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CONSIDERANDO:
I.- El Dr. Monner Sans, por su propio derecho, inicia acción contra el
Estado Nacional, para que se levante el secreto de las llamadas “leyes secretas”, y se
ordene su publicación en el boletín Oficial de la República Argentina.
Entiende que las “leyes secretas” conculcan la Constitución Nacional
al no transitar el camino trazado por los artículos 77 a 84, que indican su
publicación.
Dice que el tema ha recobrado actualidad a partir de que ex
-funcionarios han manifestado públicamente que en la ley “S” 18.302 ha servido de
fundamento para percibir sobresueldos por fuera de su remuneración legal.
Sostiene que la ley secreta constituye el paroxismo de lo
antirrepublicano y de lo antidemocrático conculcando, entre otros, los arts. 1, 5, 7,
14 y 15 de la Carta Magna.
Dice que se encuentra legitimado como ciudadano porque el carácter
secreto de las leyes conculca su derecho a la información que deriva de las garantías
implícitas del art. 33 de la CN, del art. 13 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y del art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de
jerarquía constitucional de conformidad con el art. 75 inc. 22 de la C.N.
Aduce que si no se considerara suficientemente legitimado por su
título de ciudadano recurre a su calidad de abogado y a lo dispuesto en los arts. 6 y 7
del Código de Ética para los matriculados como Abogados en la Capital Federal y en
cualquier Tribunal del fuero Federal.
II.- A fs. 22, la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la
Nación brinda informe en los términos del art. 8 de la ley 16.986.
Opone defensas de: falta de legitimación activa, falta de legitimación
pasiva (que tendría que haberse traído a juicio al Congreso de la Nación), falta de
agotamiento de la vía administrativa, cosa juzgada (art. 347 inc. 6) del CPCC), no
justiciabilidad de la cuestión, existencia de otras vías judiciales más idóneas,
necesidad de mayor debate y prueba y extemporaneidad de la demanda.
Defiende la existencia de “leyes secretas”, por tratarse de leyes
relativas a graves asuntos de Estado que por necesaria excepción pueden no ser
publicadas.
Analiza el tratamiento de la cuestión en la doctrina nacional que en
líneas generales acepta la necesidad del secreto legislativo cuando la difusión del
contenido de la norma pueda afectar la seguridad nacional y en general para realizar
propósitos de alta política, cuya divulgación podría poner en peligro la suerte de la
República.
Sostiene que el sigilo legislativo debe ser razonable y proporcionado y
que sólo se justifica en el “estado de necesidad” o en la “voluntad de la comunidad”
Pide que se rechace la demanda, con costas.
III.- Como el actor funda su legitimación procesal tanto en su calidad
de ciudadano como en su condición de abogado en los términos del Código de Ética
aprobado por el Colegio Público, a fs. 57 el Tribunal entiende que la controversia
podría resultar común al CPACF, teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 43,
segundo párrafo de la C. N. y las finalidades que los arts. 20 inc. c) y 21 inc. j) de la
ley 23.187 asignan a dicha entidad. Por ello y en uso de la atribución del art. 89 del
CPCC cita al CPACF para que si lo considera pertinente asuma la intervención que
pudiera caberle en autos.
IV.- A fs. 114 se presenta el Colegio Público de Abogados de la
Capital Federal
Sostiene que la afectación profesional de los abogados en esta cuestión
surge de los arts. 6 y 7 del Código de Ética del Colegio Público y que la
transparencia en el ejercicio de las funciones públicas y la participación ciudadana
en los asuntos de interés general requiere el conocimiento pleno de todo el sistema
normativo.
Fija su posición con respecto a las leyes secretas y entiende que
conculcan el derecho a la información que de acuerdo con la Declaración de
UNESCO de 1978 es un componente fundamental de la democracia y constituye un
derecho del hombre de carácter primordial en la medida en que el derecho a la
información valoriza y permite el ejercicio de todos los demás derechos.
Dice que el secreto acerca de las acciones y omisiones del Estado
impiden, en los hechos, el control y la adjudicación de responsabilidades públicas.
Que no hay ningún artículo de la CN que autorice en forma expresa la
sanción de leyes secretas, siendo la ley por definición, un acto público, mediante el
cual el Estado emite una regla de derecho objetivo.
