubernamental o
entre consideraciones políticas y cognoscitivas eficacia pública implica causalidad, dado que
en la decisión de las políticas públicas. por eficacia se debe entender que la acción de
gobierno produce efectos o resultados cuyos
3. El concepto de eficacia gubernamental o atributos o propiedades corresponden a los
pública: efectos o resultados sociales deseados y para
una propuesta cuya realización se tomó la decisión. Se habla
de eficacia en sentido propio y estricto si y
El debate sobre la relación que existe o cuando el fin (deseado) de la acción y el efecto
debe existir entre la razón técnica y la política (realizado) de esta son equivalentes o simila-
en torno de la cuestión sobre la eficacia direc- res. Un resultado es entonces: a) el producto
tiva del gobierno lleva a descubrir que circulan o efecto final de un proceso causal o de una
implícita o explícitamente diversos conceptos cadena de factores causales (insumos, activi-
de eficacia pública o eficacia gubernamental dades y productos) b) consiste en un cambio
que prejuzgan la cuestión y cuya corrección observable y mensurable en el estado de una
debe ser previamente debatida para un mejor determinada situación social y, específica-
planteamiento de la cuestión y una respuesta mente, es c) un cambio que corresponde a las
más apropiada. Por un lado, se registran con- intenciones o las expectativas de la decisión, a
ceptos de eficacia que se basan únicamente la situación social que la decisión gubernativa
en consideraciones técnicas y desvalorizan el quiso realizar. Obviamente, hay resultados
aporte causal de las prácticas políticas de los realizados cuyas propiedades empíricas obser-
gobernantes o los ciudadanos, mientras otros vables no corresponden a las propiedades o los
conceptos acentúan tan vehementemente el atributos empíricos del resultado intencionado
peso y el aporte de los intercambios políticos o deseado y, por ende, son resultados de una
que la eficacia de la pp se reduce simplemente acción causal pero ineficaz; en contraste, hay
a su viabilidad o aceptabilidad política, con resultados cuyos atributos corresponden a los
independencia de su corrección conceptual del de la situación social intencionada o deseada,
problema y su corrección causal para resolver- siendo estos los resultados de una acción o PP
lo. Son los dos conceptos extremos del debate. eficaz. En los dos casos hay causalidad, pero
En un polo campea la consideración de que la no necesariamente eficacia, a menos que los
eficacia de la pp depende directamente de su efectos de las acciones se asemejen a los fines
factibilidad o efectuación, la cual es definida buscados o esperados. Las acciones tienen
por modelos y tecnologías causales; en el otro siempre efectos, pero no son siempre eficaces.
opuesto domina la consideración de que la Esto vale para las pp.
eficacia depende de su aceptabilidad social, de
Aproximación metodológic a al estudio de las políticas públicas
48
En los últimos años, a consecuencia del causales que son institucionalmente válidas
énfasis puesto en la eficacia y la eficiencia eco- (no prohibidas y sí prescritas) y políticamente
nómica del desempeño gubernamental –cen- apropiadas y que, por ello, es considerado y
trada en los productos públicos (bienes y ser- apreciado como un real resultado público. Esto
vicios) o centrada en los impactos sociales que quiere decir que la acción gubernamental es
de los productos se derivan– se ha propuesto y juzgada socialmente como eficaz tanto por lo
aceptado un concepto limitado e incluso uni- que ha realizado como por la manera en que
lateral de la eficacia gubernamental o pública, lo ha realizado, tanto por sus productos como
un concepto predominantemente técnico, que por los atributos institucionales y políticos del
entiende la eficacia como la idoneidad causal proceso que ha dado lugar a los productos. El
de las acciones decididas del gobierno para proceso tiene tanta importancia como el produc-
producir empíricamente las situaciones socia- to en la causalidad pública-gubernamental. Es
les deseadas y no otorga relevancia o influen- decir, hay eficacia si y cuando el hecho social
cia causal a los componentes institucionales y ocurrido y empíricamente registrable resulta
políticos de la acción gubernamental, que a lo de un proceso de efectuación que ha respetado,
sumo son considerados elementos del contexto preservado y confirmado los valores y princi-
en el que se desarrolla el proceso causal, pero pios del Estado democrático y responde a las
de ningún modo son componentes del proceso expectativas, demandas e intenciones de los
de efectuación de la situación social deseada ni sectores ciudadanos. Por tanto, un resultado
tienen un aporte causal para que la situación público es el producto final de las acciones del
deseada ocurra. gobierno o de un proceso de gobernanza de
El concepto técnico de resultado y eficacia múltiples actores, que es correcto y confiable
es correcto y es fundamental, porque la situa- tanto desde el punto de vista técnico (finan-
ción social deseada no puede existir, llegar a ciero, analítico, tecnológico, administrativo)
ser un hecho empírico, más que como efecto como desde el punto de vista institucional y
de la acción del gobierno (o de un proceso de político.
