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Consultoria Legislativa

NOTA INFORMATIVA Nº 1.397, DE 2018

Referente à STC nº 2018-04006, do Senador


RANDOLFE RODRIGUES, acerca da
arrecadação do ICMS sobre combustíveis.

De acordo com o detalhamento da solicitação em epígrafe, esta


Nota Informativa deveria:

i) Apresentar a arrecadação do ICMS associada à venda de


combustíveis (doravante denominado ICMS-Combustíveis) por tipo de
combustível e por unidade da Federação;

ii) Estimar o impacto sobre as finanças estaduais decorrentes


da aprovação de Projeto de Resolução do Senado (PRS) apresentado pelo
Senador, que propõe reduzir a alíquota máxima incidente sobre a gasolina,
álcool combustível e óleo diesel.

Sobre a arrecadação do ICMS, apresentamos a seguir a Tabela


1, que mostra os valores arrecadados na rubrica ICMS-Combustíveis em
2017 por unidade da Federação. Os valores dessa tabela foram diretamente
fornecidos pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), em sítio
eletrônico mantido pelo Ministério da Fazenda.

Senado Federal – Praça dos Três Poderes – CEP 70165-900 – Brasília DF


Telefone: +55 (61) 3303-4141 – alosenado@senado.gov.br
2

Tabela 1: Valor arrecadado do ICMS e do ICMS-Combustíveis por unidade


da Federação em 2017, em R$ mil.
ICMS-Combustíveis Participação relativa
Unidade da Federação ICMS (Em R$ mil)
(em R$ mil) (em %)
AC 1.179.511 45.329 3,8
AL 3.608.269 341.093 9,5
AM 8.217.346 1.884.799 22,9
AP 753.646 264.955 35,2
BA 21.208.497 4.957.090 23,4
CE 11.354.230 2.674.577 23,6
DF 7.893.709 1.709.123 21,7
ES 9.262.578 1.542.425 16,7
GO 15.022.541 3.909.952 26,0
MA 6.290.560 1.442.244 22,9
MG 46.672.269 10.230.372 21,9
MS 8.784.527 2.781.369 31,7
MT 10.916.005 2.124.543 19,5
PA 10.257.950 3.051.355 29,7
PB 5.187.127 1.220.003 23,5
PE 14.466.357 2.671.725 18,5
PI 3.802.431 1.185.324 31,2
PR 29.586.341 4.651.012 15,7
RJ 32.570.081 4.024.703 12,4
RN 5.190.110 1.142.802 22,0
RO 3.270.647 870.866 26,6
RR 778.452 1.185 0,2
RS 31.933.423 5.417.159 17,0
SC 19.380.960 3.856.685 19,9
SE 3.201.570 549.684 17,2
SP 132.259.230 15.770.858 11,9
TO 2.536.402 862.849 34,0
BRASIL 445.584.780 79.184.092 17,8
Fonte: Confaz/Ministério da Fazenda.

A arrecadação do ICMS-Combustíveis foi de quase R$ 80


bilhões em 2017, sendo maior, como seria de se esperar, para os estados com
maior PIB, como São Paulo e Minas Gerais, onde os valores superaram R$
10 bilhões. A última coluna mostra a participação relativa do ICMS-
Combustíveis sobre a arrecadação total do ICMS. Na média, os combustíveis
geraram cerca de 18% do ICMS total arrecadado. Em nada menos que 15
3

unidades da Federação, os combustíveis representaram mais de 20% do total


arrecadado, sendo que, em quatro (Amapá, Tocantins, Piauí e Mato Grosso
do Sul), a participação foi superior a 30%.

O Confaz não apresenta os valores arrecadados por tipo de


combustível. Foi necessário, então, fazer uma estimativa. Para tanto,
adotamos a seguinte metodologia:

i) Obtivemos, da Agência Nacional do Petróleo, Gás


Natural e Biocombustíveis (ANP), o volume de vendas
(em m3) de cada tipo de combustível1, por estado2;

ii) Também da ANP obtivemos o preço médio de cada tipo


de combustível em cada estado. A ANP apresenta as
médias mensais. Para as médias anuais, consideramos a
média aritmética simples dos valores mensais3;

iii) Por fim, aplicamos a alíquota correspondente do ICMS


sobre o faturamento total obtido para cada tipo de
combustível (igual ao produto do volume de vendas pelo
preço médio). Não encontramos as alíquotas praticadas
em 2017, por isso, utilizamos as vigentes em maio de
2018.

