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Expte. No 023.523/00
MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES, COMERCIO INTERNA-
CIONAL Y CULTO
091
BUENOS AIRES,
-I-
RELACIÓN DE HECHOS Y ANTECEDENTES
.?
contenido conciliatorio, y después desconocer sus efectos
invocando deficiencias imputables a la propia Administra-
ción.
Invocó además las reglas lex inter partes y pacta sunt
servanda, y la teoría de los actos propios, para rechazar
la pretensión administrativa de . ..contradecir su anterior
conducta legítima... Esa contradicción se tradujo, a su
juicio, en la circunstancia de que . ..lo que era hasta di- ,,-
yij;
ciembre del año pasado ajustado a derecho, hoy se desconoce
y con fundamento en nuevas e infundadas circunstancias, se
pretende privar de todo efecto y valor jurídico derechos
generados al amparo del régimen anterior.
3.3. Respecto de la cláusula del Acuerdo que refiere a
una eventual y posterior aprobación por parte del Poder
Ejecutivo Nacional, el reclamante expresó que ella no im-
portaba privar al contenido del acto de valor jurídico, y
que no es admisible sostener que un contrato administrativo
no existe hasta que no sea aprobado, pues el acuerdo de vo-
luntades que en él se formaliza asigna existencia jurídica ‘, I
c
a las estipulaciones, a pesar de su carácter provisorio.
En dicho orden de ideas, reiteró que no se trata en la
especie 1 delun acuerdo meramente preparatorio o de una medi-
da de trámite interno.
3.4. En cuanto a la falta de competencia de la Secre-
taria de Asuntos Consulares para suscribir el Convenio,
consideró que el dictamen de esta Casa había incurrido en
un enfoque superficial y erróneo en cuanto . ..omite todo
tratamiento acerca de que lo actuado por la Embajadora Dra.
M " < R _'_ fue convalidado explícitamente por,la propia
.
auoridad máxima de esa Cartera, esto es, el Ministro de Re-
laciones Exteriores, con su intervención ulterior.
También juzgó desacertado lo sostenido por.esta Procu-
ración del Tesoro acerca de que la competencia ratione
materiae de la dependencia interviniente en la firma del
Acuerdo no surge de la normativa entonces en vigor. Además,
consideró desactualizado el criterio de la permisión expre-
sa, postulado por este Organismo Asesor, y defendió otros
menos estrictos en materia de atribución de competencias,
í como aquél que admite la aptitud legal- para obrar no sólo
lo expresamente permitido, sino también lo razonablemente
implícito.
Apuntó también que la competencia de la entonces Se-
cretaría de Asuntos Consulares y Generales era ostensible y
había sido reconocida por el propio Estado Nacional en ca-
sos análogos, entre los que citó el Caso No 12.059 del re-
gistro de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
en el cual se habría arribado a un acuerdo de solución
amistosa, en noviembre de 1999, con la peticionaria Carmen
Aguiar de Lapacó, presentándose tal acuerdo ante aquel or-
/ ’ ganismo internacional por el Estado argentino el 13 de di-
ciembre del mismo año.
Concluyó, en definitiva, que los reparos formulados
por esta Procuración del Tesoro en lo tocante a la compe-
tencia constituirían . . . una burda excusa para evitar asumir
los legítimos compromisos acordados..., lo que, a su jui-
cio, resulta violatorio de la garantía constitucional de
igualdad.
3.5. Señaló también el doctor G que media en el
caso una conducta imputable al Estado, cuyos efectos no
pueden ser desconocidos frente al particular.
Invocó en tal sentido la teoría de la apariencia, y
afirmó que . . . en lo que concierne a la imputabilidad esta-
tal de los daños o compromisos asumidos por los agentes es
aquélla que atiende a la apariencia externa del acto o
hecho: a su reconocibilidad exterior como un hecho o acto
propio de la función atribuida al órgano, haya sido ella
ejercida regular o irregularmente... (El subrayado es del
original).
Puntualizó que tal teoría investiría al acto adminis-
trativo, por el ‘hecho de ser tal, de presuncibn de legiti-
midad. En ese orden de ideas, señaló que . ..el error que
claramente sustenta el acto recurrido se hospeda en la con-
fusión entre competencia y ejercicio de la función, para de
tal modo pretender soslayar la imputación del acto al E s t a -
do. Sin embargo, omite o yerra la Procuración del Tesoro,
cuando mal inadvierte que la competencia no designa al con-
junto de actividades que pueden imputarse a un órgano esta-
tal, sino sólo al conjunto de actividades que ese ó.rgano
puede legítimamente realizar.
