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Lima, 2017
TABLA DE CONTENIDOS
0. Acrónimos, siglas y abreviaturas ...................................................................
1. Presentación ................................................................................................... 4
2. Marco normativo ............................................................................................ 4
3. Alineamiento de la política ............................................................................ 4
4. Diagnóstico ................................................................................................... 15
4.1. Territorio........................................................................................................ 16
4.2. Ciudades y desarrollo urbano ..................................................................... 21
4.3. Vivienda ......................................................................................................... 33
4.4. Institucional .................................................................................................. 40
5. Justificación: ................................................................................................ 44
6. Objetivos específicos y lineamientos estratégicos .................................. 50
7. Glosario de términos.................................................................................... 61
8. Bibliografía .................................................................................................... 63
1. Presentación
La Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, declara al Estado
peruano en proceso de modernización, con la finalidad de mejorar la gestión pública y
construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano. Las Políticas
Públicas y los Planes Estratégicos y Operativos conforman el primero de los cinco pilares
centrales de la Política de Modernización de la Gestión Pública, aprobada por Decreto
Supremo Nº 004-2013-PCM, determinando que las Políticas Públicas Nacionales se
enmarcan en Políticas de Estado, y responden a un Programa de Gobierno y a la
identificación de los problemas de la agenda pública, que deben priorizarse tomando en
cuenta las necesidades o demandas ciudadanas.
2. Marco normativo
3. Alineamiento de la política
El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 fue adoptado en la
tercer Conferencia Mundial de las Naciones Unidas celebrada en Sendai (japón), el 18 de
marzo del 2015. El Marco de Sendai se plantea alcanzar el siguiente resultado al 20301:
“La reducción sustancial del riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por los
desastres, tanto en vidas, medios de subsistencia y salud como en bienes económicos,
físicos, sociales, culturales y ambientales de las personas, las empresas, las
comunidades y los países”
El documento plantea que para alcanzar dicho resultado se debe perseguir el siguiente
objetivo:
c) Reducir las pérdidas económicas causadas directamente por los desastres en relación
con el producto interno bruto (PIB) mundial para 2030;
1 Naciones Unidas (2015) Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030. (p.12)
Asimismo la Agenda 2030 de las Naciones Unidas4 propugna que la gestión urbana y el
desarrollo urbano sostenible son fundamentales para la calidad de vida de la población. Este
tiene que ser un trabajo conjunto de las autoridades locales y la comunidad, orientado a
renovar y planificar ciudades y asentamientos humanos, fomentando la cohesión comunitaria
y la seguridad de las personas y estimulando la innovación y el empleo. Las acciones deben
tender a reducir los efectos negativos de las actividades urbanas que resultan peligrosas para
la salud y el medio ambiente, y a un uso más eficiente del agua y la energía, minimizando el
impacto de vida en las ciudades en el sistema climático mundial, y las estrategias deben
tomar en consideración las tendencias y previsiones demográficas.
3.3. Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático –COP
Nacional –iNDCs5 (siglas en inglés). Esto es, sus planes en materia de mitigación de gases de
efecto invernadero y de adaptación al cambio climático. Cabe señalar que los iNDCs para la
República del Perú fueron elaborados por la Comisión Multisectorial creada por Resolución
Suprema Nº 129-2015-PCM.
en relación a las medidas de adaptación y mitigación del cambió climático. El Acuerdo De París 2030 acordó en
“mantener el aumento de la temperatura media mundial por debajo de 2 grados centígrados con
respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la
temperatura a 1,5 grados centígrados con respecto a los niveles preindustriales”. En: Naciones Unidas
(2015) Acuerdo de París.(p.3). Paris: ONU.
6
Presidencia del Consejo de Ministros. (2015). Informe Final Comisión Multisectorial. Resolución Suprema N 129-
2015-PCM. Lima: PCM
7
El SNIP ha sido reformado y convertido en el sistema INVIERTE PERU
Los 195 países participantes en la COP 21 (París, 2015) lograron por consenso un pacto
global, el Acuerdo de París, para reducir las emisiones como parte del método para la
reducción de gases de efecto invernadero. Los miembros acordaron reducir sus emisiones de
carbono y hacer todo lo posible para mantener el calentamiento global muy por debajo de 2
°C. El compromiso de cada país consta en los respectivos iNDCs nacionales.
3.4. Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano
Sostenible (HÁBITAT III) – La Nueva Agenda Urbana
Como resultado de HÁBITAT III se instauró La Nueva Agenda Urbana8. Ésta plantea un ideal
común de desarrollo, el cual se enuncia a continuación:
“Compartimos el ideal de una ciudad para todos, refiriéndonos a la igualdad en el uso y el disfrute de
las ciudades y los asentamientos humanos y buscando promover la inclusividad y garantizar que
todos los habitantes, tanto de las generaciones presentes como futuras, sin discriminación de ningún
tipo, puedan crear ciudades y asentamientos humanos justos, seguros, sanos, accesibles, asequibles,
resilientes y sostenibles, y habitar en ellos a fin de promover la prosperidad y la calidad de vida para
todos. Hacemos notar los esfuerzos de algunos gobiernos nacionales y locales para consagrar este
8
Naciones Unidas. (2016). Nueva Agenda Urbana. Quito: Naciones Unidas
9
ideal, conocido como “el derecho a la ciudad”, en sus leyes, declaraciones políticas y cartas” .
c. Logran la igualdad de género y empoderan a todas las mujeres y las niñas asegurando
la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de derechos en todas las
esferas y en los puestos de liderazgo en todos los niveles de adopción de decisiones,
garantizando el acceso a un trabajo decente y el principio de igual remuneración por
igual trabajo, o trabajo de igual valor, para todas las mujeres y previniendo y eliminando
todas las formas de discriminación, violencia y acoso contra las mujeres y las niñas en
espacios públicos y privados;
e. Cumplen sus funciones territoriales más allá de los límites administrativos y actúan
como centros e impulsores de un desarrollo urbano y territorial equilibrado, sostenible e
integrado a todos los niveles;
9
Ibíd. p. 13
10
Ibíd.
