Capituto XVII POLICIA Y PODER DE POLICIA Limitaciones por interés publico a los derechos fundamentales 1- Policia y Estado Las limitaciones a los derechos individuales, en razon del interés ptiblico, se de nominan policta y poder de policia. Dentro de la funcién administrativa se inserta una modalidad de obrar, de contenido prohibitivo y limitativo, llamada policfa. Dentro de la funci6n legislativa se incorpora una modalidad reglamentaria de derechos, llamada poder de policia. Creemos que tanto la policia como el poder de policia se reducen en su régimen juridico al previsto por el Derecho piiblico, para el actuar administra tivo y legislative cel Estado. Tienen una especificidad de principios y formas juridicas pero carecen de autonomia de medios y fines. Por ello, su estudio esta vinculado con las “limitaciones a los derechos”, y “limites a las limitaciones” y no a un pretendido: sistema juridico policial aut6nomo. Asi los trataremos, con la salvedad de que cuando empleamos los vocablos policia y poder de policia lo hacemos como valor entendida de limitacion juridica simplemente, y con un uso de significacién historica, sociologica y politica, pero no juridica, en cuanto a un régimen juridico especial 1. Limitaciones administrativas y legislativas. La afirmacion de un derecho (como forma juridica de la libertad) © de una libertad (como forma politica de un derecho) importa, reciprocamente, la existencia de un deber, carga o limitacién a ese derecho 0 a esa libertad. 1a limitacién juridica de los derechos subjetivos de los administrados, es algo “propio” de la funcién administrativa. Fs una resultante del régimen juriclico de | funcién administrativa, que la CN prové en sus arts. 14 y 28. Las limitacione nistrativas exteriorizan la necesidad publica de “reglamentar’, “regular”, “Jimitar’ & “imponer” otras conductas, por razones de bien comun, a s admi- “ordenar”,‘906 Relaciones juridicas administrativas En el concepto se despejan los factores relacionales de la discutida nocién de policia, “la libertad” por una parte, y “la reduccién de su ejercicio" por la otra, con miras a la convivencia social Estas limitaciones afectan derechos individuales: la “libertad” y la “propiedad”, principalmente. Asi, el CC, respecto de esta segunda, dispone en el art. 2611 que se regiran por el Derecho administrativo las limitaciones a la propiedad privada en interés pablico. Las limitaciones administrativas, con presupuesto legal, encajan dentro de la mecénica operativa del régimen juridico de la Administracién, sin necesidad de recurrir a otro poder, como el de policfa, que no tiene cabida dentro de la triada tradicional y dogmética que consagea la CN. Ademds, sus formas de exteriorizacion son las mismas que las de la funcién administrativa (p. e)., actos administrativos de sancién, orden, autorizacion, permiso, etc.), toda vez que la llamada policia no es mas que una parte de la funcién administrativa, sin autonomia juridica alguna, y el poder de policia es solo parte de la funcién lepislativa del Estado, y su regimen juridico se debe al todo del que forma parte y en el que se integra Ala facultad, atribucién 0 competencia del érgano legislativo, de limitar los dere- chos individuales por razones de interés general, se la ha llamado poder de policta Nuestra CN contiene una serie de disposiciones que enuncian los derechos cons- titutivos de la libertad, integrand el sistema el art. 33, que reconoce la existencia de derechos no enumerados que nacen del principio de la soberania del pueblo y de la forma republicana de gobierno La Conte Suprema de Justicia de la Nacién, en muchos pronunciamientos, no menciona -con buen criterio- expresamente el poder de policia, pues son mas que suficientes para ello el art. 14,6 1°, y el ant. 28 de la CN (cfr. "Urien o/ Flores Costa”, 1866, Fallos, 5:468; “Mercado Independencia”, 1871, Fallos, 11:5; “Gatti ¢/ Doyhenard”, 1916, Fallos, 124:75). Fue en 1922, en el caso “Ercolano ¢/ Lan teri de Renshaw", donde se us6 la expresién como atribucion legislativa para la limitacion de los derechos reconocidos por la CN na expresion poder de policia ve hace, en suma, referencia al poder de limitar mediante la ley los derechos reconocides por la Constitucién Nacional (arts, 14, 19 y 28, CN. 2. Poder de policia y policia. F poder de policfa es parte de la funcién legis- lativa que tiene por objeto la promocién de} bienestar general, regulando con ese fin los derechos individuales, reconocidon expresa 0 implicitamente por \a CN, extendiéndose hasta donde la promac.ién del bicnestar general lo haga conveniente © necesario dentro de lon limites constitucianales (arts, 19 y 26, CN). poder dé policia se manihesta a través de narmas generales, abstractas, impersonales, obje tivas, ¥ Su objeto es mas amplia que La Policia, jues versa sobre ta limitaciGn de los derechos reconacidos a tin de promenver eb benestar general La Conte Suprema ha entendide que a ley 25.796 de lucha contra el SIDA fue dictada en ejercicio del poder de policia del Estado (an. 75, ines. 18 y 32, CN) ebXVIL- Policia y poder de polioia 907 cual se Manifiesta en forma de restricciones a los derechos y garantias constitu: cionales y se impor ncia de la voluntad de los particulares (CSJN, 17/12/96, “lb Bb. c/ Policia Federal Argentina”, /A, 1997-IV-329) La policia es la parte de la funcién administrativa que tiene por objeto la eje cucidn de las leyes de policia, Se manifiesta a través de normas particulates (actos administratives) que constituyen la individualizacién 0 concrecion de la norma Juridica general 0 abstracta Asi, se ha interpretado que “indudablemente, debe ser el propio Gobierno quien através de los Cauces pertinentes debera arbitrar los medios tendientes a regularizar y remediar la situacion que conforma la agresidn al medio ambiente descripta, en ejercicio legitimo del poder de policia que la ley le contiere y le compete en la materia” JuzpNacCivil n° 54, 2/9/97, “Dalbén, Gregorio J. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, S/DA, Bs. As., La Ley, 24/11/97, p. 53). En el mismo orden se ha expresado que “el Estado ~en el caso concreto, el mu- nicipio en el Ambito de la seguridad en materia edilicia-, si bien ejerce el poder de policia como una actividad licita, debe asumirla como un deber, De ahi sigue que el incumplimiento de ese deber, al omitir la ejecucion minima exigible para evitar daiios a los administrados, torna en ilicita la abstencién” (CCivCom San Nicolas, 4/6/96, “Martin, José y otro c/ Nacif, Roberto J. y otros”, JA, 1997-IV-257). 3. Policfa: funcién administrativa, La policia es una funcién, no un érgano de la Administracion. Fs parte de la funcién administrativa, y como parte de ésta y al igual que ésta puede ser ejercida por los tres 6rganos del poder. Toda policfa es Administracién. Sélo un trozo de la Administracion es policia. La policia no tiene peculiaridades que la distingan como funcién estatal propia y auténoma. La regulacién juridica de la policia es comin al resto de la funcién administrativa Las caracteristicas que se quieren atribuir como propias a la policia respecto de otras manifestaciones administrativas del Estado, v.gr, empleo de la coaccién (medio), conservaciGn del orden (fin), no tienen entidad juridica suficiente para que se pueda hablar de un régimen juridico propio de la policia. Decir que la policta se diferencia del resto de las actividades administrativas por el caricter social no es exacto, pues casi todas las manifestaciones administrativas, estén dotadas de esa caracteristica; por ejemplo, la educacién, las obras publicas, etcetera. inmediata 0 potencial, tampoco vale como signo especifico n estatal tiene otras exteriorizaciones que no son a justicia penal y la ejecucién admi- La coaccién, se de la policia, pues la coaccid policfa; por ejemplo, la administracién de | Nistrativa. La insuficiencia de la nota coactiva como criterio para definir la policia hizo que se buscara otra nata distintiva, el fin; 0 sea, precaver o evitar perturbaciones © peligros del orden. Sin embargo, conservar 0 proteger el orden juridico, sin mas, no es funeién especifica de la policia, sino func idn general del Estado.Relaciones juridicas administrativas No hay raz6n jurtdica alguna para decir que las disposiciones de transito, cuya custodia compete a la policta, representarian cl orden mejor que el Cédigo Penal, cuya aplicacién indudablemente no se consiclera legislacion policiaca. El examen critico del concepto tradicional de policia nos Heva a la conclusion de que ninguna de las notas distintivas ofrece la posibilidad de circunscribir exac. tamente la policia, destacéndola del resto de la actividad stata! general y de la actividad administrativa imperativa en particular. Las notas conceptuales de la definicién de policfa consideradas por la tearia domi. ante, tomadas aislaclamente o en su conjunto, no pueden circunscribir un dor propio para la policia que la distinga del resio de la actividad administrativa imperativa, La policia no posee dentro del campo total del derecho una particularidac juriica positiva que fe confiera un ambito independiente, porque esas notas conceptuales son también de aplicaci6n a otras funciones reconocidamente no policiacas 4, La legalidad en las limitaciones. Toda restricci6n a la libertad y a los derechos, debe necesariamente tener su origen en la ley (arts. 14 y 28, CN). Tal requisito se entenderd cumplido si el Congreso establece con certeza la politica legislativa y deja el resto librado a las facultades de inclividualizacién de la Administracion Publica, a través de la competencia reglamentaria del Ejecutivo (art. 99, inc. 2, CN). Por su parte, la Corte Suprema dc Justicia de la NaciGn considera que el requisito es satisfecho si las leyes-pautas fijan certeramente “Jas lineamientos generales” o “la politica legislativa” (CSJN, 13/2/68, “Laboratorios Anodia SA c/ Gobierno nacional”, Failos, 270:42, y JA, 1968-III-159). Lo que esté prohibiclo es la delegacién indefinida © indeterminada del poder de legislar (CS)N, 20/9/48, “Rosa Curioni de Demarchi”, Fallos, 211: 1706 y dicla~ men del Procurador General de la Naci6n Sebastian Soler, aceptado por la Corte Suprema, en el caso “Mouviel”). 5. Criterios. La practica jurisdiccional y la doctrina han impuesto diversos criterios: Un criterio restringido, del alcance, entiende que el poder de policia consisté s6lo en la limitacién de los derechos individuales a fin de proteger exclusivamente la seguridad, moralidad y salubridad pablicas. La Corte Suprema de Justicia aplicé ef criterio restringido hasta el ato 1922, cuando, enel caso “Ercolano c/ Santeri de Renshaw, Julieta” (CSN, Fallos, 1 36:161), gdmitié la constitucionalidad de la ley de alquileres 11.157. Nuestro maximo tr bunal, con la disidencia del doctor Bermejo, invocs a tal efecto un alcance amplio del poder de policia, jundando la limitacion a los derechos en razones de bienes:#f general. Con un criterio amplio se entiende que el poder de policfa resteinge Ios derechos individuales, no s6lo en resguardo de la seguridad, moralidad y salubr- dad piblicas, sino también con el objeto de promaver el bienestar general, ef bie! comin, incluso en tutela de los intereses econémicos de la comunidad se hable de “poder de policia de emergencia”_ VII Poticia y poder de potcia - ca CON Criterion en las mochidas siones, inchusiwe en En cuanto al alcance de las medidas de porch, se las clas negativos y positivos. En una acepcién negativa, policia Consiste traducidas en restricciones, limitaciones, prohibiciones y 1p: penas corporales, como el arresto, o pecuniarias, como la multa En una acepcién positiva policia se identitica con ayuda, fomento, asistencia, en tutela de bienes que merecen proteccién juridica publica, v.ge, salud, educacton, vivienda. En esta modalidad no se usa de la coercidn, sino que se emplean medios persuasivos, indicativos, v.gr., regimenes de promocién industrial 0 mF En ciertos casos concurren las dos formas. Por ejemplo en la vacunacion Mme dica obligatoria para preservar la salud publica participa el obrar administrative de las notas de limitacién al ser obligatoria, y de fomento y asistencia al procurar preservar la salud publica. A veces la policia opera como técnica de contro! o fiscalizacién, v.gh, la policia financiera que ejerce el Banco Central 6. Competencia. Desde el punto de vista constitucional, la Nacién y las provincias cuentan con competencias para reglamentar y limitar, legislativa y/o administrativa- mente, el ejercicio de los derechos. En ese sentido, se habla de poderes concurrentes entre el Estado soberano y los Estados miembros auténomes (arts, 1°, 5°, 75, 121, 122, 125, 126, CN) (PTN, Dictamenes, 116:446). La CN preserva expresamente para las autoridades provinciales y municipales e| poder de policfa sobre los establecimientos de utilidad nacional y jurisdicciones federalizadas (art. 75, inc. 30) La CSJN en reiterados pronunciamientos ha convalidado esa interpretacién, en el sentido de que el poder de policia esta a cargo de los gobiernos locales, pero de manera compartida 0 concurrente con el Estado nacional (arts. 75 y 125, CN) Tales competencias concurrentes habilitan a ambos Estados, nacional y provincial, para regular el ejercicio de los derechos, siempre y cuando no se produzca una situacion de incompatibilidad, por tratarse de competencias excluyentes, en pro de uno u otro Estado, delegadas 0 reservadas en la misma normativa constitucional. Enel caso “Vifiedos y Bodegas Arizu c/ Pcia. de Mendoza” (CSIN, Fallos, 156:20) sobre la invalidez de una ley local que regulaba el salario minimo, el fallo consa- gra la tesis de que cuando el Congreso de la Nacién dicta los Cédigos, adquiere fa facultad para impedir que las provincias puedan modificar su contenido. Asi se infiere del siguiente considerando de la sentencia: “Que este poder de policia de los estados locales es solo un residuo, en presencia de las facultades exclusivamente delegacias al Gobierno de la Nacién. Se ha dicho ya que la atribucién conferida a 6ste de dictar los Cédigos comunes es de aquella naturaleza exclusiva; por consi- guiente, el Congreso, al ejercitarla, no s6lo puede dictar disposiciones de cardcter policial relativas a las materias contenidas en el derecho privado, sino también impedir que las provincias usen de las propias para alterar 0 modificar el contenido de las leyes sustantivas... Que si se diera al poder de policia de las provincias la iatitud pretendida, en el caso, por la provincia de Mendoza, |a delegacion hecha al Gobierno de la Nacién para dictar los Cédigos comunes habria quedado reducidawe Relaciones juridicas administratives ‘a mera formula, pues la mayor parte de las instituciones comprendidas en Aqui son susceptibles de considerables resiricciones motivadas en raz6n de policia, “No se concibe, ademas, que el Cédigo Civil 0 el de Comercio, al organizar las instituciones privadas para toda la Republica, lo hayan hecho subordinande sy contenido al examen y revisién de los gobiernos de provincia para declarar si, tal como se encuentran legisladas, comprometen 0 no sus poderes de policia. "Que no abstanie constituir este poder de policia uno de los mas Comprensivoy e indeterminados que las provincias han retenido para sf, reconoce, entre otras, fa limitacién derivada de las consideraciones anteriores, esto es, la de que no pueden invadir en su ejercicio el campo en que se mueven cualesquiera de las facultades exclusivas conferidas o clelegadas al Gobierno de Ja Na in. Es entonces evidente, que si el Congreso tiene facultad de dictar ¢l Cécligo Civil y es usando de ella que ha incorporaclo al mismo las disposiciones sobre locacién de servicios, las autori- dades policiales no pueden alterarlas o modificarlas en ningdn sentido a titula de poder ce policia a de otro cualquiera”. 