gobierno asociado con actores civiles y econó- Sería contradictorio, absurdo, considerar
micos). Sin embargo, el concepto técnico tiene que los resultados de la acción del gobierno
un valor limitado en los asuntos públicos por representan la solución efectiva del problema
cuanto el proceso causal público comprende público y concretan la realización efectiva de
(y ha de comprender) elementos instituciona- un objetivo de interés y beneficio público, si
les y políticos que son de carácter valorativo las acciones que lo produjeron contravienen
y no solo técnico y que, no obstante, son de- los valores fundamentales de la relación de-
cisivos para que el resultado empíricamente mocrática entre el gobierno y los ciudadanos
ocurrido sea considerado resultado público o (observancia de leyes, respeto de derechos y
de valor público. El resultado público es, por libertades, igualdad ciudadana ante la ley, in-
consiguiente, el efecto de un proceso que es clusión, transparencia y rendición de cuentas,
técnico y político a la vez, que incluye acciones representación política-participación ciuda-
OPERA, No 12
49
6
Otra de las características de un resultado público es que es algo más que el producto final de las actividades sin-
gulares de una particular política, programa u organización pública, tal como se ha insistido en estos años de ajuste
fiscal y Nueva Gestión Pública. En contraste con esta noción habitual, que ha contribuido a la fragmentación de la
acción gubernamental, un resultado de valor público es un resultado agregado que integra los varios productos indivi-
Aproximación metodológic a al estudio de las políticas públicas
50
En conexión con esta observación con- cumplen esas tres condiciones el concepto de
viene tener presente la dimensión subjetiva del resultado público es parcial y, por tanto, erró-
resultado público, que no se reduce a la simple neo o por lo menos cuestionable. Por consi-
constatación o percepción de los ciudadanos guiente, para que se dé un resultado público o
de un hecho social empírico que ocurre y que se pueda hablar en sentido estricto de resultado
tal vez les es favorable, sino que incluye un público la primera condición es de naturaleza
juicio de valor sobre el hecho ocurrido que empírica (se trata de un efecto causal empí-
implica dos consideraciones: que el resultado ricamente comprobable), la segunda es de
que observan o experimentan es algo que ellos naturaleza política institucional y la tercera
han exigido, solicitado, demandado a partir de de naturaleza política práctica, representativa
los males, riesgos, necesidades, peligros y sufri- o relacionada con el valor y la exigencia de la
mientos de su vida asociada, y no algo que les representatividad política de los gobiernos
sobreviene por decisión gubernamental, aun si democráticos.
les es de utilidad, pero sin que haya sido objeto La primera condición, de índole causal
de su preferencia por ser algo que les importa y empírica, señala irrefutablemente que por re-
es clave para la calidad de sus vidas. El “ogro fi- sultado se entiende la ocurrencia de un cambio
lantrópico” o “el dictador benevolente” puede observable y aun mensurable de la situación
ser un extraordinario productor de resultados social actual como efecto final de las acciones
tangibles pero que no son de valor para los que de manera deliberada decidieron el gobier-
ciudadanos porque no responden a sus prio- no y la sociedad emprender porque las consi-
ridades, precariedades, aspiraciones o sus más deraron causalmente idóneas y eficaces, nece-
angustiadas urgencias. sarias o suficientes, para producir el cambio de
En consecuencia: el resultado público la situación social. La segunda condición, de
reúne tres condiciones o criterios: a) es y ha naturaleza política institucional, señala que se
de ser un cambio social empírico de beneficio puede hablar de resultado público si y solo si
registrable y mensurable; b) es y ha de ser un el cambio empírico observable y mensurable,
cambio de situación social de vida en la que así como su proceso de realización, expresan,
se preservan y potencian los valores democrá- preservan y no contradicen los principios y
ticos; c) es y ha de ser un cambio de situación valores del régimen democrático. Como fue
social de vida demandado y respaldado por la enunciado, el resultado público es unitaria-
voz y preferencia de los ciudadanos. Si no se mente un hecho empírico de cambio social y
duales de las políticas, los programas y las unidades gubernamentales, aun si son coproducidos con actores privados y
sociales. La igualdad social, la seguridad social, el orden público, el desarrollo humano, la calidad del medioambiente
urbano, la estabilidad y competitividad de la economía nacional, la infraestructura física y la de las tecnologías de la
información y las comunicaciones, el régimen democrático y un sistema judicial imparcial son todas situaciones sociales
del valor público más alto y existen y pueden existir porque son resultados agregados que recapitulan e integran de
manera coherente una serie eficaz de políticas públicas, además de las iniciativas de firmas privadas y las acciones
de los ciudadanos.
