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EL DERECHO PARLAMENTARIO

DEFINICIÓN Y CONTENIDO:

Bidart Campos sostiene que el Derecho Parlamentario es la parte del derecho


constitucional del poder que se refiere a la constitución, los privilegios y el funcionamiento de los
cuerpos parlamentarios ( el congreso y sus cámaras).
Agrega que quedan fuera de su ámbito, los problemas relativos a la estructura del congreso
(uni o bicamarista), a las condiciones de elegibilidad de sus miembros, a su forma de designación, a
la duración de sus mandatos, a las incompatibilidades y remuneraciones, y a la competencia de
aquel órgano y de cada una de sus cámaras.
De este modo, el derecho parlamentario comprende solamente:

CONTENIDO LO QUE ABARCA...


Sesiones Preparatorias (Reglamentos)
Constitución de las cámaras Juicio de Validez de la Elección (Art. 64)
Juramento (Art. 67)
Funcionamiento de las Clases de Sesiones (Art. 63)
cámaras Quorum (art. 64)
Simultaneidad de las Sesiones (Art. 65)
Privilegios Parlamentarios Colectivos (Arts. 56, 58 y 63)
Personales (Arts. 60,61 y 62)

Algunos de estos aspectos están regulados por la propia constitución formal, otros mediante
el reglamento interno de cada cámara, que ambas dictan por expresa competencia acordada por la
constitución (art.66), muchos otros también surgen de la práctica o costumbre.

CONSTITUCIÓN DE LAS CÁMARAS

a) SESIONES PREPARATORIAS:

Tanto el Reglamento de Diputados como el de la Cámara de Senadores, establecen que el día 26


de abril de cada año o el inmediato anterior, si dicho día fuera feriado, se reunirán sus miembros en
Sesiones Preparatorias.
Las Sesiones preparatorias tienen por objeto específico :
 Analizar las impugnaciones
 Incorporar a los electos
 Elegir las autoridades de cada cámara
El análisis de las" impugnaciones" que pudieren deducirse en contra de los miembros electos,
puede realizarse en estas sesiones, decidiéndose en su caso, la incorporación.
En sesiones preparatorias no puede rechazarse el diploma de un miembro electo -lo que implica
declarar procedente la impugnación -porque ello significa la “plenitud" del juzgamiento de su
elección, lo cual debe estar reservado a la Cámara en el período ordinario de sesiones, no en las
preparatorias, que no surgen de la Constitución.
B. Campos declara exigibles los siguientes recaudos para resolver el rechazo de un legislador:
 Sesión ordinaria.
 Intervención del electo, con derecho a defensa
 Resolución motivada.
De acuerdo con los reglamentos de las Cámaras, se aplican las siguientes disposiciones en
cuanto a la procedencia de las impugnaciones:
- Se pueden interponer cuando falta en el electo, alguna de las calidades exigidas por los artículos
48 y 55 de la Constitución Nacional.
- Cuando se alegare irregularidad en el proceso electoral ( en este caso los erectos pueden
incorporarse provisoriamente).
- En la Cámara de Diputados, la impugnación puede deducirse por un diputado en ejercicio o electo;
por el comité nacional o de distrito de un partido político.
En cambio, en el Senado, puede formularse: por un partido político organizado en el Estado
que lo elige; por quien hubiere sido votado en ]a misma elección y por un Senador recibido o una
institución o particular responsable, a juicio del Senado, que nieguen al electo los requisitos
exigidos por el art. 53 de la Constitución.
El criterio de este último reglamento es más amplio que el primero, y además en la Cámara
de Senadores, el dictamen que recaiga sobre la impugnación puede ser "considerado en sesiones
preparatoria o diferido a sesiones ordinarias ".
Según el reglamento de la Cámara de Diputados, "la impugnaciones que no sean resueltas
por la Cámara a los tres meses de iniciadas las sesiones del año parlamentario en el cual fueron
promovida quedarán desestimadas" (Art. 9).

b) JUICIO DE VALIDEZ DE LA ELECCIÓN

La constitución prevé una facultad de las cámaras que es privativa de cada una de ellas
(competencia propia) y que suele incluirse entre sus “privilegios colectivos”. Normalmente se
ejercita en las sesiones preparatorias para constituir la cámara. Es la que el art. 64 contiene al decir
que “cada cámara es juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su
validez”.
B. Campos hace las siguientes aclaraciones:
a) el ser juez se limita a conferir el “privilegio” de examinar la validez de “título-derecho-
elección” y nada más (por ej: si el electo reúne las condiciones que la const. exige, y si
las reúne en el momento que la const. determina)
b) pero no hay que entender que la cámara juzgue los aspectos contenciosos del proceso
electoral ( por ej: la validez de los votos, su anulación u observación, los votos en
blanco, la validez de las actas del comicio o aprobación de lista, la personería de los
partidos políticos, etc.) todo ello es competencia extraparlamentaria y propia de otros
órganos, especialmente de los órganos judiciales en materia electoral.
c) Aún en lo que hace al juicio sobre la validez de “título- derecho- elección“ de los
legisladores por cada cámara, en ciertas situaciones especialísimas cabría el control
judicial ( y ello por que cada cámara es juez pero no juez “exclusivo”, pues así no lo dice
el art); por ej: si una cámara después de aceptar el diploma de un electo, desconociera su
validez y revocara la incorporación del miembro; o si obrara con arbitrariedad
manifiesta, etc.

c) JURAMENTO DE SUS MIEMBROS


c
Una vez cumplidas las etapas anteriores -de acuerdo con el reglamento de Diputados- el
presidente provisional llama por orden alfabético de distrito a los miembros electos para prestar"
juramento". Ello está establecido en el art. 67 de C.N. que dice: ” Los senadores y diputados,
prestarán en el acto de su incorporación, juramento de desempeñar debidamente el cargo y de
obrar en todo en conformidad de lo que prescribe esta constitución”.
El compromiso de desempeñar debidamente el cargo y de obrar en todo de conformidad con
la C.N., es la finalidad de este acto.
Las Cámaras han elaborado sus fórmulas, las que pueden ser "religiosas ": por Dios y los
Santos Evangelios, o por Dios solamente; y "laicas": por la Patria o por la Patria y el Honor.
A continuación, se procede a “elegir las autoridades" de cada cámara, las que ejercerán sus
cargos por el período de un año, siendo reelegibles.
FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS

CLASES DE SESIONES:

El artículo 63 de la Constitución dispone: "Ambas Cámaras se reu1lirán en sesiones


ordinarias todos los años desde el 1º de Marzo hasta el 30 de Noviembre. Pueden también ser
convocadas extraordinariamente por el Presidente de la Nación, o prorrogadas sus sesiones".
De dicho precepto, se desprende que existen las siguientes clases de sesiones:

A) ORDINARIAS

En relación con las "Sesiones Ordinarias" el artículo 63 dice que ambas cámaras se reunirán
en sesiones ordinarias todos los años desde el 1º de mayo hasta el 30 de septiembre.
Como el art. 99 inc. 8 menciona entre las facultades del presidente la de hacer anualmente la
apertura de las sesiones del congreso, se suscita la duda de si es imprescindible ese acto presidencial
para que el congreso entre en funciones. B. Campos cree que la actividad del congreso en su
periodo ordinario no requiere iniciativa ni impulso del poder ejecutivo, de modo tal que ese período
anual queda habilitado de oficio y directamente por la constitución, ya que esto es solo una
formalidad. Si el presidente omite o retarda efectuar la apertura de las sesiones, las cámaras pueden
y deben reunirse por iniciativa propia, de lo contrario el ejecutivo dispondría de la facultad de
paralizar, trabar, o viciar la iniciación de aquel período.
En cuanto a la obligación del presidente de hacer la apertura de las sesiones del congreso,
González Calderón enseña que no puede suplirse dicha obligación a través de la remisión de un
mensaje al cuerpo legislativo, sino que la Constitución quiere que ambas Cámaras se reúnan en
asamblea para escuchar su palabra, emitida de viva voz por él mismo.

