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Estrutura e Ação: Versões do “Novo Institucionalismo”

Robinson de Sá Almeida
(Adaptado das páginas 62 a 78 da tese “Sociologia, Institucionalismo e
Desenvolvimento Político no Estudo de Sistemas Partidários”)

Reconhecendo o papel indispensável do contexto institucional na explicação de eventos políticos,


nas décadas de 1970 e 80 vários autores passaram a propor que se abandonasse o foco nas preferências
dos agentes – o qual havia passado a ser predominante a partir do movimento comportamentalista –, e que
se retornasse à consideração das instituições como as variáveis independentes mais relevantes nas análises
da ciência política (cf. Limongi 1994, 3; Peters 1999, cap. 1). Segundo Limongi (cf. p. 3), o trabalho de
um grupo de praticantes da abordagem da escolha racional que adotaram essa nova ênfase foi o primeiro a
receber o rótulo de “novo institucionalismo”. Um pouco mais tarde esse nome passou a ser reivindicado
por outros grupos, e até mesmo por adeptos de concepções opostas ao individualismo metodológico –
como a do institucionalismo de March e Olsen (cf. 1984; 1989) ou a proposta de “trazer o estado de volta
à análise”, resgatando-o do abandono a que tinha sido relegado por abordagens funcionalistas e sistêmicas
no bojo do movimento comportamentalista (cf. Evans, Rueschemeyer & Skocpol 1985)1.
Dessa forma, motivando-se por razões diferentes, estabelecendo definições para o termo
“instituições” incongruentes entre si, enfatizando dimensões diversas e dirigindo-se a questões
específicas, esses autores terminaram por constituir linhas de investigação não apenas independentes
umas das outras, como também, em certos aspectos, contraditórias entre si. Surgiram assim os diversos
“novos institucionalismos” que recentemente passaram a disputar o status de abordagem mais apropriada
ao estudo dos fenômenos políticos2.
Não é o caso de realizar, no âmbito deste capítulo, uma análise exaustiva das diversas vertentes
neoinstitucionalistas3. Trata-se aqui apenas de avaliar em que medida uma nova ênfase nas variáveis
institucionais pode ser tomada como contribuição diferenciada para o avanço de uma ciência política
nomotética. Assim, cabe analisar se e como os procedimentos metodológicos tipicamente adotados em
diferentes versões do novo institucionalismo se coadunam com os requisitos da concepção nomológico-

1
A questão da precedência dentre os movimentos neoinstitucionais parece controversa. Diferindo de Limongi, B. Guy Peters
vê as raízes do novo institucionalismo na obra de March e Olsen (cf. Peters 1999, 25 e ss.). Porém, ele considera que esses
autores demoraram a oferecer uma formulação mais clara de sua posição, o que faria com que a precedência coubesse a
Peter Hall e seu tratamento histórico sobre a institucionalização de padrões decisórios de políticas econômicas na Grã-
Bretanha e França (cf. Hall 1986; Peters 1999, 64, 77, nota 3). Limongi parece estar correto, no entanto, visto que já no final
da década de 1970 o grupo a que ele se refere trazia ao público as suas formulações neoinstitucionalistas (cf., por exemplo,
Shepsle, 1979).
2
Essa pretensão “paradigmática”, já mencionada na introdução desta tese, é reconhecida explicitamente por autores que
assumem, com diferentes ênfases, o discurso do retorno às instituições (cf. Peters 1999, 15-7, 25; Diermeier & Krehbiel
2003, 124).
3
A apreciação sobre alguns pontos pertinentes será retomada no próximo capítulo, no contexto da discussão sobre os méritos
e o “lugar” apropriado às abordagens sociológica e institucionalista.
2

dedutiva de ciência, esboçados acima. Com esse objetivo em mente, aqui serão tomadas quatro vertentes
relevantes para a disciplina: as que Peter Hall e Rosemary Taylor chamam de novo institucionalismo
“histórico”, “da escolha racional” e “sociológico” e a que B. Guy Peters chama de novo institucionalismo
“empírico” (cf. Hall & Taylor 1996; Peters 1999, cap. 5)4.

O Novo Institucionalismo Histórico

O novo institucionalismo histórico5 deriva da insatisfação de alguns autores com o que


consideraram ser as limitações da teoria dos grupos e do estrutural-funcionalismo na ciência política
norte-americana dos anos 1960 e 70. Influenciados pela crítica neomarxista àquelas correntes, eles
passaram a adotar uma abordagem em certo sentido mais “estruturalista” e atenta à dinâmica conflituosa
da vida social: procuraram mostrar como as instituições políticas e econômicas estruturam o
comportamento coletivo e o conflito entre grupos, privilegiando alguns interesses em detrimento de
outros, e também como certas instituições ligadas ao trabalho e capital geraram trajetórias históricas
distintas em diferentes países. É nesta variante que entra em cena o projeto de trazer o estado de volta à
análise. Nela as instituições são entendidas como procedimentos, normas e convenções, formais ou
informais, associadas a organizações formais (cf. Hall & Taylor 1996, 2-3).
Conforme a apresentação de Hall e Taylor, esta versão do novo institucionalismo possui quatro
características distintivas, que é interessante – tendo em vista a argumentação a ser apresentada mais à
frente – mencionar de forma mais sistemática:
1) Ela trata de forma eclética a relação entre as instituições e o comportamento individual, fazendo uso de
duas abordagens distintas: a do cálculo e a cultural. 1A) Na abordagem do cálculo, os atores agem
estrategicamente para maximizar a obtenção de objetivos dados por uma função de preferências, e as
instituições possibilitam as interações estratégicas ao moldarem – através de informações relevantes,
mecanismos de acordos, punições por defecções etc. – as expectativas dos atores quanto ao
comportamento dos outros. Nessa visão, as instituições perduram ao longo do tempo porque encarnam
um equilíbrio Nash – os indivíduos ganham mais aderindo a elas, e perdem delas se afastando. Assim,
quanto mais contribuírem para resolver dilemas de ação coletiva, ou quanto mais ganhos tornarem