OPERA, No 12
51
diferencias y puedan llegar a acuerdos sobre los bernar de esos años, que hoy suele denominar-
objetivos públicos por alcanzar, los problemas se “la gobernanza jerárquica”, “la gobernanza
públicos que se deben resolver y los servicios por gobierno”, cuyas principales características
públicos que se van a suministrar al conjunto distintivas fueron: amplia autonomía deciso-
de la sociedad. Por otro lado, la gobernanza ria del gobierno y capacidad de alinear a las
pública implica información, conocimientos organizaciones económicas y sociales a sus
teóricos y técnicos, modelos causales y tec- planes, decisiones y políticas, de modo que
nologías que ofrecen las referencias básicas a el gobierno podía protagonizar o controlar el
los actores públicos, privados y sociales para proceso de elaboración y decisión de las pp a
conocer los componentes y las causas de los través de su círculo de analistas expertos y de
problemas que quieren atender o las metas que políticos leales, y que sus burocracias eran los
quieren alcanzar, y para adoptar las medidas únicos actores encargados de implementarlas
organizativas, los recursos y las actividades y acaso evaluarlas. Ese modo gubernamental
causalmente idóneas y eficaces para producir de gobernar, protagonizado por el gobierno
los resultados públicos deseados. como el actor hegemónico, descansa en el
Lo que hay que recordar o destacar es supuesto de la autosuficiencia directiva del
que la pp es componente de una gobernanza gobierno, en la convicción de que este puede
específica, en tanto es el instrumento por ex- definir y realizar por sí mismo la orientación
celencia que el gobierno emplea –junto con de la sociedad y, por ende, decidir y realizar
la ley y su instrumental coactivo para dirigir las pp que especifican, materializan y llevan
a la sociedad–. La disciplina de la pp nació y a cabo el sentido de dirección de la sociedad.
se desarrolló en el contexto de un arreglo po- Sin embargo, el protagonismo gubernamental
lítico-institucional y de un patrón de gobierno comenzó a menguar a partir de los cambios
específico, típico del tiempo de la posguerra. de la economía y la sociedad a lo largo de los
Sin embargo, tanto el arreglo institucional años setenta y ochenta, a raíz de la crisis fiscal
como, sobre todo, el patrón de gobernar de y política en la que se desplomaron los Esta-
esos años, ha ido tomando otra forma a partir dos sociales (asistencialistas, de bienestar y
de los años setenta y ochenta debido a facto- seguridad social, desarrolladores, socialistas)
res endógenos y exógenos al Estado, entre los y, en consecuencia, a raíz de la afirmación
cuales dos han sido determinantes en México y mundial del consenso neoliberal en esos años,
países latinoamericanos: la democratización del en respuesta a la inconformidad y reprobación
régimen político y la liberalización-globalización de numerosos sectores sociales clave por los
de la economía. errores decisionales y el bajo desempeño de
La mayor parte de los supuestos, métodos los gobiernos de los Estados sociales.
y prácticas de la disciplina de pp corresponden Al ejercerse en un contexto de democra-
a las amplias expectativas que tenía la sociedad cia pluralista y de liberalización económica
en las capacidades del gobierno en la segunda de alcance global, el proceso de gobernar se
mitad del siglo xx y al modo específico de go- ha ido configurando de otro modo, debido
OPERA, No 12
53
a que ha disminuido la capacidad de rectoría ciación para equilibrar sus intereses, conciliar
económica del gobierno, en tanto el control sus diferencias y acordar el proyecto preferido
de la dinámica económica global está más de sociedad, que será el marco de referencia
bien en manos de las corporaciones finan- para elaborar las políticas específicas y decidir
cieras, productivas y comerciales de alcance proyectos de inversión cruciales para la pros-
mundial, y ha disminuido su capacidad de peridad de la sociedad. Este nuevo y obligado
dirección política de la sociedad frente a la más proceso de gobernar presiona los métodos y
amplia independencia y capacidad que poseen las prácticas tradicionales de análisis, decisión
los sectores sociales clave (firmas económicas, e implementación de las pp7.