7. Policia provincial en empresas de utilidad nacional. La Constitucién Nacional de 1994 establecié el deslinde de {a competencia nacional y provincial respecto de aquellos establecimientos llamados “de utilidad nacional” (art. 75, inc. 30). Se trata de adquisiciones efectuadas por la Nacién sobre tierras situadas en territorio provincial destinadas a servir a objetivos encomendados por la CN y las leyes nae cionales al gobierno federal. El punto esencial en este tipo de establecimientos de utilidad nacional lo cons- tituyen los limites que establece la CN. En ellos se determina que es atribucién del Congreso Nacional dictar la legislacién necesaria para el cumplimiento de los fines especificos a los que se destinaran esos establecimientos. Es decir, que el Congreso Nacional lo podrd hacer siempre que la legislacién sea necesaria y que su justii- cacién concuerde con los fines especificos de utifidad comin. Por su parte, la CN también establece expresamente que las provincias y tos municipios conservardn, sobre estos establecimientos, sus poderes de policta e im- posicién, siempre que no interfieran en el cumplimiento de los fines a los que estén destinados. Este inciso se justifica en la nueva tendencia provincialista de la CN donde se advierte una clara orientacién hacia el fortalecimiento deb federalismo. 8. Evoluci6n. Tan amplio es e! Ambito atribuido al poder de policfa que, ademés de recurrirse a ta nocién de emergencia para justificar la validez de su ejercicio, recurce ala noci6n de prosperidad. Habria, pues, una “policia de emergencia” y una “policia de la prosperidad”. Esta segunda se funda en el Preémbulo de la CN, que habla de “promover el bien estar general’, yen el art. 75, ines. 18: “proveer lo conducente a la prosperided de! pais” y 19: “proveer fo conducente al desarrallo human, al progreso econdmico con justicia social”. La de emergencia se justifica por el razonable ejercicio de # atribucién de reglamentar las garantias y derechos constitucionales (ver arts.XVII - Polieta y poder de policla bil 99, inc. 3, CN). La emergencia se caractesiza por lo transitorio de la situacién que la motiva. Pero lo cierto es que a veces las llamadas “leyes de emergencia” (v.gr., locaciones), han tenido una muy larga permanencia. La emergencia puede responder a muy diversas y variadas causas: fisicas, econdmicas, politicas, etcétera. La evolucién del concepto comprende diferentes etapas: 1) limitacién de dere- chos por razones de salubridad, moralidad y seguridad; 2) limitacién a la libertad contractual; 3) timitacién por razones de previsién social yecondémica; 4} limitacién y cargas econémicas al particular, en beneficio de ta sociedad, constituyendo una policia del bienestar; 5) intervencién estatal sustitutiva por razones econémicas y de seguridad nacional, 6) intervencién estatal por razones de emergencia nacional, 7) intervencién con causa en la solidaridad y subsidiariedad sacial, 8) intervencién por desastres naturales, 9) intervencién por emergericia econdmico-financiera nacional y 10) intervencién por emergencia publica. ta funci6n policial preséntase as/, primero como una “limitacién” y después como una “imposicién” de colaboracion en beneficio social. 8.1. Limitacién de los derechos por razones des lad, moralidad y salubridad publicas (1869-1922). La Corte Suprema (le Justicia {ij6 el objeto de la poticia con motivo de haber sido impugnada por inconstitucionalidad una ley de la provincia de Buenos Aires, que prohibia las corridas de toros. En la oportunidad, declard: “es un principio de derecho constitucional que la policia de las provincias esté a cargo de sus gobiernos locales, entendiéndosc incluido en tos poderes que se han reservado, el de proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos” (CSJN, 13/4/1869, “Bonorino E., en representacién de la Empresa Plaza de Toros”, Fallos, 7:150). - La doctrina sentada en este pronunciamiento, que circunscribia los fines de la acti- vidad policial, se mantuvo en ios posteriores. Asi, en el caso “Saladeristas c/ Provincia de Buenas Aires” (CSIN, Fallos, 31:273), en que se impugnaba una ley provincial que ordenaba ta clausura de sus establecimientos porque afectaba a la salud del vecinda- fio, el tribunal, entre otras razones desestimatorias, dijo: "Que la objecién que hoy se opone a la ley y decretos citacos, de ser contrarios a la Constitucién y a las leyes civiles, por cuanto atacan [a propiedad y el ejercicie de una industria licita, no tienen fundamento legal alguno, porque segtin la Constitucidn esos derechos estén sujetos a las leyes que reglamentan st ejercicio, y segiin nuestro Cédigo Civil, la propiedad estd sujeta a las restricciones y limitaciones exigidas por el interés puiblico o por el interés privado, correspondiendo establecer la primera al derecho administrativo solamente fart. 2611, CC)". 8.2. Limitacign de la libertad contractual (1922-1934). El criterio de limitacién de la policia cambié sustancialmente en 1922, al discutirse la constitucionalidlad de la ley 18.157, sancionada el 15 de septiembre de 1921, cuyo art, 1° Preceptuaba: “Desde la promulgacién de Ja presente ley, y durante dos afios, no podrd cobrarse Por la locacidn de las casas, piezas y departamentos, destinados a habitacién, co- Mercio o industria en el territorio de la Republica, un precio mayor que el que se Pagaba por los mismos el 1° de enero de 1920”01a Relaciones juridicae administrativas Asi, en el caso “Ercolano A. / Lanteri de Renshaw, Jutieta” (CSJN, Falfos, 136:161), se impugné la citada ley por restringir ilegitimamente la libertad contractual en et caso en materia de locaciones, No obstante, el Tribunal declaré constitucional la ley 11.157 en el afio 1922. En los considerandos de la sentencia, por ta que se re- conoce la intervencidn policiai de} Estado en las relaciones creadas por e! contrato de locacién, se dijo: “para extender el mbito del poder de policia al bienestar general... Cuanto mayor sea el interés pablico por aquello que constituye el objeto del monopotio, mas fuerte puede ser la opresidn econémica y mas sensibles y pemniciosos sus efectos, pudiendo llegar el caso de que la prosperidad y bienestar de un pais 0 de una regién se encueritren a merced de la avidez 0 del capricho de los que detentan los factores de un servicio de vital necesidad. “Desde luego, no puede ponerse en duda que interesa a ia comunidad en conjunto la situacién econdmica de los distintos grupos que la constituyen, y que tratandose como en este caso de la suerte de la mayoria de Ja poblacion, no son solamente consideraciones de humanidad y justicia sociaf las que reclamen su intervencién, sino también su interés directo, ya que es elemental que una situacién aftigente del mayor némero tiene que repercutir desfavorablemente sobre la economia general, dada la vinculacién ldgica de todos los intereses materiales”. E] criteria sefialado en esta segunda etapa jurisprudencial se hace extensivo a otras relaciones contractuales. Asi, en el caso “Avico, Agustin O. c/ Sail G. de la Pesa”, 1934 (CSN, Fallos, 172:21), se reconoce la constitucionalidad de ta ley 11.741 sobre moratoria hipotecaria y reducci6n de la tasa de interés, entre otras rarones por los siguientes considerandos: “En conclusién, podemos afirmar que la gravedad y extensidn de la crisis econémica justifican ampliamente la ley im- pugnada; que todas sus disposiciones se proponen salvaguardar un fin legitimo, como Io es el interés puiblico, comprometido en esta grave emergencia; y que los medias empleados: la moratoria para el pago det capital por tres afios, y los de los imtereses por seis meses vencides, asi como el maximo del seis por ciento en la tasa de interés, son justos y razonables, camo reglamentacién o regulacin de los derechos contractuales”. Desde el caso “Avico of de Ia Pesa”, e! Derecho argentino acepta el Hamado “poder de policia de emergencia’, que autoriza a restringir los derechos con inten- sidadt particularmente extrema (critetio reiterado en el caso “Angel Russo”, 1959, Fallos, 243.467), equivalente en materia econémica a la del estado de sitio, como Jo sefialé el Procurador General } Alvarez en su dictamen del casa “Inchauspe” (CSIN. Fallos, 199:483). Al respecto la Procuracién del Tesoro de la Nacién ha dicho: “La Cone Suprema de Justicia, a partir del caso ‘Avico c/ de la Pesa’ (Faflos, 172:21), se viene inclinanido par a tess con due se juz el eercicio del poder de policia extendi mocion de los i eid Dictdmenes, 126:403; 1162146), coiiereses se la-cplectividadl (PIN. 8.3. Intervencién en materia econémico-social. Impasi i (1934-1944), Hasta ef caso “Compahia Swift de La lata SA vee Seog ta Naci6n” (1934, Falfos, 171:348}, y el caso “Frigorifico Anglo SA c/ Gobiemo de laXVI - Policia y poder de policia 13 Nactén’ (Fallos, 171:366), los precedentes jurisprudenciales se referfan a relaciones privadas. Ahora el Estado interviene en consideracién a su necesaria actuacién en materias de relevante interés publica de orden econdmico-social. La Corte Suprema de Justicia de la Nacién admitié la validez de la ley de con- trol de comercio de carnes. En el primer caso, en cuanto facultaba al PEN para requerir informes a los frigotificos y examinar su conlabilidad y correspondencia. En el segundo, en cuanto a la obligacién de los frigorificos de clasificar el ganado antes de la compra y de comunicar las operaciones al Ministerio, y la validez de as sanciones penales en casos de infraccién. Enel primer caso, el Supremo Tribunal dijo: “El Estado quedaria inerme frente a una combinacign de empresas y una téctica comercial que dejara a merced de éstas, el legitimo y necesario desarrollo de la industria ganadera; por el prorrateo de los mercadus de compra, por [a fijacion arbitraria de os precios, por las preferencias injustas, por la arbitraria clasificacién de los ganados, por las combinaciones de empresas y capitales navieros para cl transporte de los productos al exterior; es decir, porun exigerado concepte de libertad industrial, las empresas podrian realizar lo que al Estado Ie niegan: el control y la regulacion de [a ivente principal de la vida econdémica de la Nacién”. Idéntico pronunciamiento se da en et caso “Frigarifico Anglo SA c/ Gobiemo de la Nacidn”, donde el tribunal reitera que “el interes publico euge la intervencion de la autoridad estadual para suplir la accion detensiva del productar, en resguardo de la economia nacional, intimamente ligada a una industria que es con la agricola, la fuente principal de la prosperidad A partie de estas seniencias quedd telinitivamente acepiada la regulacién esta- tal de la economia, limitando los derechos individuales de cantenide ecandmico. Ningun iallo posterior contradic ¢ este criteria, ‘Ya en materia social y labural, en la misma orientacién, al cuestionarse a cons- titucionalidad de la fey 11.729 por las obligaciones v carpas que imponia a la patronal (CSIN, “Rusich, Elvira ¢/ Cia. Introdhictora de Buenos Aires”, 1938, Falfos, 181-209), el Alio Tribunal dijo: “UH logishackor argentine, siguiendo el ritmo universal de fa justi ia, ha creidy que el patton, aun sin dolo y sin culpa, debe indemnizar al obrero accidentado 6 vic tima de una enlermedad protesional; ha creido y resuelto nidos sdlo en cierta medida y condiciones pueden trabajar, Geéteta ¥ gea el principio del riesgo profesional, de la solidaridad social, de la justa carga al empresaric 0 al patton de reparar no séto ol instrumento técnico, fing Lambada ef insteumenter humano 6, por fin, de la fraternidad humana que ins- pita Lr docirina de la fglesia en las conocidas enciclicas paprales; el hecho es que #1 poder del Fstado se cjerce, 60 Como un poder de imposictin fiscal, sino como tn regilador, en ereficio de la higiene, de ta salad social, de las relaciones entre el empleador y el empleado”. En suma, ba Corte declara fa constitucionalidad de Tat vee ariones pagas, liciendo. “la norma impugnadh no tiene el carter de un impueate, ni ce ui tasa, nie tin servicios 68 una condicién legal del contrato de Fa aete eT Tatas impone on virtud de su poder de policfa en resguarco de la yoin ficacia del dependiente u obrero...". salud y de la mayor efica que las muyeres y losspordal c/ Calderén y Rapero” En igual sentido se pronuncia en 1941 en el caso echando fa confiscaturiadad, (Fallos, 189:234), resolviendo 1a misma cuesti6n, des Por considerarla inexistente en el caso. 8.4, Intervencién en materia econémico-social. ImposiciGn de cargas econé. micas (1944-1960). En cl afio 1944, el fallo “Inchauspe Hnos. o/ junta ween de Carnes” (1/9/44, Fallos, 199:483 y Li, 36-701) sienta una linea jurisprudencial de imposicién o intervencién en materia econémica. La actora impugna la constitucionalidad de un inciso de la ley 11.747 de crea. ci6n de Ja Junta Nacional de Cares, sancionada en 1933, porque imponia una contribucién de hasta el 1,5% del precio de venta del ganado, dejando en manos del ente descentralizado la fijacién del monto de la contribucién dentro del men cionado tope, Un 20% de esa contribucién estaba destinada a gastos generales, propaganda, estadistica, etc., y el 80% restante a la creacion de establecimientos de faena, industrializacion, ventas, transporte, exportacion y morcados; ti Jos ganacdleros, en cuanto vendedores de ganaclo y sujetos pasivos ce la contribucién, quedaban automaticamente como accionistas de esas entidades. La impugnacién se basaba en la lesién que provocaba al derecho de trabajar, de ejercer industria licita y de ‘comerciar; violaba la propiedad privada y el derecho de libre asociacién. En suma, el aporte era esencial, y la asociacidn su consecuencia. La CSJN considera que la contribucién exigida a los ganaderos “no es impuesto sino un aporte*, por el hecho de estar obtigadlos a su pago los ganaderos y por la circunstancia de conservar, en cierto modo, la propiedad de la conttibucién..., el aporte en cuestin, es un medio razonable de