4
Os mapeamentos que Hall e Taylor e que Peters fazem do “território” neoinstitucionalista não são exaustivos. Nenhum deles
trata extensamente a “nova economia institucional”, surgida devido à necessidade de resolver certas crises da teoria
econômica neoclássica sem abdicar do seu individualismo radical (cf. Bates s/d, 1-3). Não obstante, Peters é mais abrangente
e detalhado, identificando sete variedades, ao passo que Hall e Taylor tratam apenas das três mencionadas acima. Mesmo
assim, estas se credenciam a serem tomadas aqui, dado o caráter sucinto que compete às observações a serem feitas. Além
disso, alguns dos tipos identificados por Peters têm aplicação restrita a certos subcampos da ciência política (grupos de
interesse, relações internacionais) ou à sociologia. Apenas o “novo institucionalismo empírico” representa uma contribuição
adicional de Peters para os objetivos aqui em tela, e por isso será considerado junto às três variedades tratadas por Hall e
Taylor.
5
Essa denominação foi consagrada por Steinmo et al. (cf. 1992; ver também Hall & Taylor 1996, 2; Peters 1999, 63).
3

possíveis, mais duradouras serão as instituições6. 1B) Já para a abordagem cultural, os atores não agem
de forma totalmente estratégica, pois seus esforços para atingir objetivos são condicionados por rotinas
ou padrões familiares: eles se voltam para a satisfação – e não para a maximização –, de acordo com a
interpretação de si mesmos e de uma situação – e não segundo o puro cálculo instrumental. Nesse
quadro, as instituições não fornecem apenas informações estrategicamente úteis, mas também modelos
morais e cognitivos para aquela interpretação, afetando as próprias identidades e preferências dos
atores7. E elas perduram porque são “convencionais”: como estruturam as escolhas que é provável que
o indivíduo faça sobre reformas, as instituições resistem a ser, elas próprias, reformadas (cf. Hall &
Taylor 1996, 3-6).
2) O novo institucionalismo histórico enfatiza as relações assimétricas de poder que marcam o
funcionamento das instituições – e nisso essa vertente se distingue dos estudos institucionais que
partem da suposição de um equilíbrio entre indivíduos livremente contratantes (cf. p. 6).
3) Esta vertente considera que as forças motoras dos processos políticos são mediadas por fatores
contextuais e históricos (path dependency), dos quais os mais importantes são as instituições. Estas são
vistas como elementos persistentes de um dado contexto que, por estruturarem as respostas a novos
desafios, conduzem o desenvolvimento histórico ao longo de “rotas”. Enfatiza-se aí o modo como
decisões tomadas no passado condicionam a organização das forças sociais, a adoção de identidades,
ou o interesse em políticas cuja mudança é custosa, e analisam-se “conjunturas críticas” em que uma
mudança institucional move o desenvolvimento para uma nova rota. Mas também se dá atenção às
consequências não intencionadas e às ineficiências das instituições, ao invés de vê-las apenas como
propositivas e eficientes (cf. p. 7). Quanto a este ponto, Peters considera que trabalhos mais recentes
têm procurado fugir ao viés um tanto conservador da ênfase no papel estruturador das primeiras
escolhas institucionais, argumentando que estas também geram problemas a serem resolvidos por
novas escolhas ao longo do tempo. Tem-se aí uma visão mais dinâmica da path dependency como um
processo adaptativo em que, se por um lado as decisões anteriores moldam o espectro de alternativas
disponíveis para as escolhas subsequentes, por outro o curso de desenvolvimento histórico não consiste
necessariamente no mero seguimento inercial de um padrão inicial (cf. Peters 1999, 65 ss.).
4) Por fim, o novo institucionalismo histórico se distingue pela procura de integrar a análise institucional
com a de outras variáveis. As instituições são alocadas em uma cadeia causal em que também têm

6
A isso Hall e Taylor adicionam a observação de Kenneth Shepsle de que os atores hesitam em mudar as instituições, mesmo
quando poderiam ter ganhos imediatos ao transformá-las, devido à incerteza quanto ao impacto que as novas regras poderão
ter sobre decisões não antecipadas (cf. Shepsle 1986, apud Hall & Taylor 1996, 5).
7
Esse argumento, Hall e Taylor informam, é desenvolvido por March e Olsen (cf. 1989, apud Hall & Taylor 1996, 7), autores
que Peters classifica sob o rótulo do “novo institucionalismo normativo” (cf. Peters 1999, cap. 2, 98, 110, nota 2).
4

papel relevante fatores tais como o desenvolvimento socioeconômico e os valores culturais, ideias e
crenças (cf. Hall & Taylor 1996, 8).