11
Ibíd. (p.13-14)
10
La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se vincula con la OCDE a dos niveles: por una
parte, con el Programa País, el cual consiste en un instrumento de apoyo a economías
emergentes y dinámicas para las reformas en políticas públicas; por otra parte, con las
políticas nacionales urbanas promovidas por la OCDE para sus países miembros, en tanto la
propuesta de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se entiende como un determinado
12
Ibíd. (p.21)
13
Ibid. (p. 17)
11
12
17
Acuerdo Nacional (2014). Acuerdo Nacional, Unidos para Crecer. Política de Estado 21: Desarrollo de
Infraestructura y Vivienda. Lima: Acuerdo Nacional
18
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico. (2011). Plan Bicentenario. El Perú hacia el 2021. (p. 94). Lima:
CEPLAN
19
Ibíd. (p. 94)
20 Presidencia del Consejo de Ministros et. al (2014). Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres –
13
El PLANAGERD parte por reconocer que el cambio climático supone un mayor riesgo
debido a una mayor incidencia de efectos climáticos. Estos se refieren principalmente a
una mayor incidencia de peligros tales como inundaciones, sequías, heladas,
movimiento de masas, friajes, y granizadas.
14
4. Diagnóstico
Como resultado del diagnóstico, se ha definido un problema central, el cual recoge los
principales aspectos identificados en cada una de las dimensiones. Este ha sido definido y
enunciado de la siguiente manera:
15
4.1. Territorio
23
La ocupación del territorio es entendida por el MVCS como el “proceso de posesión del espacio físico con
carácter permanente por parte de la sociedad” y se relaciona principalmente con dos aspectos: a)”la ocupación del
territorio por la población, a través de sus organizaciones económicas, culturales, entre otros, es decir como
sociedad” y b) “El sentido económico y residencial de la ocupación del territorio, el cual se sustenta en el valor de
uso que la sociedad asigna a los recursos naturales con fines de producción o residencia”. En: Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible - D.S. No 022-2016-VIVIENDA (p. 607770). Lima: El
Peruano
24
De acuerdo al Informe Hábitat III, los diferentes patrones de ocupación del territorio se han producido sin un
marco de planificación territorial. El patrón de asentamiento poblacional desarrollado en el Perú muestra dos claras
tendencias: áreas de alta concentración, con una jerarquía urbana inadecuada, y áreas de alta dispersión. Estas
características, en mayor o menor grado, guardan lógica con el patrón de localización de establecimientos
empresariales y de la organización y distribución de las actividades económicas a nivel nacional y regional, y se
relacionan con el nivel de desarrollo de sus territorios y su población. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Hábitat III. Lima: MVCS
25
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2012). Plan Estratégico Sectorial Multianual del Sector Transportes
y Comunicaciones. 2012-2016. Ministerio de Transportes y Comunicaciones. R.M. N° 224-2012 MTC/01
16
Sin
Nivel de centro poblado Total Actualizados Desactualizados instrumento
de gestión
Metrópoli Nacional 1 - 1 -
Metrópoli Regional 8 7 1 -
Ciudad Mayor Principal 5 3 2 -
Ciudad Mayor 11 5 6 -
Ciudad Intermedia Principal 19 10 9 -
Ciudad Intermedia 61 19 27 15
Ciudad Menor Principal 71 12 25 34
Ciudad Menor 99 18 25 56
Villa 90 14 20 56
Total general 365 88 116 161
Fuente: Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo, MVCS
(2017)
A nivel de jurisdicción política, de las 196 provincias del país, solo 23 (11.7%)
cuentan con Planes de Acondicionamiento Territorial vigentes, mientras que las
173 restantes no cuentan con dicho instrumento. De igual manera, del total de
1874 distritos en el país, solo 233 (12.4%) cuentan con Planes de Desarrollo
Urbano vigentes27.
26 Los centros poblados considerados son los listados en el Sistema Nacional de Centros Poblados definido en el
17
a, b,
c, d,
MML (1)
e, f, 182 175 7
Vivienda y h
Saneamiento 58°
Amazonas,
g 26 22 4 Lambayeque, Lima,
MML. (4)
Ancash, Apurímac,
Ayacucho, Cusco
Cajamarca, Callao,
Administración Huancavelica, Ica,
y adjudicación
a, b, Huánuco, Junín, La
62° 78 18 60
de terrenos del c Libertad, Lima, Loreto,
Estado Madre Dios,
Moquegua, Pasco,
Piura, Puno y Ucayali.
MML (20)
Total 12 312 240 (77%) 72 (23%) -
28 Estos aspectos se desarrollan en más detalle en los puntos 4.1.1.2 y 4.1.1.5. En relación a la coordinación
18
30 Molina, R. (2016). Análisis Comparativo de Balances sobre el Proceso de Descentralización. Acuerdo Nacional:
Lima.
31
Funcionarios municipales encuestados consideran que la capacitación municipal es la necesidad más importante
de atender. Fuente: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Programa de Incentivos a la
mejora de la gestión municipal para el año 2017. Anexo n° 01. PPP-VMVU/MVCS (p. 10). Lima: MVCS
32
Banco Mundial. (2016). Perú: hacia un sistema integrado de ciudades. Una nueva visión para crecer. (p.85) Lima:
Banco Mundial
33
Ministerio de Economía y Finanzas (2017). Consulta Amigable: http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/
Navegador/default.aspx?y=2016&ap=ActProy. Revisado el 10 Mayo 2017
34
Banco Mundial. (2016). Perú: hacia un sistema integrado de ciudades. Una nueva visión para crecer. Lima:
Banco Mundial (p. 66)
35
Banco Mundial. (2015). RAS 1- Política Urbana y Planificación. Producto 2 – Diagnóstico, recomendaciones
generales y recomendaciones específicas a la luz de la experiencia internacional (p. 30). Lima
36
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Programa de Incentivos a la mejora de la gestión
municipal para el año 2017. Anexo n° 01. PPP-VMVU/MVCS (p. 10). Lima: MVCS
19
Urbano de Ciudades con más de 200,000 habitantes es de 9,5 %37. Los Planes
de Desarrollo Urbano se concentran en la regulación del uso del suelo y en el
control urbano, lo que da la percepción de una limitada utilidad de los
mismos38. Este problema se ve agravado por la existencia de una inadecuada
estructura orgánica de las municipalidades, en las que las actividades
principales del órgano de línea encargado de la planificación urbana se
concentran en otras actividades referidas a control urbano, emisión de licencias
y permisos municipales para funcionamiento.
37
Ibid. (p. 14).
38
Ibid. (p.8)
39
Molina Martínez, R. (2016). Análisis Comparativo de Balances sobre el Proceso de Descentralización (p. 48).
Lima: Acuerdo Nacional.
40
Banco Mundial. (2015). RAS 1- Política Urbana y Planificación. Producto 2 – Diagnóstico, recomendaciones
generales y recomendaciones específicas a la luz de la experiencia internacional (p. 16). Lima.
41
Ibid.
42
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Hábitat III. Lima: MVCS
20
43
Estas son Lima, Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Pucallpa, Iquitos, Piura, Cusco, Chimbote, Huancayo, Tacna,
Juliaca, Ica, Cajamarca. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Programa de Incentivos
a la mejora de la gestión municipal para el año 2017. Anexo n° 01. PPP-VMVU/MVCS (p. 10). Lima: MVCS.