B) EXTRAORDINARIAS

Con respecto a las "Sesiones Extraordinarias", el mismo art. 63 agrega que “pueden ser
convocadas (las cámaras) extraordinariamente por el presidente de la nación...”, con ello se
demuestra que sólo el presidente puede convocar a sesiones extraordinarias, no pudiendo el
congreso disponer por sí solo su realización, es decir que para esta clase de sesiones no rige la
autoconvocatoria.
Sin embargo, Linares Quintana piensa que para toda clase de sesiones puede el Congreso
reunirse espontáneamente, alegando que la interpretación contraria equivaldría a desnaturalizar el
sistema de equilibrio y control recíproco de los poderes, al subordinar la actuación de uno de ellos a
la voluntad discrecional del otro.
Por otra parte se discute si durante las sesiones extraordinarias, tiene el Congreso facultad
para deliberar sobre otros asuntos que los incluidos por el Poder Ejecutivo en la convocatoria.
Bidart Campos afirma que sólo pueden tratar las cuestiones que el Poder Ejecutivo establece. Por su
parte Linares Quintana establece que el Congreso y sus Cámaras aisladamente tienen las mismas
facultades y poderes que durante los períodos ordinarios y de prórroga.
González Calderón por otra parte sostiene que las cámaras no pueden deliberar sobre
cualquier asunto de carácter legislativo; pero pueden ejercer todas las funciones “no legislativas”"
que la Constitución les asigna.
Así, en sesiones extraordinarias, pueden llamar a sus salas a los ministros del Poder
Ejecutivo; pueden ejercer las funciones judiciales de los artículos 53 y 59 de la Constitución (Juicio
Político) y están capacitadas para corregir, ampliar, rechazar o sustituir los proyectos de ley
presentados por el Poder Ejecutivo.

C) DE PRÓRROGA
La naturaleza de las "Sesiones de Prórroga" y la diferente redacción del artículo 63 que dice
"...O prorrogadas sus sesiones", también plantea discrepancias entre los constitucionalistas, acerca
de quién puede convocar tal especie de sesiones y cual es la amplitud de competencia de las
cámaras, durante su desarrollo.
Bidart Campos sostiene que la prórroga de las sesiones ordinarias " puede" ser dispuesta
tanto por el presidente de la República, como por el mismo Congreso, es decir que se trata de una
facultad concurrente del congreso y del poder ejecutivo. Y esto se debe a que por más que en el art.
99 inc. 9 aparezca la prórroga incluida entre las facultades presidenciales, no significa que tal
facultad sea exclusiva y excluyente; ya que puede ser concurrente si otra norma constitucional así lo
estipula. Además el art. 63 no dice quien debe prorrogar las sesiones ordinarias, por lo que debe
entenderse que lo exclusivo del presidente es la convocatoria de las sesiones extraordinarias.
En lo que se relaciona con la competencia, en la prórroga de las sesiones ordinarias, el
congreso continúa su período anual, y mantiene la plenitud de la competencia del cuerpo, y cada
cámara la propia de sus facultades privativas. En cambio en las sesiones extraordinarias, cuya
convocatoria depende de un acto del ejecutivo motivado por un “grave interés de orden o de
progreso” el congreso no dispone de plenitud de su competencia, sino que queda circunscripta a las
cuestiones que provocan la realización de las sesiones y que son fijadas por el presidente. Una vez
efectuada la convocatoria y determinado el temario, el ejecutivo no puede privar al congreso de su
competencia para reunirse y tratarlo.

PRIVILEGIOS PARLAMENTARIOS

ORIGEN Y ANTECEDENTES

Es en la historia constitucional de Inglaterra donde puede encontrarse el origen de los


privilegios parlamentarios, los que fueron tomando paulatinamente mayor consistencia. hasta
afirmar el equilibrio de los poderes, pues la finalidad era la de atemperar el enfrentamiento entre la
Corona y el Parlamento.
Pero el desarrollo de la institución, más a que al antecedente ingles, se debió al respeto que
el federalismo de los Estados Unidos tenía por el principio de la separación de poderes. Las
disposiciones de la Constitución de los Estados Unidos y de la doctrina y de la jurisprudencia,
sobre privilegios parlamentarios son:
a) Cada Cámara puede determinar las reglas de sus procedimientos, penar a sus miembros por
desordenada conducta y con la concurrencia de dos tercios. Expulsarlos.
b) Los senadores y representantes recibirán una compensación por sus servicios que será fijada por
ley y pagada del Tesoro de los Estados Unidos.
c) En todos los casos -salvo traición, felonía o perturbación de la paz- gozarán del privilegio de no
ser arrestados durante su asistencia a las sesiones de sus respectivas Cámaras y durante su viaje
de ida y vuelta a las mismas, no pudiendo ser interrogados en ningún lugar, por discursos o
debates realizados en cualquiera de ellas.
d) Además de los privilegios expresamente declarados en la Constitución, existen los llamados
privilegios implícitos; de los cuales el más importante y el más controvertido, es el de castigar a
los que cometen ofensas contra el parlamento.

Apartándose del modelo norteamericano, el Régimen de los privilegios parlamentarios, previsto


en nuestra Constitución, responde más bien a los antecedentes históricos, sobre todo los del
Derecho Público Provincial. Los constituyentes conocían bien las arbitrariedades que cometieron
los gobernadores locales con las legislaturas, a las que trataban de doblegar con repetidos actos de
fuerza de tal modo que quizás esos hechos los hicieron pensar en la posibilidad de que ocurrieran
también en el orden nacional y de ahí, la amplitud de la protección brindada en el texto
constitucional.
FUNDAMENTOS

El fundamento básico de la existencia de los privilegios parlamentarios, es la necesidad de


asegurar la independencia del órgano legislativo, su funcionamiento y jerarquía. Por eso es que se
los llama también “inmunidades”, en cuanto preservan al órgano.
La única razón justificativa de los privilegios e inmunidades no resulta de la calidad de las
personas, sino de la función que éstas desempeñan y de la finalidad específica de garantizar la
independencia de dicho desempeño. Por eso es que deben interpretarse en el sentido de que no
pueden ser declinadas o renunciadas. Así por ej. el legislador, no podría aceptar someterse a juicio
por sus expresiones, ni admitir su procesamiento penal sin previo desafuero.

CLASIFICACIÓN: COLECTIVOS Y PERSONALES

González Calderón define a los privilegios parlamentarios como "los derechos e


inmunidades que el estatuto político del país expresa o incidentalmente acuerdan a las asambleas
legislativas consideradas como poderes públicos de existencia necesaria, y a los que las integran,
considerados individualmente, con el objeto de asegurarles un funcionamiento independiente y una
libre acción en el desempeño de su misión constitucional". B. Campos prefiere llamarlas “Garantías
de Funcionamiento” que protegen tanto al órgano como a los individuos porque siempre tienden a
resguardar al congreso y as su cámaras que actúan a través de sus miembros.
De la definición surge que son dos las clases de los privilegios instituidos:

1) Privilegios Colectivos: Entre ellos se encuentran:


a)"El Juzgamiento por Cada cámara de la validez de elecciones, derechos y títulos de sus
miembros” (Art. 64, 1ra. parte).
Según nuestro ordenamiento institucional, este privilegio significa en esencia que ninguno
de los otros poderes tiene competencia para entender en tales cuestiones. Por eso es que una
ley del Congreso o resolución de sus Cámaras que dispusiera que el juicio de las elecciones
de sus miembros deba ser hecho por el Poder Judicial resultaría violatoria de este precepto y
por consiguiente inconstitucional.

b)“La competencia de cada cámara para hacer su reglamento (art.66 de la C.N.)”. Esta
facultad de cada cámara de establecer su estatuto interno se debe ejercer sin exceder ni alterar
las normas de la constitución. La doctrina y jurisprudencia ven en este privilegio un medio
orientado a asegurar la eficacia del funcionamiento de cada Cámara, como así también una
expresión de respeto al principio de división e independencia de los poderes.