Os resultados das estimativas encontram-se na Tabela 2.

1
Estimamos somente os valores referentes à gasolina, óleo diesel e álcool, que são objeto do PRS.
2
Para simplificar a leitura, iremos denominar por “estados” todas as unidades da Federação, ou seja, os
estados propriamente ditos e o Distrito Federal.
3
O correto seria ponderar os valores médios mensais pelo volume de vendas. Entretanto, as distorções
provocadas pelo uso da média aritmética simples devem ser relativamente pequenas e, diante do exíguo
prazo para a elaboração do trabalho, entendemos que a relação custo/benefício não era vantajosa.
4

Tabela 2: Estimativas de arrecadação do ICMS-Combustíveis por tipo de


combustível e por Estado, para 2017.
Arrecadação de ICMS (em R$ mil)
Unidade da Federação
Gasolina Álcool Diesel Total
AC 149.092 6.167 98.239 253.497
AL 513.246 28.206 201.110 742.563
AM 612.872 31.815 605.319 1.250.007
AP 143.067 369 99.424 242.859
BA 2.485.629 167.718 1.687.073 4.340.419
CE 1.574.330 100.555 552.460 2.227.345
DF 1.328.103 37.573 179.959 1.545.635
ES 955.795 27.968 376.192 1.359.955
GO 1.835.912 712.822 1.359.374 3.908.108
MA 959.565 21.861 723.978 1.705.405
MG 5.454.079 646.451 3.227.966 9.328.496
MS 708.561 69.857 731.326 1.509.744
MT 593.535 416.614 1.583.728 2.593.877
PA 1.299.229 25.482 1.253.764 2.578.476
PB 755.058 53.082 247.144 1.055.284
PE 1.592.875 141.704 716.403 2.450.983
PI 687.545 21.680 292.087 1.001.311
PR 3.285.247 528.965 1.857.617 5.671.829
RJ 3.522.812 392.361 1.232.980 5.148.153
RN 740.800 40.234 256.916 1.037.951
RO 447.914 10.148 469.819 927.880
RR 129.175 930 66.867 196.972
RS 4.219.096 59.587 1.280.851 5.559.534
SC 2.565.964 54.585 890.375 3.510.924
SE 431.676 19.104 173.595 624.375
SP 9.372.900 2.320.328 4.386.511 16.079.740
TO 427.410 16.599 508.912 952.921
BRASIL 46.791.488 5.952.764 25.059.990 77.804.242
Fonte: ANP, Confaz, dados trabalhados pelo autor.

Quando observamos o total arrecadado para o Brasil, vemos que


o valor estimado se situa bem próximo daquele apresentado na Tabela 1 (R$
77,8 ante R$ 79,2 bilhões). Era mesmo esperado que os resultados não
fossem exatamente iguais, pois:

i) Os cálculos da Tabela 2 foram feitos considerando o valor


médio do combustível calculado pela ANP, que não
necessariamente coincide com o valor utilizado pelos
5

estados como base de incidência do tributo. Além disso,


conforme já mencionamos, utilizamos a média aritmética
simples das médias mensais, quando o mais preciso seria
ponderar pelo volume de vendas mês a mês;

ii) Na Tabela 2 apresentamos somente a estimativa de


arrecadação do ICMS sobre gasolina, álcool e óleo diesel,
enquanto os valores constantes da Tabela 1 se basearam
na arrecadação efetivamente ocorrida, que incide também
sobre outros combustíveis, como querosene de aviação,
óleo combustível e gás;

iii) Conforme mencionamos, utilizamos as alíquotas


praticadas em maio de 2018. Alguns estados podem tê-
las alterado no último ano, normalmente no sentido de
aumentá-las.