44
Se entiende la desigualdad como la “distribución dispar de recursos y oportunidades”. En: CEPAL & ONU
HABITAT & MINURVI. (2016). América Latina y el Caribe. Desafíos, dilemas y compromisos de una agenda
urbana común (p. 31). Santiago: Naciones Unidas
45
Este concepto se refiere a pobreza monetaria, el cual hace alusión a las “personas que residen en hogares cuyo
gasto per cápita es insuficiente para adquirir una canasta básica de alimentos y no alimentos (vivienda, vestido,
educación, salud, transporte, etc.)”, mientras que el concepto de pobreza extrema se refiere a las “personas que
integran hogares cuyos gastos per cápita están por debajo del costo de la canasta básica de alimentos”. En:
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2017). Evolución de la Pobreza Monetaria 2007-2016. Informe
Técnico. (p. 41). Lima: INEI
46
El MVCS define el concepto de Barrio Urbano Marginal como “núcleo urbano caracterizado por presentar altos
niveles de pobreza monetaria y no monetaria y carecer, total o parcialmente, de servicios de infraestructura y de
21
servicios de equipamiento”. Ver: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) (2012). Situación de
los Barrios Urbano Marginales 2012. Segunda Aproximación. (p.6). Lima
47
El enfoque de pobreza no monetaria está compuesto por 5 indicadores: población en viviendas con
características físicas inadecuadas, población en viviendas con hacinamiento, población en viviendas sin servicios
higiénicos, población en hogares con niños que no asisten a la escuela y población en hogares con alta
dependencia económica. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) (2012). Situación de los
Barrios Urbano Marginales 2012. Segunda Aproximación. (p.55). Lima
48
Ibid.
49 Ministerio de la Producción. (2014); ONU-HABITAT & CAF & AVINA. (2014).
50
Milanovic (2005 y 2013), citado en: Ministerio de la Producción. (2014). Plan Nacional de Diversificación
Productiva (pp. 41-47). Lima: Ministerio de la Producción.
51
Ver: Ministerio de la Producción (2014), Remy (2015), Escobal y Ponce (2012).
52
La clasificación general de ciudades y países por niveles de desigualdad de ingresos (Gini) contempla los
siguientes niveles: “baja desigualdad”, de menos 0.299; “desigualdad moderada”, de 0.300 a 0.3999; “relativa
desigualdad”, de 0.400 a 0.449; “alta desigualdad”, de 0.450 a 0.499; “muy alta desigualdad”, de 0.500 a 0.599; y
“Extrema desigualdad”, de 0.660 o más. En: ONU-HABITAT & CAF & AVINA. (2014). Construcción de Ciudades
más Equitativas. Políticas Públicas para la Inclusión en América Latina (p. 51). Bogotá: ONU- Hábitat.
53
El Índice de Oportunidades Humanas permite conocer la relación que existe entre lugar de residencia, género y
educación de los padres afectan el acceso de los niños y jóvenes a bienes y servicios básicos como educación,
agua potable, electricidad y saneamiento. En: Banco Mundial. (2016). En busca de oportunidades para todos.
Índice de Oportunidades Humanas en América Latina y el Caribe 2016. Washington: Banco Mundial.
22
54
Hacinamiento se refiere a la “aglomeración excesiva de un número de personas en un mismo lugar”. Son
viviendas hacinadas “aquellas en las que habitan más de 3 personas por habitación”. En: Instituto Nacional de
Estadística e Informática. (2009). Perú: Mapa del Déficit Habitacional a Nivel Distrital, 2007. (p. 14). Lima: INEI
55
El INEI realiza el cálculo de la tugurización a partir de la ponderación de 5 indicadores: “tenencia no segura de la
vivienda”, “baja calidad de la vivienda”, “sin acceso a agua potable”, “sin acceso a servicios sanitarios” y “área
insuficiente para vivir”. En: Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2017). Inei.gob.pe. Revisado el 14 de
junio de 2017, de https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/millennium-indicators/
56
Bajo la definición del MVCS, el término “tugurio” se refiere a “una o varias unidades de vivienda que no reúnen
las condiciones básicas de habitabilidad por tener deficiencias en cuanto al área vital, servicios de agua, desagüe y
energía eléctrica; iluminación y ventilación naturales; e, igualmente, por estar deterioradas y no contar con
posibilidades de ampliación o de remodelación y carecer de certificado de habitabilidad”. En: Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2010). Ley de Saneamiento Físico Legal de Predios Tugurizados con fines
de Renovación Urbana (p. 20). Lima: Viceministerio de Vivienda y Urbanismo
23
24
25
En: Autoridad Nacional del Agua. (2016). Complementación de Identificación de poblaciones vulnerables por
activación de quebradas 2016-2017 (p. 77). Lima: ANA
26
63
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2016). El empleo informal en el Perú disminuyó en 3,9 puntos
porcentuales. Revisado en: https://www.inei.gob.pe/prensa/noticias/el-empleo-informal-en-el-peru-disminuyo-en-
39-puntos-porcentuales-9142/
64
El término “empleo informal” abarca el “total de empleo que cumplen con las siguientes condiciones, según la
categoría de ocupación del trabajador: i) Los patronos y cuenta propia cuya unidad productiva pertenece al sector
informal; ii) los asalariados sin seguridad social financiada por su empleador; iii) los trabajadores familiares no
remuneradas, independientemente de la naturaleza formal o informal de la unidad productiva donde labora”
65
Belapatiño, V., Gripa, F., & Perea, H. (2017). Perú: Informalidad laboral y algunas propuestas para reducirla (pp.
2-15). Lima: BBVA Research
27
Gráfico 05: Tasa de informalidad según edad y sexo (% PEA ocupada privada
urbana)
Millones de personas
3.0 2.0 1.0 0.0 1.0 2.0 3.0
de 26 a 35 años 67 % 60%
de 36 a 45 años 73 % 63%
de 46 a 55 años 78 % 64%
de 56 a 65 años 83 % 67%
Promedio 75 % 67%
- 100% - 80% - 60% - 40% - 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
66
Los autores basaron el cálculo en información del INEI, CEPAL y OIT al 2014
67
Los autores basaron el cálculo en información del INEI al 2015
68
Belapatiño, V., Gripa, F., & Perea, H. (2017). Perú: Informalidad laboral y algunas propuestas para reducirla
(p.14). Lima: BBVA Research
28
En un país con una economía cada vez más globalizada e integrada a los
mercados internacionales, solo las ciudades grandes como Lima han logrado
contar con una oferta de servicios más diversificada y eficiente, generar efectos
de aglomeración, transferencias de conocimientos entre empresas y producir
mercados suficientemente amplios para la adopción de tecnologías que
demandan considerables inversiones fijas69. No obstante, la diversificación
productiva en el país, a pesar del crecimiento económico, se encuentra en
niveles bajos en comparación con otros países de la región y no ha variado
significativamente en los últimos 40 años, persistiendo un modelo primario-
exportador y una baja sofisticación de las exportaciones no tradicionales70.
