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Um introducción a la teoría

JUAN FRANplSCp CORONA RAMON,


Doctor en Ciêneias--EçonôR^iÇ3s y Empresptiáli

.......

'• -*.v ' ■ Ï*


.A.-'
JU A N FRANCISCO C O R O N A RAM ON
D octor en Ciencias Económ icas y Em presariales
Profesor d e H acienda Púb/ica y D erecho Fiscal
U niversidad d e Barcelona

A N TO N IO M ENDUIÑA SAGRADO
D octor en Ciencias Económicas y Em presariales
Profesor d e Teoría Económ ica
U niversidad d e Barcelona

Una introducción a la teorìa


de la decision pública
(‘‘p ublic choice ' ’)

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA


ALCALA DE HENARES • MADRID (ESPAÑA)
COLECCION: M o n o g r a f ía s

Ediu: Instituto Naciooal de Administración Pública


Ñ IPO : 32M7-003.X
ISBN : I4-73S1-207-3
D ^ t o legal: M. IIB46-I487
Im prim e: RUMAGRAF. S , A. ■ N ico U s M o ra les. 34 . 23019 M a d rid

DtseAo p o rtad a : E stu d io A niem a


DEDICATORIA

i4 la memoria de Antonio Casahuga.


PR E S E N T A C IO N

• E s te p u so u n voto, é s te lo re u n ió , é s te le e c h ó la ley,
é s te la a p ro b ó y e s te p ic a ro g o rd a ..., s e la co m ió .o
(Anónimo-'i

La inlroducción a la teoría de la decisión pública parece


un buen camino, de entre los muchos posibles, para apreciar,
entender y valorar la distancia que puede haber entre los «po­
nedores» de votos y los «picaros gordos» del anónim o. E sta
que hemos escrito, de la mano del Institu to Nacional de Ad­
ministración Pública, va dirigida, fundam entalm ente, a los lec­
tores no iniciados en el análisis económico. Quienes cuenten
con el bagaje teórico de un prim er ciclo universitario pueden
prescindir de este entremés y pasar a platos m ás sustanciosos,
como, por ejemplo, la magnífica recopilación de Müeller.
E ntre el voto y el picaro hay todo un entram ado de insti­
tuciones, procesos y mecanismos cuya com plejidad y cuya fun­
cionalidad, a fuer de cotidianas, parecen haberse convertido en
algo incuestionable. Ello es así incluso en los análisis acadé­
micos en los que se desarrollan las ciencias sociales, dentro
de los sistemas democráticos. La teoría de la elección pública,
durante las cuatro últim as décadas, ha intentado (y consegui­
do en gran medida) probar precisam ente lo contrario.
Dentro de las ópticas litilizadas por los científicos sociales,
la de la teoría económica ha m ultiplicado el núm ero de sus
lentes, a lo largo de los últimos decenios, y las ha enfocado
hacia ciertos aspectos del com portam iento hum ano que antes
no habían sido explorados (o que no lo habrían sido con el
mismo rigor). Las conductas a incluir, en este contexto, son
las que corresponden a la actuación de las personas en la vida
política, tanto a nivel individual como colectivo. Los distintos
papeles que caben en el escenario de la cosa pública son, como
mínimo, ei de votante y el de candidato. Uno y otro pueden,
o no, combinarse con el de militante en un partido político.
Desde estas amplías categorías puede llegarse a la de repre­
sentante electo. Situación ésta que abre paso a la asamblea
legislativa y, en algunos casos, al poder ejecutivo. El gobierno,
por último, ejerce sus funciones con la colaboración de los
profesionales que, al mando de la burocracia, dirigen la Admi­
nistración del Estado. Asi que a cualquier sujeto puede(n) co-
rresponderle algún(os) de estos seis papeles básicos: votante,
candidato, militante, parlamentario, burócrata o gobernante.
En esta introducción pretendemos destacar los aspectos más
relevantes, desde el punto de vista del análisis económico, del
modo en que se interpretan esos roles y de los escenarios y
tramoyas que son parte esencial de la función. Perm ítasenos
adelantar aquí que del hecho de que el análisis económico no
sirva para explicarlo todo acerca de los fenómenos que tra ta ­
remos, no se desprende que no explique absolutam ente nada.
Grandezas y servidumbres.
Los resultados que se obtienen, cuando los sistem as demo­
cráticos son analizados con las herram ientas de la teoría eco­
nómica. pueden parecer sorprendentes, por lo m enos a prim era
vista. Es posible que la democracia, sin m aquillajes ni afeites,
ofrezca una imagen menos bella y atractiva que la que le a tri­
buyen los románticos (¿o los demag(^os?). El espejism o puede
afectar fácilmente a quienes la conozcan poco y a quienes no
hayan vivido de cerca las pesadillas de las dictaduras. El siste­
ma democrático no puede presumir de aquello de lo que carece.
Sobre el papel, no es el más eficiente ni el m ás b a ra to , ni tam ­
poco es inmune a las mixtificaciones o a la m anipulación. Es.
senciliamence. «el peor de los sistemas políticos, si excluimos a
todos los demás».
C A P IT U L O 1

LA FU N C IO N D E B IEN E STA R SO C IA L
Y LAS PR EFER EN C IA S IN D IV ID U A L E S

Según la definición, ya clásica, de Lionel Robbins, la eco­


nomía es la ciencia que estudia la conducta hum ana com o re­
lación entre unos fines jerarquizados y unos medios escasos
susceptibles de usos alternativos.
Al hilo de esta concepción se plantean una serie de cuestio­
nes relativas a los bienes económicos, que satisfarán las nece­
sidades humanas m ediante la utilización de los escasos recur­
sos disponibles; ¿qué bienes se han de producir?; ¿en qué
cantidad?; ¿con qué medios?; ¿quién ha de producirlos y con­
sumirlos? Estas y otras preguntas sim ilares deben responderse
de alguna m anera para que las instituciones cum plan con su
misión. Tradicionalmente, en las sociedades prim itivas, la so­
lución a las cuestiones planteadas venía dada p o r las costum ­
bres o los usos sociales im perantes en cada escenario. Los
avances técnicos y culturales posibilitaron el trán sito de este
tipo de economías hacia una situación caracterizada p o r el
trueque o Intercambio de bienes entre los individuos, prim era
formulación de lo que hoy conocemos generalm ente com o m er­
cado, es decir, como libre juego de las fuerzas económicas de
la oferta y la demanda, a través de los precios, como instru­
mento básico de información y decisión en el seno del sistem a.
La constatación de la existencia de una serie de fallos e im­
perfecciones en el funcionamiento del mercado, regido por la
«mano invisible», según Adam Smith, posibilitó la aparición de
un nuevo a g ^ te económico que resp o n d ía a la s cuesCiones a n ­
teriorm ente planteadas en base a decisiones d ic ta d a s p o r la
autoridad: eJ sector público, el E stado, la A d m in istració n o el
^ b ie rn o , según sus diversas acepciones. De esta m an era, la
economía pasa a contem plar dos grandes ám b ito s de actu ació n :
eJ sector privado, cuyas actividades se rigen p o r el «principio
de mercado», y el secto r público, cuyas actividades se rigen p o r
el «principio del presupuesto». La econom ía de) s e c to r p ú b lico
está conform ada p o r el c o n ju n to de las decisiones económ icas
que surgen de las elecciones realizadas p o r la a u to rid a d , que
son im puestas coercitivam ente y que operan en u n d e te rm in a ­
do contexto de relaciones de propiedad de los Factores p ro d u c ­
tivos. P or lo tanto, el paradigm a del m ercad o se a b an d o n a en
favor del paradigm a del presu p u esto , es decir, de la d e term i­
nación de los ingresos y los gastos públicos, necesario s p a ra
la consecución de los objetivos perseguidos p o r el se c to r p ú ­
blico.
Sin em bargo, el hecho de que los m edios em p lead o s para
alcanzar las soluciones a los in te rro g a n te s q u e n o s p la n te á b a ­
mos con a n terio rid ad sean las decisiones em an ad as de u n a
autoridad, no im plica, en m odo alguno, el olvido d e q u e el
últim o fin del proceso es la satisfacción d e las n ecesid ad es de
los distin tos individuos q u e com p o n en la c olectiv id ad . P o r ello,
la actividad del secto r público e sta rá o rie n ta d a , e n ú ltim a in s­
tancia. a d eterm in ar u n a e stru c tu ra colectiva d e p re fe re n cia s,
en función d e las diversas p referen cias individuales, y to d o ello
con una carga adicional: la q u e exige q u e la A d m in istració n
esté en condiciones d e a p re c ia r el g rad o de a c e p ta b ilid a d que
merecen sus actuaciones co n cretas, u n a vez son ju z g a d a s con
base a un conjunto de c rite rio s generales y c o n tra s ta d a s con
otros tipos de acciones a lte rn ativ as. El p ro b le m a o rig in al ra ­
dica, precisam ente, en la d eterm in ació n de las p re fe re n c ia s in­
dividuales. Como el nivel de o fe rta de b ien es p ú b lic o s n o de­
pende de las aportaciones individuales, el c o n su m id o r racional
puede ocultar sus verdaderas p referen cias p o r lo s b ie n es p ú ­
blicos, actuando com o un co n su m id o r in so lid ario , un u su a rio
que no paga o free-rider. A p e sa r de s e r é ste u n o d e los p ro b le ­
m as fundam entales que existen en el seno de la H acien d a P ú ­
blica, la cuestión a resolver consiste e n e sta b le c e r los m ecanis­
mos políticos de decisión q u e p e rm ita n d ise ñ a r el m a p a de

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preferencias colectivas a p a rtir de las preferencias, o pseudo-
preferencias, individuales, reveladas o estim adas m ediante pro­
cedim ientos ad hoc.
En una sociedad com puesta p o r un gran núm ero de indi­
viduos, a cada una de las preferencias sociales posibles le co­
rresponderá un conjunto, integrado p o r las preferencias indivi­
duales de lodos los com ponentes del colectivo. La cantidad de
funciones que pueden determ inar una única preferencia, de en­
tre todas las posibles, será lógicamente muy elevada, depen­
diendo de las alternativas y del núm ero de individuos existen­
tes. De este núm ero indefinido de funciones, que denominare­
mos de bienestar social, será necesario elim inar todas las que
sea posible, con el fin de obtener un conjunto manejable de
las m ism as que satisfaga las condiciones de racionalidad. En
las páginas siguientes examinaremos algunos de los criterios
fundam entales que se han postulado como solución para defi­
nir una función de bienestar social deseable.
Al igual que un individuo económicamente racional elige
una distribución determ inada de los bienes y servicios que
puede adquirir con su renta disponible, de m odo tal que maxi­
mice SU bienestar, o su utilidad, el com portam iento racional de
la sociedad puede analizarse bajo el prism a de que debe orien­
tarse a m axim izar el bienestar del conjunto de los individuos.
Debido a ello, y en térm inos m atem áticos, es preciso definir
una función de bienestar social, como objetivo a maximizar,
teniendo en cuenta que. p o r su propia definición, una función
de este tipo incorporará, necesariamente, una serie de juicios
de valor.

E l con cep to d e «óptim o de Pareto»

La econom ía clásica del bienestar se ha apoyado, iradicío-


nalm ente, en los criterios del econom ista italiano Vilfredo Pa­
reto, que en 1897 form uló su criterio de óptim o. Este puede
ser interpretado como una regla norm ativa para la decisión
social, que perm ite efectuar elecciones entre pares de situacio­
nes de la economía. El óptim o de Pareto define una situación
en la que el «bienestar» de la comunidad aum enta si todos y
cada uno de los individuos que la componen se encuentran en

\\
mejor situación o si, por lo menos, un individuo se en cu en tra
en mejor situación, sin que fa de ningún o tro em peore. E sto
equivale a decir que un óptimo parettano P será aquel p u n to
en e) que resulta imposibU realizar cualquier cam bio sin que
al menos un individuo se encuentre en peor situación. Obvia­
mente, una situación no óptima en sentido de Pareto será aque­
lla en la que sea posible mejorar la situación de un individuo
sin por ello empeorar la de n in ^ n otro.
Eo este punto conviene introducir una clasificación concep­
tual para evitar confusiones en cualquier análisis que utilice
la concepción de Pareto. De su propia definición se desprende
que, aunque habitualmente se singularice, existe m ás de u n es­
tado o situación social que cumple con las condiciones previs­
tas. Por lo que tendremos un conjunto de puntos, todos ellos
óptimos paretianos, que nos definirán una frontera de óptim os,
tal y como se refleja en la figura 1.1, en cuyo eje de abscisas
medimos e! «bienestar», o la «utilidad», del individuo X en
términos de sus propias expresiones de preferencia, p ara una
determinada situación social. En el eje de ordenadas represen­
tamos la utilidad, o el bienestar, expresados p o r el individuo
y para la misma situación. Cada punto de fa curva PP' repre­
senta la utilidad de los individuos que constituye un óptim o
para la situación considerada.

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E n c a d a uno de los p u n to s d e la c u rv a P P ' s e r e p r e s e n t a
u n a situ a c ió n óptítioa en el s e n tid o d e P a re to , E n e l p u n t o A .
el indiv id uo X o b tie n e u n a u tilid a d , o b ie n e s ta r . O X a , y e¡ in d i­
viduo y o btiene, a su vez, OV a. E n e s ta s itu a c ió n e s im p o s ib le
a u m e n ta r el b ie n e s ta r d e u n o c u a lq u ie r a d e lo s d o s in d iv id u o s
sin d is m in u ir el del o tro . E s o b v io q u e p u e d e n d a r s e o t r a s
co m b in aciones d is tin ta s de b ie n e s ta r q u e p r e s e n te n la s m is m a s
c a ra c te rístic a s: p o r e jem p lo , eJ p u n to B , q u e n o s d e fin e o t r a
situ ació n ó p tim a p a ra u n o s d is tin to s n iv e le s d e u tilid a d , o
b ie n e sta r, p a ra los in d iv id u o s X e Y . re s p e c tiv a m e n te ; X a e Ye.
La unión de to d o s e sto s p u n to s d e te r m in a la f r o n te r a d e ó p t i ­
m o s p a re tian o s, q u e d e lim ita el á re a d e c o m b in a c io n e s p o s ib le s
de u tilid a d , teniendo en c u e n ta q u e só lo Tos p u n to s q u e f o r m a n
d ich a fro n te ra re p re se n ta n c o m b in a c io n e s p a r e tia n a s ó p tim a s .
De e sta m a n e ra pu ed e re p re s e n ta rs e la o p tím a lid a d p a r e tia -
na, si nos (im itam os a c o n s id e ra r s itu a c io n e s e s ta c io n a r ia s . N o
o b stan te, si q u e re m o s a m p lia r la s p o s ib ilid a d e s d e a n á l i s i s
p a ra p o d er e v alu a r los c a m b io s en las s itu a c io n e s , s e r á p r e c is o
in tro d u c ir el co n cep to de «eficien cia» . L os c a m b io s e n s itu a c io ­
n e s sociales serán ó p tim o s d e P a re to s ie m p r e q u e , c o m o c o n ­
secuencia de los m ism o s, to d o s los in d iv id u o s m e jo r e n s u s i­
tuación, o bien alguno la m e jo re sin q u e n a d ie v e a e m p e o r a d a
la suya. E s im p o rta n te p re c isa r q u e e s ta m o s h a b la n d o d e u n
ca m b io y n o de u n a situ a c ió n e s ta c io n a r ia , p o r lo q u e u n c a m ­
b io desde una situ a c ió n n o ó p tim a a u n a s itu a c ió n ó p tim a d e
P a re to n o es, n e ce sariam e n te , u n ó p tim o e n el s e n tid o d e Pa-
reto. C onsiderem os u n a s itu a c ió n d e fin id a p o r la f ig u r a 1.2,
con su c o rre sp o n d ien te fro n te ra de ó p tim o s p a r e tia n o s PP'.
Todos los p u n to s q u e d e fin e n d ic h a c u rv a c u m p le n la s c o n d i­
ciones de P areto; los p u n to s in c lu id o s e n el á re a d e fin id a p o r
la fro n tera p a re tia n a y los e je s d e o rd e n a d a s (e x c lu y e n d o la
p ro p ia fro n te ra ) so n p u n to s n o ó p tim o s e n e l s e n tid o d e P a re -
to . m ie n tra s q u e lo s p u n to s e x te rio re s a d ic h a á re a c o r r e s p o n ­
den a situ acio n es no a lca n z ab le s c o n la d o ta c ió n d e m e d io s
ex isten te en la econom ía. T a m b ié n re s u lta e v id e n te q u e c u a l­
q u ie r d esp lazam ien to , de u n p u n to a o tr o , s o b re la f r o n te r a ,
o hacia el in te rio r de la m ism a , s u p o n e u n a re d u c c ió n e n la
utilid ad de alguno de los d o s in d iv id u o s.
A p a rtir de u n a situ a c ió n inicial A, un c a m b io h a c ia la p o ­
sición B a u m e n ta la u tilid a d de Y sin m o d if ic a r la d e X ,

13
Vr

iniemras que un cambio hacia la posición C aum enta la utili­


dad de X sin modificar la de Y. Por lo tanto, un cam bio des­
de A a cualquier punto de la frontera situado en tre B y C es
eficiente en sentido de Pareto, pues arabos individuos ven au­
mentado su bienestar. No sucede lo mismo cuando, com o con­
secuencia del cambio, se alcanza una situación sobre la fronte­
ra no comprendida entre los puntos B y C. P o r e j ^ p l o , un
cambio a la situación D es un cambio no eficiente en el sentido
de Pareto, puesto que. aunque ia nueva situ ad ó n sea un ópti­
mo, para alcanzarla ha sido necesario em peorar la situación
de X. desde el punto de partida no óptimo. Tam poco seria
Pareto-^iciente un cambio a la posición E. ya que em peoraría
la situación de Y. En el caso de que el cambio condujera a una
situación como P o G (es decir, en el interior del área definida
por ABC. pero sin alcanzar la frontera) se o b ten d ría una
nueva situación no óptima, aunque el cambio en sí sea Pareto-
eficiente.
La vigencia del criterio de Pareto se ha debido a que su
formulación pretende evitar la utilización de juicios de valor
en la comparación del bienestar de dos individuos con intere­
ses conflictivos. Sin embargo, un examen atento del criterio

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de Pareto nos revela la existencia de un juicio de valor im plí­
cito: las decisiones sociales deben basarse única y exclusiva­
mente en las preferencias individuales. Si bien en principio no
parece objetable, este criterio «bienestarista* (W elfarist) ^ ex­
cesivamente restrictivo, pues no considera inform ación alguna
sobre la identidad y características personales de los indivi­
duos ni sobre las situaciones económicas objeto de com para­
ción. Además, la resolución óe irm dtos de los problem as de
elección social requieren juicios de valor que no están implí­
citos en el criterio de Pareto. Si. ante un p a r de alternativas,
dos individuos presentan una ordenación inversa de sus prefe­
rencias, no podemos determ inar la elección social óptim a en
térm inos paretianos, con independencia de las preferencias de
ios restantes individuos.

