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POLÍTICA NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO

(documento para discusión)

MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN y SANEAMIENTO

Lima, 2017

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

TABLA DE CONTENIDOS
0. Acrónimos, siglas y abreviaturas ...................................................................
1. Presentación ................................................................................................... 4
2. Marco normativo ............................................................................................ 4
3. Alineamiento de la política ............................................................................ 4
4. Diagnóstico ................................................................................................... 15
4.1. Territorio........................................................................................................ 16
4.2. Ciudades y desarrollo urbano ..................................................................... 21
4.3. Vivienda ......................................................................................................... 33
4.4. Institucional .................................................................................................. 40
5. Justificación: ................................................................................................ 44
6. Objetivos específicos y lineamientos estratégicos .................................. 50
7. Glosario de términos.................................................................................... 61
8. Bibliografía .................................................................................................... 63

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

0. Acrónimos, siglas y abreviaturas


ANA: Autoridad Nacional del Agua
BUM: Barrio Urbano Marginal
COFOPRI: Organismo de Formalización de la Propiedad Informal
COP: Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático
GEI: Gases de efecto invernadero
INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática
MINAM: Ministerio del Ambiente
MVCS: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODS: Objetivos de Desarrollo Sotenible
PEA: Población Económicamente Activa
RATDUS: Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
Sostenible
SINADUS: Sistema Nacional de Desarrollo Urbano Sostenible
SINCEP: Sistema Nacional de Centros Poblados
ZMAR: Zonas de muy alto riesgo no mitigable

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

1. Presentación

El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) ha diseñado la Política


Nacional de Vivienda y Urbanismo (PNVU). Esta responde a la necesidad de enrumbar al
Perú hacia el desarrollo sostenible en un nuevo contexto caracterizado por fenómenos
globales como el Cambio Climático, un nuevo orden económico y político, y la creciente
tendencia hacia la urbanización del territorio, lo cual implica importantes retos para los
Estados. En tal sentido, un paso fundamental para dicho fin consiste en comprender la
situación actual, sus causas y proponer un marco general que oriente las acciones del
Estado. El presente documento es producto de un esfuerzo por parte del MVCS en
alcanzar dicho objetivo.

La Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, declara al Estado
peruano en proceso de modernización, con la finalidad de mejorar la gestión pública y
construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano. Las Políticas
Públicas y los Planes Estratégicos y Operativos conforman el primero de los cinco pilares
centrales de la Política de Modernización de la Gestión Pública, aprobada por Decreto
Supremo Nº 004-2013-PCM, determinando que las Políticas Públicas Nacionales se
enmarcan en Políticas de Estado, y responden a un Programa de Gobierno y a la
identificación de los problemas de la agenda pública, que deben priorizarse tomando en
cuenta las necesidades o demandas ciudadanas.

2. Marco normativo

§ Constitución Política del Perú


§ Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
§ Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
§ Ley N° 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento
§ Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2014-VIVIENDA y su
modificatoria por Decreto Supremo N° 006-2015-VIVIENDA
§ Vigésimo Primera Política de Estado del Acuerdo Nacional, denominada “Desarrollo en
infraestructura y vivienda”
§ Decreto Supremo Nº 054-2011-PCM que aprueba el Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional - Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021
§ Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM, que define y establece las Políticas Nacionales
de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional

3. Alineamiento de la política

La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se alinea a los compromisos del Estado a


nivel nacional e internacional, y con las siguientes normas legales vigentes:

§ Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030


§ Objetivos de Desarrollo Sostenible –ODS

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

§ Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre


Cambio Climático –COP
§ Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano
Sostenible - Hábitat III: La Nueva Agenda Urbana 2036
§ Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE
§ Acuerdo Nacional – Unidos para Crecer
§ Decreto Supremo Nº 054-2011-PCM que aprueba el Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional - Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021
§ Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014-2021

3.1. Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030

El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 fue adoptado en la
tercer Conferencia Mundial de las Naciones Unidas celebrada en Sendai (japón), el 18 de
marzo del 2015. El Marco de Sendai se plantea alcanzar el siguiente resultado al 20301:

“La reducción sustancial del riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por los
desastres, tanto en vidas, medios de subsistencia y salud como en bienes económicos,
físicos, sociales, culturales y ambientales de las personas, las empresas, las
comunidades y los países”

El documento plantea que para alcanzar dicho resultado se debe perseguir el siguiente
objetivo:

“Prevenir la aparición de nuevos riesgos de desastres y reducir los existentes


implementando medidas integradas e inclusivas de índole económica, estructural,
jurídica, social, sanitaria, cultural, educativa, ambiental, tecnológica, política e
institucional que prevengan y reduzcan el grado de exposición a las amenazas y la
vulnerabilidad a los desastres, aumenten la reparación para la respuesta y la
recuperación y refuercen de ese modo la resiliencia”

Este objetivo, a su vez, se traduce en 7 metas mundiales específicas:

a) Reducir considerablemente la mortalidad mundial causada por desastres para 2030, y


lograr reducir la tasa de mortalidad mundial causada por desastres por cada 100.000
personas en el decenio 2020-2030 respecto del período 2005-2015;

b) Reducir considerablemente el número de personas afectadas a nivel mundial para


2030, y lograr reducir el promedio mundial por cada 100.000 personas en el decenio
2020-2030 respecto del período 2005-2015;

c) Reducir las pérdidas económicas causadas directamente por los desastres en relación
con el producto interno bruto (PIB) mundial para 2030;


1 Naciones Unidas (2015) Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030. (p.12)

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

d) Reducir considerablemente los daños causados por los desastres en las


infraestructuras vitales y la interrupción de los servicios básicos, como las
instalaciones de salud y educativas, incluso desarrollando su resiliencia para 2030;

e) Incrementar considerablemente el número de países que cuentan con estrategias de


reducción del riesgo de desastres a nivel nacional y local para 2020;
f) Mejorar considerablemente la cooperación internacional para los países en desarrollo
mediante un apoyo adecuado y sostenible que complemente las medidas adoptadas a
nivel nacional para la aplicación del presente Marco para 2030;

g) Incrementar considerablemente la disponibilidad de los sistemas de alerta temprana


sobre amenazas múltiples y de la información y las evaluaciones sobre el riesgo de
desastres transmitidas a las personas, y el acceso a ellos, para 2030.

El Marco de Sendai establece cuatro prioridades de acción2:

Prioridad 1: Comprender el riesgo de desastres


Prioridad 2: Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho
riesgo
Prioridad 3: Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia
Prioridad 4: Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta
eficaz y para “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la
reconstrucción.

3.2. La Agenda al 2030 para el Desarrollo Sostenible - Objetivos de Desarrollo


Sostenible

En la Cumbre de Desarrollo Sostenible, realizada en setiembre de 2015 como evento central


de la Asamblea General de la ONU en Nueva York, el Perú se comprometió, junto con otros
192 países, a cumplir con los diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible –ODS y sus metas
al 2030.

Para el caso de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo es de especial importancia el


Objetivo 11: Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros,
resilientes y sostenibles, que señala las siguientes metas al 20303:
11.1. Asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados,
seguros y asequibles, y mejorar los barrios marginales
11.2. Proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y
sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del
transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en
situación vulnerable, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas
adultas mayores.
11.3. Aumentar la urbanización inclusiva y sostenible, y la capacidad para una planificación

2 Ibid. (p.14)
3
Naciones Unidas. (2015). Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. ONU.

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

y gestión participativa, integrada y sostenible de los asentamientos humanos en todos los


países.
11.4. Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural
del mundo.
11.5. Reducir de forma significativa el número de muertes y de personas afectadas por los
desastres, incluidos los relacionados con el agua, y reducir sustancialmente las pérdidas
económicas directas vinculadas al producto interno bruto mundial causadas por los
desastres, haciendo especial hincapié en la protección de los pobres y las personas en
situaciones vulnerables.
11.6. Reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, incluso prestando
especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro
tipo.
11.7. Proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros,
inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y
las personas con discapacidad.
11.8. Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas
urbanas, periurbanas y rurales mediante el fortalecimiento de la planificación del desarrollo
nacional y regional.
11.9. Aumentar sustancialmente el número de ciudades y asentamientos humanos que
adoptan y ponen en marcha políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso
eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él, y la
resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner en práctica, en consonancia con el
Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión integral
de los riesgos de desastre a todos los niveles.
11.10. Proporcionar apoyo a los países menos adelantados, incluso mediante la asistencia
financiera y técnica, para que puedan construir edificios sostenibles y resilientes utilizando
materiales locales.

Asimismo la Agenda 2030 de las Naciones Unidas4 propugna que la gestión urbana y el
desarrollo urbano sostenible son fundamentales para la calidad de vida de la población. Este
tiene que ser un trabajo conjunto de las autoridades locales y la comunidad, orientado a
renovar y planificar ciudades y asentamientos humanos, fomentando la cohesión comunitaria
y la seguridad de las personas y estimulando la innovación y el empleo. Las acciones deben
tender a reducir los efectos negativos de las actividades urbanas que resultan peligrosas para
la salud y el medio ambiente, y a un uso más eficiente del agua y la energía, minimizando el
impacto de vida en las ciudades en el sistema climático mundial, y las estrategias deben
tomar en consideración las tendencias y previsiones demográficas.

3.3. Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático –COP

La COP 20 (Lima, 2014) determinó las Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel



4
Ibid, (p.23)

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Nacional –iNDCs5 (siglas en inglés). Esto es, sus planes en materia de mitigación de gases de
efecto invernadero y de adaptación al cambio climático. Cabe señalar que los iNDCs para la
República del Perú fueron elaborados por la Comisión Multisectorial creada por Resolución
Suprema Nº 129-2015-PCM.

Las contribuciones en adaptación al cambio climático, relacionadas al Sector Vivienda y


Urbanismo, plantean metas en las siguientes áreas transversales6:

§ Gestión de riesgo de desastres


- Aumentar el número de distritos priorizados monitoreados por fenómenos hidro-
meteorológicos y climáticos
- Aumentar el número de personas con formación y conocimientos en gestión del
riesgo de desastres y adaptación al cambio climático

§ Infraestructura pública resiliente, Blindaje climático del Sistema Nacional de Inversión


Pública7
- Incorporar elementos rectores que permitan, para los sectores relevantes, realizar
acciones en el contexto de cambio climático, en las guías metodológicas para la
elaboración de proyectos de inversión pública del Sistema Nacional de Inversión
Pública

§ Enfoque de pobreza y poblaciones vulnerables, Ajustes al diseño de programas y


marcos regulatorios con criterio de adaptación
- Aumentar el número de programas e instrumentos de lucha contra la pobreza que
incorporan la adaptación al cambio climático

§ Enfoque de Género e Interculturalidad


- Formular y aprobar el Plan de Acción de Género y Cambio Climático
- Fomentar la participación de las organizaciones indígenas en las acciones frente al
Cambio Climático

§ Promoción de la inversión privada en la adaptación


- Evaluar la introducción de mecanismos innovadores que fomenten la inversión
privada, que contribuyan a aumentar resiliencia de sistemas vulnerables

En relación a la mitigación de gases de efecto invernadero, se contempla lo siguiente para el


Perú:
- Instalar calentadores solares de agua en viviendas
- Reemplazar lámparas incandescentes y fluorescentes en viviendas y en el sector
comercial por la tecnología más eficiente que se encuentre en el mercado

5 Las Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional son los compromisos establecidos por cada país

en relación a las medidas de adaptación y mitigación del cambió climático. El Acuerdo De París 2030 acordó en
“mantener el aumento de la temperatura media mundial por debajo de 2 grados centígrados con
respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la
temperatura a 1,5 grados centígrados con respecto a los niveles preindustriales”. En: Naciones Unidas
(2015) Acuerdo de París.(p.3). Paris: ONU.
6
Presidencia del Consejo de Ministros. (2015). Informe Final Comisión Multisectorial. Resolución Suprema N 129-
2015-PCM. Lima: PCM
7
El SNIP ha sido reformado y convertido en el sistema INVIERTE PERU

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

- Reemplazar luminarias en alumbrado público por luminaria de mayor eficiencia


(sustituir lámaparas de sodio por lámaparas de inducción magnética y LED).
- Instalar cocinas mejoradas en zonas rurales
- Renovar flota de transporte público de Lima y Callao a través de incentivo económico
temporal (NAMA de transporte)
- Convertir e incorporar buses de transporte público urbano a GNV y de vehículos
livianos a GNV en las ciudades de Ancash, Piura, Lambayeque, Ica y Lima
- Construir rellenos sanitarios con captura y quema de metano
- Construir rellenos sanitarios con sistema semi-aeróbico
- Segregar materia orgánica y producción de compost
- Segregar materia inorgánica y reciclaje
- Cubrir lagunas anaerobias y quema de metano
- Instalar digestores para el tratamiento de lodos
- Capturar metano para generación de energía

Los 195 países participantes en la COP 21 (París, 2015) lograron por consenso un pacto
global, el Acuerdo de París, para reducir las emisiones como parte del método para la
reducción de gases de efecto invernadero. Los miembros acordaron reducir sus emisiones de
carbono y hacer todo lo posible para mantener el calentamiento global muy por debajo de 2
°C. El compromiso de cada país consta en los respectivos iNDCs nacionales.

3.4. Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano
Sostenible (HÁBITAT III) – La Nueva Agenda Urbana

El Perú ha participado activamente en las reuniones de Hábitat I (1976), Hábitat II (1996) y


Hábitat III (2016), asumiendo importantes compromisos. En efecto, en las últimas dos
décadas se han producido importantes avances en materia de Política de Vivienda y
Desarrollo Urbano en el Perú que han ayudado a reducir la pobreza y mejorar la condición y
calidad de vida de la población a través de intervenciones orientadas a mejorar la cobertura
de agua potable y alcantarillado.

La Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano


Sostenible –Hábitat III (Quito, 2016) tuvo como objetivo asegurar el compromiso político para
el desarrollo urbano sostenible, evaluar los logros frente a la pobreza e identificar y abordar
desafíos nuevos y emergentes. Asimismo, se propuso evaluar la estrategia para hacer frente
a los nuevos desafíos de las ciudades y adoptar el compromiso mundial por un urbanismo
sostenible, para centrarse en la implementación de una nueva agenda urbana.

Como resultado de HÁBITAT III se instauró La Nueva Agenda Urbana8. Ésta plantea un ideal
común de desarrollo, el cual se enuncia a continuación:
“Compartimos el ideal de una ciudad para todos, refiriéndonos a la igualdad en el uso y el disfrute de
las ciudades y los asentamientos humanos y buscando promover la inclusividad y garantizar que
todos los habitantes, tanto de las generaciones presentes como futuras, sin discriminación de ningún
tipo, puedan crear ciudades y asentamientos humanos justos, seguros, sanos, accesibles, asequibles,
resilientes y sostenibles, y habitar en ellos a fin de promover la prosperidad y la calidad de vida para
todos. Hacemos notar los esfuerzos de algunos gobiernos nacionales y locales para consagrar este


8
Naciones Unidas. (2016). Nueva Agenda Urbana. Quito: Naciones Unidas

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

9
ideal, conocido como “el derecho a la ciudad”, en sus leyes, declaraciones políticas y cartas” .

El objetivo planteado por la Nueva Agenda Urbana es:


“Lograr ciudades y asentamientos humanos donde todas las personas puedan gozar de igualdad de
derechos y oportunidades, con respeto por sus libertades fundamentales, guiados por los propósitos y
10
principios de la Carta de las Naciones Unidas, incluido el pleno respeto del derecho internacional” .

La visión de ciudad y asentamientos humanos que se prevé en la Nueva Agenda Urbana
contempla los siguientes aspectos11:

a. Cumplen su función social y ecológica, con miras a lograr progresivamente la plena


realización del derecho a una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho
a un nivel de vida adecuado, sin discriminación; el acceso universal y asequible al agua
potable y al saneamiento, así como la igualdad de acceso de todos a los bienes
públicos y servicios de calidad en esferas como la seguridad alimentaria y la nutrición,
la salud, la educación, las infraestructuras, la movilidad y el transporte, la energía, la
calidad del aire y los medios de vida;

b. Alientan la participación, promueven la colaboración cívica, generan un sentimiento de


pertenencia y propiedad entre todos sus habitantes, otorgan prioridad a la creación de
espacios públicos seguros, inclusivos, accesibles, verdes y de calidad, que crean las
condiciones adecuadas para las familias, contribuyen a mejorar la interacción social e
intergeneracional, las expresiones culturales y la participación política, según proceda, y
fomentan la cohesión social, la inclusión y la seguridad en sociedades pacíficas y
pluralistas, donde se satisfacen las necesidades de todos los habitantes, reconociendo
las necesidades específicas de aquellos en situaciones de vulnerabilidad;

c. Logran la igualdad de género y empoderan a todas las mujeres y las niñas asegurando
la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de derechos en todas las
esferas y en los puestos de liderazgo en todos los niveles de adopción de decisiones,
garantizando el acceso a un trabajo decente y el principio de igual remuneración por
igual trabajo, o trabajo de igual valor, para todas las mujeres y previniendo y eliminando
todas las formas de discriminación, violencia y acoso contra las mujeres y las niñas en
espacios públicos y privados;

d. Afrontan los desafíos y aprovechan las oportunidades de un crecimiento económico


sostenido, inclusivo y sostenible, presente y futuro, sacando los mejores frutos de la
urbanización en aras de la transformación estructural, la alta productividad, las
actividades con valor añadido y la eficiencia en el uso de los recursos, aprovechando
las economías locales y tomando nota de la contribución de la economía informal, al
tiempo que prestan apoyo a la transición sostenible hacia una economía estructurada;

e. Cumplen sus funciones territoriales más allá de los límites administrativos y actúan
como centros e impulsores de un desarrollo urbano y territorial equilibrado, sostenible e
integrado a todos los niveles;


9
Ibíd. p. 13
10
Ibíd.
11
Ibíd. (p.13-14)

10

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

f. Promueven la planificación basada en la edad y el género e inversiones para una


movilidad urbana sostenible, segura y accesible para todos, así como sistemas de
transporte de pasajeros y de carga que hacen un uso eficiente de los recursos y facilitan
un vínculo efectivo entre las personas, los lugares, los bienes, los servicios y las
oportunidades económicas;

g. Aprueban y ponen en práctica políticas de reducción y gestión de los riesgos de


desastres, reducen la vulnerabilidad, aumentan la resiliencia y la capacidad de
respuesta ante los peligros naturales y antropogénicos, y fomentan la adaptación al
cambio climático y la mitigación de sus efectos;

h. Protegen, conservan, restablecen y promueven sus ecosistemas, recursos hídricos,


hábitats naturales y diversidad biológica, reducen al mínimo su impacto ambiental y
transitan hacia la adopción de modalidades de consumo y producción sostenibles.

La Nueva Agenda Urbana plantea un conjunto de compromisos de transformación en pro del


desarrollo sostenible, haciendo el llamado a un “cambio de paradigma urbano” que contemple
una visión integrada de las dimensiones social, económica y ambiental12. Los compromisos
son formulados en función a 3 ejes:
- El desarrollo urbano sostenible en pro de la inclusión social y la erradicación de la
pobreza
- Prosperidad urbana sostenible e inclusiva, y oportunidades para todos
- Desarrollo urbano resiliente y ambientalmente sostenible

Es importante considerar que la Nueva Agenda Urbana plantea un “cambio de paradigma”


para afrontar los retos del desarrollo. En tal sentido, el nuevo paradigma se basa en una
visión holística del territorio y promueve la adopción de enfoques de “desarrollo urbano y
territorial sostenibles e integrados, centrados en las personas, que tengan en cuenta la edad y
el género, mediante la aplicación de políticas, la formulación de estrategias, la creación de
capacidades y la adopción de medidas a todos los niveles, sobre la base de factores
impulsores del cambio fundamentales (…)”. Estos son:
- Elaborar e implementar políticas urbanas en el nivel adecuado
- Fortalecer la gobernanza urbana
- Reactivar la planificación y el diseño urbanos y territoriales integrados y a largo plazo
-
Apoyar los marcos e instrumentos de financiación eficaces, innovadores y sostenibles
que permitan reforzar las finanzas municipales y los sistemas fiscales locales13

3.5. Alineamiento a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –


OCDE

La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se vincula con la OCDE a dos niveles: por una
parte, con el Programa País, el cual consiste en un instrumento de apoyo a economías
emergentes y dinámicas para las reformas en políticas públicas; por otra parte, con las
políticas nacionales urbanas promovidas por la OCDE para sus países miembros, en tanto la
propuesta de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se entiende como un determinado


12
Ibíd. (p.21)
13
Ibid. (p. 17)

11

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

marco coherente de decisiones, guiado por el gobierno y orientado a la coordinación entre


actores, para la definición de una visión común que conlleve a un desarrollo urbano
productivo, inclusivo y resiliente14. El Perú colabora con el Programa País, y ha recibido
recomendaciones respecto a diversificación productiva e inclusión, informalidad, conectividad,
mejoramiento de la gobernanza pública, políticas de desarrollo territorial y urbano, corrupción
y educación.