organizaciones profesionales, centros intelec- Frente a la nueva gobernanza habrán
tuales, medios de comunicación, las redes de de preservarse algunos métodos de análisis y
las organizaciones de la sociedad civil…) para gestión de políticas y otros tendrán que modi-
realizar sus proyectos de vida, sus intereses ficarse. Mientras es invariable la exigencia de
económicos y, específicamente, sus intereses la eficacia social de la pp y la de su eficiencia
políticos, tal como lo muestra su mayor invo- económica, la relación del gobierno con las
lucramiento en la definición y gestión de los corporaciones privadas y las organizaciones
asuntos públicos que les importan, así como la sociales está llamada a cambiar cuando se
expansión de la esfera pública que el gobierno proceda a identificar y definir el problema
ya no puede controlar ni encauzar mediante público, ponderar las opciones de acción y
coerción o alineamientos forzados. La nueva estimar sus consecuencias y costos, decidir las
gobernanza o gobernanza por cogobierno, acciones y los actores que se responsabilizarán
asociada, que toma forma en el tiempo actual, de la atención al problema. Los métodos de
es descrita como un cambio del modo jerár- análisis y decisión mantendrán su validez, pero
quico de gobernar mediante mando y control el proceso de análisis y decisión de la pp ya no
hacia uno más descentralizado, horizontal, podrá ser burocráticamente monopolizado por
interdependiente, relacional, interactivo, par- autoridades, funcionarios y asesores expertos
ticipativo, en red, en el que los actores públicos y deberá, más temprano que tarde, incluir
y privados, gubernamentales y sociales, practi- prácticas de razón dialógica/interlocución con
can formas de diálogo, argumentación y nego- el público ciudadano, que se ha vuelto más
7
Dicho al margen, fueron especialistas de políticas públicas los primeros en señalar que ocurría un cambio en la
manera como el gobierno dirigía a la sociedad. Su afirmación, sustentada en evidencias empíricas, destacaba el hecho
de que cada vez más el gobierno dejaba de ser el agente dominante de dirección de la sociedad, capaz de definir por
sí mismo el contenido de las pp y de llevarlas a cabo con el apoyo de sus burocracias subordinadas. Ese estilo tradi-
cional de gobierno era reemplazado por uno en el que el este decidía y actuaba cada vez más en asociación con otros
gobiernos (locales o extranjeros), con empresas de la sociedad económica, con organizaciones de la sociedad civil y
centros académicos que se interesaban en asuntos específicos de política o en asuntos públicos de mayor envergadura.
Este estilo de gobierno en formación fue definido como “una elaboración interorganizacional de las políticas” (Hanf
y Scharpf, 1978).
Aproximación metodológic a al estudio de las políticas públicas
54
8
Según Stein et ál. (2008), Scartascini et ál. (2010, 2011), autores cuyo razonamiento se inscribe en la teoría de
juegos y el neoinstitucionalismo económico, los factores que fomentan la cooperación en el proceso de formulación
y desarrollo de las políticas son el número de actores políticos clave, sus horizontes temporales, la frecuencia de sus
interacciones, la naturaleza de los escenarios o contextos en los cuales interactúan, la existencia de instituciones con
mecanismos de coacción que los obliguen a cumplir su palabra o sancionen su incumplimiento.
OPERA, No 12
55
camente y a la espera de validación empírica, informales o formales, si bien las dos formas
que puede ofrecer una pista heurística para pueden tener vigencia y efectividad social,
llevar al concepto la elaboración de las políticas y pueden ser “completos” o “incompletos”
en formato multiactor, conforme a la estruc- (Manjone, 2008)9.