La imposibilidad de un liberal paretlano

Fácilmente puede apreciarse que la principal desventaja que


presenta la utilización de los criterios paretianos reside en que
es perfectamente posible que una econom ía con enorm es des­
igualdades en el nivel de renta de sus habitantes esté en una
situación óptima según dicho criterio, en la m edida en que los
grupos de bajo nivel de renta n o puedan e sta r m ejo r sin dis­
m inuir de alguna m anera el «bienestar» de los grupos de renta
elevada, caso sum am ente probable.
La necesidad de realizar com paraciones interpersonales de
utilidad para solucionar las cuestiones de elección social fue el
motivo de que A. K. Sen abogara p o r la definición de una fun­
ción de decisión social que aceptara la e.xistencia de libertad
personal para la actuación individual en ciertos tem as, acep­
tando que en las elecciones sobre tales asuntos esas decisiones
son las mejores para la sociedad en su conjunto.
Las comparaciones interpersonales de utilidad suponen que
es perfectamente posible afirm ar que un individuo A obtiene
un mayor nivel de utilidad que un individuo B. E ste principio
es más exigente que el definido p o r Pareto, según el cual se
establecen comparaciones entre la utilidad de diversas combi­
naciones de bienes, pero sin establecer valoraciones cuantita­
tivas sobre las mismas. La «comparación interpersonal» de la

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utilidad requiere q u e sea po sib le m e d ir o c u a n tific a r la s a tis ­
facción obtenida p o r los d istin to s in d iv id u o s, p a ra lo q u e s e rta
necesario disponer de u n a u n id a d de m e d id a a p lic a b le a to d o s
ellos, concepto inexistente hoy en d ía y d e p ro b le m á tic a defi­
nición. Debido a estas d ific u lta d e s, la te o ría m o d e rn a d e la u ti­
lidad no in co rp o ra la c u a n tífic a c ió n de las u tilid a d e s in d iv i­
duales, lim itándose a re fle ja r la o rd e n a c ió n d e p re fe re n c ia s d e
los co nsum idores a n te los b ien es d isp o n ib le s.
Con su an álisis. Sen d e m o stró q u e c u a n d o la s p re fe re n c ia s
individuales m u e stran ten d en cias a la ìn tro n tis ió n . el p rin c ip io
de P areto es in com patible in clu so co n u n m ín im o lib e ra lism o .
Definirem os el p rin c ip io d e P a re to (c o n d ic ió n P) e n lo s sig u ien ­
tes térm in o s: sí to d o s los in d iv id u o s de u n a c o le c tiv id a d p re ­
fieren la a lte rn ativ a a a ia a lte rn a tiv a b , la fu n c ió n d e d ecisió n
colectiva debe clasificar a co m o p re fe rid o a b. E l lib e ra lism o
m ínim o viene definido com o la c o n d ició n q u e p e r m ite a to d o
individuo se r decisivo p a ra la elección so cial e n tr e a l m en o s
un p ar de alte rn ativ as (condición L): s i el in d iv id u o A o e\ in­
dividuo B prefieren una d e te rm in a d a a lte r n a tiv a X o V, la de­
cisión colectiva debe re fle ja rlo a si. T a m b ié n e s n e c e s a rio e sta ­
blecer la condición de d o m in io n o r e s trin g id o o u n iv e rs a l (co n ­
dición V). es decir, q u e la fu n ció n d e d e c isió n c o le c tiv a sea
capaz de e n c o n tra r u n a so lu ció n p a r a la to ta lid a d d e la s p o si­
bles preferencias individuales.
Se ilu stra un teorem a m e d ia n te el s ig u ie n te e je m p lo : te n e ­
mos una sociedad c o n stitu id a p o r ú n ic a m e n te d o s in d iv id u o s,
el individuo A, q u e es p ú dico, y el in d iv id u o B . q u e e s lascivo.
Se dispone tam bién de un e je m p la r d e E t a n ta n te d e la d y Cha-
lerley, p lanteándose u n a elección so cial e n la q u e s o n p o sib le s
ios tres estados siguientes:

a) A lee el libro y fi n o lo lee.


b) B Ice el libro y A n o lo lee.
c} Ni A ni fi leen el libro.

El individuo A (el p ú d ico ) p re fie re q u e el lib r o n o sea leíd o


p o r nadie, pero si es preciso le erlo p re fie re h a c e rlo él m isin o
antes d e p e rm itir que lo lea B. P o r s u p a r te , el In d iv id u o B (el
lascivo) prefiere q u e sea p re c isa m e n te A e l q u e lo le a , p e ro ,
si no fuera posible, leería el lib ro a n te s d e c o n s e n tir e n q u e n o

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lo hiciera nadie. Fácilm ente se dem uestra que no existe nin­
guna función de elección colectiva que garantice una satisfac­
ción sim ultánea de las condiciones P, L y U. La condición P
im plica q u e la elección colectiva debería determ inar la prefe­
rencia social p o r la alternativa a. es decir, que el individuo A
lea el libro, pero, según la condición L, el individuo A prefiere
no leer el libro, m ientras que B prefiere leerlo. E stos resulta­
dos contradictorios im posibilitan la existencia de una solución
colectiva única. Veamos una sencilla dem ostración formal de
este hecho. B n virtud de la ordenación de preferencias de tos
dos individuos que hem os expuesto, y denotando por T la ex­
presión «es preferible a», podem os definir el perfil de prefe­
rencias de am bos individuos:

Para A: cP a Pb
P ara B: aP b Pe

Consideremos inicialm ente el criterio liberal (condición L);


en ese caso, la elección entre leer el libro o no leerlo sería,
respectivam ente:
P ara A*, c ? a
P ara B: b P c

N o obstante, hem os visto que tanto A como B prefieren la


opción a antes que la b: luego, según el principio de Pareto,
resulta que p ara am bos: a P b. Estam os, obviamente, an te un
resultado inconsistente, pues a es preferible a b y ésta lo es
a c; sin em bargo, a no es preferible a c. como sería de esperar.
Se nos plantea una elección de carácter ciclico, concepto que
estudiarem os con detalle m ás adelante.
E s im portante señalar que, en el supuesto com entado, am­
bos individuos no pueden leer el libro al m ism o tiempo, ya que
se di.spone exclusivam ente de un ejem plar del mismo; por lo
tanto, la decisión sobre quién lee el libro no deja de ser en
ningún caso una elección colectiva, y no puede considerarse
u n dilem a puram ente personal p ara los individuos en cuestión.
En este sentido, autores como Bcrnholz y Buchanan han intro­
ducido el supuesto de que el libro puede ser leido sim ultánea­
m ente por los dos individuos. En estas condiciones es nece­
sario redefinir el principio de liberalismo: cada individuo es

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decisivo para un par de alternativas (leer o no leer el libro)
en todas las situaciones posibles, con independencia de los de­
más individuos. Como consecuencia de este planteam iento se
infiere claramente que es necesario añadir a las tres opciones
consideradas (a, b y c) una nueva opción que era imposible
con las anteriores condiciones;
d) A y B leen el libro.

Podemos presentar la situación actual del problem a en el


cuadro 1.1 :

Cuadro 1.1

B no lee el libro B lee el libro

A lee el libro a d
A no lee el libro c Ì)

Aplicando la condición original de Sen, A tendría la posibi­


lidad de elegir entre las opciones a y c siem pre que B no adop­
tara la posición b. La nueva condición es m ás am plia, y en su
formuiación incluye el principio liberal de Sen. Ei individuo A
puede escoger la alternativa que prefiera, con independencia
de la elección de B, que. a su vez, disfruta de un derecho aná­
logo. Considerando conjuntam ente las opciones representadas
para A y B por las casillas del cuadro I.l, podem os ap licar la
nueva condición de liberalismo para ambe« individuos, obte­
niendo las siguientes ordenaciones de preferencias;

Para A: (c. b) P (a, d)


Para B: (d, b) P (a, c)

Observemos los conjuntos preferidos: la intersección o ele­


mento común a ambos es la alternativa b. inferior a la altern a­
tiva a eo sentido de Pareto, como hemos visto previam ente, y.
además, la alternativa a es la única com pletam ente descartada
en este caso. De este modo se confirma la tesis enunciada sobre
la imposibilidad de ia existencia de un liberal paretiano. Exis­

18
te. además, una posible solución para el dilem a que se nos
plantea. Consiste en perm itir a todos Jos individuos ia posibi­
lidad de realizar intercam bios privados m utuam ente beneficio­
sos; en este caso, A y ß podrían form alizar un co n trato p o r el
que B acuerde no leer el libro a cam bio de que A lo lea. Para
ello bastaría con redefinir nuevam ente el prin cip io de libera­
lismo. pennitiendo la libertad Individual de ejercer un derecho
o negociar con él, de acuerdo con las aportaciones de Coase.
£ n cualquier caso, a p e sa r de los intentos de Sen, Rowley
y Peacock, la m ayoría de econom istas se m u estran reacios a
abandonar el principio de Pareto p o r los axiom as liberales
como medio para resolver el dilem a de la elección colectiva.
Posiblemente, esto es debido a que el principio paretiano ejer­
ce una gran influencia en cualquier análisis económico de la
política y a que, tradicionalm ente, ha sido utilizado en la lite­
ratu ra relevante. El propio Sen, ante esta situación, es realista
cuando afirm a que «la garantía fundam ental para la libertad
del individuo no se basa en las reglas de la elección social,
sino en el desarrollo de valores individuales que respeten las
elecciones personales de cada uno».

El teorem a de la im posibilidad de Arrow

Si deseamos encontrar soluciones racionales y equitativas


a los problem as planteados p o r la elección social, parece claro
que los criterios paretíanos no resultan adecuados p ara nues­
tros propósitos. Es necesario establecer un con ju n to razonable
de condiciones, o restricciones, sobre el núm ero indefinido de
funciones de bienestar social que pueden existir, con el fin de
operar con un núm ero m anejable de las m ism as. Lógicamente,
es deseable que dichas condiciones reflejen, d en tro d e lo po­
sible, una serie de juicios de valor que podam os considerar
éticam ente aceptables, con todas las im plicaciones que conlle­
va la adopción de criterios norm ativos. El prem io Nobel de
Economía Kenneth J. Arrow fue el pionero en la adopción de
este tipo de enfoque, y llegó en su estudio a una conclusión
que a priori puede considerarse sorprendente: el establecim ien­
to de una serie de restricciones sobre las funciones de bienestar
social, o procesos de elección social, que puedan ser conside­

19
radas razonables, e incluso deseables, dem u estra que e.xisten
incompatibilidades entre las mismas; p o r lo ta n to , no existe
ninguna función de bienestar social que cum pla sim u ltán ea­
mente con (odas las condiciones im puestas, o, lo que es lo m is­
mo, cualquier función de bienestar aplicable a un d eterm in ad o
proceso de elección colectiva debe violar, al m enos, u n a de las
«condiciones razonables» im puestas por Arrow,
A p a rtir de una serie de proposiciones plausibles, A rrow
establece un conjunto de postulados que definen lo que sería
una función de bienestar social deseable. Exam iném oslo indi­
vidualmente:

1. Dominio universal o no restringido. E xiste alguna al­


ternativa «universal» u, tal que para cualq u ier p a r de o tra s
alternativas x e y, y p ara cada individuo, cada una d e las seis
posibles ordenaciones estrictas de u, x e y está incluida en al­
guna ordenación adm isible de todas las alternativas de un in­
dividuo. Es decir, que (a función debe tener solución p a ra to­
dos los conjuntos posibles de ordenación de las p referen cias
individuales. Con ello se tra ta de que cualqu ier ordenación en ­
tre las alternativas x, y. u sea posible, y no se d escarte ninguna
posible ordenación de las mismas.

2. Transiiividad. La función de bienestar social debe p ro ­


porcionar decisiones consistentes. Es decir, que sf a es p referi­
ble a 6 y b es preferible a c, o debe ser preferible a c. La o rd e­
nación de todas las alternativas posibles debe ser co n sisten te,
permitiendo una asociación positiva entre los valores o p re fe ­
rencias individuales y las sociales, y la no variación de las de­
cisiones sociales en sentida opuesto a las elecciones individua­
les de los miembros de la comunidad.

i. Unanimidad. Si a la preferencia de un individuo no se


opone ninguna preferencia contraria de cualq u ier o tro indivi­
duo, esa preferencia será la que represente la o rd en ació n social.
En este sentido, esta condición no es o tra cosa que una a d a p ­
tación del criterio de Pareto. aplicado en un contexto m ás am ­
plio. Conviene no establecer ningún tipo de analogia e n tre los
procesos paretianos de elección social y la concepción de
Arrow, para evitar confusiones conceptuales.

20
4. Ausencia de dictadura. Cuando Jos com ponentes de un
grupo o colectividad m anifiestan una determ inada preferencia,
ningún individuo debe gozar de u n a situación que le perm ita
im poner a la sociedad en cuestión su propia preferencia entre
dos alternativas cualesquiera. Todo ciudadano debe disfrutar
de la soberanía de sus propias elecciones. Las decisiones socia­
les no deben e sta r dictadas ni im puestas por ningún individuo
ajeno al grupo ni perteneciente al mismo.
5, Independencia de alternativas irrelevantes. La elección
social entre dos alternativas cualesquiera debe depender de las
ordenaciones de los individuos de esas dos alternativas y no
de sus ordenaciones de otras alternativas. En otras palabras,
la preferencia social entre dos opciones no debe v ariar si al
menos un individuo no varía su preferencia p o r esas dos alter­
nativas, y no por o tras cualesquiera.

El teorem a enunciado p o r Arrow establece la im posibilidad


de que ninguna función de b ienestar social satisfaga los cinco
postulados. Al diseñar cualquier proceso de elección colectiva
es necesario violar alguno de los axiom as o postulados estable­
cidos. teniendo en cuenta que será precisam ente esta violación
Ja que nos perm itirá satisfacer los restan tes axiom as, e incluso
algunos otros axiomas adicionales. T rabajando siem pre con el
supuesto de que el código de valores que define las condicio­
nes deseables p ara la función de b ien estar social no se altera
an te cada nuevo proceso de elección que se plantea el grupo
social, vam os a ilu stra r la dem ostración del teorem a de Arrow
m ediante un sencillo ejemplo.
Consideremos la existencia de u n a sociedad determ inada,
a la que se le plantea el dilem a de escoger el volumen del p re­
supuesto público p a ra un período de tiem po; p o r ejem plo, el
siguiente ejercicio anua), Para sim plificar supondrem os que
sólo se pueden escoger tres alternativas: un presupuesto alto
(alternativa A), un presupuesto de carácter medio (alternati­
va M) y un presupuesto b ajo (alternativa B). Sin necesidad de
en trar en otro tipo de disquisiciones, b astará con que tenga­
mos presente que el nivel de presupuesto que se escoja lo su­
pondrem os equilibrado en principio. E sto es. un nivel elevado
de presupuesto im plica la realización p o r parte del sector pú­
blico d e un gran volumen de gasto, para cuya financiación será

21
preciso establecer una presión fiscal alta sobre la sociedad en
cuestión.
Sin que las denominaciones que efectuarem os a co n tin u a­
ción supongan analogía alguna con la realidad, la sociedad que
estudiamos estará compuesta por tres individuos, todos ellos
con derecho a voto y que tendrán que definirse a n te la d eter­
minación del volumen de presupuesto. El individuo X es un
•pródigo», y muestra una buena predisposición p o r la am p litu d
del presupuesto público: por lo tanto, su preferencia se decan­
tará por un presupuesto elevado, aunque ante la im posibilidad
de que fuera factible esta alternativa escogería un presupuesto
mediano antes que uno bajo. El individuo Y es un «m oderado»
que tiende a huir de las posiciones extremas y que prefiere un
presupuesto de tipo medio antes que nada; su segunda opción
dependerá de si sus opiniones moderadas tienden ai liberalis­
mo o al conservadurismo, En este caso vamos a su p o n er lo
último, es decir, que prefiere un presupuesto bajo antes que
uno alto, aunque la situación contraria no alteraría significati­
vamente nuestra ilustración. Por último, el individuo Z es «con­
servador», por lo cual sus preferencias se orientan hacia un
presupuesto considerablemente reducido. En principio, parece
lógico suponer que, una vez expresadas sus auténticas prefe­
rencias, escogería un presupuesto medio antes que u no b ajo ,
pues está más cerca de su volumen deseado de presupuesto.
Sin embargo, una elección en sentido contrario tam bién puede
ser perfectamente consistente. No es descabellado p en sar en un
individuo que prefiere un sector público mínimo, pero, si ello
no es posible, o prefiere con un alto nivel cualitativo y cu an ­
titativo, en lugar de una Administración engordada p ero inefi­
ciente. Podemos establecer la ordenación de preferencias d e los
distintos individuos en la tabla siguiente:

C u a d r o 1 .2

ORDEK DE PREFERENCIAS
INDIVIDUOS
1- 2.' 3.*
X A M
y M B .
z B A
B A M
22
Ante esta situación de preferencias individuales se nos p lan ­
tea la elección del presupuesto com unitario, p ara lo q u e ne­
cesitam os establecer alguna regla que p erm íta la elección de
una alternativa única y que, a su vez, cum pla con los axiom as
«razonables» establecidos p o r Arrow. La solución m ás sencilla
consiste en aplicar la regla de la votación m ayoritaria sim ple
de form a directa. Dicha regla establece que el gru p o social
preferirá una alternativa u a u n a alternativa v siem pre que la
mayoria de los individuos prefieran la altern ativ a u. E stá claro
que, en nuestro ejem plo, la aplicación de dicha regla no nos
conduce a ninguna solución determ inada, ya que las tres a lte r­
nativas A, M y B obtendrían un voto cada una. Es preciso es­
tablecer alguna modificación en la regla de elección social que
hemos adoptado.