O Novo Institucionalismo da Escolha Racional

O segundo tipo de novo institucionalismo apresentado por Hall e Taylor, o da escolha racional,
surgiu a partir da constatação do que foi considerado um paradoxo. Diversas análises inspiradas nos
postulados da abordagem da escolha racional haviam afirmado a dificuldade – ou, no limite, a
impossibilidade – de se obterem maiorias estáveis no processo de tomada coletiva de decisões, no caso de
os atores possuírem ordenamentos de preferências distintos entre si e de as alternativas de escolha
disponíveis serem multidimensionais. Numa situação como essa, mesmo que uma decisão seja tomada,
ela pode ser revertida posteriormente se houver o lançamento de novas propostas que, com a formação de
outras coalizões, obtenham novas maiorias. Isso colocou em questão a inferência de resultados a partir de
preferências individuais, pois se concluiu que estas podem ser manipuladas por aqueles que têm o poder
de determinar a agenda – o resultado dependerá mais da habilidade destes do que das preferências dos
atores8.
Porém, os estudos empíricos sobre o Congresso norte-americano contrariaram tais predições ao
revelar a formação corriqueira de maiorias com notável estabilidade. Para dar conta de tal discrepância,
surgiram explicações sociológicas que viram a estabilidade como fruto de uma distribuição limitada de
preferências – decorrente, por exemplo, da socialização. Discordando disso, no final dos anos 1970 e ao
longo dos 80 certos praticantes da abordagem da escolha racional mantiveram a premissa de que as
preferências individuais não permitem inferir qual será a escolha coletiva, e buscaram demonstrar que a
estabilidade das decisões depende diretamente da intervenção das instituições 9. Argumentaram que as
regras de procedimento e as comissões do Congresso organizam o processo decisório de forma a dar-lhe
estabilidade – estruturam as escolhas e informações disponíveis, produzem o controle da agenda, reduzem
os custos de transação e permitem acordos e ganhos entre os legisladores. Assim, reduzindo a incerteza
quanto aos resultados das decisões e aos comportamentos dos legisladores, as instituições seriam capazes
de resolver problemas de ação coletiva (cf. Hall & Taylor 1996, 8-9; Limongi 1994, 5-7; Peters 1999,
cap. 3; Rua & Bernardes 1998, 334-5)10.

8
As referências clássicas a esse respeito são Arrow (cf. 1951) e McKelvey (cf. 1976).
9
Para eles, as instituições têm papel autônomo: não apenas induzem ao equilíbrio, como também influenciam diretamente no
resultado substantivo das decisões coletivas. Limongi (cf. 1994, 7) ressalta enfaticamente o ponto de que essa posição
rompeu com o raciocínio até então dominante – o de que as instituições apenas processam preferências, produzindo decisões
de acordo com a correlação de forças entre interesses preexistentes.
10
Como exemplos dessa vertente Hall e Taylor (cf. p. 9) citam, entre outros, trabalhos de Shepsle (cf. 1986; 1989). Para uma
visão geral sobre os estudos do Congresso norteamericano feitos nas últimas décadas, pode-se recorrer a discussões que
mostram como diferentes correntes atribuíram a mecanismos institucionais diversos a geração de maiorias estáveis (cf.
5

Assim como o novo institucionalismo histórico, o da escolha racional também apresenta, segundo
Hall e Taylor, quatro características distintivas. A primeira é a própria concepção do comportamento
racional, pela qual os atores são vistos como possuindo um conjunto fixo de preferências ou gostos, e
agindo estrategicamente para maximizar sua realização. Disso decorre a segunda característica, a da
tendência a ver a política como uma série de dilemas de ação coletiva: agindo racionalmente, no sentido
acima, os indivíduos fatalmente chegarão a resultados coletivamente subótimos. Daí surge a terceira
característica, a da concepção de que as instituições cumprem o papel de evitar que se chegue a tais
resultados: considera-se que, por estruturarem as alternativas disponíveis para a escolha dos atores,
fornecerem informações e mecanismos de enforcement que reduzem a incerteza sobre o comportamento
dos outros, e por permitirem ganhos de troca, as instituições induzem os atores à cooperação e, portanto, a
ações coletivas com resultados superiores. A quarta característica distintiva do novo institucionalismo da
escolha racional segue consistente com essa linha de raciocínio. Trata-se da sua explicação sobre a
origem e a permanência das instituições. Quanto à origem, estilizam-se as funções que uma instituição
desempenha; diz-se então que os atores atribuem àquelas funções um valor – geralmente visto como
ganhos resultantes da cooperação; por fim, considera-se que, com o objetivo de realizarem tal valor os
atores criam, intencionalmente e em acordo voluntário, a instituição 11. Quanto à permanência, eles
afirmam que, se há seleção competitiva, a instituição sobrevive primariamente por prover mais benefícios
que as formas alternativas a ela (cf. p. 10-2; ver também Peters 1999, 54-61; Rua & Bernardes 1998, 337-
9).
Por paradoxal que possa parecer, como nota Limongi, os novos institucionalistas da escolha
racional não se preocuparam em apresentar uma definição precisa do próprio conceito de “instituições” 12.
Eles apenas sugerem que regras, leis, procedimentos, normas, arranjos institucionais e organizacionais
impõem constrangimentos e limites ao comportamento, os quais explicam os resultados desse próprio
comportamento. Assim, acaba havendo um entendimento tácito acerca de um significado genérico para o
termo (cf. Limongi 1994, 7-8). De qualquer forma, parece haver consenso quanto a que as instituições
referem-se às “regras do jogo”, ou seja, às estruturas e procedimentos a partir dos quais, como fala

Limongi 1994; Shepsle & Weingast 1995): para alguns autores as comissões fazem isso por possibilitarem os compromissos
derivados da barganha entre congressistas interessados em atender a suas clientelas; para outros a organização racional da
legislatura dá margem a uma tomada de decisões lastreada pelo maior volume de informações disponível, graças à
especialização dos parlamentares em áreas específicas; para outros, ainda, os partidos exercem controle sobre a atividade
legislativa, estruturando-a em uma direção definida.
11
Hall e Taylor (cf. p. 12) observam que as polêmicas dentro dessa abordagem geralmente giram em torno de se as funções de
uma instituição foram especificadas corretamente – como ocorre, por exemplo, no debate sobre as funções das comissões no
Congresso norteamericano (cf. a nota anterior).
12
Para uma breve visão de algumas variações em meio aos princípios comuns da vertente, pode-se consultar Peters (1999, 46-
52).
6

Tsebelis, os atores organizam seus comportamentos de maneira a alcançar os resultados que almejam (cf.
Rua & Bernardes 1998, 336; Tsebelis 1998, 44-50).