tura y el proceso de la gobernanza contempo- Dos son las condiciones básicas para que
ránea. Independientemente de los avances y la contratación pueda tener lugar. La primera
resultados, estoy convencido de que la tarea de refiere a la condición antecedente del contra-
producir una teoría del gobierno/del gobernar, to y tiene que ver con los razonamientos que
estructurada por la cooperación y la confianza llevan a que alguien o algunos consideren
(público-privada, gubernamental-social), en necesario o conveniente llegar a acuerdos con
vez de y no solo centrada en la jerarquía del otros actores en determinadas transacciones de
mando y control, es la tarea intelectual crucial importancia recíproca y cuyos términos serán
futura de las ciencias jurídica y política, y no la materia del contrato. La segunda condición
solo de la disciplina de pp. refiere al aseguramiento de la efectividad del
Me parece heurísticamente sugerente y contrato y tiene que ver con el proceso de
apropiado, en las condiciones políticas actua- realización de los objetivos o productos que
les, un concepto de política pública como un motivaron a las partes a acordar el contrato
contrato entre las autoridades, los funciona- y las motiva a actuar según los términos con-
rios, las poblaciones objetivo o beneficiarios y tratados. Va de suyo que las dos condiciones
los ciudadanos interesados en la política. Por implican costos de transacción que deben ser
contrato se entiende un acuerdo voluntario inferiores a las expectativas de obtener benefi-
entre un grupo de personas (los socios del con- cios o de disminuir riesgos, a fin de que tanto
trato), elaborado por ellas mismas, en el que la contratación como su ejecución sean una
se especifican las acciones que cada una de las decisión racional y una relación social signifi-
partes deberá llevar a cabo y los productos o cativa y provechosa. En los dos puntos, en el
las acciones que cada una de las partes o socios antecedente y en el consecuente del contrato,
deberá esperar del otro socio o los demás socios la distinción de los contratos entre completos
(las expectativas recíprocas sobre actividades y e incompletos es relevante.
resultados), así como se especifican y pactan Los contratos completos se caracterizan
las reglas que se seguirán para hacer frente a por ser acuerdos que especifican con precisión
las contingencias que se presenten en el futu- los comportamientos de cada una de las partes
ro y las conductas que cada una de las partes o socios en cualquier situación o contingencia
deberá esperar de su(s) contraparte(s) en esas y establecen el esquema de acción o el modo
contingencias. Los contratos son diversos en como en cada situación actuarán las partes
materias, finalidades y alcances, pueden ser contratantes y se distribuirán los beneficios
9
En estos párrafos desarrollo consideraciones de pp bajo el estímulo de las ideas que presentó Majone (2008).
Aproximación metodológic a al estudio de las políticas públicas
56
y costos, de modo que las partes consideren ble decidir, pero cuya decisión tiene lugar en
aceptable y conveniente acatar los términos del momentos o entornos políticos hostiles en los
contrato y comprometerse con su ejecución. que los actores políticos desconfían entre sí, y
Sin embargo, es cognoscitiva y prácticamente particularmente a las políticas estratégicas que
imposible satisfacer todos los requisitos o con- buscan posicionar una sociedad en determina-
diciones necesarias que hacen posible elaborar dos campos económicos, políticos o cultura-
un contrato completo, tales como prever to- les. Estas políticas, para ser exitosas y realizar
das las situaciones futuras y el tipo y grado de efectivamente sus objetivos, requieren plazos
consecuencias favorables o desfavorables que de tiempo largos, que superan los habituales
se derivarán para todos o para algunos de los periodos cortos de gobierno de sus autorida-
socios, describir las características de cada de des y las eventuales alternancias políticas en el
una de esas situaciones y definir las acciones cargo, dos hechos que incrementan la dificul-
que los socios deberán llevar a cabo en esas tad de prever las contingencias futuras y, en la
contingencias por considerar que son las apro- práctica, hacen imposible o demasiado costoso
piadas y eficaces, o bien establecer sanciones a reunir la información para estar razonable-
las conductas (tipo de) de los socios que traten mente seguros de que las políticas continuarán
de incumplir las reglas acordadas o negociarlas más allá de los gobiernos que las impulsan, de
oportunistamente ante el apremio de las cir- que los acuerdos entre gobierno y sociedad
cunstancias. Estas condiciones, que son racio- seguirán siendo vigentes después del cambio
nalmente justificadas y deseables, son imposi- de gobierno, y de que las políticas no saltarán
bles de cumplir en situaciones de racionalidad en pedazos por los virajes oportunistas de los
limitada, que ocasionan el oportunismo de los actores políticos, económicos y sociales que
actores, quienes a partir de las limitaciones brotarán espontáneamente frente a las nuevas
cognoscitivas de los participantes aprovechan circunstancias, apremiantes o boyantes. Las so-
la circunstancia para sacar ventajas por fuera luciones que se han dado al espinoso problema
de lo pactado. En suma, no todas las probables de cómo controlar la racionalidad limitada y
situaciones pueden ser descritas y previstas con el oportunismo de cara al futuro y, en nuestro
suficiente precisión y tanto menos es posible caso, al problema de cómo dar continuidad y
anticipar las acciones y relaciones para hacer vigencia a políticas complejas de interés pú-
frente a las situaciones imprevistas y encon- blico, son el contrato relacional, el contrato
trarles una solución aceptable, y menos aún implícito y la reputación de las partes o socios.