69
Banco Mundial. (2016). Perú: hacia un sistema integrado de ciudades. Una nueva visión para crecer. Lima:
Banco Mundial. (p.11)
70
Ministerio de la Producción. (2014). Plan Nacional de Diversificación Productiva (pp. 41-47). Lima: Ministerio de
la Producción
29
Modos de
Principales problemas identificados
transporte
Problemas derivados de falta de almacenamiento en los aeropuertos de provincia
Dificultades de acceso al aeropuerto de Lima.
Ausencia de algunas rutas clave que limita el acceso a mercados potenciales
Aéreo
Demoras en procedimientos de comercio exterior, en particular problemas documentales y
demoras derivadas de las inspecciones en el aeropuerto.
Costos elevados del servicio.
Imposibilidad de hacer exportaciones desde los muelles del Sur o limitaciones para utilizar
puertos ecuatorianos debido a trabas regulatorias y procedimentales.
Marítimo
Logística portuaria compleja e ineficiente en los puertos de Perú.
Disparidad en los trámites y documentos requeridos en cada puerto.
Exceso de informalidad e ineficiencia de parte de los operadores.
Accidentalidad elevada.
Fluvial Débil infraestructura portuaria de apoyo al movimiento de carga.
Variabilidad en los niveles del río que incide en los costos de operación y, en consecuencia,
en las tarifas.
Elevado nivel de informalidad que se traduce en baja calidad y seguridad de la mercancía.
Ausencia de zonas de descanso y de servicio a los transportistas (truck centers)
Robos de la mercancía.
Problemas de seguridad vial por falta de fiscalización y edad elevada de los vehículos
(promedio 22 años).
Elevados costos de operación vehicular debido a los problemas de la red vial
Demoras e incumplimiento de normas derivadas de la falta de conocimiento de parte del
transportista.
Problemas de contaminación de la carga.
Carretero
Costos elevados en virtud del no reconocimiento del transporte de carga como un servicio
público.
Demoras elevadas en pasos de fronteras terrestres debido a procedimientos fronterizos.
Débil nivel de certificación de calidad y seguridad por parte de los transportistas.
Costos elevados de operaciones de transporte internacional debido a problemas
regulatorios del transporte – elevada proporción de retornos vacíos.
Demoras en los accesos a Lima y a ciudades principales, esto último en particular debido a
la ausencia de vías de evitamiento.
Bajo nivel de capacitación del personal.
Ausencia de servicio que responda a las necesidades de usuarios decadenas con logística no
Ferroviario
dedicada.
Tomado de Ministerio de Transportes y Comunicaciones & Banco Interamericano de Desarrollo (2014).
Plan de Desarrollo de los Servicios Logísticos de Transporte. Lima: MTC.
30
(ver 4.2.3), destacan dos aspectos relevantes. En primer lugar, se aprecia una
reducción en la accesibilidad a los servicios. En segundo lugar, las personas se
ven obligadas a recorrer grandes distancias a diario sólo para llegar a su lugar
de trabajo. En tercer lugar, como resultado de esta deficiencia, los largos
trayectos implican un alto costo logístico a las empresas. De acuerdo a
estimaciones de Protransporte y el Banco Mundial, el tiempo promedio de viaje
en Lima Metropolitana en 2004 era de 45 minutos y la velocidad promedio de
17 km/h; en el 2013, este indicador rondaba los 13 km/h71; para el 2025 se
proyecta que el tiempo promedio sea de 65 minutos72.
Los sectores que mayor energía consumen son transporte (41 %), residencial,
comercial y público (27 %) e industria y minería (27 %)74. El sector transporte
ha presentado un crecimiento significativo. Entre el 2003 y el 2012 la tasa de
motorización ha aumentado de 50 a 71 vehículos por cada 1,000 habitantes. A
pesar de que este indicador es menor que en el resto de la Región, existen
problemas de congestión en la mayoría de las ciudades importantes.75
31
uso de combustibles fósiles. Entre el 2003 y 2012, se estima que las emisiones
de material particulado han aumentado en un 14 %, alcanzando las 77,500
toneladas, mientras que las emisiones de óxidos de nitrógeno crecieron en un
72 %, llegando a las 114,600 toneladas. Sin embargo, algunas emisiones se
han reducido, como es el caso de las emisiones de óxidos de azufre (11 %) 76,
principalmente por la mejora de los estándares en la producción del
combustible.
76
Ibid. (p. 19)
77
Conscientes de esta problemática, distintos actores gubernamentales y no gubernamentales vienen impulsando
acciones para la conservación de los ecosistemas de los bordes urbanos, como por ejemplo las lomas de la ciudad
de Lima
78
Banco Mundial. (2016). Perú: hacia un sistema integrado de ciudades. Una nueva visión para crecer (p. 163-
187). Lima: Banco Mundial
79
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2016). Evaluaciones del desempeño ambiental, Perú
2016. Aspectos destacados y recomendaciones (p. 51). Santiago: Naciones Unidas/OCDE
80
Ibid. (p.52)
81
Sunass & GIZ. (2015). Diagnóstico de las Plantas de tratamiento de Aguas Residuales en el Ámbito de
32
4.3. Vivienda
82 Valores calculados por la SUNASS, excepto para SEDAPAL, en cuyo caso se consideran los valores medios.
Fuente: SUNASS.
83
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2009). Perú: Mapa del Déficit Habitacional a Nivel Distrital, 2007.
Lima: INEI
84
El déficit cualitativo se refiere al número de viviendas de deficiente calidad en cuanto a su materialidad, al
espacio habitable (hacinamiento) y servicios básicos (agua potable, desagüe y electricidad). Así, el déficit
cualitativo estima el número de viviendas que requieren ser mejoradas (INEI, 2009)
85
El déficit cuantitativo se refiere a la “carencia de viviendas aptas para cubrir las necesidades habitacionales de
los hogares que no poseen viviendas” (INEI, 2009:14). Así, el déficit cuantitativo estima el número de viviendas
que se necesitan para que cada hogar cuente con una vivienda, considerando a su vez el número de viviendas
que son necesarias reponer debido a condiciones de inhabitabilidad (ibid.)