realizar el fin de orden comén per- seguido por ia ley... a cambio de un pequefio aporle, cuya propiedad se mantiene parcialmente, se obtiene un evidente beneficio para la organizacién de la industria misma y de los intereses colectivos comprometiclos” y agrega: “en nuestro pais no es una novedad la imposicién legal de cargas que no son impuestos ni tasas” (cita afio 1938, “Rusich ¢/ Cia. introductora de Buenos Aires”, Falfos, 181:209, y LL, 11- 312; aio 1941, “Dordal c/ Calderdn y Rapero", Fallos, 189:234). -Esta Giltima orientacién se sigue en el fallo “Cine Callao” (CS}N, 22/6/60, JA, 1960-V-402). Se trata de la imposici6n de ciertas obligaciones para beneficio y promocién de la cultura artistica verndcula. E] Supremo Tribunal consideré que las cargas impuestas a los empresarios no eran inconstitucionales, En el falio el tribunal reitera: “Que esta Corte, luego de haber abandonado la cir cunscripta concepcién del poder de policia expuesta en antiguos Ppronunciamientos (Fallos, 7:150; 98:20 y 52; 101:126), para acoger la tesis amplia y plena, aceptada desde el siglo pasado por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Fstados Unidos (Barbier v. Connolly’, 113 US 27), declaré que dentro de los abjetos propios de aquel poder ha de estimarse comprendida -junto a la seguridad, ta moraliclad y la salubridad priblicas- la defensa y promocién de los intereses econdmicos de fa colectividad. “Que esta doctrina ha tenido siempre, en el derecho argentino, la firme base de susientacién proveniente del at. 67, inc. 16, de la Constitucién, que representa una de las previsiones de mayor valia entre las diversas que ataten a la organizaciénXVI - Policla y poder de policia 915 econdmico-social de la Nacién y de las provincias, toda vez que claro esté que con sujecion a los fimites fijados per la propia Constitucién- supone la anticipada habilitacién de los recursos 0 técnicas que, en cada uno de los estados porque atraviesa el desarrollo del pais, resulten aptos para impulsarlo... cabe sefalar que el sistema de la ley 14.226 consiste en establecer la obligacién de incluir ‘especta- culos artisticos vivos de variedades’ en los programas de las salas cinematograficas de todo el territorio de la Nacién (art. 19), obligacion a cumplirse progresivamente y por zonas, con arreglo a lo que disponga la autoridad administrativa de aplica- cién —la Direccién Nacional det Servicio de Empleo- ‘a los efectos de asegurar adecuados niveles de ocupacién a las personas dedicadas a las mencionadas ac- tividades’ (art. 3°). No import, por tanto, reglamentar ni encauzar la industria o el comercio cinematografico come tal, sino que se sirvié de Jas salas destinadas a esta actividad, ‘debido a Ja carencia de suficientes salas de teatro’, para dar cabicla auna especie de espectaculo pablico, distinto, pera no incompatible con aquél, mediante la imposicién a los empresarios cinematogréficos de la carga consistente en incluir en sus programas los llamados ‘ntimeros vivas" con este doble géneto de obligaciones: 1) el de prover a ias obras de instalaciones para que pudieran aquéllos realizarse, y 2} el de contratar ejecutantes, respecto dle quienes sélo alu la ley, de una manera expresa, a la condicin atinente a nacionalidad —argentinos © extranjeros con residencia no menor de dos afios— salvo excepcidn justificada por la jerarquia artistica, e implicitamente, a su aptitud para desarrollar un espec- téculo artistico. EI pronunciamiento a dictar, pues, ha de versar, exclusivamente, sobre fa validez constitucional de una y otra exigencia, en conirontacién con los arts. 14, 17 y 28 de la Constitucion vigente, puesto que ambas atraen la totalidad de los agravios sometides a la consideracién del tribunal y constituyen, en suma, la materia sustancial del debate planteado en autos “Que, como quedé dicho, y por aplicacién de la doctrina sentada en Fallos, 199;483, el andlisis del merilo o eficacia de los medias arbitrados para alcanzar los fines propuestos, la cucstiOn cle saber si debioran elegirse los de la ley 14.226 u otros procedimientos, son ajenas a la competencia de esta Corte, a la que sélo incumbe pronunciarse acerca de la razonabilidad de Jos medios elegides por ¢! Congreso, es decir, que s6lo debe examinar si son 0 no proporcionados a los fines que el lepislaclor se propuso conseguir y en cansecuencia decidir si es ono adm la consiguiente resiriceién de los derechos individuales afectados”, 8.5, Intewvencién estaal susttutiva por razones de emergencia ecanémica y de seguridad nacional (1960-1989), El avance del podler de policia yen su car’ Secuencia, de la policia, sigue én crescendo con el lecursa del tiempo. Ast conn ayer, por esta via limitativa de los derechos, bajo titulo de reglamentacicn, soon "Tagan coniratos, congelan alquileres, reducen intereses pactadlos, regulan precios aumentan salar, prohiben plantaciones y cultives, detienen la Clabateshe comercalizacién de productos ya cosechados, ctcétera, Se ha legedo meen fegiumar fa consitucionalidad de lees, ordenanzas y decretos qixcimian enoge Conalmente los derechos baja la formula de temporalidad y emergencia, A maus ejemplo citamos:916 Relaciones juridicas administrativas 1) Intervencién administrativa de empresas privadas bajo un régimen especial (ley 22.229 del 6/6/80). 2) Ejecucién concursal de las empresas intervenidas por la sola voluntad estatal (ley 22.334 del 26/11/80). 3) Fijacién de cupos y cuotas de bloqueo y/o prorrateo de productos para sy comercializacion 4) Clausura de periédicos por decreto, por razones ideolégicas [CSJN, 6/8/74, “Editora Popular Americana SRL (diario E/ Mundo) c/ Gobierno nacional", ED, 56- 634]. 5) Revocacién de permisos de construccién concedidos respecto de obras con principio de ejecucién, por razones urbanisticas [CNCiy, Sala F, 9/11/71, “Hops- tein, Marcos c/ Obra Tagle”, ED, 42-175, id., “Yarque, Eduardo R. (Ataliva SA)’, ED, 42-179]. 6) Revocacién de autorizaciones para edificar con principio de ejecucién, por razones urbanisticas, dado el deterioro que un edificio en torre producirfa al marco arquitect6nico e histérico del sitio (CNCiv, Sala A, 20/3/73, “Pustelnik, Carlos A. y otros”, FD, 49-283), 7) Intervencién sustitutiva de entidades financieras (Bancos “Los Andes”, “Oddo- ne", “de Intercambio Regional”, etc.) por circulares y resoluciones 101 a 104 del Banco Central de la Republica Argentina de fecha 25/4/80, ratificadas por ley 22.267 (19/8/80), no obstante que la ley 21.526 (21/2/77), orgdnica de entidades financieras, no previé la “intervencién cautelar” hasta su modificatoria, ley 22.529 (26/1/82), art. 24. 8) Suspensién de iniciacidn de juicios y de aquellos en tramite en estado de eje- cucién de sentencia, tendientes al cobro de créditos por honorarios profesionales y vinculados a los planes de vivienda, del Banco Hipotecario Nacional, denominados “17 de octubre” 0 “25 de mayo”, cuya ejecucién hubiere quedado cancelada o postergada (ley 22.513 del 18/11/81). 9) Confiscaci6n de bienes privados por la “CONAREPAY (Comisién Nacional de Recuperacién Patrimonial, deer. 3245/77 y ley 21.670 del 24/10/77), que por sus excesos reglamentarios, en revisién administrativa o judicial ulterior, en algunos casos obligaron a la reparacion patrimonial por parte del Estado, 10) Instalacién del llamado ahorro forzoso por ley 23.256 (2/10/85) cuya cons titucionalidad ha sido compartida por la doctrina (FD, 23/12/85), con fundamento en a “emergencia econémica”. Por ley 23.549 (8/1/88) se establecié un nuevo régimen de ahorro obligatorio para los periodos 1988 y 1989. 11) Declaracién del estado de emergencia previsional por razones econémicas, por decr 2196/86, disponiendo |a “paralizaci6n, desde el 28 de noviembre de 1986 al 31 de diciembre de 1968, en el estado en que se encuentren, de todos los juicios, incluidas las eyecuciones de sentencias y los reclamos administrativos promovidos contra las Cajas Nacionales de Previsién, por cobra de reajustes jubilatorios, ya sea por via de accién © de recurso, basados en la impugnacidn de Ja determinacién del haber, la movilidad de las pretensiones o el haber maximo de jubilacién, Sus:XVII - Policia y poder de policia 917 péndese por igual lapso la iniciacién de nuevos juicios y reclamos administrativos de la misma naturaleza que los indicados precedentemente...”. Dicho decreto fue derogado en junio de 1988 por la ley 23.568, que determina el régimen de pago para los juicios por cobro de reajustes jubilatorios. 12) Reglamentacion del art, 7° de la ley 3952 y su modificatoria 11.634 de Demandas contra la Nacién, por decr. 679/88. Se refiere a las emergentes de acciones civiles que sean condenatorias a pagar sumas de dinero (art. 1°). Puede entenderse que se trata de un reglamento de ejecucién, pues instruye a la Administracién sobre las formas y el modo de cumplimiento; sin embargo, afecta derechos subjetivos pablicos de los administrados y contiene excesos en la reglamentaci6n. 13) Declaracién del estado de emergencia eléctrica por decr. 5/89 para todo el territorio de la Naci6n. Por tal motivo se consideran de interés nacional los dife- rentes programas de reduccién de consumo de energia eléctrica que instrumente la Secretaria de Energia, faculténdola a sancionar a todo el que no cumpliese con sus instrucciones. 14) Declaracién de emergencia locativa entre el 1° de junio de 1989 y el 30 de septiembre de 1989, por ley 23.680, que dispuso un descuento discriminado de acuerdo a los destinos de los inmuebles y a los precios locativos. 15) Declaracién de emergencia social, sanitaria y alimentaria por ley 23.662, que eleva las jubilaciones y pensiones minimas, y establece un adelanto para el pago del 50% del sueldo anual complementario del primer semestre, debiéndose abonar el 14/6/89. 8.6. Intervencién estatal por razones de emergencia econémica y reforma del Estado (1989-1993). [a evolucién del concepto de emergencia se nos ha ido mostrando como una serie de medidas que intentaron dar solucién a un problema coyuntural que afectaba a un sector de la sociedad 0 de la economia. A través del dictado de las leyes 23.696 y 23.697, el Congreso de la Nacin asumié el ejercicio del poder de policia de emergencia del Estado, que le corresponde por imperio constitucional con el fin de superar la situaci6n de peligro colectivo creada por las graves circunstancias econdmicas, sociales y administrativas que padecia la Nacién. Fsta emergencia fue declarada por ley por un gobierno constitucional, con al- cance general y fue declarada constitucional por la CSJN. Estas leyes que comprenden normas de caracter temporario, coyunturales a fin de superar la emergencia, apuntan asimismo a modificar las estructuras y estable- cer un cambio prolundo en la Administracién Pablica nacional, centralizada y Hescentr hack, abarcando a todos los entes autarquicos, empresas y sociedades del Fstado. La CSJN declaré la constitucionalidad de la ley 23. 696 en el fallo del 27/12/90 dictado en autos “Videla Cuello, Marcelo, sucesién de c/ La Rioja, Provincia de s/ Datos perjuicios”,raiicando la jurisprudencia de la Corte “lo que en el orde-918 Relaciones juridicas administrativas namiento institucional del pais suele Ilamarse poder de policia de emergencia” Asimismo se pronuncié sobre la constitucionalidad de las normas fundadas en la emergencia economica, en el {allo de igual fecha, en autos “Peralta, Luis Arcenio y otro c/ Estado Nacional (Ministerio de Economia - BCRA) s/ amparo” (CSJN, 27/12/90, P-137-XXIll) De igual modo se pronuncié sobre la constitucionalidad de! decr. 817/92 de creacion de la Subsecretaria de Puertos y Vias Navegables. Al respecto, la CSJN sostuvo en esa oportunidad que “cabe reiterar lo expresado desde antiguo por esta Corte respecto de aquellas situaciones de grave crisis o de necesidad publica, que obligan al Congreso a la adopcion de medidas tendientes a salvaguardar los inte- reses generales: el 6rgano legislativo puede, sin violar ni suprimir las garantias que protegen los derechos patrimoniales, sancionar la legislacién indispensable para armonizar los derechos y garantias individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas garantias corran el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulacidn de la economia estatal, el que, ademas y frente a la grave situacién de perturbacién social que genera, se manifiesta con capacidad suficiente para dafiar a la comunidad nacional toda. “Sin embargo, aun en situaciones de esa naturaleza y frente a la invocacién de derechos subjetivos 0 agravios concretos dignos de la tutela judicial, corresponde a los jueces controlar si los instrumentos juridicos implementados por los otros poderes del Estado no son contradictorios con la normativa constitucional. Desde antafo la jurisprudencia constante de esta Corte ha fijado las pautas a que ha de cenirse la interpretacion en circunstancias que -como la que se presenta en el sub examine- implican una respuesta a la emergencia, en especial, cuando ella es en- frentada no sdlo con instrumentos coyunturales sino mediante la implementacion de un sistema que pretende generar una profunda transiormacién en la relacion del Estado con la sociedad, relacion cuya distorsién es indicada como una de las cau- sas principales de la crisis que ha provocado esa misma situacin de emergencia” (CSJN, 2/12) “Cocchia, Jorge D, c/ Estado Nacional y otros”, JA, 15/6/94). 