c) “El poder disciplinario de cada cámara sobre sus propios miembros”. El mismo artículo 66
establece que cada cámara podrá "corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de
conducta en el ejercicio de sus funciones o removerlos por inhabilidad física o moral
sobreviniente a su incorporación y hasta excluirle de su seno; pero bastará la mayoría de uno
sobre la mitad de los presentes para decidir en las renuncias que voluntariamente hicieron a
sus cargos"

Este art. otorga a las cámaras del congreso varias facultades:


 La corrección cabe por cualquier hecho que altere o perturbe el trabajo parlamentario de la
cámara. Por ej: incurrir en insultos, agravios, interrupciones reiteradas. La sanción puede ser
tales como los llamados al orden, sanción de retiro de las expresiones vertidas, privación del
uso de la palabra., multa, etc.
 La potestad de remoción está prevista por causa de inhabilidad física o moral posterior a su
incorporación. Para B. Campos, si la causa es anterior , pero la cámara la conoce después, la
norma puede funcionar igualmente y además hace notar que, estas medidas como
disciplinarias tienden a preservar el buen funcionamiento del cuerpo, puede carecer del
carácter de sanción, por ej: si se remueve a un legislador que ha sufrido una parálisis con
privación de sus facultades mentales que le imposibilita renunciar.
 La exclusión no lleva asignación expresa de causa en el art. 66. Mientras que la remoción
requiere la inhabilidad, la exclusión queda librada a la discreción de la cámara, pero
siempre, como todo ejercicio de competencias por los órganos del poder, en forma razonable
y no arbitraria.
Cualquiera de las hipótesis de sanción disciplinaria exigen que se resguarden el debido
proceso y la defensa, para asegurar la razonabilidad de la medida.
 Por último, se suele mencionar como un cuarto privilegio otorgado por este art. a la facultad
de cada cámara de aceptar la renuncia a sus funciones de uno de sus miembros, lo cual se
trata de un acto voluntario y se exige la mayoría absoluta. En cambio, para los tres supuestos
anteriores la mayoría es de dos tercios de votos.

d) “El derecho de cada cámara de hacer comparecer a su sala a los ministros del Poder
Ejecutivo para recibir las explicaciones e informe que estime convenientes” (art. 71). A este
llamado siempre se lo denominó privilegio de “interpelación"; pero la mayoría de la doctrina
estima que no es interpelación en sentido estricto, porque ni el Poder Ejecutivo ni los ministros
tienen responsabilidad política ante el Congreso y porque no dependiendo ni el Poder Ejecutivo
ni los ministros de la confianza del Congreso, ninguno de ellos debe dimitir cuando el Congreso
no esté políticamente satisfecho de su gestión.

No obstante ello, B. Campos emplea esa denominación y aclara que hay que diferenciar la
interpelación a los ministros y la interpelación al jefe de gabinete de ministros.
Para los ministros la interpelación posee únicamente una finalidad informativa, que debe ser
conducente para algo que le sea útil al congreso a efectos de ejercer una competencia suya, o de
cumplir su función de control. Por ende, tiene que recaer solo en cuestiones o materias que guarden
conexidad funcional con una o mas competencias del congreso o de sus cámaras.
En cambio, el jefe de gabinete tiene responsabilidad política ante el congreso en virtud del
art. 100, de lo que se infiere que:
 En su deber de informar a las cámaras sobre la marcha de gobierno(art. 101), pueden
aquellas requerirle puntualmente cualquier informe referido a materia propia de cualquier
ministro, o el panorama de conjunto o a la gestión personal del jefe de gabinete;
 De esta información no cabe decir que limite su finalidad a un conocimiento de utilidad para
el congreso, ya que además puede derivar a una moción de censura y hasta a la remoción del
jefe de gabinete (art 101).

La insatisfacción, desaprobación o disconformidad de las cámaras respecto de los informes


que reciben de los ministros o del poder ejecutivo a través del jefe de gabinete, solamente reviste el
alcance de una expresión adversa, pero que no resulta vinculante ni para el o los ministros, ni para
el jefe de gabinete, ni para el P. Ejecutivo. En cambio, puede repercutir o influir en la sociedad por
medio de las opiniones públicas y de la información que proporcionan los medios de comunicación
social. La única excepción a esto lo constituyen los casos de moción de censura y la remoción del
jefe de gabinete.
El privilegio de interpelación, si bien se dirige personalmente a un ministro o al jefe de
gabinete, recae en el P. Ejecutivo, ya que los actos presidenciales llevan normalmente refrendo
ministerial. Los ministros y el jefe de gabinete no pueden negarse a concurrir, ni su presencia puede
suplirse con la remisión de un informe escrito. Las cámaras, por su parte, les deben todas las
garantías que exige el decoro de un funcionario dependiente exclusivamente del P. Ejecutivo, por lo
deben gozar de todas las inmunidades propias de los legisladores.
2) Privilegios Personales:

a) La "Inmunidad de expresión y opinión".


Por ser el congreso un órgano eminentemente deliberativo, la libertad de expresión de sus
miembros ha sido considerada como imprescindible para el desempeño del cargo. Al privilegio
consiguiente se lo conoce con el nombre de “inmunidad de opinión” consagrado en el artículo 68 de
la Constitución que expresa que: "ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado,
interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su
mandato de legislador."
La doctrina en general destaca que se trata de una prerrogativa primaria, esencial para la vida
de las instituciones republicanas.
Joaquín V. González dice que consiste en la libertad que tiene el legislador para expresar en el
desempeño de sus funciones, sus ideas y juicios, sin temor a ninguna responsabilidad que pueda
menoscabar su independencia.
Enseña Bidart Campos que este privilegio, protege opiniones y discursos (orales y escritos,
incluyendo también a otras manifestaciones simbólicas y actitudes) emitidos en el desempeño del
cargo, en ocasión y en cumplimiento del mismo, aunque no sea en el recinto de sesiones(también
por ej: en el seno de comisiones, en despachos escritos, en investigaciones parlamentarias, etc.).
Ello quiere decir que esas opiniones y discursos tienen que emitirse desde que el legislador se
incorpora a la cámara hasta que concluye su mandato. Pero emitidos en tal lapso, los legisladores
quedan cubiertos aún después de la finalización del mandato. Lo contrario en efecto,
desnaturalizaría la prerrogativa.
En razón de este privilegio debe entenderse que, por esos discursos y opiniones, no cabe:
a) proceso judicial ni administrativo (pero sí el ejercicio del poder disciplinario de la propia
cámara para corregir por desorden de conducta);
b) ni citación para comparecer en juicio (ni como parte ni como testigo);
c) ni situación que origine molestia al legislador;
Además, no ser molestado implica que tampoco el propio partido del legislador puede
incomodarlo por opiniones protegidas en el privilegio, por ende el partido no puede aplicarle
sanciones.
La orientación jurisprudencial no ha sido constante en cuanto ala extensión del privilegio y a
las proyecciones que puede alcanzar cuando excede el límite de lo razonable.
Así, en el caso "Mario Martínez Casas", la Corte -siguiendo la interpretación norteamericana-
sostuvo que el pensamiento de quienes consagraron el privilegio se apoyó en la presunción de que
toda incriminación de un legislador basada en la emisión de opiniones es política e
institucionalmente dañosa o riesgosa y debe ser excluida, ya que es preferible tolerar el posible y
ocasional exceso de un diputado o senador, a introducir el peligro de que sea presionada o
entorpecida la actividad del Poder Legislativo. Además concluyó que:
a) la inmunidad del art. 68 integra en nuestro régimen el sistema representativo republicano;
b) el carácter de absoluto es requisito inherente a su eficacia concreta;
c) pero los posibles abusos deben ser reprimidos por los mismos legisladores sin afectar la esencia
del privilegio.
Sin embargo, tal conclusión es criticable desde un punto de vista ético, porque la impunidad
total y absoluta con la que un legislador pueda injuriar, calumniar y ofender no parece sostenible.
La tribuna parlamentaria no debe convertirse en un medio de difamación, no puede proporcionar vía
libre para delinquir. Por todo ello es que el privilegio debe interpretarse restrictivamente, para que la
eventualidad de su ejercicio abusivo, no engendre una irritante violación al principio de igualdad.