Apesar de considerarmos nossas estimativas satisfatórias para o


agregado, para alguns estados, houve discrepância substancial entre os
valores que nós estimamos e os efetivamente arrecadados. É o caso do Acre,
Alagoas e, principalmente, Roraima, onde nossa estimativa (R$ 197
milhões) foi quase 200 vezes superior ao valor efetivo (R$ 1,2 milhão). Não
dispomos de tempo suficiente para pesquisar a razão dessas discrepâncias
pontuais. Uma explicação, que acreditamos ser bastante plausível, é que ou
o Confaz4 ou a ANP forneceu informações incorretas. É particularmente
intrigante o caso de Roraima. Roraima teve consumo muito próximo ao do

4
Em verdade, o Confaz apenas repassa as informações oferecidas pelas respectivas secretarias de fazenda
estaduais.
6

Acre5 em 2017, e os estados impõem as mesmas alíquotas sobre os


combustíveis. Entretanto, a arrecadação com ICMS-Combustíveis foi de R$
45 milhões no Acre e de R$ 1,2 milhão em Roraima. Uma segunda
possibilidade para a discrepância entre os valores estimados e efetivamente
observados é ter ocorrido sonegação, apesar do regime de substituição
tributária. Contudo, é importante reiterar que, a despeito de discrepâncias
pontuais, para a grande maioria dos estados e para o agregado, nossas
estimativas se situaram bem próximas das efetivamente observadas.

A segunda parte dessa Nota Informativa trata dos impactos


sobre as finanças estaduais decorrentes da eventual aprovação do PRS nos
termos propostos. O PRS propõe os seguintes tetos para as alíquotas do
ICMS-Combustíveis: 18% para gasolina e álcool e 7% para óleo diesel. As
alíquotas atuais para a gasolina variam de 25% (AC, AM, AP, MS, MT, RR,
SC e SP) a 34% (RJ). Para o etanol, de 12% (SP) a 30% (RS), e, para o óleo
diesel, de 12% (SP, RS, SC, PR e ES) a 25% (AP).

A Tabela 3 apresenta as alíquotas atuais6, bem como a redução


que ocorreria caso o PRS seja aprovado com sua redação atual. As reduções
seriam mais intensas para a gasolina e óleo diesel, de 10 pontos percentuais,
para a média dos estados. No caso do etanol, a redução média seria de 6
pontos percentuais. A redução de alíquota mais acentuada para o óleo diesel
ocorreria no Amapá (18 pontos percentuais); para a gasolina, no Rio de
Janeiro (16 pontos percentuais). Na situação oposta, temos os estados de
Minas Gerais, São Paulo e Paraná, que não incorreriam em perdas no caso

5
Ambos consumiram 137 mil m3 de gasolina. Acre consumiu 151 mil m3 de óleo diesel, ante 121 mil m3 de
Roraima. Em relação ao etanol, os consumos foram de 8 mil e 1 mil m3 para Acre e Roraima,
respectivamente.
6
As alíquotas foram obtidas por cálculo reverso. O Confaz, por meio do Ato COTEPE/PMPF de 9/05/2018
divulgou o preço médio do combustível por estado. Já a Federação Nacional do Comércio de Combustíveis
e de Lubrificantes (Fecombustíveis) divulgou o valor, em reais por litro, do ICMS incidente sobre os
diferentes combustíveis. Com esses valores, foi possível o cálculo das alíquotas do ICMS-Combustíveis.
7

do etanol, tendo em vista que as alíquotas atualmente praticadas são iguais


ou inferiores ao teto proposto no PRS.

Tabela 3: Alíquotas estaduais do ICMS-Combustíveis (em %) e reduções


(em pontos percentuais) que ocorreriam caso seja aprovado o PRS
Aliquotas atuais Redução alíquota com PRS
Estado
Gasolina Etanol Diesel Gasolina Etanol Diesel
AC 25 25 17 7 7 10
AL 29 25 18 11 7 11
AM 25 25 18 7 7 11
AP 25 25 25 7 7 18
BA 29 20 18 11 2 11
CE 29 25 17 11 7 10
DF 28 28 15 10 10 8
ES 27 27 12 9 9 5
GO 30 25 16 12 7 9
MA 28 26 18 10 8 11
MG 31 16 15 13 0 8
MS 25 25 17 7 7 10
MT 25 25 17 7 7 10
PA 28 26 17 10 8 10
PB 29 23 18 11 5 11
PE 29 23 18 11 5 11
PI 31 19 18 13 1 11
PR 29 18 12 11 0 5
RJ 34 25 16 16 7 9
RN 29 23 18 11 5 11
RO 26 26 17 8 8 10
RR 25 25 17 7 7 10
RS 30 30 12 12 12 5
SC 25 25 12 7 7 5
SE 29 27 18 11 9 11
SP 25 12 12 7 0 5
TO 29 29 18 11 11 11
Fontes: Confaz e Fecombustíveis.