El problem a de las votaciones cíclicas

Un procedim iento que resulta de gran u tilid ad p a ra solven­


ta r el problem a com entado y p a ra la obtención de alguna so­
lución definitiva es el de la cuenta de Condorcet, en la que las
alternativas se votan de dos en dos, enfrentándose la q u e sale
vencedora con una nueva alternativa, y así sucesivam ente h a sta
llegar a una opción que no puede se r d erro tad a p o r ninguna
de las restantes, que es la que se considera com o m ayoritaria
y que será la respuesta a la cuestión plantead a p o r la elección
social. E ste procedim iento, aunque generalm ente no es cono­
cido p o r su nom bre auténtico, es m asivam ente em pleado com o
regla de votación en gran p a rte de las asam bleas existentes en
el m undo. Pensemos, p o r ejem plo, en el funcionam iento d e las
instituciones parlam entarias; habitualm ente se realiza la com ­
paración entre pares de alternativas: inicialm ente se p resen ta
una moción, sobre la cual se introduce u n a enm ienda, efec­
tuándose u n a votación con carácter elim inatorio en tre am bas.
Si se aprueba la enm ienda, la siguiente votación será so b re la
moción enm endada; en caso co n trario se seguirá votando sobre
la moción original, h a sta llegar a la conclusión definitiva del
proceso con una determ inada m oción com o vencedora.
Aplicando a nuestro ejem plo la cuenta de C ondorcet, pode­
m os em pezar votando en tre cualquier p a r de alternativas. Em-

23
pecemos, por ejemplo, comparando A y M: del análisis de las
preferencias reflejado en el cuadro 12 se desprende que A es
preferible a M .y cuenta, por lo tanto, con los votos favorables
de los individuos X y Z. mientras que M cuenta con el voto
Favorable del individuo K. La alternativa A vence por dos votos
a uno (mayoría simple) y tendrá que enfrentarse a continua-
ción con B: en este caso, A contará con el voto de X. pero tan­
to y como Z se decantarán por la alternativa B. que sería
mayoritaria. Sin embargo, observemos que $1 enfrentam os a
la primera alternativa derrotada Ai con la vencedora B, aquélla
sería mayoritaria, ai contar con los votos favorables de Y y
de Y. frente al voto de Z favorable a la alternativa B. Es evi­
dente que no existe ninguna alternativa capaz de vencer a to­
das las demás. En un proceso de votación sin ningún tipo de
limitación temporal o institucional no existe una alternativa
mayoritaria. produciéndose una votación cíclica que refleja la
célebre paradoja de Arrow. El cuadro 1.3 recoge en form a si­
nóptica este proceso.

Cuadro 1 .3

iiiuiviüuu A- A !>m p fl-| ■ J-


> M p5 “
Individuo V; M p B p MpA p M\
^ £ ? A«
iimiviuuu ta. u ^ n H

Si exi.sten limitaciones temporales sobre la duración del pro­


ceso de elección, o limitaciones de tipo institucional que afec­
ten al proceso de votación, por ejemplo que una alternativa
derrotada no pueda volver a someterse a votación dentro del
mismo proceso electoral, el resultado alcanzado mayorítaria-
mente como consecuencia de la elección será plenamente arbi­
trario y aleatorio, y dependerá del orden en que se presenten
a votación las distintas alternativas, dando lugar a soluciones
socialmente inconsistentes, que estarán fuertemente condicio­
nadas por el grado de poder y las estrategias electorales que
adopten los distintos individuos o grupos de poder. E n nuestro
ejemplo, y en un contexto en el cual una alternativa derrotada
24
no puede volver a tom arse en consideración, la a lte rn a tiv a ma-
fo ritaría dependerá de cuáles sean las a lte rn ativ as q u e se esco­
jan en la prim era votación. Si em pezam os con M y B ,l a a lte r­
nativa elegida será A: si lo hacem os con M y A. será B la esco­
gida, y si lo hacem os con A y B, será M la elegida.
En el caso de que exista una votación cíclica, la elección
social dependerá, com o hem os dicho, del o rd en en que se vo­
ten las alternativas, hecho que indirectam ente puede e stim u lar
la votación estratégica, donde cada individuo o gru p o d e ja de
votar d e acuerdo con sus propias p r^ e re n c ia s al o b jeto d e lo­
grar una situación en la que e] resultado dependa del orden en
que se consideren las alternativas. E sta posibilidad difícilm ente
llevará a que u n a m inoría im ponga su volun tad a la m ayoría,
pero sí que puede perm itirle in te rfe rir en la voluntad mayori-
taria evitando la aprobación de un determ inado pro g ram a. E ste
fenómeno, a pesar de su evidente interés, es difícil d e o b serv ar
en las situaciones reales, a causa de sus efectos esencialm ente
negativos. En presencia de votaciones cíclicas, las exigencias
de la inform ación necesaria p ara prever los resu ltad o s del p ro ­
ceso electoral son m ás rígidas que en el caso de una votación
que no presente tales características; en p a rtic u la r, es p reciso
disponer de inform ación especifica so b re las n o rm as que rigen
el proceso de votación en la asam blea en cuestión, adem ás de
un conocim iento de las e stru ctu ras de las p referen cias indivi­
duales. La dificultad de obtener la inform ación ad ecu ad a su p o ­
ne un gran problem a p ara derivar resu ltad o s y conclusiones
generales de este tipo de votaciones.
La inconsistencia de la solución h allad a p a ra n u e stro ejem ­
plo se m anifiesta, tal com o expuso Arrow, en la violación de
uno de los postulados «razonables» q u e establecim os; e n este
caso, la condición de transítividad, pues siendo A p referib le a M
y M preferible a B , la tran sitiv id ad exige q u e A sea preferib le
a B, cuando puede o c u rrir ju stam en te todo lo c o n tra rio . La
inconsistencia del proceso resulta, sin em bargo, esp erad a p a ra
Riker y O rdeshook. quienes señalan que m ien tras las eleccio­
nes o preferencias individuales se orientan, com o es lógico, a
m axim izar sus utilidades respectivas y cabe e sp e ra r q u e exista
consistencia en las m ism as, las elecciones sociales reflejan una
determ inada ordenación de las preferencias individuales, aten ­
diendo a los deseos de la m ayoría. La existencia de d istin tas

25
opiniones entre los individuos, y la necesidad de re c u rrir a un
proceso de votación, im plican per se que la elección social no
se orienta hacia la m axim ización del b ien estar social, sin o a
determ inar aquella elección que sea preferib le p a ra u n a m a ­
yoría de los m iem bros de Ja sociedad. P or lo ta n to , no hay
que esperar que las elecciones sociales sean necesariam en te
consistentes.
Hemos p u esto de relieve algunos de los inconvenientes que
se derivan de la existencia de votaciones cíclicas; sin em bargo,
algunos autores como B uchanan hacen m ención de un aspecto
positivo com ún a este tipo de procesos: la restricció n que su ­
pone para evjtar que la m ayoría im ponga p e rsiste n te m e n te su
voluntad a las m inorías. B asta u n ligero análisis del ejem p lo
expuesto para com probar que en los diversos procesos de vo­
tación realizados, y considerando las agrupaciones po sib les de
los tres individuos, en ningún caso existía u n a coalición ven­
cedora perm anentem ente. Este hecho supone u n a alte rn an c ia
que posibilita que !a m inoría en una votación d eterm in ad a p u e­
da coaligarse con ia m ayoría en o tra votación, viendo cum pli­
das sus preferencias. La existencia de votaciones cíclicas actúa,
así, como un instru m en to de defensa de los derechos de las
minorías.
A pesar de lo que puedan inducir a p e n sa r los co m en tario s
anteriores, la p aradoja de Arrow no es una realid ad insalvable;
existen algunas vías de solución q u e p erm iten u n a su p eració n
de la misma. Quizá la m ás evidente de todas c o n sistiría en re ­
lajar el postulado de dom inio universal, restrin g ien d o conve­
nientem ente el dom inio de la función de b ie n e sta r social, de
matiera que sólo se pueda alcanzar una solución efectiva p a ra
determ inados conjuntos de p referencias individuales, elegidos
aá hoc para evitar la presencia de inconsistencias en la vota­
ción; sin embargo, el procedim iento es poco realista, y a que,
en definitiva, no se solventa el problem a, sino que se p rescin d e
previamente de aquellas situaciones no deseables. U n p ro b lem a
sim ilar se presenta si se opta p o r re la ja r el su p u esto d e inde­
pendencia de las alternativas irrelevantes; sería preciso e sta ­
blecer sobre qué tem as hay que ad o p tar decisiones, quién las
tom ará, cómo serán ponderadas sus preferencias, etc. La res­
puesta a estas cuestiones no e s posible sin estab lecer co m p ara­
ciones interpersonales de utilidad, dependientes de algunos pos­

26
tulados valorativos adicionales q u e deben in tro d u cirse explíci-
tam en ie en el p lanteam iento del problem a.
El p ostulado de unanim idad es tam bién restrictiv o , en el
sentido de que lim ita las posibilidades de elección a los puntos
situados sobre la fro n tera de óptim os de Pareto; la sustitución
del c rite rio de u n an im id ad p o r cualquier o tro , que debe ser a
la fuerza m enos exigente, no evitará la aparición de ciclos en
las votaciones a no se r que se establezca un m ecanism o ade­
cuado a tal efecto, siem pre que sea aceptado con generalidad.
Posiblem ente, la solución m ás sencilla sería la alteración del
p o stu lad o de transitividad, que es precisam ente el que se ve
violado p o r el fenóm eno de las votaciones cíclicas. En lugar
de b u sca r la preferencia social com o la m ejo r altern ativ a po­
sible, sería necesario im poner el req u isito de que el proceso
de elección social fuera im parcial o dem ocrático, o que cum ­
p liera con cualquier o tro valor de aceptación general, lo que
exigiría m odificar convenientem ente los restan tes postulados.

Las p referencias «de un solo pico» y la consistencia


e n la s votaraones

E i fenóm eno de las votaciones cíclicas es u n hecho posible,


ta l com o se ha d em o strad o , pero hay que te n e r en cu en ta que
tam b ién es factible la existencia de procesos de v o tació n que
n o p re sen te n inconsistencias. S erá m uy ú til, p o r lo ta n to , es­
tu d ia r b ajo qué condiciones puede esp e ra rse que se produz­
can ciclos en las votaciones y en qué condiciones se o b ten d rán
resu ltad o s estables o consistentes. P a ra inv estig ar sobre esta
m a te ria es m uy ilu strativ o el em pleo del análisis gráfico basado
en el concepto de preferen cias single-peacked, o de un so lo pico.
E n u n a representación gráfica de la ordenación d e preferencias
p a ra cada individuo, considerarem os q u e el e je d e o rdenadas
(vertical) re p re se n ta el o rd e n en el cual el individuo establece
su s p referencias, y el eje de abscisas (horizontal) represen ta las
d is tin ta s a lte rn a tiv a s so m etidas a votación. Siem pre que la lí­
nea q u e re p re se n ta gráficam en te el núm ero d e o rd en de cada
a lte rn a tiv a sea p e rfectam en te recia, y prescindiendo de si su
p en d ien te es positiva o negativa, las p referen cias del Individuo
en c u estió n so n single-peacked. E n el caso d e que no sea recia,

27
si cambia de pendiente sólo una vez. siendo prim ero de pen­
diente positiva y luego de pendiente negativa, también estam os
ante preferencias «de un solo pico». Estas definiciones son m ás
evidentes en una exposición gráfica: por lo tanto, vamos a su­
poner que los tres individuos que componen nuestra sociedad.
X. K y Z, se encuentran en la tesitura de elegir entre tres al­
ternativas cualesquiera, A .B y C .y que su ordenación de prefe­
rencias es la recogida en el siguiente cuadro;

Cuadro 1 .4

ORDEN DE PREFERENCIAS
INDIVIDUOS
i.' 2.‘ 3.‘

X A B C
Y C B A
Z B C A

La representación gráfica de las preferencias de los tres in­


dividuos, según las condiciones enumeradas, aparece en las fi­
guras 1.3, 1.4 y 1.5 para X . Y y Z. respectivamente.
ORDENAGON
DE
PREFER^CIAS

28
ORDENACION
DE
PREFERENCIAS

F ig u r a J .4
ORDENACION
DE
PREFERENCIAS

E n el ejem p lo p ro p u esto , las p referen cias d e lo s tres indi­


v id u os son s in g le -p e a c k ed . en lo s d o s p rim ero s c a s o s p o r la
existen cia d e una so la p e n d ie n te en la lín ea q u e u n e la s alter­
n ativas orden ad as, y en el tercer c a so p o r la ex isten cia de un

29
pico, siendo Ja pendiente positiva (creciente) en principio, para
convertirse luego en negativa (decreciente). Supongamos ahora
que el individuo X decide variar su ordenación de preferen­
cias, manteniendo A como alternativa deseada, pero prefirien­
do Ja alternativa C en lugar de la B. Sus preferencias serian de
la forma A p C p fi, y la representación gráfica de las mism as
aparece en la figura ló . Preferencias que no son de un solo
pico en virtud de la definición enunciada.

O apE N A C iO N
DE
PREFERENCIAS

F ig u ra 1.6

Si diéramos por concluido aquí el análisis incurririam os


en dos serias incorrecciones. En prim er lugar, el carácter singíe-
peacked de las preferencias no puede depender de una o rd ^
nación arbitraria o aleatoria de las alternativas en el eje de
abscisas. Por ejemplo, si en el último caso reseñado variamos
el orden de colocación de las mismas podemos obtener prefe­
rencias de un solo pico, tal y como m uestra la figura 1.7.
Igualmente, variando la ordenación de las alternativas se
podria conseguir que las preferencias iniciales de X. V y Z no
adoptaran una forma singU-peacked. La solución a este proble­
ma está directamente relacionada con el segundo de los defec­
tos que presentaría un análisis de este tipo, y que consiste en
la consideración exclusiva de las preferencias individuales,

30
ORDENACION
DE
PREFERENCIAS

F ig u r a 1.7

cuando estam os tra ta n d o u n problem a de elecciones sociales.


No es correcto referirse a la ordenación de preferen cias de un
individuo independientem ente de las ordenaciones d e los de­
más individuos. El concepto de p referencias de un solo pico
debe referirse al conjunto de ordenaciones individuales de p re ­
ferencias, lo que equivale a decir q u e es n ecesario re p re se n ta r
las preferencias de los distintos individuos en un m ism o dia­
gram a. Siguiendo con la ordenación que hem os p u esto inicial-
m ente, la figura 1.8 m uestra las ordenaciones de p referen cias
individuales consideradas co n ju n tam en te, y se a d v ierte inm e­
diatam ente que cum ple con las condiciones d e p referen cias de
un solo pico, lo que nos g arantiza la existencia de u n a solución
consistente p a ra la elección social q u e hab lam o s planteado-
De) análisis de) cuadro 1.4 se desprende q u e la a lte rn a tiv a B
es preferible a la C y ésta lo es a la A. siendo, a su vez, B p re­
ferible a A, con lo que no se produce votación cíclica y la al­
ternativa B Sería la escogida m ay o rítariam en te p o r la sociedad.
Se com prueba fácilm ente que alteran d o la ordenación de
las alternativas sobre el eje de abscisas, y prescindiendo de
la form a que adopten las re stan te s líneas, ex istirá un solo pico,
lo que prueba la adecuación del análisis co n ju n to de las o rd e ­
naciones individuales de p referencias p a ra d e term in ar la exis-

31
ORDENACION
DE
p r e f e r e n c ia s

2.*

3.*

. ALTERNATIVAS
-T “1”
A B c
F ig u r a 1.8

tencia de soluciones consistentes en las votaciones colectivas.


