Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
Introducere
1
Cuprins
Unitatea de învăţare 1.3. Viziunea functiei publice : origini, istoric, tendinte actuale
1.4.1. Statul
1.4.2. Sisteme si regimuri politice
1.5.1.Reprezentarea politica
1.5.2. Participare si comportamente politice
1.5.3. Sisteme de partid si moduri de scrutin
1.5.4. Birocratie, partide politice si grupuri de interes
2
2.1.1.Tipologie clasica a raporturilor politica/administratie in functie de tipul de administratie
2.1.2. Analize comparate ale raportului administratie /politica
3
MODULUL 1. ABORDARI TEORETICE ALE RAPORTULUI
POLITICA / ADMINISTRATIE PUBLICA
Unitatea de învăţare 1.1. Clarificari conceptuale
Cunoştinţe şi deprinderi
La finalul parcurgerii acestei unităţi de învăţare veti înţelege:
- Conceptele esentiale specifice celor doua domenii de studiu si practica principiile
- Principiile care regleaza raporturile dintre administratie si politica
- Ca si administratia are o dimensiune politica
- Ce intelegem prin „neutralitatea” administratiei
- Care este modelul clasic al relatiei politica /administratie
Doua principii regleaza relatiile dintre lumea administrativa si lumea politica : principiul
separarii si cel al subordonarii.
Astfel, politica si administratia sint doua domenii distincte de activitate, fiecare avind
propria sa logica : functiile lor, diferite prin natura (decizie vs executie) sint realizate de catre
doua tipuri de agenti (alesi vs functionari) inserati in 2 tipuri de organizatii (sistem birocratic
vs sistem reprezentativ) si a caror autoritate se bazeaza pe principii diferite de legitimitate
(democratica vs mediatizata).
In acelasi timp, datorita principiului democratic, relatia administratiei cu politica este o
relatie de dependenta (subordonare). Cu toate acestea, daca teoretic birocratia se estompeaza
in spatele alesilor si nu dispune decit de o legitimitate mediata, in practica, autoritatea ei o
determina sa intretina si sa apere valori specifice.
Intrebare
Care sint particularitatile respective ale politicii si administratiei ca domenii de
activitate ?
4
sfera administrativa si lumea politica este mult mai complexa si ea se abate de la modelul
traditional.
Opozitia administratie/politica, utila din punct de vedere analitic, nu surprinde faptul ca
intre administratie si politica exista numeroase puncte de contact si interdependente, a caror
analiza constituie obiectul nostru de studiu.
Obiectivul cursului este studierea raporturilor dintre administratie si politica, intre functia
publica si puterea politica. Vom incepe sa abordam acest domeniu vast si complex prin citeva
precizari conceptuale.
In primul rind, termenul „politica” are mai multe sensuri. Unul dintre ele desemenaza
lupta pentru putere, concurenta dintre fortele politice (partide, grupuri de interes), lupta pentru
exercitarea influentei si ocuparea functiilor de autoritate in sinul unei comunitati, al unei tari,
pe piata electorala sau in procesul de decizie. In engleza acest sens corespunde termenului
„politics”.
O alta semnificatie a termenului „politica” este cea care corespunde in engleza cuvintului
„policy” si se refera la cadrul de orientare pentru actiune, la un program sau o perspectiva de
activitate. Astfel, spunem ca un guvern are o politica economica, sau industriala, sau
culturala, adica el opereaza un ansamblu de interventii, alege (decide) sa faca sau sa nu faca
anumite alegeri intr-un domeniu specific, in aceste cazuri in domeniile economic, industrial
sau cultural. In acest sens, vorbim de politici publice, adica de acte angajate de autoritatea
publica pentru a rezolva o problema sau intr-un sector care tine de resortul ei. Politicile
publice sint produsul activitatii autoritatii publice.
Deci, fenomenul politic are doua dimensiuni: a) lupta pentru putere, concurenta intre
fortele politice, aceasta dimensiune se deruleaza in cadrul sistemului politic; b) actiune
publica.
Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat. El
cuprinde nu numai Statul, partidele politice, grupurile de interes, dar si alte structuri de
mediere a intereselor (sindicate) in masura in care aceste institutii influenteaza procesul
politic si contribuie la reglarea sociala. Statul este in centrul sistemului politic.
Daca politicile publice (adica substanta, continutul a ceea ce furnizeaza autoritatea
publica) sint un proces politic de luare a deciziei, administratia publica reprezinta gestiunea
afacerilor publice.
Statul este macro-structura (sau institutia) politica care reprezinta punctul de intilnire
dintre sistemul politic, procesul politic (policy-making) si administratia publica. Deci, orice
analiza a sistemului politic, al procesului politic (de policy-making), a administratiei publice
implica o analiza bazata pe o teoria a Statului.
Desi definitiile administratiei publice sau ale functiei publice variaza de la un Stat la altul,
in general prin administraie publica intelegem domeniul tehnic, domeniul care se ocupa de
gestionarea afacerilor publice. Activitatile ei incep acolo unde actiunile guvernelor si
legislatorilor inceteaza. Prin actiunile administratiei Statul este cel care se manifesta in mod
concret. Administratia se refera la regului, norme, ierarhii care regleaza activitatea sociala. In
ciuda faptului ca administratia este domeniul tehnicii, ea reprezinta un domeniu aparte de
relatii de putere, de confruntare si de conflicte. Or, puterea trimite la politic. Ea este deci un
loc de putere si o componenta a sistemului politic.
Astfel, ca obiect de studiu, administratia publica are mai multe fatete: ea este in acelasi
timp un domeniu tehnic, un actor, un proces, si fiecare din aceste fatete are o importanta sau o
dimensiune politica.
5
Dupa ce am definit politica si admnistratia, putem face o prima constatare: administratia
si politica sint doua domenii diferite, autonome, de activitate si de studiu.
Test de autoevaluare
Specificati si comentati sensurile conceptului „politica”
6
parte rezultatul proceselor administrative. De aici deriva importanta strategica a relatiilor de
autoritate si de responsabilitate, a retelelor de comunicare, a mecanismelor de coordonare si a
nomenclaturii sarcinilor si a altor proceduri de functionare.
La nivelul structurilor: ministerele amenajeaza aceste relatii sub presiunea multiplelor
retele de influenta si nu urmind in mod fidel criteriile de gestiune stabilite. Alegerea intre
structurile centralizate si descentralizare pune in functiune echilibrul de putere dintre unitatile
de baza si autoritatea de tutela.
La nivelul finantelor publice: bugetul este o masura a capacitatii de actiune
guvernamentala intr-un context in care nevoile exced intotdeauna resursele. La acest nivel,
functionarii sint in acelasi timp judecatori si parti: ei informeaza alesii despre cheltuielile
necesare, in timp ce interesul lor este, in general, cresterea acestor cheltuieli in masura in care
ele semnifica pentru ei salarii mai mari, angajari, conditii de munca mai avantajoase si sanse
de cariera mai bune.
La nivelul functiei publice: gestiunea de personal pune in relief competenta si dezvoltarea
profesionala a functionarilor. De asemenea, ea implica constringeri politice pentru ca ea
delimiteaza autoritatea Statului angajator. O conventia colectiva semnata nu poate fi
reformulata de catre alesi. Or, relatiile patronale-sindicale nu se prezinta in acelasi fel in
sectorul public ca in cel privat deoarece misiunea publica a Statului nu se rezuma numai la
criteriul rentabilitaii. Statul poate finanta revendicarile angajatilor sai si in calitate de
legislator el poate suspenda sau restringe dreptul lor de greva printr-un decret, o lege speciala
sau o noua legislatie.
In acelasi timp, administratia este o organizatie birocratica si, in aceast sens, o descriem
ca un instrument rational, pur tehnic si distinct de puterea politica. In fapt, trasaturile ei
birocratice – ierarhie, specializare, formalizarea regulilor – nu sint numai probleme tehnice, ci
tin mai ales de relatiile de putere dintre agentii publici interesati atit de execitatrea controlului
cit si de securitate. Pentru a reduce rigiditatile birocratice, alesii au adesea tendinta de a
politiza functia publica, derogind astfel la doctrina neutralitatii administrative.
Imbricarea dintre politica si administratie este cea mai vizibila, atit de vizibila incit
raporturile par adesea ca se inverseaza, la virful Statului, in relatiile dintre ministri si inaltii
functionari, acolo unde se concentreaza responsabilitatile. Atunci cind administratorul decide
si politicul aproba, vorbim de tehnocratie si nu de neutralitatea administratiei. Chiar daca
aceasta tendinta se dezvolta tot mai mult, alesii conserva totusi numeroase atuuri. In plus,
functionarii nu constituie un grup omogen ci mai degraba o categorie divizata dupa clivaje
care traduc diversitatea de opinii.
Pe planul controlului, in aparenta, controlul administrativ, al carui obiect este, prin
definitie, verificarea executarii sarcinilor din punct de vedere al regularitatii juridice, tehnice
sau financiare, trebuie sa fie, tot prin definitie, apolitic. Cu toate acestea, in momentul in care
se produce o eroare sau neprevazutul, se pune in mod necesar chestiunea politica: cine este
responsabil ? cel ce controleaza sau executantul ? In acest moment apar dezbaterile in jurul
mizei pe care il reprezinta controlul. Deci controlul, implicind colaborare si verificare, trimite
de asemenea la dimensiunea politica a administratiei.
Relatia politica nu se refera numai raporturile dintre politician (ales) si functionari. Ea se
repercuteaza asupra ansamblului sistemului social. Prin insasi functia ei, administratia ofera
un serviciu public populatiei, in afara faptului ca este la dispozitia guvernului ales. O intrebare
se pune : sint functionarii in serviciul populatiei sau al reprezentantilor ei? Deci, rolul social al
administratiei este legat de conceptia pe care o are o societate despre democratie. In general si
inainte de toate consideram administratia ca fiind la ordinele alesilor majoritatii, dar anumite
dispozitive o plaseaza la dispozitia cetatenilor, a contribuabililor. Echilibrul precar intre
prioritatea alesilor si deschiderea fata de public reprezinta una din cele mai mari provocari
carora administratia trebuie sa le faca fata.
7
Locul administratiei in sistemul politic face apel la notiunea de democratie si la
ansamblul de idei politice. Miza este in acest caz raportul intre Stat si societatea civila. Exista
mai multe teorii ale Statului si ale raporturilor dintre acesta si societate: pe de-o parte teoriile
liberale ale Statului minimal: societatea trebuie sa se bazeze pe initiativa liber exercitata a
membrilor sai, autoritatea Statului neintervenind decit pentru a impune respectarea legilor, a
normelor, a regulilor concurentei. La polul celalalt, teoriile societatii planificate: Statul trebuie
sa-si asume toate responsabilitatile sociale si sa orienteze actiunea indivizilor in functie de
obiectivele colective. Intre acesti doi poli se situeaza pozitiile care incearca sa concilieze
libertatea individuala, initiativa privata si securitatea colectiva cu logica pietii. Administratia
influenteaza arbitrajele intre aceste idealuri, dar in acelasi timp este supusa consecintelor lor.
Vedem deci in ce masura administratia, cu mijloacele ei de actiune si modurile ei de
functionare, este integrata in sistemul politic. Dar fenomenul administrativ nu se rezuma la
dimensiunea sa politica. Ea implica de asemenea dimensiuni economice, de gestiune,
juridice.
Aceasta discutie serveste ca prezentare a continutului cursului. Vom analiza toate
aspectele care pun in evidenta raporturile dintre politica si administratie.
Test de evaluare
Ce semnifica doctrina neutralitatii administratiei si cum se manifesta la nivelul
procesului politic
Test de evaluare
Identificati si definiti principiile modelului teoretic al raporturilor dintre politica si
administratie
8
Unitatea de învăţare 1.2. Specificitatea functiei publice
Cunoştinţe şi deprinderi
La finalul parcurgerii acestei unităţi de învăţare veti înţelege:
- Care este semnificatia multipla a conceptului „birocratie”;
- Care sint principalele trasaturi ale organizatiei de tip birocratic ;
- Ce este si care sint sursele legitimitatii birocratice;
- Cine sint agentii functiie publice si care este rolul lor;
- Care sint cele doua conceptii ale functiei publice din punct de vedere al
raporturilor cu puterea politica.
1. Ambiguitatea conceptului
Notiunea de birocratie evoca mai multe reprezentari destul de imprecise si difuze.
Semnificatiile propuse de analisti sint la fel de ambigue. Astfel, mai multe fenomene, sau
concepte, sint legate de fenomenul birocratic:
a) Puterea birourilor
Aceasta definitie este conforma cu etimilogia cuvintului. Desemnam prin aceasta
sintagma serviciile care au rolul de a furniza o incadrare si o asistenta juridica, contabila sau
de gestioune serviciilor operationale insarcinate in mod efectiv sa realizeze obiectivele
organizatiilor publice sau private.
b) Organizatiile de mari dimensiuni
Intelegem prin organizatii de meri dimensiuni : marile intreprinderi industriale,
comerciale, bancare sau de servicii, marile admnistratii sau societati de Stat, firme
transnationale. Birocratiile desemneaza in acest caz marile organizatii compelxe moderne.
c) O organizatie bazata pe regulile rationalitatii
Acesta este modelul clasic al birocratiei asa cum l-a formulat Weber. In acest sens,
birocratia este sinonima cu impersonalitatea, ierarhia, diviziunea muncii, cu posturi legate de
cariera.
d) reglementarea
Este vorba de un sens apropiat de cel precedent. Utilizam in mod frecvent cuvintul
„birocratie” in domeniul gestiunii pentru a desemna regulile formale, scrise, care
reglementeaza organizatiile. Birocratia devine in acest caz un termen generic care cuprinde tot
ceea ce stabileste cadrul formal al organizatiilor : organigrame, statuturi, functiuni etc.
e) Administratia publica
Pentru multi specialisti, birocratia semnifica simplu “administratia publica”. Spunem, de
exemplu, ca rolul birocratiei (adica al administratiei) este sa puna in practica politica
guvernului.
f) Puterea functionarilor
Utilizam in mod curent termenul „birocratie” pentru a desemna sau caracteriza puterea
exercitata de functionari. Dimpotriva, atunci cind este vorba sa calificam puterea inaltilor
9
functionari, marii administratori sau exterti, conceptul de „tehnocratie” este preferat celui de
„birocratie”.
f) cresterea Statului (interventionismul Statului)
Fenomenul cresterii Statului, mai exact al bugetelor sale, al cresterii efectivelor sale si al
domeniului de interventie, este adesea identificat cu birocratia. Birocratia este sinonima in
acest caz cu interventionismul etatic.
g) Oligarhia
Vorbim de oligarhie atunci cind intr-o societate sau organizatie puterea este concentrata
in miinile citorva conducatori. In analiza sa clasica, Roberto Michels a studiat procesul prin
care se dezvolta oligrahia, chiar in cadrul organizatiilor democratice. Dupa Michels,
conducatorii alesi ajung sa se sustraga controlului maselor (cetatenilor) si formeaza o
oligarhie. In traditia lui Michels, biracratia desemneaza tendinta oligrahica a organizatiilor de
orice fel. In organizatiile democratice, ea semnifica dominatia alesilor asupra alegatorilor.
h) Regimul comunist
In perspectiva lui Trotski, care a criticat sistemul stalinist, se utilizeaza conceptul de
„birocratie” pentru a analiza regimurile comuniste si mai ales cele de tip stalinist. Conceptul,
sau adjectivul, este sinonim cu autotitatea, cu totalitarismul, exercitate de catre elitele care
detin privilegii materiale si simbolice.
Astfel, birocratia inseamna in acelasi timp controlul abuziv, chiar politienesc, dar si o
proasta gestiune, dimensiunea excesiva a aparatului etatic, risipa sau lenea functionarilor. In
ciuda ambiguitatii acestei notiuni, putem degaja citeva trasaturi comune.
Intrebare :
Care sint principalele semnificatii ale conceptului « birocratie » ?
10
O definire minutioasa a sarcinilor, a competentelor precise trebuie facuta : aceasta definire
trebuie sa specifice cind, cum, de catre cine (ce categorie de angajati) trebuie realizata o
sarcina, sau ceea ce nu trebuie facut. Cu cit o organizatie pune accentul pe specializarea
sarcinilor, cu atit ea beneficiaza de bune calificari ale expertilor si cu atit isi creste
eficacitatea.
c) Ierarhia
Aceasta caracteristica consta in dependenta nivelurilor (esaloanelor) inferioare fata de
cele superioare. Informatia si directivele coboara nivelurile ierarhiei in asa fel incit fiecare
angajat isi exercita competenta (specializarea) fara sa interfereze cu cea a celorlalti executanti.
Ierarhia este supusa legalitatii. Toate nivelurile (titulare ale posturilor – superioare si
inferioare) trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute prin regulamente sau legi. Se
evita astfel arbitrariul. Relatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate prestabilite
de tip legal. Fiecare isi exercita specializarea in limitele atributiilor sale.
Principiul ierarhiei are doua avantaje :
• el permite sa se controleze ansamblul activitatilor, fiecare trebuind sa-si respecte
cimpul de competenta recunoscut
• permite sa se evite arbitrariul in relatiile de autoritate.
d) Cariera
Birocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint determinate
exclusiv pe baza de merit. Altfel spus, sint dependente de criteriile meritocratice si
impersonale. Orice fel de gestiune a personalului (adica recrutarea, remunerarea, derularea
carierei) care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificata ca fiind birocratica. Deci,
gestionarea personalului se bazeaza pe regului impersonale.
In contrapartida acestor garantii, birocratia cere salariatilor obligatii legate de posturile
ocupate. Daca aceste obligatii, clar definite, nu sint indeplinite, atunci organizatia procede la
sanctiuni. Aceastea sint de asemenea conforme cu regulile prestabilite, cu proceduri fixate
prin regulament sau lege. In conformitate cu acest principiu al carierei, salariatul birocratiei
(birocratul) nu este proprietarul postului ocupat nici al instrumentelor muncii (local, furnituri
etc.). Postul este o ocupatie profesionala. In acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii
organizatiei decit pentru realizarea functiunilor sale profesionale. Cariera ofera garantii care
asigura si maximizeaza securitatea profesionala: securitatea locului de munca, promovarea,
securitatea salariului.
Retinem ca principale avantaje ale acestui principiu :
• elimina arbirariul, favoritismul, in evaluarea muncii salariatilor ;
• permite organizatiei sa atraga cei mai buni (calificati) candidati ;
• securitatea permite participantilor sa se consacre muncii lor ;
• stabilizeaza personalul, permite continuitatea in actiune si dezvoltarea spiritului de
solidaritate si de fidelitate. Salariatii se identifica cu organizatia si interiorizeaza
normele si valorile legate de post.
e) Codificarea relatiilor cu exteriorul
Relatiile birocratiei cu exteriorul sint reglate de aceleasi norme de impersonalitate care
prevaleaza in sinul organizatiei. Organizatia (birocratii) ii trateaza pe clienti intr-o maniera
neutra, fara parti pris. In relatiile cu publicul, singurul criteriu care trebuie respectat este cel
prestabilit in regulamente.
Avantajele acestui principiu sint :
• Echitatea in tratamentul persoanelor. Cererile sint examinate numai din punct de
vedere al regulilor formale recunoscute. Nimeni nu trebuie sa se bucure de un
tratament de favoare si nici sa fie supus unor discriminari ilegale ;
• Onestitatea. Relatiile birocratului cu publicul fiind reglementate, acesta este protejat
contra tractatiilor si presiunilor exterioare care ar putea sa il corupa.
11
• Continuitatea. Regulile, normele, sint independente in raport cu birocratii care le
aplica si nu sint influentate de schimbarea personalului.
• Eficacitatea. Clasificarea in functie de criterii abstracte favorizeaza luarea in
consideratie a unui mare numar de situatii diferite si permite sa se evite situatiile care
se repeta sa fie tratate ca fiind cazuri particulare.
12
Test de autoevaluare
In ce consta ineficacitatea birocratica si care sint cauzele ei
13
Nu exista deci profesiunea de „functionar” in sensul strict al termenului, deoarece functia
publica cuprinde o varietate de profesiuni si meserii.
B) Rolul functionarilor
Ca si alesii, functionarii sint reprezentantii (aparatorii) interesului general al societatii si
arbitri intre grupurile de interes. Existenta unei administratii de cariera este considerata ca
indispensabila bunei functionari a treburilor publice. Functionarii sint agenti numiti, ei pun in
aplicare puterea Statului in conditiile definite de alesi si sub controlul acestora
Rolul functionarilor consta in furnizarea de informatii si date tehnice pentru procesul de
decizie politica, si de a pune in practica deciziile. Deci, rolul functionarilor este de consiliere,
de influenta si executie a obiectivelor definite de politicieni, singurii reprezentanti legitimi ai
natiunii. Rolul lor este dpendent de puterea politica. Functia publica nu este decit un
instrument de pregatire si de executie a deciziilor care tin de competenta exclusiva a
parlamentului si guvernului. Functionarii nu au initiativa, ei actioneaza intr-un cadru juridic
dat. Ei exercita competente care le-au fost conferite si recunoscute de lege. Deoarece
domeniul administrativ se afla in afara fluctuatiilor politice, functionarii sint susceptibili sa
reprezinte cel mai bine interesul general.
b) legitimitatea birocratica
14
Aceasta putere care ii confera autoritate si care este fundamentul legitimitatii birocratice
se bazeaza pe :
a) apolitismul (absenta de aliniere politica) functiei publice
In virtutea apolitismului lor, functionarii se considera aparatorii interesului general, alesii
nereprezentind decit interese partizane, particulare.
Autonomia in raport cu politicul le permite sa fie arbitrii intre interesele diverse si
interesele generale ale societatii. Identificindu-se Statului, functionarii pot fi considerati
adevaratii reprezentanti ai acestuia.
Viziunea birocratica a raportului Stat / societate fiind o viziune care valorizeaza Statul si
devalorizeaza politicul, aceasta este o viziun „anti-democratica”.
b) permanenta
Deoarece statutul lor ii doteaza cu permanenta si stabilitate, functionarii considera ca ei
incarneaza continuitatea indispensabila bunei functionari a afacerilor publice. Pentru ca
interesele urmarite de catre alesi sint egoiste, imediate, sub presiunea jocului electoral si al
cererilor electoratului, guvernantii sint supusi compromisului. Spre deosebire de acestia,
functionarii sint adevaratii profesionisti ai treburilor publice.
c) competenta
Functionarii poseda arta de a administra, de a gestiona. Profesionalismul le intareste
pozitia in raport cu alesii. Competenta tehnica, specializata, este baza legitimitatii birocratice
care se opune legitimitatii democratice.
d) reprezentativitatea
Punind accentul pe apolitism, pe permanenta, pe competenta, functionarii si-au dobindit o
legitimitate diferita si chiar antagonica legitimitatii politicienilor. In acelasi timp ei s-au dotat
de o dimensiune reprezentativa, deoarece administratia intretine legaturi cu mediul social
asupra caruia actioneaza.
Administratia nu este un bloc monolitic, omogen, ci un ansamblu structurat si stratificat
care dispune, intr-un domeniu particular, de competente particulare. Fiecare segment dezvolta
legaturi privilegiate cu mediul social pe care il incadreaza si il controleaza. De asemenea,
fiecare segment interiorizeaza valorile grupurilor plasate sub controlul ei. Ea devine
purtatoarea lor de cuvint. Astfel, aceste segmente birocratice asigura o functie de reprezentare.
Agentii se transforma reprezentind mediul lor social, intarindu-si astfel pozitia in raport cu
alesii. Altfel spus, birocratia se doteaza de o legitimitate de ordin politic in ciuda faptului ca
viziunea si discursul ei oficial sint bazate pe principiul subordonarii birocratiei fata de politic.
e) apararea valorilor specifice
Subordonarea nu exclude existenta valorilor proprii, specifice. Aceste valori sint :
• apararea interesului general (al binelui comun) - nu se reduce la suma intereselor
particulare – al carui garant este Statul. Functionarii, ca agenti (servitori) ai Statului
sint astfel aparatorii (gardieni) ai binelui colectiv.
• Neutralitatea sociala (impartialitatea): functia publica se plaseaza deasupra clivajelor
sociale, al antagonismelor de clasa. Astfel, administratia are rolul de arbitru, de a
echilibra interesele particulare de grup. In acelasi timp, neutralitate conduce la
conservatism: functia publica apara ordinea existenta,a sigura stabilitatea sociala,
raportul de forte sociale existent. Aceasta ideologie a neutralitatii care este marca
mediului administrativ constituie baza puterii administrative.
In concluzie, autoritatea birocratiei, puterea ei, sint legate de autonomia ei in raport cu
politicul. Principiul separarii permite functionarilor sa-si dezvolte propriul sistem de
legitimare.
15
Retinem
Legitimitatea (autoritatea) birocratica are ca fundamente :
- apolitismul (absenta de aliniere politica) a functiei publice
- permanenta
- competenta
- reprezentativitatea
- apararea unor interese specifice (apararea interesului general –binele
comun) si neutralitatea sociala (impartialitatea)
1.2.4. Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs. politizare
A) Neutralitatea reprezinta conceptia conform careia functia publica este recrutata pentru
competenta si este independenta de luptele politice. Ea este mai degraba o exceptie.
In democratiile liberale, aceasta conceptie isi are originea in dezvoltarea, de-a lungul
secolului al XIXlea, a doua elemente cheie : statutul si concursul. Cele doua elemente asigura
functionarului o anumita independenta in raport cu omul politic. Concursul, in special, reduce
sau elimina jocul de influente politice in momentul numirii.
Prima care a inovat in aceste domenii a fost Prusia. In 1794, ea a procedat la adoptarea
statutului general al functiei sale publice, care a fost adopata de Germania in momentul crearii
sale in 1870. In Franta, practica concursului a fost generalizata intre 1868-1890, unul din
momentele importante fiind creare, in 1872, a Scolii libere de stiinte politice, predecesoarea
Scolii nationale de administratie creata in 1945. In Marea Britanie, sistemul de recrutare a
functionarilor prin examen a fost introdus in doua etape, in 1850 si 1870, iar in SUA, legea
din 1883 a fost aplicata gradual in cursul a 50 de ani.
Meritul
Ca principiu de selectie a functionarilor, regimul de merit a fost mult timp doctrina pentru
a contracara influentele partizane. De mai multi ani, aceasta doctrina este in proces de
revizuire pentru motive de eficacitate si de justitie (discriminare pozitiva). In principiu,
regimul de merit implica recrutarea prin concurs. Concursul este norma unei recrutari in
functie de merit. Aceasta norma cere ca un candidat sa fie clasat intr-o ordine in functie de
notele obtinute in timpul evaluarilor. Regimul de merit semnifica un sistem de examene
competitive conduse de un organism autonom. In acest sistem, in principiu, toti candidatii
pentru un post sint egali, competenta lor fiind singura baza a discriminarii. Cu toate acestea,
in realitate, concursul functioneaza in avantajul anumitor grupuri in detrimentul altora.
Notiunea de merit este strict individuala, ea nu tine cont de principiul reprezentativitatii.
16
Intrebare :
De ce notiunea de merit este individuala ? Ce doctrina politica a impus meritul ca
practica a recrutarii functionarilor ?
Test de autoevaluare
Care sint cele doua conceptii ale functiei publice din punct de vedere al raporturilor
cu puterea politica ? Care sint elementele definitorii ?
Rezumat important
In concluzie, in tarile democratice, modelul birocratic clasic implica o separare intre
administratie si politic, in virtutea principiului democratic al separarii puterilor,
dependenta administratiei in raport cu politicul si neutralitatea functiei publice.
Acesta este un model, o situatie ideal-tipica. In practica, acest model are configuratii
diferite. Un dezechilibru intre cele doua elemente componente ale modelului poate sa
conduca la doua situatii:
a) functionarizarea sistemului politic caracterizata printr-o influenta crescuta a
tehnocratiei nealese dar foarte puternica. In societatea occidentalea post-
industriala, procesul decizional este tot mai mult dominat de responsabilii
administrativi si mai putin de catre politicienii alesi in mod democratic. Chiar
daca acestia din urma legitimeaza deciziile, aceastea sint formulate de
birocrati.
17
b) O alta situatie consta in politizarea functiei publice. In acest caz, Statul este
acaparat de interese partizane. Functia publica nu-si mai poate indeplini
functia de garant al realizarii binelui comun.
Tema de reflectie
18
Unitatea de învăţare 1.3. Viziunea functiei publice : origini, istoric, tendinte actuale
Cunoştinţe şi deprinderi
La finalul parcurgerii acestei unităţi de învăţare veti înţelege:
- Cum s-a constituit istoric viziunea asupra functiei publice;
- Care a fost evolutia functiei publice in SUA si sub influenta caror factori s-a
constituit aceasta ;
- Care a fost contributia lui Wilson la dezvoltarea stiintei si practicii administrative;
- Cum a evoluat functia publica in Europa;
- Care sint tendintele actuale de evolutie a functiei publice.
Constituire si particularitati
1. Viziunea functiei publice si evolutia acesteia sint diferite de conceptia si traiectoria
administratiei in tarile europene.
Transformarile serviciului public incep odata cu razboiul civil si nu vizau constituirea unei
functii publice de tip birocratic, ci urmarea sa puna capat partitocratiei, adica sa stopeze
abuzurile si coruptia. Reformele intreprinse sint inspirate in mod esential de considerente
morale si etice, in SUA sistemul de merit fiind esentialmente un mijloc care permite
indiguirea manipularilor exercitate de partide politice.
2. Influente : La inceput, conceptia asupra administratiei publice americane a fost
influentata de diferite elemente proprii administratiei din cinci natiuni europene: influenta
britanica, influenta franceza, olandeza, spaniola si portugheza. Dar cea care a contat in mod
19
real a fost experienta britanica (pe plan conceptual libertatea civica si egalitatea drepturilor
cetatenilor, iar pe plan institutional existenta diviziunilor administrative speciale – districte
(scoli, sanatate publice etc.). Spre deosebire de modelul englez – Stat unitar, absenta unei
Constitutii scrise, sistem parlamnetar – statul american este federal, s-a adoptat o Constitutie
scrisa si s-a introdus sistemul prezidential. Acestor elemente de influenta care au fost la baza
constructiei birocratiei americane li s-a adaugat incepind cu sfirsitul secolului al XIXlea,
influenta germana adaptata si ea contextului american.
3. Factori specifici (istorici, economici, politici) de influenta : a) o experienta istorica
particulara : absenta trecutului feudal, absenta de centralitate, de monarhie, absenta traditiei
admnistratiei Statului absolut, absenta dreptului roman, absenta Statului unitar ; b) Contextul
se caracterizeaza prin alte configuratii economice, sociale, politice : relatiile public / privat se
particularizeaza prin dominatia acestuia din urma si mentalitatea de buisness in domeniul
gestiunii afacerilor publice ; rolul specific al rolului exercutivului in cadrul regimului
prezidential ; influenta federalismului la virf, si auto-guvernarea de tip anglo-saxon la baza ;
c) Particulariatea principala este dominatia, in cadrul functiei publice, a sistemului de patronaj
(spoil system). Acest sistem este traditional in istoria administratiei americane atit la nivel
federal cit si pe plan etatic (al Statelor membre ale federatiei). El a fost practicat inca din
1829, din timpul administratiei lui Andrew Jonson si a exersat o dominatie puternica intre
1830 si 1890.
Intrebare
Care sint factorii au marcat evolutia functiei publice americane
20
partidelor fata de care contracteaza obligatii, administratia nu functioneaza dupa criterii de
eficacitate, ea este controlata politic; asigurarea neutralitatii politice a celor ce sint in serviciul
Statului este indispensabila pentru buna functionare a afacerilor publice ; dar aceasta
neutralitate nu este un scop in sine, ci un mijloc care permite realizarea reformei morale a
sistemului; accesul la functia publica trebuie sa aiba la baza cariterii obiective (prin examen).