A estimativa das perdas financeiras dependerá da base de


arrecadação que será considerada. Utilizamos, como parâmetro, o volume de
8

vendas observado em 2017, multiplicado pelo preço do combustível em maio


de 2018. Esse produto nos fornece uma estimativa para a base de
arrecadação. A perda esperada corresponde então à base de arrecadação
multiplicada pela redução na alíquota, conforme apresentada na Tabela 3.

Os resultados encontram-se na Tabela 4. Ali mostramos nossas


estimativas para as perdas absolutas (em reais) e relativas ao recolhimento
do ICMS e à Receita Corrente Líquida (RCL) do estado.

A Tabela 4 mostra que, no agregado, os estados e municípios7


devem perder R$ 33 bilhões, o que corresponde a 7,4% do que arrecadaram
a título de ICMS em 2017 e a 5,4% da RCL de todos os estados. As maiores
perdas esperadas são com a gasolina (R$ 19 bilhões); as menores, com o
etanol (R$ 706 milhões). Observe-se que a perda por estado depende não
somente do consumo de combustível, mas também das alíquotas praticadas.
Assim, São Paulo, apesar de apresentar o maior consumo do País, tende a
perder pouco porque já aplica alíquotas menores que os demais estados.
Talvez também por apresentar uma economia mais diversificada, São Paulo
é o estado que deverá sofrer menor impacto com eventual aprovação do PRS,
com seu ICMS arrecadado caindo menos de 3%. No outro extremo,
aparecem Tocantins e Amapá, com perda de 21,1% e 16,5% em relação ao
ICMS arrecadado em 2017, respectivamente.

7
As estimativas referem-se à frustração total do ICMS-Combustíveis. Como 25% do tributo é partilhado
com os municípios, parte dos valores apresentados corresponderão, portanto, à redução de arrecadação
municipal.
9