Dice que en 1969 se dictó la ley “S” 18.302 sobre disposición de
fondos reservados, la que fue invocada por ex funcionarios para justificar la
legalidad de los fondos extras que percibían.
Sostiene que parte de la doctrina ha aceptado la existencia de leyes
secretas, las que se sancionan para realizar fines de alta política y cuya difusión
podría poner en peligro la suerte de la República.
Cita jurisprudencia de la Corte Suprema y de la Cámara del fuero en la
que se considera ilegales a las normas secretas, cuando tal carácter no se funda en
graves asuntos de Estado o en razones de seguridad de la República.
Esgrime los derechos implícitos consagrados en el art. 33 de la CN y
sostiene, siguiendo jurisprudencia reciente, que es titular del derecho a la
información todo aquel ciudadano interesado en los asuntos públicos que no es más
que la aplicación directa del principio republicano de la publicidad de los actos de
gobierno.
Se explaya en relación a los proyectos de leyes para regular la materia
atinente a las leyes secretas.
Solicita que se cite al Poder Legislativo de la Nación, atento a que la
índole de la cuestión que se debate en autos requiere que dicho Poder se expida
sobre el tema.
Finalmente pide que al momento de dictar sentencia se tengan
presentes los requerimientos de publicidad que formula y sus fundamentos.
V.- A fs. 144 el representante del H. Senado de la Nación presenta el
informe del art. 8 de la ley de amparo.
Plantea la no judiciabilidad de la cuestión y que la acción impetrada
pretende una inadmisible intromisión del Poder Jurisdiccional en áreas y
competencias expresamente asignadas por la Constitución al Poder Legislativo.
Dice que no existe “caso” o controversia judicial ya que no se advierte
qué derecho propio conculcado pueda alegar el demandante.
Opone la falta de legitimación activa, la extemporaneidad del planteo,
la “cosa juzgada” y la falta de planeamiento de inconstitucionalidad de la ley.
Sostiene que el amparo no es la vía adecuada para peticionar la
inconstitucionalidad de una ley y que el amparo no procede contra leyes.
Que se requiere un mayor debate y prueba.
En cuanto al fondo del asunto y en honor a la brevedad, pide que se
tenga por reproducida la totalidad de los puntos A, B y C del informe brindado por
el Poder Ejecutivo.
VI.- A fs. 179 se ordena el traslado tanto a la Secretaría Legal y
Técnica de la Presidencia como al H. Senado de la Nación de la presentación del
Colegio Público de Abogados; que contestan respectivamente a fs. 193 y 182.
VII.- A fs. 221 y como medida para mejor proveer se pide al H.
Senado de la Nación que acompañe fotocopia del decreto ley “S” 5315/56 y de la ley
“S” 18.302; y a fs. 223 vuelven los Autos a Sentencia.
VIII.- En primer término analizaré una a una las defensas opuestas
tanto por el representante del H. Senado de la Nación como por la Secretaría Legal y
Técnica de la Presidencia, que en líneas generales son coincidentes.
5) Cosa juzgada.
Sostiene la accionada que existe “cosa juzgada”, ya que el tema fue
resuelto por la titular del Juzgado N°9 en los autos “Monner Sans c/PEN s/ amparo
ley 16.986, sentencia del 24/10/96.
La excepción descansa en los tres presupuestos clásicos: a) identidad
de sujetos, b) identidad de objeto y c) identidad de causa, pero como la ley nada
aclara, la doctrina coincide que incumbe al juez apreciar, con suficiente margen
pero dentro de las reglas de la lógica, si la litis planteada ya ha sido objeto de
anterior decisión entre las mismas partes (Palacio “Derecho Procesal civil” t. VI,
p.135, Morello, “Código Procesal en lo civil y Comercial de la Provincia de Buenos
Aires y de la Nación, comentado y anotado” t. IV-B, p. 229).
De los tres extremos citados, entiendo que no concurre en el caso la
identidad de causa.
En efecto, en el juicio que tramitó ante el Juzgado n. 9, el actor pedía
que se ordenara la publicación en el Boletín Oficial de la ley “S” 18.302 pero
cuestionaba la norma por haber sido dictada por un gobierno de facto, sin
intervención del congreso de la Nación.