Concluyó, sobre este particular, que la resolución re-
currida habría perdido de vista que el Acuerdo no deja de
ser estatal y plenamente imputable a la Administración,
. ..a unqu eventualmente fuera adoptada por un órgano incompe-
Q
tente...
3.6. Sostuvo el doctor G que la Administración
no pudo, por sí y ante sí, revocar. el Acta Acuerdo, desde
que el artículo 18 de la Ley Nacional de Procedimientos Ad-
ministrativos No 19.549 se lo impide, pues se trata en la
especie de un acto regular que aquélla conocía, y que había
generado derechos subjetivos desde la fecha en que fue sus-
cripta de buena fe.
Entendió, por tal motivo, que la única alternativa ad-
misible para neutralizar los efectos del Acta 'Acuerdo con-,
094
7
cid, admitió la aplicación de la Ley N" 23.982 a ,un caso
concreto.
En el mismo tenor consideró que se encuentran los ca-
sos en que ,..frente a la declaración de prescripcidn de las
acciones tendientes al resarcimiento de los perjuicios pro-
vocados por la detención ilegítima de personas durante el
último régimen militar, el Poder Ejecutivo nacional, en .la
instancia de la Convención Americana, se comprometió a ins- 6
taurar un mecanismo que permitiera neutralizar los efecfos
de las decisiones del más Alto Tribunal de Justicia sobre
este punto...
3.10. También manifestó no ser exacto que el Acuerdo
haya vulnerado la cosa juzgada sentada por el:Alto Tribu-
nal, pues:
a) La materia sobre la cual se pronuncia la Comision
Interamericana consiste en interpretar y aplicar la Conven-
ción Interamericana de Derechos Humanos, en orden a esta-
blecer si el Estado argentino ha violado o no un derecho
reconocido en dicho pacto. @
b) La Corte Suprema de Justicia argentina y la Corte
Interayricana no se pronuncian sobre el mismo contenido
material yi por ende, si no hay identidad total en ese ob-
jeto, no es dable sostener que en sede internacional se re-
vise la cosa juzgada interna.
c) Las partes en ambos procesos difieren sustancial-
mente, pues en sede internacional la violación proviene del
Estado, mientras que en sede interna la violación de un de-
recho puede provenir no sólo del Estado (nacional, provin-
cial 0 municipal), sino también de otro particular.
En ese sentido, consideró que ni el caso que tramita
ante la Comisión, ni el eventual proceso que pueda desarro-
095
:
.
..
096
.
091
.
- II - .,&'.
%^
ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES DE FONDO
PLANTEADAS EN EL RECURSO EN TtiMITE
b L
En oportunrdad de examinar el contenido del acta
acuerdo suscripta el 14 de noviembre de 2000, esta Procura-
t ción del Tesoro dictaminó que adolecía de los vicios de in-
competencia, en razón del grado.y de la materia, en el ob- ..
jeto, en la causa, en la motivación y en el procedimiento,
los que lo tornaban nulo de nulidad absoluta e insanable.,
En homenaje a la brevedad, me remito a las considera-
ciones vertidas en esa oportunidad.
Por otra parte, debo recordar que La Procuración del
Tesoro se opone, por principio, a revisar o debatir sobre
las opiniones que vierte en sus asesoramientos; con la sal-
vedad de aquellos supuestos en que se efectúen nuevas ale-
gaciones o se invoquen hechos no considerados de suficiente
relevancia como para determinar la revisión del asunto de
que se trata (Dictámenes 155:251, 156:56, 167:181 y 171:
212, entre otros).
L,, Sin perjuicio de ello, y teniendo en cuenta que el re-
currente ataca el acto dictado después de la emisión de mi
asesoramiento, encuentro oportuna la ocasión para referirme
a esos cuestionamientos, y para,volver sobre las considera-
ciones que volcara en mi dictamen del 19 de mayo de 2000.
099
2. El vicio de incompetencia
2.1. Dice el letrado GsI: . i que lo actuado por la em-
bajadora MS R.:. . habría sido convalidado explícita-
mente por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto con su intervención ulterior
(v. fs. 339 del cuerpo documental anexo) .
17
.