La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo guarda coherencia con los lineamientos


estratégicos que promueve la OCDE para la mejora del bienestar económico y social de la
población, asumiendo que el Perú es un país territorialmente diverso y que, para hacer frente
a cada uno de sus desafíos, necesita incorporar estrategias diseñadas para las necesidades
específicas de cada ciudad o centro poblado, propendiendo a la mejora de la conectividad y a
la funcionalidad de nuestras ciudades. La definición de áreas urbanas funcionales es una
parte importante de la elaboración de políticas urbanas más eficaces, y permite mejorar los
vínculos urbano-rurales. El uso de los límites de lo urbano y lo rural debe incorporar el
componente de la funcionalidad, es decir, definir qué función desempeñan el centro poblado
en el territorio, para evitar una definición arbitraria de un territorio que a menudo no se
corresponde con los patrones de la vida, los mercados de trabajo y los flujos comerciales.
Con estas políticas se pretende incorporar las ciudades funcionales que respondan a los
patrones de vida de sus habitantes, a los mercados de trabajo y a los flujos comerciales.

3.6. Acuerdo Nacional – Unidos para Crecer

La Política 34 (Ordenamiento y Gestión Territorial) parte por identificar el problema de la falta


de planificación, lo que ha provocado una ocupación desordenada del territorio. Plantea lo
siguiente:

“Nos comprometemos a impulsar un proceso estratégico, integrado, eficaz y eficiente de


ordenamiento y gestión territorial que asegure el desarrollo humano en todo el territorio nacional, en
un ambiente de paz. Este proceso se basará en el conocimiento y la investigación de la excepcional
diversidad del territorio y la sostenibilidad de sus ecosistemas; en la articulación intergubernamental
e intersectorial; en el fomento de la libre iniciativa pública y privada; y en la promoción del diálogo,
15
la participación ciudadana y la consulta previa a los pueblos originarios” .

Es de especial importancia considerar la definición del territorio, en tanto contempla no solo


un aspecto físico sino también un aspecto social. Así, el territorio es entendido “como el
espacio que comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los
cubre y en el que se desarrollan relaciones sociales, económicas, políticas y culturales entre
las personas y el entorno natural, en un marco legal e institucional; y en el que convergen los
intereses, identidades y culturas de las poblaciones”16.

La Vigésimo Primera Política de Estado del Acuerdo Nacional, denominada Desarrollo en


Infraestructura y Vivienda, que corresponde al Sector Vivienda y Urbanismo, se plantea el
compromiso de “(…) desarrollar la infraestructura y la vivienda con el fin de eliminar su déficit,
hacer al país más competitivo, permitir su desarrollo sostenible y proporcionar a cada familia

14 OECD (2017), National Urban Policy in OECD Countries, OECD (p.9)Publishing, Paris.
15
Acuerdo Nacional. (2015). Acuerdo Nacional, Unidos para Crecer. Política de Estado 34: Ordenamiento y
Gestión Territorial (pp. 25-36). Lima: Acuerdo Nacional.
16
Ibíd. (p. 25)

12

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

las condiciones necesarias para un desarrollo saludable en su entorno adecuado. El Estado,


en sus niveles nacional, regional y local, será el facilitador y regulador de estas actividades y
fomentará la transferencia de su diseño, construcción, promoción, mantenimiento u operación,
según el caso, al sector privado”17. En tanto se entiende que la Política de Desarrollo de
Infraestructura y Vivienda y la de Ordenamiento Territorial son de naturaleza multidimensional
y multidisciplinaria. Ambas políticas tienen relación con las otras políticas del Acuerdo
Nacional, ya que el logro de unas requiere, a su vez, de una adecuada implementación de las
otras.

3.7. Plan Bicentenario

El Plan Bicentenario plantea objetivos en función al Acuerdo Nacional. Se plantea en función


a seis ejes estratégicos, los cuales contienen a su vez objetivos específicos. El Eje 2
(Oportunidades y Acceso a los Servicios) se plantea “lograr que todas las personas tengan
igualdad de oportunidades para desarrollarse, lo que implica tener acceso a servicios básicos
de calidad, en particular educación, salud, agua y desagüe, electricidad, telecomunicaciones,
vivienda y seguridad ciudadana”18. Como lineamientos estratégicos en el Eje de Servicios
Básicos y Vivienda se propone19:

a. Promover la inversión pública y privada para ampliar el acceso de la población a los


servicios de agua y desagüe, recolección y disposición final de residuos sólidos,
electricidad y telecomunicaciones, considerando medidas que hagan posible el acceso a
estos servicios de la población en situación de vulnerabilidad, de pobreza y pobreza
extrema, diferenciando las intervenciones en los ámbitos urbano y rural.

b. Fomentar el uso de técnicas de construcción masiva e industrializada de viviendas y la


inversión pública y privada en la vivienda social, así como ampliar los fondos para
apoyar el acceso a la vivienda digna por parte de la población pobre.

c. Desarrollar modelos de asentamientos humanos que aseguren una adecuada


habitabilidad de las familias.

3.8. Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014-2021

El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014-2021 (PLANAGERD) se


formula en base a las políticas de Estado No 32 de la Gestión del Riesgo de Desastres
y No 34 de Ordenamiento y Gestión Territorial. El PLANAGERD está orientado a “lograr
una sociedad segura y resiliente ante el riesgo de desastres”.20 El PLANAGERD se
plantea el objetivo de “reducir la vulnerabilidad de la población y sus medios de vida,
ante el riesgo de desastres”.


17
Acuerdo Nacional (2014). Acuerdo Nacional, Unidos para Crecer. Política de Estado 21: Desarrollo de
Infraestructura y Vivienda. Lima: Acuerdo Nacional
18
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico. (2011). Plan Bicentenario. El Perú hacia el 2021. (p. 94). Lima:
CEPLAN
19
Ibíd. (p. 94)
20 Presidencia del Consejo de Ministros et. al (2014). Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres –

PLANAGERD 2014-202, (p.10) Lima: PCM.

13

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

El PLANAGERD parte por reconocer que el cambio climático supone un mayor riesgo
debido a una mayor incidencia de efectos climáticos. Estos se refieren principalmente a
una mayor incidencia de peligros tales como inundaciones, sequías, heladas,
movimiento de masas, friajes, y granizadas.

14

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

4. Diagnóstico

En tanto el análisis de los problemas en temas urbanos es de alta complejidad, y requiere de


una mirada de carácter multidimensional e interdisciplinario, inevitablemente algunos de los
aspectos identificados en cada una de las dimensiones de análisis pueden verse
superpuestos o ser redundantes. Por ende, es conveniente entender el problema en conjunto.
La metodología para el análisis del problema ha considerado cuatro dimensiones:

§ El territorio21 como dimensión de carácter transversal (macro). En esta dimensión se


analiza los aspectos que han condicionado una determinada manera de ocupar el
territorio. El análisis a nivel del territorio implica entender el conjunto de relaciones
sociales, políticas y económicas, por lo que se presta especial atención a la
planificación y gestión territorial y los aspectos que han influenciado en la manera
como esta se ha implementado.
§ Las ciudades donde se producen las dinámicas del desarrollo urbano (meso). En esta
dimensión se consideran los aspectos que condicionan la funcionalidad de los centros
poblados para el desarrollo económico y social, tales como la forma de las ciudades,
la intensidad del uso del suelo, su configuración estructural, la movilidad y el impacto
de los centros poblados sobre el medio ambiente y los recursos.
§ La vivienda (micro). En esta dimensión se analiza la situación de la vivienda y su
vinculación con el entorno urbano, en tanto se entiende que la vivienda adecuada
implica una serie de condiciones de relación con los servicios urbanos y el medio
físico. Se analiza el problema de la vivienda en términos de la carencia de condiciones
adecuadas de habitabilidad y las causas de la problemática.
§ La dimensión institucional (transversal). Esta dimensión se concentra en analizar el rol
del ente rector (MVCS) en el desarrollo urbano y territorial. Se enfoca principalmente
en las limitaciones que encuentra el MVCS a nivel de normativa, coordinación
intergubernamental, intersectorial e intrasectorial para un adecuado desempeño.

Como resultado del diagnóstico, se ha definido un problema central, el cual recoge los
principales aspectos identificados en cada una de las dimensiones. Este ha sido definido y
enunciado de la siguiente manera:

El proceso de ocupación del territorio se ha dado de manera desordenada, bajo una


débil conducción del Estado de la planificación y gestión del desarrollo urbano y
territorial sostenible22, con una insuficiente respuesta a la demanda creciente de
vivienda y de condiciones adecuadas de habitabilidad y de servicios públicos,
limitando el potencial que suponen los centros poblados para el desarrollo económico

21
El territorio es entendido por el MVCS como “el espacio que comprende el suelo, el subsuelo, el dominio
marítimo, y el espacio aéreo que los cubre y en el que se desarrollan las relaciones sociales, económicas, políticas
y culturales entre las personas y el entorno natural, en un marco legal e institucional”. En: Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento. (2016). Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
Sostenible, aprobado por D.S. No 022-2016-VIVIENDA (p. 607770). Lima: El Peruano
22
La gestión del desarrollo urbano sostenible es “un proceso dinámico y continuo, en el que intervienen todos los
actores del desarrollo urbano: Los tres niveles de gobierno, el sector privado y la población. Su finalidad es la
implementación de las propuestas y del Programa de Inversiones Urbanas formulados en los diferentes Planes de
Desarrollo Urbano”. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Reglamento de
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible, aprobado por D.S. No 022-2016-VIVIENDA (p.
607770). Lima: El Peruano

15

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

y social, e impactando negativamente sobre el medio ambiente.

A continuación se presenta el análisis del problema en base a las cuatro dimensiones


identificadas.

4.1. Territorio

4.1.1. Débil planificación y gestión territorial

El proceso de ocupación del territorio23 se ha producido de forma desordenada,


con extensos asentamientos informales, muchos de ellos sobre zonas de muy
alto riesgo y en áreas de protección y conservación ambiental. Como resultado
de este proceso, el territorio nacional presenta limitaciones en su integración
debido a un sistema urbano desarticulado, caracterizado por:

- centros poblados parcialmente integrados, que no se complementan entre


sí y con su entorno rural24; y
- un débil sistema de conectividad física como consecuencia de importantes
brechas de infraestructura vial, que inciden sobre la fragmentación socio-
espacial y que afecta la sostenibilidad del crecimiento económico25.
Esta problemática se deriva de una débil planificación y gestión territorial. La
insuficiente cobertura de instrumentos de gestión y desarrollo urbano resalta la
escasa cultura de planificación territorial a nivel institucional. La Tabla 01
muestra el número de centros poblados que cuentan con instrumentos de
gestión de acuerdo al tipo de instrumento.


23
La ocupación del territorio es entendida por el MVCS como el “proceso de posesión del espacio físico con
carácter permanente por parte de la sociedad” y se relaciona principalmente con dos aspectos: a)”la ocupación del
territorio por la población, a través de sus organizaciones económicas, culturales, entre otros, es decir como
sociedad” y b) “El sentido económico y residencial de la ocupación del territorio, el cual se sustenta en el valor de
uso que la sociedad asigna a los recursos naturales con fines de producción o residencia”. En: Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible - D.S. No 022-2016-VIVIENDA (p. 607770). Lima: El
Peruano
24
De acuerdo al Informe Hábitat III, los diferentes patrones de ocupación del territorio se han producido sin un
marco de planificación territorial. El patrón de asentamiento poblacional desarrollado en el Perú muestra dos claras
tendencias: áreas de alta concentración, con una jerarquía urbana inadecuada, y áreas de alta dispersión. Estas
características, en mayor o menor grado, guardan lógica con el patrón de localización de establecimientos
empresariales y de la organización y distribución de las actividades económicas a nivel nacional y regional, y se
relacionan con el nivel de desarrollo de sus territorios y su población. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Hábitat III. Lima: MVCS
25
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2012). Plan Estratégico Sectorial Multianual del Sector Transportes
y Comunicaciones. 2012-2016. Ministerio de Transportes y Comunicaciones. R.M. N° 224-2012 MTC/01

16

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Tabla 01: Centros poblados26 que cuentan con instrumentos de gestión


según nivel

Sin
Nivel de centro poblado Total Actualizados Desactualizados instrumento
de gestión
Metrópoli Nacional 1 - 1 -
Metrópoli Regional 8 7 1 -
Ciudad Mayor Principal 5 3 2 -
Ciudad Mayor 11 5 6 -
Ciudad Intermedia Principal 19 10 9 -
Ciudad Intermedia 61 19 27 15
Ciudad Menor Principal 71 12 25 34
Ciudad Menor 99 18 25 56
Villa 90 14 20 56
Total general 365 88 116 161
Fuente: Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo, MVCS
(2017)

A nivel de jurisdicción política, de las 196 provincias del país, solo 23 (11.7%)
cuentan con Planes de Acondicionamiento Territorial vigentes, mientras que las
173 restantes no cuentan con dicho instrumento. De igual manera, del total de
1874 distritos en el país, solo 233 (12.4%) cuentan con Planes de Desarrollo
Urbano vigentes27.

La débil planificación y gestión territorial está vinculada con los siguientes


aspectos:

4.1.1.1. Inconcluso proceso de descentralización

El proceso de descentralización es una política de Estado desde el año 2002


que consiste en la transferencia, de manera progresiva y ordenada, de
competencias y recursos a los niveles de gobiernos sub-nacionales. Entre los
principios y criterios que guían el proceso de descentralización cabe resaltar
que la Ley de Bases de Descentralización No 27783 establece que la
descentralización es democrática, considerando que la participación y
concertación son fundamentales para alcanzar mayores niveles de desarrollo
humano. Además, es subsidiaria y gradual, lo que implica que las acciones de
gobierno deben ser realizadas por el nivel más cercano a la población en tanto
se cumpla con condiciones de eficiencia y efectividad en la prestación de los
servicios. De igual manera, el criterio de provisión implica que las
transferencias o delegaciones de competencias deben venir acompañadas de
la adecuada dotación de recursos financieros, técnicos, materiales y humanos.


26 Los centros poblados considerados son los listados en el Sistema Nacional de Centros Poblados definido en el

Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible - D.S. No 022-2016-VIVIENDA.


27 Información proporcionada por la DGPRVU y Gabinete de Asesores.

17

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Distintas investigaciones han señalado las limitaciones en el proceso de


descentralización, entre las que se destacan debilidades en torno a la
formación de capacidades, a la coordinación intergubernamental y a la
participación ciudadana28, como también las dificultades encontradas por los
gobiernos sub-nacionales en el manejo administrativo y fiscal.29 Respecto a la
descentralización administrativa, es importante resaltar que la transferencia de
funciones por parte del MVCS a los gobiernos regionales aún se encuentra en
proceso. Como se aprecia en la tabla 02, al 2016, del total de 12 funciones a
transferir a los gobiernos regionales en materia agraria, vivienda y
saneamiento, y administración y adjudicación de terrenos del Estado, aún
quedan pendientes 72 procesos de transferencia.

Tabla 02: Resumen del proceso de transferencia de funciones del MVCS


LOGR Total Procesos de Gobiernos
Funciones Regionales
Materia Funciones a transferencia
Art. Inciso Transferidas Pendientes
Transferirse pendientes

Agraria 51° n 26 25 1 Lambayeque (1)

a, b,
c, d,
MML (1)
e, f, 182 175 7
Vivienda y h
Saneamiento 58°
Amazonas,
g 26 22 4 Lambayeque, Lima,
MML. (4)

Ancash, Apurímac,
Ayacucho, Cusco
Cajamarca, Callao,
Administración Huancavelica, Ica,
y adjudicación
a, b, Huánuco, Junín, La
62° 78 18 60
de terrenos del c Libertad, Lima, Loreto,
Estado Madre Dios,
Moquegua, Pasco,
Piura, Puno y Ucayali.
MML (20)
Total 12 312 240 (77%) 72 (23%) -

Tomado de MVCS (2016), Informe del Proceso de Descentralización en el Sector


Vivienda, Construcción y Saneamiento. (p.22) Oficina de Planeamiento y
Modernización: Lima. (Modificaciones por la DGPRVU)

Respecto a la descentralización fiscal, los gobiernos sub-nacionales no han


logrado incrementar la recaudación fiscal, salvo algunas excepciones en las


28 Estos aspectos se desarrollan en más detalle en los puntos 4.1.1.2 y 4.1.1.5. En relación a la coordinación

intersectorial e intergubernamental, estos aspectos se desarrollan en la sección Institucional del presente


documento (ver puntos 4.4.1.1. y 4.4.1.2.).
29 Entre estos informes e investigaciones conviene destacar las producidas por la Secretaría de Descentralización

de la PCM, el Estudio del Proceso de Descentralización de la Contraloría General de la República (2014), el


Informe Anual del estado del Proceso de Descentralización (USAID, 2016), y los reportes del grupo Propuesta
Ciudadana (2006, 2010, 2012a, 2012b).

18

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

que se han creado sistemas de administración tributaria. Si bien se ha visto un


incremento de los presupuestos en los gobiernos sub-nacionales, este es
producto de las transferencias de recursos por parte del Ministerio de
Economía y Finanzas y, en general, del aumento de la recaudación nacional en
razón del crecimiento económico nacional de los últimos años30.

4.1.1.2. Falta de capacidades en los gobiernos sub-nacionales para la


implementación de la planificación y gestión urbana en sus
territorios

El nivel de capacidades de los gobiernos sub-nacionales es muy variado, y


muchos no logran desarrollar instrumentos de planificación y gestión31.
Distintos estudios han demostrado que los municipios no cuentan con las
capacidades administrativas y de gestión de proyectos para ejecutar los
recursos transferidos por el gobierno nacional32. Al año 2016 el porcentaje de
presupuesto a los gobiernos locales que no se llegó a ejecutar alcanzó 27 %
del total asignado33. De igual forma, existe una limitada capacidad local para la
administración del catastro, debido principalmente a la falta de equipos,
herramientas o personal calificado, problema que se agrava si se considera la
descoordinación de los sistemas catastrales con los tributarios y de registro34.
Además, el presupuesto y logística destinada a capacitación a personal para la
planificación y gestión urbana es reducida. La planificación no suele verse
como una función estratégica permanente ni costo-efectiva.

4.1.1.3. Los planes no se corresponden con el contexto local o regional y


no suelen implementarse

Los planes no suelen considerar la dinámica territorial y urbana en relación con


la dinámica económica35. Este problema es consecuencia de varios factores,
entre los que destacan la imposición de las mismas exigencias de la normativa
urbana a municipios con diferentes capacidades, características geográficas,
limitaciones de recursos y de acceso a la información36.