En ese marco se trabó la litis y la juez la sentenciar entendió,
siguiendo doctrina de la Corte Suprema, que las leyes del gobierno de facto carecen
de legalidad de origen pero que pueden legitimarse en razón de su efectividad. Por
ello, y luego de enumerar las distintas normas en las cuales el Poder Legislativo
reconoció tácitamente la legitimidad de la ley de facto 18.302, rechazó la pretensión
del actor toda vez que el Poder Legislativo aceptó en diversas oportunidades la
continuidad de la ley de facto 18.302, aceptando su naturaleza secreta.
Como la eadem causa petendi implica la coincidencia del fundamento
o razón de las alegaciones introductorias formuladas en la demanda, puedo afirmar
que no existe identidad de causa con el sub exámine, cuando el actor y el CPACF
fundamentan su pretensión en la inconstitucionalidad del carácter secreto otorgado a
algunas leyes por el Congreso de la Nación.(conf. Morello, ob cit. T. IV-B, p.232).
6) extemporaneidad.
Conviene destacar que a partir de la reforma constitucional de 1994,
parte de la doctrina entiende que el plazo de caducidad establecido en la ley 16.986
ha perdido vigencia, porque establece una limitación al texto constitucional del art.
43. En ese sentido encuentran que cualquier posición sustantiva o procesal que
limite la garantía del amparo o su ejercicio eficaz, tal como surge de la Constitución,
cae bajo la figura de la inconstitucionalidad sobreviniente
Sin embargo, aun si se considera que el límite temporal establecido en
la ley de amparo continua vigente, no puede aplicarse en el sub examine.
Es que las particularísimas características de la cuestión, donde el
carácter secreto de las leyes impide conocerlas, obstaculizan su impugnación.
En efecto, en principio, el plazo de caducidad para iniciar la acción de
amparo, cuando se trata de la impugnación de actos normativos generales, comienza
desde la publicación del acto, pero tal criterio resulta inaplicable cuando, en virtud
del carácter secreto de la ley, nunca se publicó.
Por otra parte, la Corte Suprema ha considerado que el plazo de
caducidad debe computarse a partir de los actos de aplicación de las normas
generales que se cuestionan (“Video Club Dreams”, ant. cit.); y en el caso de autos,
el carácter secreto de la ley también impide conocer cuáles fueron los actos que
nacieron de esa norma y por ello no puede fijarse un límite temporal para su
cuestionamiento mediante la acción de amparo. De lo contrario se arribaría a una
solución reñida con la justicia (Sala I “Miling S.A. c/PEN” del 25/9/03; Sala II
“Mazutiz y Bárbara SH c/EN” del 25/3/04).
Además la jurisprudencia del fuero ha establecido que el art. 2 inc. e)
de la ley 16.986, no es un escollo insalvable para los casos en que se enjuicia una
ilegalidad continuada, originada tiempo antes de recurrir a la justicia y mantenida
al momento de accionar y con posterioridad a ello (conf. Fallos 307:2184; CFSS;
Sala I in re “Alias, Manuel” del 27/11/98; CNCAF Sala V in re “Allende José” del
12/10/99, idem “Benitez, Rafael Luis” del 7/5/01, “Tambornini” del 5/7/02).
Es que en la aplicación del plazo establecido en el inc. e) del art. 2 de
la ley 16.986, debe necesariamente distinguirse lo relativo a la conducta de la
autoridad pública, verificable por acción u omisión, debe tenerse en cuenta los
perniciosos efectos que esa conducta es susceptible de producir, los que pueden ser
instantáneos -si se agotan en el mismo momento en que la conducta es ejecutada u
omitida- o persistir en el tiempo, manifestándose en este último supuesto en forma
continua o renovándose periódicamente (Sala I “De las Heras c/EN” del 12/6/01).
En el sub exámine, y tal como afirma la actora, no puede desconocerse
la actualidad del planteo relativo a las leyes secretas que regulan los “gastos
reservados”, teniendo en cuenta como es de público conocimiento, en recientes
declaraciones, ex funcionarios públicos han manifestado que percibían
“sobresueldos” en base a lo normado por la ley “S” 18.302, cuyo texto desconocían
debido a su carácter secreto.