anticipar los comportamientos que pondrán La primera respuesta del contrato relacio-
en juego los socios en esos momentos tensos nal significa que las partes no acuerdan planes
o ambiguos. de acción detallados sino principios, criterios,
Esta situación de contratos completos estándares por seguir cuando se presenten cir-
inviables es aplicable a un buen número de pp, cunstancias imprevistas o hay discrepancias
a las que atacan arraigados problemas crónicos acerca de las acciones que se deben emprender
de la sociedad, a las políticas que es responsa- ante las circunstancias imprevistas o acerca de
OPERA, No 12
57
las personas que tomarán el liderazgo y las de- de lineamientos, criterios y normas generales
cisiones para hacer frente a las circunstancias más que en modo de planes y procedimientos
espinosas e inciertas o para arbitrar en caso detallados, aceptando la posibilidad de que
de conflictos. Este conjunto de principios o los implementadores o las poblaciones bene-
criterios define el tipo de relación por seguir ficiarias de la política la ajusten conforme a
entre los actores interesados en el contrato, en las circunstancias que viven o que irrumpen
la política pública (en nuestro caso), cuando inesperadamente y son imprevisibles para la
ocurren circunstancias imprevistas, más que inteligencia limitada de los analistas y decisores
un plan o un procedimiento de acción. Este de políticas10.
esquema de diseño de contrato representa un La segunda línea de respuesta, la del
punto clave y un desafío nuevo para el análisis contrato implícito, refiere a la existencia de
y diseño de políticas que, con frecuencia, son un conjunto de creencias, valores y modos de
formuladas a la manera de “planes maestros” pensar que las partes contratantes comparten
con especificaciones precisas, regulaciones y que están incluidas en la elaboración de las
detalladas de operación, rutas críticas, están- cláusulas del contrato y que suelen o pueden
dares e indicadores puntuales de desempeño ser su salvaguardia en momentos críticos y
por evaluar, como si los analistas y decisores de ofrecer los criterios de arbitraje en ocasión de
las políticas estuvieran seguros de que el curso las disputas que provocarán naturalmente las
de acción se desarrollará como está diseñado circunstancias imprevistas y apremiantes, bajo
y previsto sin defectos y sin contratiempos, el supuesto de que la ruptura del contrato con-
o considerar que pueden tener el control del llevaría una ruptura con el sistema valorativo y
desarrollo de la política y de su entorno. Si cognoscitivo compartido por las partes y con-
la pp, por definición, se parece a un contra- denaría a descalificar al infractor en muchos
to incompleto entre gobierno y sociedad, lo modos, que irían del recelo y la desconfianza
lógico es saber bajo cuáles circunstancias se hasta la exclusión. En el caso de la pp se trataría
debe proceder a diseñar políticas en modo de una cultura política, un ethos cívico, una
10
Conviene recordar que los estudios de la implementación de las pp han abordado este punto con análisis, resulta-
dos y recomendaciones apropiadas, al señalar que en muchas políticas sociales (por ejemplo, las educativas) es mejor
un diseño de política o de su programa de implementación que se formule “de abajo hacia arriba”, que permita varios
esquemas de acción, más que el tradicional jerárquico “de arriba hacia abajo” que formula un único curso de acción
para todas las situaciones y circunstancias de la sociedad. En esta misma perspectiva se ha señalado la conveniencia de
distinguir entre “macroimplementación”, que señala los objetivos y lineamientos generales de la política que se deben
llevar a cabo, y la “microimplementación”, que abre la posibilidad de que los actores responsables adapten la política
a sus circunstancias; o la distinción entre “implementación prescriptiva” e “implementación adaptativa”… Todas es-
tas observaciones remiten fundamentalmente a la teoría reciente de las organizaciones como “sistemas abiertos” que
valora el entorno y no solo el ámbito interno de la organización (en oposición a las tesis de la “gestión científica del
trabajo”, o de la “administración pública jerárquico-burocrática”) y destacó “la contingencia de las organizaciones”, su
“dependencia de recursos” del entorno de la organización, la “resiliencia”, las varias formas de organizarse que puede
tomar una misma organización para ajustar productivamente su entorno y su ámbito interno…
Aproximación metodológic a al estudio de las políticas públicas
58
dos topen con dificultades. La reputación se existen mecanismos para controlar el eventual
construye y consolida a lo largo de interaccio- oportunismo de las partes del contrato o de los
nes repetidas entre las partes (en nuestro caso, participantes en las decisiones públicas apenas
entre los gobiernos y entre estos y los ciuda- enfrenten dificultades que ponen en riesgo
danos), que crean vínculos morales, políticos sus intereses o se les presenten oportunidades
y hasta afectivos entre las partes, así como para engañar o aprovecharse del esfuerzo de
vínculos entre las decisiones que se toman en los demás.