O Novo Institucionalismo Sociológico

A última vertente comentada por Hall e Taylor é a do novo institucionalismo sociológico. Ela
surgiu no fim dos anos 70 quando alguns sociólogos13, trabalhando na área da teoria das organizações,
desafiaram a distinção tradicional daquele campo segundo a qual haveria algumas esferas do mundo
social regidas pela “racionalidade instrumental” – as estruturas burocráticas modernas, voltadas para a
busca de eficiência em suas ações e processos – e outras regidas pela subjetividade da “cultura”. Contra
isso, tais autores argumentaram que as próprias organizações modernas são culturalmente específicas e
assimilam “mitos e cerimônias” – não necessariamente para aumentar sua eficiência, mas como resultado
de processos de transmissão de determinadas práticas culturais. Conforme esse raciocínio, mesmo a
prática mais burocrática tem de ser entendida em termos culturais. Aqui “instituições” são definidas como
os sistemas simbólicos que guiam a ação. Nesse sentido, comentam Hall e Taylor, os adeptos dessa
vertente inovam por romperem a distinção entre “instituições” e “cultura” de uso corrente na ciência
política (por exemplo, em Almond & Verba 1963), e por redirecionarem a própria sociologia rumo a
visões da cultura não mais como atitudes afetivas ou “papéis” com “normas de comportamento”
prescritivas, mas, enfatizando a sua dimensão cognitiva, como rotinas e símbolos que são modelos para o
comportamento (cf. Hall & Taylor 1996, 12-5).

O Novo Institucionalismo Empírico

Por fim, a vertente que Peters chama de “novo institucionalismo empírico” é constituída pelos
trabalhos que procuram testar empiricamente a validade de proposições a respeito do impacto causado,
sobre dadas realidades políticas, por diferentes arranjos institucionais – presidencialismo versus
parlamentarismo, variações dentro desses tipos de sistema de governo, corpos legislativos mais ou menos
institucionalizados, bancos centrais mais ou menos independentes etc. (cf. Peters 1999, 78-88)14.

13
Os pioneiros foram pesquisadores da Universidade de Stanford, como John W. Meyer, Brian Rowan e W. Richard Scott (cf.
Hall & Taylor 1996, 13).
14
É digno de nota o fato de Peters não mencionar, entre as áreas exemplares do novo institucionalismo empírico, o amplo e
bem estabelecido campo de investigação sobre as conseqüências políticas da legislação eleitoral. Não obstante, tal campo
claramente se inclui no âmbito dessa vertente, dada a caracterização que dela faz Peters. Corroborando essa ideia, Bernard
Grofman considera a obra de Lijphart, um dos mais destacados expoentes dessa literatura, como exemplar de uma variedade
de novo institucionalismo. Para Grofman, Lijphart pode ser visto como o líder da escola neoinstitucional “do sul da
Califórnia”, assim como Riker o foi da “escola de Rochester”, continuada por Shepsle e por Peter Ordeshook, e que
conformou o novo institucionalismo da escolha racional (cf. Grofman 1997).
Nesse sentido, pode-se dizer que o novo institucionalismo empírico tem raízes mais antigas, ligando-se, por exemplo,
às obras de Duverger e Rae, nas décadas de 1940 a 60 – e mais ainda, de fato, ao próprio “antigo institucionalismo”. A
7

Nessa linha de estudos, a tendência predominante – a despeito de algumas exceções –, é tomarem-


se as instituições como dadas a priori, sem que precisem elas mesmas ser explicadas, para então tentar
determinar se elas têm impacto sobre o comportamento dos atores. Como Peters admite, isso é até certo
ponto compreensível, visto que se trata de investigar os efeitos de realidades em geral estabelecidas
objetivamente em constituições ou outros textos legais. Contudo, esse tratamento “exógeno” faz com que,
no final das contas, o novo institucionalismo empírico não seja capaz de construir uma teoria das
instituições. Isso é evidenciado em pelo menos três aspectos: a) o próprio conceito de “instituição
política” acaba carecendo de uma definição precisa, o que se torna mais problemático nos casos em que o
arranjo institucional estudado deve ser classificado como uma categoria “híbrida” – como o
semipresidencialismo francês ou, talvez, o finlandês – ou quando os atores passam a se comportar de
forma não prevista como compatível com os mecanismos formalmente definidos nos textos legais – como
ocorre com a chamada “presidencialização” da posição de primeiros-ministros ou de eleições em sistemas
parlamentaristas15; b) é deixada de lado a questão de como as instituições são formadas, de qual a sua
origem; c) o mesmo ocorre quanto à consideração de como as instituições se transformam ao longo do
tempo (cf. Peters 1999, 89-95).
É verdade que, para além dos estudos mencionados por Peters como exceções a esses dois últimos
16
pontos , as questões da criação e transformação das instituições não estão ausentes dos argumentos
avançados no âmbito dessa versão de novo institucionalismo. Pelo contrário, elas ocupam um lugar
destacado em meio às preocupações práticas dos autores que trabalham nessa vertente, os quais tendem a
assumir a ideia – tão cara a Limongi e a outros estudiosos de países recém-democratizados –, de que as
elites políticas têm liberdade para fazer escolhas institucionais, criando ou modificando os arranjos que
afetarão os comportamentos dos atores políticos. Ocorre que, como Peters comenta, essa visão sobre a
relação entre estruturas e agentes tende a supor que os projetistas (“designers”) de instituições têm à
disposição uma escolha virtualmente livre entre formas institucionais 17. Já os indivíduos que agirão