8.7. Intervenci6n por razones de solidaridad y subsidiariedad social (1994-1998). La intervencidn por razones de solidaridad se fundamenta en la transparencia de las reglas sobre la economia social de mercado, objetivando su dimensién huma- na, es decir, permitiendo y posibilitando la contemplacidn de datos solidarios para colaborar en la juridizacion del nuevo modelo de administraci6n de la economia En la interpretacion juridica podemos advertir tres relaciones de solidaridad: entre los hombres, entre el género humano con la naturaleza y entre Estados con sus entidades sociales, recogiendo una instancia juridi¢a nueva abierta a la posibilidad de que a través del control se afirme la unicidad del género humane, Fsta solidaridad se encuadra en los principios de la CN, reformada en 1994 farts, 16, 37, 42, 43, 75 ines, 2, 8, 19, 22 y 23) La solidaridad es el nuevo nombre de la igualdad, es la seguridad de los débiles como predicado obligado que apunta a lograr el desarrollo y el progreso individual en lo humano, e institucional en lo tederXVII - Policia y poder de policla a9 En tanto esta sociedad reivindica para si el derecho de la iniciativa privada con una intervencidn estatal restringida; recién después que el individuo no pueda Hevar a Cabo estos fines, el tstado asumird en forma subsidiaria las competencias que permitan cl sostenimiento del principio de solidaridad. En este sentido se ha pronunciado nuestro maximo Tribunal reconociendo la solidaridad individual en materia de seguridad social: “Si la Ley de Consolidacién otorgé un plazo de 120 dias para que las cajas de jubilaciones determinaran de ofi- cio las deudas del sistema con quienes no hubieran promovido acciones judiciales, carece de razonabilidad obligar a los jubilados que cuentan con sentencia firme @ recorrer nuevamente Las vias utilizadas con anterioridad e importa un dispendio jurisdiccional” (CSJN, 13/12/94, “Pereyra, Emma E. c/ ANSeS"”, JA, 1995-II-636). Ya €on anterioridad, por las mismas razones de solidaridad social se declaré la incons- titucionalidad de la ley 23.982, de consolidacién, que imponia el pago en cuotas ante una situacién especial en la que se requeria una urgente solucién econémica (CSJN, 29/4/93, “lachemet, Maria L, c/ Estado Nacional”, JA, 1993-II1-59) En cuanto a la solidaridad institucional, la CN impone que la coparticipacién de impuestos entre la Naci6n, las provincias y la Ciudad Autonoma de Buenos Aires se distribuird en forma equitativa y solidaria, dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional 8.8. Intervencidn debido a desastres por razones de la naturaleza (1998). A partir de los primeros meses de 1998, varias provincias de nuestro pais vivieron una grave situacion de catéstrofe provocada por las inundaciones a raiz del fenémeno meteorologico denominado “Fl Nifio”. Debido a las consecuencias dafiosas que provocé este hecho de la naturaleza, el Estado nacional ejercié su poder de policfa interviniendo no sdlo para limitar los derechos en algunos supuestos, sino también para reconocer determinados beneticios a los sujetos afectados. Asi, puede apreciarse que la nocién de poder de policia tiene, en la actualidad, un mayor alcance, no circunscripto meramente a la restriccién de los derechos. En tal sentido, la PTN ha expresado que: “La nocién de poder de policfa ha sufrido una evolucin en la doctrina, pasando de una definici6n restringida -segtin la cual se trata de la represiOn estatal de aquellas actividades que comprometan la seguridad, salubridad y moralidad publicas- a otra amplia y de contenido positive, que lo Conceptiia como la promocién activa por el Estado de la prosperidad y el bienestar generales, y de los intereses econémicos de la comunidad” (PTN, Dict. n° 15/98, 16/2/98. [xpte. 540/97, Secretaria de Agricultura, Ganaderia, Pesca y Alimentacién, Dictimenes, 224113) Asi, en el marco de la ley 22.913, de emergencias agropecuarias, se declaré por distintos dec retos provinciales y por resoluciones conjuntas de los Ministerios de Fronomia y Obras y Servicios Publicos y del Interior de la Nacién, en estado de emergencia ylo desastte agropecuario a las zonas afectadas, posibilitando la aplicacidn de las medidas y los beneticios emergentes de la citada ley para paliar Ja situacién de los productores y permit la recuperacion de las explotaciones920 Relaciones juridicas administrativas En ese mismo orden, por res. ANSeS 195/98 y 250/96 se ampliaron los plazos de validez de las érdenes de pago previsional correspondientes a la liquidacién del mes de marzo de 1996 para las pravincias de Misiones, Chaco, Formosa, Corrientes, Entre Rios y Santa Fe Por decr. 462/98 se faculté a \a autoridad de aplicacién de la ley 24.452 de cheques y modificatoria, ley 24.760, a suspender las disposiciones referidas a los cheques rechazados por falta de provision de fondos librados por las personas fisicas y juridicas radicadas en las zonas declaradas en estado de emergencia o desastre como consecuencia de las inundaciones y que, por lo tanto, se han visto imposi- bilitadas de cumplir regularmente con sus obligaciones. La medida que se toma es de caracter transitorio, de excepcién, extraordinario y le compete al Banco Central de la Republica Argentina establecer los requisitos que deben ser cumplidos por los solicitantes, a efectos de hacerse acreedores del beneficio que se dispone. Concordantemente, por res. 3/98 de la Administracién de Programas Especia- Jes, organismo que tiene como objeto la implementacién y administracion de los recursos afectados al Fondo Solidario de Redistribucién, se instrument6 un tramite de otorgamiento rapido y sencillo, adecuado a las circunstancias de urgencia que se busca resolver, para acudir en apayo fmanciero de las obras sociales que brindan cobertura médico-asistencial a la poblacién de las zonas afectadas por la emergen- cia meteorolgica. También se determiné la forma en que se rendir4 cuenta de los fondos que se liberen Por su parte, por res. general de la Administracién Federal de Ingresos Publicos n° 125/98, se dispuso un plazo especial para que los contribuyentes y responsables que desarrollen actividades en las zonas de la provincia de Corrientes, afectadas por las condiciones metcorolégicas, cumplan con sus obligaciones de ingreso y/o presentacién de declaraciones juradas. Esa franquicia también se extendid a la pro- vincia del Chubut, declaréndose de aplicacién en algunos departamentos, también afectados por las inundaciones, mediante res. general AFIP 131/98. Por la misma situaci6n de emergencia se vio la necesidad de implementar medidas sanitarias para facilitar el aprovisionamiento de las regiones perjudicadas. A tal fin, y en tanto se mantuvieran las condiciones meteorolégicas que provocaron esta situacién econdmico-social de extrema gravedad para la zona, se autorizé a los establecimientos ubicados en la provincia del Chaco a faenar animales bovinos bajo la supervision del personal destacado por cl Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, asi como a emision de |a centficacién correspondiente para el trdnsito federal (res. 476/98 del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria) Merece destacarse también el Convenio de Préstamo a suscribirse entre la Nacién Argentina y el Banco Internacional de Reconstruccién y Fomento con destino a la asistencia técnica y financiacién parcial de los costos de ejecucién del Proyecto de Emergencia de Inundaciones E! Nifo, para atender las situaciones producidas en las provincias afectadas por las inundaciones (dece. 430/98). El dect. 496/96 crea el Consejo Nacional de Recuperacion de Zonas Atectadas por Emergencias Climéaticas (CONAREC), en ei ambito de la Presidencia de laXVII - Policia y poder de policia: gat Nacién. Es objetivo del organismo proyectar y coordinar la ejecucién de obras de infraestructura economica y social destinadas a la recuperacion y el mejor=rwento de las zonas perjudicadas por los factores climaticos. EI CONAREC es coordinado por el jefe de gabinete de Ministros y participan en él, ademas de varios funcionarios de los ministerios, de la AFIP, del Banco de ta Nacidn Argentina y del Banco Hipotecario, representantes de los gobernadores de las provincias afectadas y del Congreso de la Nacidn. £] CONAREC esta asesido: por una Comision Asesora, presidida por el titular del Ministerio del interior, quien debe invitar a los intendentes de las ciudades y municipios afectados, 2 la Conte- deracién General del Trabajo, a la Union Industrial Argentina y 2 cada una de las Universidades Nacionales con asiento en las regiones perjudicadas a designar un representante por cada uno de ellos para integrar dicha Comisién Por decr 580/98 se ampli6 la integraci6n del Consejo a las Coniederaciones y Camaras Empresariales ya las entidades nacionales del sector agropecuario ‘Sociedad Rural Argentina, Federacién Agraria Argentina, Confederaciones Rurales Argentinas y Coniederacién Intercooperativa Agropecuaria). De esta suerte, el CONAREC deberd contar con las recomendaciones, los pareceres y los informes de los representantes de organismas puiblicos y privados, nacionales, provinciales y municipales, a efectos de resolver la acuciante situacién por la que atraviesan varias regiones del pais a raiz de los factores climaticos. Por ley 24.955 se declaré y ratificé como “zona de desastre”, durante el término de doce meses, ala regi6n integrada por las provincias de Chaco, Corrientes, Entre Rios, Formosa, Misiones y Santa Fe, extendiéndose sus efectos a las actividades agropecuarias, comerciales, forestales, industriales y de servicios. La ley autoriza al PEN a gestionar recursos crediticios ante organismos financieros internacionales {art. 3°), renegociar créditos a los damnificados (art. 4°), instramentar medidas des- tinadas a evitar las sanciones previstas en la ley de cheques 24.452 (art. 5"), diferir las obligaciones previsionales y tributarias vencidas (art. 6). La norma, adems, dispone que las obras de infraestructura que se realicen en las zonas atectadas sean ejecutadas con recursos humanos y materiales de la regién 8.9. Intervencién por razones de emergencia econémico-financiera del Estado na- cional (2000-2002). En el mes de octubre de 2000, el Congreso Nacional, eerciendoel poder de policia de emergencia, dicts la ley 25.344, por la que deciaré en emengenci la situacion econdmico-financiera del Estado nacional, la prestacién de los servicios y laejecucién de los contratos a cargo de! sector ptiblico nacional (excluyendo al Banco de la Nacion Argentina y al Banco de Inversion y Comercio Extenori. La emergencia tenia una vigencia de un afio a partir de su promulgacion, y podia ser protogad por una sola vez y por igual término, de ese modo, el decr. 1602/01 establecié la prier por un, aoa partir del 14/11/01 wr Sin embargo, la norma contiene disposiciones de carécter comin que tienen cardcter permanente y nO caducan en esos plazos. Por la ley se faculta al PEN @ disponer la rescisiGn de les contrates que importen obligaciones a cargo del Estado, celebrades con anterioridad al 10 de diciembre de922 Relaciones juridicas administrativas 1999, excluyendo expresamente los contratos surgidos de procesos de privatizacién ¥ que se rijan por marcos regulatorios establecidos por ley. La norma también contiene previsiones en materia de la relacién de empleo publico, respecto de los juicios contra el Estado nacional y sobre la consolidacion de deudas en el Estado nacional. Ademas modifica la LNPA, estableciendo el re- clamo administrative previo como requisito para la demandabilidad del Estado, el que no sera necesario s6lo en los casos que fija. 8.10. Intervencién por razones de emergencia publica (2002 en adelante). Luego de un periodo de gran inestabilidad politica y econdmica, la emergencia se amplio a toda la esfera publica con la sancién el 6 de enero de 2002 de la ley 25.561, de Emergencia Publica y Reforma del Régimen Cambiario, por la que se declard la “emergencia social, econdmica, administrativa, financiera y cambiaria” (hasta el 31/12/04 segiin la ley 25.820). Esta ley es la respuesta a la emergencia de la legal- dad, y busco brindar una legalidad para fa emergencia, que significé la renovacion del Derecho. Los contenidas de la nueva legalidad para afrontar la crisis fueron: 1) previsiones de urgencia, 2) soluciones coyunturales, 3) facultades derogativas, 4) restricciones excepcionales, 5) prerrogativas extraordinarias, 6) discrecionalidad administrativa, 7) reducciones temporales, 8) desplazamiento de reglas ordinarias y 9) obligaciones adicionales. En virtud de la emergencia que declara, la ley 25.561 delegé en el PEN distintas facultades de conformidad a las bases que especifica: 1) proceder al reordena- miento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios, 2) reactivar el funcionamiento de la economia, mejorar el nivel de empleo y de distribucion de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economias regionales, 3) crear las condiciones para el crecimiento econémico sustentable y compatible con la reestructuracién de la deuda puiblica y 4) reglar la reestructuracién de las obligaciones, en curso de ejecucién, afectadas por el nuevo régimen cambiario. Entre las facultades delegadas al PEN se destacan las de establecer el sistema de fa relacién de cambio entre el peso y las divisas extranjeras, y dictar regulaciones cambiarias (art. 2°), en tanto la ley derogé el régimen de convertibilidad del peso con el délar estadounidense establecido por la ley 23.928; reestructurar las deudas con el sector financiero, establecer medidas compensatorias que eviten desequili- brios en las entidades financieras y disponer las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas (art. 6°). La ley también importé modificaciones al marco contractual, impuso restric- ciones a los contratos privados, a los contratos publicos de obras, a los contratos de servicios pablicos, incluso a los contratos emergentes de las privatizaciones y de la reforma del Fstado. F1.1° de diciembre de 2001, debido a la situacion limite del sistema financiero y como medida de contenci6n temporaria a su quiebre, se habia dictado el decr, 1570, modificado por el decr. 1606/01, que dispuso la inmovilizacién de los depdsitos del sistema y la prohibicién de hacer transferencias al exterior en las condiciones que establecié, lo que dio en Hamarse “corralito bancario y financiero”. Asi, prohibiéJus fetinos er efectivo que superaran los $250 por semana, por parte del titular, 0 ide los titulares que actuaran en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas fen carta enticlad financiera, por lo que atecté la intangibilidad de los depositos en Jos hérminos previstos en la ley 25.466. \ partir de esta norma se lev a cabo la ruptura de la cadena de pagos puiblicos y prvados, paralizando el resto de la actividad econémica, con lo que se lleg6 a la fey 2% 561, de emergencia publica, la que ratiticé técitamente el decr. 1570/01 en sus atts. 6°. 7°, vy 15 y suspendié la vigencia de la ley 25.466. Normas posteriores digpusieron un conjunto de medidas contorme a los lineamientos establecidos por la citada 25.561 Asise dictaron los decrs. 