Cu toate acestea, reformele nu prevedeau organizarea carierei in functia publica, adica nu
prevedeau garantii. Deoarece numirile nu se mai realizau dupa criteriile partizane, garantiile
carierei nu mai erau necesare.
Aceste obiective s-au concretizat incepinnd cu 1871 prin punerea in practica a unor
proceduri de recrutare si avansare in functie de merit prin crearea Comisiei functiei publice
autorizata sa elaboreze regulile de acces la serviciul public. Miscarea de reforma a continuat
prin adoptarea in 1883 a Legii serviciului public (Civil Service Act), care a institutit un sistem
pragmatic al functiei publice care contrasta puternic cu conceptia „teoretica” britanica.
Crearea acestei cominsii corespunde inlocuirii sistemului de patronaj care domina
viziunea asupra functiei publice cu sistemul de merit, ceea ce s-a tradus prin crearea carierei
administrative, cu un concurs de intrare, cu antrenament si perfectionare organizate si prin
cresterea numarului de functionari. In 1887 a fost creata Comisia pentru comertul interetatic
(Interstate Commerce Commission) care a condus la intrarea, pe o scara larga, a puterilor
publice in domeniul economic in general, si industrial in special. Impreuna cu Comisia
functiei publice ea a influentat in mod decisiv evolutia administratiei federale si procedura
administrativa. Cele doua comisii simbolizeaza marea transormare intervenita in viata
americana.
Rezultatele practice ale acestei prime etape a procesului de reforma din 1883 au fost
limitate. Patronajul s-a mentinut, functia publica continua sa se gaseasca in miinile magnatilor
imbogatiti in timpul razboiului, prin speculatie, sau in mina antreprenorilor implicati in
dezvoltarea transportului feroviar, sau in mina noii clase industriale care controla organizatiile
politice. Interesele acestora erau astfel impuse instantelor puterii. De aemenea, aceasta
transformare nu a vizat organizarea rationala a functiei publice si nici eliminarea elitismului
care este contrar principiului egalitarist democratic.
Rezumat important
Woodrow Wilson, Studiul administratiei, 1887
Acest text este considerat prima reflectie teoretica americana asupra stiintei
administrative. In aceasta analiza, Wilson a elaborat in mod stiintific trasaturile
esentiale si principiile directoare ale viitoarei stiinte administrative. Scopul acestei
lucrari a fost sa demonstreze ca reforma in curs a functiei publice este o conditie, sau
un mijloc, pentru ameliorarea organizarii adminsitratiei si a metodelor sale.
Originalitatea analizei consta in faptul ca a subliniat necesitatea ueni stiinte
administrative pragmatica. Al doilea obiectiv viza mijloacele prin care guvernul isi
poate realiza scopurile in modul cel mai eficace posibil si cu cel mai mic cost posibil,
atit financiar cit si de energie.
Aceasta stiinta, considera Wilson, este cu atit mai necesara cu cit functia publica
21
era in expansiune. Aceasta tendinta cerea o noua conceptie asupra rolului Statului,
care trebuia sa-si intareasca controlul asupra activitatii firmelor celor mai importante,
cum erau de exemplu companiile de comunicatii si feroviare.
Viziunea lui Wilson este de fapt o viziune a practicii administrative dupa
modelul european pe care el a incercat sa-l adapteze caracterului federal al Statului
american si democratiei americane. Wilson a fost influentat in intreprinderea sa de
realizarile stiintei europene, dar a fost constient de necesitatea „americanizarii”
acestei stiinte, care trebuia sa devina independenta de originile ei franco-germane.
Dupa Wilson, pentru ca functiile adminsitratiei sa fie utile si eficace, ea trebuie
sa fie structurata in acelasi fel, independent de regimul politic. Se enunta astfel
principiul autonomiei adminsitratiei fata de politic, care va deveni dihotomia clasica
adminstratie / politica.
Teza centrala a reflectiei lui Wilson – administratia trebuie sa ramina in afara
politicului – comporta ideea unei colaborari intre cele doua sfere, pentru ca ele sa nu-
si prejudicieze mutual actiunile. Aceasta teza comporta in acelasi timp o condamnare
a patronajului.
Prin principiul autonomiei functiei publice fata de politic, nu sint repuse in cauza
institutiile democratice. Autonomia da adminsitratiei o dimensiune instrumentala. O
administratie autonoma este cel mai bun mijloc pentru ca aceasta sa-si indeplineasca
sarcinile pe care dezvoltarea industriala le impun. Astfel, obiectivul lui Wilson nu s-a
limitat la moralizarea politica.
In acelasi timp, dupa Wilson, trebuie puse in valoare legaturile de partenariat
dintre administratia publica si gestiunea afacerilor, ceea ce va deveni o trasatura
particulara a gindirii administrative americane.
Dar inainte de toate, analiza diferentierii nete dintre administratie si politica
propusa de Wilson va influenta urmatoarele generatii de practicieeni si teoreticieni
din domeniul administratiei si politicului.
22
se mentine, sub influenta experientei razboiului, ea este in defensiva in fata noii paradigme
care nega utilitatea separarii clasice intre politica si administratie. Pe plan teoretic si practic se
produce integrarea stiintelor sociale in administratia publica federala. Accentul se deplaseaza
de la nivelul autoritatii catre societate.
Aceasta perioada interbelica a avut, prin continut si consecinte, o importanta deosebita: 1)
ea a pus in evidenta o combinatie de influente: pe de-o parte viziunea europene, cea britanica
in domeniul guvernarii locale, conceptia austro-germana de la sfirsitul secolului al XIX-lea
care l-a influentat pe Wilson, dar si viziunea proprie anilor 30 ; 2) a imprimat viziunii asupra
administratiei o caracterstica esentiala si durabila : conceptia asupra adminisitratiei, in ciuda
caaracteristilor ideologice, etice si democratice, ramine pragmatica si empirica ; 3) pe plan
teoretic, in studiile administrative se pune accentul pe stucturile organizationale ale apartului
administrativ si tehnica functionarii sale, doua subiecte total ignorate pina atunci de stiinta
administrativa. Aceasta noua tendinta va influenta formarea corpului de profesori, si
programele de pregatire a cadrelor ; 4)pe planul practicii, participarea administratiei la
elaborarea politicilor publice se va accentua, ceea ce semnifica estomparea conceptiei
dihotomice administratie / politica.
La sfisitul acestui tur de orizont al principalelor etape si curente care au marcat evolutia
functiei publice americane, putem sintetiza principalele caracteristici ale viziunii asupra
administratiei in SUA:
1.Este esentialmente moralizanta, fiind bazata pe „profesiunea de credinta”. Aproape toate
conceptele administrative sint concepte morale : este impregnata de ideea serviciului social,
fiind aproape mereu un amestec de analiza obiectiva a faptelor sociale cu atitutdini subiective
(judecati de valoare, dorinte) ; stiintele sociale in SUA sint un substitut de morala sociala
facut din civism protestant, utilitarism, de devotament fata de progres, din atasament sincer
fata de dogmele democratice; administratia este o stiinta si o practica a democratiei, opusa
administratiei „birocratice”; reformele initiate dupa 1880, care au fost opera grupurilor de
presiune contra rolului guvernantilor, au intarit rolul societatii si valorilor ei.
2.Stiinta si practica administratiei se bazeaza pe influenta profunda a conceptelor din
managementul afacerilor : Natura privata a administratiei publice rezulta din similitudinea
esentiala cu gestiunea afacerilor private. Inca din 1887, Wilson a preconizat legatura strinsa
dintre administratie si lumea afacerilor, insa incepind cu 1929, participarea administratiei la
viata economica devine o trasatura specifica si generalizata. Deci, inainte si dupa 1929,
administratia americana va fi profund marcata de influenta intreprinderii private, de aici
rezultind inclinatia de a aborda totul sub unghiul elementelor tehnice, si sublinierea factorului
expertiza, performanta, randament.
3. Aceste influente de natura dubla, adica viziunea ideologica puritana si ideologia
afacerilor implica o contrdictie: prima sursa comporta tendinte de dirijism, a doua tinde sa
limiteze influenta administratiei asupra economiei, totul pe fondul filozofiei politice
dominante in context american, aceea a mentinerii echilibrului democratic si al libertatilor
individuale. Aceste contradictii s-au reflectat pe planul reformelor administrative si au
influentat intr-un mod particular evolutia raportului politica / administatie.
4.Distinctia ideologica rigida intre administratie si politica. O caracteristica a functiei
publice americane este absenta de legatura intre sistemul administrativ si obiectivele vizate de
politica, altfel spus exista o separare neta intre elaborarea politicilor si executarea lor. Aceasta
viziune are ca rezultat o tehnicitate exagerata, interesul quasi-exclusiv pentru organizare. Este
o abordare apolitica a administratiei care devine adesea anti-politica. Viziunea americana este
opusa traditiei europene in care functia publica trebuie sa participe la elaborarea politicilor
publice si aceasta in ciuda reformelor din anii 20 si 30 cind s-a considerat ca misiunea
administratiei trebuie sa se bazeze pe o anumita legatura intre munca administrativa si policy-
23
making. Pe plan teoretic aceasta conceptie s-a reflectat prin tendinta de crea o stiinta
administrativa autonoma.
De retinut
24
realista, adica se caracterizeaza prin orientarea ei practica. Este o abordare de „inginerie
sociala”. Tezele formulate tin de teorie aplicata la nevoile concrete ale vietii sociale.
Perspectiva este pozitivista, indreptata catre functionarea efectiva a aparatului administrativ.
Test de autoevaluare
Care sint principalele trasaturi ale stiintei publice americane
25
o stiinta care trebuie sa inglobeze economia politica, statistica, tehnologia. Mai tirziu,
proiectele de reforma s-au orientat catre dezvoltarea invatamintului administrativ in cadrul
tuturor facultatilor de drept si dezvoltarea unei scoli speciale de stiinte politice si
administrative. In 1848 este creata Scoala nationala de administraie publica unde se preda
economia politica, dreptul public, stiintele politice. Se renunta astfel la monopolul fromatiei
axata pe drept. Scoala de administratie proceda la recrutarea pe baza de concurs si asigura
pregatirea in diferite discipline necesare administratiei. Ea a fost desfiintata in chiar anul
crearii sale. In 1871 este insa creata Scoala libera de stiinte politice, stramoasa Scolii
nationale de administratie care va functiona din 1945. In Franta, sistemul de recrutare prin
concurs s-a generalizat incepind cu sfirsitul secolului al XIX-lea. Dar criteriile vor fi diferite
in functie de ministere pina la adoptarea in 1946 a statutului general al functionarilor.
2. Principiul carierei
Acest principiu semnifica faptul ca puterea discretionara a responsabililor politici trebuie
sa fie strict limitata. Si adoptarea acestui principiu a vizat democratizarea sistemului si
protectia contra arbitrariului. Criteriul care dermina cariera functionarului este principiul
avansarii. Sistemul nu se aplica insa in mod omogen, fiecare minister avind propriile reguli de
organizare si de clasificare a angajatilor. In general, avansarea si promovarea intr-un grad
superior sint reglate de principiul vechimii.
In Marea Britanie si in Franta, posturile administrative sint organizate in mod ierarhic in
grade, fiecare grad fiind subdivizat in esaloane carora le corespunde o scala de remunerare
proprie fiecarui minister.
Sa notam in final, ca atit in Frata cit si in Marea Britanie nu a existat un sistem
institutionalizat de patronaj ca in SUA. Patronajul nu s-a exersat decit pentru numirile in
posturile vacante si, in parte, pentru avansari, dar nu pentru intrarea in domeniu.
Concluzii
In anii 30, o noua miscare de idei emerge in mediile economic, intelectual si administrativ,
centrata pe ideea schimbarii ordinii existente bazata pe liberalismul economic si
parlamentarismul politic care au intrat in criza. Esta vorba de criza sistemului economic bazat
pe capitalismul auto-regulator de piata libera si de emergenta miscarilor totalitare fasciste in
26
Europa. S-a incercat, in aceste conditii, gasirea unei a treia cai de dezvoltare, intre
capitalismul liberal si comunism, printr-o reforma profunda a Statului. Pe plan economic s-au
adopatat principiile keynesiene iar pe plan politic regimul social.democrat, care presupuneau
interventionismul etatic. Dupa razboi, aceasta noua orientare va constitui modelul general al
societatii occidentale.
Reforma Statului occidental se baza de trei elemente: planismul (palnificarea dezvoltarii
economice); realizarea consensului social ; o guvernare puternica, altfel spus o intarire a
capacitatilor Statului – capacitatea de a formula si implementa politici.
Aceste noi idei si principii vom influenta functia publica si raportul ei cu societatea si
politica. O noua orientare prinde contur in domeniul pregatirii functionarilor. In scolile de
cadre sint aplicate noi programe.
In noul context economic si social de dupa razboi, fenomenul major a fost intrarea
administratiei in domeniul economic, tendinta legata de dezvoltatea Statului providenta si a
strategiilor sale interventioniste (dezvoltarea intreprinderilor publice, intarirea controlului
etatic, reglarea, planificarea).
Astfel, o noua conceptie asupra administratiei emerge: administratia are nu numai rolul
de instrument pentru mentinerea statu quo-ului, ci de agent, si actor, al transformarii
structurale. Asistam la o schimbare a adordarii instrumentale a functiei publice care devine
factor de reforma. In aceasta noua paradigma un rol major revine planificarii : aceasta
modifica ierarhia valorilor administrative privilegiind termenul lung si inovatia ;
administratiile rigide au fost inlocuite cu administratii de „misiune”, flexibile si operationale ;
dar mai ales a modificat pozitia functionarilor si alesilor. In acest sens, asistam la cresterea
rolului functionarilor care au contacte directe cu „partenerii sociali”. Este o intarire a rolului
functionarilor in conditiile in care sistemul reprezentativ nu a evoluat. Sprijinindu-se pe
competenta lor tehnica, birocratii isi impun punctele de vedere si interesele. Altfel spus,
extensia rolului Statului a avantajat exclusiv functionarii a caror influenta a atins dimensiuni
necunoscute pina atunci in raport cu politicul.
Aceste tendinte s-au reflectat si in acelasi timp au fost incurajate si dezvoltate prin
crearea, in Franta, a Scolii nationale de administratie publica care va contribui la producerea
de tehnicieni pentru functia publica. Aceasta a devenit un factor de promovare a functionailor
si creuzetul in care este formata quasi-totalitatea liderilor politici, economici si administrativi,
crearea acestei institutii ilustrind in acelasi timp fenomenul unificarii elitelor, ceea ce
corespunde tendintei de diminuare, in acest context, a specificitatii administratiei.
27
patrund in domeniul politic, tatonind un executiv intarit. Asistam din ce in ce mai mult la o
situatie opusa modelului clasic : alesii sint cei care utilizeaza tot mai mult legitimitatea
tehnica a functionarilor. Autoritatea guvernantilor este tot mai mult legata de capacitatea lor
de gestiune si ami putin de originea lor electiva. Este fenomenul de profesionalizare a
politicului, altfel spus de accesul functionarilor in posturi de responsabilitate politica.
Functionarii care se reclama de la rationalitatea tehnica influenteaza comportamentul
oamenilor politici alesi, influenteaza alegerile politice, produc norme, criterii, care actioneaza
ca presiuni (constringeri) asupra altor actori sociali.
b. Legitimitatea democratica
Planificarea a permis functionarilor sa-si impuna competenta tehnica si prin aceasta sa-si
construiasca propria legitimitate democratica. Concertarea pe care planificarea se bazeaza,
adica colaborarea functionarilor cu celelalte forte sociale si economice, antreneaza rolul
acestora in democratia participativa. Astfel, democratia participativa se manifesta si prin
intermediul functiei publice. In acelasi timp, administratia este in contact cu administratii,
participa direct la realizarea obiectivelor si intereselor colective. Si in acest fel functia publica
joaca un rol important in intarirea unei democratii realmente democratica. Aceasta democratie
participativa repune in cauza sistemul reprezentativitatii traditionale, revendicind pentru ea o
legitimitate democratica proprie. Asistam la emanciparea functionarilor de sub tutela
politicului.
28
traditionala. 3) Osmoza dintre sfera administrativa si mediul de afaceri care, desi nu este noua,
a devenit o trasatura generala si in crestere. Desi intre aceste doua domenii exista diferente
nete, astazi, posturile de conducere din sectorul privat sint detinute de inalti ex-functionari.
Acesta fenomen este numit in Franta „pantouflage”. Asistam de asemenea la fenomenul de
unificare a elitelor : grupul celor ce apartin marilor corpuri se afla la conducerea
administratiei, a intreprinderilor nationale dar si a intreprinderilor private. Aceasta miscare de
schimbare a raporturilor dintre functia publica si restul societatii se produce intr-un singur
sens, al migrarii functionarilro catre exterior. Pentru inaltii functionari, functia publica este in
general o etapa catre alte responsabilitati (pozitii) politice si administrative.
b. Angajamentul social
Vechiul principiu al neutralitatii sociale a administratiei ca reprezentanta a interesului
general si deci garanta a echilibrului in societate, este in curs de transformare. Asistam la o
modificare a sensului functiei clasice a administratiei. Rolul ei de arbitru se transforma in rol
activ. Valorile dominante in functia publica sint din ce in ce mai mult schimbarea, actiunea,
reforma. Functia publica nu ai este in mod exclusiv un instrument de executie a deciziilor
luate de oamneii politici. Ea participa la definirea si realizarea proiectelor colective. O noua
abordare, voluntarista, a administratiei, o abordare activa si dinamica este tendinta majora in
evolutia actuala a functiei publice.
De retinut
Functia publica este si va fi tot mai dominata de ideologia de tip tehnocratic.
Promovarea functionarilor in sinul sistemului politic si al societatii se va accentua.
Intarirea executivului in defavoarea legislativului va influenta raportul administratie /
politica in sensul restaurarii autoritatii guvernantilor asupra birocratiei
administrative. Dar aceasta tendinta va conduce la osmoza dintre inalta functie
publica su executivul ales. Aceasta osmoza se concretizeaza prin asocierea strinsa a
inaltilor functionari la procesele de decizie politica si prin trecerea sistematica de la
un domeniu la altul. Astfel, ca final al acestei evolutii, separarea neta dintre
administratie si politica dispare.
Aceste noi tendinte – o noua redefinire a raporturilor administratie / politica si o
noua viziune asupra neutralitatii administratiei – sint in contradictie cu conceptia
traditionala a functiei publice ca garant si arbitru al interesului general, a caracterului
ei conservator (mentinere a echilibrului social), a neutralitatii ei. Aceasta evolutie
este in legatura cu teoriile neo-liberale care au dominat procesele de reforma
incepind cu anii 90 ai secolului al XX-lea si care promoveaza dezangajarea Statului
din domeniul economic si intoarcerea la logica pietrei auto-regulatoare. Astfel,
vizunea asupra functiei publice in diferite contexte nationale se apropie de viziunea
americana a functiei publice, caracterizata prin eficacitate, randament, fuziune cu
lumea afacerilor, deplasare in favoarea intereselor private, viziunea manageriala.
Test de autoevaluare
Identificati tendintele de evolutie ale functiei publice dupa 1945.
Tema de reflectie
In ce masura tezele noului management public care au inspirat reformele
admnistrative incepind cu anii 80 sint compatibile cu principiul subordonarii
administratiei publice fata de politic ?
29
Unitatea de învăţare 1.4. Institutii politice
1.4.1. Statul
1.4.2. Sisteme si regimuri politice
Cunoştinţe şi deprinderi
La finalul parcurgerii acestei unităţi de învăţare veti înţelege:
- ce este Statul, care este definitia juridica si cea sociologica a Statului;
- ce intelegem prin forma si tip de Stat;
- ce este sistemul si regimul politic;
- care sint tipurile de regimuri politice democratice;
- cum influenteaza aranjamentele institutionale (Stat si regimuri politice) raporturile
dintre administratie si politica.
Institutiile politice sint cadrul institutional in sinul caruia au loc interactiunile politice si
se formuleaza politici. Dar ele nu pot fi intelese fara sa intelegem si sa analizam fortele care le
anima si regulile interactiunii lor. Institutiile sint arena sau structurile in interiorul carora ia
forma distributia teritoriala a puterii (forme de Stat, raporturi Stat / colectivitati) si distributia
functionala a puterii (tipuri de regimuri, raporturi intre puterea legislativa, executiva, juridica),
dar si regulile jocului politic (reguli electorale, sistemul de reprezentare), normele formale si
informale care incadreaza si definesc contextul institutional.
1.4.1. Statul
Statul este cea mai importanta institutie politica care reprezinta punctul de intilnire dintre
politica si administratie. Orice analiza a sistemului politic, a procesului politic (de policy-
making), a administratiei publice, implica o analiza bazata pe o teoria a Statului.
Diferitele modele ale raportului dintre administratie si politic sint modele teoretice, de
referinta pentru a analiza si compara tipuri concrete. In practica administrativa si politica,
principiile acestor modele clasice se manifesta diferit in functie de logica institutionala, mai
precis in functie de tipul de Stat si de regim politic care caracterizeaza fiecare tara. Deci,
particularitatile cadrului institutional-politic influenteaza in mod esential forma raporturilor
dintre politica si administratie.
Pe linga o scurta trecere in revista a diferitelor forme istorice de Stat, vom aprofunda
definitiile – juridica si sociologica – ale Statului modern si vom analiza tipurile si formele de
Stat.
Statul este forma de organizare teritoriala dominanta, dar nu a fost mereu asa si astazi nu
este singura. Statul este o forma de organizare recenta, care dateaza de cinci secole si care a
aparut in Europa, este rezultatul istoriei particulare europene. Obiectivul nostru nu este de a
retrasa aceasta istorie. Totusi, pentru a intelege cum s-a impus forma de organizare teritoriala
bazata pe Stat si cum s-au format apoi diferite forme de Stat, citeva precizari sint necesare.
Din punct de vedere istoric, Statul a fost precedat de mai multe forme de organizare
politica care nu meritau calificativul de Stat. Au existat trei tipuri concurente de forme non-
etatice : orase-Stat, infra-State, extra-State (la care putem adauga o alta forma actuala, supra-
30
Statul, ca de exemplu Uniunea europeana). Astfel, imperiul este o forma de organizare
politica pe care Europa a cunoscut-o din epoca romana pina la caderea imperiului austro-
ungar in 1918 si care a durat in anumite arii non-occidentale pina la mijlocul secolului al XX-
lea.
Daca ne referim strict la aparitia Statului modern, tratatul dela Westfalia, semnat in 1648
dupa razboiul de 30 de ani (1618-1648) care a devastat Europa pe fondul unor rivalitati
dinastice si religioase, este un moment cheie. El marcheaza ruptura de sistemul feudal si
consacra epoca Statelor suverane institutind frontiere recunoscute si limitind influenta
bisericii romane asupra afacerilor Statelor. Inainte de 1648 suveranitatea se raporta la rege si
nu la entitatea teritoriala asupra careia ei dominau si care se schimba functie de casatorii si
alte aliante matrimoniale intre familiile regale. Dupa 1648, au avut loc alte reamenajari ale
hartii Statelor europene stabilita la Westfalia, in special dupa razboaiele napoleoniene si
Congresul de la Viena 1815 si cele doua razboaie mondiale. Dar spiritul tratatului de la
Westfalia domina inca si astazi. El inspira inca definitia juridica a Statului si forma de
organizare bazata pe stat s-a universalizat. Totusi, universalizarea nu inseamna uniformitate a
modurilor de amenajare a teritoriului etatic. Statele actuale sint diferite unele de altele, ca
natura, sau pe planul amenajarii interne.
Intrebare
Care este imporanta tratatului de la Westfalia pentru evolutia Statului modern ?
Cind vorbim de Statul modern doua definitii sint in general utilizate. O prima definitie
este numita juridica si formala, pentru ca ea poarta amprenta dreptului, in timp ce a doua,
sociologica, este definitia clasica propusa de Max Weber. Cele doua definitii sint ideal-tipice.
Statele realmente existente pot sa difere mai mult sau mai putin sub anumite aspecte de
definitie.
a. Existenta unui teritoriu clar delimitat este prima conditie. Acest criteriu implica ideea
de frontiere stabile. Pentru ca un stat modern sa existe, trebuie ca puterea politica sa se
exercite pe un spatiu delimitat pe care il controleaza prin intermediul administratiei si fortei
armate. Aceasta conditie nu este indeplinita nici de imperii nici de micro-societati.
b. Al doilea criteriu este cel al populatiei. Teritoriul etatic este populat de grupuri umane
care partajeaza un sentiment de apartenenta care ii leaga si care ii distinge de alte grupuri care
traiesc pe alte teritorii. In acest sens in antichitate grecii faceau diferenta dintre ei si altii,
calificati ca barbari. Cind populatia care locuieste pe un teritoriul unui stat partajeaza aceiasi
identitate nationala vorbim de Stat-natiune. In alte cazuri (Canada, Belgia, Malaiezia, tari
africane contemporane) cind statele sint compuse din mai multe etnii, vorbim de Stat national
sau multinational.
c. Al treilea criteriu care defineste Statul modern este existenta unei puteri politice
diferentiate, un spatiu politic autonom, clar delimitat de alte institutii sociale, religioase sau
economice. Acest criteriu introduce o diferentiere calitativa decisiva a Statului de alte forme
(entitati) infraetatice, acefale sau dotate de puteri ad hoc (adica instituite de maniera
31
intermitenta). In Statul modern exista o distinctie de principiu intre puterea politica si cea
religioasa, intre institutiile guvernamentale si structurile firmelor sau intreprinderilor, intre
sectorul public si cel privat. Astfel, revenirea la religios in anumite State – prin adoptarea de
institutii politice fondate pe religie – ridica problema indeplinirii acestui criteriu care este un
pilon al definitiei Statului modern
Lectură facultativă
In Occident, mult timp, raporturile dintre principi si Biserica au fost marcate de o alternanta intre „cezaro-
papism” si „teocratie pontificala” – adica raporturi de forta favorabile fie principilor (putere temporala) fie
bisericii (putere sacra). Cind domina puterea religioasa, principii erau numai depozitarii unei puteri acordata in
numele lui Dumnezeu de catre un papa care avea puteri transfrontaliere. Cind principii si-au afirmat
independenta, in special in raporturile cu Roma, a fost posibila instituirea unei puteri politice autonome.
Statul modern a aparut in parte ca rezultat al acestei dinamici de ruptura a legaturilor cu papa si teritorializarea
autoritatii. Cind aceasta autonomie s-a universalizat, ea a fost legata de secularizare si laicitate. In traditia
iacobina franceza, laicitatea este un atribut esential al Statului modern, pentru ca ea da mijloacele juridice si
politice pentru a transcende diversitatea apartenentelor religioase, prin care credinta si practicile religioase trec in
sfera privata, prin care domeniul public devine neutru din punct de vedere religios, comun tuturor cetatenilor.
Invadarea actuala a Statului de catre religios in citeva societati islamice atinge deci unul din fundamentele
esentiale ale Statului modern. Aceasta provoaca conflicte profunde intre populatii de confesiuni diferite.
Revolutia islamica din Iran din 1979, regimul taliban din Afganistan, tentativele islamistilor din Algeria de a lua
puterea in anii 90, miscarile islamiste din India, Pakistan – sint exemple prin care grupurile islamiste incearca sa
ia puterea politica pentru a impune Charia (legea islamica).
Aceste dinamici (de non-distinctie intre politic si religio) repun in cauza ideea secularizarii religioase care
parea universala si sint o alterare a Statului modern. Daca reusesc sa-si puna proiectul in practica vom asista la o
recompunere profunda a spatiului etatic.
Intrebare
Ce este Statul si care sint criteriile de defintie din punct de vedere juridic ?
Definitia weberiana nu exclude definitia juridica, dar ea implica o mai mare exigenta in
atribuirea etichetei de „Stat”. In plus de definitia juridica, definitia lui Weber comporta doua
consecinte. Prima se refera la natura organizatiei : Statul este o intreprindere in sensul ca are o
activitate continua ca finalitate si aceasta intreprindere are un caracter institutional pentru ca
se bazeaza pe reguli stabilite in mod rational si deci pe un aparat administrativ impersonal. In
acest sens, Statul este diferit de alte intreprinderi care pot sa existe pe un teritoriu. A doua
consecinta se refera la faptul ca Weber face din monopolul constringerii legitime, adica din
32
utilizarea fortei armate, a politiei, a inchisorii, un element distinctif esential. Prin deposedarea
altor grupuri (seniori feudali, sefi traditionali) de utilizarea fortei pentru a face din forta un
atribut al detinatorilor puterii politice care actioneaza in numele Statului face ca acesta sa aiba
o existenta veritabila.
Sa ne amintim definitia lui Weber : „Intelegem prin Stat o intreprindere politica cu
caracter institutional atunci cind directia ei administrativa revendica cu succes in aplicarea
regulamentelor monopolul violentei fizice legitime. Violenta nu este in mod natural nici
unicul mijloc administrativ nici chiar singurul mijloc normal al unui grup politic.... Dar
aplicarea violentei este mijlocul specific si peste tot ea este, in cazul absentei altor mijloace,
ultima ratiune”
Conform acestei definitii, care este mai restrictiva, Somalia sau Liberia de exemplu, nu au
calitatea de Stat. Dupa definitia lui Weber exista mai putine state care merita aceasta
denumire. O revolutie, o revolta, pot face ca un stat sa-si piarda aceast statut. Chiar
mondializarea aduce pe scena o serie de actori (firme multinationale, ONG) care pun sub
semnul intrebarii capacitatea de control al Statelor. Alte dinamici, de exemplu fenomenul de
fragmentarea a Statelor sau miscarile nationaliste sau secesioniste care mineaza Statele din
interior (Bosnia, Ruanda) repun in cauza preponderenta Statului ca actor predominant al
scenei internationale. Cu toate acestea, definitia lui Weber este remarcabila, ea se aplica chiar
in aceste conditii: un Stat, detinind puterea ultima a constringerii, poate declara starea de
urgenta, masuri speciale, pentru a supravietui.
Intrebare
Care este definitia sociologica a Statului ? Care este elementul esential in definitia
weberiana ?
Lectură facultativă
Forme non-etatice – infra-etatice, extra-etatice, orase-Stat, supra-State
Constituirea Statului ca forma de organizare teritoriala dominanta, a fost precedata de trei tipuri concurente
de forme non-etatice : orase-Stat, infra-State, extra-State la care putem adauga o alta forma (supra-Statul, ca de
exemplu Uniunea europeana).
Diferentierea intre Stat si formele non-etatce se poate face dupa natura functiilor sau ale puterii, dupa tipul de
organizare teritoriala, dupa criteriul detinerii constringerii. Astfel, in cazul formelor non-etatice, autoritatea si
functiile sint difuze sau concentrate in citeva miini; organizarea teritoriala este constituita din unitati cu frontiere
nesigure ; constringerea este exercitata de aparate de coercitie privatizate sau sub controlul altor autoritati, legale
sau ilegale. Criteriul care ridica cele mai mari probleme este cel al organizarii teritoriale, nu in legatura cu
marimea lui, ci cu delimitarea frontierelor.
Referitor la criteriul autoritatii, in infra si extra-State, dominatia este de tip traditional, in sensul weberian al
conceptului. Exista astfel trei tipuri de astfel de dominatie : dominatia patriarhala care se exercita de catre clanuri
familiale sau grupuri care se supun aceluiasi patriarh ; autoritatea tribala si dominatia de tip sultanic caracterizata
printr-un arbitrariu total (dincolo de clanul familial). Deci, infra-Statele sint forme de organizare a societatilor
traditionale sau forme apropiate de Stat, ca de exemplu formele care au precedat regatul lui Charlemagne (anul
800), care, desi de talie diferita, au cunoscut acelasi tip de dominatie traditionala. Cit priveste organizarea
teritoriala, aceasta este constituita din unitati de tip patriarhal, are frontiere putin sigure si organizare slaba.