validade de tratá-la como uma variante neoinstitucional parece poder ser afirmada, contudo, devido a dois fatores: a) à
inflexão metodológica que esse tipo de investigação ganhou – graças, pelo menos em parte, ao movimento
comportamentalista – com o desenvolvimento de técnicas sofisticadas de mensuração e tratamento dos dados pertinentes,
atenuando-se, relativamente, o caráter normativo e opinativo típico do antigo institucionalismo; b) ao impulso renovado que
a literatura recebeu a partir dos anos 1980 – portanto, paralelamente ao desenvolvimento das outras vertentes
neoinstitucionais –, dada a necessidade de criação de novos arranjos institucionais no contexto dos processos de
democratização vividos por vários países (cf. Peters 1999, 92-3; Rua & Bernardes 1998, 334).
15
A esse respeito, Peters faz menção, repetidas vezes, às eleições “presidenciais” britânicas de 1997 (cf. Peters 1999, 83-4, 89,
96, nota 12).
16
Consistem eles em trabalhos que se voltaram para analisar a maior ou menor capacidade de adaptação de sistemas
presidencialistas e parlamentaristas a novas demandas do ambiente em que operam, ou para investigar os diferentes impactos
dos variados graus de institucionalização de corpos legislativos ou de agências burocráticas para a implementação de novas
políticas públicas (cf. Peters 1999, 91-2).
17
Já os adeptos de outras vertentes, como o novo institucionalismo histórico ou o normativo – outra vertente divisada por
Peters, que a ela associa a obra de March e Olsen (cf. Peters 1999, cap. 2) –, considerariam que as escolhas de instituições
8

dentro de tais marcos institucionais terão seus comportamentos ampla e unidirecionalmente determinados
por esses mesmos marcos. Assim, o autor avalia que o novo institucionalismo empírico carece de ideias
claras sobre como novas realidades e valores dos indivíduos podem levar à criação ou à mudança das
instituições (cf. Peters 1999, 92-5).

Considerações críticas

Pois bem, o argumento até aqui desenvolvido reconhece a importância de considerar as várias
correntes neoinstitucionais numa análise contemporânea dos parâmetros teórico-metodológicos de uma
boa ciência política. Por um lado, como visto, a discussão sobre as limitações da versão mais ortodoxa da
abordagem da escolha racional aponta a necessidade de sua sofisticação através da construção de modelos
analíticos em que variáveis contextuais e institucionais desempenhem papel destacado. Por outro, a sua
simples difusão e presença em diversos campos de investigação da disciplina faz com que as propostas
dos diferentes “novos institucionalismos” mereçam atenção cuidadosa.
Porém, tratar de política sempre implicou considerar, de uma forma ou outra, variáveis
institucionais. Qualquer abordagem séria na ciência política tem de acomodá-las de algum modo em suas
proposições explicativas. É bem verdade que o “movimento comportamentalista” da ciência política
americana do pós-guerra representou uma reação à linha institucionalista dos estudos de feição mais
jurídica até então predominantes; e, ao que parece a partir de um testemunho pessoal, pode ter motivado
uma certa má vontade para com o recurso analítico a variáveis institucionais (cf. Peters 1999, vi).
Contudo, parece claro que estas continuaram a ter um peso importante em desenvolvimentos
subsequentes, como em abordagens funcionalistas, sistêmicas, e mesmo em certos trabalhos pioneiros da
public choice18. Frente a isso, cabe questionar o que o “novo institucionalismo” na ciência política tem de
realmente “novo” – e, com isso, se ele pode ser considerado uma abordagem distinta, com alguma
contribuição original a oferecer para a constituição de uma ciência política com bases analíticas
consistentes.
Talvez a ideia mais viável para responder positivamente a esse questionamento seja a de que
nenhuma das perspectivas anteriores – pelo menos nenhuma das abordagens típicas do
comportamentalismo e nem uma versão mais “pura” da escolha racional –, colocava efetivamente as
instituições como variáveis independentes, determinantes e, portanto, explicativas dos processos políticos.

estão sujeitas a constrangimentos: a escolhas já feitas anteriormente, a processos sociohistóricos, a tradições e normas
culturais bem estabelecidas etc. (cf. p. 93).
18
Um exemplo é a tentativa, feita por Almond e G. Bingham Powell, de elaborar um quadro sistêmico de referência geral para
os estudos de política comparada através de um mapeamento das funções e estruturas políticas tidas como relevantes (cf.
Almond & Powell 1972). Outro é a “teoria econômica da democracia”, de Downs, em que cumprem papel destacado certos
aspectos institucionais, como o formato dos sistemas partidários (cf. Downs 1957).
9

