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EL SISTEMA CONSTITUCIONAL
DE LOS PAÍSES SIN CONSTITUCIÓN
(REFLEXIONES SOBRE ESTADO, SOCIEDAD,
EDUCACIÓN Y CULTURA POLÍTICA)
The constitutional systems of those countries having no
constitutions (reflexions made upon the state, society
and political culture of those countries)
ABSTRACT: Traditionally, the idea of a Constitution has been associated with the
separation of powers and the guarantee of the rights, duties and the freedom of the
citizens within the area of a state. However, reality permits us to confirm that the mea-
ning of «Constitution» does not always mean that it is synonymous of a unique text.
On the other hand, where it exists it does not always absolutely reflect the political and
social reality of the country in question.
The diversity of circumstances and situations allows us to detect a number of
suppositions about those countries without constitutions, either because historically
they have not found it necessary due to the dynamics of the state which does not con-
sider it necessary to have one.
Thus, inevitably springs the intellectual necessity of imagining a new concept of
a Constitucional Law that would extend beyond the strict schemes of the positivists’
minds. As a result, the labor to be done would be a product of that common concern
which would become a starting point of future researchs for the authors.
ria, difícilmente podrá nadie alegar derechos y esgrimir libertades (que es, a la postre, donde
radica la esencia de la ciudadanía), ante unos poderes que sigilosamente ocultan su pre-
sencia». O, como señala el mismo autor en otro lugar, «No se puede ni se debe ignorar que,
cuando las normas que se generan extramuros del Estado, esto es, en los ámbitos regidos
por la lex mercatoria propia de la mundialización económica, entran en colisión con las nor-
mas producidas democráticamente en los ámbitos del Estado, la tensión entre economía y
política, entre razón económica y razón política, queda automáticamente transformada, se
quiera o no, en la pavorosa confrontación entre democracia y antidemocracia, entre despo-
tismo y libertad». DE VEGA (2002: 21), citado por TAJADURA TEJADA (2006: 232-233).
3. TAJADURA TEJADA (2006: 225-226). Puede verse también ALEGRE MARTÍNEZ
(2003: 262 y ss.).
4. Dejando aparte precedentes más lejanos, como el Instrument of Government de
Oliver Cronwell, de 1635, que ha sido considerado como «el primer ejemplo de Constitu-
ción escrita en el sentido moderno de organización formal de la convivencia» (RODRÍ-
GUEZ-ZAPATA, 1996: 109).
8. De todas formas, esta definición deja sin responder la pregunta de qué debe
entenderse por «estructura fundamental del Estado», esto es, cuál es esa materia constitucio-
nal que debe estar contenida en la constitución, y no existe unanimidad al respecto. En
general, suele afirmarse que la constitución material está integrada por todas aquellas nor-
mas que regulan: a) la organización, sistema de elección, actividad, funcionamiento de los
órganos de poder existentes en un Estado así como las relaciones entre ellos; b) los dere-
chos y libertades reconocidos a las personas (o, más específicamente, a los ciudadanos del
Estado) y sus garantías o mecanismos (jurisdiccionales o no) para hacerlos valer. Unos y
otras operan como límites al poder de los gobernantes.Véase, en relación con ello, GARCÍA
CUADRADO (2002: 24-25).
9. BISCARETTI DI RUFFIA (1984: 149).
10. GARCÍA CUADRADO (2002: 25). Tal y como nos recuerda este autor, la naturale-
za política de la materia constitucionalmente regulada ha llevado a considerar (en Europa,
hasta bien entrado el siglo XX) que las normas formalmente constitucionales son cualitati-
vamente distintas de la legislación del Estado, e incluso a negarles eficacia normativa, fuer-
za obligatoria o vinculación directa, considerándolas más bien meras declaraciones de
intenciones, declaraciones políticas o meros documentos programáticos. Sin embargo, hoy
está asentada la idea de que toda Constitución en sentido formal se diferencia del resto de
las normas del Estado en dos aspectos: a) En que es superior a todas las otras normas (que,
por tanto, no podrán contradecirla, y si lo hacen serán nulas por inconstitucionales); b) En
que está protegida por un procedimiento especial de reforma, más difícil y solemne que el
exigido para modificar las leyes y demás normas del ordenamiento.