Así mismo, los planes no suelen implementarse. El porcentaje de


implementación de proyectos de inversión vinculados a Planes de Desarrollo


30 Molina, R. (2016). Análisis Comparativo de Balances sobre el Proceso de Descentralización. Acuerdo Nacional:

Lima.
31
Funcionarios municipales encuestados consideran que la capacitación municipal es la necesidad más importante
de atender. Fuente: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Programa de Incentivos a la
mejora de la gestión municipal para el año 2017. Anexo n° 01. PPP-VMVU/MVCS (p. 10). Lima: MVCS
32
Banco Mundial. (2016). Perú: hacia un sistema integrado de ciudades. Una nueva visión para crecer. (p.85) Lima:
Banco Mundial
33
Ministerio de Economía y Finanzas (2017). Consulta Amigable: http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/
Navegador/default.aspx?y=2016&ap=ActProy. Revisado el 10 Mayo 2017
34
Banco Mundial. (2016). Perú: hacia un sistema integrado de ciudades. Una nueva visión para crecer. Lima:
Banco Mundial (p. 66)
35
Banco Mundial. (2015). RAS 1- Política Urbana y Planificación. Producto 2 – Diagnóstico, recomendaciones
generales y recomendaciones específicas a la luz de la experiencia internacional (p. 30). Lima
36
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Programa de Incentivos a la mejora de la gestión
municipal para el año 2017. Anexo n° 01. PPP-VMVU/MVCS (p. 10). Lima: MVCS

19

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Urbano de Ciudades con más de 200,000 habitantes es de 9,5 %37. Los Planes
de Desarrollo Urbano se concentran en la regulación del uso del suelo y en el
control urbano, lo que da la percepción de una limitada utilidad de los
mismos38. Este problema se ve agravado por la existencia de una inadecuada
estructura orgánica de las municipalidades, en las que las actividades
principales del órgano de línea encargado de la planificación urbana se
concentran en otras actividades referidas a control urbano, emisión de licencias
y permisos municipales para funcionamiento.

4.1.1.4. Débil participación y control ciudadano en la planificación y


gestión urbana-territorial

A pesar de que la normativa peruana ha integrado la participación ciudadana


como un componente central, contemplando la ampliación de espacios de
participación, se aprecia poca valoración de estos espacios, lo que ha
contribuido a su debilitamiento39. Esto se debe a que el diseño de los
mecanismos de participación no considera la heterogeneidad de los centros
poblados y territorios, y dependen de la disposición política de las autoridades y
de la habilidad de la sociedad civil para organizarse y exigir el cumplimiento de
los acuerdos. En muchos casos se observa una falta de sensibilidad de las
autoridades, los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil respecto
al valor de la participación en los procesos de toma de decisiones, como
también respecto al marco legal que promueve la participación y los
mecanismos de control y monitoreo para el adecuado cumplimiento de las
decisiones.

4.1.1.5. Limitada gestión de la información para la toma de decisiones

La toma de decisiones basada en la evidencia se dificulta debido a la carencia


de información geo-referenciada disponible para los distintos niveles de
gobierno40. Por ejemplo, no existe información geo-referenciada respecto al
déficit de vivienda, la capacidad económica de los hogares, el suelo propiedad
del Estado, las limitaciones de capacidades de las agencias estatales, y las
características de los proyectos de infraestructura del gobierno nacional41.
Además, las bases de datos existentes no se encuentran interconectadas y en
muchos casos se utiliza denominaciones distintas para referirse a los mismos
conceptos.

4.1.1.6. Inconclusa e inadecuada demarcación del territorio de las


jurisdicciones locales42

Se observa en muchos casos que la delimitación política-administrativa no


37
Ibid. (p. 14).
38
Ibid. (p.8)
39
Molina Martínez, R. (2016). Análisis Comparativo de Balances sobre el Proceso de Descentralización (p. 48).
Lima: Acuerdo Nacional.
40
Banco Mundial. (2015). RAS 1- Política Urbana y Planificación. Producto 2 – Diagnóstico, recomendaciones
generales y recomendaciones específicas a la luz de la experiencia internacional (p. 16). Lima.
41
Ibid.
42
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Hábitat III. Lima: MVCS

20

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

coincide con la delimitación geográfico-económica (como en el caso de una


cuenca hidrográfica), lo cual conlleva graves problemas de manejo de recursos
naturales y procesos de participación y consulta con la población local.
Asimismo, las distintas delimitaciones políticas que conforman las catorce
ciudades principales se caracterizan por un proceso de conurbación y son
gobernadas por múltiples municipios, mientras que las ciudades funcionan
como una unidad económico-social y cultural43. El presupuesto de cada
municipalidad que componen las áreas urbanas conurbadas responde al área
circunscrita de su jurisdicción, de manera que la asignación de los recursos
públicos para la actuación en las ciudades es compleja y desincentiva la
cooperación entre municipalidades.

4.2. Ciudades y desarrollo urbano

4.2.1. Persistencia de pobreza y desigualdad urbana44

A pesar del crecimiento económico del Perú desde comienzos de la década


pasada, aún persisten niveles de pobreza significativos. Al 2016, el 20,7 % de
la población peruana se encontraba en situación de pobreza45. El 51,5 % de los
pobres residía en el área urbana y el 48,5 % en el área rural. Del total de
pobres en el Perú, el 49 % se encontraban en la Sierra, el 34 % en la Costa, y
el 17% en la Selva.

En términos de edad, la pobreza afecta en mayor proporción a niñas, niños y


adolescentes tanto en el ámbito rural como en el ámbito urbano. De igual
manera, el INEI destaca que los hogares con al menos un adulto mayor son
más vulnerables a ser pobres. Información al 2016 permite conocer que en el
28,9 % de los hogares pobres del país existe al menos un adulto mayor,
mientras que esta proporción es menor en 1,3 puntos porcentuales en los
hogares no pobres.

Las limitaciones de la planificación y gestión urbana en las últimas décadas han


conducido a la conformación de cinturones de pobreza, inseguridad, escasa
conectividad e insuficiente cobertura de servicios básicos en las principales
ciudades del país. Los Barrios Urbanos Marginales (BUM)46 son una evidencia


43
Estas son Lima, Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Pucallpa, Iquitos, Piura, Cusco, Chimbote, Huancayo, Tacna,
Juliaca, Ica, Cajamarca. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Programa de Incentivos
a la mejora de la gestión municipal para el año 2017. Anexo n° 01. PPP-VMVU/MVCS (p. 10). Lima: MVCS.
44
Se entiende la desigualdad como la “distribución dispar de recursos y oportunidades”. En: CEPAL & ONU
HABITAT & MINURVI. (2016). América Latina y el Caribe. Desafíos, dilemas y compromisos de una agenda
urbana común (p. 31). Santiago: Naciones Unidas
45
Este concepto se refiere a pobreza monetaria, el cual hace alusión a las “personas que residen en hogares cuyo
gasto per cápita es insuficiente para adquirir una canasta básica de alimentos y no alimentos (vivienda, vestido,
educación, salud, transporte, etc.)”, mientras que el concepto de pobreza extrema se refiere a las “personas que
integran hogares cuyos gastos per cápita están por debajo del costo de la canasta básica de alimentos”. En:
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2017). Evolución de la Pobreza Monetaria 2007-2016. Informe
Técnico. (p. 41). Lima: INEI
46
El MVCS define el concepto de Barrio Urbano Marginal como “núcleo urbano caracterizado por presentar altos
niveles de pobreza monetaria y no monetaria y carecer, total o parcialmente, de servicios de infraestructura y de

21

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

de esta situación. Mientras que en los núcleos urbanos considerados como


BUM el porcentaje de pobreza no monetaria47 al 2007 alcanzaba el 32,1 %, en
el resto de núcleos urbanos este porcentaje era menos de la mitad (14.7 %)48.

Estudios sobre la desigualdad en el Perú sugieren que ésta, medida en


términos de ingreso, se ha reducido en la última década49. Sin embargo, si se
considera un rango de tiempo más amplio se observa que la reducción de la
desigualdad alcanza niveles similares a los reportados para el Perú en las
décadas de 1960 y 197050. Además de esta constatación, es importante
destacar tres aspectos: en primer lugar, que el crecimiento de la capacidad
adquisitiva en las grandes ciudades ha sido mucho mayor que en las ciudades
menores y pueblos51, lo que hace alusión a una desigualdad territorial (rural -
urbana); en segundo lugar, que si bien los niveles de desigualdad en términos
de ingreso en Perú son de los menores entre los países de América Latina y el
Caribe, la región es la más desigual del mundo, y en Perú los centros urbanos
se ubican en la categoría de desigualdad “relativamente alta”52; en tercer lugar,
que la desigualdad no se da solo a nivel de ingresos, sino en términos de las
oportunidades que tienen los ciudadanos para desarrollarse. Así, las
mediciones del Índice de Oportunidades Humanas53 indican que el Perú se
encuentra en los últimos puestos de la región (ver Gráfico 01).


servicios de equipamiento”. Ver: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) (2012). Situación de
los Barrios Urbano Marginales 2012. Segunda Aproximación. (p.6). Lima
47
El enfoque de pobreza no monetaria está compuesto por 5 indicadores: población en viviendas con
características físicas inadecuadas, población en viviendas con hacinamiento, población en viviendas sin servicios
higiénicos, población en hogares con niños que no asisten a la escuela y población en hogares con alta
dependencia económica. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) (2012). Situación de los
Barrios Urbano Marginales 2012. Segunda Aproximación. (p.55). Lima
48
Ibid.
49 Ministerio de la Producción. (2014); ONU-HABITAT & CAF & AVINA. (2014).
50
Milanovic (2005 y 2013), citado en: Ministerio de la Producción. (2014). Plan Nacional de Diversificación
Productiva (pp. 41-47). Lima: Ministerio de la Producción.
51
Ver: Ministerio de la Producción (2014), Remy (2015), Escobal y Ponce (2012).
52
La clasificación general de ciudades y países por niveles de desigualdad de ingresos (Gini) contempla los
siguientes niveles: “baja desigualdad”, de menos 0.299; “desigualdad moderada”, de 0.300 a 0.3999; “relativa
desigualdad”, de 0.400 a 0.449; “alta desigualdad”, de 0.450 a 0.499; “muy alta desigualdad”, de 0.500 a 0.599; y
“Extrema desigualdad”, de 0.660 o más. En: ONU-HABITAT & CAF & AVINA. (2014). Construcción de Ciudades
más Equitativas. Políticas Públicas para la Inclusión en América Latina (p. 51). Bogotá: ONU- Hábitat.
53
El Índice de Oportunidades Humanas permite conocer la relación que existe entre lugar de residencia, género y
educación de los padres afectan el acceso de los niños y jóvenes a bienes y servicios básicos como educación,
agua potable, electricidad y saneamiento. En: Banco Mundial. (2016). En busca de oportunidades para todos.
Índice de Oportunidades Humanas en América Latina y el Caribe 2016. Washington: Banco Mundial.

22

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Gráfico 01: Índice de Oportunidades Humanas, 2010

Rep. Dominic ana


Tomado de Ministerio de la Producción (2014). Fuente: Molinas et. al (2012)

Respecto a la desigualdad en términos de oportunidades, las condiciones de la


vivienda de la población sugieren la magnitud de esta. Así, la desigualdad se
manifiesta también a través del hacinamiento54 y la tugurización55/56 en zonas
céntricas, como por ejemplo centros históricos. De acuerdo a información del
INEI, la proporción de la población urbana que vivía en tugurios o viviendas
inadecuadas al 2015 era de 47 %. El Gráfico 02 muestra la evolución de esta
problemática, comparando el promedio nacional con Lima Metropolitana, el
resto del país y las regiones naturales de la Costa, la Sierra y la Selva. La
información muestra que la proporción de la población que vive en tugurios o
viviendas inadecuadas en la sierra (58 %) y la selva (72 %) es
considerablemente mayor que dicha proporción en la costa (39 %).


54
Hacinamiento se refiere a la “aglomeración excesiva de un número de personas en un mismo lugar”. Son
viviendas hacinadas “aquellas en las que habitan más de 3 personas por habitación”. En: Instituto Nacional de
Estadística e Informática. (2009). Perú: Mapa del Déficit Habitacional a Nivel Distrital, 2007. (p. 14). Lima: INEI
55
El INEI realiza el cálculo de la tugurización a partir de la ponderación de 5 indicadores: “tenencia no segura de la
vivienda”, “baja calidad de la vivienda”, “sin acceso a agua potable”, “sin acceso a servicios sanitarios” y “área
insuficiente para vivir”. En: Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2017). Inei.gob.pe. Revisado el 14 de
junio de 2017, de https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/millennium-indicators/
56
Bajo la definición del MVCS, el término “tugurio” se refiere a “una o varias unidades de vivienda que no reúnen
las condiciones básicas de habitabilidad por tener deficiencias en cuanto al área vital, servicios de agua, desagüe y
energía eléctrica; iluminación y ventilación naturales; e, igualmente, por estar deterioradas y no contar con
posibilidades de ampliación o de remodelación y carecer de certificado de habitabilidad”. En: Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2010). Ley de Saneamiento Físico Legal de Predios Tugurizados con fines
de Renovación Urbana (p. 20). Lima: Viceministerio de Vivienda y Urbanismo

23

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Gráfico 02: Proporción de la población urbana que vive en tugurios o viviendas


inadecuadas, según ámbito geográfico, 2005-2015
90
80
70
60
50
40 2005
30 2007
20 2009
10
2011
0
Lima 2013
Total Resto país Costa Sierra Selva
Metropolitana
2005 51.2 32.4 65 44.1 63.5 76.8 2015
2007 49.9 33.6 61.8 42.8 62 75.3
2009 48.9 32.9 60.5 42.4 60.1 71.7
2011 48.3 32.5 59.5 41.4 59.6 72.1
2013 47.1 31.3 58.3 40.4 57.7 70.6
2015 46.6 29.5 58.6 39.2 58.1 71.7

Elaboración: MVCS. Fuente: ENAHO- INEI (2015)

La segregación urbana es también una manifestación de la desigualdad. La


apropiación y uso segmentado del espacio limitan las posibilidades de los
ciudadanos a desarrollarse en las zonas urbanas. La restricción en el disfrute y
acceso a los espacios públicos, al equipamiento urbano, a los distintos servicios
(educación, transporte, salud, comercio), y a las fuentes de empleo, producto de
la manera como la ciudad y el medio físico que la componen se han construido,
implican un acceso diferenciado a oportunidades. Si bien la desigualdad intra-
urbana bajo una mirada espacial no ha sido un tema muy estudiado en el Perú, a
nivel de las ciudades latinoamericanas se asiste a un fenómeno que ha sido
definido como la “geografía de la desigualdad”57, el cual se refiere a una
localización de las oportunidades en ciertas áreas de la ciudad. Además, este
fenómeno ha venido acompañado de la proliferación de urbanizaciones privadas,
con servicios deportivos, sociales y comerciales de uso restringido, los cuales a
su vez han afectado la trama urbana, en tanto limitan las posibilidades de
circulación. El incremento de la inseguridad en zonas urbanas ha permitido a
distintos grupos sociales legitimar acciones de segregación, enrejando calles,
construyendo edificios o condominios de acceso restringido e implementando
mecanismos no oficiales de vigilancia.

Esta situación ocurre en las principales ciudades del Perú. El crecimiento



57 ONU-HABITAT & CAF & AVINA. (2014). Construcción de Ciudades más Equitativas. Políticas Públicas para la

Inclusión en América Latina (p. 173-175). Bogotá: ONU- Hábitat.

24

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

horizontal, de baja densidad y disperso, producto de las habilitaciones


inmobiliarias producidas por desarrolladores privados formales, como también
por las zonas urbanas producidas informalmente, ha seguido patrones de
segregación espacial. Además, los niveles distritales de gobierno han impuesto
condiciones en los estándares de construcción de viviendas (tales como áreas
mínimas, número de estacionamientos mínimos, etc.) que restringen las
posibilidades de los grupos de menores recursos para acceder a zonas urbanas
más centrales. De esta manera, la segregación socio-espacial reproduce la
desigualdad urbana, al limitar el acceso a oportunidades y a los beneficios que
implica la ciudad.

4.2.1.1. Condiciones de precariedad y vulnerabilidad en los centros


poblados58

Las ciudades han crecido hacia la periferia, siguiendo un patrón de crecimiento


disperso y de baja densidad, sobre todo por la búsqueda de terrenos de bajo
precio por parte de la población, donde por lo general encuentran un hábitat
precario59. Así, en los cinturones urbanos la mayoría de pobladores no gozan
de las mismas oportunidades de empleo, educación, salud, recreación, ni de
servicios adecuados de transporte, saneamiento y comunicación.

En las ciudades de más de 20 mil habitantes, el Censo 2007 identificó y


registró 8,940 barrios urbano-marginales donde residen 7’642,658 habitantes,
equivalente al 46 % de la población urbana residente en las mismas ciudades.
Las regiones que presentan la mayor cantidad de BUM son: Lima, 4,306;
Arequipa, 716; Piura, 431; Cusco, 389; Callao, 377; Tacna, 367, y;
Lambayeque, 349. La diferencia, 2,005 BUM (22 %) están ubicados en las 18
regiones restantes60.

Asimismo, la recurrente ocupación informal de territorios en zonas de muy alto


riesgo no mitigable61 (ZMAR) genera condiciones de alta vulnerabilidad a las
familias, las cuales suelen ser de muy bajos recursos. De acuerdo a
estimaciones de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), existen un total de
1,090 centros poblados vulnerables62 y 103,031 viviendas en riesgo (ver Tabla

58
La vulnerabilidad se entiende como “la susceptibilidad de la población, de la estructura física o de las actividades
socioeconómicas, de sufrir daños por acción de un peligro o amenaza física o ambiental”. En: Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
Sostenible, aprobado por D.S. No 022-2016-VIVIENDA (p. 607770). Lima: El Peruano.
59
Por ejemplo, en Lima la densidad calculada al 2014 era de 11,847 hab/km2, cifra que se encuentra por debajo
de la recomendada por ONU-Habitat (15,000 hab/km2). En: ONU-Hábitat & CAF. (2015). Iniciativa de las Ciudades
Prósperas y con Futuro: Lima.. Lima: ONU-Hábitat.
60
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) (2012). Situación de los Barrios Urbano Marginales
2012. Segunda Aproximación. Lima
61
Una zona de muy alto riesgo no mitigable es “aquella donde existe la probabilidad de que la población o sus
medios de vida sufran daños o pérdidas a consecuencia del impacto de un peligro, y que la implementación de
medidas de mitigación resultan de mayor costo y complejidad que llevar a cabo la reubicación de las viviendas y
equipamiento urbano respectivo”. En: Congreso de La República. (2012). Ley de Reasentamiento Poblacional para
Zonas de Muy Alto Riesgo No Mitigable (p. 467073). Lima: El Peruano
62
Esta denominación es utilizada por la ANA para referirse al “lugar del territorio nacional rural o urbano que se
encuentra asentada en la faja marginal, ribera y cauce de quebradas intermitentes o estacionales, que en
temporadas de lluvias se activan, ocasionando daños en las viviendas, población e infraestructura de servicios”.

25

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

03), lo que implica una potencial afectación de 1’073,645 habitantes.

Tabla 03: Centros


Centros poblados,
poblados, viviendas
viviendas y habitantes
y habitantes en riesgo en riesgo
a nivel a nivel nacional
nacional
N° Habitantes en
N° Centros N° Habitantes en Total de
N° Viviendas riesgo
N° Departam ento Poblados riesgo (Directam ente Habitantes
en riesgo (Indirectam ente
Vulnerables Afectados) afectados
Afectados)
1 Tumbes 44 6,132 25,947 34,510 60,457
2 Piura 79 9,429 46,720 62,138 108,858
3 Cajamarca 34 2,963 13,854 18,426 32,280
4 Amazonas 7 1,143 4,590 6,105 10,695
5 Lambayeque 47 2,132 9,829 13,073 22,902
6 La Libertad 69 4,142 21,162 28,145 49,307
7 San Martin 36 1,464 6,725 8,944 15,669
8 Ancash 67 5,984 25,636 34,096 59,732
9 Huanuco 68 16,383 66,067 87,869 153,936
10 Ucayali 12 475 2,220 2,953 5,173
11 Lima 97 17,237 84,740 112,139 196,454
12 Junin 53 2,634 12,565 16,711 29,276
13 Cusco 63 3,864 12,884 17,136 30,020
14 Apurimac 33 3,625 17,965 23,893 41,858
15 Ayacucho 24 1,838 9,211 12,251 21,462
16 Huancavelica 30 1,625 6,933 9,221 16,154
17 Ica 53 4,739 16,173 21,510 37,683
18 Arequipa 120 9,364 45,313 60,266 105,579
19 Puno 68 2,625 11,219 14,921 26,140
20 Moquegua 37 1,662 5,530 7,355 12,885
21 Tacna 25 2,165 8,969 11,929 20,898
22 Madre de Dios 4 339 1,605 2,135 3,740
23 Loreto 3 137 710 944 1,654
24 Pasco 17 930 4,650 6,185 10,835
Total 1,090 103,031 461,217 612,853 1,073,645
Tomado de: Autoridad Nacional del Agua, 2016 (p.14)
Fuente: Autoridad Nacional del Agua 2016.