C%. ,i.
la doctrina en la materia, la forma que debió revestir.esa
conformidad, tenía que . . . ser compatible con la del acto ra-
tificado (Hutchinson, ob. cit., pag. 147). Por otra parte,
el ex JT nistro no podía ratificar un acto que no era compe-
tente para dictar.
2.2. En cuanto al criterio aplicable para determinar
la competencia del órgano que suscribió el Acuerdo, sabido
es que la competencia constituye la medida de las atribu-
ciones del órgano, o sea el conjunto de facultades que éste
puede ejercer por razón de materia, territorio, grado y
tiempo (v. Mairal, Héctor; Los vicios del acto admínístra-
tívo y su recepción por la jurisprudencia, LL 1989-C:1014).
Ese elemento ha sido calificado como esencial por la Corte
-In
100
.
,
.
101
Servicios Públicos).
En consecuencia,
aun si se hubiese producido el re-
frendo del Poder Ejecutivo, podría haberse considerado sa-
neado el vicio de incompetencia en razón del grado, pero,
en ningún caso, el vicio del acto en razón de la materia.
2.3. En lo concerniente a la teoría de la apariencia,
que el recurrente invocó señalando que . ..resulta pues de
insoslayable aplicación en nuestro ordenamiento jurídico
que; por lo demás inviste a los actos administrativos, por
ser tales de "presunción de legitimidad"..., lo cierto es
que f tal como ha quedado claramente establecido en este
dictamen, estamos en presencia de un acto irregular, en el
que intervino una funcionaria a todas luces incompetente.
Sobre este aspecto comparto'10 dictaminado por la Di-
rección de Asuntos Jurídicos de la Cancillería a fojas
120/127, a cuyos términos me remito a fin de evitar reite-
3aciones innecesarias.
Sin perjuicio de ello, estimo conveniente citar aquí
...
nuevamente el siguiente fragmento de aquél asesoramiento:
no se trata aquí de imponer al administrado la obliga-
ción de investigar si se están cumpliendo en la emisión del
acto administrativo con los requisitos legales a tal efecto
sino que desde el momento que en nuestro derecho la ley se
presume conocida, si el acto se encuentra afectado de un
vicio que conlleva su nulidad absoluta, la Administración
debe revocarlo ya que se encuentra en juego el interés pú-
blico, que se encuentra por encima del interés del particu-
lar (fs. 123).
Lo que resulta sustancial tener en cuenta en la cues-
tión examinada es que la presunción que establece el art.í-
culo 12 de la Ley No 19.549, alegada por el recurrente, es
una presunción iuris tantum y no iure et de iure; de consi-
guiente, por tratarse de una presunción que admite prueba
en contrario, debe caer ante la comprobación de vicios gra-
ves en el acto.
Así,la presunción de legitimidad de los actos admi-
nistrativos -que es garantía de seguridad y estabilidad-
cede cuando aquéllos adolecen de vicios formales o sustan-
ciales, o han sido dictados sobre la base de presupuestos
fácticos manifiestamente irregulares, reconocidos o feha-
cientemente comprobados.
2.4. Cabe finalmente destacar que, al sostener el re-
currente que un acto administrativo adoptado por un órgano
incompetente no deja por ello de ser estatal y plenamente
imputable a la Administración, confunde la validez de los
actos administrativos con las eventuales consecuencias da-
ñosas que puedan derivarse de la revocación de un acto in-
válido.
33
102
4. La falta de causa
4.1. Al examinar el vicio de falta de causa puesto de
relieve por esta Casa; el recurrente sostiene que se ha
soslayado:
a) La existencia de una instancia supranacional donde
se discute la validez de una decisión de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación.
b) Numerosas pruebas instrumentales aportadas por él
al formalizar su denuncia ante la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos.
c) La necesidad estatal de poner fin al proceso supra-
nacional.
d) Y los padecimientos patrimoniales y morales irroga-
dos como consecuencia de la actuación del Estado-Juez en la
sustanc&.ación y decisión de un proceso judicial teñido de
privacibn de justicia.
4.2. Resalté en mi anterior asesoramiento que el acuer-
do examinado se hallaba viciado de falta de causa, porque:
a) No tenía sustento en hechos ni antecedentes proba-
* .,
dos. ..