In cazul extra-Statelor, autoritatea si functiilor sint difuze, caracterizate prin legaturi de tip feudal sau
colonial. Organizarea teritoriala cuprinde mari ansambluri umane, heterogene, delimiate prin limes. Constringerea
se exercita prin aparate de coercitie adesea arbitrare. Imperiile traditionale sint exemple de extra-state. Dominatia
traditionala, de tip patrimonial sau sultanic, autoritatea provine din religie sau din relatii familiale. Imperiile sint
conduse de dinastii si puterea se transmite prin ordine de succesiune. Nu exista ierarhie a functiilor, nu exista o
unitate a regulilor, pentru ca este constituit din popoare de limba si practici diferite. Nu are frontiere ci limes
(limita pina unde se intinde dominatia- limita virtuala, variabila – care se extinde sau se retrage in functie de
cuceriri sau infringeri ). Monopolul constringrii este mai putin organizat decit la State si el difera la imperiile
vechi (care nu aveau armate profesioniste si permanente cu exceptia Imperiului roman care avea armate
disciplinate si ierarhizate) de imperiile coloniale (imparatul lasa o anumita autonomie de gestiune seniorilor locali
sau functionarilor in schimbul unor tributuri ; exceptiaa constituit-o Imperiul britanic care avea o armata bine
organizata).
Orasele –Stat se caracterizeaza prin natura colegiala autoritatii, printr-o organizare teritoriala cu frontiere
33
recunoscute. Constringere se exercita prin aparate de coercitie formate sau ad hoc. Au existat doua generatii
importante : orasele grecesti – Atena, Sparta, Teba – secolul V-II i.e.n. si Roma pina sa devina imperiul roman ; si
a doua generatie a orasele-stat europene de la sfirsitul Evului mediu si din epoca Renasterii – Florenta dar si
altele, pe axa Calais-Gdansk si Dubrovnik-Barcelona.
Supra-Statele nu sint State, nici organizatii internationale, ci o asociatie de state care se reunesc pentru a
actiona in comun in anumite domenii (politica monetara sau politica de aparare). Ele sint diferite de federatii ( nu
au un guvern federal ) dar si de confederatii (institutiile comune sint mai dezvoltate si deciziile nu se iau in
unanimitate). Sint ansambluri regionale sau continentale de tipul Uniunii africane sau a Uniunii europene care
este forma cea mai avansata de supra-Stat.
De retinut
Tipul de Stat se refera la natura Statului, adica la fundamentele puterii etatice. Trimite la
sistemul de valori care sint la baza legitimitatii : State democratice – de drept – si state
totalitare (pentru particularitati vezi sisteme si regimuri democratice si totalitare in paginile
urmatoare).
Forma de Stat se refera la distributia teritoriala a puterii. Din acest punct de vedere
exista doua forme de Stat : Stat unitar si Stat federal carora li se adauga o forma hibrida –
Statul regional.
Statul unitar este forma de stat in care monopolul puterii se exercita in mod unitar. In
aceasta forma de Stat nu exista partajul puterii intre Stat si unitatile subordonate (regiuni,
orase). Guvernul central – instalat in capitala - conserva totalitatea atributelor puterii de Stat.
Nu exista decit o ordine de guvernare si institutii centrale care detin monopolul puterii etatice.
Ele dispun de competente legislative, financiare si politienesti si administreaza direct
ansamblul tarii in virtutea acestui monopol. Sub-tipuri de stat centralizat : state centralizate,
descentralizate.
Statul unitar centralizat este Statul in care administratia detine intreaga putere de decizie.
Monopolul puterii – de decizie si executie – este strict. Deciziile politice sint luate si puse in
practica in mod centralizat, ierarhic (de la virf la entitati locale). Pe plan local actioneaza
reprezentantii numiti de catre puterea centrala si care actioneaza in numele ei.
Atunci cind administratia ia decizii si tot ea le pune in executie vorbim de un Stat
concentrat. Este deci Statul care are putere totala de decizie si executie.
Cind Statul centralizat admite o repartitie teritoriala a serviciilor administrative vorbim de
un Stat centralizat deconcentrat. Agentii locali dispun de o anumita putere de executie a
deciziilor administratiei centrale.
Statul unitar descentralizat este Statul in care puterea centrala accepta un anumit partaj al
puterii lasind autoritatilor locale gestiunea anumitor probleme. Entitatile locale devin
34
colectivitati teritoriale care dispun de o anumita putere de decizie. Descentralizarea are un
caracter politic, ea creaza de contra-puteri locale. Colectivitatile locale (sau unitati publice,
cum sint de exemplu universitatile) au bugete si responsabilitati, ele sint alese, deci dispun de
legitimitate, dar nu au putere legislativa.
Intrebare
Care este diferenta dintre Statul unitar deconcentrat si cel descentralizat ?
Statul federal se caracterizeaza print-o guvernare la mai multe nivele. Statul federal
aliaza unitatea cu identitati distincte in cadrul unei unitati politice mai mari. In versiune
moderna, acest tip de Stat provine de la Constitutia SUA, dar astazi exista in forme variate.
Adesea este forma propusa pentru Statele multinationale. In cadrul acestei forme de Stat,
repartitia competentelor este stabilita prin constitutie. Este in mod necesar un Stat
descentralizat. Exista doua nivele de guvernare autonome care exercita o actiune directa
asupra acelorasi cetateni.
Trei principii il diferentiaza de Statul unitar :
a) superpozitia a doua ordini juridice, intre carea exiata relatii de autonomie dar si
complementaritate. Provinciile (sau Statele federate) au aproape toate caracteristicile
unui Stat avind ordine juridica proprie, un teritoriu definit, un guvern, un parlament, o
administratie, dar nivelul federal dispune de anumite atribute juridice care sint aplicate
provinciilor. Exista deci dubla ordine juridica si politica, institutii comune si
autonomie regionala pentru colectivitatile teritoriale care compun aceste State.
b) partajul competentelor
c) o autoritate care transeaza in caz de conflict intre ordinele de putere
35
Exista actualmente 24 de federatii, din care 5 sint forme hibride sau quasi-federatii
(Canada, India, Pakistan, Malaezia, Africa de Sud, Germania). Quasi-federatiile sint State
care prin constitutie si functionare sint federatii, dar care atribuie anumite puteri derogatorii
guvernului federal, ca in regimul unitar.
Confederatia este o uniune de State suverane, o forma tranzitorie fie catre disolutie, fie
catre un Stat federal (Elvetia).
Exista 2 cai de constituire a federatiilor : federatia prin asociere, cind state independente
decid sa constituie un stat federal – din motive economice sau militare –in acest caz Statele
federate sint anterioare Statului federal si conserva largi puteri, ca de exemplu SUA;
federalism prin disociere cind un Stat unitar se transforma in Stat federal: aceasta forma apare
in State multinationale, cu diversitate culturala si risc de fragmentare (de exemplu Belgia care
a devenit Stat federal prin disociere in 1993).
Tipuri de federalism : a) Federalismul unitar : este specific Statelor federale in care
greutatea Statului federal este mult mai importanta decit cea a statelor membre. Aceasta poate
fi o particularitate care tine de insasi natura Statului asa cum este descrisa in Constitutie.
Vorbim de un quasi-federalism, asa cum este cazul Canadei in 1867. Sau poate fi rezultatul
unei evolutii istorice marcata de o tendinta catre centralizare (federalismul american). B)
Federalismul de concurenta : este un tip de federalism in care intre Statul federal si Statele
membre exista un echilibru schimbator intre fortele centrifuge si centripete. Guvernul federal
detine monopolul decizional in domeniul marilor chestiuni. Statele membre detin si ele puteri,
deci exista o concurenta intre cele doua nivele de guvernare. Acest tip de federalism
corespunde destul de bine cazului canadian.
Test de autoevaluare
Definiti Statul modern, formele si tipurile de Stat.
Sistemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de Stat si
cuprinde, pe linga regimul politic si interactiunile cu alte componente ale comunitatii politice
(partide politice, grupuri de interes dar si alte structuri de mediere a intereselor in masura in
care aceste structuri influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala). Statul,
regimul politic si sistemul de partide sint elementele centrale ale sistemului politic.
Regim politic este o parte a sistemului politic si reprezinta amenajarea functionala a
aparatului de stat. El este amenajarea constitutionala a puterii si raporturile intre institutii. Cu
alte cuvinte reprezinta maniera de a partaja diferitele functii etatice : executiva, legislativa,
juridica, de a defini atributiile institutiilor politice (presedinte, prim ministru, parlament) si a
raporturilor dintre ele.
Asa cum exista State democratice (de drept) si State totalitare, asa exista regimuri
democratice, autoritare sau totalitare, in functie de aspectul institutional al accesului la putere
si exercitarea ei.
Regimurile totalitare sint regimuri care monopolizeaza (confisca) puterea prin
intermediul partidului-Stat, reduce opozitia la tacere si exercita un control total asupra
societatii. Se caracterizeaza prin : exaltarea Statului si a interesului colectiv, negarea
individului si dizolvarea societatii in Stat suprimind orice marja de actiune a societatii;
utilizarea violentei in scop ideologic, de propaganda, de coercitie ; aspectul opresiv, pina la
eliminarea fizica aopozantilor; prin incadrarea monopolistica a poporului si culturii.
Regimurile naziste, fasciste, comuniste (in special de tip stalinist), anumite regimuri din tarile
Lumii a treia, sint exemple de regimuri totalitare.
36
Regimul autoritar prezinta, in raport cu regimul totalitar o diferenta de grad, ambele fiind
opusul societatii pluraliste, democratice. Ambele recurg la forta, dar regimul autoritar este
arbitrar, dar nu totalizant. In cadrul autoritarismului exista o anumita autonomie a societatii.
Exista forme diferite de regim autoritar, dupa cum privilegiem forma institutionala sau
esenta regimului (analiza substantiva). Dupa natura, exista : regimuri militare (Chili sub
Pinochet), dictaturi civile, dictaturi personale (Zair sub Mobutu), regimuri cu partid unic
(multe tari africane), oligarhii rasiale (Africa de Sud pina 1994). Alti autori disting intre :
regimuri patrimoniale, oligarhii clientelare, regimuri bonapartiste, regimuri populiste si
birocratii autoritare. Daca regimurile totalitare sint reziduale astazi, cele autoritare exista inca.
In ciuda valului democratizarii, si a faptului ca intre 1985-2002 numarul de tari clasate
democratice apropape s-a dublat, ceea ce arata ca regimul democratic este in progresie, astazi
1/5 din State sint in realitate regimuri autoritare.
Intrebare
Ce este sistemul politic? Care sint elementele componente ? Ce este regimul politic,
care sint tipurile de regim si care sint particularitatile lor esentiale ?
Sistemul democratic este extrem de complex, ceea ce explica acceptiunile diferite ale
democratiei.
Distingem astfel in rpimul rind democratia procedurala, formala, minimala, liberala, care
acorda drepturi politice (drepturi numite negative). Esenta democratiei procedurale il
constituie alegerile competitive (democratie electorla) ca metoda de selectionare a
reprezentantilor (democratie reprezentativa). Democratia este o metoda de guvernare, de
cucerire a puterii prin lupta concurentiala (alegeri), un mecanism prin care cetatenii exercita
influenta asupra deciziilor guvernamentale alegindu-si conducatorii. Aceasta este definitia
minimalista, limitata la simple alegeri. Mai exista insa democratia de substanta, maximala,
care acorda pe linga drepturi politice si civice si drepturi sociale si economice.
Potrivit unui Raport PNUD (Programul ONU pentru Dezvoltare) din 2002, din 200 tari,
140 organizeaza alegeri pluraliste. In practica, doar 82 (54% din populatia mondiala) sint
deplin democratice (respect al drepturilor omului, inclusiv la viata decenta – deci sanatate si
educatie ; presa libera, justitie independenta), in 106 State existind importante restringeri ale
liberatatilor civile si politice. Din 81 de tari care au accedat la democratie la sfirsitul secolului
al XX-lea, doar 47 sint democratii operationale, multe revenind la regimuri autoritare
(regimuri militare ca in Pakistan sau Myanmar) sau pseudo-democratice (Zimbabwe), in timp
ce multe alte tari sint blocate intre democratie si autoritarism.
37
Intrebare
Ce este democratia, care sint formele ei si prin ce se caracterizeaza acestea ?
Regimuri democratice
In tarile democratice, regimurile politice au la baza principiul separarii puterilor (a
functiilor etatice), conform teoriei clasice a lui Montersquieu si Locke. Regimul politic
corespunde amenajarii institutionale a Statului de drept.
Trei criterii permit compararea si distinctia regimurilor :
• cine detine puterea executiva si legislativa
• daca puterea executiva este monocefala sau bicefala
• daca exista mijloace de interferenta intre puterea executiva si legislativa in materie de
numire, de drept de disolutie si de drept de cenzura
Altfel spus, tipul de regim implica aspectul separarii puterilor, colaborarea puterilor si
echilibrul puterilor. Aceste criterii sint explicitate in Constitutie, cel mai adesea scrisa.
Exista mai multe tipuri de regim democratice in functie de separarea puterilor :
Intrebare
Ce este regimul politic, ce este si care sint tipurile de regim democratic? Care sint
criteriile de distinctie ?
a) Regimul prezidential
Presupune o separare rigida a puterilor si el este ilustrativ pentru SUA. El a fost inventat
de americani prin Constitutia din 1786 si crearea federatiei in 1789. Apare ca o adaptare, dupa
100 de ani, a monarhiei dualiste engleze, atunci cind americani nu cunosteau bine evolutia
engleza catre regimul parlamentar.
Presedintele SUA este in fruntea unui executiv puternic, regimul aparind ca o
„republicanizare” a principiul monarhic. Vorbim de SUA ca de o monarhie republicana.
Regimul prezidential american traduce viziunea parintilor fondatori pentru care lupta contra
absolutismului implica ca puterea sa fie in asa fel repartizata incit nimeni sa nu o concentreze
in profitul lui. Echilibrul va fi deci asigurat prin repartitia suveranitatii intre diferite puteri
care detin fiecare o parcela de autoritate. Fiecare putere dispune in domeniul ei de competenta
de o autoritate absoluta, dar nu va putea sa intervina in parcela de putere detinuta de o alta
autoritate.
Regimul prezidential prezinta urmatoarele caracteristici :
• parlamentul (monocameral sau bicameral) exercita puterea legislativa si bugetara
• executivul cu caracter monocefal este condus de un sef de Stat care este si seful
guvernului ales prin sufragiu universal ca si membrii parlamentului
• puterea legislativa si executiva au putina influenta reciproca – parlamentul nu poate
cenzura guvernul si acesta nu poate dizolva parlamentul
38
Este un regim considerat periculos din cauza rigiditatii. A inspirat regimuri in America
latina si Africa unde a condus la acordarea unor puteri excesive sefului Statului in detrimentul
altor puteri. Acest dezechilibru a facut ca variantele africane sa fie numite „regimuri
prezidentialiste”.
b)Regimul parlamentar
e. Din 1911 acest regim a evoluat catre un regim de cabinet cu slabirea Camerei lorzilor si cu depline
puteri a Cabinetului Primului ministru care este seful majoritatii din Camera comunelor.
Regimul parlamentar se caracterizeaza prin separarea supla a puterilor intre legislativ si
executiv. Separarea este supla pentru ca specializarea functiilor nu exclude colaborarea
instituionala. Altfel spus, exista posibilitati de interferenta intre puterea legislativa si
executiva.
Se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi :
• Parlamentul (monocameral sau bicameral) ales prin sufragiu universal exercita puterea
legislativa si bugetara si desemneaza primul ministru
• Executivul (intotdeauna bicefal) este format dintr-un Sef de stat protocolar (monarh
sau presedinte neales prin sufragiu universal si care nu este responsabil) si dintr-un sef
de guvern responsabil in fata parlamentului
• Seful guvernului – primul ministru –prezideaza Consiliul de ministrii care exercita in
mod colectiv puterea executiva (este un organ colectiv de decizie)
• Guvernul exercita puterea reglementara adica edicteaza normele juridice
• Existenta unor puteri de interferenta reciproca : parlamentul poate cenzura (sau
demite) guvernul si acesta poate dizolva parlamentul
In ciuda diferentelor, din acest model englez deriva cea mai mare parte a regimurilor
parlamentare (din Commonwealth sau nu) dar si cele prezidentiale. Este considerat ca cel mai
favorabil stabilitatii politice din cauza supletii sale, dar s-a dovedit ca are dificultati sa
functioneze in unele contexte politice si instituionale, ca de exempu in Africa.
O varianta a regimului parlamentar este regimul de cabinet. In acest tip de regim,
esentialul functiei de decizie apartine guvernului (cabinet). Cazurile Marii Britanii si Canadei
ilustreaza acest tip de regim.
Caracteristici:
• puterea legislativa reala apartine guvernului
• parlamentul ratifica
• concentrarea puterii in sinul cabinetului care reuneste un numar limitat de ministrii
alesi de catre primul ministru
• Parlamentul devine tribuna opozitiei
• Existenta bipartismului sau a unor coalitii stabile si disciplinate
39
O varianta a acestui tip de regim este regimul de cabinet cu puternica dominatie a
Primului ministru care are urmatoarele particularitati :
• Puterile Primului ministru egaleaza sau depasesc pe cele ale unui presedinte intr-un
regim prezidential
• Exista atunci cind Primul ministru poseda un leadership puternic, un caracter
carismatic, o popularitate deosebita in rindul electoratului si care depaseste
popularitatea partidului sau
• Puterea de decizie se concentreaza in jurul Primului ministru si al cabinetului sau
• Ministrii devin in acest caz mai mult echivalentul secretarilor de Stat de tip american
si sint legati de functia de executie
• Consiliul de ministri devine mai ales un organism de coordonare, de ratificare.
Intrebare
Care este diferenta dintre regimul parlamentar, regimul de cabinet si regimul de
cabinet cu dominatia primului ministru ?
c)Regimul mixt
Poate fi semi-prezidential sau semi-parlamentar. Este legat de istoria celei de-a 5a
Republici franceze – 1958, fiind instituit din vointa lui de Gaulle de a „rationaliza regimul
parlamentar” care a fost la originea multora din crizele celei de-a 4a Republici.
Regimul semi-prezidential vizeaza cresterea puterilor executivului prin intarirea in cadrul
lui a puterilor Presedintelui. In acest tip de regim puterea legislativa a parlamentului este
delimitata. Seful Statului dispune de o legitimitate egala cu cea a Parlamentului (monocameral
sau bicameral), el este ales prin sufragiu universal. Presedintele este dotat, ca si in regimurile
prezidentiale, cu puteri proprii: numirea primului ministru, disolutia parlamentului. Ca si in
regimurile parlamentare, se mentine un executiv bicefal. Logica regimului semi-prezidential
poate fi rezumata astfel :
• alaturi de Presedinte, un Prim ministru si un Consiliu de ministrii care este responsabil
in fata parlamentului
• Presedintele (seful Statului) prezideaza Consiliul de ministrii
• Parlamentul detine puteri legislative si bugetare, dar mai limitate. Are dreptul de a
suspenda guvernul
• Presedintele poate dizolva parlamentul si acesta poate cenzura guvernul
• In caz de coabitare Primul ministru este adevaratul detinator al puterii executive,
Presedintele pastrind puterea in domeniul politicii externe („domeniul rezervat”).
Pot exista deci doua situatii : daca presedintele este in convergenta de orientare cu
majoritatea parlamentara, el este „cheia de bolta” a regimului si elementul motor al sistemului
; daca exista insa o opozitie de viziune – situatie de coabitare – presedintele ramine titularul
unor competente importante – este „garantul institutiilor” – dar puterea reala apartine
Primului ministru. In aceasta situatie Presedintele poate destabiliza institutiile mai ales in
tinerele democratii inspirate de modelul francez. Exista situatii cind disputele politice pot fi
fatale democratiei, ca de exemplu in Niger unde un puch militar a pus capat coabitarii
conflictuale in 1996, dupa care a revenit la regimul mixt in 1999.
De retinut
Regim parlamentar
- seful statului – monarh sau presedinte protocolar
- primul ministru – seful guvernului, seful majoritatii parlamentare
- parlamentul – acorda increderea sa primului ministru, alege presedintele (mai
40
putin in cazul monarhiei)
Regim prezidential
- seful statului – ales prin sufragiu universal, fara putere de disolutie
- primul ministru – poate sa existe dar nu este decit „creatia” presedintelui
- parlamentul – nu poate rasturna guvernul, nu poate fi dizolvat
Regim mixt
- seful Statului- ales prin sufragiu universal – poate dizolva parlamentul
- primul ministru – responsabil in fata parlamentului care il sustine si il poate
rasturna
- parlament – poate rasturna guvernul – poate fi dizolvat
Ceea ce ne intereseza in mod particular sint functiile guvernamentale. Cele trei elemente
esentiale ale actiunii guvernamentale sint : conceptia, executia, coordonarea.
Test de autoevaluare
Identificati cele trei tipuri de regim politic democratic. Care sint elementele esentiale
ale fiecaruia si care sint contextele (experientele) istorice care le-au consacrat ?
xxx
Vom examina intr-un modul ulterior citeva cazuri empirice, fiecare fiind ilustrativ pentru
un anumit model de raporturi politica / administratie in functie de diferitele tipuri de Stat si
regimuri politice. Este vorba de SUA, stat federal cu regim prezidential ; Marea Britanie, Stat
unitar, usor centralizat, puternic concentrat, regim parlamentar de cabinet; Canada, Stat
federal, regim de cabinet ; Franta, Stat unitar, puternic descentralizat (apropape de Statul
regional), regim semi-prezidential; Germania, Stat federal cu puternica tendinta catre
descentralizare, regim parlamentar.
41
Unitatea de învăţare 1.5. Reprezentare politica : forte si comportamente
1.5.1. Partidele politice : componente esentiale ale Statului de drept si ale democratiei
moderne
1.5.2. Participare si comportamente politice
1.5.3. Sisteme de partid si moduri de scrutin
1.5.4. Birocratie, partide politice, grupuri de interes
Cunoştinţe şi deprinderi
La finalul parcurgerii acestei unităţi de învăţare veti înţelege:
- ce sint partidele politice, care este rolul lor intr-un sistem democratic;
- ce este participarea politica, care sint principalele forme de participare politica si
care sint functiile ei intr-un sistem democratic;
- ce sint si care sint modurile de scrutin si impactul lor asupra sistemului de partide;
- ce sint grupurile de interes si cum influenteaza raporturile dintre administratie si
politica.
1.5.1. Partidele politice : componente esentiale ale Statului de drept si ale democratiei
moderne
Institutiile politice nu capata sens decit analizate in raport cu fortele sociale si politice
care le anima, adica a actorilor sociali si politici. Institutiile sint structuri in care actorii sociali
si politici actioneaza. Natura si configuratia acestor forte determina o functionare diferita a
unor institutii formal aceleasi (sau asemanatoare), si invers, institutii diferite pot prezenta
similitudini in functionarea lor atunci cind sint animate de forte si comportamente politice
asemanatoare. Partidele politice, alaturi de alte structuri de reprezentare, sint actorii centrali ai
sistemului politic.
Partidele politice sint indisociabile de Statul democratic modern. Dezvoltarea partidelor
si a Statului de drept ca institutii centrale ale democratiei este concomitenta.
42
Definitia lui Lapalombra si Myron pune in evidenta criteriile care permit sa identificam
un partid politic. Primul este continuitatea organizatiei adica institutionalizarea si caracterul
durabil al organizatiei. O organizatie politica de circumstanta sau care depinde de fondator nu
este un partid politic. Al doilea criteriu este anvergura organizatiei, aceasta trebuind sa exista
atit la nivel national cit si local.
Al treilea criteriu este vointa de a cuceri puterea. Este un criteriu crucial care face
diferenta intre partide politice si de alte ONG sau grupuri de interes care nu au acest obiectiv.
Ultimul criteriu este cautarea sprijinului popular prin alegeri, acest factor distinge partidul de
sindicat sau junte militare (care nu fac alegeri)
Plecind de la aceste criterii s-au realizat diferite tipologii, insa realitatea politica pune in
evidenta o multitudine de situatii dificil de clasat in schema clasica. De exemplu, aparitia in
anii 70 a Prtidelor verzi a obligat analistii sa regindeasca categoriile si tipologiile existente. O
provocare similara a venit din partea tarilor non occidentale in special din Lumea a treia, unde
fenomenul partizan este recent si unde partidele au aparut fie prin mimetism institutional sau
ca o mostenire a colonizarii.
In 1951 politologul Maurice Duverger a realizat o tipologie devenita clasica care distinge
intre partidele de masa si partidele de cadre. Aceasta tipologie care reflecta istoria europeana
de atunci este bazata pe originea si mai ales pe structura partidelor.
Partide de cadre sint istoric anterioare si sint o creatie din interior. Ele apar in oligarhiile
cenzitare, adica in societati in care dreptul de vot nu era acordat intregii populatii. Sint partide
caracterizate prin dominatia elitelor si a retelelor lor.
Partide de masa sint o creatie externa, adica emerg la nivelul societatii civile. Ele au
aparut odata cu sufragiul universal din nevoia de a include si incadra masele marginalizate si
pina atunci excluse din arena politica. Sint partide acre cauta suport popular, sint partidele
sociaaliste si social-democrate clasice.
Deoarece in anii 60 s-a observat ca aceasta tipologie nu corespunde tuturor contextelor,
au fost propuse alte clasificari. De exemplu, in SUA nu exista partide de cadre sau de masa.
Partidele americane nu sint partide de masa datorita slabei ideologii si slabei ierarhii,
organizatiile locale fiind autonome. Din aceasta cauza nu sint nici partide de notabili sau de
cadre.
O alta ajustare a fost impusa de evolutia mai multor partide socio-democrate sau crestin
democrate dupa al doilea razboi mondial. Partidele politice si-au abandonat ambitia
ideologica vizind o baza electorala eterogene. Otto Kirchheimer a propus ca aceste partide sa
se numeasca partide de rasamblare sau de electori (catch-all parties sau attrape-tout in
franceza).
Mai recent, Herbert Kitschelt a propus categoria „partidelor de miscare”, dind ca exemplu
partidele libertare de stinga a caror versiune sint partidele verzilor si partidele post-industriale
de extrema dreapta, ca Frontul national in Franta,. Aceste partide resping interesul traditional
pentru problemele economice pentru a se concentra pe probleme de stil de viata in cazul
libertarienilor sau pe imigratie (si pe o ideologie xenofoba) in cazul Frontului national.
Test de autoevaluare
Definiti partidele politice. Care este semnificatia lor ca institutii politice pentru
sistemele democratice ? Dati exemple de tipologii de partide politice si caracterizati
principalele tipuri.
43
O prima functie, in regimul reprezentativ, este cea de reprezentare si mediere a
intereselor. Aceasta functie se bazeaza pe principiile democratiei liberale si pluraliste.
Partidele nu sint decit unul din aceste mecanisme de agregare si reprezentare a intereselor,
alaturi de grupuri de interes, sindicate, si alte structuri ale societatii civile.
La alti autori, aceasta functie este asimilata celei de structurare a vietii politice. Partidele
structureaza arena politica prezentind programe politice in principiu diferite. Dar aceasta
functie a declinat mult in conditiile atenuarii bazelor lor ideologice.
Functia de selectionare a personalului politic – se refera la faptul ca partidele
selectioneaza si furnizeaza sistemului politic candidatii pentru functii guvernamentale
asigurind astfel si reinnoirea politica.
Partidele au de asemenea si o functia de integrare sociala, ele garanteaza stabilitatea si
ordinea politica rezolvind conflictele prin alegeri. Partidele contribuie la socializarea
cetatenilor obisnuiti clarificind mizele, incluzindu-i in sistem prin oferta politica. Functia de
integrare opereaza si la nivel colectiv, actionind ca un factor de cimentare indispensabil
mentinerii unitatii intr-o tara eterogena pe plan cultural, lingvistic si regional.
In cazul partidelor fara vocatie guvernamentala vorbim de o functie tribunitiana. Sint
partide anti-sistem, care permit canalizarea nemultumirii anumitor forte sociale si care altfel,
fara aceste structuri de exprimare, ar rasturna institutiile prin forta (de exemplu partidele
comuniste din Europa dintre anii 1940 si 1970 care nu vizau sa intre la guvernare ci sa
rastoarne sistemul, partide nationaliste din diferite tari europene, partidele noii stingi).
O analiza recenta a functiilor partidelor in lume a aratat ca partidele au evoluat in ultima
perioada a secolului trecut, devenind organizatii usoare, cu structuri organizationale care
indeplinesc un numar redus de functii, esential concentarte pe alegeri. Functia de structurare
politica, in special bazata ideologii clare s-a diminuat substantial. La fel, modelul centralizat,
ierarhizat, capabil sa mobilizeze o baza partizana larga s-aestompat, cu exceptia partidelor
religioase funcdamentaliste.
Pentru analistii partidelor politice, interesul pentru procesul emergentei partidelor anti-
sistem, ca si pentru capacitatea partidelor traditionale de a raspunde noilor probleme si
provocari lansate de fenomenul mondializarii, a dat nastere unei bogate literaturi asupra crizei
democratiei, in special asupra incapacitatii partidelor politice de a contribui la consolidarea
democratiei.
Evaluarea tot mai invocatei crize a democratiei arata ca - chiar daca cetatenii sint solid
atasati principiilor si valorilor democratice - increderea in partide, leaderi si institutiile
reprezentative a declinat peste tot. Chiar daca profunzimea acestei nemultumiri variaza de la
tara la tara ea este generala.
Intrebare
Care sint principalele functii ale partidelor politice ? Cum au evoluat acestea in timp?
44
nu-si recunosc interesele in programele si proiectele politice. Aceasta scade performanta
partidelor si deci increderea in ele, cu efectul absenteismului si scaderii afilierii partizane.
Aceste fenomene se manifesta si in tinerele democratii din Europa post-comunista.
Institutiile politice si performantele politice slabe, cinismul si coruptia politicienilor si
partidelor pot compromite democratia si sint obstacole pentru consolidarea democratica.
De retinut
Partidele occidentale actuale sint rezultatul unor clivaje aparute in urma unor
momente speciale din istoria fiecarei tari : Reforma, revolutia nationala sau
democratica, revolutia industriala si revolutia sovietica care si-a difuzat efectele in
alte tari, dind nastere partidelor comuniste dupa 1921 si conducind la sciziunea
partidelor de masa in partide socio-democrate si partide comuniste. Fiecare din aceste
momente pune in opozitie conceptii diferite in jurul unor mize diferite. Astfel,
Reforma corespunde clivajului centru / periferie avind ca miza centrala religia
nationala sau supranationala. Revolutie nationala sau democratica a corespuns
clivajului Stat / biserica vizind separarea Stat / biserica si crearea Statui laic.
Revolutie industriala a tradus clivajul nobilime funciara / burghezie avind ca miza
controlul agriculturii si industriei. Cit priveste revolutia rusa din 1918, aceasta a
reflectat clivajul proprietari / muncitori iar miza a fost conflictul de clasa. In SUA si
Canada nu exista partide bazate pe clivaje de clasa. In special in SUA nu a existat
niciodata socialism, deoarece sistemul economic american permite mobilitatea
sociala si integreaza imigrantii, ceea ce impliedica aparitia de partide mici.
Diviziunile ideologice asupra unor aspecte (rolul Statului sau tipul de economie) reflecta
clivajele sociale legate de apartenenta religioasa sau de clasa. Astfel, ideologiile conservatoare
45
privilegiaza economia de piata, initiativa individuala, accepta inegalitatile sociale si
economice, in timp ce doctrinele de stinga favorizeaza reglarea pietii pentru a asigura
egalitatea economica, aprara anumite valori (laicitatea).