86
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2009). Perú: Mapa del Déficit Habitacional a Nivel Distrital, 2007.
Lima: INEI
87
El presente diagnóstico reconoce la limitación de la utilización de información del déficit habitacional
correspondiente al Censo Nacional de Población y Vivienda 2007, dado que se entiende que este puede haber
variado considerablemente a la actualidad. Otros estudios han pretendido estimar el déficit habitacional actual en
base a proyecciones a partir de la ENAHO 2015, como es el caso del “Informe Nacional Perú – Habitat III”. En
dicho informe se estimó que el déficit habitacional al 2015 era de 1’169,985 viviendas, lo que implicaría una
reducción de 690,707. Así mismo, al año 2015 el Banco Mundial estimó que el déficit habitacional era de 1’324,617
viviendas (Banco Mundial, 2015). Si bien en ambos casos se sugiere una reducción del déficit, el MVCS utiliza
oficialmente la información del Censo Nacional de Población y Vivienda, por lo que dicha data será confirmada a
partir de la información resultante del siguiente Censo Nacional de Población y Vivienda, previsto para el año 2017
88 Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2009). Perú: Mapa del Déficit Habitacional a Nivel Distrital, 2007.
Lima: INEI
33
Ante el alto déficit habitacional, los programas del Estado no han logrado mayor
impacto. Entre los años 2007 y 2016 el Estado ha logrado desembolsar
253,419 subsidios (Bono Familiar Habitacional) bajo el Programa Techo Propio.
Adicionalmente, en el mismo período, a través del Fondo Mi Vivienda el Estado
ha logrado fondear 84,624 créditos del Programa MiVivienda89/90. Estas
acciones contrastadas con el extendido déficit habitacional no suponen una
mejora significativa en el acceso de la población peruana a una vivienda
adecuada.
34
infraestructura, permisos y licencias, lo que permite reducir los precios para los
sectores de bajos recursos97.
97
Ibid (pp.15-16)
98
“La informalidad en la vivienda y la ocupación de suelos se refiere a actividades ilegales (falta de derechos
adecuados de tenencia), irregulares (falta de cumplimiento con las normas urbanas) y/o clandestinas (no
permitidas) que acceden y ocupan suelos urbanos, típicamente carente de servicios e infraestructura mínimos¨.
En: Smolka, M., & Biderman, C. (2011). Vivienda informal: una perspectiva de economista sobre el planeamiento
urbano. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy. (p. 2)
99
Fernández menciona al respecto: “Dada la carencia de políticas habitacionales adecuadas y de suficientes
opciones de vivienda que sean apropiadas y accesibles, millones de pobres urbanos recurren a la invasión de
suelos privados o públicos o a la compra ilegal de suelos para crear sus propias viviendas (...)”.- Fernández, E.
(2007). Informalidad, Regularización y Derecho de Propiedad. En: M. Smolka & L. Mullahy, Perspectivas Urbanas.
Temas Críticos en Políticas de Suelo en América Latina. (1st ed., p. 108). Cambridge: Martin O. Smolka & Laura
Mullahy
100
Calderón Cockburn, J. (2016). La Ciudad Ilegal. Lima en el Siglo XX (1st ed., pp. 9-16). Lima: Punto Cardinal
101
Smolka, M., & Biderman, C. (2011). Vivienda informal: una perspectiva de economista sobre el planeamiento
urbano. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy
102
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Informe Nacional de Perú. Hábitat III. (p. 37). Lima:
MVCS
103
COFOPRI. (2014). Plan Estratégico Institucional 2014 - 2018. Lima: Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
35
Los mecanismos para la generación de suelo que se han efectuado por parte
del Estado han consistido principalmente en los siguientes: (a) programas de
104
Banco Mundial. (2015). RAS 3: Oferta de Vivienda. Informe Final Producto 1– Diagnóstico y Recomendaciones
Preliminares. Lima: Banco Mundial. (p.22)
105
Información procesada en base a las estadísticas del Fondo Mi Vivienda a marzo del 2017. Fuente: Fondo
MiVivienda, Estadísticas. (2017). http://www.mivivienda.com.pe. Revisado el 25 de abril de 2017, de http://
www.mivivienda.com.pe/portalweb/inversionistas/pagina.aspx?idpage=139
106
Ibid.
107
La gestión de suelo urbano se entiende como “el proceso de acondicionamiento del suelo precario o rústico a
través de la construcción de la infraestructura urbana necesaria para desarrollar proyectos inmobiliarios y vivienda
social” y “se soporta en la identificación del suelo, el valor, la implantación o cabida de proyecto y adquisición” los
cuales determinan el proceso de provisión de suelo. En: Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación,
suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial. (p.9-11)
108
Ibid.
109
No obstante, recientes esfuerzos por parte del MVCS en el ámbito normativo se están orientando a enmendar
esta situación, como es el caso del Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible.
110
Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de
suelo urbano - Producto 1. Banco Mundial.(p.9)
111
Banco Mundial. (2015). Ras Programático - Planificación, suelo urbano y oferta de vivienda - RAS 2- Gestión de
suelo urbano - Producto 2. Banco Mundial.
112
Respecto a este problema ver 4.1.1.3.
36
subastas del Fondo MiVivienda que han permitido edificar al menos 35 mil
unidades de vivienda; (b) proyectos pilotos de viviendas desarrollados por el
Banco de Materiales; (c) los mecanismos de facilitación de proyectos privados
a través de la Comisión de Coordinación para facilitar la edificación de
viviendas, a fin de promover el acceso de la población a la propiedad privada,
creada por Decreto Supremo N° 010-2002-MTC.113 Sin embargo, dada la
magnitud del déficit de viviendas a nivel nacional, los diferentes mecanismos
creados para aumentar la oferta de suelo urbano no han sido suficientes ni han
permitido que los sectores de bajos ingresos accedan en mayor medida a
vivienda de interés social. Adicionalmente, el suelo generado para vivienda de
interés social se ubica comúnmente en la periferia urbana114. Esto conlleva a la
extensión de la mancha urbana y el consecuente impacto económico producto
de la dotación de servicios, redes de transporte y la inversión en traslado por
parte de los beneficiarios, como también al impacto sobre el medio ambiente
producto de un mayor consumo de vehículos motorizados y la degradación de
los ecosistemas de los bordes urbanos.