Después de ver la aplicación de la metodología gráfica para
deteTiTiinar las condiciones que permiten asegurar la existencia
de una solución consistente, comprobaremos que las represen­
taciones gráficas de ordenaciones de preferencias individuales
que no son de un solo pico, llamadas preferencias non single-
peacked, se corresponden con las situaciones de votaciones cí­
clicas que no producían soluciones consistentes. Para com pro­
barlo volveremos una vez más al ejemplo sobre la decisión del
volumen de presupuesto que utilizamos para ilustrar el teore­
ma de Arrow. En la figura 1.9 representaremos la ordenación
de preferencias reflejada en el cuadro 1.2, observando que la
estructura obtenida es del tipo non single-peacked. Adviértase
que, aunque cambiemos la ordenación de las alternativas en el
eje de abscisas, en ningún caso obtendremos una estructura de
un solo pico, como se ve, por ejemplo, en la figura 1.10: cual­
quier otra modificación en ei orden de las alternativas no alte­
raría en absoluto el resultado alcanzado.

32
ORDENACION
DE
PREFERENCIAS

I.‘

2.-

3.*

. ALTERNATIVAS
A M 6

F io d r a 1.9

O R DEN ACIO N
DE
PREFERENCIAS

í.*n

2 :-

3.‘ -
X

. ALTERNATIVAS
M A B

F ig u r a 1 .1 0

33
B ì teorema del votante m ediano de Duocan Black

Sin apartarnos del dilema de la elección p resupuestaria,


consideraremos un supuesto alternativo en cuanto a las prefe­
rencias individuales de X , Y y Z. Supondrem os que los indivi­
duos X e Y mantienen sus respectivas ordenaciones de prefe­
rencias, pero que el votante «conservador» es m ás estricto en
su conducta y que desea ante todo un presupuesto bajo, pero
prefiriendo uno de tam año medio a uno de tam año grande.
Esta hipótesis es tan consistente como la que hacíam os en el
planteamiento original del problem a, y nos lleva a u n a o rd e­
nación de preferencias del tipo siguiente:

C uadro 1 .5

ORDEN DE PREFERENCIAS
INDIVIDUOS
1.' 2.* 3.*

X A M B
Y M B A
Z B M A

Con estas preferencias, aplicando la cuen ta d e C ondorcet


en todas las posibles votaciones de alte rn ativ as de dos en dos,
se llega a la conclusión de que, ctm independencia d e cuáles
sean las alternativas escogidas p ara la votación inicial, en to­
dos los casos la vencedora será la M. el p re su p u esto d e volu­
men medio. Este resultado se refleja en el cu ad ro 1.6. Si co n ­
sideram os la existencia de un votante m ediano, es d e c ir, no
extrem ista, que en este caso se asim ilaría al indiv id u o «m ode­
rado» y . podem os enunciar el teorem a del v o la n te m ediano.
En una situación en que las preferencias individuales de
los votantes pueden representarse en u n a sola d im en sió n , y
adopten una e stru ctu ra de un solo pico, u n a votación m ay o ri­
taria produce una solución consistente q u e coincide co n las
preferencias m áxim as de) votante m ediano.

34
Cuadro 1.6

M p A -,
M p B -i
B p A-
— p B p A
M p B-
M p B-
M p A-

Ya hem os visto que en nuestro ejem plo existe u n a solución


que coincide, adem ás, con la preferencia del votante m edia­
no (F ). Por lo tanto, la e stru c tu ra de preferencias debe ser de
un solo pico, tal com o se pone de m anifiesto en la siguiente
gráfica:
ORDENACION
DE
PREFERENCIAS

ALTERNATIVAS

PtGURA 1.11

P a ra d a r u n a visión m á s generalizabte del te o re m a es ne­


c esario a b a n d o n a r alg u n o s de los su p u e sto s sim p lificad o res que
v e n im o s u tiliz a n d o y q u e, sin em b arg o , son m uy ú tiles y per-

35
fectamente válidos para establecer los conceptos fundam enta-
¡es de Ja materia. A s í. vamos a considerar procesos de votación
en los que existen un número elevado de votantes y de alterna­
tivas. A fines didácticos, operaremos con una metodología grá­
fica que nos permitirá delimitar con claridad los conceptos sin
necesidad de utilizar complejos cálculos m atem áticos. B astará
para nuestros fines representar gráficamente las estru ctu ras de
preferencias de un solo pico y las non single-peacked, p ara el
caso de tres votantes y una serie determinada de alternativas,
con carácter continuo. En la figura 1.12 aparece el prim ero de
los casos citados, que, como puede verse, cumple con las con­
diciones de consistencia planteadas en su momento, m ientras
que la figura M 3 refleja una estructura de ordenación de p re­
s e n c ia s característica de los procesos de votación cíclica y,
por lo tanto, sin solución consistente.
Para exponer el teorema del votante mediano en este con­
texto nos serviremos del concepto mediana; dicho térm ino de­
fine a aquel valor en la distribución de frecuencias de una de­
terminada variable que divide la distribución en dos áreas
iguales que contienen cada una el 50 por 100 de las frecuencias.
Dada la mediana de una distribución de preferencias de deter­
minada colectividad con respecto a una variable, el votante

ORDENACION
DE
PREFERENCIAS

Figura 1.12
36
ORDENACION
DE
PREFERENCIAS

F ig u r a 1 .1 3

m ediano será aquel cuya preferencia m áxim a coincide con di-


cVva m ediana. S i la esttucluT a d e preferen cias e s d e u n solo
pico, Duncan Black dem uestra que u n a votación m a y o rita ria
determ inaría que la elección social fu era p recisam en te la p re ­
ferencia del votante m ediano. Supongam os q u e los tre s indivi­
duos que com ponen nuestra sociedad se e n cu en tran en la ne­
cesidad de decidir, a través de un proceso d e votación, la
cantidad de bienes públicos que desean, y q u e sus p referen cias
an te las distintas alternativas posibles se e stru c tu ra n de ia
m anera recogida p o r la figura 1.14. Se advierte inm ediatam en­
te que las preferencias son de un solo pico. Las p referencias
máxim as de los tres individuos sobre la cantid ad de bienes pú­
blicos serán, respectivam ente. Q , y Q,. El vo tan te m ediano
es Y . puesto que Qy constituye el valor m ediano de la varia­
ble Q. E stam os en presencia de una variable q u e p erm ite re­
presentar en una sola dim ensión las preferencias individuales
de los votantes: por lo tanto, según el teorem a d e D uncan
Black, la cantidad de bienes públicos elegida a trav és d e una
votación m ayoritaria será Q,, la preferencia de] votante me­
diano, pues será la única alternativa que no puede s e r d e rro ­
ta d a p o r ninguna o tra en cualquier votación e n tre pares.
Todas aquellas cantidades de bienes públicos situ ad as a la

37
ORDENACION
DE
p r e f e r e n c ia s

F ig u r a 1.14

d e re c h a d e Q, s e r á n re c h a z a d a s p o r X y p o r Y , m ie n tr a s q u e
las c a n tid a d e s s itu a d a s a la iz q u ie rd a de Qj re c ib irá n el v o to
n e g ativ o de y y d e 2 . N in g u n a c a n tid a d d is tin ta de Qv p o d rá
im p o n e rse a é s ta en u n a v o ta c ió n e n tr e las d o s a lte rn a tiv a s .
Q ueda c la ro q u e la p re fe re n c ia del v o ta n te m e d ia n o s e r á la s o ­
lu c ió n m a y o rita ria .

Capítulo 1. LECTURAS SELECCIONADAS

Un p la n te a m ie n to g e n e ra l d e la p ro b le m á tic a del p r im e r c a ­
p ítu lo , c o n re fe re n c ia s c o n c r e ta s a la c u e s tió n d ei ó p tim o de
P a re to . se e n c u e n tra en

— D en n is C. M ü eller: P u b lic C hoice. C a m b rid g e U n iv e rsity


Pre.ss, 1979.
V e rsió n c a s te lla n a : E le c c ió n P ública, A lianza E d ito ria l, M a­
d rid , 1984.
— J a m e s M. B uchanan y G ordon Tullock: T he Calculus o f
C onsent, U niversity o f M ichigan Press, Ann A rbor, 1962.
V ersión castellan a: E l cálculo del consenso (Fundam entos
lógicos d e una dem ocracia constitucional), Espasa-Calpe.
M ad rid , 1980.
El e stu d io so b re la im posibilidad de un liberal paretiano
a p arec e fo rm u lad o en
— A. K- Sen: C ollective Choice and Social Welfare. Holden-
Day, S an Francisco, 1970.
V ersión c aste lla n a; Elección colectiva y bienestar social,
A lianza E d ito rial, M adrid, 1976-
— A. K- Sen: «The Im posibility o f a P aretian Liberal», Jour­
nal o f P olitical E conom y, vol. 78, 1970, págs. 152-157.
V ersion castellana: «La im posibilidad d e un Uberai pare­
tiano». H acienda Pública Española, núm . 44,1977, págs. 304-
307.
A lgunas versiones a lte rn ativ as sobre la definición de un óp­
tim o social y sus carac te rístic as deseables pueden en co n trar­
se en
— C. K. Rowley y A. T. Peacock: «P areto O ptim ality and the
Political E conom y o f Liberalism ». Journal o f Political Eco­
n o m y , vol. 80, 1972, págs. 476-490.
C. K. Row ley y A. T. Peacock; W elfare Econom ics, M artin
R o b ertson, L ondres. 1975.
— P e te r B ernholz: « Is a P aretian Liberal Really Impossible?».
P ublic Choice, vol. 20. 1974, págs. 99-107.
La p resen tació n form al y com pleta del teorem a de la im po­
sib ilid a d aparece en
— K. J. A rrow : Social Choice and Individual Values, John
W iley an d Sons, N ueva Y ork, 1951 (ed. rev., 1963).
V ersión c aste lla n a: Elección social y valores individuales,
In s titu to de E stu d io s Fiscales, M adrid, 1974.
U na versión m uy com pleta de los postulados del teorema
y su d em o strac ió n es la debida a
— W illiam V ickery: «U tility, S trategy an d Social Decision
R ules», Q uarterly Journal o f E conom ics, vol. 74. 1960, pá­
g in as 507-535.

39
La versión original del teo rem a del v o ta n te m e d ia n o y eJ
planteam iento de la solución d e las p re fe re n c ia s d e u n s o la
pico aparece en

— D uncan B lack: «On th e ra tio n a le of g ro u p d ecisio n -m ak in g » ,


Journal o f P olitical E c o n o m y , vol. 56, 1948, p á g s. 23-34.
V ersión castellan a: « S o b re la ra c io n a lid a d en la to m a de
decisiones colectivas», H acienda P ública E sp a ñ o la , n ú m , 44,
1977. págs. 274-284.

Una de las p o sib les soluciones p a ra el te o re m a g e n e ra l d e


la im p o sib ilid ad , in te re sa n te p o r m a n te n e r e n s u e n fo q u e el
p lan team ien to d e A rrow , a u n q u e d isc u tib le en c u a n to a su s
conclusiones, e s la de
— G o rd on T u llo ck : «The g e n eral irrele v a n ce o f th e g e n e ra l
im p o sibility th eo rem » . Q u a rterly J o u rn a l o f E c o n o m ic s, v o ­
lum en 81, 1967, págs. 256-270.
V ersión c aste lla n a: «La irrele v a n cia g en eral d el te o re m a g e­
neral de im p o sib ilid ad » , H acienda P ú b lica E sp a ñ o la , n ú ­
m ero 44. 1977. págs. 284-294,

Una visión m ás o p tim is ta del p ro b le m a d e las v o ta cio n es


cíclicas, c o n sid eran d o sus v e n ta ja s y la lógica del p ro c e so , es
la que se desp ren d e d e los tra b a jo s de
— Jam es M. B uchanan: «S ocial C hoice, d e m o c ra c y a n d fre e
m arkets», en F iscal T heory a n d P o litica l E c o n o m y , U n iv er­
sity o f N orth C arolina P ress, I960.
— W. R iker y P. C. O rd esh o o k : A n In tr o d u c tio n to P o sitive
P obtùxd Theory, P rentice-H all, 1973.

Puede e n co n trarse un tra ta m ie n to genera] d e la m a te ria e s ­


tu d iad a en este capítulo, co n u n nivel d e c o m p le jid a d técn ica
b a sta n te elevado, en
— A ntonio C asahuga: Teoria de la H acienda P ública D em o crá ­
tica. In stitu to de E stu d io s F iscales, M ad rid , 1984.

40
C A P IT U L O 2

L O S P R O C E S O S P O L IT I C O S D E V O T A C IO N
E N U N A D E M O C R A C IA

E n el c a p ítu lo a n te rio r hem os p lan te ad o el p ro b lem a d e las


elecciones colectivas y hem os p a sa d o revista a las ap o rtacio ­
nes b ásicas de la lite ra tu ra q u e c o n stitu y en el p u n to d e p a rtid a
o b lig ad o p a ra to d o e stu d io rig u ro so de los p ro ceso s de elec­
ción social. T ras c o n sid e ra r la necesidad de u n a definición
p a ra la función de b ie n e sta r social co n sisten te, se han puesto
de m an ifiesto algunos de los p ro b lem as in sep arab les de cual­
q u ie r in te n to en este sentido. Sin em bargo, no han sido objeto
de aten c ió n las d is tin ta s posib ilid ad es en la definición de una
reg ia d e votación ad ecu ad a. E n e ste c a p ítu lo analizarem os, de
m o d o m ás p o rm en o rizad o , las reglas de votación tradicionales,
ju n to con algunas de las nuevas ap o rtacio n es en este cam po,
q u e tra ta n de s u p e ra r los inconvenientes observados en los sis­
tem as co m ú n m en te em pleados. AI hilo de la línea d e trab ajo
e m p re n d id a ev itarem o s to d a co m p lejid ad m atem ática, sirvién­
d o n o s de ejem p lo s sencillos que p erm iten u n a exposición clari­
ficad o ra de los tem as a tra ta r.

La u n a n im id a d a b so lu ta y re la tiv a de W icksell

E l g ra n eco n o m ista sueco K nut W icksell fue el p rim ero en


p la n te a rs e el hecho de q u e en u n proceso dem ocrático de vo­
tació n , con ig ualdad de votos p a ra to d o s los individuos, ia regla

41
de la mayoría no constituye una solución óptim a para el dile­
ma de la elección social. Sólo una unanimidad absoluta, que
implica que el cien por cien de los individuos están plena­
mente de acuerdo en la opción a escoger, garantiza una solu­
ción perfectamente consistente con las preferencias individua­
les de todos los miembros de la colectividad.
Recordando lo que comentamos en el prim er capítulo, pue­
de asegurarse que una decisión tomada con la aquiescencia de
todos los miembros de una comunidad constituye una solución
óptima en términos paretianos, pues es lógico suponer que
todo cambio que representa una mejora para uno o varios in­
dividuos, sin perjudicar al resto, gozará de una aceptación ge­
neralizada.
Por otra parte, no puede negarse que, a pesar de ser un p ro ­
cedimiento técnicamente perfecto, es imposible adoptarlo com o
regla general de decisión, particularm ente en lo que se refiere
a las actividades gubernamentales. La com plejidad y el gran
número de las actividades que desarrolla hoy en día ei sector
público hacen que el tiempo y el esfuerzo necesarios p ara lo­
grar un acuerdo por unanimidad, mediante los oportunos p ro ­
cesos de negociación, se conviertan en un coste inaceptable,
incluso si consideramos que la adopción de las decisiones se
delegue en una asamblea representativa. El procedim iento no
es operativo, debido al hecho de que cualquier m inoría, e in clu ­
sive un solo individuo, pueda ejercer el veto sobre la decisión
mayoritaria. Esta regla otorga un gran poder de negociación a
las minorías, que pueden exigir, como contrapartida p o r su
voto favorable, una serie de concesiones difícilmente aceptables
para la mayoría. £ l requisito de unanimidad absoluta equivale
a dar paso a la posibilidad de que una sola persona im pida
todo proceso de cambio, con lo que el staiu quo im perante
tendería a perpetuarse. En definitiva, la concepción wicksellia-
na es correcta pero impracticable, salvo en algunos casos ex­
cepcionales, como las decisiones asamblearias en com unidades
muy pequeñas. Con objeto de que toda decisión colectiva, por
ejemplo, sobre política presupuestaria no se vea bloqueada por
un solo voto negativo, el propio Wicksell se vio en la necesidad
de considerar la existencia de una solución de second-best, o
viceóptimo, que calificaba como Regla de la Unanimidad Re­
lativa. caracterizada por la exigencia de una mayoría cualifica­

42
da o reforzada p ara la aprobación de las m edidas de índole
presupuestaria que se consideren. Dicha m ay o ría debe se r su p e­
rio r al habitual 51 p o r 100, característico de la m ayoría sim ple,
y tiene que acercarse lo m áxim o posible al cien p o r cien que
exige la unanim idad absoluta. C oncretam ente, W icksell sugería
com o proporción recom endable la de una m ay o ría de cinco
sextos (5/6).
E ste sistem a supone u n a aproxim ación m áx im a a las p refe­
rencias individuales, con la elim inación del p o d er de veto exis­
tente en la aplicación de la regla de la u n an im id ad ab so lu ta.
Sin em bargo, para d eterm in ar la m ayoría cualificada conviene
ten er en cuenta que si ésta se sitúa en u n a cifra próxim a al
cien p o r cien aparecerá un incentivo p ara la ap arició n de «es­
trateg ias de grupo» en el proceso de votación, que, en la p rá c ­
tica, funcionaría com o si de un veto se tra ta ra .
En definitiva, la determ inación de la m ayoría cu alificad a
debe realizarse en el buen entendido de q u e a m ed id a q u e nos
aproxim am os a la unanim idad ab soluta au m en tan las p o sib ili­
dades de que se produzca u n veto colectivo, p ro v o c a d o p o r la
votación estratégica de u n d eterm in ad o g ru p o d e in te ré s. Si
se ad o p ta u n a m ayoría sem ejante a la p ro p u e sta p o r W icksell,
el sistem a supone un incentivo a la so lid arid ad , p u e sto q u e los
votantes seguirán, con to d a p ro b ab ilid ad , u n a c o n d u cta n o es­
tratégica, ante la perspectiva de q u e ios inten to s individuales,
o de pequeños grupos, p o r v e tar la decisión m a y o rita ria n o o b ­
ten g an el éxito deseado.