É certamente essa a ideia que está por trás, por exemplo, da insistência de Limongi em contrapor as
instituições às preferências dos agentes individuais. Há que reconhecer, porém, a inadequação de uma
perspectiva institucionalista como essa, pois a tarefa que se apresenta como necessária à constituição de
uma ciência política nomotética – a saber, a sofisticação da abordagem da escolha racional – implica a
especificação das formas que pode assumir a interação entre agentes e contextos, entre preferências e
instituições. Aqui se está, como se viu com Peters e como explicitam Hall e Taylor (cf. 1996, 5, nota 14),
no centro da discussão da teoria social sobre a relação entre “estrutura” e “agência”, do que se conclui que
atribuir um privilégio analítico a um lado sobre o outro é reduzir a discussão a um patamar inferior ao
nível de sofisticação já atingido pela reflexão das ciências sociais sobre tais temas19.
Rejeitado tal reducionismo unilateral, cabe então considerar em que sentido as mencionadas
vertentes neoinstitucionais poderiam ser caracterizadas como abordagens que trazem uma contribuição
teórico-metodológica distintamente original para a constituição de uma ciência política teórica,
nomotética.
Quanto ao novo institucionalismo histórico, soa estranho que Hall e Taylor considerem o
ecletismo como uma sua característica distintiva. Afinal, a manutenção de duas posturas díspares em uma
mesma abordagem teórica tende mais a gerar confusão e a minar a sua identidade do que a distingui-la
frente às demais. Isso fica claro ao se atentar para que, por um lado, a abordagem do cálculo lança mão do
mesmo instrumental analítico que o novo institucionalismo da escolha racional 20, e, por outro, a
abordagem cultural tem claras afinidades com formulações incompatíveis com aquele instrumental 21. O
ecletismo parece então servir mais à indefinição do que à caracterização do novo institucionalismo

19
A inadequação de uma ênfase unilateral nas instituições como variável independente pode ser exemplificada pelas
limitações de certas tendências da ciência política como a da defesa da chamada “autonomia do político”. Como Reis
demonstra em sua crítica da definição circular de “política” como a atividade relacionada às “instituições políticas”, tal
ênfase tende a ignorar as determinações que incidem sobre o plano institucional como “objeto” (cf. Reis 2000, 135-43; cf.
também Tsebelis 1998, cap. 4), como que dissociando a política de seu substrato social (cf. Reis 2000, apêndice). Um
exemplo característico disso é o ritualismo de estudos que se contentam em descrever um dado sistema partidário –
aplicando os já tradicionais índices matemáticos para calcular o seu número efetivo de partidos, grau de fracionalização ou
volatilidade etc. –, sem demonstrar maior preocupação em investigar a relação entre tal formato institucional e os conflitos
sociopolíticos sendo travados no contexto em que atuam os partidos em questão – tanto as implicações desse contexto sobre
a estruturação do sistema quanto os efeitos desta sobre os conflitos subjacentes.
Com isso não se quer, porém, negar a validade desse tipo de abordagem, mas “localizá-la” em um lugar ou momento
particular de um programa de pesquisa necessariamente mais amplo. Quanto a isso, é apropriado antecipar que tal postura
corresponde à visão a que chegaram pelo menos dois inspiradores da linha institucionalista, e que serão mencionados em
outros pontos nesta tese: Douglas Rae, para quem a busca das relações entre leis eleitorais e sistemas partidários deve ser
complementada pela consideração de fatores culturais, socioeconômicos, e das seqüências de desenvolvimento que
constituem o passado de determinado país (cf. Rae 1967, vii-viii), e Lima Jr., que reconheceu a necessidade de
complementar uma perspectiva institucionalista, no caso do estudo dos sistemas partidários dos estados brasileiros, pela
consideração de outras variáveis (cf. Lima Jr. 1997, 304).
20
Isso é atestado por Hall e Taylor quando, para complementar a explicação dada pela abordagem do cálculo do novo
institucionalismo histórico sobre a persistência das instituições, remetem a observações de Shepsle, nome destacado no novo
institucionalismo da escolha racional (cf. a nota 6, acima).
21
É o caso do novo institucionalismo sociológico e também da formulação de March e Olsen – que, como visto acima (cf.
nota 7), chegou mesmo a ser explicitamente citada por Hall e Taylor como exemplar do novo institucionalismo histórico.
10

histórico. Face a esse problema, restaria sugerir que os praticantes dessa vertente se decidam por uma
postura única e definida – seja adotando uma das abordagens e descartando a outra, seja estipulando qual
é a forma mais adequada e consistente de integrá-las.
Dentre essas alternativas, a segunda é a mais recomendável, uma vez que aponta para a realização
da tarefa acima indicada como indispensável a uma ciência política com sólidas bases analíticas – a
incorporação de variáveis contextuais à perspectiva da escolha racional. Aliás, a afinidade dessa vertente
com tal tarefa é demonstrada também pelas suas outras características distintivas – a ênfase em que as
relações entre os atores políticos são marcadas por uma distribuição assimétrica de poder, a visão de que
as instituições podem ser ineficientes, e a consideração de fatores econômicos, culturais etc. Assim,
parece adequado rejeitar a primeira característica e, apreendendo o que há de comum nas outras três, dizer
que a especificidade do novo institucionalismo histórico é exatamente a de fazer convergir as perspectivas
sociológica e da escolha racional em um único aparato conceitual, a ser aplicado ao estudo de problemas
definidos em termos históricos, diacrônicos. Com isso, no entanto, o nome “institucionalismo” perde
muito do seu apelo. De fato, essa perspectiva pode ser melhor caracterizada como uma vertente do tipo de
“sociologia histórica” baseada na abordagem da escolha racional – procurando explorar a relação entre as
ações de agentes racionais e os constrangimentos estruturais, mostrando como “as escolhas feitas pelos
indivíduos diante de uma determinada estrutura de oportunidades provocam a configuração de novas
oportunidades que, por sua vez, conformarão os desejos dos indivíduos em um momento seguinte, e assim
por diante” (Mulhall & Morais 1998, 30). Deve-se ressaltar que esse tipo de análise foge ao reducionismo
idiográfico de muito da produção da sociologia histórica, pois encarna particularmente bem o modelo
nomológico-dedutivo de Hempel: a premissa nomológica do silogismo equivale às proposições abstratas
sobre o comportamento racional de determinados tipos de atores colocados em determinadas categorias
de ambientes, e a premissa empírica aos dados sobre os casos históricos estudados.
As observações sobre o ecletismo do novo institucionalismo histórico servem também ao
questionamento da caracterização do novo institucionalismo da escolha racional. Pois, ao afirmarem que a
concepção do comportamento racional é uma característica distintiva deste último, Hall e Taylor caem em
contradição com a identificação da abordagem do cálculo dentro do primeiro. Levando isso em conta, é-
se induzido a considerar que o novo institucionalismo da escolha racional não se caracteriza, pura e
simplesmente, por lançar mão da abordagem da escolha racional – o que o histórico também faz –, mas,
especificamente, por adotar uma versão mais ortodoxa da perspectiva 22. De fato, exacerbando os
postulados individualistas e contratualistas da escolha racional, este último desenvolve exatamente o
mesmo raciocínio inadequado que Robert Bates critica na “nova economia institucional”. Segundo tal