Schimbarile sociologice din lumea occidentala din anii 70 (dezvoltarea clasei mijlocii,
slabirea legaturilor traditionale) au dus la declinul modelului sociologic care explica votul pe
baza clivajelor sociale (apartenenta de clasa), furnizind astfel o explicatie a declinului
partidelor traditionale tipice revolutiei industriale. In perioada actuala, a revolutiei
postmoderna (postindustriale sau postmaterialiste), apar alte forme de participare politica sub
forma miscarilor sociale (feminism, ecologism, miscari ale drepturilor omului, terorism,
anarhism) care nu au proiecte politice de tip traditional partizan, ci obiective politice, apar
partidele verzilor, apar diferite coalitii putin sau de loc partizane.
Dupa unii autori, absenteismul, dezideologizarea, nu sint expresii ale crizei participarii
politice, ci ale crizei reprezentarii clasice, partizane. Alti politologi, considera, dimpotriva, ca
nu este un declin al fenomenului partizan, ci un proces de adaptare a partidelor la noile
transformari prin accentul pus pe dezvoltarea unor strategii pragmatice pentru a face fata noile
provocari in defavoarea angajamentului ideologic si militantismului traditional.
Test de autoevaluare
Cum au influentat clivajele sociale (de clasa) structurarea partidelor moderne ? Care
sint particularitatile structurii sociologice a societatii postindustriale si cum se
reflecta ele in ideologiile partidelor ? Exista o legatura intre criza reprezentarii
partizane di criza democratiei ?
Participarea electorala
Sanatatea democratiei se poate masura prin rata de participare la alegeri si la viata politica
in general. In mod traditional, rate inalte de participare sint considerate ca indicatori ai unei
democratii puternice. Cu toate acestea, situatia este mult mai complexa pentru ca, in functie
46
de tara, chiar legile electorale restring sau largesc posibilitatea ca cetatenii sa-si exprime
alegerea.
Desi exista numerosi factori care explica votul si variatiile in materie de prticipare
electorala, aceste variabile pot fi grupate in trei categorii : resurse, mobilizare si motive
instrumentale. Resursele sint cele de care dispun indivizii pentrue a participa: informatie si
cunoastere, sanatate, sex si timp. Mobilizarea traduce constiinta pe care o au votantii despre
rolul lor ca raspuns la mesajele partidelor si mediei. Motivele instrumentale ale votului
reflecta ideea ca a vota poate genera rezultate. Anumite analize incearca sa demonstreze ca
motivele instrumentale sint cele mai susceptibile sa explice diferentele ratelor de participare.
In tarile in care alegerile au putine consecinte pentru ca coalitiile guvernamentale nu depind
de rezultate si ca deciziile importante trebuie supuse referendumului, participarea este scazuta
(Elvetia este un exemplu). Dimpotriva, in sistemele in care voturile nu se risipesc, ca cele care
utilizeaza scrutimul proportional, au rate de participare mai ridicate.
Diferentele intre ratele de participare sint puternic legate de contextul institutional in care
sint tinute alegerile, mai ales cele care influenteaza maniera in care sistemul politic raspunde
alegerii votantilor. Un sistem care ignora alegrile votantilor va motiva putin cetatenii sa
mearga la vot. Aceasta explica slaba participare la alegerile deputatilor Parlamentului
european chiar in tari unde rata participarii este de obicei ridicata. Intr-adevar, parlamentul
european este, pina astazi, putin dotat de puteri si are putina influenta.
Caracteristicile votului
Concluzia cea mai importanta care reiese din studiile electorale actuale este ca motivele
alegerii electorale s-au schimbat semnificativ in ulimele decenii. Istoric, clivajele politice
produse de diferentele religioase si de clasa au structurat discursul si tipurile de politici in
cadrul democratiilor occidentale. Aceste clivaje s-au transformat, urmare schimbarilor
structurii sociale - ele insele cauzate de modificarea lumii industriale, de declinul religiilor
traditionale si de schimbarile ideologice. Aceste evolutii si aspiratia catre o mai buna
democratie, inclusiv in procesul mondializarii, au largit limitele politicii contemporane.
Atentia acordata acestor noi mize a fost insotita de cresterea interesului pentru
participarea politica, in legatura de exemplu cu problemele sociale si cheltuielile etatice. In
consecinta, o mica parte a electoratului respecta optiunile clasice si identitatile partizane cind
isi exprima votul. Astfel, incepind cu anii 60 ai secolului trecut, clivajele electorale au
tendinta sa se atenueze. Apar noi clivaje intre munictorii independenti si cei salariati, intre
angajatii sectorului public si cel privat. De altfel, analizele bazate pe clivaje electorale au fost
inlocuite de studii bazate pe strategii si care pun accentul pe importanta pe care electorii o
acorda mizelor si candidatilor. Nu exista insa consens printre cercetatori cit priveste rolul
declinului clivajelor de clasa si cresterea votului axat pe mize ca explicatie a volatilitatii
voturilor. O analiza istorica care se intinde pe perioada unui secol, Bartolini si Mair au aratat
ca din anumite puncte de vedere perioada anilor 50 si 60 au fost „exceptionale”, anii 90 si
urmatorii marcind o intoarcere la forme anterioare de comportament politic.
47
Sint actiuni colective care mobilizeaza grupuri de cetateni in numele apararii unor
interese comune. Sint actiuni directe care pun fata in fata cetatenii si detinatorii puterii, fara
medierea elitelor si a canalelor clasice ale democratiei reprezentative. Initiativa revine
cetatenilor care stabilesc momentul, modalitatile de actiune si obiectivele. Sint actiuni
contestatare care repun in cauza ordinea existenta, institutiile, puterea sau politica acesteia.
Ele pot eventual dar nu necesar sa conduca la actiuni ilegale (nesupunere civila) sau violente
(confruntari cu fortele de ordine, baricade, rapiri, atentate).
Lectura – de retinut
Citeva repere istorice ale miscarilor sociale
Incepind cu anii 60, miscarile sociale, miscarile de protest si in general organizatiile
politice neafiliate principalelor partide politice sau sindicatelor au devenit
componenete permanente ale peisajului politic, in special in democratiile avansate.
Nivelul de mobilizare, radicalismul organizatiilor, nivelul lor de acces la decizia
politica au variat mult in ultimele decenii. O constanta este permanenta si vivacitatea
acestor miscari care incalca rutina politica, asa incit multi politologi estimeaza in
prezent ca eticheta de „non conventional” utilizata pentru a caracteriza aceste miscari
nu mai este potrivita si ca este preferabil sa vorbim de „societate in miscare”.
Inainte de 1970 se considera ca orice comportament colectiv este o dovada a
incapacitatii instituiilor si proceselor politice sa absoarba tensiunile rezultate din
schimbarile rapide ale societatii. Revoltele, miscarile religioase sau sectare, miscarile
utopiste, erau considerate ca simptome de criza. Anul 1968 a fost un moment cheie
in repunerea in cauza a acestei perspective de analiza a miscarilor sociale. In acest an
s-au produs cele mai mari mobilizari din perioada de dupa razboi, dar spre deosebire
de actiunile partidelor fasciste si naziste, mobilizarariel din 1968 erau produse de
indivizi si grupuri de stinga (maoisti, trotskisti, anarhisti, feministi. Aceste miscari nu
s-au limitat la Europa ci au cuprins si campusurile nord-americane dar si orase din
America latina. Miscarile din acea perioada, ca de exemplu militantismul pentru
drepturi civice, feminismul, miscarile ecologice, au avut un impact decisiv si durabil
asupra politicii. Astfel, institutiile reprezentative sint apreciate si pe baza capacitatii
lor de a reprezenta diferitele componente ale populatiei.
Problematica raporturilor sociale ale sexelor (raporturi de genre) este deosebit de
interesanta din acest punct de vedere. Aceasta problematica s-a impus ca urmare a
mobilizarilor miscarilor de femei, ca de exemplu miscarea pentru paritate in Franta,
in Belgia, in Italia. Aceste miscari s-au mobilizat si pentru alte mize politice, ca de
exemplu sanatatea, bunastarea sau autonomia economica. Miscarile feministe si-au
adus contributia si in domeniul dezvoltarii, constituind piliere ale miscarilor
antimondialiste (de exemplu Marsul mondial al femeilor din 2000).
48
autonomiei societatii civile : luarea in derzoriu a leaderilor politici, rezistenta prin arta. Sint
diferite strategii ale societatii in vederea cistigarii unui spatiu de participare, inclusiv prin
participarea la o economie informala care sustrage politicii guvernamentale o parte din
continutul sau.
Intrebare
Ce este un sistem de partide si care sint tipurile de sisteme partizane ?
49
acest caz se poate opta fie pentru o lista blocata impunind alegatorilor sa voteze in bloc lista
asa cum este ea constituita de partid, fie alegatorii pot modifica listele care li se propun.
Scrutinul majoritar variaza dupa cum este cu majoritate relativa sau absoluta. In scrutinul
cu majoritate relativa este declarat ales candidatul care a obtinut cele mai multe voturi in
primul tur. In scrutinul cu majoritate absoluta candidatul trebuie sa obtina mai mult de 50%
din voturi pentru a fi ales. Daca nici un candidat nu a obtinut majoritatea absoluta in primul
tur, se organizeaza al doilea tur. In al doilea tur, scrutinul poate fi cu majoritate absoluta (cind
nu sint decit doi candidati ca de exemplu in cazul alegerilor prezidentiale) sau relativa (cind se
prezinta mai multi candidati, ca de exemplu in cazul alegerilor municipale sau legislative).
Scrutinul proportional urmaresta sa dea fiecarui partid un numar de locuri proportional cu
voturile pe care le obtine. Prin acest scrutin compozitia parlamentului reflecta sensibilitatile
politice ale populatiei. Reprezentarea proportionala este in mod necesar un scrutin de liste. Ea
nu se aplica alegerilor prezidentiale, dar se potriveste perfect alegerilor legislative care pun in
joc un numar mare de locuri.
Exista mai multe modalitati de reprezentare proportionala in functie de modul de
repartitie a locurilor si amploarea circumscriptiei. Daca consideram amploarea
circumscriptiei, distingem intre reprezentarea proportionala integrala si apropiata.
Reprezentare integrala se aplica atunci cind ansamblul tarii constituie o singura
circumscriptie si cind partidele prezinta liste nationale. Pentru repartizarea locurilor se
procedeaza in doua etape. In primul rind, anasamblul voturilor valabile pe plan national se
divide la numarul total de mandate pe plan national ; se obtine o cifra numita coeficient
electoral. Apoi, fiecare partid obtine numarul de locuri care corespunde raportului dintre
numarul de voturi obtinute de el si coeficientul electoral.
Reprezentarea apropiata (la nivel de circumscriptie). In acest caz teritoriul este decupat
in mai multe circumscriptii in care partidele isi prezinta liste. Fiecarei circumscriptii ii
corespunde un numar de locuri, suma locurilor din circumscriptii corespunde nr. national de
locuri in parlament. Ca si la reprezentarea integrala, se calculeaza un coeficient electoral
pentru fierare circumscriptie si se procedeaza la repartitia locurilor.
Al doilea criteriu - modul de repartitie a locurilor - nu este numai o metoda de repartitie a
locurilor, dar el da nastere la alte moduri de scrutin. In practica este o metoda de repartitie a
locurilor in reprezentarea apropiata. Functioneaza dupa urmatorul principiul : in fiecare
circumscriptie calculul pentru repartitia locurilor nu este exact si ramin locuri neatribuite si
voturi neutilizate de catre partide. Trebuie deci gasita o metoda pentru repartizarea mandatelor
ramase pe baza voturilor care ramin si pot fi utilizate de fiecare partid. Pentru aceasta exista
mai multe metode.
Prima metoda este repartitia dupa metoda restului cel mai mare care este cea mai simpla.
Aceasta se deruleaza in 2 etape. In prima etapa se calculeaza coeficientul (citul) si se impart
voturile obtinute de fiecare partid la acest coeficient electoral. Locurile ramase sint atribuite
partidelor care au numarul cel mai important de voturi neutilizate pina la epuizarea locurilor.
A doua formula este cea a repartitiei dupa metoda celei mai mari medii. Prima etapa este
identica celei de la metoda precedenta : se calculeaza coeficientul (citul) electoral si prima
repartitie a locurilor. Pentru repartitia locurilor ramase se atribuie un loc fictiv fiecarei liste si
se imparte numarul de voturi ale listei la acest numar majorat. Partidul care obtine media cea
mai importanta obtine locul adaugat care nu mai este fictiv.
Cele doua metode de repartitie proportionala sint cele mai cunoscute, dar mai exista si
alte metode, ca de exmeplu metoda Hondt care da aceleasi rezultate cu reprezentarea
proportionala cu atribuirea de locuri celei mai mari medii, dar nu foloseste un coeficient
electoral ci un repartitor. Pentru a oobtine repartitorul, se imparte rezultatul obtinut de fiecare
partid la 1,2, 3, n (n este numarul de locuri). Se claseaza rezultatele obtinute de diferitele liste
in ordine descrescatoare pina la concurenta numarului de locuri. Rezultatul care corespunde
50
cifrerei n este repartitorul. Se obtine apoi numarul de locuri care se atribuie fiecarei liste
divizind numarul de voturi obtinute la repartitor.
Intrebare
Care sint modurile de scrutin si particularitatile lor ? Care este modul din scrutin din
Romania ?
51
proportional cu voturile pe care le-au obtinut. Sintem deci ddeparte de scrutinul majoritar. A
doua cauza structurala in sensul ca acest mod de scrutin nu implica formarea de aliante
electorale. Alegatorii pot vota cu candidatii preferati. Daca nu se fixeaza nici un prag (de
exemplu 5%) care sa fie luat in calcul pentru repartitie, multe partide mici se pot constitui sau
pot subzista, ceea ce e greu cu scrutinul majoritar. De altfel, scrutinul proportional impune
adesea guverne de coalitie. In masura in care conduce adesea la o fragmentare a reprezentarii
intre multe partide, se intimpla ca nici un partid sa nu fie destul de puternic pentru a forma
singur un guvern majoritar.
O analiza a sistemelor electorale si a efectelor lor asupra numarului de partide pe cazul
tarilor post-comuniste a pus in evidenta rezulate interesante. Desi cercetatorii care lucraza in
domeniul studiilor electorale cred ca in general scrutinul uninominal majoritar tinde sa reduca
mai mult numarul de partide politice decit cel proportional, analiza contextului ex-comunist
arata ca intr-o situatie de slaba dezvoltare a partidelor, scrutinul proportional conduce la o mai
mare limitare a numarului de partide decit scrutinul uninominal, ceea ce contrazice ipotezele
initiale.
Test de autoevaluare
Care este impactul modului de scrutin asupra sistemului de partide si asupra
sistemului politic in general. Cum afecteaza modul de scrutin stabilitatea
democratica. Discutati situatia din Romania.
Grupuri de interes
Grupurile de interes sint organizatii compuse din indivizi care s-au aliat pentru a-si
promova interesele comune prin influenta exercitata asupra procesului politic. Ele nu au
autoritate legala sau ierarhica asupra optiunilor guvernului. Actiunea lor consta in a influenta
procesulu de formulare si implementare a politicilor. Activitatea lor se numeste lobbing.
Originea lor se afla in SUA, in secolul al XIX-lea cind lobbistii frecventau holurile
cladirilor parlamentelor pentru a influenta legislatorii, cel mai adesea prin mita. Astazi
lobbingul este un mijloc, legalizat in unele tari, de a influenta deciziile prin actiuni individuale
sau colective.
Fiecare politica publica, sau anumite aspecte ale ei, atrage atentia unuia sau mai multor
grupuri de interes, acestea fiind astfel numeroase in sistemul politic (patronate, sindicate,
fermieri, organizatii de interes public). Lobbingul poate fi facut atit de lobbisti profesionisti,
avocati, parlamentari, dar si cetateni individuali.
Cind lobbingul este o activitate legala, el este reglementat confom exigentelor
transparentei. O situatie deosebita este aceea cind ex-politicieni desfasoara activitati de lobby
profesionist si utilizeaza contactele si relatiile de prietenie pe care le au in sinul guvernului
pentru a influenta deciziile majore in avantajul clientilor lor.
Exista numeroase tipologii ale grupurilor de interes, realizate in functie de criterii diferite.
Fara a insista asupra acestor clasificari, vom enumera citeva dintre ele. Astfel, o distinctie
generala claseaza grupurile de interes in grupuri institutionale (continuitate organizationala si
coeziune ; staff profesionist ; obiective concrete si imediate ; experienta in a stabili contacte
cu oficialii publici ; dispun de mijolace de negociere cu guvernul ; atuul lor este credibilitatea
pe termen lung pe linga guvern ; exemple : camere de comert, asociatii de medici, etc) si
grupurile orientate pe anumite probleme - « issue-oriented » - (mai putin organizate ; mai
putina experienta de contact cu guvernul ; centrate pe 2-3 probleme sau mize ; nu sint
interesate de credibilitatea pe termen lung ; exemplu : grupurile interesate de problemele de
52
mediu). O alta tipologie distinge intre grupuri de interes speciale (cele mai numeroase) sau de
interes public (exemplu : asociatii de consumatori). Alte grupuri de interes sint cele
specializate in lobby pe linga guvern, dar cele mai multe au functia de a schimba informatii
intre membrii si de a le prezenta publicului.
O categorie speciala sint « grupurile de reflectie » (think tank) si cele de consiliere
(advisory councils), care nu sint grupuri de interes propriu-zise, dar care au rol de a influenta
si consilia. Advisory councils sint organizatii private create de guvern, sint o sursa
independenta de consiliere pentru ministere, cea mai mare parte a fondurilor lor provin de la
guverne. Grupurile de reflectie sint organizatii non-guvernamentale exterioare guvernului si
care sint implicate in productia de studii, analize, organizarea de conferinte pentru a informa
sau influenta politicile publice. Exemplu : Societatea academica romana, Pro-democratia.
Intrebare
Ce sint grupurile de interes ? De cite tipuri sint ? dati exemple
53
au nevoie de minisitri, ci si acestia de grupuri, pentru informatii, pentru expertiza in evaluarea
costurilor sau impactului politicilor, si pentru a legitima politicile respective (pentru a asigura
suportul necesar). Parlamentarii si comitetele legislative sint tinte secundare, dar suportul lor
este important. Dupa identificarea tintelor (ministri, functionari, parlamentari), grupurile
identifica tintele specifice (organisme si indivizi : un anumit ministru, un anumit deputat),
cele a caror decizie le afecteaza interesele si apoi adopta o tactica specifica.
Tacticile grupurilor de interes sint influentate de gradul lor de recunoastere de catre
autoritati. Aceasta recunoastere oficiala depinde de statutul lor, de credibilitate, de
legitimitatea lor. Recunoasterea oficiala se confirma cind aceste grupuri sint consultate in
materie legislativa sau administrativa. Fundamentele recunoasterii sint experienta si expertiza.
Cu timpul, anumite grupuri devin singurele interlocutoare ale unui departament. In afara de
expertiza, oficialii iau in consideratie in recunoasterea unui grup impactul activitatilor lui
asupra alegerilor urmatoare. De asemenea, tacticile utilizate de un grup trebuie sa fie
acceptate si aprobate de autoritati.
Grupurile institutionalizate, care nu agreaza publicitatea (campanii de presa, demonstratii
publice) prefera demersurile discrete si confidentialitatea. Grupurile axate pe problema (issue-
oriented), care au oportunitati mai mici pentru a-si prezenta cazul in fata oficialilor, exercita o
influenta indirecta prin mobilizare publica (internet, demonstratii). Recunoasterea determina
tactica : grupurile cele mai agreate adera la « regulile jocului » stabilite pentru relatiile cu
guvernul. Grupurile fiind informale, este vorba in principal de reguli de comportament. In
plus, natura procesului de policy cere ca exigentele grupurilor de interes sa fie prezente in
termeni de interes public, astfel incit grupurile trebuie sa-si prezinte interesele de grup ca un
complement al interesului general. Pentru a demonstra interesul public al cererilor lor – lobby
corporatist -, grupul isi creaza aliante formale sau informale cu alte grupuri interesate de
aceleasi aspecte ale unei politici particulare. Astfel grupurile de interes pot fi jucatori
impotanti atit in « polity community » (sint parti intr-o politica particulara alaturi de guvern,
media, cetateni) dar si in « policy network ».
Test de autoevaluare
Care sint functiile principale ale grupurilor de interes, cum actioneaza ele, care este
legitimitatea lor ca structuri de reprezentare a intereselor ? Care sint tintele grupurilor
de interes in functie de faza procesului de policy-making ?
54
cetatenii sa utilizeze canalele de comunicare cele mai capabile sa influenteze politicile publice
pentru a-si realiza interesele.
Test de autoevaluare
Care este diferenta dintre partide politice si grupuri de interes ? Exista o relatie intre
proliferarea grupurilor de interes si criza participarii politice ? Ce tendinte pune in
evidenta contextul din Romania ?
55
MODULUL 2. ANALIZE COMPARATE SI EMPIRICE ALE
RAPORTURILOR POLITICA / ADMINISTRATIE
Unitatea de învăţare 2.1. Tipologii ale raporturilor politica / administratie
Cunoştinţe şi deprinderi
La finalul parcurgerii acestei unităţi de învăţare veti înţelege:
- Care sint tipologiile clasice ale administratiei si implicit ale raporturilor ei cu
politica;
- Citeva analize comparate ale raporturilor administratie /politica .
Exista trei modele fondatoare ale administratiei. Sint modele care au inspirat intreaga
gindire administrativa si au contribuit in mod esential la construirea si dezvoltarea
administratiei. Ele corespund unor configuratii diferite ale relatiilor dintre administratie si
politica, intre administratie si economie si a relatiilor din cadrul administratiei. Este vorba de
modelul liberal, de modelul weberian si cel marxist.
a) Modelul liberal
Este rar prezentat si studiat sub acest nume. Modelul liberal este o perspectiva politico-
juridica si institutionala a fenomenului birocratic. El este inspirat de teoria liberala a lui Locke
si Montesquieu. In Franta, sub influenta acestuia din urma, administratia a fost mult timp
studiata in facultatile de drept ca o stiinta a dreptului administrativ. Conform acestui model,
administratia este un corp de organe supuse legii si subordonat puterii politice, adica
indeplineste un rol instrumental.
Functiile interne si externe ale Statului au ca scop prezervarea libertatii, proprietatii si
securitatii indivizilor, iar mijlocul utilizat este violenta (simbolica), adica constringeri
reglementare (legea). Administratia este instrumentul puterii publice ale carei interventii se
fac pe cale de constringere
Acest model este in acelasi timp institutional, acordind o importanta decisiva institutiilor
administrative in calitate de prelungiri ale dreptului administrativ. Institutia administrativa are
ca scop interesul general si ca mijloc prerogativele puterii publice
Relatiile dintre administratie si politica sint in centrul acestui model. Originea acestui
raport se afla in textele doctrinei liberale, in principiul separarii puterilor al carei scop este
protectia libertatilor cetatenilor si apararea lor fata de puterile discretionare ale autoritatilor,
deci pentru a impiedica abuzul de putere. Cu alte cuvinte, viziunea liberala a raportului
Administratie / Politica are la baza aceasta idee fundamentala a liberalismului clasic.
Interpretarea liberala a acestei relatii se bazeaza pe cele doua principii cunoscute : cel al
separarii puterilor (este o independenta functionala ; este distinctia dintre functionarii politici
si cei de cariera (permanenti) si cel al subordonarea administratiei fata de politic.
56
Chiar daca exista o separare a puterilor, principiul unitatii Statului (al autoritatii) care
traduce necesitatea coeziunii diferitelor puteri, implica ca in orice Stat, chiar in cele ale caror
constitutie este bazata pe teoria separarii puterilor, sa gasim inevitabil un organ suprem care
domina celelalte si care asigura unitatea Statului. Este deci principiul subordonarii
administratiei fata de politic (legislativ si executiv).
Relatiile din cadrul administratiei se refera la problema centralizarii sau de
descentralizarii, adica a repartitiei puterilor intre administratiile centrale si teritoriale (locale).
Aceste relatii se plaseaza in aceiasi perpectiva, adica ele vizeaza prezervarea regimului politic
(democratie) si a libertatii individului. In perspectiva liberala, libertatea este cel mai bine
prezervata, asa cum arata Tocqueville, prin asociatiile de cetateni (institutii locale,
colectivitati locale). Deci administratia liberala ar trebui sa fie descentralizata. Totusi, in
practica, in secolul al XIX lea, administratia s-a dezvoltat in directia centralizarii, liberalismul
fiind doctrina libertatii in ordine. Centralizarea a aparut ca un mijloc de a evita dezordinea,
absenta de centralizare conducind la anarhie. Astfel, modelul liberal este un model al
administratiei centralizate.
b) Modelul marxist
Viziunea este marxista, dar modelul de administratie este marxist-leninist, in sensul in
care Lenin este cel care a creat un stat si o administratie de tip marxist. Statul si administratia
nu sint disociate, sint doua realitati inseparabile : administratia este expresia si instrumentul
Statului. Astfel, modelul marxist de administratie este in primul rind un model de Stat. In
consecinta, in definitia modelului marxist de administratie sintem trimisi la definitia statului si
la relatia sa cu societatea.
Exista doua viziuni in analiza marxista a Statului (deci a administratiei).Exista in primul
rind viziunea materialista, clasica conform careia Statul este instrumentul clasei dominanate.
Este viziunea critica a modelului capitalismului pe care Marx a dezvoltat-o plecind de la
conceptia hegeliana a Statului si birocratiei prusiene. Insa, daca Hegel a facut din Stat
fundamentul societatii civile, pentru Marx, dimpotriva, societatea este o conditie a existentei
Statului. In viziune marxista, Statul este forma de organizare utilizata de burghezie pentru a-i
garanta si apara acesteia proprietatea si interesele. Birocratia este un corp parazitar.
Reprezentind Statul, ea este in serviciul burgheziei. Ea are caracteristicile institutionale
necesare garantarii dominatiei burgheziei. Aceste caracteristici sint ierarhizarea, caracterul ei
de corporatie inchisa, faptul ca isi exercita functiile prin autoritate si centralizare. Ierarhizarea,
autoritarismul, centralizarea sint mijloace institutionale prin care burghezia isi exercita
dominatia.
O alta lectura a lui Marx pune in evidenta o teorie a autonomiei relative a Statului in
raport cu societatea. Exista situatii istorice cind Statul scapa determinarii economice, mai ales
in perioade de tranzitie cind nici o clasa sociala nu este atit de puternica incit sa-si impuna
dominatia. Statul este independent, fortele sociale sint echilibrate, clasele sint in lupta pentru
a-si impune interesele, actiunea lor se neutralizeaza. Acest conflict intre clase este sursa
autonomiei Statului care devine mediator intre clase si interese.
In aceasta viziune, administratia scapa de rolul sau subordonat de instrument in serviciul
clasei dominante si da impresia ca devine un centru de decizie si de actiune independent de
clase. Aceasta tema a autonomiei Statului (a suprastructurii), deci a autonomiei administratiei
in raport cu politicul, a fost analizata de Marx in „18 Brumar al lui Louis Bonaparte” ai apoi
dezvoltata de neo-marxisti (Gramsci, Althusser).
c) Modelul weberian
57
Este un model liberal, dar nu politico-juridic, ci bazat pe viziunea organizationala a
fenomenului administrativ. Max Weber a dezvoltat modelul devenit clasic al birocratiei in
« Economie si societate » si in « Savantul si omul politic ».
In centrul modelului weberian al administratiei si Statului se afla conceptul de dominatie
si raporturile de autoritate. Analiza fenomenului si formelor de dominatie are la baza metoda
ideal-tipului, Weber insistind asupra faptului ca tipologia propusa de el are un scop analitic,
dominatia fiind in general mixta, in sensul ca orice putere are aspecte atit rationale cit si
traditionale si carismatice.
Pentru construirea acestei tipoliogii, Weber a facut distinctie intre dominatie si putere.
Ambele implica in acelasi timp constringere si supunere. Puterea inseamna capacitatea de a
impune intr-o relatie sociala propria vointa. Comandamentul (porunca, ordinul, impunerea) nu
este in mod necesar legitime si supunerea in acest caz nu este in mod necesar o datorie.
Dimpotriva, dominatia implica recunoasterea (acceptarea) supunerii. Aceasta confera
autoritate celui ce domina. In acest caz constringerea este legitima.
Weber spune ca dominatii se pot supune pentru trei tipuri de motive (conform celor trei
tipuri de rationalitai) : din obisnuinta, conformindu-se unei cutume ; in virtutea unei
rationalitati prin finalitate, in functie de interesul material pe care il pot obtine (instrumentala),
sau in virtutea unei rationalitati prin valoare, in functie de elemente afective.
Exista astfel trei fundamente posibile ale legitimitatii, sau trei tipuri de autoritate
(dominatie) in functie de legitimitatea care se afla la baza lor. Dupa cum legitimitatea are la
baza regulile, traditia sau calitatile personale ale unui om, exista trei tipuri de dominatie
legitima.
1. Dominatia (autoritatea) traditionala
Este legitimitatea conferita de traditie. Se bazeaza pe cutumele puternic ancrate in
mentalitati. Aceasta legitimitate depinde de conformitatea fata de vechile uzante sau de ideea
pe care ne-o facem despre ordinea care prevala altadata. Autoritatea nu se afla in
personalitatea lederului, ci in rolul pe care il recunoaste traditia. Este domiantia pe care o
exercita altadata patriarhul sau seniorul funciar, sau un rege intr-o monarhie. Autoritatea
traditionala permite o functionare stabila a ordinii sociale, dar ea stabileste o norma de
conformitate fata de trecut ceea ce impiedica inovatia si schimbarea.
2. Autoritatea carismatica
Dominatia carismatica se bazeaza pe gratia personala si extraordinara a unui individ si
care se traduce prin supunerea in fata caracterului sacru, sau al virutii eroice sau in fata valorii
exemplare a unei persoane dotata cu carisma. Este vorba de supunerea tuturor in fata unui
leader providential. Nimeni nu-i contesta superioritatea, calitatile transcendente. La limita,
este un profet, un dumnezeu. Este ghidul suprem. Poate fi o personalitate religioasa sau
politica dotata cu atribute exceptionale. Poate fi un razboinic, un mare demagog, seful unui
partid politic, un sef revolutionar. Acest tip de organizatie este dependenta de preferintele
leaderului, de capacitatea acestuia de a intretine credinta si fervoarea militanta. Problema
succesiunii este o chestiune intotdeauna critica in cadrul unei societati bazata pe acest tip de
autoritate. Riscul de sciziune este mare intru-cit diferitii discipoli pretind ca sint veritabilii
mostenitori si continuatori ai leaderului carismatic.
3. Autoritatea (dominatia) rational-legala
Acest tip de autoritate este reglat de norme care definesc in mod impersonal drepturile si
obligatiile fiecaruia. Acest tip de dominatie este la baza definitiei weberiene a Statului si este
esential pentru a putea intelege functionarea administratiilor birocratice.
Prin « rational » trebuie sa intelegem adecvarea mijloacelor la scopuri (rationalitate
instrumentala). Prin « legal », accentul este pus pe respectarea regulilor ca singura sursa de
autoritate. O autoritate legala este opusul unei autoritati arbitrare care nu se supune nici unei
58
reguli. Si prin « impersonala » intelegem ca regulile edictate se aplica tuturor si nu apartin
nimanui in nume propriu.
Organizatia care corespunde perfect autoritatii rational-legale este birocratia. Ideal-tipul
birocratiei este o organizatie in care nici traditia si nici charisma nu intervin si care este
reglata exclusiv prin reguli de autoritate rational-legale. Birocratia este o lume in care toti
participantii sint legati prin reguli impersonale si nu prin legaturi arbitrare sau influente
personale. Dupa Weber, birocratia, fiind rational, este organizatia care permite obtinerea celei
mai mari eficacitati prin introducerea unui demers cit mai rational posibil.
Acest tip de dominatie caracterizeaza Statul modern. Statul modern consta intr-un raport
de dominatie de tip rational-legal. Membrii unui grup supus unei astfel de relatii de dominatie
formeaza o grupare politica in cazul in care se intrunesc trei conditii : teritorialitatea
(dominatia se exercita asupra unui teritoriu) ; continuitatea exercitarii dominatiei ; existenta
unei constringeri fizice. Un astfel de grup care indeplineste cele trei conditii formeaza un Stat.