71/02, 214/02, 260/02, 320402, 4 10/02, AT1AI2, 494/02, 62002, 762/02, 905/02, 992/02 y 1836/02, que porsu parte lueron feglamentados por numerosas resoluciones y circulares, Entve otras medidas, por estas normas se establecié la pesificacién de todos los deposits existentes en el sistema financicro, determinando una conversion de ellos a taaon de $1.40 por cada dolar estadounidense 0 su equivalente en otra moneda exttanjera. cumpliendo la entidad con su obligacién devolviendo pesos en dicha felacidn. Tambien se dispuso un cronograma de vencimientos reprogramados de los dlepasitos existentes en el sistema bancario, y se fijaron algunas excepciones al “eorralite”, como las cuentas salarios, las cuentas cuyos titulares tuviesen 75 afios de clad o mas, la necesidad de emplear las sumas depositadas para el pago de gastos, meédicos en el pais o en el exterior, entre otras, Por res. 668/02 del Ministerio de Economia se eliminaron las restricciones a los importes que podian extraerse de las cuentas ala vista, de conformidad al sistema de cuentas libres establecido por el art. 2b diel decr 905/02, que ademas otorg6 a los titulares de depésitos constituidos en moneda extranjera en entidades financieras, que fueron convertidos a pesos segtin ol decr 214/02, la “opcidn” de recibir “Bonos del Gobierno Nacional en délares testadounidenses libor 2012” Tota esta regulacidn provocé una avalancha de juicios y solicitudes de medidas cautolares entre una cantidad significativa de ahorristas en contra del Estado Nacio- nal y las entidades financicras, que desbordé al fuero contencioso administrativo. Al pronunciarse sobre fa cuestion la CSJN sefiald que: “una justa apreciacién del medio concreto elegide por la administracién como patiativo de la crisis a fin de decidir sobre su razonabilidad, no puede ser examinada con prescindencia del conjunto de Las medidas adoptadas. Desde tal enfoque, es menester destacar que Ja imposibilidad de disponer integramente de los ahorros e inversiones es solo ina de las vanadas restricciones al. uso y goce de los recursos monetarios am- paras poor el derecho a la propiedad desde que la generalidad de las personas fisteas y juridicas ven cercel adas también la libre disponibilidad a la extraccién integra de los importes correspondientes a remuneraciones y jubilaciones. Todo ello sumadoa la modificacién del regimen cambiario ~extremo que a esta Corte ho Ie compete juzgar desde que no es mate de debate en el presente y en tanto el control de constitucionalidad no ¢ omprende la facultad de sustituir a la admi- histracion en la determinacién de las politicas 0 en la apreciacion de los criterios de oportunidad prosoca un generalizado menoscabo en la situacién patrimoniale24 Relaciones juridicas administrativas del conjunto social. Frente a tan singular situacién, la restriecién imperante en felacin con los depésitos bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no se advierte la proporcionalidad entre el medio elepido y el fin propuesto con su implementacion para conjurar la crisis ya ue no significa una simple limitacion a la propiedad sino que, agregada al resto de las medidas adoptadas, coadyuva 4 su privacion y aniquilamiento. El efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio valido de los poderes de emergencia ya que aun en estas situaciones, Como se recordé mas arriba, cl Estado no puede validamente transponer el limite que sefiala el art. 28 de la Constitucién Nacional y preterir su inexcusable rol como gestor del bien comun, La norma en cuestiOn atecta, por tanto, en forma directa e inmediata las garantias reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitucién Nacional asi como las previsiones del art. 21 de la Conven: cién Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica”. Por lo que en definitiva se declaré inconstitucional al decr. 1570/01 (CSJN, 01/02/02, “Banco de Galicia y Buenos Aires s/ solicita intervencién urgente en autos: ‘Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional o Fstado Nacional s/ sumarisimo’”, Fallos: B.32_XXXVIID, Con posterioridad la CSJN consideré que la ley 25.561 habia delegado en el PEN las facultades que comprende con arreglo a las bases que se especifican en el art, 1°, las que limitan su ejercicio. Asi, el Congreso de la Nacién fijé el Ambito de la emergencia en que serian ejercidas (materia social, econdmica, administrativa, financiera y Cambiaria), su duracién temporal (hasta el! 10 de diciembre de 2003) y los cometidos a satisfacer mediante su cumplimiento (reordenamiento del sistema financiero, bancario y cambiario; reactivacion de Ja economia, mejoramiento del nivel de empleo y de distribucién de ingresos; condiciones para el crecimiento econdmico sustentable, compatible con la rees- tructuraci6n de la deuda publica; reestructuracién de las obligaciones en curso de ejecucién, afectadas por el nuevo régimen cambiario) (consid, 27). Agrego “que en exceso de las faculiades delegadas por el Congreso, el Poder Ejecutivo Nacional transform6, compulsiva y unilateralmente, la sustancia de los depdsitos bancarios efectuados en moneda extranjera, al disponer su conversién a pesos, con apartamiento de lo dispuesto por la ley 25.561 y con una relacidn entre la moneda nacional y las divisas que no refleja el valor del capital originariamente depositado”. ta falta de concordancia entre la ley mencionada y los ulteriores decretos de] Poder Fjecutivo Nacional se patentiza aun mas Cuando se advierte que dicha ley no habia derogado, sino que s6lo habia suspendido, la vigencia de la ley 25.466, en cuanto disponia la intangibilidad de los depésitos, y unica mente habia autorizado el aplazamiento de los pagos que, segun las previsiones de los arts. G17 y 619 del Codigo Civil y de la ley 25.466, debian hacerse en determinada moneda al 3 de diciembre de 2001 (consid. 35), Records que si bien las medidas adoptadas en el marco de la emergencia caen dentro de la discrecionalidad del Poder Administrador, no lo es menos que, par imperio de la Constitucion, también dicho poder debe arreglar su proceder a criterios de razonabilidad que imponen que los medios empleados resulten equitativos y justos (consid, 55), En ese orden se declaré la inconstitucionalidad de! plexoXVII - Policia y poder de policia 925 normativo cuestionado (decrs. 1570/01, 214/02 y 320/02) y se ordené el reintegro a la Provincia actora de las sumas depositadas en ddlares estadounidenses 0 su equivalente al valor en pesos segiin cotizacién del mercado libre de cambios tipo vendedor al dia del pago (CS|N, 5/3/03, “Provincia de San Luis c/ Poder Ejecutivo Nacional y Otros s/ Amparo”). En este marco, la ley 25.561 generd un “sistema normativo de la emergencia”, en el que intervinieron el Congreso Nacional, el PEN (por expresa delegaci6n del PLN y por razones de necesidad y urgencia), y diferentes organismos que se pronunciaron por resoluciones y circulares, como el Ministerio de Economia y el Banco Central de la Republica Argentina Asi fueron declaradas las siguientes situaciones de emergencia, estableciendo en cada caso las medidas politicas para dar una soluci6n a la crisis: 1) productiva y crediticia (ley 25.563). 2) alimentaria nacional (decr. 108/02, y modifs.). 3) ocupacional nacional (decr. 165/02 y modits.). 4) sanitaria nacional (decr. 486/02 y modifs.). 5) del transporte ferroviario de pasajeros de superficie y subterrdneo del Area Metropolitana de Buenos Aires (decr. 2075/02). 6) del transporte automotor de pasajeros por carretera de caracter interjurisdic- cionaf desarrollado en todo el territorio de la Nacién por operadores sujetos a la competencia de la Autoridad Nacional (decr. 2407/02), 7) del transporte aerocomercial de pasajeros que se desarrolla en todo el territorio de la Nacién por operadores nacionales sujetos a la competencia de la Autoridad Nacional (decr. 1654/2002) La emergencia aerocomercial sirvid de marco, ante el cese de actividades de las empresas LAPA SA y DINAR Lincas Aéreas SA, para la constitucién por parte del Estado nacional de una nueva empresa sujeta al régimen de derecho privado, como sociedad anénima con “vocacién de transitoriedad”, que se encontrard hasta su privatizaci6n en la orbita estatal. La nueva sociedad, posteriormente denominada Lineas Aéreas Federales SA, fue creada por el decreto 1238, de fecha 21 de mayo de 2003, a fin de continuar la explotacién del servicio publico de transporte aéreo de pasajeros, correo y carga en el orden interno ¢ internacional de las empresas mencionadas. De acuerdo con Ja norma mencionada y su modificatoria, el decr. 337 del 7 de julio de} mismo afio, su capital pertenece en el cien por ciento al Estado Nacional, que debe Hevar a cabo el proceso de privatizacion de la nueva aerolinea. 8) energética. La crisis del sector energético desatada a comienzos de 2004 motive el anuncio, en mayo del mismo afio, de un paquete de medidas que incluyé un programa de uso racional de la energia a partir de la aplicacion de beneficios y de cargas adicionales para los usuarios (tes. SE 41 6/2004), el aumento en los impuestos (retenciones) 4 las exportaciones de hidrocarburos (res. MEYP. 4335/2004, 3136/2004 y 37/2004), la ampliacién de gasoductos y la culminacionos Relaciones juridicas acministrativas de las obras en la central hidroeiéctrica de Yacyreté y en la central nuclear de Atucha ||, Asimismo se previé la creacidn de una nueva empresa estatal de ener gia que se dedicarfa a la explotacién de hidrocarburos, cuyo capital mayoritario quedacia en poder de la Naci6n, correspondiendo el remanente a las provincias y el sector privado. 9. Policia de las actividades econémicas. Es el establecimiento del control directo © indirecto que ejerce el Estado sobre la produccién y las demas actividades vin- culadas a la misma que tiene su génesis constitucional en las derechos de “ejercer toda industria licita” y “comerciar’ (art. 14, CN). 9.1. Policia financiera. Se encuentra regulada en las siguientes normas: leyes 23.928, en su parte vigente (arts. 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 10y 11, que dispane una nueva redaccién para los articulos 617, 619 y 623 del CC, todo ello segun las excepciones yalcances establecidos por la ley 25.561); 24.156, de Administracidn Finaneiera y Control de Gestién, y modifs., complementarias y reglamentaciones; 11.672 (.0. decr. 689/99} y modificatorias, complementaria del presupuesto. En el mismo orden debemos citar las leyes que rigen la actividad financiera? 19,359 y modificatorias, de régimen penal cambiario; 19.130, 21.526 y modlifs., de entidades financieras; 24.441 y modifs., de feasing inmobiliario, 24.485 y modifs., de seguro de garantia de depdsitos bancarios; 24.466 (suspendida por art, 15, ley 25,561), 25.561 y mo- difs., de emergencia publica, entre otras. 9.2. Policia laboral. Esta materia tiene su principal normativa en la CN (art. 75, ine. 12}, que determina la competencia nacional para dictar la regulacién de fondo Podemos citar asimismo las siguientes normas que la regulan, leyes 24.671, 24.699 y 24.762, Pacto Federal para el empleo, la produccién y el crecimiento; 25.212, Pacto Federal del Trabajo; 24.013, ley de empleo; 24.557, de riesgos det trabajo; mientras que rigen especificamente acerca de la policia dle! trabajo los decrs. 717/96, 772/96, 1183/96, 1309/96, 847/97, 905/97 y 836/98, entre muchos otros. La ley 25.877 cred el Sistema Integral de Inspeccidn del Trabajo y de ta Seguridad Social, destinado al control y fiscalizacién del cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad social en todo el territorio nacional. 9.3. Policia industrial. Ejemplo de ella to constituyen la ley 14.878, que le asignaba al Instituto Nacional de Vitivinicultura misiones de promocién y contrator respecto de la industria vitivinicola; la ley 19.597, que reguld la produccién yla industrializacién del azticar y sus subproductos. Su regulacién también es local. Un precedente jurisprudencial en resguardo de la competencia local es el caso “Bodegas Castro Hnos. y Bodegas Esmeralda SA c/ Prov. de Mendoza” {Suprema Corte de Mendoza, abril de 1969). En el fallo en cuestién (.M., t. XXXIV, p. 8 y ss,)la Suprema Corte de Justicia con- sideré que “ro es inconstitucional la ley provincial que fija el precio minimo de las twas para elaborar vino y reglamenta su forma de pago en caso de emergencia”. En aquel caso, se trataba de una ley provincial que regulaba “contratos” imponiendoSe ES EE I XVil - Policia y poder de policia 927 precios y formas de pagos (cfr. ley 2977 de Mendoza), y con exactitud juridica, a nuestro entender, el més alto tribunal local consideré constitucional dicha norma, fundada también en razones de “emergencias” no duraderas. 9.4. Policia comercial. Se citan en este supuesto los decretos de desregulacién econémica (2284/91, 2488/91 y modif.), los que fueron elevados a rango legal al ser receptados por la ley 24.307, art. 29, También deben citarse las leyes 20.680 y modifs., de abastecimiento; 25.156, de defensa de la competencia y control de los monopolios; 25.561, de emergencia publica que faculté al PEN a regular, transito- riamente, los precios de insumos, bienes y servicios criticos, a fin de proteger los derechos de los usuarios y consumidores, cle la eventual distorsién de los mercados ode acciones de naturaleza monopdlica u oligopélica (art. 13). 9.5. Policia fiscal y tributaria. Merece citarse la normativa acerca del régimen penal tributario (ley 24.769, modificada por leyes 25.826 y 25.874}, y la ley de prevencién de la evasion fiscal (25.345). 9.6. Policia del consumo publica. Adquiere rango constitucional a partir de su adopcidn en el art. 42 de la CN. Merecen citarse, en esta materia, las leyes 25.156 de defensa de la competencia y 24.240 de defensa del consumidor. La ley 25.561 prevé distintos mecanismos de proteccién al usuario y consumidor (vigr. arts. 10 y 13). 9,7. Policia profesional. Dentro de ésta se halla la habilitacién para el ejercicio profesional mediante la inscripcién en las matriculas, hoy a cargo de los respectivos colegios y consejos, que asimismo prevén los tribunales de ética que se desenvol- verin dentro de su érhita, v.gr. ley 23.187, que determina los requisites para el ejercicio de la profesién de abogado en la Capital Fecleral. Al respecto cabe indicar que e! decr. 2293/92 (de desregulacién del ejercicio profesional) otorgé va icdez_a los actos pélblicos de los profesionales en todo el terri- torio de! pats, y la libertad de ejercer ta profesién sujeta sélo al requisito de contar con una tinica matriculaci6n, cuando ésta correspondiere, En el Pacto Federal para e! Empleo, la Produccién y el Crecimiento (ratificado por decr. 14/94), las provin- cias se comprometieron a adecuar su ordenamiento a esa normativa, entre otras. Al respecto se pronuncié la CSJN, decidiendo que: “La aplicacién inmediata de lo acordado se encuentra subordinado a dos condiciones previas: una es la atinente a Ja aprobacién del Pacto por la Legislatura provincial... y la restante esta relacionada con la adecuacidn de las normas nacionales al régimen legal provincial; extremo este Ultimo que sdlo se considera cumplido con la derogacién de las normas loca- les que exigen la matriculaciGn de los profesionales en sede provincial para poder ejercer en ese Ambito” (CSN, 18/2/97, “Cadopi, Carlos Humberto c/ Buenos Aires, provincia de s/ accién declarativa”, C.354.LXXV). 9.8, Policia de marcas y patentes. En este caso debemos referirnos ala normativa establocida en el Régimen de patentes de invencién y modelos de utilidad: leyes 24.481 y 24.572 (to. por decr. 260/96).