En: Autoridad Nacional del Agua. (2016). Complementación de Identificación de poblaciones vulnerables por
activación de quebradas 2016-2017 (p. 77). Lima: ANA

26

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Gráfico 03: Habitantes en riesgo a nivel nacional

Tomado de: Autoridad Nacional del Agua, 2016 (p.15)

4.2.1.2. Ciudades con bajos niveles de competitividad: informalidad,


productividad y diversificación productiva.

La mayoría de ciudades del Perú no han logrado posicionarse como centros de


innovación y generación de empleo productivo formal. El 73,2 % de la
Población Económicamente Activa (PEA) Ocupada tiene empleo informal63/64.
En el área urbana la PEA ocupada con empleo informal representó el 65,9 %,
mientras que en el área rural el porcentaje alcanzó a 95,8 %. Tal como se
muestra en el Grafico 04, si bien la informalidad en el Perú se ha reducido
entre el 2005 y el 2015, los niveles se encuentran entre los más altos de la
región. Además, es importante resaltar que la informalidad afecta en mayor
medida a los jóvenes y a las mujeres. La tasa de informalidad en el ámbito
urbano alcanza niveles más altos en el grupo etario de 14 a 25 años, y en
promedio es 8 % más alta en mujeres que en hombres (ver Gráfico 05)65.


63
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2016). El empleo informal en el Perú disminuyó en 3,9 puntos
porcentuales. Revisado en: https://www.inei.gob.pe/prensa/noticias/el-empleo-informal-en-el-peru-disminuyo-en-
39-puntos-porcentuales-9142/
64
El término “empleo informal” abarca el “total de empleo que cumplen con las siguientes condiciones, según la
categoría de ocupación del trabajador: i) Los patronos y cuenta propia cuya unidad productiva pertenece al sector
informal; ii) los asalariados sin seguridad social financiada por su empleador; iii) los trabajadores familiares no
remuneradas, independientemente de la naturaleza formal o informal de la unidad productiva donde labora”
65
Belapatiño, V., Gripa, F., & Perea, H. (2017). Perú: Informalidad laboral y algunas propuestas para reducirla (pp.
2-15). Lima: BBVA Research

27

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Gráfico 04: Tasa de Informalidad en Latinoamérica en 2013 (en %)


(en 2013, %)
Brasil
Panamá
Argentina
Ecuador
Colombia
México
Paraguay
Bolivia
Perú-2015
Perú-2010 77
Perú-2005 84
0 20 40 60 80

Tomado de Belapatiño, V., Gripa, F., & Perea, H. (2017)66

Gráfico 05: Tasa de informalidad según edad y sexo (% PEA ocupada privada
urbana)

Millones de personas
3.0 2.0 1.0 0.0 1.0 2.0 3.0

Hasta los 25 años 80 % 79%

de 26 a 35 años 67 % 60%

de 36 a 45 años 73 % 63%

de 46 a 55 años 78 % 64%

de 56 a 65 años 83 % 67%

más de 65 años 90 % 81%

Promedio 75 % 67%
- 100% - 80% - 60% - 40% - 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Tasa de informalidad Hombre Mujer


67
Tomado de Belapatiño, V., Gripa, F., & Perea, H. (2017)

La informalidad afecta el desempeño de la economía en tanto implica una


menor productividad de las empresas y trabajadores. Mientras que la
productividad media de un trabajador en una unidad productiva formal es de
63,2 miles de soles anuales, en una unidad productiva informal esta alcanza
tan solo 13,2 miles de soles anuales68.


66
Los autores basaron el cálculo en información del INEI, CEPAL y OIT al 2014
67
Los autores basaron el cálculo en información del INEI al 2015
68
Belapatiño, V., Gripa, F., & Perea, H. (2017). Perú: Informalidad laboral y algunas propuestas para reducirla
(p.14). Lima: BBVA Research

28

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

En un país con una economía cada vez más globalizada e integrada a los
mercados internacionales, solo las ciudades grandes como Lima han logrado
contar con una oferta de servicios más diversificada y eficiente, generar efectos
de aglomeración, transferencias de conocimientos entre empresas y producir
mercados suficientemente amplios para la adopción de tecnologías que
demandan considerables inversiones fijas69. No obstante, la diversificación
productiva en el país, a pesar del crecimiento económico, se encuentra en
niveles bajos en comparación con otros países de la región y no ha variado
significativamente en los últimos 40 años, persistiendo un modelo primario-
exportador y una baja sofisticación de las exportaciones no tradicionales70.

4.2.2. Deficiente sistema de movilidad urbana e inadecuada infraestructura vial

En relación a la conexión entre centros poblados, a pesar de grandes obras de


infraestructura vial en las últimas décadas, esta aún presenta limitaciones. A
nivel de calidad, la tabla 04 muestra el estado en que se encuentra la red vial
nacional. Si bien se aprecia que alrededor del 70 % de las vías a nivel nacional
se encuentran en buen estado, al menos 19 % se encuentran en mala o
regular condición.

Tabla 04: Estado de la red vial

ESTADO DE LAS VIAS LONGITUD %


Bueno 19637.91 69
Regular 2779.73 10
Malo 2684.39 9
Sin información 3380.95 12
TOTAL 28482.98 100
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2016). Elaborado por la
DGPRVU.

La interconexión de los centros poblados también se ve limitada por las


deficiencias en el sistema logístico nacional. La tabla 05 muestra los
principales problemas del sistema logístico nacional identificados por los
principales actores (exportadores, importadores, agentes logísticos,
operadores de servicios administradores de infraestructura, gremios, entre
otros), desde la perspectiva de la oferta.


69
Banco Mundial. (2016). Perú: hacia un sistema integrado de ciudades. Una nueva visión para crecer. Lima:
Banco Mundial. (p.11)
70
Ministerio de la Producción. (2014). Plan Nacional de Diversificación Productiva (pp. 41-47). Lima: Ministerio de
la Producción

29

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Tabla 05: Principales problemas identificados por modo de transporte

Modos de
Principales problemas identificados
transporte
Problemas derivados de falta de almacenamiento en los aeropuertos de provincia
Dificultades de acceso al aeropuerto de Lima.
Ausencia de algunas rutas clave que limita el acceso a mercados potenciales
Aéreo
Demoras en procedimientos de comercio exterior, en particular problemas documentales y
demoras derivadas de las inspecciones en el aeropuerto.
Costos elevados del servicio.
Imposibilidad de hacer exportaciones desde los muelles del Sur o limitaciones para utilizar
puertos ecuatorianos debido a trabas regulatorias y procedimentales.
Marítimo
Logística portuaria compleja e ineficiente en los puertos de Perú.
Disparidad en los trámites y documentos requeridos en cada puerto.
Exceso de informalidad e ineficiencia de parte de los operadores.
Accidentalidad elevada.
Fluvial Débil infraestructura portuaria de apoyo al movimiento de carga.
Variabilidad en los niveles del río que incide en los costos de operación y, en consecuencia,
en las tarifas.
Elevado nivel de informalidad que se traduce en baja calidad y seguridad de la mercancía.
Ausencia de zonas de descanso y de servicio a los transportistas (truck centers)
Robos de la mercancía.
Problemas de seguridad vial por falta de fiscalización y edad elevada de los vehículos
(promedio 22 años).
Elevados costos de operación vehicular debido a los problemas de la red vial
Demoras e incumplimiento de normas derivadas de la falta de conocimiento de parte del
transportista.
Problemas de contaminación de la carga.
Carretero
Costos elevados en virtud del no reconocimiento del transporte de carga como un servicio
público.
Demoras elevadas en pasos de fronteras terrestres debido a procedimientos fronterizos.
Débil nivel de certificación de calidad y seguridad por parte de los transportistas.
Costos elevados de operaciones de transporte internacional debido a problemas
regulatorios del transporte – elevada proporción de retornos vacíos.
Demoras en los accesos a Lima y a ciudades principales, esto último en particular debido a
la ausencia de vías de evitamiento.
Bajo nivel de capacitación del personal.
Ausencia de servicio que responda a las necesidades de usuarios decadenas con logística no
Ferroviario
dedicada.
Tomado de Ministerio de Transportes y Comunicaciones & Banco Interamericano de Desarrollo (2014).
Plan de Desarrollo de los Servicios Logísticos de Transporte. Lima: MTC.

En relación al sistema de transporte de personas y mercancías en los centros


poblados, este presenta serias deficiencias. Además del impacto ambiental

30

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

(ver 4.2.3), destacan dos aspectos relevantes. En primer lugar, se aprecia una
reducción en la accesibilidad a los servicios. En segundo lugar, las personas se
ven obligadas a recorrer grandes distancias a diario sólo para llegar a su lugar
de trabajo. En tercer lugar, como resultado de esta deficiencia, los largos
trayectos implican un alto costo logístico a las empresas. De acuerdo a
estimaciones de Protransporte y el Banco Mundial, el tiempo promedio de viaje
en Lima Metropolitana en 2004 era de 45 minutos y la velocidad promedio de
17 km/h; en el 2013, este indicador rondaba los 13 km/h71; para el 2025 se
proyecta que el tiempo promedio sea de 65 minutos72.

4.2.3. Afectación del medio ambiente

La emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) como resultado del consumo


de energía de fuentes no renovables, el cambio del uso de suelo y la
deforestación, está relacionada con el cambio climático y éste, a su vez, con la
incidencia de desastres naturales. La emisión de gases de efecto invernadero
contribuyen al cambio climático, y este implica una mayor regularidad y
magnitud de desastres naturales.

La afectación del medio ambiente se encuentra vinculada con los siguientes


aspectos:

4.2.3.1. El incremento de la demanda de transporte y el crecimiento


horizontal y disperso de las ciudades impactan sobre el ecosistema, la
calidad del aire y la disponibilidad de alimentos

La Agencia Internacional de la Energía señala que desde el 2003 las emisiones


de CO2 en el Perú (excluyendo las generadas por cambios de uso de suelo) se
han incrementado en un 82 %. De igual manera, en el 2012 las emisiones por
cambio del uso de suelo y deforestación representaron el 46 % del total de
emisiones de GEI, habiéndose incrementado en un 60 % respecto al año
200373. Como se mencionó antes, estos aspectos se encuentran vinculados
con un uso deficiente de la energía.

Los sectores que mayor energía consumen son transporte (41 %), residencial,
comercial y público (27 %) e industria y minería (27 %)74. El sector transporte
ha presentado un crecimiento significativo. Entre el 2003 y el 2012 la tasa de
motorización ha aumentado de 50 a 71 vehículos por cada 1,000 habitantes. A
pesar de que este indicador es menor que en el resto de la Región, existen
problemas de congestión en la mayoría de las ciudades importantes.75

La calidad del aire está asociada al aumento de la tasa de motorización y el



71
Fundación Transitemos. (2013). Hacia una Ciudad para las Personas (p. 9). Lima: Transitemos
72
Protransporte (2005). Plan Maestro de Transporte Urbano para el Área Metropolitana de Lima y Callao en la
República del Perú. Lima: Protransporte
73
Citado en: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2016). Evaluaciones del desempeño
ambiental, Perú 2016. Aspectos destacados y recomendaciones (p. 13). Santiago: Naciones Unidas/OCDE
74
Ibíd.
75
Es importante destacar que en el Perú, la proporción de energía renovable del total de energía primaria es
mayor en 2,6 veces al promedio de los países de la OCDE, principalmente por el uso de hidroelectricidad y
biocombustibles. En: Ibid. (p. 16)

31

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

uso de combustibles fósiles. Entre el 2003 y 2012, se estima que las emisiones
de material particulado han aumentado en un 14 %, alcanzando las 77,500
toneladas, mientras que las emisiones de óxidos de nitrógeno crecieron en un
72 %, llegando a las 114,600 toneladas. Sin embargo, algunas emisiones se
han reducido, como es el caso de las emisiones de óxidos de azufre (11 %) 76,
principalmente por la mejora de los estándares en la producción del
combustible.

De igual forma, y en relación con el problema 4.2.1.1, el crecimiento horizontal


y disperso de las ciudades contribuye a la degradación de los ecosistemas77 e
impacta en la disponibilidad y asequibilidad de los alimentos saludables. El
crecimiento de la ciudad hacia la periferia degrada los ecosistemas e implica la
conversión de los campos de cultivo de alimentos en zonas urbanas, lo que
supone un mayor costo en el traslado de alimentos desde zonas más alejadas
a la ciudad. Sumada a una deficiente red logística de transporte, la lejanía de
las fuentes de producción de alimentos genera que los precios de los alimentos
aumenten78.

4.2.3.2. Inadecuada gestión de residuos sólidos y del tratamiento de


aguas residuales

A pesar de que la generación diaria per cápita de residuos en el Perú es baja


en comparación con otros países, la infraestructura existente para el
tratamiento de los mismos es insuficiente79. En el Perú existen solo once
rellenos sanitarios, lo que supone que el 46 % de los residuos se eliminan
inadecuadamente. Las municipalidades provinciales son responsables de la
gestión de los residuos sólidos de origen domiciliario o comercial, mientras que
las municipalidades distritales lo son de la prestación de los servicios de
recolección, transporte y limpieza del espacio público. Como identifica MINAM,
estas obligaciones no se llegan a cumplir en un alto porcentaje80.

Respecto al tratamiento de las aguas residuales, en el país existen un total de


204 plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR), de las cuales 163 se
encuentran en funcionamiento, 9 paralizadas y 32 en proceso de construcción.
En base a estimaciones a partir de 89 localidades que cuentan con plantas de
tratamiento de aguas residuales (PTAR), en el 2013 se vertieron 298,000
metros cúbicos por día al medio ambiente, sin ningún tipo de tratamiento. Esto
representa el 12 % de todo el agua residual vertida al alcantarillado procesada
por las EPS81.


76
Ibid. (p. 19)
77
Conscientes de esta problemática, distintos actores gubernamentales y no gubernamentales vienen impulsando
acciones para la conservación de los ecosistemas de los bordes urbanos, como por ejemplo las lomas de la ciudad
de Lima
78
Banco Mundial. (2016). Perú: hacia un sistema integrado de ciudades. Una nueva visión para crecer (p. 163-
187). Lima: Banco Mundial
79
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2016). Evaluaciones del desempeño ambiental, Perú
2016. Aspectos destacados y recomendaciones (p. 51). Santiago: Naciones Unidas/OCDE
80
Ibid. (p.52)
81
Sunass & GIZ. (2015). Diagnóstico de las Plantas de tratamiento de Aguas Residuales en el Ámbito de

32

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Tabla 06: Habitantes con servicio de alcantarallidado y caudal vertido en


2013 en 89 localidades con EPS

Habitantes con Caudal Volcado al


Servicio de Alcantarillado82
Alcantarillado
Habitantes Metros cúbicos por día
Localidades sin PTAR 1’888,000 298,000
Localidades con PTAR 14’083,000 2’293,000
TOTAL 15’972,000 2’591,000
Tomado de: Sunass & GIZ. (2015). Diagnóstico de las Plantas de tratamiento de Aguas
Residuales en el Ámbito de Operación de las Entidades Prestadoras de Servicio de
Saneamiento (p. 40). Lima: Sunass & GIZ.

4.3. Vivienda

4.3.1. Amplio déficit habitacional

El déficit habitacional en el Perú es de 1’860,692 viviendas83. El 79 %


(1’470,947 viviendas) del déficit habitacional es cualitativo84, mientras que el 21
% (389,745 viviendas) es cuantitativo85. Así mismo, el déficit habitacional
urbano representa el 65 % del total, mientras que el rural representa el 35
%86/87. Sin embargo, es importante destacar que el déficit habitacional rural
presenta una especial condición, a diferencia del urbano: es principalmente
cualitativo. El 98% del déficit rural es de carácter cualitativo, mientras que en el
caso urbano este es 68,9%88. Este problema se vincula con la alta dispersión
en las zonas rurales, lo que dificulta la dotación de servicios básicos.

Operación de las Entidades Prestadoras de Servicio de Saneamiento (p. 40). Lima: Sunass & GIZ.

82 Valores calculados por la SUNASS, excepto para SEDAPAL, en cuyo caso se consideran los valores medios.

Fuente: SUNASS.
83
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2009). Perú: Mapa del Déficit Habitacional a Nivel Distrital, 2007.
Lima: INEI
84
El déficit cualitativo se refiere al número de viviendas de deficiente calidad en cuanto a su materialidad, al
espacio habitable (hacinamiento) y servicios básicos (agua potable, desagüe y electricidad). Así, el déficit
cualitativo estima el número de viviendas que requieren ser mejoradas (INEI, 2009)
85
El déficit cuantitativo se refiere a la “carencia de viviendas aptas para cubrir las necesidades habitacionales de
los hogares que no poseen viviendas” (INEI, 2009:14). Así, el déficit cuantitativo estima el número de viviendas
que se necesitan para que cada hogar cuente con una vivienda, considerando a su vez el número de viviendas
que son necesarias reponer debido a condiciones de inhabitabilidad (ibid.)
86
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2009). Perú: Mapa del Déficit Habitacional a Nivel Distrital, 2007.
Lima: INEI
87
El presente diagnóstico reconoce la limitación de la utilización de información del déficit habitacional
correspondiente al Censo Nacional de Población y Vivienda 2007, dado que se entiende que este puede haber
variado considerablemente a la actualidad. Otros estudios han pretendido estimar el déficit habitacional actual en
base a proyecciones a partir de la ENAHO 2015, como es el caso del “Informe Nacional Perú – Habitat III”. En
dicho informe se estimó que el déficit habitacional al 2015 era de 1’169,985 viviendas, lo que implicaría una
reducción de 690,707. Así mismo, al año 2015 el Banco Mundial estimó que el déficit habitacional era de 1’324,617
viviendas (Banco Mundial, 2015). Si bien en ambos casos se sugiere una reducción del déficit, el MVCS utiliza
oficialmente la información del Censo Nacional de Población y Vivienda, por lo que dicha data será confirmada a
partir de la información resultante del siguiente Censo Nacional de Población y Vivienda, previsto para el año 2017
88 Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2009). Perú: Mapa del Déficit Habitacional a Nivel Distrital, 2007.

Lima: INEI

33

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Ante el alto déficit habitacional, los programas del Estado no han logrado mayor
impacto. Entre los años 2007 y 2016 el Estado ha logrado desembolsar
253,419 subsidios (Bono Familiar Habitacional) bajo el Programa Techo Propio.
Adicionalmente, en el mismo período, a través del Fondo Mi Vivienda el Estado
ha logrado fondear 84,624 créditos del Programa MiVivienda89/90. Estas
acciones contrastadas con el extendido déficit habitacional no suponen una
mejora significativa en el acceso de la población peruana a una vivienda
adecuada.