22
Um indício que parece reforçar essa suposição é a afirmação, feita por Hall e Taylor (cf. 1996, 8), de que o mundo
visualizado pelo novo institucionalismo histórico é mais complexo que o do novo institucionalismo da escolha racional.
11

raciocínio, em certas situações as escolhas dos indivíduos racionais geram “dilemas sociais”, resultados
não Pareto-ótimos, o que é qualificado como “falhas do mercado”23; e as instituições surgem então para
fornecer os mecanismos – formas de pré compromisso, novos incentivos individuais, estruturas de
governança etc. – pelos quais os indivíduos podem transcender as falhas do mercado e os dilemas sociais.
Na síntese do autor, “when the market fails to arrive at an optimum state, society will, to some extent at
least, recognize the gap, and non-market social institutions will arise attempting to bridge it” (Bates s/d,
14).
Ora, Bates demonstra que, de forma paradoxal, tal raciocínio simplesmente contradiz os
postulados essenciais do individualismo metodológico, pois incorre em duas falhas. Por um lado, o
raciocínio localiza as causas das instituições em suas consequências – a solução dos fracassos do
mercado. Porém, dizer que são as necessidades da sociedade que trazem as instituições à existência
significa abandonar o nível individual de explicação, retornando a uma abordagem funcionalista, em
flagrante contradição com o individualismo metodológico. Por outro lado, o raciocínio afirma que se as
pessoas encontrarem um dilema social elas criarão uma nova instituição para transcendê-lo. Mas isso
viola a assunção de racionalidade da versão mais ortodoxa da escolha racional, pois desconsidera que o
esforço para construir um bem público – é nisso que consiste a instituição – inevitavelmente geraria
incentivos para “pegar carona”. Em outras palavras, a simples demanda por soluções institucionais para
os dilemas coletivos não implica a sua oferta. Por isso, como os indivíduos racionais falhariam em
fornecê-las, as próprias soluções institucionais gerariam novos dilemas coletivos (cf. Bates s/d, 15-6).
Bates procura então saídas alternativas, capazes de superar a perspectiva do novo
institucionalismo por se manterem fiéis ao individualismo metodológico. Para ele, isso pode ser feito seja
por uma reflexão propriamente política24, seja pelo que chama uma “nova antropologia”.
Quanto à primeira, as falhas do tipo de novo institucionalismo discutido por Bates podem ser
superadas assumindo-se que a origem e formato das instituições dependem da estrutura da política – pois
a origem do sistema legal é o estado, e os custos e ganhos do estabelecimento de instituições dependerão
das interações estratégicas e da assimetria de poder típicos dos processos políticos. Em vez de pensar que
as instituições resultam do acordo livre e voluntário de partes esforçando-se para assegurar resultados que
aumentem o bem-estar mútuo, a alternativa política assume que as instituições são muitas vezes impostas,
e não escolhidas, e que, apoiadas no poder do estado, elas proveem meios pelos quais certos agentes
podem extrair transferências involuntárias de recursos, beneficiando algumas pessoas às expensas de
outras. Assim, por trás de todo resultado Pareto-ótimo derivado de ajustes marginais entre atores

23
Para uma análise mais detida de algumas modalidades de falhas do mercado ver Bates (s/d, 4-14).
24
Cabe ressaltar que, como se poderá ver no parágrafo seguinte, a expressão “propriamente político” tem aí um sentido
bastante diferente daquele que é empregado na posição “internalista” do debate sobre a relação entre base social e
instituições.
12