b) La "Inmunidad de arresto".
El artículo 69 de la Constitución instituye esta inmunidad cuando establece que: "Ningún
senador o diputado, desde el día de su elección, hasta el de su cese, puede ser arrestado, excepto el
caso de ser sorprendido `in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte,
infamante u otra aflictiva, de lo que se dará cuenta a la Cámara respectiva con la información
sumaria del hecho."
En primer lugar, de la norma se desprende que el privilegio se extiende desde la elección (no
desde la incorporación) hasta el cese. Concluido el período del mandato, el privilegio termina.
En segundo lugar, el art. prevé dos supuestos:
1) Supuesto genérico que se refiere a la imposibilidad de detención;
2) Supuesto de excepción que prevé la única hipótesis en que la detención es posible (ser
sorprendido in fraganti en la ejecución de un crimen).
Cabe aclarar que la inmunidad es solamente de arresto, y por ende no es inmunidad de
proceso. Bien que no puede privarse de libertad a un legislador pero puede iniciarse contra él la
causa penal y tramitarse mientras no se afecte su libertad corporal ni se dispongan medidas de
coerción personal.
Por otra parte hay que decir que, cuando el art. habla de “crimen” debe entenderse “delito” y
que cuando el legislador utilizó las expresiones “pena de muerte, infamante o aflictiva”, quiso
señalar las penas de mayor gravedad cualquiera sea su nombre en el derecho penal actual. Además,
B. Campos sostiene que no todas las penas son “aflictivas” en los términos del art. 69, sino
solamente las penas privativas de la libertad, pero aún dentro de ellas solo lo son las que exceden
los 5 años. En cambio, para Bielsa, toda pena es aflictiva .en la medida que "aflige" la sanción
punitiva en que se traduce. O sea, que queda comprendida cualquier clase de pena.
Por último, la expresión ‘in fraganti’ admite tres interpretaciones; puede querer decir:
 ”en el instante de cometer el delito”
 también en la “tentativa”
 o también “después de cometido el delito” si se descubre al legislador cuando huye o se
oculta, o se lo sorprende con instrumentos, efectos o armas demostrativos de su
participación.
En todas estas circunstancias debe entenderse que se sorprende al legislador en la comisión in
fraganti del delito, pues en todas ellas hay evidencia instantánea del mismo. En caso de que
proceda la detención del legislador por darse este supuesto, debe darse cuenta de ella a la cámara
para que decida si mediante desafuero suspende o no al legislador detenido, y si lo pone o no a
disposición del juez para su juzgamiento. Por eso es que la privación de la libertad no puede
prolongarse después que la cámara decide no desaforar al legislador arrestado.

c) El “Desafuero”
El artículo 70 de la C.N. contempla el desafuero en los siguientes términos: "cuando se
forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cualquier senador o diputado,
examinado el mérito del sumario en juicio público, podrá cada cámara, con dos tercios de votos,
suspender en sus funciones al acusado y ponerlo a disposición del juez competente para su
juzgamiento".
No se trata de un privilegio de irresponsabilidad que implique una limitación personal del
alcance de la ley penal, sino de un ante juicio; consiste en un impedimento que posterga “ciertos
actos en el proceso penal común” hasta que se hayan producido otros actos: desafuero, destitución,
etc. En este punto es en donde se asemeja y a la vez se distingue, el desafuero con el juicio político;
porque ambos son un antejuicio, pero el juicio político, mientras no concluye en destitución, impide
promover el proceso penal y por ello significa inmunidad de proceso. En cambio el desafuero no
obsta a la iniciación y sustanciación del juicio penal, sino solo a que en él se prive de libertad al
imputado.
Entonces, sin necesidad de desafuero previo, el juez puede iniciar la causa penal. Luego la
cámara examina el sumario, sino se dispone el desafuero, el juez no puede dictar sentencia.
Si la cámara ha dispuesto el desafuero, el privilegio queda allanado solamente para la causa
penal que da origen a la medida y no es posible que se sustancien otros procesos judiciales por
hechos distintos. De no ser así ese desafuero se volvería general, sin que se le diera a la cámara la
oportunidad de decidir si pone o no al legislador a disposición del juez, lo cual debe suceder en cada
causa penal en particular.
Sin embargo la Corte Suprema estimó lo contrario y sostuvo que la suspensión del acusado
lo despoja de sus inmunidades, durante todo el tiempo de la suspensión hasta la reincorporación a la
cámara, por lo que sus actos se rigen por el principio de igualdad de todos los habitantes ante la ley.
Aclara B. Campos que el art. 70 enfoca dos facultades de ejercicio optativo y no obligatorio
por la cámara; dice que esta podrá: a) suspender al acusado y b) ponerlo a disposición del juez. Al
desaforar, no necesariamente tiene que hacer ambas cosas, así por ej. la cámara podría poner al
acusado a disposición del juez pero sin suspenderla.
Una última aclaración se hace necesaria: si al tiempo de la elección de un legislador ya esta
en curso un proceso penal por un supuesto delito cometido antes, la cámara no debería incorporarlo
porque en su juzgamiento de elección habría de estimar que no reúne la condición de idoneidad del
art. 16. La misma solución cabría si el legislador ya estuviera privado de su libertad. En cambio, si
por un delito anterior a la elección el legislador recién es sometido al proceso penal después, debe
aplicarse la inmunidad de arresto y el mecanismo del desafuero.
B. Campos sostiene que no halla razón suficiente para que, si cada cámara puede corregir,
remover o expulsar a un legislador por hechos menos graves que un delito, el poder judicial
(independiente, imparcial y encargado de la administración de justicia) no pueda condenar por
delito sin previo desafuero parlamentario. Entiende que supeditar la finalización de la causa judicial
mediante sentencia “al permiso” de la cámara a que pertenece el legislador procesado, es
menoscabar la administración de justicia.

d)La “Dieta”.
El artículo 74 de la C.N. prescribe: ”Los servicios de los diputados y senadores son
remunerados por el Tesoro de la Nación, con una dotación que señalará la Ley".
La jurisprudencia ha resuelto: " Los privilegios e inmunidades que la Constitución acuerda
a los miembros del Congreso Nacional, como una garantía de independencia en el ejercicio de sus
funciones, alcanzan también a sus dietas".
Sobre tal base, la doctrina interpreta que como no es posible verificar si la privación de la
dieta afecta en determinados casos la función del legislador y perturba su independencia, ha sido
necesario establecer la regla general de que aquella no debe ser embargable.
Por su parte, B. Campos, entiende que la dieta no es un privilegio, porque al no tener
garantía de irreductibilidad (como tienen por ej. las retribuciones de los jueces en el art.110), solo
reviste el carácter de una compensación por el servicio, sin naturaleza de garantía funcional, como
mero salario. Además, agrega que, la ética exige que siendo el propio congreso el que establece el
monto de la asignación, se guarde la proporción debida para no incurrir en diferencias con los
restantes empleos oficiales. También es aconsejable que la remuneración se pondere teniendo en
cuenta el período efectivo de sesiones (y no el receso) y la asistencia a las reuniones. No debe
establecerse un sistema que vulnere la igualdad, por ej: creando exenciones impositivas o
inembargabilidades que no existan en el sistema uniforme de sueldos.