37
38
39
4.4. Institucional
40
129 Este aspecto ha sido desarrollado con mayor detalle a nivel de la dimensión territorial (ver punto 4.1.1.).
130
Banco Mundial. (2015). RAS 1- Política Urbana y Planificación. Producto 2 – Diagnóstico, recomendaciones
generales y recomendaciones específicas a la luz de la experiencia internacional (p. 13). Lima
131
Banco Interamericano de Desarrollo. (2014). Entregable 3: Diagnóstico Crítico de la Situación Actual y
Propuesta de Objetivos para las Reformas (p. 5). Lima: BID
132
Banco Interamericano de Desarrollo. (2014). Diagnóstico de la implementación de las Políticas de Planificación
y Gestión Territorial y Urbanística en el Perú (p. 21). Lima: BID
133
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. (2016). Plan Operativo Institucional 2016 del Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento (p. 21). Lima: MVCS
134 Este aspecto se describe en el punto 4.1.1.1.
135
Molina Martínez, R. (2016). Análisis Comparativo de Balances sobre el Proceso de Descentralización (p. 30-31).
41
4.4.1.4. Débil comunicación interna entre las diferentes áreas del MVCS
y entre los organismos adscritos a éste (coordinación intra-
sectorial)
Lima: Acuerdo Nacional
136 Molina, R. (2016). Análisis Comparativo de Balances sobre el Proceso de Descentralización. (p.51) Acuerdo
Nacional: Lima.
137
Banco Mundial. (2015). Producto 3 - Lineamientos para una Estrategia de Diseminación de las
Recomendaciones (p. 5). Lima: Banco Mundial
138
Ibíd.
42
Los fenómenos que causan mayor impacto en la población peruana son los
terremotos, inundaciones y temperaturas extremas. De acuerdo a información
del Ministerio del Ambiente, entre el 2003 y el 2013 los fenómenos telúricos
afectaron a alrededor de 675,000 personas, mientras que las inundaciones y
temperaturas extremas afectaron a 2,3 millones y 5,2 millones de personas139
respectivamente. Asimismo el fenómeno del “Niño Costero” que azotó al país
entre diciembre de 2016 y marzo de 2017 dejó como resultado 293,071
personas damnificadas, 1’372,360 personas afectadas, 158 personas
fallecidas, 467 heridas y 18 personas desaparecidas. El número de viviendas
destruidas a nivel nacional fue de 58,271; y el número de viviendas afectadas
fue de 334,518140.
139
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2016). Evaluaciones del desempeño ambiental, Perú
2016. Aspectos destacados y recomendaciones (p. 21). Santiago: Naciones Unidas/OCDE
140
Información al 19 de junio de 2017. En: Instituto Nacional de Defensa Civil. (2017). Información de Emergencias
y Daños Producidos por el “Niño Costero” al 19 de Junio del 2017 (pp. 4-6). Lima
141
Instituto Nacional de Estadísticas e Informática. (2016). Perú: Estadísticas de Gestión Municipal 2011-2015 (pp.
174-180). Lima: INEI
43
5. Justificación:
La necesidad de una Política Nacional de Vivienda y Urbanismo
La problemática descrita en el apartado anterior requiere de una acción coordinada por parte
del Estado, el sector privado y la sociedad civil con el objetivo de impulsar el desarrollo
urbano y territorial sostenible de los centros poblados del país y lograr centros poblados
inclusivos, compactos, resilientes, seguros y competitivos142. La Política Nacional de Vivienda
y Urbanismo se orienta a atender esta necesidad. Para afrontar los desafíos pendientes en
relación al desarrollo de los centros poblados se requiere de una mirada integral del territorio
que contemple el rol de estos en las dinámicas económicas, sociales y culturales,
entendiendo los impactos sobre el medio ambiente y la importancia e influencia del medio
físico construido sobre la calidad de vida de la población. Esto implica entender el papel de
los centros poblados y de la gestión del territorio, comprender el impacto de las intervenciones
urbanísticas y la importancia de la vivienda, el espacio público y la movilidad sobre la calidad
de vida de las personas, y conocer las relaciones de inter-dependencia entre los centros
poblados y su entorno rural, de tal manera que se pueda plantear acciones para enrumbar al
país hacia el desarrollo.
En respuesta a esta necesidad, el presente documento plantea una estrategia que oriente una
intervención de carácter multidimensional para atacar el problema central, el cual ha sido
enunciado de la siguiente manera:
“El proceso de ocupación del territorio se ha dado de manera desordenada, bajo una
débil conducción del Estado de la planificación y gestión del desarrollo urbano y
territorial sostenible, con una insuficiente respuesta a la demanda creciente de vivienda
y de condiciones adecuadas de habitabilidad y de servicios públicos, limitando el
potencial que suponen los centros poblados para el desarrollo económico y social, e
impactando negativamente sobre el medio ambiente”.
Esta problemática, a su vez, se compone de distintas causas, las cuales han sido
presentadas en la sección anterior. La acción del Estado, en el marco de esta política, se
orienta a la solución de los problemas identificados mediante la aplicación de lineamientos
estratégicos, los cuales se presentarán en la siguiente sección.
Para cumplir este objetivo la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se basa en los
siguientes principios:
142
En concordancia con la Nueva Agenda Urbana 2030
143 El desarrollo urbano-territorial sostenible es definido como el “proceso técnico, político y social de ocupación del
territorio y crecimiento de los centros poblados y su entorno rural que propicia su ordenamiento, articulación
gobernabilidad y seguridad jurídica; sustentable en el tiempo, generando centros poblados y ciudades con
atributos de compacidad, resiliencia, inclusión, seguridad y competitividad urbana, sin degradar el medio ambiente
y mejorando la calidad de vida”. En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2017) Proyecto de Ley
Marco de Desarrollo Urbano-Territorial Sostenible. Informe No 320-2017-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU. Lima, Perú.
44
Principio de compacidad: consiste en el uso racional del suelo con fines urbanos
mediante una equilibrada combinación entre densidad, mixticidad de usos, y el
acceso a transporte público, de tal manera que se reduzca la extensión y
dispersión de las zonas urbanas sin afectar la calidad de vida de los ciudadanos.