Weber a formulat definitia clasica a Statului ca institutie care presupune un raport de
dominatie de tip rational-legal : Statul modern este definit ca fiind o organizatie care prin
conducerea ei administrativa revendica cu success monopolul constringerii legitime. Plecind
de la aceasta definitia s-a constituit teoria weberiana a Statului, a administratiei, a originilor si
structurii sale.
Procesul de dezvoltare administrativa este in mod necesar un proces de birocratizare,
adica de rationalizare a structurilor administrative. Structurile birocratice, in viziunea lui
Weber, sint forma de dominatie cea mai rationala din punct de vedere formal. Birocratia este
organizatia rationala ideal-tipica.
Structurile birocratice caracterizeaza orice intreprindere economica, politica, privata sau
publica, care urmareste obiective materiale sau ideale. Deci, orice intreprindere capitalista,
birocratiile de partid, armata, Statul, toate functioneaza dupa aceleasi principii de organizare
interna. Ele se carcaterizeaza prin permanenta, rigoare, disciplina.
Intrebare
Care sint cele trei forme de autoritate formulate de Weber ?
59
consta intr-o „cunoastere specializata” ceruta de tehnicile economiei moderne. Formatia
specializata este o parte constitutiva a puterii birocratiei. Administratia birocratica semnifica
dominatia in virtutea cunoasterii detinute de functionari datorita formatiei primite si a
cunoasterii dobindite in serviciu. Dupa Weber, omul politic (ministru, sef de stat) se situeaza
in afara acestei cunoasteri specializate. Lui nu i se cere o calificare profesionala specializata.
Insa functionarii sint recrutati pe baza unui examen si a unei diplome care atesta formarea lor
si calificarea profesionala. Ei sint numiti (si nu alesi) intr-un post care constituie unica sau
principala lor ocupatie.
Specializarea structurilor birocratice este deci garantata de specializarea agentilor care au
sarcina functionarii lor. Aceasta specializare permite pe de-o parte o diviziune a muncii in
administratie in functie de sarcini si formatie, iar pe de alta parte ea defineste natura relatiei
functionarilor cu puterea politica careia ei sint supusi.
Aceasta relatie intre Administratie si Politica este, deci, in modelul weberian, de
subordonare. Supunerea administratiei fata de puterea politica se explica prin ratiuni care tin
in primul rind de legitimitatea puterii si apoi de interesul personal al celor care se supun
acestei puteri.
Deci, pentru Weber, birocratia este tipul cel mai pur de dominatie legala care este
exercitata printr-un singur sef al gruparii si administratia este compusa in acest sistem din
functionari care, personal liberi, nu se supun decit datoriei obiective a functiei lor, intr-o
ierarhie a functiei solid stabilita.
Deci modelul weberian se caracterizeaza prin supunerea administratiei fata de putere, fata
de orice putere politica (puterea existenta la un moment dat). Aceasta supunere impune o
divizare a functionarilor in doua categorii: functionari de cariera si functionari politici, care
pot fi deplasati dupa vointa sau pot sa fie dispinibilizati.
4) principiul neutralitatii politice
Este neutralitatea de principiu a functiei publice. Acest principiu cere ca, in ciuda
principiului subordonarii, administratia sa fie separata cit mai strict posibil de puterea politica,
in special de puterea partidelor politice. Este o regula stricta pentru functionarii de cariera.
Weber admite ca in masura in care ratiunea de Stat si interesele ordinii stabilite sint in joc,
functionarii politici, si numai ei, sint indreptatiti sa intervina in luptele politice, sa ia parte, sa
combata ca oamenii politici care au exact aceasta vocatie : sa lupte, sa se pasioneze pentru
treburile publice. Neutralitatea trebuie insa strict respectata de catre functionarii de cariera.
5) cariera
Functionarii urmeaza o cariera, adica au posibilitatea sa-si petreaca viata profesionala in
sinul unei administratii in care avanseaza dupa vechime sau dupa prestatiile de serviciu, sau
dupa cele doua. Birocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint
determinate exclusiv de merit. Altfel spus, sint dependente de criterii meritocratice si
impersonale. Orice mod de gestiune a personalului care se bazeaza pe acest principiu poate fi
calificat de birocratic.
a) recrutarea – Acest criteriu presupune ca un candidat ales sa fie cel ale carui calificari si
competente corespund cel mai bine exigentelor postului. Aceasta calificare este
determinata de aptitudini public constatate si dupa o procedura impersonala (concurs,
examen, diplome)
b) cariera se deruleaza dupa reguli impersonale. In cadrul fiecarei categorii de post,
avansarea depinde de vechime sau, pentru a accelera avansarea se trece prin concurs.
Aceste reguli de avansare sint garantate fiecaruia inca de la intrarea in organizatie si
ele formeaza un plan de cariera. In contrapartida acestor garantii, birocratia cere
salariatilor indatoriri legate de posturile ocupate. Daca aceste indatoriri, clar definite,
nu sint satisfacute, atunci organizatia procede (aplica) sanctiuni. Acestea sint de
asemenea conforme cu reguli pre-stabilite, cu proceduri fixate prin regulamente si legi.
60
In conformitate cu acest prinipiu de cariera, salariatul birocratiei (functionarul) nu este
proprietarul postului ocupat nici al mijoacelor de munca (local, furnituri). Postul este o
ocupatie profesionala. In acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii organizatiei
decit pentru realizarea functiilor sale profesionale. Cariera ofera garantii care au drept
consecinta sa asigure (maximizeze) securitatea profesionala: securitatea locului de
munca, promovarea, securitatea salariului.
De retinut
Concluzii pentru cele trei modele :
1) administratia este un instrument
- model liberal – administratia este instrumentul puterii politice alese
- model weberian – este instrumentul puterii politice existente (oricare ar fi)
- marxist clasic – instrumentul clasei dominanate
2) administratia este unitara adica centralizata, ierarhizata. In toate modelele ea
este ierarhizata.
3) administratia este un instrument de constringere, de dominatie
- in modelul liberal constringerea se exercita prin lege
- in model weberian este un principiu de baza. Relatia de dominatie se afla in
centrul oricarei administratii
- in modelul marxist, fiind instrumentul domintiei de clasa, Statul este un
aparat de constringere prin excelenta. Statul este un aparat represiv care
functioneaza pe baza de violenta.
Deci cele trei modele au in comun instrumentalitatea, centralizarea si dominatia.
Cele trei modele sint ideal-tipuri si ele sint conforme cu o anumita viziune asupra
societatii. In realitate aceste trasaturi ideal-tipice sint alterate. Dar ele sint modele de
referinta pentru analizele practicate de stiinta administrativa.
Test de autoevaluare
Modelele ce vor fi prezentate sint ghiduri, grile, scheme de referinta, pentru studiul
relatiilor dintre mediul administrativ si cel politic. Relatia dintre cele doua domenii poate fi
analizata din perspective diferite, in functie de criterii diferite.
1) Modelul lui Samuel Eisenstadt.
61
Acest autor a dezvoltat in studiul sau asupra birocratiilor emergente (in regiunile in curs
de dezvoltare si in noile state), intr-o lucrare colectiva din 1963, primele elemente importante
ale unei reflectii comparative asupra raporturilor administratie / politica.
Aplicind conceptele analizei sociologice la studiul societatilor istorice, el a caracterizat in
special marile tipuri de orientari politice ale birocratiilor. Eisenstadt a degajat trei mari
modele : birocratiile orientate catre serviciu (functie) (« service-oriented ») ; birocratiile
supuse guvernantilor (« subservient to the rules ») ; birocratii auto-orientate (« self-oriented
bureaucrasies »).
a) Birocratiile « service-oriented » se caracterizeaza in primul rind prin gradul de
autonomie (neutralitate) al organizatiei sale interne in raport cu puterea politica. Este un
model apropiat de modelul weberia. Regulile si practicile de numire, de promovare si de
realizare a functiunilor sint aplicate in mod general si continuu. De asemenea, in interiorul
acestui tip de birocratie, diferitele organe de control sint insarcinate cu mentinerea unui inalt
nivel de disciplina si de calitate in executarea serviciului. Altfel spus, se caracterizeaza printr-
o puternica ierarhizare, disciplina si control.
Aceste birocratii, desi autonome in raport cu puterea politica, sint totusi supuse
controlului si puterii guvernului. Aceast control al puterii politice se exercita in principal prin
intermediul anumitor functionari de inal nivel din ierarhia administrativa si prin controlul
executat asupra mijloacelor bugetare puse la dispozitia administratiilor.
b) Birocratiile supuse guvernantilor se caracterizeaza prin : grad scazut de autonomie
interne, ceea ce conduce la o deplasare constanta a functionarilor, fara nicio regula fixa, de la
un loc de munca la altul, fara garantia unei cariere, astfel incit spiritul de corp nu se poate
dezvolta ; Functionarii sint mai mult servitorii personali ai guvernantilor si ai Statului
personificat de acesti guvernanti sau de grupurile sociale pe care ei ii reprezinta.
c) Birocratiile de tip « self-oriented » (orientate catre organizatia birocratica insasi) .
Acestea sint birocratii caracterizate printr-o puternica autonomie: sint birocratii care si-au
cistigat puterea in afara sau contra puterii politice si scapa controlului acesteia. Un astfel de
exemplu il constituie birocratiile militare.
In cadrul acestor organizatii, functionarii de inalt nivel actioneaza in interesul lor personal.
Recrutarea personalului are un caracter puternic clientelar si marcat de nepotism. Posturile
sint considerate proprietatea personala a titularului, formalizarea si ritualismul domina
practicile administrative.
Tipologia lui Eisenstadt, desi utila si importanta, are un defect principal : Clasificarea
propusa este realizata atit in functie de elementele externe (orientarea birocratiilor) cit cit si
elementele interne ale administratiei (tipul de recrutare si de statut al agentilor), ceea ce
introduce o doza de eterogenitate in principiul de clasificare.
Test de autoevaluare
Identificati tipurile de birocratii din tipologia lui Eisenstadt si specificati criteriile de
comparare.
62
1)Birocratiile partizane, in cadrul carora recrutarea si promovarea functionarilor sint
legate de sprijinul partidului care recompenseza astfel participarea acestora la activitati
politice. Aceasta influenta a politicului se manifesta de asemenea in exercitarea functiilor,
functionarii fiind sensibili la solicitarile partidului. Un anumit favoritism afecteaza astfel
deciziile luate de catre birocrati. Caracterul partizan al unei birocratii este legat in special de
recrutarea de agenti din exteriorul administratiei si impusi de catre puterea politica. Este
specifica sistemului de patronaj.
2) Birocratiile politizate a caror preocupare majora este achizitia de putere si mai putin
aplicarea deciziilor guvernamentale. Sint legate de agenti care provin din administratie si care
si-au facut cariera in interiorul administratiei.
In principiu exista o corelatie pozitiva intre intre cele doua tipuri : birocratiile cele mai
partizane sint in acelasi timp si cele mai politizate. Dar exista combinatii diferite intre cele
doua modele in functie de gradul de partizanat birocratic (inalt / redus) si de gradul de
politizare bircratica (inalt / redus).
b) O alta tipologie realizata de Riggs depaseste analiza in functie de un criteriu unic (prea
sumara), cel al meritului agentilor din interior sau al sistemului de patronaj (agenti din
exterior). In aceasta a doua tipologie autorul propune o distinctie intre diferite tipuri de
birocratii in functie de natura si nivelul posturilor ocupate.
Exista astfel birocratii in care toate esaloanele sint ocupate de agenti din interior
(insiders) care urmeaza principiul de cariera, si birocratii in care posturile sint ocupate de
agenti din exterior (outsiders), intre cele doua existind o varietate de combinatii. De exemplu,
in Franta, la primul esalon (guvern) regasim outsiders, la al doilea esalon (sub-secretari) avem
tot outsiders, la al treilea eaelon (directori de agentii, asistentii presedintelui) posturile sint
ocupate de insiders (principiul carierei).
Situatia din SUA prezinta o alta configuratie : la toate nivelele se produc schimburi
frecvente intre functionarii din interior si cei din exterior, sau prezenta lor este simultana. Un
alt tip este ilustrat de cazul Marii Britanii : la toate esaloanele nu exista decit agenti din
interior (exclusivitatea principiului de merit si cariera).
Test de autoevaluare
Prezentati tipologia lui Riggs, idenificati criteriul de clasificare si specificati
particularitatile fiecarui tip.
63
cea mai neta a politicului in raport cu administratia si corespunde situatiei din secolul alXIX-
lea.
b) Un alt model este cel al participarii simultane a politicienilor si functionarilor la
procesul de decizie politica, fiecare jucind un rol diferit. In acest caz, politicienii definesc
proiectele politice, interesele si valorile puse in joc, articuleaza si realizeaza medierea
intereselor. Functionarii contribuie cu cunostintele de specialitate, furnizeaza expertiza.
Acest model trebuie totusi nuantat : Profesionalismul politicienilor relativizeaza ideea
conform careia functionarii dispun de monopolul expertizei. Pe de alta parte, rolul
administratiilor in mobilizarea si medierea intereselor sectoriale este in crestere. Insa, spre
deosebire de primul model, acesta admite o anumita participare a functionarilor la procesul de
decizie politica.
c) Un al treilea model insista asupra repartizarii rolurilor intre politicieni si functionari.
Ca si in modelul precedent, atit birocratii cit si politicienii sint angajati in procesul de decizie.
Cele doua tipuri de agenti sint egal implicati in politica. In timp ce politicienii sint insarcinati
cu articularea intereselor individuale difuze si neorganizate, functionarii sint responsabili cu
medierea intereselor inguste si bine definite ale clientelelor organizate. Dar aceste roluri sint
limitate, nu exista o diviziune a sarcinilor muncii politice.
Este un model care corespunde « corporatismului liberal » in care se actioneaza prin
consens. Aceasta tip de raporturi administratie / politica concede functionarilor un rol mult
mai « politic » decit in modelele anterioare. In acest model stilul de guvernare este
incremental si reactiv. Inovatia in acest sistem apartine politicienilor si influenta
functionarilor in procesul de decizie diminueaza in momente de criza. Sintem in prezenta unei
logici care implica o anumita politizare a birocratilor si la o anumita birocratizare a
politicienilor.
d) Un al patrulea model corespunde disparitiei separarii administratiei de politic (model
anti-weberian). Aceasta configuratie pune in evidenta un model hibrid in care nu exista nicio
diferenta esentiala intre rolurile politicienilor si cele ale functionarilor. Exista o varietate de
situatii care ilustreaza acest model. Dupa autori, acest model ar corespunde cazului francez si
japonez, cazuri caracterizate prin osmoza dintre administrativ si politic. De asemenea, el ar fi
ilustrativ pentru Marea Britanie si Germania prin introducerea in aceste sisteme a unor
outsiders in posturile rezervate functionarilor.
Test de autoevaluare
Care sint cele patru modele de raporturi politica/ administratie formulate de
Aberbach si altii, care sint criteriile de comparare si care sint caracteristicile fiecarui
model ?
64
orientarea. Acesta este modelul clasic weberian. Cu toate acestea, modelul clasic nu
corespunde mereu realitatii. Fiind un model ideal-tip, este o referinta care permite analiza si
comparatia unor situatii concrete infinit mai complexe si nuantate.
Dupa Timsit, nu atit separarea functiilor este esentiala, cit mai ales echilibrul (sau
dezechilibrul) dintre cele doua tipuri de functii. Autorul a realizat astfel o tipologie in functie
de gradul de echilibru al acestui raport si a pus in evidenta doua modele : modele de echilibru
si modele de dezechilibru.
Intrebare :
Care sint criteriile de clasificare a raporturilor admnistratie / politica in viziunea lui
Timsit si cum justifica autorul pertinenta lor ?
65
Secretariatul general al Presedintiei al Republicii in Franta. Mai mult, in aceste tari, posturile
inaltei functii publice se afla mai mult sau mai putin explicit in pozitie de dependenta fata de
guvern.
2) principiul de separare
Separarea instantelor politice si administrative rezulta in tarile europene din jocul
combinat a doua mecanisme : mecanismele referitoare la modul de recrutare al functionarilor
si mecanismele legate de statutul libertatilor publice ale functionarilor.
a) Recrutarea functionarilor este, in ansamblul tarilor europene, bazata pe principiul
meritului. Functionarii sint recrutati prin concurs si examene. Modul de recrutare este in
principiu independent de autoritatea politica. Exceptii se aplica in general pentru recrutarea
functionarilor de la virful si de la baza ierarhiilor (posturi de o mare tehnicitate). Garantia
existentei unui sistem de merit consta in aplicarea a doua tipuri de control :
Astfel, in Marea Britanie (dar si in SUA), acest control consta in punerea in practica a
unei Comisii a Serviciului Civil direct responsabila in fata Reginei. Ea nu dispune de nici o
garantie formala de independenta, dar agentii ei dispun de un asemenea statut de prestigiu
incit nu pot fi supusi niciunei presiuni. Acestia sint insarcinati cu organizarea recrutarii
functionarilor in asa maniera incit sa se impiedice practica patronajului.
Celalalt sistem, aplicat in tarile europene continentale, consta in instaurarea unui control
permanent, in aceste tari neexistind o comisie speciala ca in Marea Britanie. Acest control
sanctioneaza absenta neutralitatii Statului in recrutarea functionarilor.
b) Statutul libertatilor publice acordate functionarilor este un alt factor care influenteaza
natura si gradul de separare intre administratie si politic. Exista doua tipuri de sisteme :
Statutul britanic, care este cel mai riguros si in care functionarii nu se pot dedica
activitatilor politice decit in conditii strict definite. Inaltii functionari si toate categoriile
ierarhiilor superioare nu pot in nici un caz sa exercite activitati politice. Prin astfel de reguli se
incearca evitarea identificarii actiunilor functionarilor cu cele ale partidelor politice care se
succed la guvernare. De asemenea, clasa politica (parlamentari si membrii ai guvernului) nu
cuprinde decit putini functionari la origine.
Al doilea tip de statut este exemplul statutului libertatilor in Franta care enunta de
asemenea principul separarii celor doua domenii, politicul si administratiei. In acest model,
libertatea de opinie este totala, dar libertatea de exprimare a acestor opinii este limitata.
Opiniile trebuie sa se exprime cu moderatie si prudenta (obligatia de rezerva), cu atit mai mult
pentru functionarii din sferele superioare. Cu toare acestea, in Franta, inaltii functionari au,
prin statut, posibilitatea sa exercite activitati politice (sa participe la campanii electorale fara
sa demisioneze in prealabil).
Intrebare
Care sint mecanismele institutionale care pun in evidenta principiul de separare a
administratiei fata de puterea politica ? Cum se manifesta, concret, in diferite
sisteme, aceste variabile ?
De retinut
66
care exista intre tari si permite o analiza comparata. De exemplu, numai in raport cu
acest model, sistemul american poate fi considerat o “exceptie” sau sa apreciem
diferentele intre Europa continentala si Marea Britanie.
Exista variatii pe care acest model de echilibru, definit prin cele doua principii, ale
subordonarii si separarii, le cunoaste in practica in tarile occidentale. Aceste doua principii
cunosc, in functie de tara, variatii care afecteaza functionarea modelului, fara sa afecteze insa
in mod fundamental echilibrul principiilor.
Exista doua tipuri de variatii (abateri) : variatii produse prin variatia principiului
subordinarii si variatii produse prin variatia principiului separarii.
67
politice. Este o forma originala de subordonare politica a administratiei. Separarea exista deci,
dar combinata cu o forma speciala de subordonare a administrativului fata de politic.
c) Sistemul de patronaj
Si acest sistem se bazeaza pe cele doua principii, de separare si subordonare, dar este un
caz exceptional : subordonarea administratiei fata de politic este o subordonare organizata in
avantajul Presedintelui si al partidului pe care el il reprezinta la putere ; subordonarea si
separarea sint consecinta strategiilor informale si mai putin al mecanismelor institutionale.
Cit priveste sistemul american, caruia ii este specific acest model de variatie,
subordonarea functiei publice americane fata de puterea politica, aceasta este in primul rind
consecinta structurii insasi a functiei publice. Este vorba de o structura « duala », constituita
in special la cel mai inalt nivel din functionari de cariera politica, acestia fiind recrutati in mod
liber de puterea executiva. In al doilea rind, strategiile si mecanismele de separare a
politicului si administrativului sint specifice. De exemplu : « guvernul de outsiders » (agenti
din exterior) sau « triunghiul de fier » adica tripla alianta intre functionarii de cariera,
parlamentari si lobbisti, sint mecanisme care vizeaza rezistenta la presiunea puterii
prezidentiale.
Intrebare
Care sint formele de politizare a administratiei pe care le produce variatia
principiului de subordonare si prin ce se caracterizeaza fiecare ?
Intrebare
Cum se manifesta, in diferite tari, variatia principiului de separare a administratiei de
politic ?
b) Modele de dezechilibru
Echilibrul din modelele de administratie este instabil : relatia de echilibru al principiilor
de separare si subordonare care exista in tarile occidentale poate fi total dezechilibrat prin
68
dominatia permanenta a unuia sau altuia din aceste doua principii. Se produc astfel doua
fenomene : politizarea totala a administratiei sau functionarizarea totala politicului.
1. Un prim model de dezechilibru corespunde dominatiei principiului de subordonare a
administraiei fata de politic. Cel mai bun exemplu este cel al tarilor ex-comuniste.
Este modelul unitatii puterii politice si al conducerii societatii de catre partidul comunist.
Este modelul de societate administrata de politic, deci un model totalitar. Desi acest model a
cunoscut conflicte intre diferitele birocratii si institutii ale Statului, si desi au existat diferente
intre tarile care au adoptat acest model marxist-leninist cit priveste functia public, sau
criteriile de selectie si cariera, carcateristica sa esentiala a fost puternica integrare a
ansamblului sistemului politico-administrativ sub autoritatea unei birocratii politice centrale
(o elita a puterii, o elita politico-administrativa, nomenclatura comunista).
2.Un alt model de dezechilibru este caracterizat prin dominatia principiului de separare.
Este un model raspindit in tarile in curs de dezvoltare. Notam particuritatile principale ale
acestui sistem : administratia se sustrage total autoritatii puterii politice, sintem in situatia de
separare fara subordonare ; este un model de ne-integrare, un model constant la limita
dezintegrarii si exploziei ; se caracterizeaza prin existenta unor birocratii duale sau pluraliste
deoarece societatea este fragmentata in numeroase grupuri, fractiuni, clanuri, partide, iar
aceasta diviziune sociala se reflecta pe plan institutional ; vorbim de o sub-dezvoltare
administrativa.
Test de autoevaluare
Tema de reflectie
69
Unitatea de învăţare 2.2. Politica si administratie in procesul de policy-making –
Tipologii
Cunoştinţe şi deprinderi
La finalul parcurgerii acestei unităţi de învăţare veti înţelege:
- Modul in care sfera politica si administratia publica interactioneaza in procesul
politicilor publice ;
- Citeva tipologii clasice ale acestor raporturi;
La finalul parcurgerii acestei unităţi de învăţare vei putea să:
- Realizati o cercetare empirica a interactiunii dintre factorii politici si administrativi
in procesul guvernamental.
70
Model clasic, aceasta schema acorda birocratilor responsabilitatea functionala si politicienilor
responsabilitatea politica. Politicienii decid, functionarii executa.
3. Modelul functional
Este o versiune a modelului precedent. Diferenta consta in faptul ca integrarea elitelor se
face dupa criterii functionale. Legaturile dintre functionari si politicieni pot fi strinse in
aceiasi arie functionala (de exemplu in domeniul sanatatii, educatiei etc). Prezinta multe
asemanari cu corporatismul din tarile europene sau cu „triunighiul de fier” din SUA.
Presupune o integrare verticala si contacte mai extinse cu societatea.
Interactiunile dintre cele doua elite intr-un sector de policy pot sa actioneze contra
aliantelor dintr-un alt sector, aparind astfel conflicte intre domenii de politici. Politicile si
organizarea sint mai importante decit statutul elitelor sau reducerea conflictului.
Modelele 2 si 3 nu sint mutual exclusive, in realitate ele sint interlegate. In ciuda faptului
ca exista conflicte intre elitele executive, acestea se prezinta ca un front in fata outsiderilor.
5. Modelul administrativ-etatic
Decizia este dominata de birocrati. Parlamentarii, si chiar executivul politic, nu au
capacitatea ceruta unei guvernari moderne. Astfel, birocratii exercita controlul in virtutea
detinerii expertizei si informatiei necesare luarii decizilor. Acest model se opune modelului
formal si este diferit de modelul conflictual in care executivul politic este motorul deciziei. In
modelul administrativ, birocratia are rolul principal iar executivul rolul secundar.
Intrebare
Care sint cele cinci modele ideal-tipice de raporturi intre politica si administratie propuse de
analiza lui Peters ?
71
Variabilele care determina patternele de interactiune
Factorii care pot explica existenta unui tip de interactiune in diferite sisteme politice si care
pot fi luati in consideratie in diferite cercetari empirice pot fi :
1. Sistemul executiv
Daca problema este considerata importanta de catre grupurile organizate ale societatii, se
aplica modelul functional. El poate evolua catre un model conflictual atunci cind functionarii
si grupurile de interes formeaza aliante contra unui executiv putin experimentat.
1.2 Executivul politic
a) natura executivelor politice influenteaza eficacitatea si modul de interactiune cu
birocratia. De exemplu, minsitrii care au un cabinet se angajeaza mai usor in relatii
conflictuale cu functionarii permanenti decit cei care au un personal restrins.
b) Tipul de pregatire si pattern-ul de cariera al executivului politic
O formatie generalista, ca in Marea Britanie, face ca politicienii sa aiba o capacitate
mai redusa de contestare a solutiilor propuse de birocrati, deci modelul administrativ
primeaza.
c) forma de guvernare
Responsabilitatea colectiva corespunde modeluluconflictual, in timp ce regimul de
cabinet modelul formal-legal.
d) conceptia executivului si policienilor cit priveste rolul lor respectiv
Se refera la faptul daca acestia se considera politicieni sau decidenti politici sau respectiv
manageri. Aceasta viziune simplista corespunde modelului formal. Daca ei se concep
anntreprenori politici sau manageri, aceasta perspectiva corespunde modelului conflictual.
e) deschiderea guvernului fata de grupurile de interes
O mare deschidere in raporturile intre guvern si grupurile de interes este specifica
modelului functional. Daca sistemul politic este inchis grupurilor de interes, aceasta situatie
corespunde modelului elitist (village).
Intrebare
Care sint variabilele politice care pot determina tipul de intercatiune dintre sfera politica si
administratie
2. Serviciul public
72
Predomina studiul dreptului. Prevalenta formatiei legaliste trimite la modelul formal-
legal. Interactiunile intre birocrati si politicieni se fac dupa schema clasica : politicienii
decid, functionarii executa.
c) Modelul francez
Inaltii functionari primesc o formatie specializata in cadrul ENA (Ecole nationale de
l’administration). Ei tind sa creeze o clasa a inaltilor functionari separata de clasa politica si
de alti membrii ai functiei publice, caz ce poate conduce la modelul conflictual. Dar in Franta
elita provine din rindurile birocratiei si tinde sa influenteze nu numai executivul politic dar si
sectorul privat (model administrativ).
d) Modelul functional – SUA
Criteruil principal de apreciere fiind expertiza, in SUA avem un pattern de interactiuni de
tip functional. Prezenta grupurilor de interes in procesul de politici publice confirma modelul
functional. Dar el poate evolua catre modelul conflictual odata cu dezvoltarea „retelelor de
probleme”.
2.2. Cariera
Este legata de modelul formatiei dar poate exercita o influenta independenta asupra
modelului de interactiune.
Exista diferite tipuri de formatie, carora le corespund tipuri diferite de cariere : formatia
generalista (in Marea Britanie) si cea axata pe formarea de specialisti (Suedia, Olanda).
Cariera generalista corespunde modelului elitist, in modelul centrat pe specialisti functionarii
isi urmeaza cariera intr-o institutie. In SUA cariera fiind centralizata, cazul corespunde
modelului functional sau conflictual.
De retinut
In concluzie :
• exista conflicte intre alegerea populara (politici si politicieni) si stabilitate
(birocratie)
• anumite institutii sint dominate de politiceni, altele de birocrati si experti –
deci valori diferite
• balanta puterii intre cei 2 poate fi modificata prin : calitatea recrutarii
personalului politic (cu cunostinte de specialitate intr-un domeniu de
politica), acelasi lucru pentru birocrati
• deci rolurile lor respective sint contradictorii si confuze : vrem politicieni cu
73
leadership si talent managerial, dar mai putin platiti decit in sectorul privat
• vrem birocrati dinamici dar docili in raport cu autoritatile
In studiul intitulat „Steering the Ship of the State : One Tiller but Two Pairs of Hands”,
Rose propune mai multe modele ale raporturilor administratie / politic in procesul de policy-
making plecind de la functiile indeplinite de cele doua tipuri de actori, politicieni si birocrati.
Atit politicienii (autoritatea legitima) cit si birocratii (expertiza tehnica) sint implicati in
actul de guvernare. Rolurile lor respective sint diferite si ele sint la baza relatiilor dintre ei in
scopul obtinerii de avantage mutuale. Dar termenii acestor schimburi (relatii) pot fi conceputi
diferit. Exista astfel mai multe configuratii ale interactiunilor administratie / politic in
procesul de policy-making.
Conform modelului clasic, administratia este necesara dar secundara, alegerea (decizia)
apartine politicienilor (model aditiv). In realitate, aceste relatii sint multiplicative, in sensul ca
politicile sint determinate de interactiunea dintre cele doua domenii care constituie o
comunitate (village community). Ele actioneaza prin intermediul consensului cit priveste
normele informale si prin excluderea outsiderilor, cu conditia ca fiecare sa fie competent in
domeniul sau de actiune.
74
In aceasta schema, conducerea apartine exclusiv puterii politice. Politicienii sint forta
activa a guvernarii. Ei definesc agenda politica. In varaianta cea mai simpla a modelului, in
care se considera ca vointa politica este necesara si suficienta, se considera ca cu cit vointa
este mai mare, cu atit probabilitatea reusitei este mare. Este o viziune pur normativa si
irealista care nu ia in calcul probabilitatea reusitei, adica a expertizei tehnice, administrative.
Increderea in eficacitatea vointei politice pure si ignorarea conditiilor in care se realizeaza
obiectivele urmarite reflecta in fapt inexperienta politica. Este cazul partidelor revolutionare,
sau a celor cu ideologie nationalista sau religioasa.
In cadrul acestui model, inaltii functionari se centreaza mai mult pe proces si mai putin pe
obiective. Pentru ei, o buna politica publica este apreciata in functie de gradul in care
probabilitatea ca ea sa fie realizata este mare (fezabilitate). Astfel, ei identifica in primul
politicile fezabile si apoi obiectivele. Cu alte cuvinte exista o preferinta pentru ceea ce se stie
deja, deci o preferinta pentru statu quo. Aceasta aversiune pentru schimbare sta la baza
viziunii conservatoare de centru dreapta, proprie, in general vorbind, functionarilor.
75
repertoriu de programe continue. Se aplica deci uni sistem puternic, care functioneaza dupa
rutine. Politicienii pot abandona programele care nu sint pre-programate. Conform
terminologiei studiului, politicienii sint pasageri.
Pozitia functionarilor : ei sint stwarzi, adica servesc vointa politicienilor. Dar ca experti
prezic directia politicilor publice si ceea ce trebuie sa faca politicienii care se confrunta cu
contextul. Acest model al pre-determinarii procesului de policy este cel al dominatiei
birocratiei. Politicienii pot sa-si exercite vointa daca au o mare influenta asupra functionarilor.