El privilegio de investigación:
En su acepción gramatical investigar significa “hacer las diligencias para descubrir una
cosa”.
Linares Quintana expresa que la facultad de investigar que pertenece al Congreso y a cada
una de sus cámaras, es uno de los poderes implícitos que la cons. Atribuye al órgano legislativo y
como tal, es un medio o instrumento conveniente “para poner en ejercicio los poderes
antecedentes”.
La doctrina y la jurisprudencia ha elaborado las siguientes conclusiones:
a) La facultad o privilegio de investigación no constituyen para el congreso un fin en si mismo,
sino un medio para concretar las atribuciones consagradas en el art. 75.
b) El ejercicio de esa facultad debe limitarse a los asuntos que tengan relación con las específicas
funciones legislativas. Comprende tanto aspectos técnicos corno asuntos de guerra, marina,
transporte, energía, y los técnicos jurídicos, como estudios de funcionamiento de cárceles y
reformas de códigos.
c) El poder de investigar pertenece originariamente al Congreso y a las Cámaras que lo integran y
por consiguiente, las comisiones investigadoras que de su seno designen, lo ejercen por
delegación y en la medida de dicha delegación.
d) Las facultades legislativas de investigación si bien son amplias, no son absolutas y se
encuentran limitadas por los derechos y garantías constitucionales del individuo, cuando se trata
de particulares. No es objetable la acción, en cambio, cuando se refiere a organismos y
funcionarios públicos. En cuanto sea necesario al fin de la investigación, las Cámaras y sus
comisiones debidamente autorizadas por éstas, pueden requerir testimonios, ordenar la
exhibición de papeles y documentos y decidir la realización de pericias; pero las órdenes de
allanamiento y secuestro, deben ser solicitadas al Poder Judicial.
El ejercicio de esta facultad de investigación debe preservar siempre el sentido teleológico de la
Constitución que es la protección de la libertad, de tal manera que en caso de colisión con los
intereses del Estado, aquella debe prevalecer.

EL TRABAJO PARLAMENTARIO
Sus aspectos

a) FORMA

Se entiende por "trabajo parlamentario" el período fijado por la Constitución, durante el cual
el Congreso cumple con las actividades que le son inherentes , regidas tanto por el derecho
espontáneo, como por disposiciones reglamentarlas, en donde se han establecido normas que
orientan y definen la labor de cada Cámara, para ejercer sus respectivas competencias, dicho
período va desde el 1° de Marzo al 30 de Noviembre.
Nuestra constitución formal no contienen ninguna norma general que establezca de que
modo trabajan las cámaras para ejercer las competencias congresionales (o sea las competencias
que requieren el concurso de ambas cámaras), es decir, el modo en que van a ejercer sus
competencias, ya sea por separado o en conjunto.
Bidart Campos, reconoce que hay una serie de normas que hacen referencia a las sesiones
separadas; que hay otras, que se refieren al Congreso como cuerpo, sin reseñar el modo de trabajo,
como sucede en el caso del artículo 30, y en muy pocas ocasiones la Constitución exige la reunión
de las Cámaras, en sesión conjunta, las cuales se conocen como asamblea legislativa, como lo prevé
el inciso 8 del artículo 99.
Si nos fijamos en el mecanismo de sanción de las leyes, no cabe duda que la Constitución ha
previsto el tratamiento, la deliberación y la aprobación de los proyectos de ley, por cada Cámara
separadamente: una es Cámara de Origen y otra es Cámara Revisora.
Pero no todos los actos del Congreso tienen contenido de ley y por eso, se interpreta que el
trabajo parlamentario separado está ordenado solamente para las leyes, entendidas como los actos
con contenido de ley y con forma de ley.
Por eso decimos que no hay norma general en la constitución que imponga para todos los
casos el trabajo separado de las cámaras. Para los caso en que la constitución no arbitra ese
procedimiento, el congreso se reserva la opción del trabajo separado o conjunto.

b) IGUALDAD DE CAMARAS

No hay en nuestro régimen, una cámara con status prevaleciente. Las dos son iguales, y los
actos del congreso son actos complejos en los que concurren dos voluntades también iguales (la de
la cámara de diputados y la del senado). Esta igualdad no quita que en el mecanismo legislativo, la
insistencia de una cámara acerca de un proyecto de la ley pueda a veces asegurar la sanción; o que
el rechazo total de un proyecto por una cámara impida repetir su tratamiento en las sesiones de ese
año.
De esta igualdad, solo puede hablarse en el caso de actos del congreso que requieran la
aprobación de diputados y senadores. En las situaciones de competencias privativas y exclusivas de
una sola de las cámaras la comparación con la otra no es posible.

c) SIMULTANEIDAD DE LAS SESIONES

El artículo 65 de la Constitución dispone: "Ambas Cámaras empiezan y concluyen sus sesiones


simultáneamente. Ninguna de ellas, mientras se hallen reunidas, podrá suspender sus sesiones más
de tres días, sin el consentimiento de la otra.”
Dicha simultaneidad sirve para integrar el trabajo parlamentario y exteriorizar la conveniencia
de una adecuada coordinación para cumplir los fines del Congreso. Dada la generalidad de la norma
su aplicación se extiende a:
a) Todo tipo de sesiones constitucionales (ordinarias, extraordinarias y de prórroga).
b) Los actos del congreso, así como a los privativos de cada Cámara.

c) PUBLICIDAD DE LAS SESIONES

En lo que se relaciona con la publicidad de las sesiones, no existe una norma expresa y general
sobre el tema, pero en realidad se pueden mencionar disposiciones especiales, como por ejemplo, la
que contiene el artículo 59,cuando faculta al Senado a juzgar en "juicio político" a los acusados por
la Cámara de Diputados, o bien la del artículo 83 (veto del Poder Ejecutivo), expresa que las
votaciones de ambas Cámaras, los nombres y fundamentos de los sufragantes y las objeciones del
Poder Ejecutivo, "se publicarán inmediatamente por la prensa ".

d) QUÓRUM

"Quórum", palabra latina que significa "de los que". Quórum significa el número de miembros
suficientes e indispensables que se necesita para que un órgano colegiado pueda constituirse,
funcionar y adoptar decisiones. Cuando el número de individuos que compone un órgano colegiado
es elevado, resulta difícil la asistencia de todos; de ahí la necesidad de la determinación de un
quórum para que, con número suficiente, pero inferior a la totalidad, el órgano pueda ejercer su
función.
Nuestra constitución contiene una disposición general y básica sobre quórum en el artículo 64
de la Constitución Nacional, en el cual se establece que: "Ninguna de las cámaras entrará en sesión
sin la mayoría absoluta de sus miembros". Por la mayoría absoluta, la doctrina mayoritaria,
entiende "la mitad más uno" de los miembros. Pero por su parte Bidart Campos, sostiene que es más
propio hablar de "más de la mitad" de los miembros, que es cosa distinta, porque si se supone la
existencia de 187 legisladores, más de la mitad son 94, mientras la mitad más uno son 95.
La imposibilidad de sesionar sin quórum puede entenderse que depende de la voluntad de los
legisladores el funcionamiento de las cámaras; porque si no asisten el número suficiente para formar
quórum, la cámara no puede sesionar. En advertencia de esta hipótesis el art. 64 continúa
expresando: "pero un número menor podrá compeler a los miembros ausentes a que concurran a
las sesiones, en los términos y bajo las penas que cada Cámara establecerá ".
Esta previsión es la que ha institucionalizado el “ derecho de la minoría", que debe
entenderse como la facultad que tiene la minoría de poner en ejercicio medios coercitivos que
permitan compeler a los renuentes, a fin de formar quórum y poder sesionar válidamente.
El reglamento del Senado dispone: "Si después de pasar dos de los días señalados para
sesión ordinaria sin quórum, la minoría cita a segunda sesión y llama a los inasistentes para una
siguiente, puede compelerlas mediante aplicación de multas que fijara dentro de la asignación
mensual de los senadores, o por la fuerza pública, si la otra medida no da resultado ".
Según Bidart Campos, que la minoría puede compeler, no cabe duda. En cambio, resulta
dudoso que esa compulsión se haga en los términos y bajo las penas "que cada cámara" disponga. y
si la cámara no puede funcionar, porque no tiene quórum ¿cómo va a establecer las penas? En su
criterio, la interpretación que corresponde es que la minoría compele, estableciendo ella misma y
"ex post facto" (después del hecho), las penas para los ausentes, de modo tal, que al término
"Cámara" empleado por el artículo significaría Cámara "en minoría" o “sin quórum", apartándose
así del sentido general que asigna a la palabra Cámara la acepción de "cuerpo" válidamente
constituido, con quórum. Pero ello no impide que la misma cámara con quórum o bien su
reglamento, ya tuviera establecida la norma general pertinente, en cuyo caso la minoría no podría
apartarse de esa norma.