11. BISCARETTI DI RUFFIA (1984: 150). Sin embargo, apunta este autor, es preciso
diferenciar ambos conceptos. Puede considerarse como ejemplo el Estatuto Albertino (Cons-
titución italiana de 1848), constitución en sentido documental (acto solemne, históricamen-
te diferenciado de las leyes italianas de la época); y que sin embargo no lo era en sentido
formal, porque sus preceptos no habían sido aprobados por un procedimiento especial. Por
el contrario, la Constitución francesa de la Tercera República (1875), lo era en sentido for-
mal, pero no en sentido documental (porque estaba compuesto por una serie de textos for-
malmente constitucionales, no integrados en un documento único). Peculiar resulta tam-
bién la actual Constitución italiana (de 1947): lo es en sentido documental, pero existen
otras leyes (allí llamadas «leyes constitucionales»), también formalmente constitucionales,
que no forman parte del texto documental.
12. BISCARETTI DI RUFFIA (1984: 151). Como expresión más clara de este concepto
de constitución suele citarse el artículo 16 de la Declaración Francesa de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789, en el que puede leerse: «Toda sociedad en la que la
garantía de los derechos no esté asegurada, ni la separación de poderes determinada, no
tiene constitución».
13. Cf. GARCÍA CUADRADO (2002: 28 y ss.). De esta manera, algunas constitucio-
nes formales (sobre todo las más antiguas, pero no exclusivamente) recogen preceptos rela-
tivos a materias que bien podrían haberse recogido en la legislación ordinaria. Baste citar al
respecto contenidos como el siguiente: «La confederación asegurará al aprovisionamiento
del país en cereales y harinas panificables» (disposición transitoria sexta de la Constitución
suiza, de 1999). A veces se produce también el fenómeno contrario: el texto constitucional,
por la razón que sea, deja sin regular materias de carácter constitucional, en cuyo caso será
otra norma (escrita o meramente consuetudinaria) la que tendrá que venir a llenar el vacío
existente en el texto constitucional. Por lo demás, y como apunta García Cuadrado, tampo-
co coinciden siempre el sentido formal y el histórico-político, pues la experiencia demues-
tra que no toda Constitución formal ha garantizado la libertad y separado los poderes, exis-
tiendo a veces gran diferencia entre el texto constitucional y la realidad jurídico-política.
b) Por otra parte, ni siquiera existe entre los autores unanimidad termi-
nológica a la hora de formular las definiciones correspondientes a
cada uno de los conceptos de «constitución» que aquí hemos enun-
ciado14.
c) Dicho lo cual, se comprenderá que no resulta sencillo ofrecer una defi-
nición de «Constitución» que englobe de algún modo sus distintos sig-
nificados. Podemos quedarnos, en este sentido, con una definición
«ecléctica», según la cual la Constitución sería el «conjunto de normas
habitualmente dotadas de supremacía formal sobre el resto del orde-
namiento jurídico, recogidas por lo general en un documento jurídi-
co escrito, que determinan las reglas básicas sobre la organización y
funcionamiento del Estado y garantizan los derechos y libertades de
los ciudadanos»15. Otra posible definición sería la que considera a la
Constitución como «la disposición normativa básica del ordenamien-
to jurídico estatal, en la que se regulan las funciones, composición e
interrelaciones de los diferentes órganos depositarios del poder, así
como las reglas básicas en lo tocante a las relaciones entre gobernan-
tes y gobernados, derechos y garantías que asisten a éstos frente a la
acción de aquéllos, y valores fundamentales sobre los que se asienta
la convivencia».