45
Estos principios son transversales a la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo. Por ende, se
materializan en los ejes de política, objetivos y lineamientos estratégicos. Los ejes de política son
los siguientes:
Se requiere de una planificación basada en una visión holística del territorio nacional que
parta de una adecuada comprensión del rol que cumplen o pueden cumplir los centros
poblados a nivel local, regional y nacional para el desarrollo sostenible. En tal sentido, la
planificación urbana-territorial se entiende como el “proceso de adopción de decisiones
encaminadas a hacer realidad unos objetivos económicos, sociales, culturales y
ambientales mediante el desarrollo de visiones, estrategias y planes de carácter espacial y
la aplicación de un conjunto de principios normativos, instrumentos, mecanismos
institucionales y de participación y procedimientos reglamentarios”144. La orientación de la
planificación y gestión urbana-territorial implica impulsar el potencial del territorio y de los
centros poblados como espacios de interacción económica, social y cultural, permitiendo
el crecimiento económico sostenido, el desarrollo e inclusión social y la preservación del
medio ambiente, de tal manera que se satisfagan las necesidades de las generaciones
presentes sin comprometer las de las generaciones futuras. La planificación urbana-
territorial contiene necesariamente un carácter espacial, en tanto supone no solo cambios
en las estructuras sociales e instituciones, sino también la transformación del espacio
físico145/146. Por este motivo debe prestarse atención al diseño urbano como disciplina que
144
ONU-HABITAT. (2015). Directrices Internacionales sobre Planificación Urbana y Territorial (p. 2). Nairobi: ONU-
HABITAT
145
Ibid. (p.23).
46
permite adecuar la forma urbana a las necesidades de los grupos humanos y a sus
identidades culturales147.
Se requiere de mecanismos que permitan optimizar el uso del recurso suelo, así como
recuperar el incremento de valor de las propiedades producido a partir de acciones
públicas, con el fin de financiar el desarrollo urbano-territorial sostenible. Este eje se
orienta a promover la gestión del suelo como un componente central del desarrollo,
permitiendo su financiamiento. Así mismo, este eje es consecuente con el principio de
función social de la propiedad, en tanto el derecho a la propiedad se ejerce en armonía
con el bien común. Los instrumentos de gestión de suelo y financiamiento se orientan a
armonizar el ejercicio del derecho de propiedad con el bien común, en tanto permiten
redistribuir los beneficios derivados del incremento del valor del suelo urbano producto de
externalidades directas o indirectas, actuaciones y/o intervenciones urbanísticas.
Además, mediante la gestión del suelo, se promueve que la ocupación del territorio
contribuya al incremento de la competitividad económica. La movilidad urbana-territorial
sostenible cumple un rol fundamental en este eje. Esta es definida como el “conjunto de
estrategias y medidas planificadas con fines de mejorar el desplazamiento de personas y
mercancías (logística urbana) en los centros poblados y su entorno, favoreciendo los
modelos de transporte sostenible y el diseño urbano de espacios públicos inclusivos”148.
Un sistema de movilidad urbana es sostenible cuando cumple con tres condiciones a nivel
social, ambiental y económico:
Se requiere que las ciudades sean espacios para el desarrollo pleno de las personas. La
vivienda no se debe entender desvinculada de su entorno y de la ciudad, por lo que una
146
De acuerdo a ONU Hábitat, la planificación con enfoque urbano y territorial “constituye un poderoso mecanismo
de adopción para asegurar que el crecimiento económico sostenido, el desarrollo social y la sostenibilidad
ambiental van de la mano para promover una mejor conectividad a todos los niveles del territorio”. En: Ibid. (p.17)
147
Ibíd., (p.39-40)
148
En: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2017) Proyecto de Ley Marco de Desarrollo Urbano-
Territorial Sostenible. Informe No 320-2017-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU. Lima, Perú.
149
ONU-HABITAT. (2015). Directrices Internacionales sobre Planificación Urbana y Territorial. Nairobi: ONU-
HABITAT
47
150 Naciones Unidas Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), Observación general N º 4:
El derecho a una vivienda adecuada (art. 11 (1) del Pacto), 13 de diciembre de 1991, E/1992/23
151 La tenencia puede adoptar una amplia variedad de formas que van desde el alquiler (público y privado), la
vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda en emergencia y los asentamientos
informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad.
152
El concepto de gobernanza se refiere a las “diversas formas en las que las instituciones y los individuos se
organizan en la gestión cotidiana de una ciudad, y los procesos utilizados para llevar a cabo de forma efectiva la
agenda del desarrollo de una ciudad, a corto y a largo plazo”. En: ONU-Habitat. (2017). Gobernanza-UN-Habitat.
Retrieved 8 August 2017, from https://es.unhabitat.org/gobernanza/
48
Dimensiones
Problemas
de la Ejes de política Objetivos específicos
Centrales
Problemática
Planificación urbana y 6.1. Objetivo 1: Fortalecer la
4.1.1.Débil
territorial orientada al planificación y la gestión del
4.1. Territorio planificación y
desarrollo urbano- desarrollo urbano-territorial
gestión territorial
territorial sostenible sostenible a nivel nacional
49
50
Los niveles intermedios de gobierno (regionales) no han sido considerados con un rol de
importancia en la planificación y gestión territorial. Por tal motivo, los lineamiento 6.1.2.
se orienta a fortalecer el rol de los gobiernos regionales en la planificación y gestión
urbana. Actualmente, la planificación urbana se concentra en los niveles provinciales y
distritales. El nivel intermedio de gobierno, al gestionar un territorio más amplio, cuenta
con la capacidad para planificar y gestionar mejor la complementariedad de los centros
poblados.
51
6.2. Objetivo 2: Promover la gestión eficiente del suelo, permitiendo el financiamiento del
desarrollo urbano-territorial sostenible.
52
53
Con el objetivo de permitir una adecuada gestión del suelo, el lineamiento 6.2.2 plantea
la creación de una entidad pública que cuente con la capacidad de articular los distintos
eslabones y actores participantes del proceso de generación de suelo urbano.158 Esto
implica en la práctica convertir al PGSU en la entidad que administre el suelo público y
adquiera suelo privado, lidere proyectos de habilitación urbana y de edificación de
vivienda social articulando con otras entidades y programas. La finalidad de esto es
permitir el reparto de las cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano,
intervenir la morfología urbana y la estructura predial (reajuste de suelos) y generar
asociaciones entre propietarios para facilitar el desarrollo y financiamiento urbano, así
como promover la adquisición de inmuebles y promover el desarrollo de sectores inactivos
de las zonas urbanas159.
El lineamiento 6.2.7 responde a la necesidad de vincular la gestión del suelo urbano con
el financiamiento de la vivienda adecuada. Se requiere de mecanismos que permitan
solventar las inversiones en vivienda social. Si bien el RATDUS plantea el Bono de
Zonificación Inclusiva, se requiere de un mecanismo para incentivar su uso en los
gobiernos sub-nacionales y de otros mecanismos que permitan solventar vivienda social
adecuada. Por último, el lineamiento 6.2.8. se basa en el principio de la función social de
la propiedad, en tanto apunta a reducir la especulación para que la e ejercicio del derecho
a la propiedad no interfiera con el bien común.