El quórum especial.

La constitución distingue, entre quórum de asistencia, o sea, para sesionar, de quórum para
votar. Por otra parte cuando la Constitución no aclara que se refiere a miembros "presentes", debe
entenderse que se refiere a la "totalidad" de los miembros "en ejercicio" efectivo.
Hay casos en los que la constitución exige, un quórum agravado o especial, por ej:
 Para sancionar la ley reglamentaria de la iniciativa popular se necesita un quórum especial
equivalente a la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara (art. 39).
 La ley convenio en materia impositiva debe aprobarse con la mayoría absoluta de la
totalidad de miembros de cada Cámara (art. 75 inc. 2).
 Para el juicio político la constitución requiere un quórum agravado de las dos terceras partes
de los miembros presentes

g) COMISIONES DEL CONGRESO.

Los reglamentos de cada una de las Cámaras, contienen disposiciones expresas acerca de las
comisiones del Congreso, en las que se prevé como una práctica de trabajo parlamentario, su
composición y funcionamiento.
Bidart Campos las clasifica en:
 Internas o propias de cada Cámara, e intercamerales, mixtas o interparlamentarias,
formadas por legisladores pertenecientes a las dos Cámaras. De ahí su nombre.
 Permanentes, si funcionan de modo estable, y especiales, son las integradas por un reducido
número de miembros, como ocurre con las comisiones investigadoras.
Cada una de las Cámaras en pleno, pueden constituirse en comisión, para tratar sobre tablas
algún asunto que no haya obtenido el respectivo despacho. La labor interna de las comisiones, no se
suspende cuando el Congreso entra en receso.

FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LAS LEYES

Rodolfo Rivarola sostiene que, desde el punto de vista constitucional la ley, "es toda
declaración u orden emanada del Congreso o de una Legislatura de provincia con fuerza de ley, y
respectiva promulgación. por el poder ejecutivo del gobierno federal o del gobierno de la
respectiva provincia, en tanto sean una u otra conformes con la Constitución ".
Esta afirmación se comprende porque dentro del clásico principio de la división de poderes,
es al Poder Legislativo a quien le esta reservada la "facultad de legislar". Pero la constitución ha
previsto la colaboración del Poder Ejecutivo como "colegislador", lo que significa que la
elaboración de una ley es un acto complejo externo, ya que intervienen dos órganos de distintos
poderes.
El proceso de elaboración de las leyes está compuesto por varios pasos:
a) Iniciativa: Es el acto de presentar o proponer un proyecto de ley al P. Legislativo, por quien está
facultado para hacerlo.
Con respecto a ello el artículo 77 de la Constitución preceptúa: " Las leyes pueden tener
principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros
o por el Poder Ejecutivo, salvo la excepciones que establece esta constitución ".
De modo que, la regla es que los proyectos de ley pueden presentarse en cualquiera de las
cámaras; y las excepciones son los casos en que la constitución dispone que se han de presentar en
la cámara de diputados o de senadores exclusivamente, según el caso.
También, cabe decir que esa iniciativa puede ser:
 Parlamentaria: es la que corresponde a los legisladores de cualquier cámara (art. 77).
 Ejecutiva o presidencial: la realiza el presidente enviando a cualquier cámara el proyecto,
con un mensaje y el refrendo del jefe de gabinete de ministros y del ministro del ramo al que
se refiere el proyecto (art. 100 y concs).
 Popular: es la corresponde a los particulares o grupos sociales. Con respecto a ella l art. 39
después de la reforma dice: “Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar
proyectos de ley a la Cámara de diputados. El Congreso le deberá darles expreso
tratamiento dentro del término de doce meses”.

b) Discusión: es el acto por el cual las cámaras deliberan acerca de los proyecto presentados, para
establecer si deben o no ser aprobados. Una vez que se da entrada a un proyecto de ley, la
cámara decide si lo envía a comisión o si lo discute sobre tablas, es decir, directamente. Sea lo
uno o lo otro hay dos discusiones sucesivas: una en general(versa sobre la idea del proyecto en
su conjunto) y otra en particular(se trata art. por art.). Si en la discusión en general no es
aprobado el proyecto, no puede ser tratado por ese año(art. 81). Si es aprobado, procede la
segunda discusión.
El artículo 78 de la C.N. establece el trámite normal de la aprobación de una ley, es el
siguiente: "Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la
otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si
también obtiene su aprobación, lo promulga como ley".
De modo que, si ambas cámaras aprueban el proyecto, concluye el trámite en el congreso.
Pero no siempre es así, y en tal caso el proyecto sigue el procedimiento establecido en el art. 81 de
la C.N. que prevé el caso de “PROMULGACIÓN PARCIAL” de la siguiente forma: "Ningún
proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de
aquel año. Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido
origen en ella y luego hubiere sido adicionado o enmendado por la Cámara Revisora. Si el
proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el
resultado de la votaci6n a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por
mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de
origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o
correcciones introducidas o insistir en la redacci6n originaria, a menos que las adiciones o
correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último
caso, el proyecto pasará al Poder ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara
revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos
terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adicionales o
correcciones a las realizadas por la Cámara revisora ".

Este art. puede esquematizarse así:

CAMARA DE ORIGEN CAMARA REVISORA RESULTADO

No puede repetirse en las


1) Rechazo Total sesiones de ese año (art. 81)
2 posibilidades
a) Aprueba Queda sancionado y pdsa al P. E.
Para su promulgación (art. 78)
2) Aprueba
b) Rechazo No puede volver a considerarse
total ese año (art. 81 1º párr.)

Vuelve a la C.O. indicándose el


c) resultado de la votación (art. 81
Modifica 3º párr.)

1) Aprueba modif. por mayoría


absoluta de los miembros presentes Queda sancionado el proyecto
(art. 81) con las modificaciones de la C.R.
y pasa al P.E.

2 posibilidades

2) Insiste en la redacción originaria (es


decir, rechaza modif. la C.R.). Hayedos
posibilidades: Queda sancionado el proyecto
a) pero no alcanza igual mayoría con las modificaciones de la C.R.
que la C. R. (mayoría absoluta o y pasa al d.E.
2/3 miembros presentes):o
b) logra igual mayoría (o más aún)
que la C.R.
Queda sancionado sin las
modificaciones de la C.R.
(=proyecto origina) y pasa al P.E.

c) Sanción: es el acto por el cual el poder legislativo aprueba un proyecto de ley y se concreta con
la firma del proyecto por los presidentes de ambas cámaras.

d) Promulgación: es el acto administrativo, con solemnidad de decreto, por el cual el poder


ejecutivo ordena el cumplimiento y la publicación de la ley ya sancionada por ambas Cámaras
legislativas. Esta promulgación del proyecto nos revela que el poder ejecutivo es
verdaderamente colegislador, puesto que no se trata de una mera aprobación mecánica, sino de
un examen del proyecto (art. 78) y además el art 83 establece el llamado derecho de veto.
Existen dos tipos de promulgación, una expresa y una tácita:
 Promulgación expresa: es la que se materializa mediante el respectivo decreto de
promulgación, firmados por los presidentes y por el ministro o ministros según
correspondiere con la materia del decreto.
 Promulgación tácita: es la que se produce de pleno derecho por el transcurso del tiempo
establecido. Con respecto a ella el art. 80 dice: " Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo
todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados
parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no
observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su
aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el
Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de
necesidad y urgencia ".
Entonces, una vez sancionado el proyecto por el congreso, pasa al ejecutivo para su
promulgación, pero, este no siempre lo aprueba lisa y llanamente, por lo que la promulgación de las
leyes puede pasar por un nuevo procedimiento:

CONGRESO PODER EJECUTIVO RESULTADO

1) Aprueba o deja transcurrir 10 Queda promulgado (art. 80)


Sanciona días hábiles.
2) Veto Parcial. Promulgación parcial (de la parte no
vetada). Lo vetado sigue el tramite de los
decretos de necesidad u urgencia.
3) Veto Total. Vuelve a la C.O.