14. Así por ejemplo, GARCÍA COTARELO (1988: 193 y ss.), partiendo de teóricos
como Guizot, von Stein o Lassalle, asocian el concepto de «constitución formal» a la orga-
nización jurídico-formal de la sociedad, y el de «constitución material» a la estructura real
(sería la diferencia entre el «país oficial» y el «país real»). Esta distinción, con la que traba-
jaremos en páginas siguientes, enlazaría con la planteada por LUCAS VERDÚ (también
citada por GARCÍA COTARELO) entre concepción formal de la Constitución (que la conside-
ra exclusivamente un conjunto de normas jurídicas, tal y como podemos ver en Gerber,
Laband o Kelsen) y concepción material (que la considera como una síntesis entre la realidad
política y social y las normas que la regulan, tal y como se aprecia en Santi Romano, Smend
o Schmitt). Como indica el autor citado, actualmente se trata de superar esa división e inte-
grar ambos conceptos, a través de la idea de Constitución como norma jurídica y derecho posi-
tivo realmente vigente y aplicable. El establecimiento en las propias constituciones (comen-
zando por la austríaca de 1920 que se hizo eco de las propuestas de Hans Kelsen) de
Tribunales constitucionales (encargados, entre otras tareas, de declarar la nulidad de aque-
llas leyes que se opongan a la Constitución) es una buena prueba de ello.
15. ESPÍN TEMPLADO (1994: 87-88).
18. Seguimos a BISCARETTI DI RUFFIA (1984: 261-262). De entre esos textos pue-
den mencionarse, como es sabido, la Carta Magna, o pacto de 1215 entre los barones y el
rey Juan Sin Tierra, confirmada después por soberanos ingleses; la Petition of Rights de 1628,
el Habeas Corpus Amendment Act de 1679, el Bill of Rights de 1689, el Act of Settlement de 1701,
los tratados de unión con Escocia (1707) e Irlanda (1800), así como diversas leyes electora-
les (1832, 1867, 1884, 1918, 1928, 1949), los Parliament Acts de 1911 y 1949, o las leyes de
regencia de 1943 y 1953. Quizá podría añadirse por lo que implica en cuanto apertura al sis-
tema europeo de protección de los derechos fundamentales el Human Rights Act de 1998,
que supone la incorporación del Convenio de Roma de 1950 (Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales). Tras ser objeto de
sanción real (Royal Assent) el 9 de noviembre de 1998, entró en vigor el 2 de octubre de 2002.
Véase JIMENA QUESADA (2006: 32).
19. Los entrecomillados pertenecen a MÉNDEZ LAGO y ANDUIZA PEREA (2000:
455-457).
20. Puede consultarse al respecto BEN TASGAL (2002).
21. GARCÍA CUADRADO (2002: 48). Cita este autor como ejemplos el Estatuto de
Bayona de 1808, impuesto por Napoleón Bonaparte a la monarquía española, que fue ela-
borado en un simulacro de Asamblea constituyente; como ejemplos actuales, valdrían la
Constitución de Japón de 1946 o la Ley Fundamental de Bonn de 1949, elaboradas tras la
segunda guerra mundial; aunque lo serían sólo en el sentido amplio del término, pues «en
ambos casos, los vencedores se limitaron a imponer los principios fundamentales del nuevo
orden constitucional, pero el texto mismo fue redactado por los representantes del pueblo
japonés y alemán respectivamente».
22. Cf. GARCÍA CUADRADO (2002: 98) y SÁNCHEZ FERRIZ (2005: 206). De todas
formas, puede comprobarse que también en este caso es variable la terminología utilizada:
así, para RODRÍGUEZ-ZAPATA (1996: 110), «Constitución impuesta es la que procede de
la soberanía popular»; por lo que, en este sentido, «toda Constitución ha de ser impuesta o,
en otros términos, democrática».Resulta habitual tras un golpe militar que quien se haga
con el poder derogue la constitución existente y se apresure a redactar e imponer una nueva,
aunque sea con el calificativo de «provisional» que sería en realidad una constitución
impuesta en el sentido que aquí estamos dando a este término. Así sucedió, según las infor-
maciones que pudimos leer en septiembre de 2006, en Tailandia, cuando el general Sond-
hi Boonyaratkalin derrocó al primer ministro Thaksin Shinawatra que ocupaba el poder
desde 2001. El responsable del golpe declaró que «la Carta Magna, el Senado, la Cámara de
Representantes, el Ejecutivo y el Tribunal Constitucional han sido suprimidos», a la vez que
«una Constitución provisional empezará a redactarse dentro de dos semanas, cuando se
nombrará una nueva Asamblea Nacional».