;;’
k&
Llego a esta conclusión teniendo en cuenta que a fojas
304 del cuerpo anexo al expediente del epigrafe obra agre-
gado un memorándum del 6 de diciembre de 1999 -esto es, de
fecha posterior a la firma del instrumento revocado-, en el
que la entonces Directora de Derechos Humanos del Ministe-
rio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Cul-
to consignó lo siguiente: Para fines de octubre de 1999, la
Señora Secretario de Asuntos Consulares y Generales soìici-
tó precisiones sobre el caso, expresando que desde diversos
sectores se estaría propiciando una solución del mismo. Se
,”
le explicó en qué consistían los agravios esgrimidos y .se L
....
hizo saber que resultaba difícil asumir una solución amis-
tosa da un. caso con tales agravios sin admitir, por la mis-
ma vía inconductas graves por parte de funcionarios judi-
ciales. En todo momento se puso de relieve que no constaban
en las actuaciones obrantes en esta Cancillería elementos
que acreditaran las violaciones alegadas, por lo que no co-
rrespondía en este estado de cosas una solución amistosa
del caso (...) La ocasión permitió inquirir respecto de la
conveniencia de consultar el tema con los equipos de tran-
sición que actuaban..,Fn la Cancillería a ,lo que la Señora
Secretario no accedió, argumentando que la cuestión gozaría
de apoyo en los dos partidos mayoritarios.
102
5. La violacion de la ley
5.1. Corresponde recordar que el recurrente se agra-
via, en síntesis, de‘io siguiente: ’
34 :
100
109
.,
18
I
.
.
ll 0
1
97<ada
interno antes de verse enfrentado a un proceso. internacio-
nal, lo cual es especialmente válido en la jurisdicción in-
ternacional de los Derechos Humanos, por ser ésta coadyu-
vante .o complementaria de la interna (v. Preámbulo de la
Convención Americana de Derechos Humanos).
Como lo seiíaló la Corte Interamericana en el ya citado
Caso Velásquez Rodríguez, proporcionar tales recursos es un
deber jurídico de los Estados, y La regla del previo agota-
miento de los recursos internos en la esfera del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, tiene ciertas impli-
caciones que están presentes en la Convención. En efecto,
según ella, los Estados Partes se obligan a suministrar re-
cursos judiciales efectivos a las víctimas de violación de
1.0s derechos humanos (art. 25), recursos que deben ser sus-
tanciados de conformidad con las reglas del debido proceso
legal (art. 8.1), todo ello dentro de la obligación general
a cargo de los mismos Estados, de garantizar el libre y
pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Conven-
ción a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción...
c) En cuanto a la improcedencia de la fórmula de la
cuarta instancia -a la que el recurrente no se refirió en
sus presentaciones-, se ha dicho que la protección interna-
tk
cional que otorgan los órganos de supervisión de la Conven-
ción Interamericana es de carácter subsidiario.
El Preámbulo de la Convención es claro a ese respecto
cuando se refiere al carácter de mecanismo de refuerzo o
complementario que tienen los mencionados órganos de super-
visión. respecto de la protección prevista por el Derecho
interno de los Estados (v. Caso Marzioni v. República Ar-
gentina, Opinión de la Comisión del 15 de octubre 1996; y
el Informe de la Comisión del 18 de noviembre de 1997 in re
Abella y Otros).
En ese orden es conveniente mencionar que la regla del
agotamiento previo de los recursos internos se bãsa en el
principio de que un Estado demandado debe estar en condi-
ciones de brindar una reparación por sí mismo y dentro del
marco de su sistema jurídico interno. El efecto de esa re-
gla es asignar a la competencia de la Comisión un carácter
esencialmente subsidiario, como ya se dijo.
Y ese carácter subsidiario de la función de la Comi-
sión también constituye el fundamento de la llamada fórmula
de la cuarta instancia.
La premisa básica de esa fórmula es que la Comisión no
puede revisar las sentencias dictadas por 'los tribunales
nacionales que actúen en la esfera de su competencia, y
aplicando las debidas garantías judiciales, a menos que
considere la posibilidad de que se haya cometido una viola-
ción de la Convención (v. Caso Marzioni v. República Argen-
tina, Opinión de la Comisión del 15 de octubre 1996, antes
citado).
De acuerdo con esa fórmula, la Comisión, en principio,
c ,..s.
. .
‘ -:! .‘;,
.
47
112
intereses legítimos.
Cabe sefialar que el artículo 7O, inciso d), de la Ley
No 19.549, impone el cumplimiento de todos los proce+zien-
tos esenciales y sustanciales que resulten implícitos del
ordenamiento jurídico, disposición ésta que debe interpre-
tarse contextualmente con el artículo lo, inciso f), de la
misma ley, que garantiza el debido proceso adjetivo, y con
la emisión del dictamen del servicio jurídico permanente.