CAMARA DE ORIGEN CAMARA REVISORA

a) Aprueba el veto o no alcaeza 2/3


miembros presentes para insistir en o vetado no puede repetirse en
lo sancionado. lasPsesiones de ese año (art. 83)

2 Posibilidades
a) Aprueba el veto o no alcanza 2/3 Lo vetado no puede
miembros presente para insistir en repetirse ese año.
lo sancionado.
b) Insiste en el proyecto
sancionado con 2/3 miembros 2 pos.
presentes y pasa a la C.R.

b) Insiste en el proyecto El proyecto es ley y pasa al P.E.


sancionado con 2/3 para su promulgación (no puede
mdembros presentes. ya oponerse).

e) Publicación: es el acto por el que se pone en conocimiento de los habitantes la promulgación


del proyecto de ley. Esta publicación halla su fundamento en la misma constitución cuando en
su art. 19 dice: “Ningún habitante de la nación será obligado ha hacer lo que no manda la ley
ni privado de lo que ella no prohiba...”. En consecuencia, es evidente que no puede cumplirse
lo que no se conoce y, por lo tanto, es indispensable que se conozcan las leyes, o por lo menos,
el pueblo disponga de los medios para conocerlas.
No obstante todo lo dicho cabe decir que la publicación oficial, más que difundir el
conocimiento de la ley, tiende a establecer una fecha cierta a partir de la cual se la reputará conocida
por todos.
Por eso el art. 2 del Cód. Civil dispone que las leyes no son obligatorias sino después de su
publicación, y a su vez el art. 20 del mismo establece que la ignorancia de las leyes no sirve de
excusa.
Es así que la presunción de que la ley es conocida por todos es una presunción legal iuris et de
iure, cuyo fundamento es que, si se pudiera alegar como excusa el desconocimiento de la ley,
desaparecería la certeza y seguridad en las relaciones humanas.
Veto del Poder Ejecutivo
Concepto y Fundamento

Veto es una palabra de origen latino, que gramaticalmente y según el diccionario del idioma
significaría el "derecho que tiene una persona o corporación para vetar o impedir una cosa ".
Era utilizado por el tribuno de la plebe de Roma, para oponerse a las sanciones del Senado
en defensa de los intereses del pueblo.
La doctrina lo fundamenta como una garantía contra las sanciones legislativas precipitadas o
inconvenientes. En los regímenes de tipo presidencial se lo ha institucionalizado sin objeciones, con
carácter relativo o condicional.
Con respecto a él, la primera parte del artículo 83 de la Constitución expresa: "Desechado
en el todo o en parte un proyecto del Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de
origen ". Así consagra el derecho de veto.
Existen dos formas de veto:
 "Total" cuando el Presidente observa todo el proyecto; y
 "Parcial" cuando sólo se observa una parte del mismo.
Tanto cuando el veto es total, como cuando es parcial, "todo" el proyecto debe volver al
Congreso. Pero cuando el Poder Ejecutivo ejerce el veto parcial, la parte no vetada queda aprobada
y no es ya susceptible de enmiendas ni por el Congreso, ni por el mismo Ejecutivo mediante un veto
ulterior.
La promulgación parcial (incorporada por la reforma de 1994) tiene lugar cuando las partes
no observadas por el poder ejecutivo, tienen autonomía normativa y no se altera el espíritu de
unidad del proyecto.
Es menester decir que siendo el veto una función colegislativa, el Poder Ejecutivo no puede
vetar la declaración del Congreso acerca de la necesidad de la reforma de la Constitución, porque
este órgano no ejerce allí una función legislativa sino preconstituyente.

Privilegios Parlamentarios en las Constituciones Provinciales

Bidart Campos al ocuparse del tema del alcance que tienen los privilegios e inmunidades que las
constituciones provinciales acuerdan a sus legisladores, resuelve:
a) Los privilegios concedidos por las constituciones provinciales a los miembros de la Legislatura
son oponibles a los jueces federales.
La inmunidad contra proceso o arresto no es un privilegio que contemple las personas. sino las
instituciones y el libre ejercicio de los poderes y por lo tanto -consagrado por las provincias-
debe ser respetado en su territorio aún por los jueces nacionales que actúen dentro de él.
b) Los privilegios de los miembros de la Legislatura Provincial no son oponibles a los jueces que
entienden en causas penales por delitos cometidos en otra jurisdicción.
Los privilegios de las constituciones provinciales, en efecto, no tienen la misma eficacia y
alcance que los que otorga la Constitución Federal a los miembros del Congreso y por ello, no
amparan al legislador provincial cuando se lo debe juzgar por delito cometido fuera de la
Provincia.

LOS ÓRGANOS DE CONTROL

La Constitución Nacional reformada en 1994 ha incorporado los denominados "Órganos de


Control". En dicha categoría se encuentran el Ministerio Público. el Defensor del Pueblo y la
Auditoría General de la Nación.
La Auditoría General de la Nación

La Auditoría General de la Nación está incorporada en el nuevo artículo 85 de la


Constitución Nacional, que dice :
" El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos,
financieros y operativos, será una atribución del Poder Legislativo.
El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la
administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la
Nación.
Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará
del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser
aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo
será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en
el Congreso.
Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda la actividad de la
administración pública centralizada y descentralizada cualquiera fuera su modalidad de
organización y las demás funciones que la ley otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de
aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos".
Esta nueva institución, se encontraba prevista antes de la reforma de 1994 en la ley 24.156,
con el nombre de Tribunal de Cuentas, asignándole la naturaleza de “ente de control externo del
sector público nacional, dependiente del congreso nacional”, y con calidad de “personería jurídica
propia e independencia funcional”.
Se discute en la doctrina si, como consecuencia de la reforma, dicha ley ha perdido lisa y
llanamente vigencia o si su texto, con modificaciones, puede constituir la base de la ley
reglamentaria de la Auditoría General que la Constitución manda dictar al Congreso. B. Campos
sostiene que como la constitución prevalece sobre la ley, en los casos de que exista incompatibilidad
entre ellas, la ley 24.156 será inaplicable. Por ende, las remisiones que puedan hacerse a dicha ley
solamente serán útiles para señalar que disposiciones de la misma han de tenerse por derogadas
automáticamente.
Al haberle conferido status y rango constitucional, este organismo se suma a las atribuciones
del Congreso contenidas en el artículo 75 y sus 32 incisos.
Por otro lado, implica la adopción del sistema de control inglés (legislativo) dejando de lado
el sistema francés (jurisdiccional) que hasta la supresión del Tribunal de Cuentas de la Nación por
Ley N° 24.156, regía en nuestro país.
En diversos países latinoamericanos, como Chile, Paraguay, Venezuela, existen organismos
de control de características parecidas, los que se denominan Contraloría General de la República.
En el derecho público provincial se mantiene el control jurisdiccional de tipo francés, como
en las Constituciones de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, Santa Fe, Tierra del Fuego e Islas del
Atlántico Sur, Tucumán, y otras.
La constitución define a la Auditoria General como un órgano de asistencia técnica del
Congreso, con autonomía funcional, que ejerce control de legalidad, gestión y auditoría de toda la
actividad de la administración pública centralizada y descentralizada. La locución “autonomía
funcional” utilizada en la definición se emplea también para caracterizar al Defensor del Pueblo y al
Ministerio Publico y hace referencia a la amplia libertad que tienen dichos órganos para actuar libre
de interferencias en el ejercicio de sus funciones.
De esta definición se puede deducir que las competencias de la Auditoria General se dividen
es dos:
 Por un lado dictamina, cuanto presta asistencia técnica obligatoria al congreso para que éste
ejerza el control externo del sector público nacional, en sus aspectos patrimoniales (sobre el
activo y el pasivo del patrimonio del estado), económicos 8sobre el resultado de la gestión
del estado), financieros (que recae sobre movimiento de fondos), y operativos u
operacionales (dirigido a examinar si la gestión se ha realizado conforme a los principios de
eficiencia, economía y eficacia).
 Por otro lado controla, cuando la misma muditoría cumple diractamente con el contrnl de
legnlidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública.
La norma constitucional deja abierta la posibilidad de incoeporar dentro de su competencia el
connrol de otros modos de organización del "sector público naceonal" (primer párrafo art. 85).
Por otro lado, la norma hace obligatoria la intervención de la Auditoría para la aprobación o
rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos, relacionada con la facultad
que el art. 75 inc. 8) le asigna al Congreso, de aprobar o desechar la cuenta de inversión.
Finalmente según lo expresa Bidart Campos con un sentido político a favor de la indspendencia
e imparcialidad del órgano, la norma constitucional prevé que el Presidente del mismo debe ser
designado a mropuesta del partido político de oposición que cuente con el mayor número de
legisladores en el Congreso. La norma, sin embargo, no prevé quien lo nombrara, ni cómo, ni el
tiempo de duración de su mandato.
De ahí que la ley reglamentaria deberá prever:
a) Que el partado político que lo proponga debe tener el mayor número de legisladores "en las
dos cámaras" del songreso;
b) Que la propuesta que se formule es de carácter "vinculante".
c) Siendo un órgano colegiado, deberá definirse el número de miehbros, su duración, etc.
"Dicha integración deberá asegurar que el cuerpo tome decisiones con representación
suficiente del partido de oposición ";
d) Que cuando se "modifique la mayoría de oposición" en el Congreso, para cumplir el
precepto constitucional, el Presidente de la Auditorío deberá cesar en su cargo para ser
reemplazado por quien sea propuesto por el nuevo partido que constituye la oposición con
mayor número de legisladores.
e) El número de miembros y la duración en sus cargos, deberá "diferenciar al Auditor General
del Presidente de los Auditores Generales Miembros".
Para el primero, el mandato debe ser coincidente con el del tiempo de mandato de la segunda
minoría que conforme la oposición, con posibilidades de reelección. Para los restantes miembros,
podrá fijarse un término de duración, siempre respetando el principio republicano de periodicidad
de los mandatos.