La regla d e la m ayoría

E n tre los diversos sistem as de votación ex isten tes, el m é to ­


do de la m ayoría es el utilizado con m ás frecu en cia, en su s dos
variantes: la m ayoría absoluta y la m ayoría sim p le o relativa.
La aprobación de cu alq u ier decisión p o r el m éto d o d e la m a­
y o ría absoluta requ iere que m ás del 50 p o r 100 de los votos
sean Favorables a dicha opción, lo que asegura que n in g u n a de
las opciones alternativas, ni au n el co n ju n to de ellas, gozan de
una m ayor preferencia p o r p a rte de los votantes.
Si se som eten a votación diversas p ro p u estas y no se e sta ­
blece la obligatoriedad de que exista un acuerdo e n tre m ás de

43
la m ita d d e los m ie m b ro s d eí c o le c tiv o v o ta n te , b a s ta n d o con
q u e u n a m ay o ría in te g ra d a p o r m e n o s d el 50 p o r 100 d e los
v o ta n te s ap o y e u n a d e te r m in a d a a lte r n a tiv a , p u e d e n a p a r e c e r
m ay o rías v ic to rio sa s p a ra o p c io n e s c a n tr a d ic to r r a s . E n e s ta si­
tu a ció n es p o s ib le s o m e te r a v o ta c ió n u n ilim ita d o n ú m e r o d e
p ro p u e s ta s , lo q u e o rig in a u n a s e rie de p ro b le m a s d e riv a d o s
d e ía d u ra c ió n y d e la c o m p le jid a d d e l p ro c e s o n e c e s a rio p a r a
a lc a n z a r u n a so lu c ió n d e fin itiv a . E s te p ro b le m a p u e d e o b v ia r ­
se si se c o n s id e ra la re g la d e la m a y o ría sim p le , se g ú n la c u a l
la a lte rn a tiv a v e n c e d o ra s e r á a q u e lla q u e o b te n g a m á s v o to s
q u e c u a lq u ie r o t r a a lte r n a tiv a , sin q u e h a g a fa lta q u e e s e n ú ­
m e ro d e v o to s s u p e re al d e (as r e s ta n te s a lte r n a tiv a s c o n s id e ­
ra d a s c o n ju n ta m e n te . A p e s a r d e q u e la re g la d e la m a y o ría
sim p le es to d a v ía m en o s e x ig e n te q u e la d e la m a y o ría a b s o ­
lu ta y, p o r [o ta n to , ei n ú m e ro de v o ta n te s p e r ju d ic a d o s p o r
la decisión s e rá m a y o r en p rin c ip io , la g a n a n c ia e n té r m in o s d e
c o ste d e o p o r tu n id a d del tie m p o n e c e s a rio p a r a la a d o p c ió n d e
decisiones h a m o tiv a d o q u e e s ta re g la sea ía m á s u s a d a e n lo s
p ro c e so s de d e cisió n d e m o c rá tic a .
Según el p ro fe s o r B ru n o S . F re y , la re g la d e la m a y o ría s im ­
p le p re s e n ta tre s g ra n d e s v e n ta ja s :

I / U na e q u id a d a b s o lu ta e n c u a n to al p o d e r d e d e c is ió n d e
los d ife re n te s in d iv id u o s, y a q u e s ig u e la c o n o c id a m á x im a d e
•u n a p e rso n a, u n voto». P o r c u e s tio n e s o b v ia s e x is te n a lg u n a s
excepciones a e sta regla, fu n d a m e n ta lm e n te d e b id a s a la e x i­
g en cia d e u n a c ie rta e d a d p a r a e je r c e r el d e re c h o a l v o to . E n
la p rá c tic a se p ro d u c e , a d e m á s, u n a d ife re n c ia e n e l g ra d o d e
p a rtic ip a c ió n e n la s v o ta c io n e s e n tr e los d ife r e n te s g r u p o s s o ­
ciales c lasifica d o s p o r su nivel d e r e n ta ( h a b itu a lm e n te e s m á s
elev ad a la p a rtic ip a c ió n d e los g ru p o s de re n ta s a lta s ), a u n q u e
e sta situ a c ió n n o es im p u ta b le a l s is te m a d e v o ta c ió n , y a q u e
viene c o n d icio n ad a p o r o tro tip o de v ariab les.
La sencillez o p e ra tiv a d el s is te m a e v ita c u a lq u ie r tip o
d e p ro b le m a s e n su c o n o c im ie n to e in te rp re ta c ió n . E llo r e p e r ­
c u te en su a lto g ra d o d e ace p ta ció n e n tre los v o ta n te s y e n u n a
reco n o cida l^ it im a c ió n g eneral.
3 .' E n el c aso d e q u e se c o n sid e re n ú n ic a m e n te d o s a l t e r ­
n ativ as, los co stes de o rg an izació n y fu n c io n a m ie n to d c l siste^
m a so n m ínim os. Si se c o n sid e ra n m á s de d o s a lte rn a tiv a s .
ta m p o c o se com plica en exceso el procedim iento, y a que existe
la p o sib ilid a d de e n fre n ta r las d iversas a lte rn ativ as dos a dos
y d e c la ra r com o vencedora a aquella q u e d e rro ta a todas las
d em ás. E s el p ro ced im ien to conocido com o «cuenta de Con­
d o rcet» .

S in em b arg o , ia regla de la m ayoría sim ple no e stá exenta


d e lim itacio n es, e n tre las que podem os d e sta c a r las siguientes;

A) Del h ech o de q u e c u alq u ier altern ativ a puede se r derro ­


ta d a p o r c u a lq u ie r o tra , en el caso de que existan m ás de dos,
se d ed u ce la p o sib ilid a d de q u e se produzcan resu ltad o s incon­
siste n te s, com o consecuencia del fenóm eno de las m ayorías cí­
clicas. E sta c irc u n sta n c ia se ha exam inado d eten id am en te al
e s tu d ia r el te o re m a de la im posibilidad de Arrow.
B ) Las p referen cias de los v o tantes se r«:ogen exclusiva­
m e n te d esd e un enfoque o rdinal, ya que las posibilidades que
c o n te m p la la v o tació n , a firm a tiv a , negativa o abstención, no
p e rm ite n te n e r en c u en ta la intensidad de las p referencias de
io s v o tan tes.
C) C om o consecuencia del alejam ien to d e la regla d e !a
m a y o ría sim p le, con resp ecto a la de la unanim idad absoluta
w ic k se llia n a , e s m uy p ro b a b le q u e se p erp etú e u n a situación
d e s /a íu q u o en la q u e u n a m ayoría estab le explote continua­
m e n te a las m in o rías. P o r io ta n to . Ja su p u esta «justicia» del
siste m a es cuestio n ab le.
D) D ebido a q u e la p ro b ab ilid ad de que el voto de un in­
d iv id u o sea decisivo es, n o rm alm en te, m uy pequeña, existen
p o c o s in c en tiv o s p a ra q u e el v o tan te tra te d e o b ten er una in­
fo rm a c ió n lo m á s co m p le ta y exacta posible sobre la cuestión
a d e b a tir, e in clu so p a ra q u e no o p te p o r abstenerse.
E ) Ei c o m p o rta m ie n to insolidarío, o egoísta, de todos los
v o ta n te s , a n te c u a lq u ie r decisión de tipo colectivo (com únm en­
te co n o cid o com o el del u su ario q u e no paga, o free-rider).
fa v o re ce la ex isten cia de votaciones estratégicas que pueden
te n e r u n a in flu en c ia p o sitiv a so b re el proceso de votación.
F) E x iste n c ie rta s p o sib ilid ad es para la m anipulación de
lo s p ro c e so s de v o tación, a través de la regla de la m ayoría sim ­
ple. P o r e jem p lo , en el caso de un referéndum público, en tér-

AA.
minos generales se presentan dos alternativas sobre las que han
de decidir los votantes. La selección, form ulación y p re se n ta ­
ción de las alternativas a elegir es de gran im p o rtan cia p a ra
ei resultado final de la votación, siendo decisivas a este res­
pecto ias presiones procedentes de elem entos ajenos al p roceso
formal de votación. Por otro lado, y en presencia del fenóm eno
de votaciones cíclicas, cuando existen m ás de dos alte rn ativ as,
ya se expuso en el capitulo anterior la influencia decisiva del
orden en el que se presenten las diversas opciones a los v o ta n ­
tes con respecto al resultado Final del proceso.

El intercambio de votos («logrolling»)

Como consecuencia de! análisis anterior, puede afirm arse


que existen grandes problemas para la aplicación de los m o ­
delos de votación estudiados. Se ha visto la im posibilidad de
aplicar, en la práctica, el modelo de la unanim idad a b so lu ta
de Wicksell, que. sin duda alguna, es conceptualm ente la so­
lución ideal. También ha podido observarse la inconsistencia
de ios sistemas basados en la simple m ayoría de votos, tal
como se demuestra según el teorem a de Arrow.
Parece necesario, por lo tanto, la consideración de la exis­
tencia de una serie de reglas de votación alternativas q u e p er­
mitan superar las limitaciones de los modelos que hem os ana­
lizado. Sin embargo, antes de exam inar o tras posibilidades cree­
mos conveniente insistir en algunas de las im plicaciones inhe­
rentes a los sistemas basados en la m ayoría de votos.
A continuación estudiaremos brevem ente el m odelo d e
logrolling, o del intercambio de votos, al que Jam es M. Bucha-
nan y Gordon Tullock se han referido extensam ente, y que
parte del examen de un modelo de m ayoría sim ple en el que
se permite que los sujetos puedan com prar y vender sus votos.
En realidad, la explicación de este procedim iento es m uy sim ­
ple: un individuo estará de acuerdo en votar favorablem ente
por algo que desea otro individuo si éste, a su vez, se com pro­
mete a prestarle su apoyo en la votación sobre algo q u e él
desea. En un análisis superfidal podría parecer que. desde un
punto de vista ético, el logrolling es indeseable y, en realidad,
en muchas democracias va contra la ley. Pero, com o sugiere

46
Tullock, esta im presión d esap arece si se explica a d e c u a d a m e n ­
te en qué consiste ei p rocedim iento. De hecho, las leyes c o n tra
el logrolling (p ro b ab lem en te a p ro b a d a s m e d ia n te el s iste m a del
in tercam b io de votos) n o m o d ifican su sta n c ia lm e n te el fu n cio ­
n am ien to de un sistem a d e m o crático ni ta m p o c o im p id e n que
se p ro d u zca el fenóm eno, si b ien de u n a m a n e ra in d irec ta .
E n el m odelo se su p o n e q u e d e te rm in a d o s g ru p o s d e p e rs o ­
n as se sen tirán m otivadas a in te rc a m b ia r su s v o to s a n te d e te r­
m in ad as cuestiones, con el fin de a se g u ra rse un a p o y o m ayo-
rita rio p a ra las opciones q u e supongan la o b te n ció n d e v e n ta ­
ja s especiales p a ra los colectivos a los q u e re p re se n ta n .
Si co nsideram os la existencia de d e te rm in a d a s p o lític a s p re ­
su p u esta ria s alte rn ativ as, c a d a v o ta n te in d iv id u al re a liz a rá u n a
o rden ación de las d istin ta s posib ilid ad es según su s p re fe re n c ia s,
y a sig n ará a cad a u n a de ellas u n a in te n sid a d re la tiv a en su s
p referen cias. P or lo ta n to , si acep ta u n a decisió n en c o n tra d e
sus intereses, en u n a cu estió n e n la q u e s u s p re fe re n c ia s son
poco in ten sas, a cam bio de o tra decisió n fa v o ra b le p a ra su s
conveniencias, en u n a cuestió n de g ra n im p o rta n c ia en su es­
c ala de p rio rid ad e s, el v o ta n te indiv id u al v e rá in c re m e n ta d o
su b ie n esta r. E n e ste sen tid o , los in te rc am b io s d e v o to s p u ed en
se r m u tu a m e n te beneficiosos, teniendo en c u e n ta q u e el p rin ­
cip io de racio n alid ad establece a lg u n as lim itac io n e s s o b re el
volum en de los intercam bios.
A plicando el concepto de ra c io n alid ad eco n ó m ica, e n su s
té rm in o s m ás sencillos, u n v o ta n te d e b ería p ro c e d e r a l m en cio ­
n ad o in tercam b io h a sta a lca n z ar u n a situ a c ió n e n la q u e el
co ste q u e le su ponga un voto adicional a fa v o r d e u n a a lte r­
n a tiv a c o n tra ria a su s in te re se s (sie m p re q u e la m ism a o c u p e
un lu g ar b a jo en su escala de preferen cias) se ig u ale c o n los
beneficios adicionales esp erad o s del hecho d e q u e o tro s in d i­
v iduos v oten a fa v o r de u n a p ro p u e sta situ a d a e n u n nivel alto
d e su escala de p rio rid ad e s, con lo q u e o b te n d rá u n o s d e te rm i­
n ados beneficios n e to s com o consecuencia d el p roceso.
El in te rc am b io de votos pu ed e realizarse a la luz p ú b lica
(•lo g ro llin g explícito») o d e fo rm a sec re ta {•lo g ro llin g im p lí­
cito»). E n el p rim e r caso, un g ru p o de v o ta n te s p o d ría s o lic ita r
el ap oyo de o tro u o tro s g ru p o s p a ra la a p ro b ació n d e u n d e­
te rm in a d o p ro y ecto q u e favorezca su s intereses, y co m p ro m e­
te rse a sí a p re s ta r su apoyo a u n a serie d e a lte rn a tiv a s concre-

47
tas. favorables a cada una de las diversas coaliciones q u e le
hubieran ofrecido sus votos. O bviam ente, com o co n secu en cia
de cada uno de estos intercam bios de votos, e n tre d o s o m ás
grupos, resultará aprobado un proyecto d e term in a d o . E llo hace
probable que exista un alto grado de desconexión e n tre lo s d i­
versos proyectos aceptados, p o r o b ra y g ra d a d e los d iv erso s
intereses de los grupos de votantes y el proceso d e negociación
de los votos de carácter abierto.
El fundonam iento del <tlogroUing im plícito» p re s e n ta a lg u ­
nas características diferenciales. E n vez de v o ta r se p a ra d a m e n ­
te las diversas alternativas es posible v o tarlas c o n ju n ta m e n te ,
en su totalidad. El votante individual no se vería en la nece­
sidad de establecer negociaciones explícitas con o tra s p e rso ­
nas, o grupos de personas, ni de realizar los o p o rtu n o s in te r­
cambios de votos, sino que se e n fren taría a n te u n c o n ju n to de
proyectos con diferentes alternativas y te n d ría q u e d e c id ir si
apoya o no a la totalidad del conjunto. E sto no su p o n e, de
ningún modo, que desaparezca el logroUing, sino sim p lem en te
que pierde su carácter público y que pasa a se r secreto, o im ­
plícito.
La misión del político, o del gobernante, consiste en d ise­
ñar un programa conjunto de propuestas que reco ja las p re ­
ferencias de los ciudadanos y la intensidad relativ a d e é sta s y
que, por lo tanto, sea aceptado por una m ayoría de votantes.
Es fácil advertir que el proceso de negociación q u e hay que
emprender para conseguir un resultado com o éste es m uy p a­
recido al que hubiera tenido lugar si se hubiera d e sa rro llad o
un intercambio de votos explícito entre diversas p erso n as, o
grupos de personas. La gran diferencia radica en que el .siste­
ma implícito es más secreto y m ás centralizado, p u esto que
las negociaciones orientadas al intercam bio se d esarro llan en ­
tre un número reducido de personas expertas en la m ateria.
Además, mediante un < ‘ ¡ogrolling implícito» es posible q u e u n a
determinada parte de la población, que puede acercarse a un
SO por 100 de la misma, quede excluida de los beneficios po­
tenciales de la negociación. Puede establecerse una analogía
entre este procedimiento y el análisis del votante m ediano que
se expuso anteriormente. Los votantes no e starán m otivados
para intercambiar votos en relación con dos asu n to s so b re los
que tengan niveles de preferencias muy parecidos, p u esto q u e