76
Se identifica obiectivele cu cea mai mare probabilitate de realizare. Se estimeaza o
probabilitate rezonabila de succes, ceea ce faciliteaza sarcina functionarilor. Se identifica
obstacolele si mijloacele care pot sa invinga sau nu aceste obstacole. Daca obiectivul este
imposibil de atins, atunci studiile trebuie sa semnaleze dificultatile.
In functie de cele doua dimesiuni (vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele),
Rose stabileste patru categorii de politicieni :
• Vointa mare / capacitate mare = antreprenori politici
• Vointa mare / capacitate redusa = politicieni zelatori
• Vointa redusa / capacitate mare = management tehnicians
• Vointa redusa / capacitata redusa = politicieni calatori (pasageri)
Antreprenori politici – sint cei mai capabili sa conduca guvernul, dar sint cei mai rari.
Zelatorii – au vointa politica, pot cistiga voturi prin identificarea obiectivelor, dar acestea nu
se transforma si nu constituie un program politic. Politicienii pasageri - daca vointa lipseste,
functionarii sint cei care conduc. Mangerii - sint politicienii care abandoneaza interesul
pentru obiectivele politice si devin experti in mecanismele guvernarii.
a. dar daca functionarii au legitimitatea de a-i inlocui pe alesi (in sistemele in care
sint autorizati sa actioneze ca policy advocates sau sint membrii ai retelelor
care cuprind politicieni si grupuri de interes – SUA, Japonia) – programele sint
realizate
b. in Marea Britanie functionarii nu au mandat sa actioneze ca antreprenori
politici – ei nu pot sa participe la partide politice sau sa intre in Parlament
c.
Intrebare
Care sint tipurile de interactiuni dintre politicieni si birocrati elaborate de Rose.
Test de autoevaluare
77
Unitatea de învăţare 2.3. Politicieni si birocrati: similitudini si diferente
Cunoştinţe şi deprinderi
La finalul parcurgerii acestei unităţi de învăţare veti înţelege:
- Care sint principalele tipuri de intra si extra- relaltii (contact) specifice sferei
adminsitrative si politice ;
- Care sint asemanarile si deosebirile dintre cele doua tipuri de actori din punct de
vedere al determinantilor sociologici;
- Ce apropie/desparte politicienii de birocrati cit priveste orientarile politice si
ideologice.
A) Modele de contact
1) Tipurile de contact depind de specificitatea sarcinilor si nivelul de responsabilitate
Astfel, inaltii functionari pot sa fie in contact constant cu decidentii centrali, ei avind deci
mai multa responsabilitate. Functionarii de nivel mai scazut stabilesc relatii de executie cu alti
executanti, in timp ce functionarii politici sint actori importanti in procesul de decizie, adica
intretin relatii exterioare organizatiei.
Politicienii, la rindul lor, intretin realtii diferite : de exemplu, politicienii de rang mai
putin important stabilesc contacte la nivel local pentru a asigura suport pentru liderii locali ai
partidului sau legaturi cu reprezentantii grupurilor de interese. Politicienii de inalt nivel au
contacte in special cu elitele nationale si inaltii functionari.
2) Elemente de referinta
Pentru birocrati, elementul de referinta este departamentul lor: legaturile cu egalii sau
superiorii functioneaza pe o baza continua, dupa rol si functie. Deci retelele birocratice sint
esential interbirocratice (in sinul departamentului). Contactele externe sint ocazionale, cele cu
lumea politica sint periferice.
Cit priveste politicienii parlamentari, acestia stabilesc contacte cu liderii partidului lor si
rar cu cei din alte partide. Daca ne referim la legaturile cu alti actori sociali, contactele cu
cetatenii sint mai frecvente decit cele cu birocratii.
3) Legaturile cu actorii sociali
78
Birocratii au, mai mult decit politicienii, contacte cu grupurile de interes organizate. In
schimb, politicienii se afla in relatii in special cu publicul (cetatenii). O alta diferenta se refera
la nivelul contactelor (national, local). Din acest punct de vedere, birocratii stabilesc mai
multe legaturi cu actorii nationali, in timp ce elitele politice intretin mai multe contacte cu
actorii locali.
4) Structura contactelor (local, national)
Birocratia stabileste contacte in functie de rol: astfel, inaltii functionari - cei mai aproape
de procesul de decizie – intretin contacte cu retelele centrate pe executie, adica cu cabinetul,
cu alti ministrii, cu ministrul de resort, cu functionarii altor departamente; functionarii de rang
intermediar – cei mai apropiati de cererile sociale (cetateni, grupuri de interes, partide) – fac
legatura intre lumea administrativa si cea politica ; functionarii de rang mai putin ridicat
(functie de executie) nu au legaturi decit in cadrul departamentului cu alti executanti.
Politicienii (parlamentarii), ca si birocratii, stabilesc relatii cu structurile centrale si cu
cele locale (sensibile). Ei intretin contacte cu retelele politice nationale, cu lideri ai altor
partide, cu ministri si inalti functionari. De asemenea, ei au legaturi cu lumea politica locala
(lideri ai altor partide, lideri locali ai propriului partid) si legaturi cu cetatenii si grupuri de
interes.
Birocratii de craiera
Functionarii cei mai favorabili fenomenului politic sint cei mai contectati la centrul de
putere politica. Invers, contactele cu sistemul executiv si elitele politice contribuie la
dezvoltarea unor atitudini pozitive fata de fenomenul politic. Deci, cei care sint in contact cu
centrele de decizie au atitudini politice mai afirmate. Birocratii conectati politic au tendinta sa
se considere mai putin tehnocrati si mai mult policy-makers.
Birocratii politici
Acestia nu sint politici in acelasi sens cu politicienii. In timp ce politicienii sint propulsati
de valori, doctrine, si cauta suport in arena publica, birocratii „politici” sint legati de centrele
de decizie politica (sint catalizatori ai procesului de policy-making) si nu de sistemul
reprezentativ. Nivelul de conexiune al birocratilor la politica depinde de serviciu si de rang
(localizarea structurala, pozitia in sistem). Astfel, cei care lucreaza in departamentul finante,
afaceri interne, sau ocupa posturi de nivel ridicat sint cei mai conectati politic.
Politicieni
Legislatorii partidelor de guvernamint au cele mai multe relatii cu ministrii. Daca
consideram vechimea, politicienii juniori sint specializati in contacte cu cetateni (mai ales la
nivel local) in timp ce politicienii seniori, avind mai putin timp pentru acest tip de contacte,
sint interesati si intretin contacte cu structurile centrale.
79
a) Fragmentarea institutionala
Fragmentarea disperseaza puterea actorilor, sistemul pluralist de luare a deciziilor creste
interdependenta dintre politicieni si birocrati. Chiar daca fragmentarea administrativa exista in
grade diferite peste tot, anumite sisteme sint mai fragmentate decit altele.
Astfel, sistemul american este ilustrativ pentru tipul fragmentat de structuri institutionale.
Sistemul american se caracterizeaza prin : legislativ independent ; absenta de responsabilitate
a cabinetului ; puternica tendinta catre autonomie a birourilor ; sistem de personal
descentralizat ; partide politice putin organizate ; existenta de comitele legislative specializate.
Pe o scara a fragmentarii acest sistem reprezinta polul centrifug (se indeparteaza de centru).
Aceste forte centrifuge incurajeaza o dependenta mutuala intre birocrati si politicieni si
existenta „triunghiului de fier” (birocrati, congresmani, grupuri de interes).
In Marea Britanie, caracteristicile sistemului, si anume : traditia responsabilitatii colective
a cabinetului si caracterul impersonal (anonimatul) functiei publice ; disciplina si coeziunea
partidelor ; tipul de parlament (centrat pe partid) ; tipul de executiv puternic, toate aceste
particularitati traduc tendinta catre concentrarea puterii in miinile cabinetului si reduc tendinta
birocratiei de a dezvolta contacte exterioare sistemului birocratic. Birocratia dispune de putina
autonomie in a intra in relatii de negociere cu actorii externi.
b) Contacte in functie de sistemul politic
In tarile cu sistem de autoritate centripeta (sistem centralizat), birocratia intretine legaturi
difuze, slabe, cu actorii exteriori sistemului. De exemplu, in Marea Britanie, in Olanda, unde
traditia responsabilitatii cabinetului si neutralitatea birocratica inhiba legaturile functionarilor
cu lumea exterioara administratiei.
In Canada, de asemenea, guvernarea de catre partidul majoritar limiteaza relatiile cu
birocratia, intr-un astfel de sistem, birocratii si membrii parlamentului fiind putin stimulati sa
stabileasca relatii directe si sustinute.
O situatie diferita exista in Suedia. Aici, functia publica, in virtutea neutralitatii, intretine
putine contacte cu membrii partidelor politice, dar fiind implicata in programe de dezvoltare,
intretine legaturi cu parlamentarii. In Suedia exista o neta separare institutionala intre
dezvoltarea de politici si implementarea lor.
Sistemul american pune in evidenta o alta situatie. Aici functionarii de cariera
interrelationeaza cu membrii Congresului si executivul politic. Ei sint cel mai bine plasati
pentru a construi relatii durabile cu sefii si membrii comitetelor Congresului. De asemenea,
birocratia americana este foarte activa in relatiile cu grupurile de interes: independenta
Congresului in raport cu executivul face ca birocratia sa aiba posibilitatea sa-si construiasca
propriul ei suport pentru interesele ei sprijinindu-se pe grupurile de interes influente. Deci,
birocratia americana este formata din functionari civili de cariera si din functionari politici
executivi care au legaturi strinse atit cu membrii Congresului cit si cu grupurile de interes.
Exista astfel o situatie dependenta mutuala intre acesti actori.
Si in Germania exista interactiuni frecvente intre birocrati si politicieni. Functionarii civili
au contacte frecvente cu parlamentul si grupurile de interes. Exista deci anumite similaritati
cu modelul institutional american. Bundestagul – cea mai puternica camera legislativa in
Europa – are o structura foarte elaborata (complicata) de comitete. Functionarii consiliaza
frecvent aceste comitete ale Bundestagului in special pentru legislatii care implica informatii
si detalii tehnice. Exista astfel o comunitate de interese intre functionari si parlamentari,
relatie care este intretinuta de aceste comitete si care este consolidata prin faptul ca un mare
numar de ex-functionari se regasesc in parlament. Exista insa si diferente fata de sistemul
american : Bundestagul nu este la fel de independent nici la fel de puternic ca Congresul
SUA. In Germania politicienii sint mai dependenti de birocrati. Dar exista o fragmentare a
puterii, deci o dependenta mutuala intre functionari, birocrati, grupuri de interese. In
Germania, unde exista traditia ideologiei birocratice, in mod istoric birocratia a avut un rol
80
superior in raport cu politicul. Birocratia este in Germania identificata Statului. Astfel,
legaturile cu liderii partidelor se explica prin configuratia institutionala a sistemului : ministrii
federali au rol in formularea si dezvoltarea politicilor, iar Landerele au rol in implementarea
acestora. In plus, multi lideri politici federali provin din politicienii Landerelor. Deci practica
recrutarii creaza legaturi particulare intre liderii partidelor si functionari, ceea ce are ca efect
erodarea progresiva a ideologiei birocratice.
De retinut
Exista, in concluzie, doua modele de contact intre functia publica si sfera politicii : Modelul
intilnit in Marea Britanie si Olanda, care pune in evidenta legaturi intre functionari si
politicieni, aceste legaturi, care nu sint frecvente, fiind mediate de catre ministri. Aceste
contexte se caracterizeaza prin existenta responsabilitatii ministeriala, prin regim de cabinet,
prin parlament centrat pe un partid. Sistemul suedez este dual in sensul ca exista legaturi ale
administratiei cu parlamentul.
Al doilea model, specific SUA si Germaniei, se particularizeaza prin existenta unor
legaturi directe intre cele doua sfere, sint sisteme fragmentate in care legaturile functionarilor
cu parlamentul sint mai strinse decit cele dintre functionari si ministri. In special in modelul
american legaturile functionarilor cu Congresul sint intense, congresmanii si birocratii sint
mutual dependenti, dar puterea Congresului face ca birocratia sa fie mai dependenta decit
congresmanii. Cele doua sisteme au in comun fragmentarea sistemului care se manifesta
printr-o slaba responsabilitate a cabinetului si o institutionalizare avansata a parlamentului.
Determinanti sociologici
In marea lor majoritate, birocratii si politicienii sint oameni educati, cu statut ridicat, mai
ales la virful atit al ierarhiei politice cit si al celei administrative. Exista o reprezentare
disproportionata a acestora, mai ales in cazul elitei administrative, in raport cu societatea.
Dupa variabila sex, elitele celor doua domenii sint preponderent barbati. Barbatii domina
aproape complet elita administrativa (numai 1% din functionarii superiori erau femei in anii
90 in medie in ansamblul tarilor occidentale).
a) Educatia
Educatia este criteriul care face diferenta intre elite si non-elite. Toate elitele sint
astazi cu studii universitare insa politicienii si birocratii sint elitele cele mai educate.
Educatia este un criteriu esential pentru a atinge rangurile superioare in lumea politica si
administrativa. Daca ponderea pregatirii universitare la nivelul publicului in general este
de 8% in SUA si 8% in Europa, aceasta pondere este foarte ridicata la nivelul elitelor –
aproximativ 88%. Elitele politice si administrative sint chiar mai educate decit cei care
ocupa posturi similare in sectorul privat. Desi exista diferente intre tari, citeva
particularitati sint generale :
81
1) in toate tarile birocratia are mai multa educatie formala (studii universitare) decit elita
politica. Un individ fara studii universitare poate avea virtual sansa sa intre in Parlament, dar
nici una sa intre in categoria inaltilor functionari. Cei mai multi parlamentari cu cele mai
putine studii universitare sint in Marea Britanie si in Germania (si mai ales in cadrul
Partidului laburist si in cadrul Partidului socio-democrat german). Insa in general in tarile
industrializate modelul dominanat la virf – trece prin universitate. Aceasta are implicatii nu
numai pentru calificarea si pespectivele decidentilor, dar si pentru compozitia sociala a elitei.
2) cit priveste tipul de studii, in Europea continentala, unde experienta in domeniul legal
este esentiala pentru formarea administratorilor, birocratii au studii in domeniul dreptului. In
toate tarile, birocratii au mai putine studii in domeniul stiintelor sociale si naturale decit
politicienii. La nivelul birocratiei, in SUA predomina stiintele fundamentale si tehnologia, in
timp ce in Marea Britanie preponderente sint stiintele umane.
b) Origini sociale
Cit priveste acest indicator, situatia este inca mai exceptionala decit in cazul educatiei.
Considerati impreuna, aproximativ 65% din politicieni si birocrati au tatal cu ocupatii
profesionale sau manageriale (la nivelul maselor aceasta pondere este de numai 12%). Elitele
politice si birocratice reprezinta crema cremei societatii lor. Ca si pentru educatie, birocratii
au, in raport cu politicienii, origini sociale mai privilegiate : aproximativ 74% sint fii de
manageri si profesionisti (57% pentru politicieni). Aproximativ 1 politician din 4 provine din
familii de muncitori manuali, in timp ce pentru birocrati acest raport este de 1/8. Cea mai
mare diferenta exista in Italia, cea mai scazuta in Marea Britanie si SUA. In Tarile de jos
elitele au origini mai modeste, comparativ cu Franta unde elitele in general au origini mai
inalte.
Cu toate aceste diferente in favoarea elitelor birocratice si politice si in ciuda variatiilor
de la un context la altul, in nici o tara occidentala nu se aplica masuri care vizeaza sa faca din
birocrati si politicieni un grup social exclusiv. In toate tarile insa se remarca importanta
educatiei in recrutarea elitelor. Dar accesul la educatie depinde de statutul social. Deci
originea sociala nu are decit un impact indirect asupra procesului de recrutare al elitelor.
Impactul ei este mediat de sistemul educational : 2/3 din absolventii universitari ai elitei
politice provin din clasa de mijloc, aceasta pondere fiind de aproximativ 90% in cazul elitei
administrative. Aceiasi observatie se poate face si in cazul recrutarii parlamentarilor europeni.
Selectionarea acestora nu este discriminata social, dar accesul la educatie este.
In Europa, absolventii care provin din clasa muncitoare au oportunitati pentru avansarea
in ierarhia politica la fel ca si cei care provin din clasa mijlocie, situatie explicata prin rolul
jucat de partidele socialiste si comuniste. Reprezentantii acestor partide sint tot mai mult
aboslventi de universitati si cuprind tot mai putini muncitori manuali. Retinem ca aceste
partide ofera oportunitati de avansare copiilor educati ai clasei muncitoare, ceea ce nu este
cazul partidului democrat din SUA. In SUA partidele sint mai putin corpuri organizate si mai
mult coalitii de indivizi cu resurse financiare. Deci, recrutarea parlamentara este mai
democratica in Europa decit in societatea americana.
c) Origini geografice
In general, politicienii nationali provin din zonele urbane. Cit priveste birocratii, acestia
provin covirsitor din mediul urban, in special din zone cosmopolitane. O alta diferenta se
refera la faptul ca recrutarea politicienilor este mai descentralizata decit recrutarea
administrativa. Mai mult, recrutarea birocratica dupa criterii educationale favorizeaza zonele
cu oportunitati educationale
(marile centre urbane).
82
De retinut
In toate tarile, accesul la rangul de elita este mai discriminant din punct de vedere
educational decit din punct de vedere social. In toate tarile, accesul la elita politica este mai
egalitar decit accesul la elita administrativa. Cauza o constituie exigentele educationale care
sint mai mari pentru functionari.
Pentru lumea politica, mecanismul electoral produce o elita mai reprezentativa in
termeni sociali decit recrutarea prin examen in ciuda nivelului de educatie ridicat si originii
sociale mai ridicate. Deci, diferentele provin din modul de recrutare a celor doua elite, din
diferentele care exista intre recrutarea politica si cea birocratica.
In Europa, educatia universitara este esentiala in recrutarea elitei administrative, dar ea
favorizeaza puternic copiii claselor mijlocii si superioare. Cit priveste elitele politice
europene, compozitia lor sociala este rezonabil reprezentativa pentru populatie in termeni de
origine sociala. Tinind cont ca situatia este diferita in cazul elitei administrative, putem
afirma ca birocratia este, in termeni de recrutare si reprezentativitate, mai rezistenta la
democratizare.
Elitele administrative italiene si franceze sint mai deschise recrutarii in rindul claselor
inferioare decit cele din tarile nordice ale Europei. Elitele politice italiene sint cele mai putin
inegalitare in termeni sociali. Dar in acelasi timp diparitatile dintre politicieni si birocrati sint
cele mai mai mari in Italia. Cit priveste politicenii germani, acestia apar egalitari atit din
punct de vedere social cit si educational, acest model derivind din coincidenta dintre un
partid majoritar cu radacini socialiste si un partid cu radacini catolice. Prin statutul lor
ocupational, politicienii germani sint membrii de baza ai clasei mijlocii.
In SUA accesibilitatea la educatia universitara a fost istoric mai ridicata. In acest context
efectul direct al originilor de clasa asupra educatiei a fost mai scazut. Sint mai multi copii din
clasele mijlocii in elita americana pentru ca in generatiile trecute clasa mijlocie a fost mai
dezvoltata decit in Europa. Dar cei cu origini modeste intilnesc mai multe obstacole decit in
Europa, societatea americana fiind o societate elitista. Astfel, deschiderea relativa a
sistemului educational american compenseaza inchiderea relativa a sistemului de recrutare
politica. Relativul egalitarism american este mai marcant in administratie decit in sfera
politica pentru ca politica de recrutare in SUA este mai influentata de absenta unui partid al
claselor populare.
In concluzie, elitele provin din straturile educate, superiare, ale populatiei, dar gradul de
reprezentativitate sociologica variaza semnificativ de la o tara la alta si intre politicieni si
birocrati.
83
Din acest punct de vedere, traiectoriile (modelele de alegere si de cariera) a politicienilor
si functionarilor sint diferite si au consecinte pentru expertiza in politicile publice.
Birocratii
Mediul administrativ este un sistem inchis, acestia lucrind mai mult timp in aceiasi
institutie. Sistemul inchis tinde sa produca elite de inalt nivel cu o experienta ridicata si care
sint socializati in normele institutiilor lor.
Birocratii sint selectionati prin examen si postul lor cere o formatie universitara, iar
vointa de a prezerva sistemul functiei publice izolindu-i de transformarile sociale si politice,
dar si accentul pus pe vechime si calificari impersonale, fac dificile schimbarile in filtrul
social la virful ierarhiei sistemului.
Politicienii
Specific mediului politic este sistemul antreprenorial. Sistemul parlamentar este mai
antreprenorial in practica recrutarii si avansarii decit sistemul functiei publice care este un
sistem inchis. In sistemul politic se intra mai tirziu si se ramine mai putin timp. Recrutarea
este mai deschisa selectiei publice si controlului public si liderii de partid au mai mare interes
sa prezinte candidati cu care electoratul se identifica.
In plus, ideologiile anumitor partide favorizeaza pe cei care provin din rindul claselor
populare sau clasa medie inferioara. In timp ce partidele conservatoare au ca suport pe cei cu
statut inalt, stinga se sprijina pe cei cu statut inferior. Faptul ca partidele cauta suportul in
toate regiunile geografice explica de ce parlamentarii provin mai putin decit birocratii din
ariile urbane.
Test de autoevaluare
Identificati asemenarile / deosebirile dintre cele doua tipuri de actori din punct de vedere al
determinantilor sociologici (origine sociala, educatie, mediu de provenienta, traiectorii de
cariera). Care sint diferentele dintre Europa si SUA din punct de vedere al acestor criterii ?
In general, membrii elitei tind sa mosteneasca, daca nu posturile publice, inclinatia pentru
afaceri publice ale familiei, in special a tatalui. Altfel spus, originea sociala nu explica in
totalitate puterea lor. Pentru 16% din politicienii europeni si 33% din birocratii europeni
prima ocupatie a tatalui a fost in serviciul guvernarii. In special in Europa exista o „clasa
politica” (Mosca), adica un strat in care traditia participarii la politica si guvernare a trecut de
la o generatie la alta. Politicienii si birocratii sint in general copiii cadrelor medii de oficiali
(birocrati) si politicieni locali. Acest pattern este mai putin evident in cazul elitelor americane.
Deci, elitele au mostenit, mai ales in Europa, interesul pentru politica si guvernare.
Cit priveste loialitatea partizana, aceasta este mai moderata pentru birocrati. Transmiterea
opiniilor politice este deosebit de slaba : 2,5% in cazul functionarilor, fata de 40% in cazul
politicienilor. Se transmite deci interesul pentru treburile publice, dar mai putin opiniile
politice.
Orientari politice
84
Am vazut ca birocratii si politicienii sint elite deosebit de educate si au origini sociale
ridicate in raport cu alte categorii similare (profesionisti, manageri). Acestia ar trebui sa aiba
pozitii (atitudini si comportamente politice) conservatoare. Or, analizele arata ca :
Elitele politice se situeaza la stinga fata de grupurile sociale similare si sint mai apropiati
de afilierea partizana a cetatenilor. Daca ne referim la inaltii functionari, acestia se afla de
asemenea la stinga fata de grupurile similare cit priveste identificarea partizana. Desi ei
provin din familii cu simpatii virtual conservatoare si desi faptul ca ei ocupa pozitii inalte,
birocratii se plaseaza mai la stinga decit parintii lor (spre deosebire de avocati care se plaseaza
mai la dreapta in raport cu simpatiile familiale), dar mai la dreapta (mai conservatori) decit
cetatenii in general. Aceasta situatie se explica prin faptul ca ei nu provin din familii de
stinga, deci nu au mostenit ideologii progresiste. Dar prin cariera, birocartii sint mai favorabili
implicarii guvernului in treburile economice si sociale, ceea ce este o perspectiva comuna
partidelor de stinga.
Rezumat
85
2.3.4. Ideologia elitei
86
B) Modelul american este diferit : Elitele birocratice americane sint mai eterogene si
functionarii de cariera mai la stinga decit congresistii. Ei favorizeaza mai multa interventie a
Statului si implicarea in problemele sociale. Exista diferente in functie de administratie
(republicani / democrati), dar in general in SUA bransa executiva nu este dominata de
centristi (centrismul ideologic nu este caracteristic pentru functionarii de cariera, ceea ce este
o anomalie)
c) ideologia si guvernanta
Ideologia si rolul influenteaza substanta politicilor (adica a ceea ce guvernul decida sa
faca sau sa nu faca). In functie de felul in care ideologia si rolul influenteaza procesul
decizional, exista 2 perspective asupra societatii si afacerilor publice : modelul de guvernanta
si modelul politic (politics). Cele 2 difera dupa :
1) viziunea asupra interesului public
• modelul de guvernanata pune accent pe corpul politic, pe interesele reale ale tuturor
membrilor societatii ; conflictul social si politic este marginal si adesea artificial ;
problemele publice trebuie sa fie rezolvate in termeni de justitie, de legalitate, si nu in
termeni de clivaje si contradictii intre interese particulare.
• modelul politic pune accent pe o conceptie pluralista a interesului public si afirma
realitatea si legitimitatea conflictului ; diferitele segmente ale societatii au interese
diferite si divergente si sarcina leaderilor este sa reflecte aceasta varietate de interese.
2) obiective
• modelul politic – progres, justitie distributiva
• modelul de guvernanata – stabilitate, eficacittate
87
• modelul de guvernanata in versiunea extrema implica o viziune elitista si chiar
autoritara ; in versiunea moderata pune accent pe bransa executiva a guvernului si
functionarii permanenti ai Statului ; functionarii de cariera (experti in politici) sint o
conditie a unui Stat bine ordonat ; deci autonomia si neutralitatea acestui Stat trebuie
protejate. Functionarii sint deci gardienii interesului national ;
• modelul politic vehiculeaza o viziune pluralista a democratiei (partide politice, grupuri
de interes, politicieni); acest pluralism asigura functionarea sistemului in care interese
multiple trebuie sa se exprime si sa se concilieze ; expertii se ocupa de probleme
tehnice, dar nu sint izolati de restul corpului politic ; neutralitatea administratiei este
dorita, dar administratia poate sa se angajeze in procesul de decizie politica.
4) legatura lor cu ideologia
• cei de stinga gindesc in termeni de model politic
• cei de dreapta in termeni de model de guvernanta
• Politicienii – model politic
• Birocratii – model de guvernanta
• in realitate, politicienii de stinga, odata la putere, actioneaza in termenii modelului de
guvernanta
5) viziunea asupra conflictului
modelul de guvernanta pune accent pe consens
modelul politic pune accent pe conflict, pe diversitatea de interese care
este esenta afacerilor publice
Astfel,
• Cei de stinga, fara legatura cu rolul (birocrati, politicieni), pun accent pe ceea ce
divide partidele si mai putin pe ceea ce le uneste
• La fel, cei de stinga (birocrati si politicieni) au tendinta sa atribuie diferentele dintre
partide clivajului socio-economic de clasa
• Deci ideologia si rolul pot sa prezica modelul de politici (politic sau de guvernanta) :
cea mai mare parte a celor de stinga si cea mai mare parte a politicienilor gindesc in
termeni de conflict (model politic) ; cea mai mare parte a celor de dreapta si cea mai
mare parte a birocratilor pun accent pe consens, conflictul este secundar (model de
guvernanta)
6) stilul de politici (policy-making)
• conservatorii, politicieni si birocrati, au tendinta sa fie incrementali (programe pe
termen scurt, putin ambitioase, eficienta este mai importanta)
• birocratii prefera mai mult acest stil decit politicienii
• este si preferinta politicienilor de centru (prudenta, multumiti cu tendintele prezente)
• exista deci afinitati intre politicienii de centru si birocrati
7) raportul cu grupurile de interes, partide, parlament (deci raportul cu factorii politici,
raporturi cu pluralismul)
• cei de stinga si politicienii, adepti ai modelului politic, sint favorabili pluralismului,
unui control mai mare al cetatenilor asupra guvernului
• cei de dreapta si birocratii – model de guvedrnanta - arata scepticism fata de politicile
pluraliste, pun accent pe competenta, pe consens
8) atitudinile politicienilor fata de functionarii de cariera, de rolul lor in afacerile publice
• politicienii de stinga sint pentru mai multa implicare politica, ceea ce este natural, ei
resping normele neutralitatii administrative, sint promotorii unei viziuni angajante ; cu
cit se doreste o interventie mai mare a Statului, cu atit se respinge notiunea clasica a
neutralitatii administratiei ; cei de stinga sint pentru modelul politic, sint deci mai
sensibili la conflictul social, politic ; sint pentru politici pluraliste ; sint mai critici fata
88
de rolul clasic, neutru, al functionarilor ; sint pentru o mai mare implicare a
cetatenilor in viata politica si guvernanata, sint mai putin elitisti, vad problemele intr-
un mod mai putin managerial ; prioritatile sint : mai multa justitie, redistribuirea
bogatiilor si puterii
• politicienii de dreapta vad lumea si functia lor in termenii modelului de guvernanta ;
sint mai fideli fata de traditia functiei publice, in special fata de neutralitatea
birocratica ; sint pentru limitarea implicarii factorilor politici (grupuri de interes,
partide, politicieni, cetateni) in afacerile guvernului ; pun accent pe eficacitate, pe
aspectul managerial al politicilor publice
• politicienii centristi sint adepti ai modelului de guvernanta
Test de autoevaluare
Cum ce intelegem prin model politic, respectiv de guvernanta, si care sint particularitatile lor
? Cum se raporteaza politicienii si birocratii la aceste modele ? Cum le influenteaza
comportamentul si alegerile ?
d) identificarea partizana
89
• ideologia functionarilor este mai influentata de rol, in timp ce cea a politicienilor este
mai influentata de originile social- economice
• chiar daca cei 2 vin din clasa de mijloc superioara, distributia preferintelor partizane
nu arata o orientare conservatoare
e) legatura intre ideologie si origini
• birocratii provin din familii in care legatura intre conditiile sociale si afilierea
partizana este slaba. Ei provin din familii conservatoare (clase superioare sau
muncitoresti) sau din familii de stinga ale clasei superioare. Tatii lor au fost mai
„independenti” politic decit cei ai politicienilor, si ei au tendinta sa aleaga un partid
non conform cu pozitia lor
• dimpotriva, la politicieni exista o legatura mai strinsa intre ideologia lor si pozitia
sociala si politica a tatalui (deci importanta originilor sociale si politice)
•
De retinut
In concluzie, pentru politicieni, afilierea partizana si ideologica sint strins legate si sint
determinate de ideologia tatalui si originile sociale. Pentru birocrati, partizanatul politic si
ideologia sint mai putin legate si cele 2 sint mai putin legate de originile sociale si politice.
In SUA si in Germania, birocratii sint influentati, din punct de vedere ideologic, mai
mult de departamentul unde lucreaza decit de originile sociale : cei din departamentele legate
de problemele sociale au tendinta sa fie de stinga. In general, birocratii provin din familii
care au legatura cu guvernarea, in timp ce politicienii provin din familii care au legatura cu
politica. Distributia intre cele 2 modele (politic si de guvernanta) are origini in aceasta
particularitate (antecedente).
Deci, centrismul birocratilor are in Europa origini in divizarea institutionala a muncii
intre birocrati si politicieni : birocratii sint concentrati pe adoptarea de politici curente, mai
putin idealism, politici pe termen scurt, in timp ce politicienii pun accent pe viitor (sau
trecut), pe „buna societate”. 63% din birocrati sint centristi din punct de vedere ideologic.
Criteriile de recrutare si rolul socializarii contribuie de asemenea la acest centrism (in sensul
moderatiei, absenta angajarii)
f) Implicatii
• Politicianul tip este condus de ideologie, de marile proiecte de societate
• Birocratul tip este mai interesat de ajustari marginale, functioneaza dupa rutina
Observatii :
Trebuie facuta distinctia intre centrism si rezistenta la schimbarea sociala si interventia
Statului care este caracteristica politicienilor conservatori (si birocratilor). Inclinatia
centristilor pentru moderatie poate conduce la rezistenta la inovatie proprie conservatorilor.