Los factores que influyen en la persistencia de un alto déficit habitacional son


los siguientes:

4.3.1.1. Limitado alcance de la oferta formal de viviendas

La oferta formal de vivienda que se coloca a través de esquemas de


financiamiento solo alcanza a cubrir alrededor del 30 % de la demanda de
vivienda producida por la formación de nuevos hogares91. Así mismo, la oferta
de vivienda formal se concentra principalmente en Lima, Ica y La Libertad, y no
logra cubrir las necesidades de los sectores de bajos recursos92. Según
estimaciones del Banco Mundial93, alrededor del 56 % de los hogares que
requieren una vivienda no cuentan con la capacidad económica para acceder a
ella94.

El limitado alcance de la oferta formal de viviendas se deriva de dos factores:


por un lado, de la incapacidad económica de la población de bajos recursos
económicos para acceder a vivienda producida por el sector formal y al débil
desarrollo de instrumentos financieros adecuados a las distintas necesidades
de los sectores de bajos recursos95 (ver 4.3.1.4). Por otro lado, una de las
principales causas de la escasa producción de vivienda social formal es una
“doble competencia”96: la primera ocurre entre la oferta de vivienda que se
produce para la clase media y la que se piensa para los sectores de bajos
recursos. Los desarrolladores prefieren asignar el suelo de sus proyectos a
vivienda de sectores medios por el mayor margen de utilidad que estos
implican, en donde el Nuevo Crédito MiVivienda (NCMV) facilita este beneficio.
Entre el 2003 y el 2015 el número de viviendas nuevas producidas por el
NCMV fue casi el doble de las producidas por el Programa Techo Propio, en la
modalidad “Adquisición de Vivienda Nueva”. El segundo nivel de competencia
ocurre entre el desarrollador formal y el informal; el informal no invierte en

89
Fondo MIVIVIENDA - Estadísticas. (2017). http://www.mivivienda.com.pe. Revisado el 25 de abril de 2017, de
http://www.mivivienda.com.pe/portalweb/inversionistas/pagina.aspx?idpage=139
90
Dichos productos son los siguientes: “MiVivienda Estandarizado”, “MiHogar”, “Nuevo Crédito MiVivienda”, “Mi
Construcción”, “MiCasa Más”, “MiTerreno”
91
Banco Mundial. (2015). RAS 3: Oferta de Vivienda. Informe Final Producto 1– Diagnóstico y Recomendaciones
Preliminares. Lima: Banco Mundial
92
Ibid.
93
Ibid. (p.7)
94
Esta situación, sumada a la ausencia de una política de suelo, contribuye al incremento de la informalidad en el
acceso a vivienda y suelo
95
Banco Mundial. (2015). RAS 3: Oferta de Vivienda. Informe Final Producto 1– Diagnóstico y Recomendaciones
Preliminares. Lima: Banco Mundial
96
Ibid.

34

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

infraestructura, permisos y licencias, lo que permite reducir los precios para los
sectores de bajos recursos97.

4.3.1.2. Informalidad98 en la propiedad y la edificación de la vivienda

Históricamente, el crecimiento de la informalidad en la ocupación de suelos y


en el acceso a vivienda en las ciudades del Perú ha estado vinculado a los
procesos migratorios que tuvieron lugar en distintas etapas a partir de la
segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, las causas de la informalidad urbana
se encuentran más relacionadas a la incapacidad de los gobiernos de facilitar
el acceso a población de bajos recursos a soluciones habitacionales99. Tal
como lo han señalado distintos académicos para el caso peruano100 y
latinoamericano101, las “políticas curativas” de regularización de la propiedad,
en ausencia de “políticas preventivas” han provocado un efecto paralelo de
crecimiento informal de la ciudad. Los distintos gobiernos en las últimas
décadas han efectuado sucesivas amnistías y extensiones para la
formalización de los asentamientos informales, lo que ha contribuido a una
dependencia entre formalización e invasión de tierras y el consecuente
desarrollo del mercado ilegal de tierras. Como correlato de esta situación, el 70
% de la edificación de viviendas se realiza informalmente y más del 50 % del
territorio urbano está constituido por Barrios Urbanos-Marginales102. Los
hogares han autoconstruido sus viviendas progresivamente sin mayor
asistencia técnica, lo que explica la persistencia del déficit cualitativo.

El Organismo de Formalización de la Propiedad Informal –COFOPRI estimó103


a diciembre del 2004 la existencia de casi 2.5 millones de predios/lotes
informales, de los cuales se formalizaron más de 610 mil entre 2005 y 2010. Al
31 de diciembre de 2011, la demanda potencial fue de más de 1.9 millones de
predios/lotes. Entre agosto de 2011 y agosto de 2016, se formalizaron 374,849
lotes/predios, estimándose una demanda efectiva restante de 1,515,151
predios/lotes que alcanzarían la titulación y registro de la propiedad.


97
Ibid (pp.15-16)
98
“La informalidad en la vivienda y la ocupación de suelos se refiere a actividades ilegales (falta de derechos
adecuados de tenencia), irregulares (falta de cumplimiento con las normas urbanas) y/o clandestinas (no
permitidas) que acceden y ocupan suelos urbanos, típicamente carente de servicios e infraestructura mínimos¨.
En: Smolka, M., & Biderman, C. (2011). Vivienda informal: una perspectiva de economista sobre el planeamiento
urbano. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy. (p. 2)
99
Fernández menciona al respecto: “Dada la carencia de políticas habitacionales adecuadas y de suficientes
opciones de vivienda que sean apropiadas y accesibles, millones de pobres urbanos recurren a la invasión de
suelos privados o públicos o a la compra ilegal de suelos para crear sus propias viviendas (...)”.- Fernández, E.
(2007). Informalidad, Regularización y Derecho de Propiedad. En: M. Smolka & L. Mullahy, Perspectivas Urbanas.
Temas Críticos en Políticas de Suelo en América Latina. (1st ed., p. 108). Cambridge: Martin O. Smolka & Laura
Mullahy
100
Calderón Cockburn, J. (2016). La Ciudad Ilegal. Lima en el Siglo XX (1st ed., pp. 9-16). Lima: Punto Cardinal
101
Smolka, M., & Biderman, C. (2011). Vivienda informal: una perspectiva de economista sobre el planeamiento
urbano. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy
102
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Hábitat III. (p. 37). Lima:
MVCS
103
COFOPRI. (2014). Plan Estratégico Institucional 2014 - 2018. Lima: Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

35

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

4.3.1.3. Limitado alcance de los mecanismos de financiamiento para


sectores de bajos recursos

Si bien en la última década el sistema financiero se ha desarrollado


significativamente, este atiende principalmente a los sectores de ingresos
medios y altos104. El programa Techo Propio no ha logrado incidir en la
generación de vivienda nueva. Del total de los 259,896 bonos desembolsados
por el programa Techo Propio entre agosto del 2003 a marzo de 2017, sólo el
16 % de estos corresponden a la modalidad de Adquisición de Vivienda Nueva.
La modalidad de Construcción en Sitio Propio representa el 80 %, mientras que
el restante 4% corresponde a la modalidad de Mejoramiento de Vivienda105. El
financiamiento complementario para estas modalidades no ha alcanzado
niveles significativos. Del 2003 al 2017 solo se han efectuado 11,242
desembolsos de créditos complementarios106. Esto significa que solo el 4 % de
los beneficiarios del Bono Familiar Habitacional complementaron el subsidio
con un crédito.

4.3.1.4. Limitado suelo habilitado y disponible para proyectos de


vivienda social

Este problema radica en el hecho de que la gestión del suelo107 no se asume


como un componente transversal en la planificación del desarrollo urbano108
debido a la debilidad del marco institucional para la gestión de suelo.109 En las
últimas décadas, en la normativa del sector, la gestión de suelo no se ha visto
como un componente transversal en la ejecución de los planes de desarrollo
urbano, razón por la cual no se asume con claridad que la gestión del suelo
cubre aspectos que van desde la provisión hasta la urbanización del suelo y la
dotación de infraestructura110. Este problema se agrava cuando se observa una
desarticulación entre entidades nacionales y municipales que dificulta aún más
la gestión integral del suelo111/112.

Los mecanismos para la generación de suelo que se han efectuado por parte
del Estado han consistido principalmente en los siguientes: (a) programas de

104
Banco Mundial. (2015). RAS 3: Oferta de Vivienda. Informe Final Producto 1– Diagnóstico y Recomendaciones
Preliminares. Lima: Banco Mundial. (p.22)
105
Información procesada en base a las estadísticas del Fondo Mi Vivienda a marzo del 2017. Fuente: Fondo
MiVivienda, Estadísticas. (2017). http://www.mivivienda.com.pe. Revisado el 25 de abril de 2017, de http://
www.mivivienda.com.pe/portalweb/inversionistas/pagina.aspx?idpage=139
106
Ibid.
107
La gestión de suelo urbano se entiende como “el proceso de acondicionamiento del suelo precario o rústico a
través de la construcción de la infraestructura urbana necesaria para desarrollar proyectos inmobiliarios y vivienda
social” y “se soporta en la identificación del suelo, el valor, la implantación o cabida de proyecto y adquisición” los
cuales determinan el proceso de provisión de suelo. En: Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación,
suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial. (p.9-11)
108
Ibid.
109
No obstante, recientes esfuerzos por parte del MVCS en el ámbito normativo se están orientando a enmendar
esta situación, como es el caso del Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible.
110
Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de
suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial.(p.9)
111
Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de
suelo urbano - Producto 2. Banco Mundial.
112
Respecto a este problema ver 4.1.1.3.

36

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

subastas del Fondo MiVivienda que han permitido edificar al menos 35 mil
unidades de vivienda; (b) proyectos pilotos de viviendas desarrollados por el
Banco de Materiales; (c) los mecanismos de facilitación de proyectos privados
a través de la Comisión de Coordinación para facilitar la edificación de
viviendas, a fin de promover el acceso de la población a la propiedad privada,
creada por Decreto Supremo N° 010-2002-MTC.113 Sin embargo, dada la
magnitud del déficit de viviendas a nivel nacional, los diferentes mecanismos
creados para aumentar la oferta de suelo urbano no han sido suficientes ni han
permitido que los sectores de bajos ingresos accedan en mayor medida a
vivienda de interés social. Adicionalmente, el suelo generado para vivienda de
interés social se ubica comúnmente en la periferia urbana114. Esto conlleva a la
extensión de la mancha urbana y el consecuente impacto económico producto
de la dotación de servicios, redes de transporte y la inversión en traslado por
parte de los beneficiarios, como también al impacto sobre el medio ambiente
producto de un mayor consumo de vehículos motorizados y la degradación de
los ecosistemas de los bordes urbanos.

En los procesos de gestión de suelo, el Estado no ha cumplido eficientemente


con liderar los procesos de planeamiento y delimitación de los usos de suelo
en el territorio, siendo comúnmente los desarrolladores inmobiliarios formales e
informales quienes han marcado la pauta del crecimiento de las ciudades a
través de la gestión del cambio de uso ante las autoridades115. El Estado se ha
enfrentado a la limitación impuesta por la ausencia de mecanismos de gestión
de suelo y financiamiento de infraestructura urbana y vivienda de interés social.
En tal sentido, el Estado ha visto limitada su capacidad para la adquisición de
suelo privado debido principalmente a la ausencia de una adecuada
reglamentación de expropiación, a la débil gestión de la información catastral y
a la ausencia de regulaciones para el avalúo que permitan la reducción de la
especulación116. Ante la ausencia de una entidad reguladora de conflictos que
valide el valor final del suelo, la adquisición de suelo requiere de sucesivas
tasaciones lo que eleva los costos de los proyectos y consecuentemente de las
unidades de vivienda.

4.3.1.5. Inadecuada gestión del patrimonio edificado

En el país existe una gran cantidad de declaratorias de protección de


inmuebles considerados monumentos nacionales, propiedad de personas
naturales o jurídicas de carácter privado. Muchos de estos inmuebles son
utilizados como centros de trabajo y vivienda por parte de la población, y no
suelen reunir las condiciones básicas de habitabilidad. Si bien la Ley de

113
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Habitat III. Lima: MVCS.
(p. 39)
114
Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de
suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial. (p.12)
115
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Hábitat III. Lima: MVCS.
(p. 39)
116
Se ha identificado que un problema central en este contexto es que el precio de adquisición de los suelos se fija
en función al valor comercial, lo que dificulta la posibilidad de generar vivienda asequible para sectores de bajos
recursos. Para mayor detalle, ver: Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta
de vivienda - RAS 2- Gestión de suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial. (p.12).

37

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Saneamiento Físico Legal de Predios Tugurizados (Ley 29415) declara de


necesidad pública el saneamiento físico legal de predios tugurizados, existe un
vacío legal en los mecanismos de financiamiento para la mejora de los
inmuebles. Además, las municipalidades no cuentan con los órganos
necesarios ni las capacidades para implementar proyectos de renovación
urbana.

4.3.2. Precariedad e inseguridad en las zonas urbanas

Este problema se puede analizar, por un lado, a nivel de la vivienda y la


conexión a servicios y, por otro lado, a nivel de la calidad del espacio urbano
en el que se encuentran las viviendas.

4.3.2.1. Insuficiente cobertura de servicios básicos

Al año 2015, el porcentaje de viviendas a nivel nacional con acceso a energía


eléctrica mediante la red pública fue de 90 %, cifra que muestra un continuo
crecimiento según la información registrada por el INEI desde el 2011117. De
este porcentaje, a su vez, el 90 % cuenta con el servicio todos los días de la
semana.

En relación a los servicios de agua y saneamiento, si bien se verifican avances


significativos en el abastecimiento en la categoría de red pública dentro de la
vivienda en la última década, al 2015 aún existían alrededor de 19% de
hogares a nivel nacional que no contaban con este servicio118. Del 81% de
hogares que contaban con el servicio de red pública de agua dentro de la
vivienda, el 95 % de estos son abastecidos todos los días de la semana.

Además, el 66 % de hogares a nivel nacional cuenta con el servicio de red


pública de desagüe dentro de la vivienda119. Este porcentaje muestra un
incremento significativo respecto al año 2011, en el que la cobertura alcanzaba
58 %. Sin embargo, al año 2015 el 11 % de los hogares no contaba con ningún
tipo de servicio para la disposición de excretas.

La precariedad de las zonas urbanas a nivel de la vivienda es también un


componente que permite clasificar los barrios urbanos en las ciudades. El
MVCS utiliza la categoría de “Barrios Urbanos Marginales”. En el Perú existen
un total de 8,940 Barrios Urbanos Marginales (BUM) a nivel nacional en
ciudades con población mayor a 20,000 habitantes120, los cuales albergan un
total de 7’642,658 pobladores. Información disponible al año 2012, estimó que
el 35,5 % no cuenta con servicios de agua potable desde la red pública y se

117
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2016). Encuesta Nacional de Programas Estratégicos 2011-
2015. Lima: INEI.
118
Ibid. (p.38)
119
Ibid (p. 42)
120
El MVCS define el concepto de Barrio Urbano Marginal como “núcleo urbano caracterizado por presentar altos
niveles de pobreza monetaria y no monetaria y carecer, total o parcialmente, de servicios de infraestructura y de
servicios de equipamiento”. Ver: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) (2012). Situación de
los Barrios Urbano Marginales 2012. Segunda Aproximación. Lima. (p.6)

38

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

abastecen desde otras fuentes121. En relación al servicio de alcantarillado, el 41


% de los hogares no cuentan con red pública dentro de la vivienda. Así mismo,
el 74 % de los BUMs son vulnerables a desastres naturales.

4.3.2.2. Baja cantidad y calidad del espacio público e inseguridad:

Los niveles de inseguridad y la precariedad del espacio público en el Perú


afectan la calidad de vida de los ciudadanos. La data presentada a
continuación brindan una idea de la calidad del espacio público:

- el 60 % de los hogares urbanos manifiesta que en su zona existen parques;


sin embargo, solo el 75 % de los que hacen esta afirmación manifiestan que
en el último año el parque de su zona ha recibido mantenimiento122
- en relación a la existencia de centros comunales123, solo el 33 % de los
hogares urbanos afirmó contar con dicha infraestructura
- en relación a las condiciones de las vías públicas, el 80 % de los hogares
urbanos afirmó que en sus barrios existen pistas asfaltadas o de concreto124;
sin embargo, al mismo tiempo, un 45 % manifiesta que en su zona existen
pistas de tierra, arena afirmada o enripiada
A nivel de los Barrios Urbanos Marginales, según la información disponible al
año 2012:

- solo el 16 % cuenta con vías asfaltadas al 100 %125


- en relación al equipamiento urbano, solo el 30 % cuenta con parque, el 43 %
con centro comunal, el 43 % con losas deportivas,
- en relación a servicios de salud y seguridad, el 10 % con puestos de salud y
solo el 2.4 % con puesto de PNP
- en relación al tratamiento de residuos, el 33 % de los BUM dispone los
residuos acumulándolos en las calles o a campo abierto
Otro componente importante para entender la calidad del espacio público y de
la ciudad es la seguridad. Así, al año 2015 el 31 % de la población urbana
nacional mayor de 15 años fue víctima de algún hecho delictivo. Si bien este
indicador muestra una reducción de 9 % a comparación del año 2011, la
percepción de inseguridad se ha incrementado, pasando de 86 % en el 2011 a
88 % en el 2015126.

El contraste en la calidad de los espacios públicos en las zonas urbanas, el



121
La información está basada en la Encuesta sobre Situación de los Barrios Urbano-Marginales 2012, encuesta
que levantó información del 68% de los BUMs identificados y registrados por el Censo del 2007
122
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2016). Encuesta Nacional de Programas Estratégicos 2011-
2015. (p.88) Lima: INEI
123
EL INEI define los centros comunales como “establecimientos públicos para el desarrollo de actividades
realizadas por las organizaciones vecinales, estas actividades pueden ser culturales, de capacitación, actividades
sociales y en algunas oportunidades para presentar diversos servicios de atención a la comunidad” (Ibid. p.89)
124
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2016). Encuesta Nacional de Programas Estratégicos 2011-
2015. (p.90) Lima: INEI
125
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) (2012). Situación de los Barrios Urbano
Marginales 2012. Segunda Aproximación. Lima (p.88)
126
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2016). Encuesta Nacional de Programas Estratégicos 2011-
2015. (p.133). Lima: INEI

39

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

cual se infiere a partir de la comparación entre las mediciones a nivel nacional


y a nivel de Barrios Urbanos Marginales, sugiere un alto nivel de desigualdad
en el Perú. Como se ha visto, el promedio nacional de provisión de servicios y
equipamiento de los espacios urbanos muestra niveles relativamente altos. Sin
embargo, cuando esta información es analizada a nivel más local, a través de
la información disponible a partir del estudio de los BUMs, se evidencia que la
ausencia de servicios adecuados y de espacios públicos de calidad se
concentra en dichos barrios.

4.4. Institucional

En esta dimensión se analizan las limitaciones que el MVCS encuentra en el


desempeño de su rol rector. Tal como se señala en la normativa que regula las
funciones del MVCS, éste tiene por finalidad “normar y promover el ordenamiento,
mejoramiento, protección e integración de los centros poblados, urbanos y rurales,
como sistema sostenible en el territorio nacional”127. Asimismo, el MVCS tiene
competencias exclusivas y competencias compartidas con los distintos niveles de
gobierno128. En relación al accionar del MVCS, se puede identificar un problema
central:

4.4.1. Debilidad en el desempeño del rol rector en materia de desarrollo urbano

Ante la ausencia de una normatividad unificada que regule los procesos de


planeamiento y gestión urbanos, la efectividad de las políticas de desarrollo
urbano se ve reducida. En tal sentido, la entrada en vigencia del D.S. N° 022-
2016-VIVIENDA que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano Sostenible (en adelante “RATDUS”) puede entenderse como
un esfuerzo por generar un marco mejor integrado para el planeamiento y
gestión urbana. No obstante, distintos estudios destacan la carencia de una
política urbana con enfoque territorial que integre el accionar de los distintos
sectores sobre el territorio. El Banco Interamericano de Desarrollo (2014: 21)
señala la ausencia de “políticas sectoriales, territoriales y urbanas” mientras
que el Banco Mundial (2015:25) destaca la importancia de contar con una
norma superior que cree un sistema de gestión territorial integral para coordinar
el accionar de los distintos actores, haciendo referencia a la iniciativa de
creación del Sistema Nacional de Desarrollo Urbano Sostenible –SINADUS y
del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano Sostenible como órgano
multisectorial.