48
los b en eficio s e sp e ra d o s de la tra n s a c c ió n s e r á n n u lo s o p o c o
im p o rta n te s. E n d e fin itiv a, el v o ta n te m e d ia n o e s tá m á s c o n ­
c ien c ia d o e n a lg u n a s cu estio n e s q u e e n o tr a s y t r a t a r á d e in­
te rc a m b ia r s u v o to c u a n d o se p la n te e la n e g o ciació n c o n o tro
v o ta n te , s o b re te m a s d is tin to s de c la ro in te ré s p a r a c a d a u n o
d e ellos.
La situ a c ió n m á s c la ra d e f^logrolling im p líc ito » e s tá re p re ­
s e n ta d a p o r el c o m p o rta m ie n to q u e a d o p ta n los p a rtid o s p o líti­
co s a n te las elecciones generales. N o es difícil a d v e r tir q u e u n a
s e rie d e p ro y e c to s, im p o p u la re s p a ra m u c h o s v o ta n te s, se en ­
c u e n tra n in clu id o s en el p ro g ra m a e le c to ra l d e u n p a rtid o , y a
q u e so n e n o rm e m e n te d esead o s p o r u n a m in o ría cu y o s v o to s
tr a ta d e a tra e rs e . A su vez, se e sp e ra q u e, a c am b io , d ic h a m i­
n o ría a c e p te o tro s p u n to s d el p ro g ra m a e le c to ra l q u e c o n tra ­
d ig a n s u s in te re se s p a rtic u la re s . N o es a v e n tu ra d o a firm a r q u e,
e n g e n eral, u n a g ra n p a rte de los p ro y e c to s d e ley q u e se d e­
b a te n e n las a sa m b le as legislativas ven a p a re c e r, e n la nego­
ciac ió n d e los d is tin to s p u n to s del p ro y e c to . los e fe c to s c a ra c ­
te rís tic o s d e u n •lo g ro á in g im plícito». Los le g isla d o re s y los
e x p e rto s q u e h a n e la b o ra d o u n p ro y e c to d e ley c o n su lta n p re ­
v ia m e n te a o tro s m ie m b ro s de la a sa m b le a le g islativ a e in tr o ­
d u cen u n a serie de m o dificaciones. E s ta s v an d e s tin a d a s a
co n se g u ir los votos de las m in o ría s, q u e a p o y a rá n el p ro y e c to
s ie m p re que, a cam bio, o b te n g an a lg u n a con cesió n e n a sp e c to s
q u e afecten d ire c ta m e n te a su s in te re se s. T o d o e llo d a lu g a r a
u n p ro ceso de negociación d e v o to s c a ra c te rís tic o d e u n
^logroU ing im plícito».
R e s u lta de g ra n in te ré s p la n te a rs e a c o n tin u a c ió n el p ro c e so
em p le ad o p a r a d e te rm in a r los p ro y e c to s q u e, con p o s te rio ri­
d ad , s e rá n d e b a tid o s e n la a sa m b le a legislativ a. Según T u llo ck ,
p u e d en c o n sid e ra rs e d o s c aso s d istin to s. E n el p rim e ro se su ­
p o n e q u e e s el p ro p io p o d e r ejecu tiv o , e n c a rn a d o e n los m ie m ­
b ro s del g o b ie rn o , el q u e a d o p ta la s d ecisio n es b á sic a s en las
c u e stio n e s p o lític a s. C ada u n o de los m ie m b ro s p o d rá o b te n e r
la a p ro b a c ió n del g o b ie rn o p a ra u n p ro y e c to d e su in te ré s, si
c u e n ta co n el ap o y o d e u n a m a y o ría del c o n ju n to , p a ra lo cu al
e sta b le c e rá u n p ro c e so de negociación im p líc ita e n tre los m iem ­
b ro s del g o b ie rn o , co n el fin d e o b te n e r u n ap oyo m a siv o a su
p ro p u e s ta . S i los m ie m b ro s del ejec u tiv o d esean se g u ir en el
e je rc ic io efectiv o del p o d e r, s u p ro g ra m a d e g o b iern o , rep re-

49
sentado p o r los diversos proyectos legislativos p resen tad o s,
debe ser tal q u e tenga el apoyo d e una m ayoría de los m iem ­
bros dei p artid o en el g obierno y, adem ás, los com ponentes del
ejecutivo deben re p re se n ta r en gran m edida a la sección polí­
ticam ente m ás activa del p artid o . Cada uno de los com ponentes
del gobierno ace p ta rá p ro p u e sta s beneficiosas p a ra o tro s, pese
a q u e no le convengan, a cam bio de recib ir de sus oponentes
el apoyo a los proyectos de su interés. De esta form a, los co m ­
prom isos in tern o s alcanzados en el seno del gobierno tra e rá n
com o consecuencia, en v irtu d de lo expuesto a n terio rm e n te , la
p resentación d e un determ inado pro g ram a político de activ id a­
des q u e gozará de una aceptación generalizada p o r p a rte de
los m iem bros de) p artid o .
La o tra posibilidad que co n sid era Tullock es el p ro ced i­
m iento de adopción d e decisiones básicas a través del a p a ra to
del p artid o , co nfigurado p o r una serie de com ités elegidos p ara
la p reparación, discusión y presentación de d eterm in ad o s p ro ­
yectos. S i aquéllos quieren v er un resu ltad o p ositivo de su ac­
tuación deben conseguir la aceptación de las fuerzas vivas del
p a n id o y de sus p ro p io s votantes.
Estos com ités no co ntrolan realm ente la actuación del p a r­
tido en el gobierno ni la de los p a rtid o s en la oposición, au n ­
que es evidente que tienen una gran influencia sobre su polí­
tica, debido a que los m iem bros del gobierno y de la oposición
m antienen d eterm inadas posiciones gracias a! apoyo de una
m ayoría de estos com ités. M ediante este procedim iento puede
llegarse a u n a situación p arad ó jica en ia que unos com ités que
gozan del apoyo de u na m ayoría del electorado pueden a d o p ta r
unas decisiones, o e lab o rar unas propuestas, de tipo político
que sólo sean aceptadas por una m inoría de los m iem bros dcl
partido. La explicación se e n cu e n tra , u n a vez m ás. en el
•logrotUng im plícito», ya que, com o todos los individuos, los
m iem bros que com ponen los com ités tienen su s p ro p ias prefe­
rencias individuales, p ara cuya satisfacción se ven obligados a
e n lab iar negociaciones en tre ellos, en las que in tercam b ian su
apoyo a unas determ inadas propuestas. La consecuencia final
del proceso se refleja en la presentación de una serie de p ro ­
yectos concretos que, en general, sólo benefician a unas d eter­
m inadas m inorías, en detrim ento deí bien estar general.
Las implicaciones generales de este procedim iento son casi
evidentes. Consideremos una sociedad cualquiera en la que to­
dos los individuos estén obligados al pago de una determinada
cantidad de impuestos, idéntica para todos ellos. Con la re­
caudación impositiva, el gobierno deberá atender a una serie
de necesidades de sus ciudadanos y adoptar un conjunto de
medidas. Cada una de éstas beneficiará exclusivamente a uno
de los individuos. Supongamos una determinada medida cuya
aplicación representa, para un individuo concreto, unos bene­
ficios superiores al coste en el que ha de incurrir la sociedad
que la adopta. En principio, si sólo existiera esta propuesta,
el resto de los votantes se mostraría en desacuerdo y la tal
medida obtendría e) voto favorable del individuo directamente
beneficiado. No obstante, existirán otras propuestas similares
que beneficien a los demás individuos, de modo que se realiza­
rán negociaciones entre ellos al objeto de que cada sujeto
pueda obtener unos beneficios parecidos a los de los otros.
Como resultado del proceso del intercambio de votos se apro­
barían una serie de propuestas beneficiosas para cada uno de
los individuos, y el estado global de la sociedad se vería clara­
m ente mejorado.
Una situación de pérdida de bienestar para la sociedad no
sería posible con este enfoque. En el caso de una medida que
represente un beneficio particular, para un individuo, inferior
al coste que supone para la sociedad la adopción de tal medi­
da, está claro que el proyecto no será aprobado, porque ni
siquiera existen incentivos suficientes para que el individuo
afectado trate de negociar el apoyo a la propuesta, ya que con
los beneficios esperados no puede permitirse el lujo de votar
favorablemente otras alternativas (con el coste correspondiente
que implicaría su aprobación) a cambio de obtener para su
proyecto el apoyo de los Individuos favorecidos por aquéllas.
Si, como consecuencia de) proceso de negociación, un individuo
espera la generación de pérdidas, su comportamiento raciona!
le inducirá a no intercambiar sus votos.

La regla d e la mayoría reforzada

H asta el momento estamos considerando el faiómeno del


intercam bio de votos desde una perspectiva marcadamente in­
dividualista, mediante la cual se ha podido d e term in ar en qué
situaciones tratarán los individuos de intercam b iar sus votos,
en función de los 0 )stes y los beneficios esperados de su ac­
ción. Pero no podemos olvidar las consecuencias sociales de
todo intercambio de votos. Si un individuo negocia su voto, a
cambio de otros, para conseguir la aprobación de u n a p ro p u e s­
ta que le represente la obtención de un beneficio neto, la c u an ­
tía de éste recaerá sobre el resto de la sociedad, q u e e sta rá
incurriendo en costes superiores a los derivados de la p ro p ia
acción. No existe ninguna medida que garantice que, m ed ian te
el intercambio de votos, sólo se aprobarán las p ro p u estas b e­
neficiosas para la sociedad en su conjunto. Sin em bargo, es
posible introducir una reform a en los sistem as h ab itu ales de
votación que permita la consecución de m ejores resu ltad o s so­
ciales. Para ello seguiremos el análisis de Tullock, encam inado
a la presentación de una propuesta específica destinada a m e­
jorar el funcionamiento de los sistem as de votación dem ocrá­
ticos.
Ante todo, es preciso plantearse la posibilidad de que pueda
escogerse cualquier regla de votación, en base al g rad o de
acuerdo requerido para la tom a de una decisión, desde la acep­
tación de una sola persona para que sea aprobada u n a p ro p u es­
ta hasta la exigencia de la unanim idad absoluta p ara la to m a
de decisiones colectivas. Ante cualquier sistem a electoral que
no aplique la regla de unanimidad, cada individuo se e n co n tra ­
rá con la aprobación de una serie de propuestas que le p e rju ­
dican. y que le representan unos determ inados costes externos.
Como es lógico suponer, a medida que aum enta el nú m ero de
individuos necesarios para adoptar una decisión, dism inuyen
las posibilidades de que se aprueben propuestas p erjudiciales
para un sujeto y, por lo tanto, decrecen los costes externos. En
presencia de propuestas cuyos efectos recaen sobre un g ran nú­
mero de personas, hasta que el núm ero de votos requeridos
para la toma de una decisión supere el núm ero p ara el que se
obtienen beneficios netos, no deberá iniciarse un proceso de
negociación de votos. A partir de ese punto ten d rá lugar el
logroilíng y. si el beneficio total supera al coste total p a ra la
sociedad, deberá aprobarse la propuesta m ediante cu alq u ier
regla electoral.
Esta situación sería cierta siempre m ientras pudiéram os su­

52
p o n er que los procesos de negociación son in s ta n tá n e o s y co m ­
p letam ente gratu ito s. Como en re a lid ad e sta h ip ó tesis d ista
m ucho de ser cierta, es preciso a b a n d o n a rla en fa v o r del su ­
puesto, m ás realista, de que existen u nos co stes aso ciad o s a
to d a negociación. U nicam ente en el caso de q u e b a ste u n vo­
ta n te p a ra a p ro b a r u n a p ro p u e sta pu ed e h a b la rse d e co ste s d e
negociación n u lo s. A m edida q u e a u m e n ta el n ú m e ro d e v o tan ­
tes req u erid o p a ra la adopción de un a cu e rd o , el p ro c e so d e
negociación su p o n d rá u nos m ayores c o sto s en té rm in o s de
tiem po y de dinero. Lo q u e im plica q u e alg u n as p ro p u e s ta s d e­
seables p a ra la sociedad no lleguen a s e r a p ro b a d a s co m o co n ­
secuencia de los elevados costes en la negociación de u n a cu e r­
do. Los costes totales que so p o rta la sociedad, co m o co n secu en ­
cia d e las d iversas reglas de votación, p u ed en a p re c ia rse a
tra v é s d e u n a sencilla gráfica en la q u e se su m a n v e rtic alm en te
los costes externos y los de negociación. (M ás a d ela n te se a n a ­
lizará d etalladam ente esta p ro b lem ática.) E n la fig u ra 2.1 se
rep resen tan , en el eje de abscisas, los p o rc e n taje s d e p o b lació n
necesarios p a ra la tom a de u n a decisión colectiv a y, en el e je

F icura 2.1

53
de ordenadas, los diversos costes asociados a cada u no d e los
porcentajes, que representan las reglas de votación posibles.
Obviamente, la regla de votación óptim a p a ra la sociedad
será aquella que represente el m ínim o de los costes to tales.
No existe ningún argum ento que perm ita a seg u rar q u e dicho
mínimo se dará sobre el punto del 50 por 100, es d ecir, en la
regla de la mayoría absoluta, ni sobre cualquier o tro p o rc e n taje
que represente otras reglas de mayoría. G eneralm ente puede
aceptarse que el voto de la m ayoría es subóptim o y q u e, en
asuntos de gran im portancia para la sociedad, es necesario
exigir un porcentaje de votos superior a la regla de la m ayoría.
De hecho, muchas de las constituciones políticas existentes en
la actualidad establecen el requisito de aprobación p o r m ás
de la mayoría para algunos asuntos de gran interés. La regla
de la mayoría reforzada está considerada en algunos procesos
constitucionales. Pero, según Tullock, su aplicación debiera ex­
tenderse a un abanico más amplio de cuestiones relativas a la
elección social. En concreto, propone una m ayoría de dos te r­
cios como regla óptima de decisión, puesto que im plica un
grado de aceptación lo suficientemente alto p o r p a rte de los
votantes, sin que los costes de negociación sean tan elevados
que resten viabilidad al sistema. La propuesta de la m ayoría
reforzada aparece, asi, como una m ejora sobre la tradicional
regla de votación de la mayoría y, aunque no evita del todo
que se den costes sociales superiores a los beneficios, com o
consecuencia del proceso de logrolling, sí que supone la exi­
gencia de una aceptación social más generalizada que g aran ti­
zará la existencia de mayores probabilidades de que la p ro ­
puesta aceptada represente unos beneficios sociales superiores
a los costes. Esta alternativa entronca con la expuesta p o r
Wicksell con respecto a la de la unanimidad relativa, aunque
la exigencia de ia mayoría reforzada es superior a la pro p u esta
por Wicksell. (Precisamente en la figura 2.1 se recoge el 66,6
por 100. o dos tercios, como mínimo de los costes sociales y,
por lo tanto, como regla de decisión óptim a.) E n definitiva,
hemos apreciado que existe una tendencia generalizada, que se
está conviniendo en doctrina ortodoxa en el cam po de la H a­
cienda Pública, hacia la convergencia en la regla de la m ayoría
reforzada, a la que se llega desde los dos extrem os del arco de
población exigido para la toma de un acuerdo social: desde las

54
m ayorías sim ples m ás red u cid as a la regla d e la u n a n im id a d
a b so lu ta w ickseliiana. Con e sto n o q u erem o s d e c ir q u e no exis­
tan o tra s posibles reglas de votación q u e p re sen te n v e n ta ja s
co m p arativ as con respecto a las h ab itu ales. E n las p ró x im as
p ág in as verem os algunos ejem plos d e las m ism as.

R eglas a lte rn ativ as de votación

A p e sa r de que los sistem as h ab itu a lm en te em p lead o s en los


procesos de elección de c u alq u ier e n te colectivo so n lo s q u e
h em o s analizado previam ente, la existencia d e u n c o n ju n to de
p ro b lem as y de lim itaciones q u e les son in h e re n tes h a pro v o ­
cad o q u e los estudiosos de la m a te ria h ay an p ro p u e sto u n a
serie d e reglas de votación a lte rn ativ as q u e p e rm ita n ev itarlo s.
S in án im o de se r exhaustivos, ab o rd a rem o s la d escrip ció n y
el estu d io de algunas de e sta s reglas que, p o r sus c a ra c te rísti­
cas específicas, presen tan un m ayor grad o d e in te ré s co n re s­
p ecto a los objetivos de este capítulo.
Siguiendo la exposición de D uncan B lack, y su p o n ien d o que
nos e n co n tram o s a n te u n n ú m ero N de a lte rn a tiv a s m u tu a m e n ­
te excluyentes, p a ra u n N m ayor que tres, la elección puede
realizarse a través de los siguientes procesos alte rn ativ o s, ade­
m ás de p o r los sistem as de u n an im id ad y m ayoría:

Regla de pluralidad. E s elegida la a lte rn ativ a s itu a d a en


p rim e r lu g ar en la o rdenación de p referencias d e u n m ay o r n ú ­
m ero d e vo tan tes.
C riterio o cu en ta de Condorcet. Se elige la a lte rn a tiv a q u e
triu n fa so b re to d as las dem ás, en votaciones e n tre p a re s de
a lte rn ativ as, resu eltas p o r la regla de la m ayoría.
R ecu en to de B orda. E n este sistem a, el v o tan te debe reali­
zar u n a o rd en ació n de sus preferen cias p o r las N alte rn ativ as
p osibles, d ándoles u n a p u n tu ació n e n tre 1 y N. en función d e
su situ a ció n d e n tro del orden de p re fe re n cia s: N p u n to s p a ra
la p rim e ra , N -l p a ra la segunda y así sucesivam ente, concedien­
do 1 p u n to a la ú ltim a alternativa.
V o ta ción exhaustiva. E n u n a p rim era votación, los electo­
re s in d ican cu ál de las N altern ativ as ocupa el ú ltim o lu g a r en

55
su ordenación de preferencias, siendo elim inada aquella a lte r­
nativa citada por el mayor núm ero de votantes. A continuación
se repite el proceso para las N-Ì alternativas restan tes, y se
continúa el mismo procedimiento hasta que quede u n a única
alternativa, que es ia vencedora.
Voto de aprobación. Este procedim iento, introducido p o r
Brams y Fishburn, consiste en que cada votante se pro n u n cia
en favor de todas aquellas, entre las N alternativas, a las que
otorga su aprobación. La propuesta que obtenga un m ay o r nú­
mero de votos será la vencedora.