Meritul birocratilor este ca acestia sint un element de stabilitate, reprezinta continuitatea
procesului administrativ si dau o linie de evolutie programelor guvernamentale. Centrismul da
stabilitate, dar nu inovatie. Directia schimabarii este data de politicieni.
Astfel, nu este corect sa spunem ca birocratii nu au ideologie (sint apolitici). Ei sint din
punct de vedere ideologic de centru. Mai mult, cei de dreapta, si in special cei de stinga, sint
rari in birocratia europeana. In plus, in raport cu politicienii, cei de stinga sint inclinati catre
moderatie si consens. In Europa, birocratii sint moderati (prin profesie), mai progresisti (prin
ideologie), sint adeptii modelul de guvernanta, dar sint sensibili la politici.
90
Birocratii de stinga au mai multe in comun cu politicienii de stinga decit cu ceilalti
birocrati: sint sensibili la conflictele sociale, sint egalitaristi, chiar populisti, sint chiar critici
fata de birocratie, resping ideea unei administratii apolitice. In general ei au intrat in
administratie in timpul „politizarii administratiei”.
Test de autoevaluare
91
Unitatea de învăţare 2.4. Modele empirice de structurare a raporturilor politica /
administratie - Modelul american
Cunoştinţe şi deprinderi
La finalul parcurgerii acestei unităţi de învăţare veti înţelege:
- Care sint particularitatile sistemului politic si ale sistemului administrativ
(organizare, structuri) din SUA;
- Caracterul atipic al raporturilor dintre politica si administratie (particularitatile
principiilor de separare si subordonare)
92
Intrebare
Care sint caracteristicile generale ale administratiei americane ?
Constitutia americana nu face decit putine referiri si numai in mod indirect la administratie
(organizatie si rol). Astfel :
• Puterea de a crea o administratie nu este atribuita Congresului
• administratia americana are puteri mai intinse, mai vizibile si mai reale decit in
Europa; ea participa in mod mai direct la elaborarea politicilor publice
• mai mult, aceasta administratie federala este dublata in fiecare Stat de o administratie
locala complet autonoma in raport cu administratia centrala, ea nu depinde decit de
autoritatile Statelor federate
• pentru probleme particulare exista o multitudine de organisme (birouri, oficii, agentii,
comisii)
• exista in plus mari comisii independente cu putere reglementara (executiva sau
judiciara), aceste comisii fiind o negatie a principiului separarii puterilor. Aceste
comisii executa un anumit control asupra deciziilor puterii executive.
Trei aspecte caracterizeaza in mod special administratia americana: In primul rind, chiar
daca un sistem al functiei publice a fost pus in practica, si care ia tot mai mare importanta (in
special pe paln local), patronajul ramine un element constitutiv al sistemului. In al doilea rind,
administratia, in special la nivel federal, nu depinde de o singura autoritate, ci cel putin de
doua : de executiv si legislativ. In sfirsit, adminsitratia federala este organizata in mai multe
nivele care tin de responsabili diferiti. Ea este pe cale de a se centraliza dar administratia
nationala functioneaza totusi in simbioza cu nivelele inferioare cu care ea nu este in relatie
ierarhica. Cu toate acestea, nivelele inferioare urmeaza orientarile si regulile definite de
administratia centrala.
Intrebare
Care sint caracteristicile particulare ale administratiei americane ?
A. Sistemul de recrutare
Se realizeaza conform cu doua sisteme care coexista fara sa se echilibreze: meritocratia si
sistemul de patronaj. Acesta din urma este o caracteristica originala a serviciului public
american. Ideea principala care sta la baza sistemului de recrutare este urmatoarea :
functionarul nu este titularul postului sau, rotatia personalului este regula, in special cu ocazia
schimbarilor de majoritate politica. Administratia locala este supusa principiului tipic
americam: controlul direct al functionarilor. Americaii au, prin experienta istorica, o mare
neincredere fata de administratie, temindu-se ca aceasta sa nu se constituie intr-o birocratie
autonoma si in consecinta incontrolabila, ceea ce ar fi opusul unei democratii eficiente, pilon
ideologic al sistemului.
93
Este o alta caracteristica a administratiei americane in domeniul recrutarii inaltilor
responsabili. Aceasta interdependenta originala se explica prin : mobilitatea carierelor (du-te
vino intre administratie si afaceri private, care este foarte raspindit in SUA) ; ideea ca un bun
gestionar este eficace, astfel ca cei care au lucrat in sistemul privat sint recrutati ca inalti
functionari ; conceptia despre interesul general si cel privat, cele doua fiind putin diferentiate.
Aceasta conceptie este simbolizata prin formula : ceea ce este bun pentru General Motors este
bun pentru US si invers.
Aceasta fuziune strinsa intre aparatele Statului si afacerile private nu se reduce la
schimburi de persoane. Promovarea intereselor anumitor sectoare economice este adesea atit
de directa incit structurile administrative pot sa para din multe pun cte de vedere ca o
prelungire directa a aparatelor marilor intreprinderi private. Atunci cind administratiile se afla
in fata unor interese contradictorii, interventiile lor se reduc adesea la a alege intre mai multe
„lobbies” in functie de greutatea lor respectiva.
2. Organizarea administratiei
Functionarii civili
a) Numarul functionarilor este de aproximativ 20 milioane in anii 90 (unul pentru 15
locuitori). La nivel federal, proportia lor in raport cu populatia este in constanta
diminuare. Ministerul apararii angajeaza cel mai mare numar de functionari civili
(aproximativ 35% din totalul functionarilor federali, la sfirsitul anilor 90). La nivel
subnational (al statelor federate si la nivel local), cresterea a fost spectaculoasa (s-a
triplat intre 1952 si 1984). In timp ce functionarii de la acest nivel reprezentau 62%
din totalul functionarilor americani in 1952, acest procentaj a atins 82% in 1984. La
nivel etatic (al statelor federate), functionarii rerezinta 44% din total in domeniul
educatiei si 18% in serviciile de sanatate. La nivelul colectivitatilor locale, functionarii
reprezinta 59% din total.
b) recrutarea functionarilor
Presedintele are atributia de a propune, si apoi, dupa avizul si aprobarea Senatului, de a numi
ambasadorii, minsitrii, consulii, judecatorii Curtii supreme si alti inalti functionari ai SUA.
Numirea
1) „spoil system” – se aplica din 1801, cind, odata cu intrarea sa in functiune, Jefferson a
inlocuit functionarii prin prietenii politici. A fost debutul „patronajului”. Acest sistem va fi
modul de recrutare unic in sistemul american. Acest sistem are avantajul ca a democratizat o
administratie care era pina atunci aristocratica. In schmb, consecinta va fi o functie publica
care va deveni din ce in ce mai corupta si, rotatiile fiind prea frecvente, ineficace.
2) sistemul de merit - Adoptarea acestui sistem a constituit miza dezbaterilor care au avut loc
la sfirsitul secolului al XIX-lea intre reformatori, admiratori ai calitatilor administratiei
germane si care vroiau o functie publica recrutata si promovata prin concurs si beneficiind de
securitatea locului de munca, si politicienii atasati vechiului sistem bazat pe numirea amicilor
politici in administratie. Incepind cu 1883, reforma administratiei a impus modelul meritului.
La inceput, reforma a avut consecinte numai asupra a 10% din functionarii federali.
Presedintele este autorizat sa creasca numerul lor prin decret. Actualmente, 90% din
functionarii federali sint administrati prin sistemul de merit. Ca urmare, si cu intirziere,
nivelele subnatioanle au urmat modelul federal, asa incit majoritatea functionarilor etatici si
locali sint recrutati si promovati in functie de competenta si nu dupa criterii de activism
politic.
94
Intrebare
Revocarea
Catre sfirsitul secolului al XVIIIlea, functionarii numiti dupa procedura constitutionala
(deci de catre Congres), puteau fi revocati de catre Presedinte, care putea astfel sa controleze
cariera functionarilor. Aceasta practica a provocat o lunga dezbatere in sinul Congresului.
Aceasta putere de revocare de catre Presedinte, chiar daca a fost adoptata, a ramas mereu un
punct de discordie in raporturile dintre Presedinte si Congres.
Revocarea de catre Presedinte se aplica functionarilor superiori (agenti sau angajati ai
guvernului care sint numiti dupa procedura constitutionala). Angajatii ordinari beneficiaza de
a ampla garantie a locului de munca. Aceaste garantii se aplica din 1883 cind a avut loc
reforma sistemului administrativ. Cu toate acestea, functionarii numiti conform principiilor de
„spoil system”, adica dupa criterii politice, nu sint in mod necesar revocabili dupa dorinta
Presedintelui. De exemplu, comisiile independente cu putere reglementara, numiti pentru un
mandat, sint ianmovibili pe durata mandatului.
c) Functia publica
La nivel federal
1. functia publica (civil service system) se mai numeste „competitive service”. Ea cuprinde
aproximativ 60% din functionarii federali. Acest sistem este direct gestionat de Biroul de
management al Personalului. Recrutarea este prin consurs sau urmind criterii de recrutare
prestabilite. Se refera la posturi de functionari medii sau inalti.
2.functia publica speciala (sau prin exceptie)
Functioneaza dupa sistemul de merit si priveste aproximativ 30% din functionarii federali
(functionari ai postei, ai FBI, medicii din sistemul de sanatate publica, functionarii
departamentului de Stat).
95
In SUA, clientelismul este utilizat atit intr-un mod personal (fiecare detinator de
autoritate ar vrea sa se mentina la putere) cit si colectiv, si in acest caz este vorba de o
intreaga categorie de conducatori care doresc sa-si conserve puterea. Aceasta dubla calificare
este caracteristica sistemului american si constituie una din originalitatile sale.
Intrebare
Care este diferenta dintre « spoil system » si sistemul de patronaj existent in Europa
si cum se manifesta ele ?
4. Corpul de inalti functionari (Senior Executive Service) a fost creat in 1978 prin reforma
administratiei
Regrupeaza in general functionari de cariera a caror numire nu cere consimtamintul
Senatului. Acestea sint posturi sensibile, in principal posturi legate de aplicarea legilor fiscale,
adica posturi care daca ar fi fost politizate ar putea sa aduca avantaje financiare detinatorilor
lor. Aceste posturi sint rezervate agentilor de cariera si depolitizarea este asigurata din punct
de vedere institutional. Aproximativ 40% din aceste posturi sint de cariera.
Semnificatia acestor posturi : sint detinute in mod ne-partizan ; reprezinta un compromis
intre respectul neutralitatii politice si patronaj ; se situeaza intre conducerea politica a
administratiei si functionarii obisnuiti ; se caracterizeaza printr-o anumita flexibilitate,
mobilitate a ministrilor, in schimbul unor avantaje financiare specifice.
Intrebare
Nivele subnationale
Regimul de merit a progresat in sistemele sub-nationale dar cu decenii intirziere in raport
cu sistemul federal. Astazi se estimeaza ca in 35 de state se aplica sistemul meritocratic. Dar,
chiar in Statele care au abandonat total paronajul (California) s-au creat, ca in statul federal,
posturi onorifice. Insa la nivelul colectivitatilor locale sistemul de patronaj domina larg, chiar
daca a diminuat. Se estimeaza ca peste jumatate din functionarii locali au obtinut garantii ale
functiei publice.
d) Personal
Functionarii federali sint femei in proportie de 65% si peste 90% barbati pentru inaltii
functionari. 84% sint cols blancs. Membrii minoritatilor reprezinta aproximativ 20% din
efectivele totale, dar ocupa posturi in de nivel inferioar. In stabilimentele care primesc
subventii federale se aplica programe in favoarea minoritatilor, conform principiului
discriminarii pozitive.
Formatie
In SUA nu exista scoli nationale nici institutii regionale de administratie organizate de
puterea publica. Totusi, cea mai mare parte a universitatilor au sectii administrative
specializate (scoli de administratie publica) care joaca acelasi rol ca al unui institut de
formatie permanenta pentru inaltii functionari. Administratia americana mentine contacte cu
universitatile si se intereseaza de organizarea studiilor iar marile agentii federale (CIA)
recruteaza in mod oficial candidati in timpul congreselor Asociatiilor de stiinte politice.
96
Titularii posturilor de inalt nivel sint absolventi ai celor mai prestigioase universitati (Yale,
Harvard, Stanford) intr-o proportie comparabila cu recrutarea in marile scoli din Franta.
Garantii
1. Locuri de munca
In acest domeniu exista garantii minimale. Din 1912 exista o lege care da functionarilor
federali garantii contra unei revocari arbitrare. Chiar la nivel local practica concedierii intr-un
sistem de patronaj este considerata anti-constitutionala. Cu toate acestea exista restrictii: daca
convingerile politice private ale unui functionar afecteaza felul in care isi indeplineste
indatoririle publice, drepturile sale de a-si exprima opiniile trebuie sa cedeze in fata
interesului general. Deci, pentru functionari, cu deosebire la nivel local, se impune prudenta in
exprimarea publica a opiniilor politice, in special in invatamint. Ne amintim in acest sens
“Procesul maimutelor” cind a fost acuzata teoria evolutionista, insa chiar si astazi exista
numeroase districte scolare in care este interzisa predarea evolutionismului sau a altor
discipline de “umanism secular” (evolutionism, marxism).
2. Drepturi sindicale
Sindicalismul (introdus in 1912) progreseaza in rindurile functiei publice, in timp ce
sindicalismul este, in ansamblu, in declin incepind cu anii 70. Profesorii si functionarii
colectivitatilor locale sint cei mai sindicalizati. Chiar categoriile care nu au dreptul sa se
sindicalizeze (politia) adera la asociatii profesionale. In prezent, aproape jumatate din
functionarii etatici si locali sint sindicalizati. Dreptul la greva este rar autorizat (si penalizat)
dar sindicatele au dreptul sa intre in negocieri colective in domeniul salariilor, al programului
de lucru si conditiilor de munca.
3. Constringeri
Functionarii au constringeri in special pe plan politic care nu exista in Europa.
a) drepturi politice
Neutralitatea politica pentru functionarii federali a fost impusa inca din 1883. Din 1939 s-a
interzis functionarilor federali (mai putin cei considerati “politici”, numiti in posturi de
conducere de catre Presedinte) sa paricipe activ la organizatii politice sau in campanii
electorale. Mai mult, agentii Statului federal nu pot sa solicite sau sa primeasca cotizatii
politice. In schimb, exista state (Indiana) unde functionarii trebuie sa verse « voluntar » 2%
dinsalariul lor partidului care i-a numit.
b) Loialitate
In 1947, presedintele Truman a stabilit un program de verificare a loialitatii functionarilor fata
de SUA printr-un decret presidential. Functionarii trebuie sa declare ca nu sint comunisti nici
fascisti si ca nu doresc sa rastoarne guvernul US prin forta si violenta. Aceste dispozitii au
fost inasprite sub administratia Eisenhower. S-a adaugat comportamentul imoral,
perversiunile sexuale, abuzul de alcool, toxicomania, tulburarile mentale. Cel putin 10.000 de
functionari au fost revocati in timpul « Vinatoarei de vrajitoare ». Din 1976 s-a renuntat la
verificarea loialitaii politice a functionarilor federali. Totusi, la nivelul anumitor State se
mentin aceste juraminte de loialitate (in special pentru functionarii executive si judiciari).
c) transparenta financiara
Peste 2/3 din State cer functionarilor lor sa-si declare situatia financiara. Din 1978 chiar la
nivel federal s-a impus o astfel de procedura.
Intrebare
Care este regimul garantiilor de care se bucura functionarii in SUA si care sint
constringerile carora se supun ?
97
Structura administratiei
Organizare generala
Organizarea administrativa este foarte complicate. Masina guvernamentala este foarte
fragmentata, domeniile de competenta se intrepatrund, ele sint din ce in ce mai putin
autonome in raport cu autoritatile multiple de tutela (federale sau locale, executive sau
legislative).
1. Ministere (departamente)
Sint elementul cel mai vechi si cel mai traditional al administratiei americane. In sistemul
federal exista 13 ministere. La nivelul Statelor exista o structura ministeriala comparabila (dar
nu pentru Ministerul apararii sau al Afacerilor externe ; dar exista in fiecare Stat federat un
minister al inchisorilor (de corectie). Ministerele sint organizate dupa o ierarhie piramidala :
birouri (au cea mai mare autonomie), branse, divizii, sectii.
Agentiile
Agentia este un termen generic care desemneaza atit agentiile sau consiliile (boards),
birouri, comisii, oficii. Ele sint numeroase la nivel federal (agentii federale care sint
aproximativ 40) si mai numeroase inca la nivelul Statelor. Sint putin diferite, cit priveste
misiunea, de ministere care sint pilierele administratiei, dar sint mai autonome decit serviciile
ministeriale. Nu sint independente de executiv care numeste responsabilii lor si care poate sa-i
98
revoce, spre deosebire de membrii comisiilor independente cu puteri reglementare (a caror
responsabili sint numiti de executiv, dar fara a putea fi revocati de acesta).
Intrebare
Ce sint agentiile, care este rolul lor, care sint principalele agentii si prin ce se
deosebesc acestea de ministere ?
Intreprinderi publice
Genereaza activitati care tin de sectorul privat, ofera servicii financiare (imprumuturi si
asigurari) sectorului privat (industrie, agricultura, comert). Este vorba deci de o interventie
publica in domeniul privat. Intreprinderile publice construiesc si gestioneaza opere de arta,
porturi si aeroporturi, cai ferate, transport in comun, gradini publice etc. Ele poduc
electricitate, apa si gaz, emisiuni de radio si televiziune. Astfel, autoritatile federale si etatice
care sint propietarii acestor intreprinderi sint antreprenori puternici, au utilizatori care platesc
serviciile si nu administrati. Sint in numar de aproximativ 80 cu o mare varietate de statut.
Sint entitati publice dependente de Stat dar care au personalitate morala, existenta lor legala
fiind diferita de cea a Statului. La nivel federal sint sub autoritatea unui ministru (exceptie
face Export – Impoert Bank care depinde de Presedinte). Sint controlate financiar de puterea
publica. Deci se bucura de autonomie relativa. Personalul lor face parte din functia publica.
Sint conduse de un consiliu de administratie numit de Presedinte (sau guvern) sau de un
ministru, conform principiului de patronaj cel mai clasic.
Comisii consultative
Sint puse in practica de catre executiv pentru a obtine sprijinul lor in favoarea deciziilor
administratiei. Sint in numar de 1400 la nivel federal. In principiu sint structuri temporare,
create pentru depasirea conflictelor politice si prea partizane. Sint organisme intermediare
privilegiate intre administratie si grupurile de interes cel mai bine organizate. Membrii lor sint
numiti de Presedinte sau ministri.
Test de autoevaluare
Sint antene federale in teritoriu si legate direct de Washington. Sint servicii exerioare
administratiei federale care au rol de relee teritoriale (regionale) pentru toate agentiile
federale. Aproximativ 87% din functionarii federali apartin acestor servicii. Rolul lor nu este
numai de control al exercutarii programelor federale, ci si de elaborare a programelor din
zonele lor. Aceasta arata tendinta de intarire a centralizarii deciziilor in favoarea Washington-
ului si a executivului.
99
Nu exista subordonare nici separare (« spoil system » este parte integranta din imaginea
traditionala a administratiei SUA). Sau, putem spune ca este un model de fuziune a
administratiei cu politicul
Principiul separarii
Separarea (adica non-confuzia instantelor politice si administrative) implica existenta de
relatii de dominatie slabe intre politic si administratie. Altfel spus, cu cit exista relatii de
dominare marcate, cu atit separarea este slaba. Trebuie sa spunem de asemenea ca o separare
absoluta nu este de conceput decit cu riscul paraliziei aparatului de stat. Aceste relatii de
dominatie a unei instante de catre alta este cu atit mai mare atunci cind dominatiei puterii
guvernamentale asupra administratiei se adauga dominatia politica a partidelor asupra
administratiei.
In SUA, mai exact din 1933, istoria raporturilor intre administratie si politica se explica in
mare masura prin oscilatia intre doi poli : pe de-o parte reducerea dominatiei (deci intarirea
separarii) administratiei in raport cu politicul si pe de alta parte consolidarea separarii in
cadrul administratiei (intre nivele ierarhice).
Am vazut ca Presedintele (seful executivului) isi subordoneaza administratia prin
intermediul posturilor politice. Insa pe masura ce acelasi partid ramine mai mult timp la
putere, recursul la aceste pozitii este mai putin necesar.
Un exemplu de astfel de situatie este intervalul cuprins intre 1933 si 1952 (prima
prezidenta a lui Roosevelt si al 2-lea mandat al lui Truman). In timpul perioadei New Deal
functionarii de cariera au intrat in administratie, acestia ocupind la inceputul anilor 50 cele
mai inalte posturi ale ierarhiei administrative. Formatia lor indelungata, experienta, expertiza,
au permis construirea unei administratii compusa in mare parte din functionari de cariera,
chiar in posturile « politice » la care au acces totusi cu acordul presedintelui.
Deci timp de doua decenii Partidul democrat a fost la putere, in aceasta perioada
administratia apartinind, la toate nivelele, acestui partid. A existat astfel o puternica
subordonare a administratiei fata de politic (mai exact fata de un partid). In acelasi timp,
paradoxal, subordonarea administratiei fata de puterea politica in general a diminuat pentru ca
ea era asigurata (exercitata) de o functie publica de cariera.
Din 1953 situatia s-a schimbat : alternanta regulata si relativ rapida a partidelor la putere
a crescut neincrederea fata de functia publica a precedentei legislaturi, banuita de supunere, de
subordonare, fata de partidul advers. S-a procedat astfel la inlocuirea functionarilor de cariera
prin functionari politici alesi din afara administratiei si a caror experienta anterioara in
administratia federala era in general scazuta.
In medie, inaltii functionari ai administratiei americane nu sint in post mai mult de 22
luni. Aceasta mare instabilitate este agravata de ruptura frecventa a legaturilor de colaborare
existente intre superiorii si subordonatii ierarhici din cauza frecventei plecarilor sau demisiilor
inaltilor functionari. Specialistii au calificat aceasta forma de administratie ca fiind o
« Guvernarea de catre cei straini (outsiders, agenti din exterior) fata de propria
administratie », adica de catre functionarii politici. Este o forma de guvernare caracterizata
printr-o mare mobilitate si care, din aceasta cauza, este in imposibilitatea de a-si impune
autoritatea asupra administratiei pe care trebuie s-o controleze.
Este deci o situatie de dominatie institutionala a administratiei de catre politic, dominatie
care este intarita prin legaturi de dominatie politica care permite multiplicarea numirilor de
agenti politici in posturi politice. In felul acesta, puterea prezidentiala se vede constrinsa sa
multiplice acest tip de numiri (politice) chiar si pentru posturi situate relativ jos in ierarhia
administrativa.
Impotriva acestor tendinte se aplica strategii care vizeaza asigurarea unui mai bun respect
al principiului separarii.
100
1) Strategii ale administratiei
Aceste strategii au ca obiectiv sa revendice contra Presedintelui neutralitatea
administratiei fata de puterea politica. Sint in mod esential puse in practica de functionarii
insisi. Aceste strategii birocratice sint organizate in mod autonom de catre birouri si adesea cu
ajutorul Congresului. Astfel, birourile apar ca structuri de rezistenta fata de autoritatea
prezidentiala, incercind in primul rind sa sa impuna sistemul de merit. Secretarii de Stat, sefii
departamentelor ministeriale sint tentati astfel sa-si sprijine influenta si autoritatea pe birouri.
In strategia lor, birourile incearca sa cistige sprijinul Congresului sau al grupurilor de interes
pentru a-si apara mai bine revendicarile in fata Presedintelui. Aceasta « tripla alianta » intre
functionarii de cariera, legislatori si lobbisti se explica astfel prin convergenta intereselor lor :
Intrebare
Care sint strategiile care asigura respectarea principiului separarii admnistratiei fata
de puterea politica ?
Principiul de subordonare
Sistemul american este un sistem de recrutare a functionarilor bazat pe ideea ca posturile
apartin partidului invingator. Posturile in administratie ar trebuie sa fie ocupate pe baza unor
consideratii politice si nu in functie de meritele personale si obiectivele candidatilor.
Am vazut ca totusi sistemul de merit este larg raspindit : actualmente, quasi-totalitatea
agentilor federali tin de o administratie de cariera.
101
Cu toate acestea, administratia SUA este in intregime fondata pe o dubla distinctie :
1) prima se refera la statutul posturilor si face distinctie intre pozitiile de cariera (in
principiu nu pot fi ocupate decit de functionari de cariera) si pozitii de « non-cariera »
(pozitii politice sau de exceptie) ;
2) a doua se refera la statutul agentilor insisi – agenti de cariera recrutati pe baza
sistemului de merit, care au vocatia sa ocupe « pozitii de cariera » in timp ce agentii
care ocupa posturi de « non-cariera » sint recrutati liber de catre Presedinte sau de
catre Sefii departamentelor ministeriale, cu sau fara consimtamintul necesar al
Senatului.
Exista o scara de 18 nivele : agentii de la gradul 1 la 12 - tin aproape exclusiv de
administratia de cariera ; inaltii functionari care se afla in virful ierarhiei (sefi de agentii si
principalii lor subordonati) care ocupa posturi exclusiv politice (deci pozitii de non-cariera) ;
intre cei doi exista un numar important de agenti (de la 7 la 10.000) care formeaza un corp
inextricabil de politica si administratie.
Deci, o caracteristica a sistemului american consta in situatie de intrepatrundere strinsa a
personalului politic si administrativ si de ne-subordonare. Este o diferenta importanta in raport
cu modelul occidental, dar regasim trasaturi care o apropie de acest model.
Putem spune ca sintem in prezenta unui principiu de subordonare in gestatie. Una din
caracteristicile fundamentale ale administratiei americane este absenta unei ierarhii unice care
sa supuna administratia fata de puterea exectiva (adica Presedinte, el insusi supus Camerelor).
Separarea puterilor este o caracteristica esentiala si reala a sistemului American. In consecinta
exista o dubla dependenta institutionala a administratiei fata de politic reprezentata de
Presedinte si Congres. Intr-adevar, Consitutia prevede ca puterea executiva va fi incredintata
Presedintelui si de asemenea ca acesta trebuie sa vegheze la executia fidela a legilor. Se
constata totusi ca nici un text nu atribuie Presedintelui nici titlul nici autoritatea de sef al
executivului.
Dintr-o astfel de formulare rezulta doua interpretari : o prima interpretare acorda
Presedintelui controlul exclusiv si complet al actiunii departamentelor ministeriale si a
administratiilor lor ; ai o alta care, dimpotriva, recunoaste (acorda) acest control Congresului.
Conflictul intre cele doua interpretari nu a fost niciodata transat. Exista astfel o dubla
dependenta institutionala a administratiei, care in realitate se poate traduce prin absenta de
dependenta. Acesta este motivul pentru care Presedintele dezvolta strategii in scopul
subordonarii administratiei si pentru a-si afirma autoritatea asupra administratiei pentru ca
aceasta sa aplice politicile decise de Presedentie. Aceste strategii se traduc prin punerea in
posturi cheie ale administratiei a oamenilor fideli Presedintelui. Acesti « oameni ai
presedintelui » formeaza aparatul administrativ constituit din « Biroul executiv al
Presedintelui » - care este bransa executiva a Presedentiei si care este insarcinat sa asigure
controlul Departamentelor ministeriale si a Agentiilor guvernamentale.
« Oamenii Presedintelui » constituie anturajul imediat al Presedintelui, o garda
pretoriana, dar care nu este suficienta. Presedintele dispune de asemenea de alte relee in sinul
departamentelor ministeriale si ale agentiilor guvernamentale si aceste structuri sint inaltii
functionari pe care fiecare Presedinte si-i recruteaza cu ajutorul anturajului sau.
Presedintele, cu ajutorul asistentilor sai si al sefilor de departamente ministeriale,
procedeaza la toate numirile pentru posturi « politice » sau « exeptionale », adica toate
posturile care nu tin de sistemul de cariera sau de merit.
Rezulta astfel o politizare a administratiei care are aspectul unui ansamblu de relatii de
aservire personala a functionarului fata de Presedinte (responsabilul puterii executive).
Presedintele se asigura ca administratia pune in practica politica pe care el o apara. Aceasta
practica conduce la diferite tehnici de manipulare a functiei publice. Un exemplu este
102
modificarea descrierii diferitelor posturi pentru ca Presedintele sa poata sa-si aleaga
colaboratorii.
Strategiile prezidentiale care asigura subordonarea administratiei fata de autoritatea
Presedintelui nu se limiteaza la strategii de comandament. Ele pot sa fie, asa cum am spus
deja, strategii de tranzactie, adica politici de sanctiune sau recompensa, adica proceduri
informale de numire sau eliminare a candidatilor.
Din 1978, reforma administratiei a insemnat crearea Senior Executive Service (corpul
inaltilor functionari) care regrupeaza in proportie importanta functionari de cariera. Pentru
aceste posturi depolitizarea este asigurata institutional, dar paradoxal pot fi considerate unul
din mijloacele care asigura si chiar intaresc subordonarea administratiei fata de autoritatea
Presedintelui. In afara acestor posturi de cariera exista « pozitii generale » care pot fi ocupate
atit de agenti de cariera cit si de politicieni.
Prin legea din 1978 s-a limitat dominatia politicului asupra administratiei pentru ca
exclude anumite posturi din spoil system. Mai precis, ea a fost o tentativa de a impune
principiul separarii care nu exista in relatiile politica / administratie in SUA. Deci, legea din
1978 conduce la un paradox : 1) intareste autoritatea prezidentiala 2) dar in acelasi timp
incearca sa puna bazele unei mai bune separari. Astfel, pentru moment, in ciuda reformei din
1978, nu putem vorbi in cazul SUA de un adevarat model occidental de administratie. Sau
putem vorbi mai degraba de o exceptie a acestui model.
Modelul american de administratie se caracterizeaza de asemenea printr-o alta relatie
semnificativa : intre administratie si economie.
1) principiul de subordonare : functia administratiei de reglare economica este asigurata
in SUA. Exista agentii « regulatoare » - sint administratii autonome, au putere de
control a accesului intreprinderilor la o anumita activitatea economica, au putere de
fixare a tarifelor prestatiilor oferite de aceste intreprinderi. Aceste agentii constituie
elemente cheie ale administratiei economice americane.
2) principiul separarii – exista, dar situatia este mai putin evidenta. Relatiile dintre
administratie si grupurile de interes sint foarte importante : existenta unei duble
subordonari a numerosilor ageni ai administratiei federale care au functionat anterior
in industriile sectorului care se afla sub controlul administratiei de care apartin. Ei
conserva astfel legaturi sub forma de venituri sau pensii care sint varsate de catre
aceste intreprinderi. Deci separarea intre sectorul administrativ si sectorul economic
nu este neta.
Intrebare
Test de autoevaluare
103
Unitatea de învăţare 2.5. Modele de structurare a raporturilor politica / administratie
(II) : Modelul englez, canadian, francez si german
Cunoştinţe şi deprinderi
La finalul parcurgerii acestei unităţi de învăţare veti înţelege:
- ce este si care sint particularitatile modelul Whitehall (englez) al raporturilor
politica/administratie ;
- care sint caracteristicile modelului Westminster (canadian)
- cum se structureaza raporturile dintre politica si administratie in sistemele francez
si german
104
Pentru a putea intelege actiunea si politicile guvernului britanic trebuie sa intelegem atit
universul acestor agenti, birocrati si politicieni, care apartin unor domenii de activitate
diferite, care evolueaza dupa logici si principii diferite, care au traiectorii diferite, dar si
relatiile lor reciproce.
Intrebare
Care sint principiile de baza ale modelului Whitehall ?