V. La constitución ornamental
En función del grado de adecuación de la Constitución a la realidad, Karl
Loewenstein formuló en 1957 su clasificación ontológica, Teoría de la Constitu-
ción, si bien ya con anterioridad, en 1862, Ferdinand Lassalle, en la conferen-
cia luego publicada con el título ¿Qué es una Constitución? Se había planteado
la diferencia entre la constitución en el papel (constitución «formal») y las ver-
daderas relaciones de poder en un Estado (constitución «real»)31. A partir de
aquí, Loewenstein propone una clasificación que tiene en cuenta la concor-
dancia o adecuación del texto constitucional con la realidad política del país,
distinguiendo tres categorías:
– Constituciones normativas son aquellas en las que hay coincidencia
entre la realidad y el texto constitucional; son efectivamente cumplidas
por gobernantes y gobernados, regulan eficazmente el proceso político,
siendo la realidad política un fiel reflejo de lo establecido en el propio
texto. Loewenstein alude gráficamente a este tipo de constituciones,
comparándolas con un traje que sienta bien y se usa habitualmente.
– Constituciones nominales son las que, aunque puedan haber sido pro-
mulgadas con pretensión de efectiva vigencia y por un procedimiento
Esta clasificación, que resulta útil a los efectos que en este trabajo se pre-
tenden, ha sido objeto de diversas matizaciones, fundamentalmente en el sen-
tido de que ninguna Constitución responde totalmente a una de estas moda-
lidades, o al menos, a la normativa o nominal. Por muy normativa que
pretenda ser una Constitución, siempre será objeto de quebrantamientos, des-
uso de determinados preceptos, etc., y la coincidencia con la realidad nunca
será total. Además, las circunstancias pueden cambiar, y nunca se podrá saber
con exactitud en qué medida existe intención de que una constitución semán-
tica llegue a ser normativa32.
32. Por eso, para GARCÍA CUADRADO (2002: 53), lo que esta clasificación quiere
decir es que «hay constituciones democráticas que ordinariamente se cumplen (normativas),
otras que en apariencia son democráticas, pero que en la actualidad no se respetan (nomi-
nales) aunque no haya mala fe por parte de los gobernantes, y otras que en modo alguno
Por eso, nos cabe compartir la afirmación según la cual «ninguna Consti-
tución es enteramente normativa ni enteramente nominal. Por muy normativa
que sea, presentará algún desajuste, algún programa de momento irrealizable.
Por poco normativa que fuere, su mera existencia persuade al autócrata de la
conveniencia de no vulnerarla sin necesidad, aunque sólo sea para que siga sir-
viéndole en su función simuladora». De todos modos, «esta clasificación tiene
el mérito de atender la faceta más importante de las constituciones: si son, y
en qué grado, normativas»33.
Por desgracia, resulta sumamente sencillo encontrar (tanto históricamente
con en la actualidad) simulacros, disfraces, fachadas o apariencias constituciona-
les en todas las latitudes; y, en consecuencia, identificar los respectivos países sin
Constitución. Esta expresión ha sido aplicada literalmente, por ejemplo, a Nica-
ragua, «regida por una Constitución Política ‘a medias’, plagada sólo de buenas
intenciones en desfavor del pueblo, pero cumplida a toda cabalidad en servicio
de las altas estructuras organizativas de los poderes del Estado»34.
Claro está que un recorrido exhaustivo por los países en los que podría
verificarse ese sentimiento de carencia de Constitución, excedería los límites
de este trabajo, y se convertiría en presentación reiterativa de la misma idea
asociada a Estados distintos. Resulta preferible, entonces, reconducir esos sen-
timientos de «indignación, indiferencia o desesperanza» en forma de reflexio-
nes finales en clave constructiva.
pueden considerarse democráticas (semánticas). Ahora bien, como todos los regímenes con-
temporáneos pueden ser democráticos, la diferencia entre constituciones nominales y
semánticas está en la intención de los gobernantes: que pretendan la democratización de la
vida política o que deseen mantener indefinidamente la farsa de apariencia democrática».
En clave más crítica, TORRES DEL MORAL (1996: 103) entiende que «llamar ontoló-
gica a esta clasificación implica un uso harto discutible de dicho adjetivo. Llamar semánti-
cas a las constituciones del tercer tipo es no decir nada pues todas las constituciones tienen
su semántica, conviniéndole a éstas mejor la calificación de nominales pues sólo tienen de
Constitución el nombre».