‘eae Relaciones juridicas administrativas 9.9. Policia ambiental. Receptada por el art. 41 dela CN, pueden citarse como re- feridas al tema las leyes 22.421 y decr. 666/97, de conservacicn de la fauna silvestre; 24.051 y modificatorias, de residuos peligrosos; y 25.018 de residuos radioactivos, Por su parte, ta Ley Nacional de Politica Ambiental, 25.675, incorpora los siguientes temas: presupuestos minimos para el logro de una gestidn sustentable y adecuada del ambiente, preservacién y proteccién de la diversidad biolégica ¢ implantacién del desarrollo sustentable, principios de la politica ambiental, presupuesto minimo, competencia judicial, instrumentos de politica y gestién, ordenamiento ambiental, evaluacién del impacto ambiental, educacién ¢ informacién, participacién ciuda- dana, seguro ambiental y fonde de restauracion, entre otros, 9.10. Policia bancaria. Esta funcién se encuentra regulada en la ley 24.144 y modifs., de aprobacidn de la Carta Organica del Banco Cental. “Corresponde admitir la delegacidn en el Banco Central del llamado ‘poder de Policia bancario 0 financiero’ con las consiguientes atribuciones para aplicar un ré- gimen legal especifico, dictar normas reglamentarias que lo complementen y ejercer las funciones de fiscalizacién que resulten necesarias; siempre que tal ejercicio se ajuste a las directivas generales que —en esa materia~ dicte el Gobierno Nacional, siendo la propia Constituicién ta que le confiere base normativa a las razones de bien publico que se concretan en la legislacidn financiera y cambiaria” (CNFContAdm, Sala |, 22/4/97, “Tecnologia Integral Médica SA c/ Ministerio de Economia y otro”, SIDA, Bs. As., La Ley, 16/12/97). 9.11. Policia del transporte. Se refiere a la fiscalizacién de la circulacién de perso- nas, por medio del transporte publico, y de mercaderfas, Cuando se trata del transporte Por via terrestre, su reglamentacién estd dada por las leyes 22.934, 24,449 (modificada por ley 24.788, art. 17, 25.456, 25.857). El régimen general del transporte de cargas por carretera esté contenido en la ley 24.653 y su decreto reglamentario 1035/02. El transporte ferroviario est regulado por los decrs. 1168/92 y 2388/92; el multimodal de mercaderias por la ley 24.921, modif. ley 25.345, ant. 51; y el transporte publica de pasajeros por el decr. 656/94, modificada por el 1387/96. 9.12. Policia de servicios piiblicos privatizados. Es conducida esencialmente en cada caso particular por los Entes Regulaciares. Podemos mencionar: Comisién Na- cional de Comunicaciones (CNO), constituida por decr. 660/96, art. 31, modificado por los deers, 1260/96, art. 1°y 80/97; Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), ley 24.076, cap X, decr. 1738/92; Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRB), ley 24.065, cap. XIl, decrs. 1398/92; 2393/92; 570/96; Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), ley 23.696, Anexa |, decr. 999/92, y Ente Coordinador del Transporte Metropolitano (ECOTAM), ley 25.031 y decr. 305/99. 9,13 Policia de la informatica y la telematica. Como una consecuencia del Intenso uso de la informatica en la mas amplia gama de actividades, a través del intercambio de informacién y expresién, revolucionando los modos de trabajar, ensefiar, aprender y comerciar, y por su correlativa repercusién juridica, surge la poticia de la informatica y la telematica, que se ocupa de la proteccién de laseguridad, fid idad e inviolabilidad de las tecnologias de !a informacion y de los métodos. criptograficos {equips informaticos y telematicos, comunicacién y trans- ferencia de datos, comercio electrénico) utilizados para almacenar la informacién, rla, recuperarla, reproducirla y transmitirla, en cualquiera de sus formas foral, escrita y visual). En este orden, la ley 25.506 y su decr. regham. 2628/02 constituyen el marco normativo que reconoce el empleo de la firma electronica y de fa firma digital, y su eficacia juridica en las condiciones que establece la ley. ios procedlimientos de firma y verificacién a ser utilizados para tales fines serdn los determinados por la Autoridad de Aplicacién en consonancia con los estandares tecnoldgicos internacionales vigentes. 10, Policia de las relaciones sociales. Abarca la normativa necesaria para la mejor convivencia del hombre, no ya dentro de su actividad profesional y econémica, sino dentro del Smbito de lo puramente social; por ello comprende situaciones tan disimiles en dmbitos tales como el de la moral, las costumbres y ta convivencia, del derecho de reunién o encuentros ptiblicos, del cutto, transito, la seguridad ciudadana y la normativa sanitaria y deportiva. 10.1, Policia de moral, costumbres y convivencia. Con fundamento en el art. 19 dela CN que prescribe que ningiin habitante de la Nacién seré obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella ne prohive y a los fines de asegurar la moral publica y la pureza de las costumbres, tanto la Nacién como las pravincias y los municipios han previsto normas especificas en esta materia. Debemos admitir que esta normativa se adecua a las costumbres imperantes en cada tiempo y lugar, por lo que hoy nos parecen ridiculas las establecidas en otros momentos histdricos. Actualmente podemes citara modo dle ejemplo, la exigencia en los lugares publicos de prever sectores separaclos para fumadores y no fumadores. También podemos mencionar el Codigo Contravencional de la Ciudad Auténoma de Buenos Aires, aprobado por ley 10 (de marzo de 1998), conocido como “Cédligo de Convivencia Urbana”, que considera contravencidn, entre otras, el suministrar, vender o permitit el consumo de alcohol dentro del establecimiento a menores de 18 afios; asi como el impedir u obstaculizar la circulacién de personas o vehicu- los por la via publica 0 espacios piblicos. Ademés, en el afio 2003 se dicté en la Ciudad dle Buenos Aires ef decr, de necesidad y urgencia 3/03, que establecié la Prohibicién del expendio de bebidas alcohélicas en los kioscos y maxikioscos en el horario dle 23 a 8, exceptundose el servicio de roparto a domicilio o delivery. La finalidad de esta norma es reducir el consumo de alcohol por los jvenes, resguadar la seguriclad de los habitantes y procurar que disminuya el consumo de alcohol por los automovilistas. En funcién de ello se ha prohibido el expendio de bebidas alcohdlicas en las estaciones de servicio. 10.2, Policia de reunién o encuentros publicos. Las reuniones que celebran las Personas pueden tener un objeto privade y, por le tanto, no es necesario someter- fas a un tratamiento de regulacién. Sin embargo, cuando el objeto de la reunién $a publica, y por lo tanto se desarrolle en un lugar publico 0 abierto al pablico,ese Relaciones juridicas administrativas este derecho de reunién debe llevarse a cabo de conformidad con las armas que regulan su ejercicio, sin perder de vista que esta reglamentacién no puede alterar Ja libertad de reunién (art. 28, CN). ‘ Los encuentros puiblicos -politicos, sindicates, religiosos, culturales, artisticos, etc.~ son generalmente eventos masivos, en los cuales la gran concentracién de personas puede comprometer el orden y la tranquilidad publicos, que el Estado tiene el deber de garantizar. De alli que se deban tomar medidas que aseguren la incolumnidad de la persona y bienes de sus administrados, v.ge. cortar el transito en ciertas calles, restringir el acceso de! pubblico a los estadios cuando la concusren- cia supera la capacidad de las instalaciones, etc. Fl Cédigo Contravencional de fa Ciudad Auténoma de Buenos Aires, 0 “Cédigo de Convivencia Urbana”, contiene un capitulo referente a los espectéculos, 10.3. Policia de culto. Si bien cl art. 14 de la CN garantiza a todos los habi- tantes el derecho a profesar libremente su culto, existe una previsién normativa en cuanto a cudles son los cultos que pueden ser inscriptos con caracter de per- sona jurfdica, Podemos citar la ley 24.483, que reconoce personalidad juridica civil por la sola inscripcidn en un registro que levard a tales fines e! Ministerio | de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, a los Institutes de Vida Consagrada y Sociedades de Vida Apostélica que gocen de personalidad juridica publica en la Iglesia Catdlica, admitidos por la autoridad eclesiastica Competente. Debemos mencionar rambién el Registro Nacional de Cultos, es- tablecido por ley 21.745. 10.4. Policia de trénsito. Cuando et trastado de personas se leva a cabo en forma particular, y no a través de tansporie piblico, rige también la normativa que en materia de transito y seguridad vial se ha dictado, y por ende debe ser respetada para una mayor seguridad en rulas y caminos. La policia de transito es de jurisdiccion local. A nivel nacional rige también en este supuesto la ley de transito. 10.5. Policéa de seguridad ciudadana. £1 objeto de la policia de seguridad ciu- dadana es cl mantenimiento de Ia seguridad individual y de la tranquilidad publica, de modo tal que es un deber del Estado para con todos Jos habitantes. Su regulacién comprende los anibitas federal y local. Se hallan dentro de este tipo tas policias federal y provinciales, asi como también la Gendarmeria Nacional y la Prefectura Naval Argentina, cuyo desenvolvimiento se desarrolla en sus respectivas dreas de competencias. 10.6. Policia sanilaria. La finalidad que persigue la policfa sanitaria es asegurar la salubridad publica. El rea de competencia de esta policia puede ser nacional o local. Puedle citarse a moxlo de ejemplo la fusidn del Servicio Nacional de Sanidlad Animal {SENASA), creado por ley 23.899, con el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (WASCAV}, ereado por decr, 2266/91, a través del decr. 660/96, art 38, enel Servicio Nacional de Sanidadl y Calidad Agroalimentaria. La CSJN ha expresada que “la fisealizacién estricta de ta experimentaci6n ¥ subsiguiente comercializacién de productos medicinales tiende a evitar que 3 llXV - Polkaia ¥ poder de polit Lad actividad cientifica y comercial derive en eventuales perjuicios para la salud, ED indelegable control que debe ejercer ef Estado en este campo reconace no sélo razones esirictamente cientificas sino también el imperativo ético de no permitir la utilizacién del hombre como un simple medio para otros fines” (CSJN, 27/1/87, C. 201, XXI, “Cisilotto, Maria det Carmen, Baricatla de c/ Estado Nacional (Ministerio de Salud y Accién Social”), 10.7, Policia deportiva. La ley 20.655 de Fomento y Desarrollo del Deporte dispone que el Estado deberd atender al deporte en sus diferentes manifestaciones, debiendo promover, asistir, ordenar y fiscalizar las actividades deportivas desarrolla~ das en el pais, imponiéndole la obligacién de velar por la seguridad y carreccin de los espectéculos deportivos. En ejercicio de esta funcidn de policia el Estado debe resiringir el accionar de los sujetos que alteren el orden y reprimir la violencia. En este sentido, la ley 24.192 faculta al PEN, por medio del organismo competente, a clausurar los estadios temporaria o definitivamente, cuando los mismas no ofrez- can condiciones de seguridad para la vida o intogridad iisica del publico 0 para el desarrollo normal del espectéculo. En ejercicio cle esta policia, diversos organismos estatales toman injerencia en este tipo de espectaculos desde mucho antes de su inicio, durante el mismo e incluso a posteriori de su finalizacién, Podemos mencionar la Secretaria de Seguridad Interior como autoridad de aplicacién de fa ley 24.192, que regula el régimen penal y contravencionai para la prevencién y represién de ta violencia en espectculos deportives, y a la Comisién Nacional Antidoping (ley 24.819}, entre otros. La CSJN ha resuelto que “es potestad provincial el poder de policia de seguri- dad, para asegurar Ja integridad fisica de los asistentes a un espectéculo deportivo y Prevenir los clesérdenes que afecten al orden puiblien...” y que “el poder de policia comunal referente a los espectéculos publicos finca unicamente en ravones de moralidad, y por ende, no involucra a la policia de seguridad, sino solamente en Cuanto a las personas- a policia de seguridad edilicia” (CSJN, 28/04/98, "Zacarlas, C. H. c/ Prov, de Cérdoba y otros”, ED, 181-203), 11. Organizacién de la policia. La actividad de policfa, como funcién legislativa Gadministrativa, se organiza segiin las distintas juriscicciones en ta que acta, por lo que puede ser local, provincial, regional, nacional, comunitaria e intemacional, 11.1, Local. Dada su inmediatez con los asuntos locates, a la policia municipal le cortesponde la regulacién y el control en materias dle salubridad ¢ higiene, edi- licia y de transito y seguridad. A nivel normativo se expresa a través de ordenanzas. Porlemos citar a modo de ejemplo las habilitactones municipales requcridas para los locales destinados al desarrollo de alguna actividad comercial, industrial o educativa. 11.2, Provincial. A las provincias les compete, dentro de sus jurisdicciones, la regulacion, organizacién y administracién de los dispositivos, el personal y los meclion, de orden preventivo y operative, que se destinan al desarrollo de lon derrechos y libertades de los ciudadanos en un clima de convivencia y paz publica, pudiendo reglamentar todas aquellas materias no delegadas a la Nacién y las que son de indole concurrente. Como ejemplos podemos decir que se encuentran den. tro de su érbita la organizaci6n de la policia de la salud (destinada al control de los hospitales, clinicas y distintos centros de saludi, la fito-sanitaria, sobre cares. y frutos que entran a su territorio, para evitar la contaminacién de la produccioén agricolo-ganadera local, entre otras, y el control del comercio interior. 11.3. Regional. La CN considera la regi6n como una unidad de organizacién territorial y de administracién econémica y social, sobre la base de la integracion para el desarrollo provincial. Para que pueda existir policfa regional la regién debe estar organizada institucio- nalmente, y a partir de lo delegado y lo reservado en asuntos econémico-sociales, entenderd en materia de policia econdmica, de tos recursos naturales, de la energia, de los organismos de seguridad social, del medio ambiente y del transporte, en su Ambito de competencia. 11.4, Nacional. La organizacién de la policia es nacional en temas de jurisdic- cién federal, correspondiéndole la regulacién de todas las materias expresamente delegadas por las provincias, tales como la policia financiera. En cuanto al coniral tiene jurisdiccién sobre tas rutas nacionales e interprovinciales y eb control de las fronteras, y la seguridad ciudadana dentro de su: émbito. Hacen a la organizacion de Ja poliefa nacional los Cuerpos de Seguridad Nacional (Policia Federal, Gendar- meria Nacional y Prefectura Naval) y los dispositivos, personal y medios, de orden preventivo y operativo tendientes a erradicar la violencia y a armonizar los intereses colectivas con respeto de los derechos fundamentales en el tervitorio federal. 11.5. Comanitaria. La organizacién de la policfa también puede ser comunitaria, cuando se inslituye dentro de una comunidad aglutinadora de varios paises, como es el caso del Mercosur o de la Unién Europea. La policfa comunitaria estd desti- nada principalmente al control de las fronteras externas comunes y a la proteccién de la produccién interna. 