Tabela 4: Estimativa de perda de arrecadação do ICMS-Combustíveis, por tipo de combustível e por estado, em R$ mil e
como proporção da arrecadação de ICMS e da RCL em 2017.
Perdas com PRS - preço maio 2018 (em R$ mil) Arrecadação ICMS Perda proporcional (em %) Arrecadação RCL Perda proporcional (em %)
Estados
Gasolina Etanol Óleo Diesel Total (em R$ mil) Gasolina Etanol Óleo Diesel Total (em R$ mil) Gasolina Etanol Óleo Diesel Total
AC 45.930 1.880 62.335 110.144 1.179.511 3,9 0,2 5,3 9,3 4.471.916 1,0 0,0 1,4 2,5
AL 218.998 9.044 142.935 370.976 3.608.269 6,1 0,3 4,0 10,3 7.348.619 3,0 0,1 1,9 5,0
AM 202.855 9.786 409.934 622.574 8.217.346 2,5 0,1 5,0 7,6 12.052.493 1,7 0,1 3,4 5,2
AP 44.769 105 79.827 124.701 753.646 5,9 0,0 10,6 16,5 4.369.062 1,0 0,0 1,8 2,9
BA 1.063.437 18.583 1.159.610 2.241.630 21.208.497 5,0 0,1 5,5 10,6 29.952.763 3,6 0,1 3,9 7,5
CE 633.343 27.576 327.230 988.149 11.354.230 5,6 0,2 2,9 8,7 17.779.472 3,6 0,2 1,8 5,6
DF 542.686 14.597 106.327 663.610 7.893.709 6,9 0,2 1,3 8,4 20.719.829 2,6 0,1 0,5 3,2
ES 350.580 9.376 162.877 522.834 9.262.578 3,8 0,1 1,8 5,6 12.193.441 2,9 0,1 1,3 4,3
GO 807.500 192.137 867.556 1.867.194 15.022.541 5,4 1,3 5,8 12,4 21.033.876 3,8 0,9 4,1 8,9
MA 372.185 7.204 482.721 862.110 6.290.560 5,9 0,1 7,7 13,7 12.536.619 3,0 0,1 3,9 6,9
MG 2.779.986 - 1.995.358 4.675.437 46.672.269 6,0 0,0 4,3 10,0 55.173.575 5,0 0,0 3,6 8,5
MS 225.492 22.165 466.485 714.142 8.784.527 2,6 0,3 5,3 8,1 9.747.255 2,3 0,2 4,8 7,3
MT 189.045 143.717 1.016.289 1.349.051 10.916.005 1,7 1,3 9,3 12,4 13.389.767 1,4 1,1 7,6 10,1
PA 458.415 7.507 708.315 1.174.236 10.257.950 4,5 0,1 6,9 11,4 18.017.134 2,5 0,0 3,9 6,5
PB 324.436 12.521 170.833 507.790 5.187.127 6,3 0,2 3,3 9,8 9.130.511 3,6 0,1 1,9 5,6
PE 699.652 34.362 494.601 1.228.615 14.466.357 4,8 0,2 3,4 8,5 21.512.144 3,3 0,2 2,3 5,7
PI 347.650 1.326 193.848 542.823 3.802.431 9,1 0,0 5,1 14,3 8.005.701 4,3 0,0 2,4 6,8
PR 1.389.839 - 852.191 2.242.030 29.586.341 4,7 0,0 2,9 7,6 36.615.276 3,8 0,0 2,3 6,1
RJ 1.907.624 123.984 775.655 2.807.262 32.570.081 5,9 0,4 2,4 8,6 50.194.045 3,8 0,2 1,5 5,6
RN 310.521 9.545 179.259 499.325 5.190.110 6,0 0,2 3,5 9,6 9.111.716 3,4 0,1 2,0 5,5
RO 150.683 3.410 307.217 461.310 3.270.647 4,6 0,1 9,4 14,1 6.500.433 2,3 0,1 4,7 7,1
RR 41.557 265 43.927 85.749 778.452 5,3 0,0 5,6 11,0 3.199.536 1,3 0,0 1,4 2,7
RS 1.900.750 26.905 591.315 2.518.969 31.933.423 6,0 0,1 1,9 7,9 35.045.933 5,4 0,1 1,7 7,2
SC 770.245 16.604 380.110 1.166.959 19.380.960 4,0 0,1 2,0 6,0 21.132.256 3,6 0,1 1,8 5,5
SE 180.337 7.156 118.460 305.954 3.201.570 5,6 0,2 3,7 9,6 6.885.060 2,6 0,1 1,7 4,4
SP 2.960.466 - 2.041.086 3.752.695 132.259.230 2,2 0,0 1,5 2,8 151.562.454 2,0 0,0 1,3 2,5
TO 185.419 6.604 342.652 534.675 2.536.402 7,3 0,3 13,5 21,1 7.198.140 2,6 0,1 4,8 7,4
Brasil 19.104.399 706.358 14.478.953 32.940.944 445.584.780 4,3 0,2 3,2 7,4 604.879.026 3,2 0,1 2,4 5,4
Fonte: Confaz, Fecombustíveis, dados trabalhados pelo autor.
10

Os impactos sobre as finanças estaduais tornam-se bem mais


suaves quando a comparação é feita com a RCL. A RCL inclui outras
receitas, como transferências da União e royalties do petróleo. Para os
estados onde essas demais receitas são importantes, o impacto decorrente da
aprovação do PRS tende a ser amenizado. No caso do Amapá, por exemplo,
a perda de receitas com a redução de alíquotas do ICMS-Combustíveis cairia
de 16,5% para menos de 3% quando o critério de comparação passa do ICMS
para a RCL. Com essa base de comparação, Mato Grosso e Goiás passam a
ser os estados mais prejudicados, com perdas estimadas de 10% e 9%,
respectivamente. Os menos prejudicados seriam o Acre e São Paulo, com
2,5% de sua arrecadação.

Esperando ter atendido satisfatoriamente a demanda do


Senador, coloco-me à disposição para esclarecimentos adicionais.

Consultoria Legislativa, 28 de maio de 2018.

Paulo Springer de Freitas


Consultor Legislativo