33. TORRES DEL MORAL (1996: 103).
34. WHEELOCK MARTÍNEZ (2006). Se refiere este autor a la Constitución nicara-
güense (de 1987, sucesivamente modificada en 1995, 2000 y 2005), calificándola de «Carta
Magna falaz e inaplicable». Tras mencionar diversos aspectos relativos al cumplimiento y a
la letra del texto constitucional, concluye señalando que «desde la parte dogmática y el pre-
ámbulo eufórico de la Constitución Política vigente hasta los derechos más elementales de
todo ciudadano en un Estado de Derecho, todos estamos claros de que vivimos una farsa y
que somos parte de una pantomima lamentable en la que actuamos con la más cruel indig-
nación, indiferencia o desesperanza. Nuestra Carta magna ha prescrito, y mal haríamos en
redactar otra en una Constituyente si no nos desarraigamos primero de los defectos de un
sistema que también ha expirado. Sólo el resurgimiento de una nueva conciencia latinoa-
mericana podría reivindicarnos».
Esta reflexión explica por qué el derecho natural volvió a estar en auge
después de la guerra mundial. Pues lo hizo para contraponerse a los horrores
del totalitarismo y del Derecho libre que los jueces alemanes fueron confor-
mando para adaptar sus decisiones «a la realidad política» y a los intereses
nacionalsocialistas.
La vuelta a las máximas y principios jurídicos implícitos en las leyes cons-
titucionales que, por ejemplo, rigen a Inglaterra o Israel, o el volver la mirada
el intérprete hacia la jurisprudencia de sus tribunales como fundamento rector
de la interpretación jurídica, es una forma de concebir o repensar el Derecho
de la modernidad y de teorizarlo en la postmodernidad. Se trata únicamente
de contrariar la prepotencia de un poder que piensa que la fuente del Derecho
reside en su propia fuerza37.
Por eso, pensamos que, en esos países, ya no se podría hablar de «Dere-
cho constitucional» strictu sensu o en el sentido que le ha dado la tradición jurí-
dica occidental, sino de un nuevo Derecho de supremacía de máximas, princi-
pios y valores, en el que también caben las paradojas de las llamadas
«constituciones inconstitucionales», que se desprenden de observaciones que ha
hecho la Corte Interamericana de Justicia cuando ha mandado en repetidos
casos a corregir algunas constituciones latinoamericanas cuando ha observado
que éstas violan el tratado hemisférico que es la Declaración Americana de
Derechos Humanos.
Y si analizamos al derecho consuetudinario que rige en los países anglo-
sajones, caeremos en cuenta del porqué de esa situación de ausencia constitu-
cional ya tenida como normal. No es por casualidad que Inglaterra no haya
dictado una Constitución ni que los Estados Unidos tengan la misma desde
hace doscientos veinte años. Es que no les ha hecho falta. Así de simple. Esos
países son regidos por un sistema en el que son los legisladores quienes cons-
truyen el Derecho, y los jueces quienes hacen las máximas que servirán para
interpretar los casos sucesivos.
37. Para complementar la idea, BOBBIO (1989) nos dice: «el presupuesto filosófico del
Estado liberal, entendido como Estado limitado, en contraposición al Estado absoluto, es la
doctrina de los derechos del hombre elaborada por la escuela del derecho natural (o iusna-
turalismo): la doctrina según la cual el hombre, todos los hombres sin discriminación, tie-
nen por naturaleza –y, por tanto, independientemente de su voluntad, y mucho menos de
la voluntad de pocos o de uno solo– algunos derechos fundamentales, como el derecho a la
vida, a la libertad, a la seguridad, a la felicidad, que el Estado –o más concretamente, quie-
nes en un momento dado detentan el poder legítimo de ejercer la fuerza para obtener la
obediencia a sus órdenes– deben respetar, no invadiéndolos, y garantizar en relación a una
posible invasión por parte de otros».