11.6. Internacional. La organizacién internacional de la policta hace a la segu- ridad publica internacional y se ocupa de temas cle repercusién mundial como el tréfico de drogas, el lavado de dinero, e] tréfico de armas, etcétera, I - Policia y Derecho La relacion entre policfa y Derecho se manifiesta en: 1, Derechos subjefivos, Los derechos de los administrados son reconocidos por el ordenamiento juridico, pues muchos de ellos les vienen dados por su naturaleza, por su condicién de hombres, de seres en libertad (tees REXVit - Policia y poder da policia wage ry . £s justamente el reconocimiento y la proteccidn otorgada por ef Estado a'taae: fividad “en libertad”, lo que transforma esa facultad natural del individuo de actsar= en derecho subjetivo. Es facultad excluyente de uno reflejada en el deber de otro, por imposicién del orclenamiento juridico, que asegura el cumplimiento de la prestacién debida. La seguridad de ta exigibilidad la establece el derecho objetivo. Por tales razones, los derechos individuales preexisten a las leyes y a los actos administrativos. E] art, 14 de la CN expresa que los habitantes gozan de los de- rechos que enumera de conformidad con las leyes que teglamentan su ejercicio. Los derechos ya existen y las leyes sélo podran regularlos, fijando sus alcances y limites, pero aunque la ley no sca promulgada, ya estén reconocidos por imperativo constitucional. 2. Prerrogativas publicas. En el caso “Jaime Andrés Font” (CSJN, 1962, Falios, 254:56), y en los posteriores “Héctor Luis Cuello” (CSjN, 1963, Fallos, 255:293), ¥ “Antonio Dri” (CSIN 1966, Falfos, 264:94), la Corte Suprema de Justicia de la Na- cién destacé que el vocablo derechos tiene una acepcién genérica que comprende tanto los derechos humanos como las competencias estatales. Agrogé que no existe ninguna superioridad jerdrquica de aquéllos sobre éstas; y como légico corolario declard que con arreglo al art. 28, también la limitacién de las potestades debe ser razonable para ser valida, porque en ninguna hipétesis el bien personal ha de prevalecer sobre el bien comin. En consecuencia, 2 los jueces no les estd permitido invocar los derechos humanos como pretexto para imponer una restriceién arbitearia a las competencias publicas. Como ya habia dicho el Supremo Tribunal (CSN, 1934, “Sardi, Carlos ef Peia. de Mendoza’, Fallos, 171:79): “No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensidn que destruya los poderes necesarios dei Estado 0 trabe su ejercicio eficaz”. El Estado debe asegurar el imperio del Derecho y una justa convivencia social; por ello puede imponer limitaciones en ta forma, el modo o la extensién del goce de los derechos, Estas limitaciones, impuestas por e! poder de policfa, aparecen en beneficio del Fstarlo, poro cn suma san para el bien de ta comunidad toda, pues se trata de una proteccién en defensa del interés social al equilibrar la extensién de los derechos de un indivicuo, respecto de otros y del Estado mismo. Pues preci- samente al Fstado le incumbe el deber de verificar el cumplimiento det deber que tienen todos los administrados, de no perturbar el buen orden de la cosa publica e impedir los trastornos que puedan incidir en su propia existencia. Por otra parte, cuanto mas alta sea la jerarquia del interés tutelado, mayor podré ser la medida de la ceglamentacién. fn caso de conflict entre valores juridicos contrapuestos, no es dudosa la preferencia del que tiene mayor jerarquia social (CSIN, Fallos, 255:330). 4. Limites de Jas limitaciones, Puesto que la regulacién policial es una limitacién ala libertad individual, aquélla esta sujeta a los “limites-garantias” (razonabilidad, Yen i (Oo24 Ratna jens aansrainme intimidad, legalidad) de relevancia normativa, en cuanto al alcance y ar aiensisn del poder estatal para limitar reglamentariamente tos derechos individuales. Tales limites-garantias son: 3.1. Razonabilidad. Fl an. 28 de la CN establece que los derechos reconocidos no podrin ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio. O sea que por via reglamentaria no se podré mudar, modificar, cambiar de naturaleza, forma 0 estado, los derechos que la CN avala. Ahora bien, siempre sera cuestion empitica, particulary concreta, evaluada por los 6rganos jurisdiccionales, si la reglamentacion legal menoscaba, deteriora, corrompe 0 destruye el derecho en cuestién (CSJN, “Partido Obroro”, 1962, Fallos, 253:154) (ver CSIN, 3/3/92, “Sportfila SA y otro / Estado Nacional”, JA, 1993-1-556). En casas concernientes al poder de policfa se ha declarado que para que exista razonabitidad tienen que concurrir: 1) fin pUblico; 2) circunstancias justificantes; 3) adecuacion del medio elegido a! fin propuesta, y 4) ausencia de iniquidad ma~ nifiesta (CSIN, “Inchauspe”, 1944, Fallos, 199:483; “Banco Central de la Repdblica Argentina”, 1963, Fallos, 256:241, consid. 5°; “Aarén Rabinovich”, 1950, Fallos, 217:468). Lo cierto es que el principio de razonabilidad obliga a ponderar con prudencia as consecuencias sociales de la decisin, para evitar la arbitrariedad por “prohi- biciones injustificadas” 0 “por excepciones arbitrarias”. Asi, 1a PTN ha sefialado que: “La Constitucién Nacional establece y garantiza el derecho de comercio e industria licita, ef cual no es absoluto sino que su ejercicio se encuentra sometido a reglasy limitaciones indispensables para la existencia de un orden social; siempre que los medios elegidlos sean razonables y haya proporcionaliciad entre las reglas y limitaciones y los fines perseguiclas por la ley, serd o no admisible la pertinente restriccién de los derechos individuales afectados” (PTN, Dictamenes, 123:457) (ver CSIN, 26/10/93, “Vila, Candida ¢/ Caja Nacional de Prevision de la industria, Comercio y Actividades Civiles”, JA, 20/4/94). 3.2. Intimidad, 1 esiera de libertad, consagrada por el art, 19 de la CN, esté exenta de toda reglamentacién legal y no condicionada por la ley. Tal garantia se compatibiliza con la intimidad e inviolabilidad de Ja persona humana (art. 1071 Bis, CO), de la “defensa en juicio de ba persona y de los derechos”, de que “nadie puede ser obligado a declarar contra si mismo", de la “inviolabilidad de la corres- pondencia y damicilio” (art. 18, CN). 3.3. Legalidad. En cuanto consagra que los derechos se ejercen segiin las leyes que reglamenten su ejercicio fart. 14), y que “... nadie estd obligado a hacer lo. que 19 manda fa ley, ni privado de to que ella no prohibe” (art, 19). En consecuencia, las timitaciones que no tengan conteniclo legisiativo, v.gr., reglamentas de poticia que imponen penas de policia sin previsién legislativa, son inconstitucionales, pues el principio es “no hay limitaci6n sin ley” (CNCrimCorr, Sala 10, 11/3/90, JA, 1990-191). aXVII Policia y poder de pote! 938 —— eee La libertad, es decir, la capacidad de hacer lo que la ley no prohibe (art. 19, CN; art. 53, CC) es anterior a la ley y a toda Constitucién; ésta s6lo la protege; en consecuencia, aquélla importa también un Ifmite a la competencia publica regiamentaria. 4, Formas juridicas de las limitaciones, La actividad policial, como capitulo de la funcién administrativa en cuanto aplicacion, y de la funcién legistativa, en cuanto regulacion e imposicién de limites, se exterioriza por las mismas formas juridicas que el resto de la actividad estatal. Asi, se han instituido como fuentes especificas de la actividad policial: 1) tratados y protocolos internacionales; 2) leyes, reglamentos y ordenanzas de policia; 3) edictos de policia; 4) érdenes de policfa, 5) aviso y adver- tencia, 6) requerimiento o informacién y 7) autorizacién y permiso de policia. 4.1. Tratadas y protocolos internacionales, Los tratados y protocolos internacionales constituyen fuentes de la actividad policial, pudienda imponer limites a los derechos, La CN les otorga jerarqufa superior a las leyes (art. 75, inc. 22). Podemos citar a modo de ejemplo: el Protocolo de Montreal, firmado el 16/9/87, aprobado por ley 23.778, relativo a Jas sustancias que agotan la capa de ozono; asi como las enmiendas de Londres y Copenhague a dicho protocolo, aprobadas por leyes 24.167 y 24,418 res- pectivamente; el Protocolo de Londres para la prevencion de la contaminacién lel mar por vertimiento de clesechos y otras sustancias, ratificacia por ley 21.947; el Convenio Internacional sobre Cooperacién, Preparacién y Lucha contra la Contaminacién por Hidrocarburos OPCR-90, aprobado por ley 24.292, entre muchos otros. £1 15 de abril de 1994, en el marco de la flamada “Ronda Uruguay de Negocia- ciones Comerciales Multilaterales’, mas de un centenar de pa/ses firmaron el Acta Final en Marrakesh, Reine de Marruecos, que contiene fas decisiones, las decla- raciones y los entendimientos ministeriales tendiontes a [a apertura del comercio mundia!, en vista al alto grado de interaccin existente entre tos paises debido al fenémeno de la globalizacién de la economia en todos sus aspectos (aprobade por ley 24.425}. En ese acto se creé la Organizacién Mundial del Comercio (OMC), como organismo intergubernamental que tiene por funciones el constituir un foro para la negociacién de las relaciones comerciales de sus miembros, administrar mecanismos de solucisn de diferencias y de examen de politicas comerciales, y promover y desarrotiar la cooperacién con las organismos internacionales que se cupan de cuestiones monetarias y financieras. El Acta es complementada por una serie de acuerclos, entre ellos, los referidos a la agricultura, fa aplieacién de medidas sanitarias y fitosanitarias, los textiles y el vestido, obstaculos técnicos al comercio, etc, Debe tenerse en cuenta que sus regulaciones no son obligatorias para los individues, sino que rigen entre los Estados signatarios. 4.2, Ley, reglamento y ordenanza de policfa. Si se afirman las inexistencias de un especial pocler para la policfa y de un presunto derecho policial, se confirma la imposibilidad de normas legislativas policiales distintas de cualquier otra clase de leyes. |.as leyes de policia son leyes reglamentarias de derechos, formalmente dictadas por el érgano legistativo.996 Relaciones juridicas administrativas Las leyes, en sentido formal, slo son sancionadas por el pader legislador, No puede sustituirse esa competencia por érganos administrativos mediante el dicta- do de reglamentos. Las normas acministrativas reglamentarias con fines policiales tienen y deben tener raz6n de existencia en ta ley. Este cs el principio de legalidad que corresponde al Estado de derecho democratico. La intervencién de la funcién administrativa policial determina modalidades especiales en la forma juridica, pero que no son especilicas de la funcién policial, La imposibilidad de que el legislador pueda captar todas las formas, los momentos y las circunstancias del hecho permite que las “leyes poticiales” dejen su concre- tizacion particular a la discrecionalidad administrativa. Serian inconstitucionales las leyes que clelegaran a las érganos administrativos Jas facultades de determinar cudles habrin de ser las causas y circunstancias que impongan limites a los derechos individuales. Las normas dictadlas en su conse- cuencia serian verdaderamente “leyes en blanco” y no reglamentacianes de los derechos individuales, La forma, el modo y la oportunidad de limitar el derecho pueden corresponder a normas o actos de esencia administeativa, pero siempre dentro de la ley promul- gada. No pueden existir leyes policiales delegadas. Se ha alegado contra esta concepcién constitucional, sobre la exclusividad de la legislacién como fuente creadora de normas policiales, la existencia en nuestro orden juridico de regulaciones municipales denominadas ordenanzas, como expre- siones de normas policiales delegadas que rigen en el mbito local. El argumento es més efectista que légico, El gobierno municipal regula materias propias de cardcter edilicio y urbano, casi toda la materia de seguridad e higiene y en especial sobre bienes publicos. El gobierno de los asuntos locales, esta contemplado en el art. 5° de la CN, cuando impone a las constituciones provinciales que aseguren el “régi- men municipal’. Esa necesaria creacién de la competencia municipal asegura la existencia de su régimen administrativo por medio de las cartas municipales y leyes generales de municipios que el Pocler Legislative de cada provincia debe sancio- nar. La mayor parte de estos cuerpos legales autorizan a los drganos deliberativos municipales, a sancionar normas reglamentarias de fa libertad y de los derechos individuales. Fn esas ordenanzas no hay ninguna delegacién legislativa; son simples disposiciones reglamentarias de normas establecidas en leyes generales municipales para y en beneficio de !a gestién del municipio. En estos casos, la denominacién ordenanza es sinonimo de regiamento. 