el presente y las posibles decisiones futuras que En conclusión: la elaboración de la pp
se tomarían ante cambios del entorno, crisis en el contexto de nueva gobernanza obliga
o contingencias. La reputación social de los a intensificar y profundizar la exigente tarea
gobernantes y dirigentes políticos, que ya es intelectual de generar conceptos e hipótesis
fundamental para que sus decisiones de polí- que sustenten y validen las acciones de la PP
ticas sean socialmente aceptadas (“legítimas”), decidida, la exigente tarea política de pro-
son condición capital cuando participan en la mover los vínculos (de facto o requeridos) de
decisión públicas grupos de ciudadanos (em- cooperación y la disposición a acuerdos volun-
presarios, líderes sindicales, representantes tarios entre los actores gubernamentales y los
vecinales, dirigentes de colegios de profesio- sociales, y entre los mismos actores sociales,
nales…), pues las políticas se condenarían de cuyos atributos de ciudadanía tienen grados
inmediato al fracaso si los interlocutores del diversos de desarrollo y, con frecuencia, son
gobierno son personajes socialmente dudosos, precarios y cuestionables. Mientras avanza-
cuestionados y hasta menospreciados por sus mos en un conocimiento más fino y potente,
trayectorias oscuras, corruptas, incongruentes el nuevo modo de gobernar y de elaborar las
e irresponsables. pp avanza con fuerza en nuestras sociedades,
Esta advertencia es crucial para el proceso particularmente en el campo de la política
de gobernanza de múltiples actores cuyas po- social y económica, que obliga a modificar las
líticas tienden a elaborarse e implementarse prácticas de la interlocución gubernamental
en forma de redes público-privadas o guber- con la ciudadanía y a institucionalizar los
namental-sociales. Este formato de gobierno, atributos que deberán tener las prácticas de
que opera mediante contratos/acuerdos volun- participación e involucramiento ciudadano
tarios entre actores gubernamentales y extragu- en el diseño, la decisión y la puesta en marcha
bernamentales, no podrá acreditar capacidad de las políticas. Es visible en varios países el
directiva, calidad institucional y eficacia social cambio que han experimentado las activida-
si los decisores e implementadores de las de- des de identificación de necesidades, opinión,
cisiones no son confiables para el conjunto de presupuestación, formulación, comunicación,
la sociedad, para amplios sectores o para los seguimiento, evaluación y control de políticas,
involucrados en una política específica debido bajo la influencia de las firmas económicas y las
a sospechas y cuestionamientos sobre su hono- redes ciudadanas, nacionales o internacionales.
rabilidad ética y congruencia política, y si no La gobernanza jerárquica, de arriba hacia aba-
Aproximación metodológic a al estudio de las políticas públicas
60
jo, gubernamental(ista), es hoy limitada y en Hanf, Kenneth y Sharpf, Fritz (eds.) (1978). Interorgani-
varios asuntos contraproducente. El gobierno zational Policy Making. London: Sage.
sigue siendo una instancia necesaria y potente, Lindblom, Charles Edward (1959). “The Sciencie of
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enterrando de una buena vez en muchos cam- Basic Books.
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modificará el modo tradicional de analizar y Majone, Giandomenico (1989). Evidence, Argument
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impacto será reestructurar la relación entre University Press.
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nanza nueva, la razón técnica, indispensable y as Contracts: Public Policy and Globalization.
llamada a fortalecerse por el avance de la in- Conferencia dictada en el Centro de Investi-
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