La inobservancia por parte de la Administración de es-
tas formas esenciales apareja la nulidad del acto en virtud
de lo dispuesto por artículo L4, inciso d), de la Ley NO
19.549.
Es cierto que el artículo 7" de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos exige el dictamen en los ca-
sos en que se afecten derechos subjetivos o intereses legí-
timos.
No obstante, la conclusión del recurrente acerca de
que en'su caso se podía prescindir de ese asesoramiento ju-
rídico es errónea, por un doble orden de razones.
‘&
ff ;,,.;’ En primer término, de la lectura de la norma en comen-
tario no se desprende que el término afectar deba entender-
se como perjudicar, de suerte tal que en los casos en los
a:
que 'un acto beneficie al particular pueda prescindirse del
recaudo.
Por el contrario, a la luz de los más elementales
.&
principios del Derecho Administrativo, ese requisito es
siempre exigible.
En segundo lugar, porque el instituto del debido pro-
cedimiento adjetivo debe entenderse desde la doble perspec-
tiva de la garantia del administrado y de la legalidad del
accionar administrativo.
Fiorini tiene dicho al respecto que el debido procedi-
miento adjetivo es posterior a otro principio general de ’
..
nn
tas acordes con la justicia y el interés legítimo de quien
formula la consulta (Dictámenes 141:202, entre otros).
Precisamente esas calidades son requeridas desde que
. . . . el dictamen jurídico previo tiene una doble finalidad,
por una parte constituye una garantía para los administra-
dos pues impide a la Administración el dictado de actos ad-
ministrativos que se refieran a sus derechos subjetivos e
i,c.
intereses legítimos sin la debida correspondencia con el
@
r., ’
,.
orden jurídico vigente, y por la otra, evita probables res-
ponsabilidades del Estado, tanto en sede administrativa co-
mo judicial, al advertir a las autoridades competentes
acerca de los vicios que el acto pudiera contener (Dictáme-
nes 187: 61) .
47
to, hacerlo pasible de anulación (v. Dictámenes 191:25).
- III -
LA RESOLUCI6N DEL SECRETARIO DE CULTO
AR ..
‘.
lantc.
b) AdcmA Y, diclro Lulrc:iulld~i_~ Luvo d Id vi.sLd, pdrd de-
rí 1
Agrega posteriormente lo siguiente:
La anulación aparecerá, entonces, como un instrumento
de la autoridad administrativa que, basado en la necesidad
de dar satisfacción al interés público comprometido en la
vigencia de la juridicidad, tendrá por objeto restablecer
inmediatamente esa vigencia, al hallarse vulnerada con la
presencia del acto ilegitimo (v. Comadira, ob. cit., p6g.
64).
Concluye el autor mencionado que:
. . . si la misión esencial qu'e compete a la Administra-
ción Pública es la de gestionar directa e inmediatamente el
interés público y éste supone como elemento necesariamente
constitutivo de su noción la plena vigencia del orden jurí-
dico, es una consecuencia lógica, a nuestro modo de ver,
que la anulación de oficio de los actos administrativos
asuma el cardcter de una verdadera potestad administrativa,
en el sentido de qué constituya un poder jurídico de actua-
ción inherente a la función de administrar, con prescinden-
cia de que en la regulación concreta de dicha función se
haya contemplado, expresamenl-e, tal posibilidad anulatoria.
La atribución de anular oficiosamente los actos admi-
nistra6ivo.3 ilegítimos, al ser categorizada como potestad,
importa una consecuencia fundamental: la Administración Pu-
111 I’c*,-~ t10 /‘>IIPc~~~ I-~Y/I///IP~~I I*, PII forrrtn 87 7t71ln,7, CI 1 c~ccc.~.c.~.o de
dicha prerrogativa, pues las potestades, contrariamente a
_fo que o c u r r e ~011 los "Jt;'~'ect~ou", 11v SVIJ suuf_.vpkiblco CL?
renuncia (Comadira, op. cit., pág. 65).
Al carácter irrenunciable del ejercicio de la potestad
revocatoria que vengo refiriendo debe agregarse, de suyo,
que su utilización deviene obligatoria para la Administra- ’
ción.
1 1 7
.,
l- I
..
r
1’2 8
- IV -
CONCLUSIONES