La debilidad en el rol rector se vincula con los siguientes problemas:

4.4.1.1. Ausencia de facultades fiscalizadoras relativas al desarrollo


urbano

127
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2017). Ley Nº 30156, Ley de Organización y Funciones
del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Lima: MVCS
128
Para mayor detalle acerca de las competencias exclusivas y compartidas del MVCS ver: Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento. (2017). Ley Nº 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento. Lima: MVCS

40

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

La legislación peruana no define facultades fiscalizadoras para el MVCS que


contemplen sanciones para las municipalidades que no desarrollan sus
instrumentos de gestión o que no lo hacen adecuadamente. Esto conlleva a
una débil planificación y gestión urbano y territorial.129 Tanto la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales como la Ley Orgánica de Municipalidades establecen
las funciones de los niveles de gobierno sub-nacional en materia de vivienda y
planificación, entre otros aspectos. Sin embargo, estas no se suelen cumplir.
Otros ministerios cuentan con órganos de fiscalización. El MINAM, por ejemplo,
a través de la OEFA implementa acciones fiscalizadoras y sancionadoras en el
ámbito de su competencia. En cambio, el MVCS no cuenta con dicha facultad.

4.4.1.2. Inadecuado ejercicio de las competencias compartidas


(coordinación intergubernamental)

En general, la coordinación intergubernamental no suele llevar a decisiones


vinculantes que permitan entablar acciones a largo plazo130. Se aprecia una
ausencia de mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de
gobierno131. De acuerdo a la Ley 30156, Ley de Organización y Funciones del
MVCS, este “desarrolla y concerta el fortalecimiento de capacidades de los
gobiernos regionales y locales y les presta asesoría y apoyo técnico” con el fin
de implementar adecuadamente las competencias compartidas. Sin embargo,
el MVCS no ha cumplido con dicha labor. En su intención de cumplir con dicho
rol, el MVCS muchas veces ha suplantado el rol de los municipios y ha
descuidado las labores formativas y coordinadoras que le corresponden132. Así
mismo, los niveles sub-nacionales no suelen contar con los recursos
necesarios para el diseño de sus instrumentos de planificación, y en algunas
regiones se observa una limitada implementación de las Direcciones
Regionales de Vivienda, Construcción y Saneamiento133. Los instrumentos de
planificación no suelen enmarcarse en un plan de incentivos y los gobiernos
sub-nacionales no reciben sanciones cuando no los desarrollan.

Este problema se encuentra vinculado con una deficiente e inconclusa


implementación del proceso de descentralización134. Los ministerios no han
efectuado procesos de reorganización estructural con miras implementar un
accionar descentralizado. Las transferencias de funciones en muchos casos se
han realizado sin una adecuada evaluación de costos y capacidades de los
gobiernos subnacionales, no ha sido progresiva y la asignación de recursos no
ha acompañado el proceso135.


129 Este aspecto ha sido desarrollado con mayor detalle a nivel de la dimensión territorial (ver punto 4.1.1.).
130
Banco Mundial. (2015). RAS 1- Política Urbana y Planificación. Producto 2 – Diagnóstico, recomendaciones
generales y recomendaciones específicas a la luz de la experiencia internacional (p. 13). Lima
131
Banco Interamericano de Desarrollo. (2014). Entregable 3: Diagnóstico Crítico de la Situación Actual y
Propuesta de Objetivos para las Reformas (p. 5). Lima: BID
132
Banco Interamericano de Desarrollo. (2014). Diagnóstico de la implementación de las Políticas de Planificación
y Gestión Territorial y Urbanística en el Perú (p. 21). Lima: BID
133
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Plan Operativo Institucional 2016 del Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento (p. 21). Lima: MVCS
134 Este aspecto se describe en el punto 4.1.1.1.
135
Molina Martínez, R. (2016). Análisis Comparativo de Balances sobre el Proceso de Descentralización (p. 30-31).

41

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley #29158), crea el Consejo de


Coordinación Intergubernamental. Sin embargo, este no ha logrado funcionar a
cabalidad, y las comisiones intergubernamentales se activan
intermitentemente.136 La Comisión de Descentralización, Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de
la República, la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales y otras
organizaciones de la academia y no gubernamentales han manifestado su
descontento con los procesos de coordinación intersectorial. A partir de la
desactivación del Concejo Nacional de Descentralización, el poder ejecutivo se
ha vinculado sectorialmente, esporádicamente, de acuerdo a coyunturas
específicas, con los gobiernos sub-nacionales.

4.4.1.3. Deficiente coordinación intersectorial

Las acciones referidas a la planificación y gestión urbana territorial implican


una diversidad de aspectos, por lo cual requieren de una acción coordinada
intersectorialmente. Sin embargo, este no ha sido el enfoque de las acciones
en las últimas décadas. Las intervenciones urbanas atomizadas y priorizadas
sectorialmente sobre el territorio no han generado impactos y sinergias de
desarrollo que incidan en la calidad de vida de la población. Este problema se
encuentra a su vez vinculado con la inexistencia de una política nacional de
desarrollo con enfoque territorial e intersectorial que permita entender el
territorio como un sistema integrado.

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley #29158) establece instancias de


coordinación multisectorial, a través de las comisiones multisectoriales
permanentes y temporales. Sin embargo estas son órganos de asistencia que
no generan decisiones vinculantes, por lo que su impacto es limitado y
depende de la disposición de los actores.

4.4.1.4. Débil comunicación interna entre las diferentes áreas del MVCS
y entre los organismos adscritos a éste (coordinación intra-
sectorial)

Existe una ausencia de mecanismos de comunicación que asegure continuidad


y coherencia en las acciones del MVCS137. Esta ausencia de mecanismos de
comunicación entre las distintas direcciones del órgano rector afecta las
relaciones del MVCS con los niveles sub-nacionales de gobierno138. Los
gobiernos sub-nacionales pierden confianza en el MVCS al no encontrar un
discurso alineado entre las distintas direcciones y funcionarios del MVCS.

4.4.1.5. La gestión del riesgo de desastres no se ha implementado


adecuadamente


Lima: Acuerdo Nacional
136 Molina, R. (2016). Análisis Comparativo de Balances sobre el Proceso de Descentralización. (p.51) Acuerdo

Nacional: Lima.
137
Banco Mundial. (2015). Producto 3 - Lineamientos para una Estrategia de Diseminación de las
Recomendaciones (p. 5). Lima: Banco Mundial
138
Ibíd.

42

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Los fenómenos que causan mayor impacto en la población peruana son los
terremotos, inundaciones y temperaturas extremas. De acuerdo a información
del Ministerio del Ambiente, entre el 2003 y el 2013 los fenómenos telúricos
afectaron a alrededor de 675,000 personas, mientras que las inundaciones y
temperaturas extremas afectaron a 2,3 millones y 5,2 millones de personas139
respectivamente. Asimismo el fenómeno del “Niño Costero” que azotó al país
entre diciembre de 2016 y marzo de 2017 dejó como resultado 293,071
personas damnificadas, 1’372,360 personas afectadas, 158 personas
fallecidas, 467 heridas y 18 personas desaparecidas. El número de viviendas
destruidas a nivel nacional fue de 58,271; y el número de viviendas afectadas
fue de 334,518140.

Esta situación pone al descubierto una limitada incorporación de la gestión del


riesgo de desastres en la planificación. Si bien en los últimos 5 años se aprecia
un aumento en el número de municipalidades que cuentan con un Plan de
Gestión de Riesgo de Desastres, al 2015 solo 978 municipalidades del total de
1842 contaban con dicho plan. Así, por ejemplo, en La Libertad, región más
afectada por el fenómeno del Niño Costero, solo 38 de 83 municipalidades
contaban con Plan de Gestión de Riesgo de Desastres141.


139
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2016). Evaluaciones del desempeño ambiental, Perú
2016. Aspectos destacados y recomendaciones (p. 21). Santiago: Naciones Unidas/OCDE
140
Información al 19 de junio de 2017. En: Instituto Nacional de Defensa Civil. (2017). Información de Emergencias
y Daños Producidos por el “Niño Costero” al 19 de Junio del 2017 (pp. 4-6). Lima
141
Instituto Nacional de Estadísticas e Informática. (2016). Perú: Estadísticas de Gestión Municipal 2011-2015 (pp.
174-180). Lima: INEI

43

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

5. Justificación:
La necesidad de una Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

La problemática descrita en el apartado anterior requiere de una acción coordinada por parte
del Estado, el sector privado y la sociedad civil con el objetivo de impulsar el desarrollo
urbano y territorial sostenible de los centros poblados del país y lograr centros poblados
inclusivos, compactos, resilientes, seguros y competitivos142. La Política Nacional de Vivienda
y Urbanismo se orienta a atender esta necesidad. Para afrontar los desafíos pendientes en
relación al desarrollo de los centros poblados se requiere de una mirada integral del territorio
que contemple el rol de estos en las dinámicas económicas, sociales y culturales,
entendiendo los impactos sobre el medio ambiente y la importancia e influencia del medio
físico construido sobre la calidad de vida de la población. Esto implica entender el papel de
los centros poblados y de la gestión del territorio, comprender el impacto de las intervenciones
urbanísticas y la importancia de la vivienda, el espacio público y la movilidad sobre la calidad
de vida de las personas, y conocer las relaciones de inter-dependencia entre los centros
poblados y su entorno rural, de tal manera que se pueda plantear acciones para enrumbar al
país hacia el desarrollo.

En respuesta a esta necesidad, el presente documento plantea una estrategia que oriente una
intervención de carácter multidimensional para atacar el problema central, el cual ha sido
enunciado de la siguiente manera:

“El proceso de ocupación del territorio se ha dado de manera desordenada, bajo una
débil conducción del Estado de la planificación y gestión del desarrollo urbano y
territorial sostenible, con una insuficiente respuesta a la demanda creciente de vivienda
y de condiciones adecuadas de habitabilidad y de servicios públicos, limitando el
potencial que suponen los centros poblados para el desarrollo económico y social, e
impactando negativamente sobre el medio ambiente”.

Esta problemática, a su vez, se compone de distintas causas, las cuales han sido
presentadas en la sección anterior. La acción del Estado, en el marco de esta política, se
orienta a la solución de los problemas identificados mediante la aplicación de lineamientos
estratégicos, los cuales se presentarán en la siguiente sección.

El principal objetivo de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo es el siguiente:

“impulsar el desarrollo urbano-territorial sostenible143 de los centros poblados del país,


contribuyendo a la formación de centros poblados inclusivos, compactos, participativos,
resilientes, seguros y competitivos, con acceso a vivienda adecuada y a un hábitat de
calidad”.

Para cumplir este objetivo la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se basa en los
siguientes principios:


142
En concordancia con la Nueva Agenda Urbana 2030
143 El desarrollo urbano-territorial sostenible es definido como el “proceso técnico, político y social de ocupación del
territorio y crecimiento de los centros poblados y su entorno rural que propicia su ordenamiento, articulación
gobernabilidad y seguridad jurídica; sustentable en el tiempo, generando centros poblados y ciudades con
atributos de compacidad, resiliencia, inclusión, seguridad y competitividad urbana, sin degradar el medio ambiente
y mejorando la calidad de vida”. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2017) Proyecto de Ley
Marco de Desarrollo Urbano-Territorial Sostenible. Informe No 320-2017-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU. Lima, Perú.

44

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Principio de equidad urbana-territorial: Reside en la igualdad de oportunidades


para acceder a los bienes y servicios urbanos, y que éstos coadyuven a la
integración social y a fortalecer el sentido de pertenencia, en condiciones de
seguridad para su vida y patrimonio.

Principio de participación: postula la concurrencia, concertación y cooperación de


la población en la toma de las decisiones que inciden en el Desarrollo Urbano-
Territorial Sostenible, asumiendo su compromiso con la ciudad y su entorno.
Principio de inclusión socio-espacial: este principio implica tres condiciones: 1)
que todos los individuos y grupos humanos sean reconocidos como miembros de
la sociedad y como actores del desarrollo; 2) que los beneficios derivados del
desarrollo se distribuyan de tal manera que se incrementen las oportunidades de
los individuos a alcanzar sus proyectos de vida; y 3) que existan las condiciones
necesarias y adecuadas, materiales e inmateriales, para que todos los grupos
humanos e individuos de la sociedad cuenten con igualdad de oportunidades para
participar en la toma de decisiones.

Principio de compacidad: consiste en el uso racional del suelo con fines urbanos
mediante una equilibrada combinación entre densidad, mixticidad de usos, y el
acceso a transporte público, de tal manera que se reduzca la extensión y
dispersión de las zonas urbanas sin afectar la calidad de vida de los ciudadanos.

Principio de resiliencia: consiste en la capacidad de las personas, familias y


comunidades, entidades públicas y privadas, las actividades económicas y las
estructuras físicas y centros poblados, para asimilar, adsorber, adaptarse, cambiar,
resistir y recuperarse, del impacto de un peligro o amenaza, así como de
incrementar su capacidad de aprendizaje y recuperación de los desastres pasados
para protegerse mejor en el futuro.

Principio de integralidad del desarrollo urbano-territorial: Se basa en una visión


multidimensional del territorio, el mismo que se encuentra conformado por áreas
urbanas y rurales que se complementan en sus funciones y ecosistemas; y de
actuación multisectorial e intergubernamental, según el ámbito de competencias,
responsabilidades y recursos, debiendo el Estado garantizar la transparencia,
efectividad, cobertura, consistencia, coherencia y continuidad en sus actividades e
intervenciones sobre el desarrollo urbano-territorial .

Principio de trascendencia de las actuaciones e intervenciones urbano-


territoriales: Referida a su cumplimiento y continuidad por sobre las diferentes
administraciones político-gubernamental, considerando la necesaria evolución de
los centros poblados y el territorio en el tiempo.
Principio de Eficiencia y Calidad en los bienes y servicios urbanos: Se refiere
a que la infraestructura, servicios y sistemas funcionales de los centros poblados y
su entorno deben ser planificados y administrados eficientemente, fomentando el
diseño urbano de calidad y estética, tanto en las construcciones como en el
espacio público

45

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Principio de Identidad urbano-territorial: consiste en el respeto, y protección, y


sentido de pertenencia de ciudadanos a su territorio, comprendiendo además su
patrimonio (bienes inmuebles: arquitectónicos y urbanísticos), así como las
manifestaciones culturales de los pueblos, incluyendo el medio ambiente y el paisaje
del entorno urbano-territorial.

Principio de la función social de la propiedad: Promueve que el derecho de


propiedad predial se ejerza en armonía con el bien común y el interés social

Principio de adecuación al cambio en las actuaciones e intervenciones urbanas:


Conlleva a la motivación permanente de las entidades y empresas públicas de todos
los niveles de gobierno, así como del sector privado y la población en general, para
responder al cambio climático, a los cambios demográficos, socioeconómicos y
político-institucionales, y adaptarse a las innovaciones culturales y tecnológicas en la
planificación de los centros poblados y las intervenciones y actuaciones urbanísticas.
Principio de sostenibilidad urbano-territorial: Promueve que las autoridades
gubernamentales y los ciudadanos procuren el equilibrio del crecimiento económico
con los objetivos sociales sin degradar el entorno ambiental, proporcionando mejor
calidad de vida y prosperidad a las generaciones actuales, sin comprometer las
oportunidades de las generaciones futuras para satisfacer sus necesidades.

Estos principios son transversales a la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo. Por ende, se
materializan en los ejes de política, objetivos y lineamientos estratégicos. Los ejes de política son
los siguientes:

5.1. Planificación y gestión urbana-territorial orientada al desarrollo urbano-


territorial sostenible

Se requiere de una planificación basada en una visión holística del territorio nacional que
parta de una adecuada comprensión del rol que cumplen o pueden cumplir los centros
poblados a nivel local, regional y nacional para el desarrollo sostenible. En tal sentido, la
planificación urbana-territorial se entiende como el “proceso de adopción de decisiones
encaminadas a hacer realidad unos objetivos económicos, sociales, culturales y
ambientales mediante el desarrollo de visiones, estrategias y planes de carácter espacial y
la aplicación de un conjunto de principios normativos, instrumentos, mecanismos
institucionales y de participación y procedimientos reglamentarios”144. La orientación de la
planificación y gestión urbana-territorial implica impulsar el potencial del territorio y de los
centros poblados como espacios de interacción económica, social y cultural, permitiendo
el crecimiento económico sostenido, el desarrollo e inclusión social y la preservación del
medio ambiente, de tal manera que se satisfagan las necesidades de las generaciones
presentes sin comprometer las de las generaciones futuras. La planificación urbana-
territorial contiene necesariamente un carácter espacial, en tanto supone no solo cambios
en las estructuras sociales e instituciones, sino también la transformación del espacio
físico145/146. Por este motivo debe prestarse atención al diseño urbano como disciplina que


144
ONU-HABITAT. (2015). Directrices Internacionales sobre Planificación Urbana y Territorial (p. 2). Nairobi: ONU-
HABITAT
145
Ibid. (p.23).

46

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

permite adecuar la forma urbana a las necesidades de los grupos humanos y a sus
identidades culturales147.

5.2. Gestión urbana-territorial eficiente orientada a la mejora de la calidad de vida


de la población, al incremento de la competitividad económica y a la
protección del medio ambiente.

Se requiere de mecanismos que permitan optimizar el uso del recurso suelo, así como
recuperar el incremento de valor de las propiedades producido a partir de acciones
públicas, con el fin de financiar el desarrollo urbano-territorial sostenible. Este eje se
orienta a promover la gestión del suelo como un componente central del desarrollo,
permitiendo su financiamiento. Así mismo, este eje es consecuente con el principio de
función social de la propiedad, en tanto el derecho a la propiedad se ejerce en armonía
con el bien común. Los instrumentos de gestión de suelo y financiamiento se orientan a
armonizar el ejercicio del derecho de propiedad con el bien común, en tanto permiten
redistribuir los beneficios derivados del incremento del valor del suelo urbano producto de
externalidades directas o indirectas, actuaciones y/o intervenciones urbanísticas.

Además, mediante la gestión del suelo, se promueve que la ocupación del territorio
contribuya al incremento de la competitividad económica. La movilidad urbana-territorial
sostenible cumple un rol fundamental en este eje. Esta es definida como el “conjunto de
estrategias y medidas planificadas con fines de mejorar el desplazamiento de personas y
mercancías (logística urbana) en los centros poblados y su entorno, favoreciendo los
modelos de transporte sostenible y el diseño urbano de espacios públicos inclusivos”148.
Un sistema de movilidad urbana es sostenible cuando cumple con tres condiciones a nivel
social, ambiental y económico:

- permite que los beneficios de la movilidad se distribuyen por igual


- no depende de los combustibles fósiles no renovables
- son viables financieramente, permitiendo la maximización de los beneficios y la
minimización de los costes externos149
Se requiere de un sistema de movilidad que conciba la conectividad como su objetivo
central, permitiendo la integración e interconexión del transporte multimodal en los centros
poblados. Este eje se orienta a promover el acceso a la movilidad como elemento
estructurante de las intervenciones sobre el territorio.