Los diversos procedimientos expuestos presentan u n a serie


de características que vamos a exam inar brevem ente.
La regla de la pluralidad presenta la ventaja, con respecto
a la regla de la mayoría absoluta, de que siem pre ex istirá u n a
opción vencedora. Cosa que no puede asegurarse si se exige
que una alternativa sea escogida por m ás del 50 p o r 100 de la
población. No obstante, es posible que la alternativa vencedora
no refleje las preferencias del conjunto de votantes. Considé­
rese una elección entre cinco alternativas p o r parte de cinco
votantes y supóngase que la ordenación de sus p referencias
aparece reflejada en el cuadro 2.1 (de arriba abajo según el
orden de preferencia).

Cuadro 2 .1

VOTANTES 1 2 i 4 5

A B A C D
B D B B B
PREFERENCIAS c C D D E
D E E A C
E A C E A

En esta situación, y según la regla de la pluralidad, la alter­


nativa vencedora seria la A, puesto que es la que está situada
en el primer lugar de la ordenación de preferencias p o r un m a­

56
yor nú m ero de votantes. Pero de un análisis d e las d iv ersas
escalas de p referencias se d esp ren d e, in m e d ia tam en te , q u e la
a lte rn ativ a 4 e stá m al co n sid erad a p o r los v o ta n te s que n o la
sitú an en p rim e r lugar, m ien tras que la B se e n c u e n tra en u n a
buena situación relativa en las escalas de preferen cias de todos
los votantes. Lo que, pro b ab lem en te, la co n v ierte en u n a solu­
ción m e jo r aceptada p o r el c o n ju n to de los electores.
E sta d ificultad, tam bién p resen te en la regla de la m ayoría,
deriva de que am bos procedim ientos no tienen en co n sid era­
ción la o rdenación ín teg ra de las p rio rid ad e s de los votantes,
sino solam ente sus p rim era s preferencias. Com o señala MUel-
ler, los o tro s sistem as de votación que hem os d e sc rito tienen
en cu en ta inform ación adicional sobre las o rd en acio n es de las
p referencias de los votantes. Cosa que, según los casos, puede
ser positivo o negativo. Asi, y siguiendo con el e jem p lo a n te ­
rio r, la aplicación del crite rio de C ondorcet su p o n e q u e B d e­
rro ta a E p o r cinco a cero, a C y a ¿) p o r c u a tro a u n o , y ta m ­
bién a 4 p o r tre s a dos. Con lo q u e, al te n e r en c u e n ta la in fo r­
m ació n adicional, la a lte rn ativ a B ha sid o la elegida, p o r su
m e jo r consideración global p o r p a rte de los votantes.
E n el m ism o caso, y aplicando el recu en to d e B o rd a, se o b ­
ten d rían las siguientes puntuaciones:

Alternativa Puntos

B 21
C 17
Z) 17
A 14
E 9

Con lo q u e de nuevo es fi la a lte rn ativ a triu n fad o ra.


C on el siste m a de votación exhaustiva, la a lte rn ativ a E sería
la p rim e ra elim in ad a, p o sterio rm en te lo serían 4 y C y, e n ú l­
tim a in stan cia. D, siendo la a lte rn ativ a fi la escogida.
E n c u a n to al siste m a del voto de aprobació n , n o es posible
re a liza r n in g u n a afirm ació n con c a rá c te r general. P ero, d ad a
la e s tru c tu ra d e las preferen cias individuales existente, es m uy
g ra n d e ia p ro b a b ilid a d de q u e sea fi la a ltern ativ a elegida.
P a ra q u e fuese a sí b a sta ría co n que tre s de los v o tan tes expre­
sa ra n su a p ro b ació n p o r, al m enos, dos de las cinco alte rn ati-

57
vas puestas a su elección. En general, y dada su ventajosa co­
locación en las escalas de preferencias de todos los votantes,
a medida que éstos muestren su aprobación p o r un m ayor nú­
mero de alternativas, aumentan las posibilidades de que B sea
la vencedora por este sistema.
Como se ha puesto de relieve con el ejem plo com entado,
existe una coincidencia en la elección cuando se utilizan los
criterios de Condorcet, Borda y, en general, todos aquellos
procedimientos que utilizan información m ás com pleta. Como
señala Duncan Black, esta coincidencia se debe a que este tipo
de procedimientos están orientados a la selección de la a lte r­
nativa cuya posición media en las preferencias de los electores
sea más elevada. Ello redunda en perjuicio de las altern ativ as
situadas en las posiciones más bajas de entre las preferencias
de los votantes. En definitiva, tienden a elim inar a las a ltern a­
tivas consideradas como extremistas de una u o tra clase.
Está claro que cada uno de los sistemas propuestos goza de
una serie de propiedades particulares que determ inan su efec­
tividad. Dados los propósitos de nuestro estudio, creem os que
la exposición realizada de los diversos sistem as es suficiente
para comprender el desarrollo de las reglas de votación.

Algunos procedimientos nuevos de votación

El creciente interés despertado por los temas concernientes


a las elecciones colectivas y por los procedim ientos utilizados
en ellas se ha visto reflejado por la aparición, en los últim os
años, de una serie de métodos de votación que tra ta n de eli­
minar, o cuando menos de paliar, algunos de los problem as de­
tectados en las regias de votación tradicionales. En esta sección
analizaremos algunas de las propuestas más relevantes en este
sentido.

Votaáón probabilística. Existen dos reglas alternativas


para una votación de este tipo. Si la votación se adapta a la
forma de referéndum, en una primera fase se contabilizan los
votos favorables a cada una de las dos alternativas para, pos-
tenormente, determinar la elección social a través de un p ro ­
cedimiento aleatorio basado en la atribución de un determ i­

5S
nado núm ero de probabilidades a cada a lte rn ativ a, de acu erd o
con el porcen taje obtenido en la p rim e ra votación. E n aquellos
casos en los que los resultados están m uy igualados, p o r ejem ­
plo: 51 p o r 100 a favor de una altern ativ a y 49 p o r 100 en
contra, la regla de la m ayoría supone la su p resió n , d e facía,
de una gran m inoría, m ien tras que la votación probabilistica
p resen ta la v en taja de que cada voto tiene el m ism o peso es­
pecífico en la decisión del resultado final, y el inconveniente
de su difícil com prensión debido al em pleo de un m ecanism o
aleatorio.
E xiste o tra m odalidad de la votación pro b ab ilistica, que es
la basada en la votación por punios, y que co n sta de tre s fases.
E n la prim era, los votantes asignan un núm ero de p u n to s de­
term inado a las alternativas existentes, de acu erd o con la in­
tensidad de sus preferencias. En la segunda fase, las p ro b a b i­
lidades individuales expresadas, m ediante las diversas p u n tu a ­
ciones, son agregadas calculando la m edia p o n d erad a de los
puncos obtenidos p o r cada una de las alternativ as. P o r últim o,
la elección social se determ ina a través de u n p rocedim iento
aleatorio basado en las probabilidades agregadas de las p ro ­
puestas. E ste procedim iento tam bién presen ta dificultades de
com prensión p a ra el votante m edio, pero tiene la v en taja de
q u e to m a en consideración las preferencias d e todos los vo tan ­
tes y n o sólo las de la m ayoría. Además, al so m eter a votación
a to d as las alternativas, sim ultáneam ente, se evita el p ro b lem a
de la existencia de votaciones cíclicas q u e conduzcan a resul­
tad o s inconsistentes.

Votación p o r m edio de veto. P artiendo de la id ea de q u e


la votación p o r u nanim idad es el único procedim iento que p er­
m ite q u e las decisiones colectivas reflejen exactam ente las p re ­
ferencias individuales, n o pueden olvidarse algunas d e las g ra­
ves lim itaciones que presen ta esta regla p ara la revelación de
las p referencias acerca de las decisiones colectivas. E n p rim er
lugar, los costes, en térm in o s del tiem po necesario p a ra fo rm u ­
la r u n a p ro p u e sta q u e goce de u n a aceptación to ta l, pueden ser
excesivos. E n segundo lugar, y p o r la pro p ia definición de!
proceso, incluso en el caso de que se alcance una p ro p u esta
com o la com entada, algunos individuos, deseosos de o b ten er
u n a p articipación su p erio r en los beneficios sociales, pueden

59
adq7tar un comportamiento estratégico y basta con que uno
de ellos se muestre disconforme, ejerciendo su p o d er d e veto,
para que no se consiga una solución definitiva. De esta posibi­
lidad se deriva, inmediatamente, que una conducta estratégica
generalizada favorece en gran medida al siatu quo. Y perm ite
que se perpetúe la situación social original.
Dennis C. Müeller ha estudiado a fondo la p roblem ática
subyacente a la regla de la unanimidad y ha llegado a la con­
clusión de que las dificultades enum eradas pueden atrib u irse
al hecho de que no existen responsabilidades individuales, con
respecto a la formulación de propuestas, y a la inexistencia de
liraiíaciones, con respecto al número de vetos que puede reali­
zar cada votante en ejercicio de su derecho. Para solucionar
estos problemas, Müeller propone un nuevo procedim iento de­
nominado votación por medio de veto. Dicho procedim iento
asigna a cada votante la posibilidad de presentar una propues­
ta, a la par que le limita su derecho al veto, a) perm itirle que
lo ejena sobre una sola alternativa. Este sistema se diferencia
del propuesto anteriormente, ya que permite que los propios
individuos seleccionen las propuestas sobre las que van a deci­
dir. La elección social, o colectiva, se tom a por parte de todos
los individuos, que pueden eliminar la propuesta a la que se
opongan más firmemente de entre todas las existentes.
La descripción del proceso puede realizarse en dos etapas.
La primera etapa considera la presentación de una propuesta
concreta por parte de cada votante. Prescindiendo del tipo de
propuesta que se formule, se supone que. en definitiva, estará
referida a los gastos necesarios para la provisión d e un bien o
servicio público y a los impuestos necesarios para financiarlo.
St la sociedad está compuesta por N individuos, existirán
iV-hl propuestas, las correspondientes a cada uno de los in­
dividuos más la que refleje la situación del statu quo im pe­
rante. que sería el resultado de la elección en el caso de que
las demás propuestas fueran vetadas. En una segunda etapa,
y en base a procedimientos aleatorios, por ejemplo a una tabla
de números elegidos al azar, se determina el orden de las vo­
taciones. se hace público y comienza la votación, teniendo en
cuenta que cada votante eliminaré, o vetará, una y sólo una
de las Impuestas existentes. La alternativa ganadora será la
última propuesta no eliminada, que representaré la decisión

60
social. Si todas las opciones de los individuos son vetadas, la
ganadora será la que represente la situación del sla tu quo,
p o r lo que n o se alte rará la situación social.
M ediante este sistem a no se elim ina la necesidad d e que
cada votante establezca com paraciones interpersonales de u ti­
lidad. ya que es necesario que cada uno de ellos valore los be­
neficios q u e su propuesta supone p ara los dem ás votantes, así
com o los beneficios que éstos pueden o b ten er de las o tra s op­
ciones. Sin em bargo, estas com paraciones están consideradas
de form a m ás dem ocrática en la votación p o r m edio de veto.
Ya que cada votante elim ina la alternativa que le parece m e­
nos aceptable, com o resultado del proceso, queda seleccionada
la pro p uesta que represente el conjunto de com paraciones in­
terpersonales de utilidad m ás aceptable, o m enos rechazable,
de todas las presentadas. Puede afirm arse que, con este siste­
m a, existen las m áxim as probabilidades de que gane la p ro ­
pu esta que supone m axim izar los beneficios to tales y, p arale­
lam ente. q u e la opción vencedora supone un rep arto igualita­
rio de los beneficios sociales.
E l p ropio M üeller pone de relieve algunas de las propieda­
des deseables que p resen ta este sistem a. E n tre ellas destaca el
hecho de que la decisión social será óptim a, en sentido d e Pa­
reto, siem pre que se suprim a la alternativ a del sta tu quo.
Cosa que parece lógica, dada la configuración del sistem a. De
esta m anera se evita la situación característica de o tra s reglas
de votación, q u e consiste en la ausencia d e un acuerdo que
pueda m odificar la situación inicial.
Tal com o hem os com entado previam ente, la revelación de
las preferencias individuales no e stará sesgada a favor d e de­
term in ad o s individuos, ya que cada votante se ve obligado a
realizar com paraciones interpersonales de u tilid ad si desea que
su p ro p u e sta no sea rechazada rápidam ente. En el caso de que
exista u n gran núm ero de votantes ante el proceso de decisión,
existirá u n a tendencia creciente a que la distribución resultan­
te del proceso sea igualitaria. En Ultima instancia, y com o ya
se advertía en el análisis de la regla de unanim idad, el poder
de veto de cada individuo evita la posible explotación de ias
m inorías p o r p a rte de las m ayorías.
E sto no qu iere decir que el sistem a esté libre de defectos.
Q ueda claro q u e la votación p o r m edio de veto se ve som etida

61
a algunas de las dificultades características de otras reglas de
votación alternativas, como, por ejemplo, a la de la dism inu­
ción de los incentivos a participar en el proceso, a m edida que
aumenta el número de votantes. O al peligro de que el resul­
tado final se vea distorsionado por la aparición de coaliciones,
aunque este problema será menor cuanto mayor sea el núm ero
de votantes. Pese a todo, como reconoce el propio Müeller, la
mayor limitación de esta regla de votación consiste en su com ­
plicación formal y en su dificultad de comprensión p o r p a rte
de los ciudadanos.

Votación por la Introducción de un impuesto

Partiendo de la base de que el resultado final de una vota­


ción implica una distribución de sus consecuencias entre todos
los individuos, podemos considerarlo como un bien público
para todos los ciudadanos-votantes que participen en el p ro ­
ceso. Es posible, pues, definir un proceso de votación que con­
sista en inducir a los individuos a que pongan de m anifiesto
sus funciones de demanda de bienes públicos, o algunas ap ro ­
ximaciones de éstas, mediante la exacción de ciertos im puestos
que van a tener que pagar. Enfocando la cuestión desde este
punto de vísta, se advierte la posibilidad de que cada elector
imponga unos costes externos («externalidades», en lenguaje
económico) sobre los otros votantes si el resultado obtenido
como consecuencia de su participación en la votación es m e­
nos favorable para estos últimos. Siguiendo la teoría clásica
de ia intemalización de los efectos externos, la imposición de
éstos sobre otros ciudadanos puede compensarse por m edio
de la introducción de un impuesto en el proceso de votación,
al objeto de que la decisión social, o colectiva, sea óptim a en
el sentido de Pareto. El proceso trata de inducir a los votantes
a que revelen sus auténticas preferencias por las diversas op­
ciones presentadas, a sabiendas de que se les im pondrá un
determinado tributo, en función de las alternativas que elijan
y de los efectos generados por éstas sobre el resultado final
del proceso de decisión social.
Ante la presencia de determinadas alternativas, los votan­
tes deben valorar cada una de ellas, en térm inos m onetarios,