4.3. Edictos de policia, Los edictos fueron cuerpos legales que el derecho romano autorizaba dictar, segcin las épocas, a los magistrados, pretores, cénsules y también a Jos gobernadiares de provincias del Imperio. Contenian decisiones generales objetivas ¥ constituian verdaderas ordenanzas, que imponian deberes pubblicos a los habitantes. La evolucin de tas materias sobre las cuales regian muestra su variedad y s¥ extensién, regulando cuestiones militares, edilicias, procesales, etcétera. FI término no encierra un concepto Gnico. Pero adquiere relevancia en cuanto disposicién que expresa el modo como deberia actuar el pretor romano en el ejer-Wil - Policia y poder de policia esr cicio de su cargo y en orden a un determinado cometido. Esta es la concepcién que recoge cierto derecho policial que presenta al edicto como una manifestacin de ia autoridad, estableciendo su conducta de sancién ante determinadas manifes- taciones perturbadoras. El Estado de derecho rechaza esta nocién, no pudiéndose promulgar sanciones represivas sin que se funden en normas legates superiores, Seria una arbitrariedad juridica que ciertos funcionarigs actuaran como legistadores, administradores y jueces al mismo tiempo. El término es equivoco y su cabal sustituto podria ser un reglamento policial o el capitulo de un Cédigo de Faltas. La CSJN, no obstante, ha convalidado su existencia a través de una dificil cons- truccién juridica. En la causa “Arjones, Armando y otros” (CS)N, 1941, Fallos, 191:197), sostuvo el discutible principio de la “técita anuencia” de los Poderes Legislative y Ejecutivo, al afirmar que no hay obstaéculo constitucional para que el jefe de policia, mientras el Congreso de la Nacion no haga uso de sus atribucio- nes, en su carScter de funcionaria dependiente clel PEN encargado de la custodia y defensa del orden publico con las limitaciones y restricciones que de tal cardcter nacen, pueda establecer reglas para el ejercicio del derecho de reunién y sanciones para su cumplimiento. Enet caso “Verdaguer, Luis” (CS)N, 1936, Fallos, 175:311} manifesté “que cuando et art, 27 del Cod. de Proc. en lo Criminal de la Capital Federal entrega ef juzga- miento de determinadas causas y contravenciones implicadas en el poder de policfa ala administracién municipal ¢ policial, o cuando el afudido estatuto legisla sobre el procedimiento en los juicios de faltas, acorddndole jurisdiccién para resolverlos al jefe de policia... éste se encuentra investido por ley para decidir en las causas de la naturaleza de! presente”. La CSJN deduce erréneamente, de una simple disposicién reglamentaria sobre una sustancial facultad legislativa para establecer delitos y fijar penas. Estas desviaciones jurispruclenciales se concretaron posteriormente en el art. 7°, inc, a, de la ley 13.030, al establecer que el jefe de la Policia Federal “podrd emitir y aplicar edictos dentro de la competencia asignada por el Codigo de Pracedimientos en lo Criminal para reprimir actos no previstos por las leyes en materia de seguridad, y dictar las reglas de procedimientos para su aplicacion’”. El error jurisprudencial se patentiza en esta norma de cardcter legislativo. Con la expresién “edictos”, pretende la ley salvar lo imposible: delegar lo indelegable sobre penas y libertades personales. Ademés, aun en el supuesto de existir normas legislativas, fa reglamentacién corresponde, por mandato expreso del art. 99, inc. 2 de la CN, al Poder Ejecutive, No al jefe de policia. El ius edicendi subvierte disposiciones constitucionales, y sdlo $e justifica como un recuerdo del derecho romano, Los etlictos pueden ser reglamentos jnternos para regular el modo de proceder de Jos funcionarios y agentes de “la poticia”, pero no reguladores de conducta administrativa externa de cualquier administrado,a Relaciones jurdicas administrativas Si $05 ministros del PEN no pueden sancionar resoluciones de esa indole (arts, 99, inc. 2, y 103, CN), a fortiorino podrd hacerlo un funcionario jerérquicamente inferior a ellos: “Aunque la ley confiere el ius edicendi en fo sustantivo y adjetivo al jefe de la policia de la Capital, esta delegacién es repugnante a las atriluciones constitucio- ales del Poder tjecutivo, por cuanto la Ley Fundamental confiere al presideme de la Naci6n Ja potestad reglamentaria, ya se trate de reglamentos de ejecucién, delegados o auténomos”. La CSJN ha aceptado estos criterios y rectificado su anterior orientacién, declarando inconstitucionales los edictas reprcsivos del jefe de la Poticia Federal por entender que violaban el principio nulla poena sine lege (CSJN, “Mouviel”, 17/5/57, Fallos, 237:636 yJA, 1957-1I1-396), La jurisprudencia reitera el principio de legalidad y reserva y de suyo la inconstitucionalidad de los edictos policiales represivos en diversas materias (CNCrimCorr, Sala especial para habeas corpus, “D. A. P. pyhdbeas corpus”, 26/4/86, ED, 118-172, y 20/4/86, “R.A.G. pyhidbeas corpus”, ED, 118-179). No obstante, la CSJN (nov. 1986, in re “Ricardo Antinez Garcia p/ habeas corpus”), dice que son inconstitucionales sdlo en tanto no estén sujetos a un control judicial suficiente. “ Por tales razones se ha entendido que el dictado del Cédigo Contravencional, también llamado “Cédigo de Convivencia’, aprobado por ley 10 de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, que refiere a las “leyes contravencionales”, ha marcado el fin de los edictos policiales. 4.4. Orden policial. Expresa un acto administrativo particular en ejercicio de funciones administrativas policiales. Es la concretizacion de una situacin ya es- tabtecida en una ley o reglamento administrativo policial, pero en los particulares. La orden pertenece a la categoria de lus actos admi sentido lato, siéndole aplicable todo su régimen juridico, en cuanto a elementos, requisitos, caracteres, vicios y nulidades, Son condiciunes especiales de validez de toda orden poticial las siguientes: 1) Debe ser previamente notificada at particular afectado. La forma y modo corresponden a las circunstancias en que se la hace conocer. La forma escrita y personal con indicacién de la autoridad que la impone es to usual; pero en caso de imposibilidad puede adoptat otras formas. Asi, la comunicaci6n de la orden a particulares desconocidos puede expresarse por carteles, comunicaciones orales, como aconteceria en el supuesto de una manifestacién popular, a indeterminados conductores de vehiculos, etcétera. 2) Debe expresarse en forma clara, objetiva ¢ inconfundible el objeto dispursto, como también las consecuencias que acarrearia el incumplimiento, 3) Toda orden, como cualquier otra acto administrative, debe ser motivada. Tiene que-expresar: “por qué", “quando”, “cémo", “quién” y “a quién” se ordena. 4) La duracién de la orden esta relacianada con ta existencia del hecho motivador. Los efectos no deben prolongarse inutilmente, porque se caerfa en el vicio de irrazonabilidad. 4.5. Aviso. No tiene fuerza cjecutiva y se encuadra dentro de la actividad pre- ventiva, $u finalidad ¢s la de hacer conocer la conducta publica correspondiente ante La posible realizacién de hechos que se consideran causa de perturbaciOn. Se diferencia de la orclen co que la forma de notificarse no estd regulada formalmente;oS — = - XVil - Policia y poder de policia: 939 por su caracter informativo puede manifestarla cualquier érgano sin tener en cuenta ia competencia del que deba dar la orden definitiva correspondicnte. 4.6. Advertencia. Es diferente del aviso, porque acentUa la sancién que impondria ta autoridad policial en el supuesto de no cumplirse un deber particular o general. Debe ser emitida por la autoridad que tiene competencia para imponer la medida punitiva. Tiene por objeto, a diferencia de la orden, una imposicién con fin psica- légico-intimidatorio y con cardcter preventivo. La conducta impuesta se establece en forma general, y la sancién se muestra como anticipo represivo. 4.7, Requerimiento o informacién. Es ¢l modo por el que se impone a los par- ticulares cl deber de informar sobre determinacos hechos o conductas a la Admi- nistracién Publica. Tiene su origen en las normas policiales de obscrvacién y en el deber de todo particular de colaborar en el descubrimiento o la investigacién de la perturbacién de sus causas, asi como de los responsables. Los Cédigos de Pro- cedimientos Criminales regulan detalladamente esa colaboracién. Tiene que estar autorizada por ley y ser requerida por escrito, con clara especificacion e indicacion de las sanciones. igualmente, debe limitarsea lo que disponen la ley y su objeto final, asfcomo serpre- viamente notificaca en igual forma y modo que cualquier otro acto administrativo. ial de 4,8. Autorizacién y permisa. Son dos actos de la acministracién poli contenido preventivo, La autorizacién comporta una atribucion y el permiso una exenci6n. £n la autorizacién existe el reconocimiento de un derecho preexistente, pero que no puede ejercerse sin previa conformidad de la Administracién. La autorizacion no amplia el campo de los derechos del individuo: permite que éste los pueda ejercer al reconocerle el cumplimiento de tas condiciones preventivas impuestas por el poder de policia, en razon del interés o dela necesidad colectiva, Aqueélias aparecen como una Jimitaci6n al libre ejercicio del derecho de los individuos, v.gr., la obtencién de titulos universitarios, la construccién cle inmuebles, |as actividactes culturales o las autorizaciones que se otorgan sobre el dominio puiblico del Estado. En cuanto al permiso, éste tiene un fin inverso al que se persigue con la concesién ¥ la aulorizacién, pues tiencle a satisfacer el interés de un particular sin relacién on el de ta colectividad 0 e! publico. Se diferencia también por la forma. En el Ppermiso el particular se beneficia con la ventaja que le produce un bien comdn, Pues se tolera algo que quiebra Ja igualdad de trato con los demas miembros de la ‘Comunidad. Se puede citar como ejemplos estacionar un vehiculo en la via publica, amarrar un bote en un rio navegable, portar armas, importar, exportar, etcétera. Es una tolerancia precaria concedida diserecionalmente que no crea ningun derecho subjetivo a favor del sujeto. Cuando el permiso se otorga en consideracion exclusiva ala persona, no se lo puede transicrir, y su cesién no autorizada es causal de caducidad.40 Relacionas juridicas administralivas piidcas so 5. Sanciones. £1 ejercicio del poder de policia implica la posibilidad de aplicar Penas 6 sanciones a las iniracciones a faltas que se leven a cabo contravinienda la regulacién que rige en la materia. La facultad administeativa de sancionar ubliza ks Principios etaborados en el Derecho penal, Deen tener previsién legal, par aplicacién del art. 18 de ta CN, y consisten en arresto, multa, clausura, comiso, inbabilitacién, suspension registral, exclusién del mercado, indemnizaci6n, restiucidn, reposicidn © recomposicién, Es decir, que previamente a la apticacién de una sancién debe efectuarse la consideracién razonada sobre los fundamentos de su imposicion. Asi lo ha decidido la jurisprudencia duzg. Nac. Penal Econémiro n% 2, Capital, firme, 11/10/91, “Wei Chien Fu’, DJ, 1991-2-1044), 5.1. Arresto. El arresto es la pena mds grave ante una contravencién y consiste en la privacién ce la libertad, Por ello, cuando se wate cle la sancién aplicable por la reatizacion de una falta a una norma de policia debe ser de breve duracion. No puede confundirse al infractor con un delincuente. 5.2. Multa. Es la sancién pecuniaria que cabe a las personas fisicas 0 juridicas ante la infraccién a una key de policia, Podemos mencionar las multas aplicables por 1as transgresiones a la normativa de trdnsito, a las normas de seguridad e hie giene, entre otras. 5,3. Clausura. La clausura, que es Ja sancién que recae sobre el espacio fisico en donde se ejerce la actividad que motiva la pena, puede ser definitiva o lempo- raria, dando lugar a la cesacisn en el ejercicio de la accién en el primer caso 0a Su suspension mientras dura el periodo de clausura en el segundo. La CSIN ha estableciclo que “ta sancién de clausura dispuesta en el art. 44, inc. T¢ de la ley 11.683, 0. 1978 y sus modlificaciones, no se exhibe como exorbitante. Ello, en tanto no se afectan los derechos tutelados en los arts. 14 y 17 de la Constitucion, toda vez que la Carta Magna no consagra derechos absolutes, de modo tal que los derechos y garantias que alli se reconocen se ejercen con aregio a las keyes que regla- mentan su ejercicio, las que siendo razonables, no son susceptibles de impugnaciGn Constitucional” (CSJN, 511/91, “Garcia Pinto, José cf Mickey SA”, Lt, 1992-B-320; ED, 146-196). 5.4, Comiso. Este tipo de sancién se aplica generalmente en forma accesoria a otro tipo de condena y consiste en la destruccién del objeto con el que se ha Hevado a cabo la inkaccién; vgr. el comiso de mercaderias ingresadas al pais sin Fespetar la normativa aduanera 0 ¢| comiso de la mercaderia ofrecida a la venta al publico en mal estado, No debe confunditse esta sancién de tipo administrativa con la confiscacién, que tiene prohibicién constitucional (art. 17 in fine, CN). 5.5. Inhabilitacién. También es una pena accesoria y que consiste en la prohibicién de el retiro de ta autorizacién previamente otorg de ser permanente o temporaria seguin la gra Podemos citar la inhabilitacién para conduci que se aplica en general en forma @jercer determinados derechos por ada para ello, La inhabilitacién pue- wedad de Ja accién que se sanciona. en caso de transgresiones de transite2XVit - Poliola y poder de potiela oat reiteradas 0 Ia inhabititacién en la matricula profesional que aplican los colegios 9 consejos profesionales. La ley 25.156 de defensa de la competencia prevé la inhabilitacién para ejercer el comercio como complementaria de la mutta respecto de las personas de existen- cia ideal, como asi también en cuanto a fos directores, gerentes, administradares, sindicos o miembros del Consejo de Vigilancia, mandatarios o representantes legales que bubieren contribuido, alentado o permitido la comision de la infraccién a la mencionada ley (art. 48). 5.6. Suspension registral. La suspensidn es fa sancién administrativa por la que se paralizan o interrumpen los efectos de una relacién jurfdica (ver art. 5°, RCEN). La suspensién de la inscripcién en un registro pblico especial, por inobservancia de los deberes legales impuestos a esa actividad, en los supuestos en que la ley exige dicha inscripcidn como requisito previo para el ejercicio de la actividad de que se trate, implica que el sancianada se vea impedido de ejercerla durante todo el lapso que dure fa suspension (art, 20, LOP) 5.7. Exclusién del mercado. Esta sancién se a) cuando se verifica la comi- sin de una practica constitutiva de abuso de posicién dominante en el mercado, 0 cuando se constata que se ha adquirido 0 consolidado una posici6n monopélica u oligopstica en violacién de las disposiciones de la ley de Defensa dela Competencia (25.156). En esas casos el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia podré imponer el cumplimiento de condiciones que apunten a neutralizar los aspectos distorsivos sobre la competencia, o solicitar al juez competente que las empresas infractoras sean disueltas, liquidadas, desconcentradas 0 divididas (art. 46, c). Esta sancién implica la exctusidn del mercado de la empresa sancionada, ya que importa su extincién por la pérdida de su personalidad juridica, debiendo procederse a la liquidacién de todos sus bienes. 5.8. Indemnizacién. Es una sancién resarcitoria que obliga a la reparacién del daiio causado por ta falta que se lleva a cabo contraviniendo la regulacién que rige la materia. Podemos citar como ejemplo {a sancidn impuesta por el Ente Regulador de la Electricidadl (FNRE) a la concesionaria Edesur, mediante Resalucién 292/99, debi- do al incendio de Ja subestacién Azopardo y el consecuente pratongado corte del suministro eléctrico que perjudicd a numerosos usuarios de la ciudad de Buenos Altes, Dicha sanci6n, complementaria de una mutta, consistié en la obligacién Para Edesur dle pagar a cada uno de los usuarios afectados por el apagén fa suma de $100 fijos por las primeras 24 horas del corte del suministro, mas $90 por cada dia adicional sin servicio, ___Elart. 15 del Codigo Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires autoriza a imponer al infractor, como pena contravencional, la obligacién de reparar el danio ue ta contravencién hubiera provocado a una persona fisica o juridica determi- nada. Filo sin perjuicio del derecho de la victima a demandar la indemnizacién en el fuero pertinente.M2 falas widens ele rere 5.9. Restitucién, reposicién, recomposicién. Consiste €0 la obligacion oe fd tablecer 0 poner una cosa en el estadu en que se enconiraban Co! \ anteriores al acaecimiento del hecho dafioso, ya sea mediante la devolucién ee aM fa adquisicién de un nuevo ejemplar o la teparacion del dafado. a pnstiucida Nacional impone prioritariamente la obligacién de recomponer frente a ambiental fart. 41).