5.3. Vivienda adecuada para la mejora de la calidad de vida de la población

Se requiere que las ciudades sean espacios para el desarrollo pleno de las personas. La
vivienda no se debe entender desvinculada de su entorno y de la ciudad, por lo que una


146
De acuerdo a ONU Hábitat, la planificación con enfoque urbano y territorial “constituye un poderoso mecanismo
de adopción para asegurar que el crecimiento económico sostenido, el desarrollo social y la sostenibilidad
ambiental van de la mano para promover una mejor conectividad a todos los niveles del territorio”. En: Ibid. (p.17)
147
Ibíd., (p.39-40)
148
En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2017) Proyecto de Ley Marco de Desarrollo Urbano-
Territorial Sostenible. Informe No 320-2017-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU. Lima, Perú.
149
ONU-HABITAT. (2015). Directrices Internacionales sobre Planificación Urbana y Territorial. Nairobi: ONU-
HABITAT

47

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

vivienda adecuada implica los siguientes aspectos150:


- Seguridad jurídica de la tenencia151: las personas deben gozar de cierto grado de
seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra los desalojos
forzados, el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.
- Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: una vivienda
adecuada debe contar con los servicios necesarios para la salud, seguridad y nutrición,
tales como agua potable, energía, medios para el almacenamiento de alimentos, medios
para el tratamiento de residuos, instalaciones sanitarias para el aseo, la calefacción y el
alumbrado y a servicios de emergencia.
- Asequibilidad: los gastos que supone la vivienda no deben impedir ni comprometer el
disfrute de los otros derechos humanos de los ocupantes. Debe priorizarse el acceso a
la vivienda adecuada a los grupos de desfavorecidos de la sociedad, como los adultos
mayores, niños, discapacitados, personas con enfermedades terminales, personas
enfermas de VIH, personas enfermas mentales, víctimas de desastres naturales y
familias asentadas en zonas de riesgo, y otros grupos.
- Habitabilidad: la vivienda adecuada debe garantizar la seguridad física y la salud, la
protección ante las inclemencias del clima y ante desastres naturales.
- Lugar: Que las viviendas se ubiquen adecuadamente en función a las fuentes de
empleo, los sistemas de salud y servicios educativos, de esparcimiento, recreación,
deportivos y culturales, y en lugares saludables lejos de fuentes de contaminación.
- Adecuación cultural: Que las viviendas guarden relación con la identidad cultural de los
grupos humanos, permitiendo que el diseño y arquitectura de las viviendas contribuya a
mantener los hábitos y tradiciones culturales.

5.4. Gobernanza152, desarrollo institucional y fortalecimiento de capacidades

Se requiere que el problema central se afronte de manera coordinada y con la


cooperación entre los distintos actores. El desarrollo institucional implica que los distintos
niveles de gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos cuenten con
las capacidades y recursos necesarios para cumplir adecuadamente con sus roles. En tal
sentido, el fortalecimiento de capacidades es un elemento central para la consecución del
objetivo central de la Política.


150 Naciones Unidas Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), Observación general N º 4:
El derecho a una vivienda adecuada (art. 11 (1) del Pacto), 13 de diciembre de 1991, E/1992/23
151 La tenencia puede adoptar una amplia variedad de formas que van desde el alquiler (público y privado), la

vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda en emergencia y los asentamientos
informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad.
152
El concepto de gobernanza se refiere a las “diversas formas en las que las instituciones y los individuos se
organizan en la gestión cotidiana de una ciudad, y los procesos utilizados para llevar a cabo de forma efectiva la
agenda del desarrollo de una ciudad, a corto y a largo plazo”. En: ONU-Habitat. (2017). Gobernanza-UN-Habitat.
Retrieved 8 August 2017, from https://es.unhabitat.org/gobernanza/

48

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Tabla 04: Matriz de Problemas, Ejes de Política y Objetivos Específicos

Dimensiones
Problemas
de la Ejes de política Objetivos específicos
Centrales
Problemática
Planificación urbana y 6.1. Objetivo 1: Fortalecer la
4.1.1.Débil
territorial orientada al planificación y la gestión del
4.1. Territorio planificación y
desarrollo urbano- desarrollo urbano-territorial
gestión territorial
territorial sostenible sostenible a nivel nacional

6.2. Objetivo 2: Promover la gestión


eficiente del suelo, permitiendo el
Gestión urbana-territorial financiamiento del desarrollo urbano-
4.2.1.Persistencia
eficiente orientada a la territorial sostenible
de pobreza y
4.2. Ciudades y desigualdad mejora de la calidad de
Desarrollo vida de la población, a la 6.3 Objetivo 3: Impulsar la
Urbano competitividad económica integración en y la interconexión de
y a la protección del medio los centros poblados a través de la
ambiente movilidad urbana sostenible.
6.4. Objetivo 4: Reducir el impacto
4.2.2. Afectación
de los centros poblados sobre el
del medio ambiente
medio ambiente
4.3.1.Amplio déficit 6.5. Objetivo 5: Atender las distintas
habitacional Vivienda adecuada para la necesidades de vivienda de la
4.3. Vivienda 4.3.2.Precariedad e mejora de la calidad de población peruana bajo un enfoque
inseguridad de las vida de la población de desarrollo urbano-territorial
zonas urbanas sostenible.
6.6. Objetivo 6: Fortalecer el rol del
Gobernanza, desarrollo ente rector en el ejercicio de las
4.4.1. Debilidad en
institucional y competencias generales,
4.4.Institucional el desempeño del
fortalecimiento de compartidas y exclusivas a través de
rol rector
capacidades la creación de un sistema funcional
de articulación.

49

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

6. Objetivos específicos y lineamientos estratégicos

6.1. Objetivo 1: Fortalecer la planificación y gestión del desarrollo urbana-territorial


sostenible a nivel nacional153

6.1.1. Implementar incentivos, esquemas de financiamiento y/o de sanciones que


impulsen la planificación y gestión de los centros poblados en función al rol
social y económico que cumplen en el territorio nacional

6.1.2. Fortalecer el rol de los gobiernos regionales en la planificación y gestión


urbana.

6.1.3. Promover una estrategia de desarrollo de capacidades para la planificación y


gestión urbana en los distintos niveles de gobierno y para la adecuada
inclusión del enfoque de gestión de riesgos de desastres en los instrumentos,
tomando en cuenta las distintas condiciones de cada gobierno y municipalidad.

6.1.4. Impulsar una estrategia de generación de información y evidencia para la toma


de decisiones en los niveles sub-nacionales, a través de la generación de un
sistema catastral integral y la actualización del Observatorio Urbano, haciendo
uso de tecnologías de la información que permitan la geo-referenciación de la
data.

6.1.5. Promover la participación ciudadana como un componente central en los


procesos de planificación, fomentando su adecuada implementación y
sensibilizando a la ciudadanía y a las autoridades respecto de su importancia.

Justificación del Objetivo 1 y lineamientos:

En relación al lineamiento 6.1.1, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y


Desarrollo Urbano Sostenible (RATDUS) establece el Sistema Nacional de Centros
Poblados (SINCEP), el cual presenta una jerarquización de estos en función al rol que
cumplen en el territorio. Así mismo, ha establecido el tipo de instrumento que corresponde
según el nivel de gobierno, lo cual ayudará a motivar el desarrollo de los instrumentos de
planificación en los niveles sub-nacionales. Sin embargo, el SINCEP no ha considerado
necesariamente una visión territorial, por lo que es necesario afinar algunos aspectos para
alinear el instrumento a una visión de planificación urbano-territorial.

153
El RATDUS define la gestión del desarrollo urbano sostenible como “un proceso dinámico y continuo, en el que
intervienen todos los actores del desarrollo urbano: los tres niveles de gobierno, el sector privado y la población.
Su finalidad es la implementación de las propuestas y del programa de inversiones urbanas formulados en los
diferentes Planes de Desarrollo Urbano”. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016).
Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible, aprobado por D.S. No 022-2016-
VIVIENDA (p. 607782). Lima: El Peruano

50

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Los niveles intermedios de gobierno (regionales) no han sido considerados con un rol de
importancia en la planificación y gestión territorial. Por tal motivo, los lineamiento 6.1.2.
se orienta a fortalecer el rol de los gobiernos regionales en la planificación y gestión
urbana. Actualmente, la planificación urbana se concentra en los niveles provinciales y
distritales. El nivel intermedio de gobierno, al gestionar un territorio más amplio, cuenta
con la capacidad para planificar y gestionar mejor la complementariedad de los centros
poblados.

Tal como se identificó en el punto 4.1.1 del Diagnóstico, el nivel de capacidades y


recursos en los niveles sub-nacionales es variado, lo que limita las posibilidades de
desarrollar los instrumentos de planificación y gestión del desarrollo urbano. En tal
sentido, el lineamiento 6.1.3. debe partir por entender el contexto político, el nivel de
capacidades y las demandas de los gobiernos sub-nacionales154. La formación de
capacidades por parte del MVCS hacia los gobiernos sub-nacionales requiere de una
estrategia que contemple productos diferenciados, con el fin de atender la variedad de
realidades. Esta estrategia debe partir por priorizar las necesidades (servicios básicos,
recaudación, ordenamiento y planeación del crecimiento)155. En el marco de este
lineamiento, el MVCS debe generar esquemas de financiamiento de los instrumentos de
planificación para los gobiernos subnacionales, los cuales pueden contemplar la
asistencia técnica por parte de empresas privadas o productos de asistencia técnica que
puedan ser implementados por terceros. De igual manera, una estrategia en esta
dirección debe ser impulsar certificaciones en el rubro de la planificación para los
funcionarios de los gobiernos locales, con el fin de asegurar que la planificación y gestión
urbana sea ejecutada por personal calificado. Además, el artículo 65 del RATDUS
establece la incorporación del análisis de riesgo de desastres en la planificación urbana.
En tal sentido, la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo debe contribuir a fortalecer e
impulsar la adecuada consideración de la gestión de riesgo en la planificación urbana a
través de la capacitación a los gobiernos locales con miras a incrementar la resiliencia de
los centros poblados.

Los lineamientos mencionados en relación al sistema de planificación y gestión territorial y


urbana que se orientan a cumplir con el objetivo 1 requieren a su vez de un sistema de
información que permita sustentar las decisiones en base a evidencia. El lineamiento
6.1.4 se enmarca en esta necesidad. Este lineamiento implica fortalecer el sistema
catastral a nivel nacional, de tal manera que sea multifuncional, multipropósito y
multiusuario, permitiendo integrar la información del territorio (espacial, económica,
ambiental y social). Si bien esta necesidad requiere de un esfuerzo intersectorial, el MVCS
debe establecer mecanismos de consolidación de la información entre sus distintas
direcciones y permitir una base centralizada de procesamiento de información. De igual
manera, el Observatorio Urbano Nacional y los Observatorios Urbanos Locales deben ser
actualizados con miras a contribuir en la asistencia técnica, desarrollo de capacidades,
identificación de prioridades y análisis regularmente de la información de las condiciones
socio-económicas de los centros poblados156.

154
Este lineamiento va en concordancia con las recomendaciones de política del Banco Mundial en: Banco
Mundial. (2015). RAS 1 –Política Urbana y Planificación. Producto 2 –Diagnóstico, recomendaciones generales y
recomendaciones específicas a la luz de la experiencia internacional (p. 22). Lima
155
Ibid (p.22)
156
En concordancia con el artículo 73 del RATDUS. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

51

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

La participación ciudadana es un componente central en el planeamiento del desarrollo


urbano en tanto permite entablar acciones que respondan mejor a los requerimientos de la
población y en tanto empodera a los actores en el territorio, convirtiéndolos en agentes de
cambio. A pesar de que existe un marco legal que ha incluido la participación ciudadana
como un componente, la implementación de los procesos participativos no sigue
estándares claros, su efectividad depende de la disposición política de las autoridades y
de la capacidad de organización y del grado de consciencia de la población respecto de
su importancia (ver 4.1.1.5). Por tal motivo, el lineamiento 6.1.5. se orientan a promover
su institucionalización. Por un lado, este lineamiento se orienta a promover que la
participación se integre dentro del marco normativo de la planificación y que los gobiernos
sub-nacionales conozcan adecuadamente procedimientos para implementarla. Esto puede
lograrse a través de la generación de manuales o mediante programas de desarrollo de
capacidades. Por otro lado, el lineamiento 6.1.5. se orienta a motivar una mayor
participación por parte de la ciudadanía en los procesos de planeamiento y en el control
de las autoridades. El MVCS puede lograr esto a través de campañas de sensibilización a
nivel nacional que den a conocer a la población el funcionamiento de los mecanismos y
espacios de participación.

6.2. Objetivo 2: Promover la gestión eficiente del suelo, permitiendo el financiamiento del
desarrollo urbano-territorial sostenible.

6.2.1. Promover la aplicación de instrumentos de gestión de suelo y financiamiento


del desarrollo urbano.

6.2.2. Crear entidades públicas a distintos niveles de gobierno que se encarguen de


la gestión del suelo urbano con capacidad de generar un banco de suelos y de
gestionar intervenciones urbanísticas orientadas a la mejora de los espacios
urbanos y de la competitividad de los centros poblados.

6.2.3. Implementar mecanismos de asociatividad entre el Estado, el sector privado y


organizaciones de la sociedad civil para el desarrollo de proyectos inmobiliarios
y la anexión de tierras eriazas al área urbana.

6.2.4. Actualizar el marco normativo referente al avalúo de suelos y definir estándares


claros para los procesos de expropiación con fines públicos, estableciendo las
responsabilidades de las entidades encargadas de la valuación del suelo

6.2.5. Normar, regular y promover la correcta aplicación de mecanismos que


permitan la densificación de las zonas urbanas, orientándose a generar
ciudades compactas, sin comprometer la calidad de vida de la población

6.2.6. Normar, regular y promover la participación pública y privada en el incremento



(2016). Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
Sostenible No 022-2016-VIVIENDA (p. 607779). Lima: El Peruano.

52

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

del valor del suelo y otros mecanismos competitivos de incentivo, financiación y


gestión urbana

6.2.7. Proponer mecanismos e instrumentos para la generación de suelo urbano con


el adecuado equipamiento y acceso a servicios.

6.2.8. Implementar mecanismos para reducir la especulación

Justificación del Objetivo 2 y lineamientos estratégicos:

El suelo urbano es un instrumento de integración social y de desarrollo económico, y es el


soporte de la demanda habitacional presente y futura. Debido a que el recurso suelo con
fines de poblamiento es limitado, la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se orienta a
desalentar el crecimiento horizontal de las ciudades, promoviendo alternativamente el uso
racional e intensivo del sub-suelo, suelo y del sobre suelo, así como el crecimiento vertical
con alta calidad de vida, bajo el concepto de ciudad compacta.

En relación al lineamiento 6.2.1, el RATDUS ha avanzado con la normativa referente a


los procedimientos e instrumentos de gestión urbana sostenible y los instrumentos de
financiamiento urbano que permiten generar ciudades compactas (lineamiento 6.2.5). En
el ámbito urbano, el concepto de ciudad compacta implica que los gobiernos locales
determinan polígonos de contención del crecimiento horizontal y áreas propicias para la
densificación a gran escala, articulando instrumentos de gestión como el cambio de
zonificación, la reglamentación especial, los derechos adicionales de edificación
transferible, la reurbanización, la renovación urbana y el plan específico. En tal sentido,
para procesos de gestión y habilitación urbana, la autoridad local establece las
condiciones de uso mixto del suelo, las cuotas adecuadas de vivienda de interés social,
tanto para venta como para alquiler, y estrategias eficaces de promoción de la inversión
privada, así como de participación público-privada en el incremento del valor del suelo. A
su vez, determina los parámetros urbanísticos adecuados para implementar un sistema
alternativo vial para transporte no motorizado, bajo la perspectiva de desincentivar el
transporte privado motorizado. Del mismo modo, la Política Nacional de Vivienda y
Urbanismo orienta la promoción del funcionamiento de la Unidad de Gestión Urbanística
como mecanismo técnico-legal para el desarrollo de los programas y proyectos, utilizando
el fideicomiso como una herramienta económico-financiera que garantiza el éxito de los
procesos.

No obstante, es necesario plantear nuevas normas que permitan integrar el marco


normativo a través de la definición de los principios, lineamientos, componentes e
instrumentos para la gestión del suelo y el financiamiento urbano. En tal sentido, el
lineamiento 6.2.6 responde a la necesidad de generar una normativa que estipule el
funcionamiento de los mecanismos de financiamiento urbano. Ésta deberá indicar los
hechos generadores de valor de suelo urbano, los mecanismos para su recaudación, las
responsabilidades de los agentes y el destino de los recursos generados por el incremento
del valor del suelo157.

157
Este aspecto se relaciona también con el lineamiento 4.2.1.5, en tanto alude a la necesidad de normar los
mecanismos de captura de la plusvalía

53

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

Con el objetivo de permitir una adecuada gestión del suelo, el lineamiento 6.2.2 plantea
la creación de una entidad pública que cuente con la capacidad de articular los distintos
eslabones y actores participantes del proceso de generación de suelo urbano.158 Esto
implica en la práctica convertir al PGSU en la entidad que administre el suelo público y
adquiera suelo privado, lidere proyectos de habilitación urbana y de edificación de
vivienda social articulando con otras entidades y programas. La finalidad de esto es
permitir el reparto de las cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano,
intervenir la morfología urbana y la estructura predial (reajuste de suelos) y generar
asociaciones entre propietarios para facilitar el desarrollo y financiamiento urbano, así
como promover la adquisición de inmuebles y promover el desarrollo de sectores inactivos
de las zonas urbanas159.

Como parte de la estrategia de generación de suelo, el lineamiento 6.2.3 se orienta a


permitir una adecuada gestión y anexión de las tierras eriazas a zonas urbanas.
Actualmente, el crecimiento de la ciudad y la demanda de suelo urbano con fines de
vivienda ejercen gran presión sobre los terrenos de las comunidades campesinas que
colindan con las zonas urbanas. Por este motivo, en los casos en que el análisis
urbanístico de la ciudad indique la necesidad de anexar nuevos terrenos a las áreas
urbanas, las tierras de propiedad de las comunidades campesinas pueden ser un recurso
para atender la demanda de suelo. Por este motivo es necesario establecer un marco
normativo que defina los mecanismos de asociatividad, expropiación y mecanismos de
solución de conflictos.

No obstante, tanto el lineamiento 6.2.2 como el 6.2.3 requieren del establecimiento de un


sistema de avalúo que permita determinar el valor final del suelo, dado que no existe una
autoridad garante. En tal sentido, el lineamiento 6.2.4 apunta a atender esta necesidad.
Se requiere de una entidad que valide el valor final del suelo y que se convierta en un
organismo de resolución de conflictos160.

El lineamiento 6.2.7 responde a la necesidad de vincular la gestión del suelo urbano con
el financiamiento de la vivienda adecuada. Se requiere de mecanismos que permitan
solventar las inversiones en vivienda social. Si bien el RATDUS plantea el Bono de
Zonificación Inclusiva, se requiere de un mecanismo para incentivar su uso en los
gobiernos sub-nacionales y de otros mecanismos que permitan solventar vivienda social
adecuada. Por último, el lineamiento 6.2.8. se basa en el principio de la función social de
la propiedad, en tanto apunta a reducir la especulación para que la e ejercicio del derecho
a la propiedad no interfiera con el bien común.

6.3. Objetivo 3: Impulsar la integración en y la interconexión de los centros



158
En concordancia con las recomendaciones efectuadas por el Banco Mundial. En: Banco Mundial. (2015). Ras
Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de suelo urbano - Producto 1.
Banco Mundial. (p.23-27)
159
En: Ras 3: Oferta de Vivienda. Informe Final. Anexo 3. Recomendaciones a SINADUS y RATDU. Lima: Grupo
Banco Mundial
160
En concordancia con lo sugerido por el Banco Mundial. En: Ras Programático - Planificación, suelo urbano y
oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial. (p.13)

54

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

poblados a través de la movilidad urbana sostenible

6.3.1. Promover la acción coordinada de los distintos niveles de gobierno para la


planificación y la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte que
permitan la integración física y virtual de los centros poblados priorizados,
permitiendo incrementar su competitividad

6.3.2. Impulsar y facilitar la movilidad urbana sostenible de personas y bienes en


condiciones de racionalidad, eficiencia, eficacia y con respeto al medio
ambiente, considerando las necesidades de las poblaciones vulnerables.

6.3.3. Promover la accesibilidad a la movilidad como elemento central de las


intervenciones urbanísticas.