maximizadores que escolhem entre as opções disponíveis, há sempre um ato de coerção decorrente de um
quadro institucional que restringe as opções, estrutura incentivos e determina a distribuição de riquezas na
ordem social resultante (cf. Bates s/d, 23-6). Essa perspectiva é, naturalmente, a mais apropriada à ciência
política. Além de evitar a tentação de tomar as instituições como dadas25, ela parece ser perfeitamente
compatível com a vertente do novo institucionalismo histórico e com a necessária tarefa de
contextualização da abordagem da escolha racional.
Quanto à segunda alternativa, o que Bates chama “nova antropologia” é uma espécie de tradução
de típicos temas antropológicos para termos analíticos afins à abordagem da escolha racional. Por
exemplo, pode-se tentar resolver muitas situações de dilema do prisioneiro compreendendo-as como
jogos repetidos em que é determinante a existência de uma comunidade face a face, uma vez que esta gera
a capacidade de inferir informações sobre outras pessoas ao se ficar em contato com elas e observar seu
comportamento, a capacidade de testá-las e de responder a tais testes etc. Nos casos em que não há laços
comunitários, como quando se passa de um jogo de duas para um de n pessoas, a solução de dilemas
sociais pode estar em mecanismos que manchem a reputação de um jogador cuja ação leve a resultados
Pareto-inferiores, de forma que os benefícios de uma tal ação sejam superados pelos custos da perda de
confiabilidade frente aos outros jogadores. Isso depende fundamentalmente da “cultura” – do
compartilhamento de definições sobre em que consiste o comportamento apropriado –, pois sem ela os
jogadores não serão capazes de julgar as ações uns dos outros, de retaliar os comportamentos
“desonestos”, e nem de fazer jogadas que construam uma boa reputação (cf. Bates s/d, 16-21). Essa
perspectiva, como se percebe, tem afinidades com o novo institucionalismo sociológico e sua visão
cognitiva do conceito de “cultura” como símbolos orientadores do comportamento.
Numa primeira avaliação talvez seja possível considerar, assim, que esse terceiro tipo de novo
institucionalismo traga à cena certos pontos interessantes, ignorados ou menosprezados por outras
abordagens. No entanto, quando se o examina à luz de sua capacidade de explicitar mecanismos causais,
requisito de uma ciência com pretensões explicativas, deve-se concluir que ele fica aquém dos avanços
analíticos já realizados graças aos debates em torno da abordagem da escolha racional. Com efeito, pelo
menos do modo como foi formulado, o novo institucionalismo sociológico parece ter pouco a dizer sobre
a questão dos mecanismos. Tanto o seu conceito de instituições quanto as noções de “mitos”,
“cerimônias”, “transmissão de práticas culturais” e “sistemas simbólicos” possuem significado obscuro e
são afins às caixas-pretas – tais como “socialização” – a que recorrem as teorias sem atores, carentes de
microfundamentos causais. Assim, essa vertente parece encontrar-se distante da preocupação de construir
modelos analíticos abstratos para compreender a influência mútua entre o ambiente e os atores. Pode-se

25
Como fazem, vale repetir a crítica, os que as chamam de “variáveis propriamente políticas”, isolando-as do substrato dos
conflitos sociais em que elas ganham sentido.
13

dizer, portanto, que os seus pontos relevantes são aqueles passíveis de uma tradução analítica para a
linguagem da escolha racional, como aquela que Bates associa à “nova antropologia”, e também como
Tsebelis diz ser possível fazer, em alguns casos, com as “teorias sem atores” (cf. Tsebelis 1998, 34) e as
“teorias sem atores racionais” (cf. p. 36-8). Essa seria também uma forma de sofisticar uma abordagem
em termos de escolha racional, trabalhando analiticamente o lado sociológico dito “convencional”.
Quanto ao novo institucionalismo empírico, o ponto a ser ponderado é, naturalmente, o das
limitações do tratamento exógeno das instituições políticas, como dadas a priori. A ausência de uma
teoria que dê conta de como elas originam e se transformam ao longo do tempo, inclusive em resposta a
novas realidades e preferências de atores sociais relevantes, poderá ser visto como menos importante
frente ao argumento de que qualquer disciplina científica fia-se em conceitos e variáveis exógenas, para
as quais uma busca de explicação “final”26 seria contraproducente, por desviar a atenção do trabalho
intelectual para uma área imprecisa e pouco promissora, sendo preferível voltar-se para a solução de
problemas científicos mais objetivos. Assim, talvez a física e a química não tivessem avançado se não
tivessem tomado como dadas certas noções como “matéria”, “energia” ou “tempo”, ao invés de
desperdiçar esforços para compreendê-las com precisão em sua origem e constituição. Nesse sentido, se
uma analogia puder ser traçada, a ciência política estará justificada ao tomar as instituições como dadas.
Porém, duas considerações podem ser feitas a respeito desse argumento. Por um lado, salvo juízo
melhor informado, a história das ciências da natureza parece indicar que o amadurecimento dessas
disciplinas implica rumar “para trás”, no sentido de tomar como objeto de reflexão e investigação
precisamente os problemas relativos à origem e constituição de variáveis antes tratadas exogenamente.
Assim, mesmo a manutenção da analogia implica reconhecer que, mais cedo ou mais tarde, a ciência
política terá de tratar as instituições endogenamente. O novo institucionalismo empírico seria, então, uma
abordagem útil para um campo precisamente delimitado dentro da disciplina – assim como, por exemplo,
a mecânica newtoniana dentro da física –, mas seria inapropriado considerá-la como uma ciência
institucionalista. Por outro lado, essa é também a conclusão a que se chega pela consideração de que as
instituições não constituem por si sós o objeto de estudo da ciência política. Uma definição apropriada do
conceito de “política” terá necessariamente de incluir não apenas as disputas regularmente processadas
pelas instituições, mas também o processo mais ou menos conflituoso que se dá em torno justamente da
construção e transformação das instituições. Nesse sentido, é uma limitação séria o fato de que o novo
institucionalismo empírico, nas palavras de Peters, “argue that certain structures are more effective than
others, but fail to ask why the seemingly ineffective structures are selected as often as they are” (Peters

26
Para a noção de explicação “final”, que, por não se fiar em caixas-pretas não levanta questões adicionais, ver Boudon (1998,
172-3).
14

1999, 91). Mais uma vez, o tratamento exógeno das variáveis institucionais credencia-se como
abordagem apropriada apenas a uma área limitada – embora importante, naturalmente – da disciplina27.

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27
Esses argumentos sobre a limitação do tratamento exógeno das instituições e sobre a centralidade da definição do conceito
de “política” para identificar o perfil teórico-metodológico da ciência política serão retomados à frente, nos dois capítulos
seguintes desta tese, por ocasião da discussão da propriedade de abordagens sociológicas, institucionalistas e de
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15

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