Exista doua principii de baza care rezuma rolul ministrilor: responsabilitatea individuala
si responsabilitatea colectiva. Din aceste doua principii rezulta o a treia caracteristica:
centralitatea stilului parlamentar.
1) Responsabilitatea individuala
Conform modelului de Whitehall, ministrii (si secretarii) sint responsabili pentru
politicile si actiunile departamentului lor. Este doctrina responsabilitatii ministeriale.
Ministrul aproba si andoseaza toate actiunile ministerului sau. Departamentele sint
reprezentate de ministrii in cele mai importante negocieri de politici publice.
2) Responsabilitatea colectiva (adica centralizarea deciziei colective)
Este cel mai important principiu de organizare a rolului politicului. Procesul decizional
este colectiv. Politicile sint colective. Acest principiu face parte din gindirea constitutionala
britanica.
Principiul responsabilitatii colective este o doctrina care regleaza organizarea,
functionarea si practicile guvernului britanic. Aceasta doctrina contrasteaza cu practica
americana si modelul european continental si el reflecta exigenta conform careia guvernul
trebuie sa fie unit in sinul parlamentului ca o conditie pentru supravietuirea sa. De asemenea,
acest principiu reflecta ideea conform careia, pentru ca guvernul sa lucreze efectiv si sa fie
eficient, departamentele trebuie sa colaboreze si sa lucreze impreuna. Politicile trebuie sa fie
rezultatul efortului colectiv, ceea ce impune necesitatea coordonarii. Pe scurt, aceasta doctrina
are la baza credinta ca o buna decizie este o decizie colectiva.
105
Test de autoevaluare
Care este semnificatia principiului responsabilitatii ministeriale in modelul Whitehall din
punct de vedere al raporturilor dintre politica si administratie ?
B) Birocratii
Sistemul birocratic britanic difera atit de modelul american cit si de modelul eurpean
continental. In Marea Britanie, birocratia de inalt nivel prezinta caracteristicile urmatoare :
In primul rind este o profesie de mare prestigiu. In al doilea rind, are caracter generalist.
In acest sens, multi specialisti critica amatorismul profesiei. Cea mai mare parte a
functionarilor vin din domenii umaniste. Formatia lor este foarte diferita de cea a
functionarilor americani care au un inalt grad de specializare. In acelasi timp, sistemul britanic
contrasteaza si cu sistemul francez in care inalta birocratie provine din marile scoli.
Functionarii englezi au urmat studii in marile universitati in domeniul filozofiei, politicii,
economiei, istoriei. Au deci o expertiza tehnica redusa. Practica consta in invatarea continua,
prin experienta la locul de munca. In al treilea rind, clasa inaltilor functionari se
caracterizeaza printr-un ethos profesional, adica membrii se revendica si impartasesc o cultura
si valori comune. Spiritul de corp si de apartenenta provine din stilul de viata comun, din
traiectoria profesionala comuna si din originea sociala comuna.
De retinut
Rezumarea caracteristicilor functiei publice britanice (a modelului de Whitehall)
- este un model profesionist, adica de cariera
- este competenta, adica este promovata si remunerata dupa merit
- este neutra, adica non-partizana
- este loiala, adica ofera consultanta dezinteresata ministrilor
- este anonima, adica ministrul este portdrapelul ministerului
In concluzie, functionarii sint putin politizati si vin din domeniul carierei. Garantia
existentei acestui sistem de merit sint asigurate de existenta Comisiei serviciului civil si de
controlul exercitat de aceasta.
Aceasta Comisie este direct responsabila in fata Reginei, dar nu dispune de nicio garantie
formala de independenta. Cu toate acestea, agentii ei dispun de un statut de prestigiu in asa fel
incit ei nu pot fi supusi niciunei preiuni. Agentii Comisiei sint insarcinati sa organizeze
recrutarea functionarilor in asa fel incit sa se impiedice practica patronajului.
106
Un alt element se refera la faptul ca in acest model functionarii superiori dispun (alaturi
de media, de grupurile de interes si de alte elite) de un monopol virtual de a consilia ministrii,
adica de a face recomandari. Functionarii sint cei care au cuvintul final.
Retinem deci ca modelul se caracterizeaza printr-un partenariat strins intre politicieni si
birocrati, dar exista o distinctie clara intre cele doua tipuri de cariera. In modelul de
Whitehall, ministrii si inaltii functionari sint complici, fiecare indeplinind roluri diferite. In
niciun sistem occidental (continental) nu exista o astfel de dependenta a policului fata de
administratie si o astfel de fuziune (coordonare a functiilor.
Intrebare
Care este trasatura esentiala a modelului de structurare a relatiilor administratie/politica in
sistemul englez?
107
Existenta consilierilor politici pe linga ministrii, care au un statut de functionari
temporari, nu reprezinta o adevarata exceptie la regula separarii politicului si administratiei.
Este vorba de agenti politici care sint in acelasi timp si administratori, dar faptul ca postul lor
este cu durata limitata face ca acestia sa nu fie integrati difinitiv in administratie.
Intrebare
Cum functioneaza principiul separarii administratiei in raport cu politicul in sistemul englez?
2. Principiul subordonarii
Acest principiu se traduce din punct de vedere constitutional prin principiul
responsabilitatii ministeriale. Orice decizie luata de un functionar trebuie sa fie in numele
ministrului sau. Aceasta inseamna ca ministrul controleaza administratia de care el raspunde.
Ministrul este singurul responsabil pentru actiunile serviciilor in raport cu exteriorul.
Deci, in virtutea acestui principiu al responsabilitatii ministeriale administratia este
subordonata politicului. Membrii guvernului sint singurii responsabili.
Acest principiu al responsabilitatii ministeriale mentine functionarii intr-o stare de
anonimat care intareste caracterul ierarhic al relatiei dintre acestia si ministrul lor. La limita,
intr-o astfel de structura, functionarii sint redusi la statutul de non-persoane. Deci, relatia
ierarhica intre functionari si intre acestia si ministrul lor este neta.
Aceasta practica a subordonarii este in Marea Britanie un principiu constitutional, si, mai
mult, el este reflectat de organizarea institutionala a raporturilor dintre puterea politica si
administratie. Aceasta organizare a raporturilor administratie / politica asigura si garanteaza
subordonarea administratiei fata de puterea politica.
Exista doua tipuri de organizatii care asigura aceasta subordonare. Acestea functioneaza
in cadrul administratiei ca organe juxtapuse a caror recrutare este fie exclusiv politica fie strict
administrativa.
a) organele „administrative”. Acestea sint : 1) Secretariatul privat al Primului ministru
care este compus numai din functionari de cariera care indeplinesc rolul de legatura
intre Primul ministru si ansamblul administratiei. Un secretar privat asista la toate
intilnirile cu Primul ministru inclusiv la reuniunile cabinetului, dar fara sa intervina ;
2) „Cabinet office” care este in serviciul oricarui guvern si care asigura Secretariatul
Cabinetului avind si rolul de coordonare interministeriala. El nu are oameni politici.
b) organele „politice”. De exemplu: Consilierul politic personal al Primului ministru care
examineaza, din punct de vedere al politicii de partid, toate problemele de care se
ocupa Primul ministru. El participa in numele acestuia la comitetele si intilnirile
interministeriale asigurind astfel o prezenta „politica” in cadrul sedintelor
administrative. De asemenea, pe linga Primul ministru exista o „celula politica” care
nu cuprinde niciun functionar. Rolul ei esta sa se asigure ca obiectivele politice ale
partidului se regasesc in proictele ministeriale.
Exista astfel doua ierarhii distincte : una administrativa, compusa exclusiv din functionari
de cariera si una exclusiv politica, iar punctele de contact dintre ele sint strict definite.
Rolurile sint clar atribuite si subordonarea administratiei in raport cu politicul rezulta din
existenta acestor puncte de contact, putin numeroase dar obligatorii si prin care trece
informatia si comunicarea intre instantele politice si administrative.
Retinem
In concluzie, modelul de Whitehall functioneaza pe baza a trei argumente:
1) Este o formula democratica de guvernare bazata pe relatiile dintre politicieni
si birocrati pentru ca permite controlul democratic al exercutivului. Ministrii
108
sint dependenti de recomandarile functionarilor de cariera care sint
selectionati printr-un proces competitiv. Acest model este distinct de modelele
american si german in care birocratii sint numiti in posturi sensibile dupa
schimbarea politica. Este diferit si de modelul francez in care administratia
participa la politica.
2) Acest model este un exemplu democratic al relatiilor dintre birocrati si
oamenii politici pentru ca politicienii britanici depind in mare masura de
birocratii de cariera (permanenti) nu numai cit priveste recomandarile de
politici publice si pentru suportul administrativ dar si pentru asistenta politica.
Nicaieri ca in Marea Britanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura
subordonarea administratiei fata de puterea politica prin punera in practica a unei ierarhii
subordonata clar puterii si aceasta subordonare rezulta din existenta a doua ierarhii riguros
delimitate.
Acest model este specific Canadei, stat federal cu regim de cabinet. Sistemul canadian
este un model de fuziune a administratiei cu politicul. Sistemul este compus din : Cabinet – cu
rolul de consilier al Coroanei in domeniul afacerilor curente ; Camerele Comunelor si
comitele lor ; Senatul si comitetele lui.
In acest sistem, administratia reprezinta puterea executiva in sens larg, cuprinzind
executivul ales (ministrii) si executivul numit (inaltii functionari). In acest model controlul
birocratiei se realizeaza prin fuziunea dintre administratie si politic.
Principiile guvernarii in modelul de Westminster
Modelul de Westminster este un instrument de centralizare a elementelor politice.
Accentul fiind pus pe legislativ si partide, raporturile politice se afla sub controlul oamenilor
politici.
Relatiile de putere si de responsabilitate dintre guvern, legislativ si birocartie sint reglate
de principiile urmatoare :
1. Unitatea de baza intr-un guvern de tip Westminster este ministrul. Acest rol central
provine de la puterile conferite ministrului prin lege. Ministrul se sprijina pe ierarhia
functionarilor care, pe plan constitutional, „incarneaza” ministrul. Relatiile dintre
ministrii si functionarii lor sint relatii de simbioza (fuziune).
2. Ministrii sint in acelasi timp parlamentari si mandatarii parlamentului (adica
actioneaza in numele, au mandat) : ei sint responsabili in fata Camerei comunelor.
3. Guvernul trebuie sa asigure responsabilitatea fiecarui ministru in fata Camerei
comunelor, dar in acelasi timp acesta controleaza Camera.
4. Ansamblul ministrilor formeaza un comitet informal, politic, care este Cabinetul,
componenta cea mai activa a Parlamentului.
5. Solidaritatea ministeriala care este o strategie de baza pentru a asigura majoritatea in
Camera. Este vorba de conceptul de responsabilitate a guvernului in ansamblul sau in
fata Camerei pentru politica, programul si actiunile sale. Responsabilitatea „colectiva”
a ministrilor pentru politica si programele Guvernului in ansamblul sau este la baza si
presupune principiul responsabilitatii individuale a ministrilor pentru activitatile din
domeniul lor. Astfel, demisia Primului ministru implica demisia tuturor ministrilor.
Deci, in sistemul canadian, succesul unui guvern depinde de capacitatea sa de a
echilibra cele doua forme de responsabilitate, colectiva si individuala.
109
6. Birocratia este si trebuie sa ramina in afara vietii politice. Functionarii de cariera sint
numiti si promovati pe criterii de merit si in functie de calitatea muncii lor. Cariera lor
este protejata de o agentie independenta – Comisia functiei publice – care este o
organizatie compusa ea insasi din functionari de cariera.
Comisia functiei publice a fost creata prin legea serviciului civil in 1918. De atunci, numirea
in posturile functiei publice canadiene tine de aceasta Comisie. Din anii 70, atit la nivel
federal cit si la nivelul unor provincii (de exemplu in Quebec), s-a procedat la delegarea
puterilor de numire si de promovare a majoritatii functionarilor in favoarea ministerelor si
organismelor care sint responsabile pentru recrutarea si selectia celei mai mari parti a
angajatilor lor, dar sub supravegherea Comisiei care devine astfel un fel de tribunal
administrativ. Comisia poate ancheta in domeniul respectarii legii si poate primi reclamatiile
functionarilor care se considera lezati de nerespectarea regimului de merit.
7. Ministrii detin autoritatea ultima asupra actelor functionarilor din ministerul lor. Chiar
daca functionarii nu depind oficial de ministru, ei se afla totusi sub responsabilitatea
acestuia prin intermediul sub-ministrului.
8. Ierarhia responsabilitatii merge de la functionar la ministru, apoi la Cabinet (aflat sub
conducerea Primului ministru) si apoi la parlament si electorat.
Intrebare
Care sint principiile guvernarii in modelul Westminster ? Care este semnificatia crearii
Comisiei functiei publice ?
110
2. O alta cauza se refera la erorile constitutionale (confuzia constitutionala) din legislatia
canadiana. Concret, este vorba de legislatia care incadreaza rolul Biroului
verificatorului general (legea din 1977). Verificatorul general este un evaluator de
programe. Birocratii exercita deci un control si intervin ca o terta parte, ceea ce
inseamna incalcarea teoriei responsabilitatii ministeriale si deci o reducere a rolului de
conducere politica in democratie. In acest fel, birocratia dispune de noi puteri de
verificare, in afara celor de verificare a conturilor si registrelor. Ea verifica
rezultatatele programelor guvernamentale, adica verifica randamentul si performanta
guvernului. Cu alte cuvinte, exercita nu numai control administrativ si tehnic ci si
control politic. Paralel cu aceasta extindere a rolului birocratiei, nu exista mecanisme
de supraveghere politica a Verificatorului general, in Canada birocratia de verificare
netinind de Parlament si nefiind suficient de responsabila in fata lui. Biroul
Verificatorului general functioneaza mai degraba in mod independent, dar sub
protectia Camerei comunelor.
Sistemul francez
Principiul de subordonare
Are un fundament constitutional. Insasi Constitutia din 1791 stipula ca administratorii nu
au nici un caracter de reprezentare, principiul suveranitatii apartinind in mod esential natiunii.
Se afirma astfel existenta unei distinctii fundamentale intre reprezentanti (puterea politica),
singurii depozitari ai suveranitatii, si administratori (agenti, functionari) insarcinati cu
executarea vointei puterii politice.
Constitutia din 1958 nu stipuleaza o alta repartitie a functiilor: guvernul determina si
conduce politica natiunii. Guvernul dispune de administratie si de forta armata. Cu alte
cuvinte, administratia este la dispozitia puterii politice, ea este instrumentul autoritatii.
Organizarea institutionala este destinata sa garanteze aceasta subordonare, structurile
111
institutionale asigurind transferul deciziei puterii politice in directia administratiei si difuzarea
vointei puterii politice in interiorul corpului administrativ.
a) Structurile de transfer
Sint fie structuri colegiale, fie organe individuale. Aceste structuri se caracterizeaza prin
caracterul lor dublu : politic si administrativ. Aceste organe nu fac distinctia intre cele doua
functiuni. Ele sint compuse, in principal, din functionari politici, cei despre care vorbeste
Weber, adica functionari care asigura legatura, dar si disjunctia, dintre puterea politica si
administratie.
Cea mai importanta din aceste structuri colegiale este constituita din ansamblul serviciilor
Presedintiei Republicii. Aceasta structura reuneste colaboratorii personali ai Presedintelui,
serviciile Presedintiei (Secretariat general, Cabinet), toate aceste organe formind o structura
care asigura legatura dintre Presedinte, guvern, si aparatele administrative ale Statului.
O caracteristica a acestor structuri este proportia functionarilor, in special a inaltilor
functionari memebrii ai Marilor Corpuri (Consiliul de Stat, Curtea de conturi, Corpul
diplomatic) care este extrem de mare.
Cabinetele ministeriale si in primul rind cel al Primului ministru prezinta aceleasi
caracteristici. Cabinetele asigura o functie generala de coordonare a serviciilor ministerului. In
ciuda fapturlui ca numirile sint in principiu politice, membrii Cabinetelor au un statut de
functionari.
O alta structura de transfer este constituita din Secretariatul general al Guvernului.
Aceasta este o institutie foarte stabila care este plasata pe linga Primul ministru. Acest post
este ocupat de un functionar membru al unuia din Marile Corpuri. Secretariatul general
constituie un adevarat stat major administrativ al Guvernului.
Posturile superioare constituie o alta structura de transfer si sint detinute de functionari
politici. Exemple de astfel de agenti : prefecti, ambasadori, rectori ai marilor scoli. Sint
posturile cele mai inalte din ierarhia administrativa a caror numire si revocare se fac prin
deciziile Guvernului. Aceste posturi implica o anumita aliniere politica, daca nu fata de
Guvern sau partidele politice, cel putin fata de ideile politice dominante.
Cit priveste procesul de politizare, se observa ca progresul acestuia prin intermediul
numirilor in posturi superioare este real incepind cu 1981, sub Mitterand, desi dupa anumiti
autori este vorba mai mult de o rotatie si mai putin de o politizare reala. De retinut ca
politizarea, reala sau mascata, se opereaza in primul rind prin sistemul de numire a
functionarilor politici in sensul weberian al termenului.
Marile Corpuri
Functia publica franceza este divizata in corpuri de functionari, adica ansambluri de
agenti supusi aceluiasi statut special (aceleasi regului de recrutare, de cariera) si care
indeplinesc aceleasi functiuni. Unele din aceste corpuri sint calificate ca Mari Corpuri :
Inspectoratul finantelor, Consiliul de Stat, Curtea de conturi si anumite Corpuri tehnice
(poduri si sosele sau mine), Corpul diplomatic si Corpul prefectoral.
Sint corpuri de agenti situati in virful ierarhiei administrative care executa functii de
control si de autoritate. Formarea membrilor lor este asigurata de Marile Scoli (ENA,
Politehnica). Ei se bucura de un mare prestigiu reflectat prin prezenta in punctele strategice
ale aparatului administrativ si o mare importanta in serviciile Presedintiei. Unul din membrii
112
acestor corpuri se afla in fruntea Secretariatului general al Guvernului. De asemenea, membrii
acestor corpuri ocupa posturi in directia ministerelor.
Acesti agenti intretin relatii personale, au aceiasi origine si traseu social, aceiasi pregatire.
Formeaza deci o comunitate de apartenenta, au aceleasi simpatii politice. In felul acesta, se
asigura o anumita omogenitate a corpului administrativ. Ei faciliteaza circulatia informatiei
dincolo de ingradirile birocratice, asigurind astfel coordonarea administrativa. De retinut deci
rolul informal al structurilor de difuzare.
Intrebare
Care sint Marile corpuri din functia publica franceza si care este rolul lor ?
Administratiile de misiune
Sint structuri de difuzare mai formale, sint administratii specializate autonome,
temporare, dinamice, animate de spirit intreprinzator, au competente orizontale, actioneaza in
zonele de intersectie a activitatii diferitelor ministere traditionale (amenajarea teritoriului,
dezvoltarea turistica). Exemple de astfel de structuri: Comisariatul Planului, Delegatia pentru
amenajarea teritoriului.
Sint structuri usoare, functionarii lor sint agenti de categorie ierarhica superioara care
exercita functii de conceptie, de elaborare de proiecte. Acest tip de administratii au proliferat
dupa 1970 si sint legate de o anumita forma de politizare a administratiei, aceste posturi fiind
o trambulina pentru o cariera politica.
Test de autoevaluare
Care sint structurile institutionale care asigura subordonarea administratiei fata de politic ?
Principiul de separare
Se aplica diferit de teoria weberiana. Asistam astfel la transformarea modelului weberian
clasic al relatiilor dintre administratie si politica in sensul indepartarii aparatului administrativ
de principiul de baza. Este un model care pune in evidenta o mai mica separare a puterii
politice de administratie, ceea ce conduce la o confuzie sporita a instantelor politice si
birocratice. Vorbim de o politizare a administratiei. Putem nota citeva din cauzele acestei
evolutii :
In primul rind, statutul libertatilor publice recunoscute functionarilor care se
caracterizeaza prin liberalismul accentuat al statutului politic al functionarilor francezi. In
dreptul francez exista distinctia intre libertatea de opinie care este totala pentru functionari si
libertatea de exprimare a opiniilor. Aceasta libertate, care poate lua forma declaratiilor,
atitudinilor, a anumitor comportamente politice, adeziune la un partid, este limitata. Exista o
distinctie neta intre exprimarea opiniilor in afara serviciului, care este permisa, insa cu
moderatie, si prudenta si libertatea de exprimare in cadrul serviciului care este interzisa. Deci,
in Franta, statutul libertatilor este deosebit de favorabil pentru functionari.
Un alt factor care explica aceasta tendinta catre politizarea administratiei este stabilitatea
politica (dupa 1958) a regimului pus in practica de De Gaulle. Inainte, in timpul celei de-a
patra Republici, Statul si puterea politica erau mai slabe, instabilitatea era mai mare. In aceste
conditii, administratia era garantul continuitatii actiunii Statului. Sub cea de-a 5a Republica,
stabilitatea unui regim quasi-prezidential a modificat aceasta situatie. Dupa 1958, Statul si
puterea politica s-au consolidat si si-au intarit influenta reciproca. Un astfel de regim asigura
continuitatea necesara politizarii progresive a administratiei. De fapt, natura insasi a acestui
113
regim cere o astfel de politizare a administratiei in sensul abandonarii principiului separarii
celor doua forme de putere, politica si birocratica.
Aceasta tendinta este in acelasi timp influentata de exigenta eficacitatii sectorului public.
Se invoca astfel necesitatea politizarii numirilor pentru a facilita aplicarea politicilor adoptate
(in special dupa 1981). Transformarea modelului francez este astfel dubla: pe de-o parte se
produce politizarea administratiei, adica se intareste controlul politicului asupra administratiei
in special asupra inaltei administratii, simultan producindu-se functionarizarea politicului.
Astazi, miscarea (tendinta) este circulara si in spirala si include de asemenea lumea
afacerilor. Vorbim de „triunghiul puterii”, format din trei sfere, politica, administratie si
afaceri, unde se iau deciziile capitale. Asistam la o imbricare a intereselor si institutiilor
politice, economice, administrative. Politica este un accelerator de cariera, ea deschide usa
posturilor importante in lumea afacerilor. In aceste conditii se pot depista semnele unui sistem
de patronaj à la française (conceptul de Stat confiscat).
Functionarizarea politicului este fenomenul de intrare masiva a functionarilor in politica.
Asocierea, participarea, integrarea functionarilor, in special al inaltilor functionari, in clasa
politica, este unul din fenomenele cele mai importante ale evolutiei aparatului politico-
administrativ francez de dupa 1958. Din 1981, aproximativ 50% din ministrii au fost la
origine functionari.
Test de autoevaluare
Cum se aplica principiul separarii administratiei in raport cu puterea politica in sistemul
francez. In ce masura se indeparteaza acest model de modelul weberian ? Care sint tendintele
actuale si cum se explica ele ?
De retinut
La finalul acestei prezentari sumare a modelului francez putem desprinde citeva concluzii:
In primul rind, asistam la o transformare a principiului de separare a administratiei si
politicului pe care este construit aparatul administrativ francez. Pe de alta parte, separarea
politicului de administrativ, chiar daca este de esenta weberiana, nu a fost niciodata
conceputa in mod absolut, nu numai in Franta, dar nici in Europa, cu exceptia Marii Britanii.
In Franta, modelul separatiei nu este ignorat sau abolit (existenta si proliferarea structurilor
de misiune fiind o dovada), dar vechiul model weberian bazat pe subordonare / separarea
cedeaza locul unui nou tip de relatii in care subordonarea administratiei fata de putere este
asigurata de controlul politic asupra administratiei prin intermediul numirilor.
Modelul german
114
Functia publica este deci profund separata si vizibil subordonata : neutralitatea este unul
din principiile fundamentale ale administratiei. Se manifesta prin neutralitatea Statului in
recrutarea functionarilor si prin neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor.
Principiul de subordonare
Se manifesta prin :
a) Subordonarea instantelor administrative fata de instantele politice : subordonarea este
stipulata prin principiile constitutionale ; este principiul autonomiei ministeriale ; ministerul
este structura esentiala de cooperare intre oamenii politici si functionari ; acest principiu
afirma autoritatea ministerului asupra functionarilor ; altfel spus, ministrul este singurul
responsabil in fata Parlamentului pentru toate actiunile ministerului sau ; ministrul exercita un
control strins asupra functionarilor.
b) Organele subordonarii. Organele care asigura subordonarea sint mai putin numeroase decit
in Marea Britanie, unde exista o preocupare clara pentru dihotomia administratie / politica.
Cancelaria federala este un organ mixt care asociaza inalti politicieni si functionari. Ea este
compusa din functionari, dar condusa de oameni politici.
Exista deci functionari politici, ca de exemplu secretarii de Stat plasati in fruntea
ministerelor, dar exista, la fel ca in Franta, si organe politico-administrative (cabinetele
ministeriale) care sint compuse din inalti functionari, dar a caror recrutare este legata de
personalitatea politica a ministrului in functiune. Aceste organe sint expresia asocierii
politicului cu functia publica.
Intrebare
Cum se manifesta principiul subordonarii adminsitratiei fata de politic in sistemul german ?
Principiul separarii
115
imposibilitate este mai putin neta decit in Marea Britanie dar mai neta decit in Franta. In
Germania nu exista o clasa politico-administrativa integrata ca in Franta. Indivizii nu trec in
mod alternativ din zona administratiei in lumea politica si invers.
Exista deci o anumita doza de autonomie, functionarii germani se bucura de o oarecare
independenta in raport cu puterea politica. Dar in realitate, in sinul administratiei federale nu
exista limite etanse intre rolurile unora si altora. Totusi, potentialul de actiune al functionarilor
este limitat, in general politizarea fiind considerata mai degraba ca o forma de clientelism
politic (politizare partizana, legaturi cu partide politice) si mai putin o strategie de control
politic.
Devierea principiilor
Politizarea partizana : patronaj si profesionalism politic
Consideratiile politice joaca un rol important in gestiunea personalului in cadrul
administratiei federale si chiar la nivel local. Aceasta politizare a administratiei este una din
manifestarile Statului-partid. Aceasta notiune de Stat-partid traduce ideea de exploatare a
resurselor Statului de catre partidele politice (clasa politica).
Politizarea este favorizata in primul rind de natura sistemului de gestiune a personalului.
Politica influenteaza in mod deschis numirile inaltilor functionari si acestia pot sa cumuleze
functii administrative si politice. Cu cit posturile sint mai inalte, cu atit puterea ministrilor este
mai incadrata in materie de numiri si promovare. Astfel, regulile de recrutare in anumite
unitati care depind direct de puterea politica si care functioneaza in afara inaltei ierarhii
ministeriale sint putin constringatoare.
Politizarea partizana se explica nu numai prin patronaj. Ea este favorizata de exigenta
competentei politice. Pentru inaltii functionari (secretari de Stat, sefi de servicii, functii din
afaceri externe etc.) competenta politica este o conditie de succes. In Germania, aceste
competente sint esentiale din cauza fragmentarii institutionale a sistemului de luare a deciziei.
Procesul decizional federal fiind caracterizat printr-o puternica influenta exercitata de
partidele politice, este necesar ca inaltii functionari sa se sprijine pe largi retele personale de
informare si comunicare si sa fie in relatie cu partidele politice, cu Lander-ul si cu
reprezentantii diferitelor grupuri de interes. In consecinta, competenta politica este sensibila la
variatiile situatiei politice.
Intrebare
Cum se manifesta politizarea partizana in sistemul german ?
116
publice sint astazi mai politizate decit in anii 70 si 80. In plus, functia publica are capacitatea
sa-si apere interesele profesionale, gradul de sindicalizare in sectorul public fiind destul de
ridicat. Exista deci structuri pentru apararea intereselor corporatiste ale birocratiei, astfel ca
functia publica germana nu a fost prea afectata de ideile promovate de scoala noii gestiuni
publice, axata pe reducerea dimensiunilor Statului. Functia publica a rezistat mai bine
tentativelor de reforma neo-liberala, ea isi protejeaza bine statutul, in ciuda faptului ca ea nu
are lobby.
In Germania exista astfel o stabilitate si o continuitate a relatiilor intre functionari si
politica, longevitatea guvernelor si experienta coalitiilor avind puternice influente
stabilizatoare.
Tendinte de evolutie
Chiar daca Noua gestiune publica nu a transformat inca administratia publica germana,
semne care anunta transformari de esenta sint vizibile. Astfel :
Presiunea principiilor economiei private asupra autoritatilor administrative pentru ca
acestea sa-si redefineasca structurile, procedurile si sistemul de gestiune a personalului sint
din ce in ce mai puternice. Exista presiuni in directia atenuarii diferentelor institutionale si
functionale dintre sectorul public si privat. Presiunile vizeaza restructurarea serviciilor, in
sensul adoptarii de catre gestiunea administrativa a principiilor gestiunii intreprinderii.
Aceste evolutii pot sa creeze un conflict intre cultura adminsitrativa birocratica germana,
mai exact intre traditiile functiei publice care s-a construit pe o conceptie a Statului bine
definit din punct de vedere al functiilor si institutiilor sale, si cultura intreprinderii.
Concluzii
Ceea ce retinem din experienta germana este caracterul profesionist al functiei publice,
loialitatea functionarilor fata de Stat si faptul ca aceste caracteristici sint in profunda
transformare. Care ar putea fi consecintele acestor noi tendinte asupra raportului administratie
/ politica ?
In primul rind, ar putea conduce la intarirea controlului direct al functiei publice asupra
sferei politice, deci la atenuarea autonomiei functiei publice. De asemenea, in conditiile
retragerii Statului, privatizarea organizationala va conduce la subordonarea directa a
administratiei publice fata de vointa politica.
Aceasta restructurare a administratiei publice traditionale dupa imaginea sectorului privat
face ca rationalitatea birocratica sa fie din ce in ce mai supusa legilor pietii si spiritului de
intreprindere. Astfel, miscarea de retragere a Statului va afecta rationalitatea birocratica
traditionala si politizarea sa. Administratia publica va fi inevitabil afectata de transformarile
Statului, functia publica fiind coloana vertebrala a Statului modern.
In conditiile procesului de integrare europeana care influenteaza in toate tarile institutiile
etatice, acest process va influenta principiile fundamentale tarditionale ale legitimitatii
administratiei publice, si aceasta cu atit mai mult intr-un Stat ca Statul german, care este
puternic diferentiat, structurat si birocratizat.
117
periodic, administratia reprezinta stabilitatea si continuitatea.
Evolutia regimurilor politice occidentale, in functie de principiul succesiunii partidelor la
putere, a condus la o divizare a functionarilor in doua categorii : functionarii de cariera care
au vocatia de a administra in mod nepartizan, si functionarii politici care asigura legatura, dar
si disjunctia, intre puterea politica si administratie.
Astfel, Weber a facut o distinctie intre cele doua puteri si functiile lor respective : pe de-
o parte activitatea omului politic, si in special leaderului politic, este subordonata altor
principii si are alte responsabilitati, si pe de alta parte sfera birocratiei care executa ordinele
sub responsabilitatea autoritatii superioare.
Modelul weberian este teoretic. In practica el este relativ, nuantat. Configuratiile
nationale ale contextului socio-politic, aranjamentele institutionale (tipuri, forme de Stat,
regim politic, sistem de partide), modelul istoric al raporturilor Stat / societate, toate aceastea
fac ca relatiile dintre zona administratiei si cea politica sa prezinta o varietate de forme.
In practica, sistemul separarii si subordonarii, deci al neutralitatii, functioneaza prin
abatere de la schema clasica weberiana. In realitate cele doua sfere, politica si administratia,
functioneaza prin intrepatrundere, in grade diferite, in functie de context, dar peste tot aceasta
imbricare intre cele doua domenii este in crestere.
Ceea ce este important este echilibrul intre principii. Modelul occidental al raporturilor
administratie / politica este un model de echilibru realizat prin mecanisme institutionale sau
nu, care determina modul dominant de existenta si functionare a acestor raporturi.
118