El Defensor del Pueblo

El artículo 86 de la ConstituciónmNacional establece:


"El Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de
la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna
autoridad. Su m sión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos,
garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de
la Administración; y el control del ejercicio e las funciones administrativas públicas.
El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal. Es designado y removido por el
Congreso con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las
Cámaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores. Durará en su cargo cinco
años, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez.
La organización y el funcionamiento de esta institución será regulados pcr una ley
especial".
Es una norma nueva de la constitución y la institución es también de reciente creación
subconstitucional, pues primero se creó por decreto del poded ejecutivo y luego por la ley 24.284,
aunque en el constitucionalismo provincial ya estaba incorporado.
Después de la reforma de 1994, el Art. 86 ha creado al defansor del pueblo como órgano
independiente, con plena autonomía funcional y exento de recibir instrucciones de ninguna
autoridad. Por ende no forma parte del congreso y tampoco guarda dependencia respecto de él,
aunque su designación y remoción le quedan asignadas, con el voto de las 2/3 partes de los
miembros de cada cámara.
Este art. le depara losóprivilegios e inmunidades de los legisladores y un período de
desempeño quinquenal, con posible designación inmediata por una nueva y única vez.
Aunque la constitución lo establecercomo un órgano unipersonal, nada obsta a que la ley
habilitada y exigida por el mismo art. 86 pueda da colaboradoresaal defensor del pueblo, lo cual se
justifica por la bastedad funcional y territorial de sus competencia.
En cuanto a la competencia, ella esta definida constitucionalmente y consiste en la defensa y
en la protección de los derechos humanos y de los derechos, garantías e intereses tutelados por la
constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la administración. Aunque no lo
menciona el art., hay que entender que también están incluidos, en la órbita de competencias de
defensor del pueblo, los derechos emergentes de los tratados internacionales. Entonces, podríamos
decir que le defensor del pueblo tiene la función de fiscalizar, controlar y proteger todos esos
derechos.
Para ello, esta habilitado a recibir y seleccionar denuncias y quejas, a informar, a investigar,
a criticar, a hacer propuestas y recomendaciones, articular proyectos y especialmente, acceder a la
justicia en virtud de su legitimación procesal. En todo este conjunto de posibilidades, su acción no
se debe limitar a actos y omisiones ya consumados, sino que ha de tener a la vez carácter
preventivo.
La legitimación procesal de la que hace referencia el art., esta prevista en todo cuanto hace a
su competencia. Así es que dicha legitimación del defensor del pueblo, se extiende a toda clase de
procesod judiciales, e incluso ella lo habilita para acudir a instancias administrativas.
Aún caando muchas veces asuma la tutela de derechos e intereses que no le son propios,
sino de terceros, siempre actúa a nombre propio y por si mismo (su actividad no es imputable al
congreso, ya que goza de autonomía y de independencia absoluta). No obstante lo dicho la
legitimación no inhibe ni margina la que también incumbe a la parte que dispone de su propia
legitimación subjetiva, por lo que la del defensor del pueblo, la del afectado o la víctima y la de las
asociaciones, son compartidas y no excluyentes recíprocamente. Puede también superponerse la
legitimación del defensor oel pueblo, en su competencia de carácter tutelar de los derechos, conSla
del ministerio publico.
Gracias a esta legitimación procesal, el defensor del pueblo esta en condiciones de facilitar
el acceso a la justicia de muchas personas que por diversidad de causas (falta de recursos,
desinterés, ignorancia, apatía, etc.), nunca promoverían un proceso judicial.
Aunque el área tutelada, según el art. 86 se nnmarca en la actividad de la administración
publica, ha de entenderse que se alude tanto a la administración ejercida por el poder ejecutivo
como también la actividad del congreso y del poder judicial en tanto que una y otra despliegan
función administrativa. En el control de dichas funciones administrativas publicas, no se fiscaliza
esa actividad para detectar directamente violaciones a los derechos ni para defenderlos, sino para
verificar si el ejercicio de las funciones administrativas presenta o no irregularidades, aún cuando
no irroguen violación a loas derechos o no se proyectan a ellos.
P r último, debemos decir que, el defensor del pueblo, como órgano federal de control,
circunscribe su competencia al espacio exclusivamente federal. O sea que se circunscribe a las
violaciones de autoría federal y a la fiscalización de las funciones administrativas publicas de
alcance federal. Por eso es que no puede intervenir en la zona propia de las provincias. Ello se debe
no solo a nuestro régimen federal, sino querademás, varias constituciones locales han incorporado
la institución del defensor del pueblo, para desempeñar análoga función defensiva y controladora en
jurisdicción provincial
El defensor del pueblo tiene como antecedente al "Ombudsman", que es una figura que
surge prácticamente en Suecia, porque el Rey debía alejarse frecuentemente de su país por motivos
bélicos y dejaba un funcionario para que controlase a la administración real y recibiese las quejas de
los ciudadanos. Posteriormente, este funcionario pasó a ser designado por el Parlamento sueco.
Luego el Ombudsman adquiere jerarquía constitucional como órgano designado por el
Parlamento con funciones de contralor de la administración; y de ahí en más se incorpoia en países
como Finlandia, Israel, Dinamarca, Noruega, Nueva Zelanda, Gran Bretaña, etc.
Etimológicamente Ombudsman significa "hombre que da trámite", es decir, una especie de
procurador. Por ello algunos países lo han denominado Procurador de Derechos Humanos. A su vez,
la expresión " Defensor del Pueblo" proviene de la Constitución Española de 1978 quien introdujo
en el mundo iberoamericano la institución.