7) no justiciabilidad de la cuestión:
Sostiene la demandada que la pretensión deducida no constituye
materia justiciable y que el Poder Judicial no puede revisar la calificación de secreta
que el Poder Legislativo otorgue a una norma porque significaría avanzar en la
órbita de otro Poder. Que implicaría una inadmisible intromisión del Poder
Jurisdiccional en áreas y competencias expresamente asignadas por la Constitución
al Poder Legislativo.
Entiendo que la declaración del secreto legislativo, nunca podría
considerarse una competencia expresamente asignada por la Constitución al Poder
Legislativo, cuando esta facultad no sólo no surge de ninguna norma
constitucional, sino que en principio se contradice con las prescripciones
constitucionales en orden la formación de las leyes (Cap. V y art. 99 inc. 3 de la
CN).
Puede afirmarse, siguiendo a Sagües, que las mal rotuladas
“cuestiones políticas” (como si las demás resoluciones estatales no tuvieran ese
carácter) no deben escapar de la óptica de su justiciabilidad. No se trata, claro
está, de sustraer tales asuntos del órgano que, de acuerdo con la Constitución es
competente para decidir en ellos, ni de menguar la esfera de discrecionalidad que
ese órgano debe tener para adoptar sus pronunciamientos. Sólo se aclara aquí que,
como cualquier comportamiento estatal, es obligado que los “actos políticos” se
encuentren sometidos a la Constitución; y que esa sumisión sea valorada por los
entes aptos para decidir el derecho, o sea, por los tribunales judiciales. El acto
político inconstitucional no debe, por tanto, integrar válidamente el derecho
argentino; y para que así ocurra es indispensable que sea judicialmente comparado
con la Constitución” (Sagües “Derecho Proceal Constitucional” T. III, Acción de
amparo p. 274).
Es bueno que el Poder Ejecutivo y el Congreso decidan con libertad y
sin injerencias jurisdiccionales, pero resulta insostenible que en el ejercicio de tal
autoridad el Poder Ejecutivo y el Legislativo se encuentren eximidos de control.
Dicho en otros términos, cuando el Congreso cumple una facultad propia, debe
hacerlo de acuerdo con la Constitución (conf. Sagües, ob. Cit. P. 274).
En el mismo sentido se pronuncia Bidart Campos, quien concluye que
una atribución privativa no significa, inmunidad (Tratado Elemental de Derecho
Constitucional Argentino T. II p.376).
Agrega el constitucionalista que “…cuando el art. 116 de nuestra Ley
Suprema establece que corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores
el conocimiento y decisión de todas las causas … es imposible interpretar que haya
“algunas” que escapen al juzgamiento. Dividir las causas en judiciales y políticas
(no judiciables) es fabricar una categoría de causas en contra de lo que impone la
Constitución…” (conf. Bidart Campos, ob. Cit. T. II p. 372).
Resulta claro que lo que se encuentra vedado a la justicia no es revisar
“actos políticos” tachados de ilegítimos o inconstitucionales, sino tan sólo, y
lógicamente, decidir sobre cuestiones políticas, aplicando criterios extra-jurídicos,
que sustituyan la decisión de otros poderes.
La Corte Suprema de Justicia in re “Ex Cámara Federal Penal de la
Nación” -fallo del 11/7/73- analizó expresamente la legitimidad del secreto
legislativo al pronunciarse sobre la falta de publicación de la ley 19.111. Sostuvo allí
el Alto Tribunal que no se trata de leyes relativas a los graves asuntos del Estado
que, por necesaria excepción, pueden no ser publicadas
FALLO:
I.- Haciendo lugar a la demanda y declarando inconstitucional el
carácter “secreto” otorgado a la ley 18.302.
II.- Declarando inconstitucional el carácter “secreto” adjudicado a
cualquier otra ley vigente que no encuentre su causa en el “estado de necesidad”
porque su público conocimiento ponga en riesgo la subsistencia de la República o la
seguridad de la comunidad.
III.- Costas al Estado Nacional.
IV.- Regulo los honorarios del Dr. Monner Sans en $ 10.000 (diez mil
pesos) y los del patrocinio letrado conjunto del CPACF también en $ 10.000 (diez
mil pesos) (arts. 1, 6, 12, 36 ley 21.839 modificada por la ley 24432).
Regístrese, notifíquese y, oportunamente, archívese.