JO (2003: 76-90), ALEGRE MARTÍNEZ (2002 a), (2004: 169-170 y 173-174) y (2005),
comentando la legislación, la jurisprudencia constitucional y la práctica al respecto. Cierta-
mente, ya indicábamos que ninguna Constitución es plenamente normativa, por mucho
que en determinados países nos jactemos de ser respetuosos con los derechos humanos.
44. Sobre la tensión dialéctica individualidad vs. individualismo, ALEGRE MARTÍNEZ
y MAGO BENDAHÁN (2006: 209-212) y (2007: 42-45). Para VERNET i LLOVET (2003:
107), los símbolos (y como tal puede considerarse en sentido amplio a la propia Constitu-
ción a los efectos que ahora nos interesan) se caracterizan precisamente porque «engendran
un sentimiento de comunidad política y cohesionan a ésta con el estado». También en rela-
ción con esta idea, SÁNCHEZ FERRIZ (2005: 27) que, en referencia a la función «legitima-
dora y hasta cualificadora» del Estado constitucional, señala que la historia de éste «no es
sino el desarrollo del proceso, largo, de proscripción de la arbitrariedad y de la incorpora-
ción progresiva de los ciudadanos a la decisión política».
45. Véase JIMENA QUESADA (2005); ALEGRE MARTÍNEZ y MAGO BENDAHÁN
(2006: 209-212) y (2007: 42-45); ALEGRE MARTÍNEZ (2002 b).
BIBLIOGRAFÍA
ALEGRE MARTÍNEZ Miguel Ángel (2002 a): «Apuntes sobre el derecho a la vida en
España: Constitución, jurisprudencia y realidad», Revista de Derecho Político,
UNED, nº 53, págs. 337-358.
— (2002 b): «Cultura de Derechos, Deberes y Participación», Revista de Derecho nº 5,
Tribunal Supremo de Justicia, Caracas (Venezuela), págs. 5-17.
— (2003): «La Constitución», en Andrés DE BLAS GUERRERO, Mª Josefa RUBIO
LARA, Jesús DE ANDRÉS SANZ (Directores), Teoría del Estado, Madrid, Univer-
sidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), (Unidad didáctica, Ciencias
Políticas y Sociología), págs. 255-298. En prensa la 3ª Reimpresión de la 1ª Edi-
ción (2007).
— (2004): Recensión a La Constitución día a día, de Joan OLIVER ARAUJO [Valen-
cia, Tirant lo Blanch, 2003], Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió
Ceriol, II Época, nº 47, (Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Polí-
tica de la Universidad de Valencia), págs. 165-174.
46. La Ley Orgánica 2/2006 de 3 de mayo, de Educación (Boletín Oficial del Estado de
4 de mayo), al introducir la asignatura de «Educación para la ciudadanía», señala como
finalidad de la misma «ofrecer a todos los estudiantes un espacio de reflexión, análisis y
estudio acerca de las características fundamentales y el funcionamiento de un régimen
democrático, de los principios y derechos establecidos en la Constitución española y en los
tratados y las declaraciones universales de los derechos humanos, así como de los valores
comunes que constituyen el sustrato de la ciudadanía democrática en un contexto global».
No deja de llamar la atención entonces que, más adelante, en las referencias a esta asigna-
tura contenidas en los artículos 18.3 y 24.3 de la misma ley, se hable de la «educación para
la ciudadanía y los derechos humanos, en la que se prestará especial atención a la igualdad entre
hombres y mujeres»; propósito éste sumamente loable y necesario, como es obvio, pero en el
que resultará estéril hacer hincapié mientras no esté previa y suficientemente asentada una
mentalidad de respeto hacia los derechos a la vida y a la integridad física y moral, que a todos
reconoce el artículo 15 de la Constitución.
Añadiremos únicamente que, a nuestro juicio, esta asignatura en ningún caso debe-
ría degenerar en adoctrinamiento político a base de contenidos ideológicamente sesgados
en favor de quien en cada momento ocupe el poder, y debería dejar a salvo necesariamen-
te el derecho de los padres para que los hijos reciban la formación religiosa y moral que esté
de acuerdo con sus propias convicciones (artículo 27.3 de la Constitución), lo que podría
materializarse, a la vista también de las libertades ideológica y religio Véase MARINA y DE
LA VÁLGOMA (2000: 60, 61, 63 y ss., 171).