54
A nivel meso, en los centros urbanos la movilidad urbana sostenible implica pensar en
mecanismos que faciliten la conectividad mediante un acceso rápido, fácil y asequible,
prestando especial atención a las necesidades de las poblaciones vulnerables. Así mismo,
implica que el transporte de personas y bienes se efectúe cumpliendo con los estándares
adecuados para la reducción de la emisión de gases contaminantes.
55
De igual manera, el lineamiento 6.3.3 plantea vincular el desarrollo urbano con el acceso
a la movilidad bajo un enfoque que contemple la accesibilidad como elemento central de
las intervenciones urbanísticas.
6.4. Objetivo 4: Reducir el impacto de los centros poblados sobre el medio ambiente
El objetivo 4 se orienta a promover que los centros poblados reduzcan su impacto sobre
el medio ambiente. En tal sentido, el lineamiento 6.4.1. se orienta a promover que las
ciudades sean compactas, de tal manera que se reduzca el impacto sobre el medio
ambiente, se mejore la calidad del aire y se reduzca la afectación de la urbanización
sobre la disponibilidad de alimentos. Además, el lineamiento 6.4.2. contempla el diseño
de mecanismos para reducir el impacto de los deshechos producidos en los centros
poblados.
56
Una adecuada respuesta al problema de la vivienda requiere de una acción articulada por
parte del Estado. En tanto el Estado peruano promueve iniciativas de vivienda lideradas
desde el gobierno nacional (a través de mecanismos de subsidio y diseño de programas),
la gestión urbana es efectuada por los gobiernos sub-nacionales. Pero subsiste una
desarticulación para atender las necesidades de vivienda de la población, por lo que el
lineamiento 6.5.1 se orienta a promover un mecanismo que permita articular la gestión
urbana y la estrategia de vivienda.
57
subsidio a la vivienda (ver 4.3.1.1), el lineamiento 6.5.2 se orienta a definir una mejor
focalización del subsidio, atendiendo prioritariamente a los sectores que más lo necesitan,
y calibrando el monto de subsidio con miras a cubrir la brecha entre la capacidad de pago
y el costo de las viviendas de interés social. Orientando la estrategia a generar ciudades
compactas, los esquemas de subsidio deben contribuir a incentivar la densificación,
permitiendo acceder a mayores montos de subsidio cuando las viviendas se ubican en
áreas con densidades mayores, en zonas de renovación urbana y en zonas centrales con
acceso a servicios161.
161
Este lineamiento se encuentra en concordancia con lo propuesto por el Banco Mundial en: Banco Mundial.
(2015). Ras 3: Oferta de Vivienda. Informe Final. Producto 2 - Recomendaciones y Experiencias Internacionales
(pp. 12-17). Lima: Grupo Banco Mundial
162
Ibid (p.29-30)
163
En concordancia con lo sugerido por el Banco Mundial. Ibid. (p.29).
58
una acción coordinada entre los distintos actores. Tal como se vio en el problema 4.3.1.5.
(inadecuada gestión del patrimonio edificado), no existen mecanismos para el
financiamiento con fines de renovación urbana ni tampoco mecanismos de asociatividad
entre los distintos actores. Este lineamiento apunta a atender esa debilidad.
El lineamiento 6.5.10. se orienta a entablar una acción coordinada entre las acciones de
regularización de la propiedad y las acciones de mejoramiento del espacio público,
aspectos que hasta el momento se han visto desvinculados. Las políticas curativas de
formalización de predios deben vincularse con acciones de mejoramiento del hábitat, con
el fin de potenciar los beneficios de la regularización, fomentando la inclusión de los
barrios urbanos marginales a la dinámica urbana. Los espacios públicos son esenciales
para el ejercicio adecuado de la ciudadanía y para promover un sentido de pertenencia e
identidad con las zonas urbanas. El desarrollo de equipamiento urbano con fines
deportivos, recreativos y culturales compone un elemento central de la calidad de vida de
la población. Por este motivo, el lineamiento 6.5.10. se orienta a atender dicha necesidad
a través de la definición de mecanismos para que las contribuciones para espacios
públicos producto de los procesos de habilitaciones urbanas se planeen con una visión a
nivel barrial y de ciudad. A nivel local, una mirada más integral del espacio permite
generar espacios de mayor relevancia y funcionalidad.
59
El lineamiento 6.6.5. se orienta a que existan mecanismos claros de respuesta ante las
situaciones de emergencia. La afectación de personas producto de los desastres
naturales de los últimos años ha evidenciado una limitada capacidad de respuesta
institucional por parte del Estado. Este lineamiento contempla dicha necesidad.
60
7. Glosario de términos
Barrio Urbano Marginal: núcleo urbano caracterizado por presentar altos niveles de pobreza
monetaria y no monetaria y carecer, total o parcialmente, de servicios de infraestructura y de
servicios de equipamiento
Centro comunal: establecimiento público para el desarrollo de actividades realizadas por las
organizaciones vecinales, estas actividades pueden ser culturales, de capacitación,
actividades sociales y en algunas oportunidades para presentar diversos servicios de atención
a la comunidad.
Centro poblado vulnerable: lugar del territorio nacional rural o urbano que se encuentra
asentada en la faja marginal, ribera y cauce de quebradas intermitentes o estacionales, que
en temporadas de lluvias se activan, ocasionando daños en las viviendas, población e
infraestructura de servicios.
Empleo informal: total de empleo que cumplen con las siguientes condiciones, según la
categoría de ocupación del trabajador: i) Los patronos y cuenta propia cuya unidad productiva
pertenece al sector informal; ii) los asalariados sin seguridad social financiada por su
empleador; iii) los trabajadores familiares no remuneradas, independientemente de la
naturaleza formal o informal de la unidad productiva donde labora.
Gobernanza: diversas formas en las que las instituciones y los individuos se organizan en la
gestión cotidiana de una ciudad, y los procesos utilizados para llevar a cabo de forma efectiva
la agenda del desarrollo de una ciudad, a corto y a largo plazo.
61
Ocupación del territorio: proceso de posesión del espacio físico con carácter permanente
por parte de la sociedad
Tugurio: una o varias unidades de vivienda que no reúnen las condiciones básicas de
habitabilidad por tener deficiencias en cuanto al área vital, servicios de agua, desagüe y
energía eléctrica; iluminación y ventilación naturales; e, igualmente, por estar deterioradas y
no contar con posibilidades de ampliación o de remodelación y carecer de certificado de
habitabilidad
Zona de muy alto riesgo no mitigable: aquella donde existe la probabilidad de que la
población o sus medios de vida sufran daños o pérdidas a consecuencia del impacto de un
peligro, y que la implementación de medidas de mitigación resultan de mayor costo y
complejidad que llevar a cabo la reubicación de las viviendas y equipamiento urbano
respectivo.
62
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