6.3.4. Incrementar y estimular el uso del transporte no motorizado (circulación


peatonal y ciclista)

Justificación del Objetivo 3 y lineamientos estratégicos:

Desde el enfoque de desarrollo urbano-territorial, la integración física y virtual de los


Centros Poblados, en el marco de la competitividad y del desarrollo sostenible del país es
fundamental y prioritaria. Así, la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo propicia la
implementación adecuada de la infraestructura de integración física y virtual, en
concordancia a las prioridades en lo referente a megaproyectos de infraestructura de
impacto nacional. El Sector Vivienda y Urbanismo asume la competencia de regulador,
articulador y promotor, mientras que el Sector Transportes y Comunicaciones asume el rol
ejecutor.

Para transformar positivamente la situación de la movilidad urbana, que es directamente


proporcional a la magnitud de población y densidad de las ciudades, la Política Nacional
de Vivienda y Urbanismo establece que los gobiernos sub-nacionales promuevan e
implementen estrategias y sistemas de movilidad de personas y bienes que prioricen la
racionalidad, la eficiencia, la eficacia y el mínimo impacto al entorno. De un lado, implica
planificar y gestionar la restructuración física de las ciudades, a fin de promover la
accesibilidad a los medios de transporte. De otro lado, se deben activar diferentes
modalidades de transporte de calidad y con mínimo impacto ambiental, que desincentive
el transporte privado motorizado. El Sector Vivienda y Urbanismo establece los
lineamientos técnico-normativos y cumple un rol promotor.

En tal sentido, dada la naturaleza multisectorial del Objetivo 3, el lineamiento 6.3.1 se


enfoca en la coordinación entre los ministerios. Una visión holística del territorio permite
entablar acciones conjuntas con miras a priorizar los proyectos de infraestructura para
lograr la interconexión.

A nivel meso, en los centros urbanos la movilidad urbana sostenible implica pensar en
mecanismos que faciliten la conectividad mediante un acceso rápido, fácil y asequible,
prestando especial atención a las necesidades de las poblaciones vulnerables. Así mismo,
implica que el transporte de personas y bienes se efectúe cumpliendo con los estándares
adecuados para la reducción de la emisión de gases contaminantes.

55

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

El lineamiento 6.3.2 se orienta en dicho sentido, recalcando la necesidad de contar con


un sistema de movilidad urbana que cumpla con dichas condiciones.

De igual manera, el lineamiento 6.3.3 plantea vincular el desarrollo urbano con el acceso
a la movilidad bajo un enfoque que contemple la accesibilidad como elemento central de
las intervenciones urbanísticas.

Por último, el lineamiento 6.3.4 se enmarca en la búsqueda de la reducción de las


emisiones y de la contaminación, de los accidentes automovilísticos y de las
enfermedades producto de estilos de vida sedentarios. Además se condice con la
búsqueda de una ciudad compacta y densa, que facilite el acceso a los servicios de todo
tipo.

6.4. Objetivo 4: Reducir el impacto de los centros poblados sobre el medio ambiente

6.4.1. Promover la conformación de ciudades compactas.

6.4.2. Diseñar mecanimos para la adecuada gestión de residuos sólidos y de las


aguas residuales para su transformación y reutilización

Justificación del Objetivo 4 y lineamientos estratégicos:

El objetivo 4 se orienta a promover que los centros poblados reduzcan su impacto sobre
el medio ambiente. En tal sentido, el lineamiento 6.4.1. se orienta a promover que las
ciudades sean compactas, de tal manera que se reduzca el impacto sobre el medio
ambiente, se mejore la calidad del aire y se reduzca la afectación de la urbanización
sobre la disponibilidad de alimentos. Además, el lineamiento 6.4.2. contempla el diseño
de mecanismos para reducir el impacto de los deshechos producidos en los centros
poblados.

6.5. Objetivo 5: Atender las diferentes necesidades de vivienda de la población bajo


un enfoque de desarrollo urbano-territorial sostenible

6.5.1. Promover y fiscalizar el adecuado desarrollo de proyectos y programas de


vivienda por parte de los niveles sub-nacionales, articulando dichas acciones
con los instrumentos de planificación.

6.5.2. Focalizar los programas de subsidio de la vivienda, fomentando la


generación de ciudades compactas.

6.5.3. Vincular el sector financiero con los programas de vivienda, fomentando la


articulación de la demanda a través de las entidades estatales
correspondientes.

6.5.4. Establecer mecanismos de financiamiento y subsidios diferenciados,


coherentes con las capacidades y necesidades del sector informal de la
economía y los distintos grupos sociales y poblaciones vulnerables

56

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

6.5.5. Proponer mecanismos que permitan la gestión, financiamiento e


implementación de proyectos de vivienda que cumplan con altos estándares
de eficiencia energética e hídrica

6.5.6. Promover programas y proyectos que se orienten a la mejora de la calidad


constructiva.

6.5.7. Impulsar la renovación urbana, contemplando el diseño de mecanismos de


financiamiento y de asociatividad entre actores públicos, privados y de la
sociedad civil con dicho fin.

6.5.8. Implementar subsidios, programas y proyectos para la dinamización y


mejora de la oferta de vivienda de alquiler para los distintos niveles
socioeconómicos.

6.5.9. Implementar programas de subsidios y asistencia técnica para la vivienda


rural que permitan mejorar la productividad y la calidad de vida de los
ciudadanos de las zonas rurales

6.5.10. Implementar las estrategia de saneamiento físico legal de las propiedades


vinculándolas al mejoramiento integral de barrios y definiendo mecanismos
de gestión y financiamiento de los espacios públicos.

6.5.11. Implementar estrategias de reasentamiento para población asentada en


zonas de riesgo

6.5.12. Actualizar el marco normativo de habilitaciones urbanas con el fin de


contemplar estándares de sostenibilidad urbana que promuevan un diseño
urbano incluyente.

Justificación del Objetivo 5 y lineamientos estratégicos:

La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo pretende disminuir el déficit habitacional de


arrastre y atender la demanda futura de vivienda en el país. La vivienda, en tanto albergue
del hogar consolidado, es la herramienta básica de desarrollo familiar y de la sociedad en
su conjunto, por lo que la provisión de soluciones habitacionales para familias en situación
de menores recursos constituye una acción fundamental y prioritaria para contribuir al
desarrollo del país.

Una adecuada respuesta al problema de la vivienda requiere de una acción articulada por
parte del Estado. En tanto el Estado peruano promueve iniciativas de vivienda lideradas
desde el gobierno nacional (a través de mecanismos de subsidio y diseño de programas),
la gestión urbana es efectuada por los gobiernos sub-nacionales. Pero subsiste una
desarticulación para atender las necesidades de vivienda de la población, por lo que el
lineamiento 6.5.1 se orienta a promover un mecanismo que permita articular la gestión
urbana y la estrategia de vivienda.

Con miras a atender el problema de la competencia existente entre los programas de

57

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

subsidio a la vivienda (ver 4.3.1.1), el lineamiento 6.5.2 se orienta a definir una mejor
focalización del subsidio, atendiendo prioritariamente a los sectores que más lo necesitan,
y calibrando el monto de subsidio con miras a cubrir la brecha entre la capacidad de pago
y el costo de las viviendas de interés social. Orientando la estrategia a generar ciudades
compactas, los esquemas de subsidio deben contribuir a incentivar la densificación,
permitiendo acceder a mayores montos de subsidio cuando las viviendas se ubican en
áreas con densidades mayores, en zonas de renovación urbana y en zonas centrales con
acceso a servicios161.

Con el objeto de ampliar el mercado de vivienda y permitir atender las demandas de un


rango mayor de niveles socioeconómicos, el lineamiento 6.5.3 parte de la visión de un
sistema financiero en los que la banca de desarrollo puede contribuir a impulsar el
mercado. Por tal motivo, es necesario que el Fondo MiVivienda evolucione a ser un
facilitador y formador de mercados. De igual manera, el sistema financiero, a través de la
banca de desarrollo o del Fondo MiVivienda, puede generar mecanismos financieros para
los constructores, y así evitar el traspaso del riesgo a los hogares162.

Los anteriores lineamientos contribuyen al desarrollo del mercado financiero, de tal


manera que exista una mayor oferta de productos para los distintos niveles
socioeconómicos. No obstante, es necesario priorizar el acceso de la población vulnerable
a la vivienda (pobres extremos, discapacitados, enfermos, adultos mayores, víctimas de
violencia, damnificados por desastres naturales). En tal sentido, dichos lineamientos
deben verse complementados con el lineamiento 6.5.4 para promover mecanismos
flexibles de financiamiento que se adecuen a los requerimientos del sector informal de la
economía, a través de la generación de incentivos para el sector financiero163.

En relación al lineamiento 6.5.5, instrumentos como los fondos verdes para el


financiamiento de la vivienda contribuyen a promover el acceso a financiamiento al mismo
tiempo que fomentan la reducción en el consumo energético. En tal sentido, se requiere
implementar mecanismos de hipoteca verde. Existen fondos verdes de organismos de
cooperación internacional que permiten financiar la inclusión de mobiliario que cumple con
altos estándares de ahorro energético. Si bien la incorporación de estas tecnologías
implica un mayor costo inicial para los hogares, el menor consumo energético trae consigo
un ahorro económico para los hogares que cubre con creces el mayor costo inicial. Esta
estrategia debe ser fomentada a través de incentivos para los desarrolladores, tales como
el incentivo de bonificación de altura a la edificación sostenible actualmente normada en el
RATDUS.

A fin de reducir el déficit cualitativo y la vulnerabilidad de los hogares ante desastres, el


lineamiento 6.5.6 plantea la mejora de la calidad constructiva. Esto implica el desarrollo
de programas de asistencia técnica en la ejecución de edificaciones.

El lineamiento 6.5.7. impulsa la renovación urbana mediante mecanismos que permitan


161
Este lineamiento se encuentra en concordancia con lo propuesto por el Banco Mundial en: Banco Mundial.
(2015). Ras 3: Oferta de Vivienda. Informe Final. Producto 2 - Recomendaciones y Experiencias Internacionales
(pp. 12-17). Lima: Grupo Banco Mundial
162
Ibid (p.29-30)
163
En concordancia con lo sugerido por el Banco Mundial. Ibid. (p.29).

58

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

una acción coordinada entre los distintos actores. Tal como se vio en el problema 4.3.1.5.
(inadecuada gestión del patrimonio edificado), no existen mecanismos para el
financiamiento con fines de renovación urbana ni tampoco mecanismos de asociatividad
entre los distintos actores. Este lineamiento apunta a atender esa debilidad.

El lineamiento 6.5.8 se orienta a atender las necesidades de la población que requiere de


esquemas de vivienda en alquiler. Esta alternativa permite atender principalmente las
necesidades vivienda de personas con estilos de vida no sedentarios, como los jóvenes,
los estudiantes, migrantes, etc.

El lineamiento 6.5.9. se orienta a mejorar la calidad de la vivienda rural, a través de


programas de asistencia técnica y de subsidios. Estos programas deben orientarse a
mejorar la funcionalidad de la vivienda como unidad productiva cumpliendo con las
condiciones necesarias de una vivienda adecuada. Actualmente, diversas instituciones
han desarrollado diferentes técnicas para el mejoramiento de las viviendas rurales, a
través de tecnologías como la bio-construcción, las cocinas mejoradas, el compostaje o el
diseño arquitectónico. Estas tecnologías y técnicas deben ser impulsadas a través de la
creación de programas nacionales que consideren las diferentes necesidades de la
población.

El lineamiento 6.5.10. se orienta a entablar una acción coordinada entre las acciones de
regularización de la propiedad y las acciones de mejoramiento del espacio público,
aspectos que hasta el momento se han visto desvinculados. Las políticas curativas de
formalización de predios deben vincularse con acciones de mejoramiento del hábitat, con
el fin de potenciar los beneficios de la regularización, fomentando la inclusión de los
barrios urbanos marginales a la dinámica urbana. Los espacios públicos son esenciales
para el ejercicio adecuado de la ciudadanía y para promover un sentido de pertenencia e
identidad con las zonas urbanas. El desarrollo de equipamiento urbano con fines
deportivos, recreativos y culturales compone un elemento central de la calidad de vida de
la población. Por este motivo, el lineamiento 6.5.10. se orienta a atender dicha necesidad
a través de la definición de mecanismos para que las contribuciones para espacios
públicos producto de los procesos de habilitaciones urbanas se planeen con una visión a
nivel barrial y de ciudad. A nivel local, una mirada más integral del espacio permite
generar espacios de mayor relevancia y funcionalidad.

El lineamiento 6.5.11. se orienta a mitigar el riesgo de desastres a través de la


implementación de estrategias de reasentamiento para población asentada en zonas de
riesgo. Finalmente, el lineamiento 6.5.12. busca que el diseño de el medio físico
construido sea inclusivo, reduciendo la segregación socio-espacial intra-urbana.

6.6. Objetivo 6: Fortalecer el rol del ente rector en el ejercicio de las competencias
generales, compartidas y exclusivas a través de la creación de un sistema
funcional de articulación

6.6.1. Implementar mecanismos de coordinación y cooperación intersectorial que
se orienten a la toma de decisiones relativas al desarrollo urbano-territorial
sostenible.

6.6.2. Implementar canales de comunicación institucionales que faciliten la

59

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

coordinación y cooperación entre el ente rector y los gobiernos sub-


nacionales

6.6.3. Desarrollar mecanismos de gestión institucional que faciliten la acción


coordinada y sinérgica entre las distintas direcciones y programas del ente
rector

6.6.4. Implementar espacios de participación entre los distintos actores públicos,


privados y de la sociedad civil para la cooperación y coordinación de las
acciones en el sector.

6.6.5. Implementar un sistema de monitoreo y evaluación de la Política Nacional


de Vivienda y Urbanismo.

6.6.6. Definir y promover mecanismos claros de respuesta ante situaciones de


emergencia.

Justificación del Objetivo 5 y lineamientos estratégicos

La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo tiende a fortalecer de modo sostenido la
institucionalidad del Sector a partir de la concertación y diálogo descentralizado. Las
regulaciones en materia de vivienda se retroalimentan de los aportes locales in-situ, de
manera participativa con los sectores público y privado. Por tal motivo, se requiere
implementar instrumentos que faciliten la coordinación, la cooperación y la concertación
intergubernamental, intersectorial e intrasectorial.

En este sentido, el Objetivo 6 propone la creación de un sistema funcional que sirva de


plataforma para la articulación entre los distintos actores que intervienen en el desarrollo
urbano y territorial.

El lineamiento 6.6.1 se orienta a atender la descoordinación de los distintos sectores con


competencias relativas al desarrollo urbano-territorial sostenible. El lineamiento 6.6.2
propone el establecimiento de canales de comunicación entre los diferentes niveles de
gobierno. El lineamiento 6.6.3 propone canales de comunicación entre las distintas
direcciones del sector. El lineamiento 6.6.4 propone la operación de un espacio de
participación para la interacción entre los distintos actores del sector. En conjunto, estos
lineamientos sientan las bases del funcionamiento del sistema funcional de articulación
entre actores.

El lineamiento 6.6.5. se orienta a que existan mecanismos claros de respuesta ante las
situaciones de emergencia. La afectación de personas producto de los desastres
naturales de los últimos años ha evidenciado una limitada capacidad de respuesta
institucional por parte del Estado. Este lineamiento contempla dicha necesidad.

Finalmente, el lineamiento 6.6.6 plantea el desarrollo de un sistema de monitoreo y


evaluación de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, que se articule con los planes
de vivienda y urbanismo que se formularán en coherencia con lo planteado en este
documento.

60

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

7. Glosario de términos

Barrio Urbano Marginal: núcleo urbano caracterizado por presentar altos niveles de pobreza
monetaria y no monetaria y carecer, total o parcialmente, de servicios de infraestructura y de
servicios de equipamiento

Centro comunal: establecimiento público para el desarrollo de actividades realizadas por las
organizaciones vecinales, estas actividades pueden ser culturales, de capacitación,
actividades sociales y en algunas oportunidades para presentar diversos servicios de atención
a la comunidad.

Centro poblado vulnerable: lugar del territorio nacional rural o urbano que se encuentra
asentada en la faja marginal, ribera y cauce de quebradas intermitentes o estacionales, que
en temporadas de lluvias se activan, ocasionando daños en las viviendas, población e
infraestructura de servicios.

Déficit cualitativo: número de viviendas de deficiente calidad en cuanto a su materialidad, al


espacio habitable (hacinamiento) y servicios básicos (agua potable, desagüe y electricidad).
Déficit cuantitativo: número de viviendas aptas para cubrir las necesidades habitacionales de
los hogares que no poseen viviendas.

Desarrollo urbano-territorial sostenible: proceso técnico, político y social de ocupación del


territorio y crecimiento de los centros poblados y su entorno rural que propicia su
ordenamiento, articulación gobernabilidad y seguridad jurídica; sustentable en el tiempo,
generando centros poblados y ciudades con atributos de compacidad, resiliencia, inclusión,
seguridad y competitividad urbana, sin degradar el medio ambiente y mejorando la calidad de
vida.

Empleo informal: total de empleo que cumplen con las siguientes condiciones, según la
categoría de ocupación del trabajador: i) Los patronos y cuenta propia cuya unidad productiva
pertenece al sector informal; ii) los asalariados sin seguridad social financiada por su
empleador; iii) los trabajadores familiares no remuneradas, independientemente de la
naturaleza formal o informal de la unidad productiva donde labora.

Gestión de suelo urbano: proceso de acondicionamiento del suelo precario o rústico a


través de la construcción de la infraestructura urbana necesaria para desarrollar proyectos
inmobiliarios y vivienda social.

Gestión del desarrollo urbano sostenible: proceso dinámico y continuo, en el que


intervienen todos los actores del desarrollo urbano: los tres niveles de gobierno, el sector
privado y la población. Su finalidad es la implementación de las propuestas y del Programa de
Inversiones Urbanas formulados en los diferentes Planes de Desarrollo Urbano.

Gobernanza: diversas formas en las que las instituciones y los individuos se organizan en la
gestión cotidiana de una ciudad, y los procesos utilizados para llevar a cabo de forma efectiva
la agenda del desarrollo de una ciudad, a corto y a largo plazo.

Hacinamiento: aglomeración excesiva de un número de personas en un mismo lugar.

Movilidad urbana sostenible: conjunto de estrategias y medidas planificadas con fines de


mejorar el desplazamiento de personas y mercancías (logística urbana) en los centros

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Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

poblados y su entorno, favoreciendo los modelos de transporte sostenible y el diseño urbano


de espacios públicos inclusivos.

Ocupación del territorio: proceso de posesión del espacio físico con carácter permanente
por parte de la sociedad

Planificación urbana-territorial: proceso de adopción de decisiones encaminadas a hacer


realidad unos objetivos económicos, sociales, culturales y ambientales mediante el desarrollo
de visiones, estrategias y planes de carácter espacial y la aplicación de un conjunto de
principios normativos, instrumentos, mecanismos institucionales y de participación y
procedimientos reglamentarios.

Territorio: espacio que comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio


aéreo que los cubre y en el que se desarrollan las relaciones sociales, económicas, políticas y
culturales entre las personas y el entorno natural, en un marco legal e institucional.

Tugurio: una o varias unidades de vivienda que no reúnen las condiciones básicas de
habitabilidad por tener deficiencias en cuanto al área vital, servicios de agua, desagüe y
energía eléctrica; iluminación y ventilación naturales; e, igualmente, por estar deterioradas y
no contar con posibilidades de ampliación o de remodelación y carecer de certificado de
habitabilidad

Vulnerabilidad: la susceptibilidad de la población, de la estructura física o de las actividades


socioeconómicas, de sufrir daños por acción de un peligro o amenaza física o ambiental”

Zona de muy alto riesgo no mitigable: aquella donde existe la probabilidad de que la
población o sus medios de vida sufran daños o pérdidas a consecuencia del impacto de un
peligro, y que la implementación de medidas de mitigación resultan de mayor costo y
complejidad que llevar a cabo la reubicación de las viviendas y equipamiento urbano
respectivo.

62

Política Nacional de Vivienda y Urbanismo

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