62
en función de los beneficios q u e e sp e ra n o b te n e r. Se su m an
las cifras co rre sp o n d ien te s al v alo r asignado p o r cad a v o tan te
a su a lte rn ativ a p re fe rid a y re su lta elegida aq u ella opción q u e
o btenga u n a sum a m ayor, es decir, la que re p re se n te un m ayor
beneficio esperado p o r p a rte de los votantes. Al m ism o tiem po
que se solicita de los electores que declaren sus verd ad eras
p referencias, se les com unica q u e deberán sa tisfa c e r cierto
im puesto, de a cu e rd o con su elección y con los efectos d e ésta
so b re el re su ltad o final del proceso. P a ra ello se su m an los
valores m o n eta rio s q u e expresan los votos d e los o tro s elec­
to res y se d e te rm in a el resultado, añadiendo a co n tin u ació n la
valoración del v o tan te que se está considerando. E n el caso de
que el resu ltad o no se vea alterad o p o r la in tro d u cció n de las
p referen cias de ese v o tan te en el proceso, aquél no se verá obli­
gado a p a g ar el im puesto. A hora bien, si el resu ltad o es mo­
dificado p o r su intervención, el v o tan te e sta rá obligado al pago
de u n im puesto de igual m agnitud que los beneficios n eto s q u e
h u b ie ra o rig in ad o la aceptación del re su ltad o q u e h a sid o des­
plazado p o r su voto. P or m edio de este p ro ced im ien to sólo p a­
g arán el im p u esto aquellos individuos cuyo voto sea decisivo
p a ra la a lteració n del resultado. E l im p o rte del gravam en se
calcula no en base al valor declarado de sus preferencias, sino
al del v alo r m o n e ta rio necesario p ara co m p en sar los benefi­
cios d eclarados p a ra cada uno de los dos resultados.
P o r este m étodo, el votante que paga el im puesto siem pre
lo h a rá p o r u n im p o rte igual o in ferio r a los beneficios que
recibe. E ste fa c to r es m uy im p o rtan te, p o rq u e elim ina los in­
centivos de los v o tan tes p a ra in frav a lo ra r los beneficios que
esp eran c o n seg u ir co n su a lte rn ativ a preferid a, p u esto q u e en
tal caso se a rrie sg a a desp reciar la posibilidad de que su voto
sea decisivo, teniendo en c u en ta q u e e) im puesto que p ag aría
si a sí fu era seria igual o in ferio r a los beneficios que espera
recib ir. P o r o tro lado, tam poco existen incentivos p ara sobre-
v a lo ra r las preferen cias individuales porque, en ta l caso, el vo­
ta n te in c u rre en u n riesgo m uy elevado: si su voto re su lta de­
cisivo p a ra el resultado Final, estará obligado a p ag ar un im ­
p u e sto d e c u a n tía su p e rio r a los beneficios reales obtenidos,
au n q u e sea in fe rio r a los beneficios declarados.
Del a n álisis de e sta s dos conclusiones se advierte inm edia­
ta m e n te q u e, co n la aplicación de u n a regla de votación com o

63
la que acabamos de exponer, el com portam iento de un votan­
te racional le inducirá a revelar sus verdaderas preferencias,
como estrategia que le reportará unos m ayores beneficios. Por
este motivo, el proceso de votación que estam os com entando
se denomina habitualmente como el proceso de revelación de
ta demanda, ya que es ia única fórmula de votación existente
que contiene, en sí misma, una serie de incentivos p ara que
los votantes manifiesten exactamente sus verdaderas p referen ­
cias. Este sistema presenta una serie de ventajas im portantes,
además de la de los incentivos para la revelación de las prefe­
rencias individuales. E ntre ellas cabe destacar la im posibilidad
de que se den resultados inconsistentes en la línea de la «para­
doja de Arrow». Como cualquier votante puede a lte rar la de­
cisión social, pero en tal caso deberá pagar en form a de im­
puesto el coste que traslada sobre los demás votantes, el in­
centivo a tener en cuenta los efectos dél voto personal sobre
ios demás individuos, producirá unas decisiones sociales que
pueden considerarse eficientes en sentido de Pareto.
Sin embargo, este sistema no está exento de algunas lim i­
taciones importantes. Sobre todo se plantea el problem a de la
desaparición del voto secreto, puesto que para calcular el im ­
puesto es imprescindible que puedan atribuírsele a cada vo­
tante sus preferencias específicas, con lo cual éstas deben re­
velarse públicamente. Teniendo en cuenta, adem ás, que ello
supone un incentivo a la no participación en el proceso d e vo­
tación. Al igual que algunas de las reglas exam inadas en e ste
apartado, el procedimiento supone un grado elevado d e com ­
plejidad en su desarrollo y puede considerarse, a priori, de di­
fícil comprensión para el votante medio.
Junto a las reglas de votación exam inadas podrían in clu ir­
se algunas otras de entre las muchas que últim am ente se están
desarrollando, pero la breve m uestra que hem os considerado
puede aceptarse como un ejemplo de los esfuerzos q u e e stá n
llevando a cabo los especialistas para encontrar una regla, o
reglas, de votación que a p artir de las preferencias individuales
permitan la obtención de decisiones sociales que m axim icen
el bienestar de todos los componentes de la colectividad.

64
C a p ítu lo 2 . LEC TU R A S SE L EC C IO N A D A S

P ara el estudio de las reglas de votación tradicionales, in­


cluyendo el análisis y discusión de las aportaciones históricas
m ás relevantes, es esencial la obra de
— Duncan Black; The Theory of C om m ittees and Elections,
Cam bridge U niversity Press, Cambridge, 1958.

Un análisis b astan te elaborado sobre las reglas de m ayoría


y de unanim idad y sus implicaciones, asi como un estudio
com parativo de algunos de los procedim ientos de votación m ás
característicos, puede encontrarse en
— D ennis C. M üeller: Public Choice, Cam bridge University
Press, Cam bridge. 1979,
V ersión castellana: Elección Pública, Alianza Editorial, Ma­
d rid , 1984.

Los procesos de intercam bio de votos (logrolling) aparecen


planteados en la ob ra de
— G ordon T ullock: «Some problem s of m a jo rity voting». Jour­
nal o f Political Econom y, vol. 67, I9S9, págs. 571-579. Re­
p ro ducido en K. J. Arrow y T. Scitovsky (eds.): Readings in
W elfare E conom ics, R ichard D. Irw in, Homewood (Illinois),
1969. págs. 169-178.
V ersión castellana: «Problem as de la votación m ayoritaria»,
en A rrow y Scitovsky (eds.); La econom ía del bienestar.
Fondo de C ultura Econom ica, Mexico, 1974. págs. 215-226.

Un d e sa rro llo form alizado p o sterior de este tip o de proce­


sos ap arece en
— Jam es M. B uchanan y Gordon Tullock: The calculus o f
consent, U niversity of M ichigan Press, Ann Arbor, 1962.
V ersión castellana: E l cálculo del consenso, Ed. Espasa-
Calpe, M adrid, 1980,
El sistem a de «voto por aprobación» aparece desarrolla­
do en

— Stephen J. B ram s y P eter C. Fishburn: «Aproval voting»,
Am erican Political Science Review, vol. 72, 1978, págs. 831-
847.

65
Puede encontrarse un desarrollo de los sistem as basados en
ia vocación probabilistica en
— Michael D. Intriligator: «A Probabilistic Model of Social
Choice», Review of Economics Studies, vol. 41, 1973, pá­
ginas 553*560.

El sistema de «votación por medio de veto» està planteado


y desarrollado por
— Dennis C. Müeller: «Voting by veto», Journal of Public Eco­
nomics, vol. 10. 1978, págs. S7-75.

La «votación por la introducción de un impuesto» o «proce­


so de revelación de la demanda» puede analizarse desde diver­
sos puntos de vista. Entre los enfoques m ás interesantes sobre
dicho procedimiento y sus limitaciones se encuentran los de­
bidos a
— Nicholas Tideman y Gordon Tullock: «A New and S u p erio r
Process for making Social Choice», Journal of Political E co­
nomy, vol. 84, 1976, págs. 1145-1159.
— T. Groves y J. Ledyard: «Some lim itations of dem and re­
vealing processes», Public Choice, vol. 29.1977, págs. 107-124.

66
CAPITULO 3

TEORIA ECONOM ICA DE LA DEMOCRACIA

El análisis de las elecciones colectivas y los procesos de


votación en u n a dem ocracia directa reviste u n a gran im p o rtan ­
cia en el estudio del funcionam iento y los criterio s de adopción
de decisiones en los entes públicos. Sin em bargo, en la realidad,
la tnayoria de instituciones de c a rá c te r dem ocrático existentes
se caracterizan p o r la existencia de unos representantes políti­
cos que actúan de interm ediarios en tre los votantes individua­
les y las instituciones públicas; en o tra s palabras, en tre las
preferencias individuales y las decisiones colectivas.
El estudio de la dem ocracia representativa se h a ocupado
básicam ente de la conducta de los políticos o representantes
d u ra n te el período electoral y el período de gobierno, la con­
ducta de los votantes y de los resultados que se obtienen con
una dem ocracia representativa. Veamos sintéticam ente los as­
pectos m ás relevantes de esta problem ática.

El m odelo com petitivo de la política de Anthony Downs

El gobierno de los E stados dem ocráticos y la política de


los p artid o s en las dem ocracias han sido tem as de debate p er­
m anente en el seno de la ciencia política. Aceptando q u e los
votantes son seres hum anos racionales que tra ta n de maximi­
zar su u tilid ad , el problem a básico a resolver consiste en de­
te rm in a r la variable a m axim izar p o r el político o representan­

67
te. Anthony Downs propuso la «maximización de votos» como
objetivo clave del político, partiendo de la hipótesis fundam en­
tal de que los partidos elaboran sus políticas con el fin de
ganar las elecciones, en lugar de ganar las elecciones para po­
der aplicar las políticas adecuadas. Aunque este supuesto ha
sido muy atacado por diversos autores, aún no h a aparecido
en la literatura ningún modelo global sobre el com portam iento
de los diversos agentes de una democracia que pueda com petir
con el elaborado por Downs.
Dicho modelo tiene en cuenta un gran núm ero de factores
y variables, que contribuyen a obtener una visión de conjunto
del funcionamiento de una democracia. En las páginas siguien­
tes trataremos de dar una visión resumida y ordenada de las
hipótesis sobre las que se edifica el modelo y de las principales
conclusiones que se derivan de él.
En primer lugar es preciso definir el m arco general sobre
el que se desarrolla el modelo. En este sentido, un sistem a po­
lítico democrático es aquel que cumple las siguientes condi­
ciones:

1.' El gobierno será ejercido por un solo partido, o coali­


ción de partidos, designado mediante una elección pública de
carácter periódico entre dos o más partidos. La duración del
intervalo existente entre dos elecciones no puede ser alterada
por el partido en el poder,
2.' £1 partido (o coalición de partidos) que cuente con el
apoyo de la mayoría de los votantes asume el control del apa­
rato gubernamental hasta las siguientes elecciones.
3.* Los partidos que pierden en unas elecciones nunca tra ­
tan de impedir por la fuerza, o por medios ilegales, que el p a r­
tido o partidos vencedores se hagan cargo del poder. Análoga­
mente, los ganadores no utilizarán el poder para im pedir que
los partidos perdedores se presenten en las siguientes elec­
ciones.
4.* Todos los residentes permanentes y adultos de la so-
dedad. que gocen de plenas facultades psíquicas y cum plan
las leyes del país, pueden votar en todas las elecciones que se
celebren. Cada votante dispone de un solo voto en cada elec-
cito.

68
En cuanto hace referencia a la naturaleza de los p artid o s
políticos, Downs establece los siguientes axiom as:

1. C ada p a rtid o político está form ado por un co n ju n to de


individuos que desean ser elegidos con el fin de d isfru ta r de
la renta, el prestigio y el poder que supone pertenecer al p ar­
tido del gobierno.
2. El p artid o que detenta el poder tiene pleno control so­
b re la acción gubernam ental h a sta las siguientes elecciones.
El ap arato burocrático-adm inistrativo acep tará y obedecerá las
órdenes d ictad as p o r e{ gobierno.
3. £1 p o d e r económ ico de los gobiernos es ilim itado, pu­
diendo nacionalizar o p riv atizar cu alq u ier institución o adop­
ta r cu alq u ier m edida interm edia en tre am bas opciones.
4. El ejercicio del poder p o r p a rte del p artid o en el go­
bierno te n d rá com o única lim itación la de no restrin g ir de
ningún m odo la libertad política de los partid o s en la oposi­
ción o de los ciudadanos individuales.
5. Cada agente, en el m odelo: individuo, p a rtid o o coali­
ción, se c o m p o rta en todo m om ento «racionalm ente», es decir,
tra ta de o b te n er sus fines con una utilización m ínim a de los
recursos escasos de que dispone, y em prende acciones siem pre
que los beneficios adicionales superen los costes adicionales de
las m ism as.

A p a rtir de estas definiciones se obtiene la hipótesis bàsica


del modelo. E n una dem ocracia, los partid o s políticos form ulan
sus políticas com o m edio de obtener votos, y no p ara realizar
políticas previam ente establecidas. Por lo tanto, la función pú­
blica de fo rm u la r y llevar a la práctica una serie de políticas
d u ran te su estancia en el poder se subordina a los intereses
privados de los políticos, que consisten en obtener la renta, el
poder y el prestigio que com porta el ejercicio del poder.
El gran econom ista Joseph A, Schum peter introdujo la
idea de que en u n a sociedad dem ocrática los políticos no son
ideólogos, sino sim ples em presarios que tra ta n de obtener vo­
tos vendiendo program as, com portándose com o cualquier em­
p resario en un m ercado determ inado. Ello explica que los
p ro g ram as de los diferentes p artidos traten de adecuarse a la

69
dem anda de los electores, y q u e c o m p itan e n tre sí p a ra g a n a r
posiciones en el m ercado político. E n la p rá c tic a , e sta te o ría
se ve respaldada p o r u n a serie de h ech o s in c u estio n a b le s; p o r
ejem plo, el alto g ra d o de sim ilitu d e n tre los p ro g ra m a s d e la
m ayoría d e partidos, algunos de los cu ale s d efien d en a p rio ri
posiciones bien d istin ta s. E l c o m p o rta m ie n to d e tip o c o m p e ti­
tivo o em p resarial tam bién se re fle ja a tra v é s d e los g ra n d e s
cam bios que e x p erim en tan los p ro g ram a s y las p o lític a s de
los p artid o s a lo largo del tiem po, en u n in te n to de s a tisfa c e r
la dem anda de los votantes, au n q u e p a ra ello sea p re c iso a le ­
ja rs e de los p rin cip io s in sp ira d o re s de su ideología. E n ú ltim a
instancia, la presencia del líder del p a rtid o co m o elem en to
decisivo a n te la decisión del v otante, com o se e s tá d e m o stra n ­
do rep etidam ente, supone un paralelism o con la fig u ra d el em ­
presario, en este caso com o c re a d o r y defen so r de lo s p ro g ra ­
m as a vender en el m ercado electoral.
En este sentido, el c o m p o rta m ie n to del p o lítico en u n a d e­
m ocracia ten d erá siem pre a m axim izar el n ú m ero de v o to s q u e
espera recibir, co m p o rtán d o se, pues, com o un e m p re sa rio q u e
vende su política a cam bio de votos, p a ra cuya o b te n ció n deb e
com petir con otros p a rtid o s, c o n fo rm an d o e n tre to d o s u n m e r­
cado de tipo oligopolistico.
En el desarrollo del m odelo es preciso e sta b lec er u n co n ­
junto de preposiciones que d escrib an las re la cio n e s e x isten te s
entre un gobierno de tip o d e m o crático y su s c iu d ad an o s-v o tan ­
tes. E stas relaciones pueden sin te tiza rse co m o sig u e;

1, La actuación del gobierno se o rie n ta rá en fu n ció n d e la


conducta esperada de los v o ta n te s y d e la e stra te g ia d e lo s p a r ­
tidos de la oposición.
2, El gobierno espera q u e la c o n d u cta d e lo s v o ta n te s esté
determ inada p o r las variaciones en s u re n ta o u tilid a d co m o
consecuencia de la política g u b ern am en tal y p o r las e strate g ia s
de los partid o s de la oposición.
3, Los votantes actú an , en realidad, d e a cu e rd o co n la s v a­
riaciones en su re n ta o u tilid ad y con las a lte rn a tiv a s o frecid as
por la oposición. Si la inform ación existente en el m o d elo es
perfecta, los v o u n te s actu a rá n de la fo rm a p re v ista p o r el go­
bierno. en cuyo caso esta relación será id én tica a la ex p resad a
en el núm ero anterior.

70
4. La re n ta o u tilid a d q u e o b tie n « ) los votantes com o con­
secuencia de la a ctu ació n gubernam ental depende directam ente
d e las acciones e m p re n d id as p o r el gobierno d u ra n te el pe­
rio d o d e su m an d ato .
5. L as e stra te g ia s po líticas y electorales de los partidos de
la o p o sición d e p en d e rá n de su s previsiones sobre la ren ta o u ti­
lid ad q u e o b te n d rá n los v o tantes com o consecuencia de las
acciones to m a d a s p o r el gobierno en el poder.

P a rtien d o del hech o de que, en realidad, las diversas socie­


dades en q u e n o s m ovem os son m undos en los que no existe
u n a in fo rm a c ió n p erfecta a disposición de los diversos agentes,
n o s c e n tra re m o s e n el an álisis de los efectos producidos p o r
el c o n o cim ien to im p erfecto so b re la acción política que se de­
sa rro lla en u n a dem ocracia.
P re c isa n d o m ás, el conocim iento im perfecto im plica que
los p a rtid o s n o siem p re conocen con exactitud los deseos de
los c iu d a d a n o s; q u e los ciudadanos a m enudo desconocen lo
q u e el g o b ie rn o y la oposición h an hecho, hacen o deberían
h a ce r p a ra a te n d e r su s intereses, y que la inform ación nece­
sa ria p a r a s u p e r a r a m b o s tip o s de ignorancia es difícil de ob­
te n e r y d e a sim ilar. E stu d iem o s las im plicaciones de este hecho
so b re los d o s a c to re s fu n d am en tales del m ercado político: los
p a rtid o s y los v o tan tes.

La conducta de los partidos

E l fu n c io n a m ie n to de u n sistem a con inform ación imper­


fe c ta tie n e co m o consecuencia la existencia de un determ inado
n ú m e ro de v o ta n te s q u e, p o r carecer de inform ación adecuada,
se s ie n te n in d eciso s en c u an to a la elección del p artid o político
so b re el q u e d e p o sita rá n su confianza. La m isión de los p arti­
d o s e stá en a tr a e r s e e so s votos a través de diversos métodos
de in fo rm a c ió n y p e rsu asió n . E s evidente que algunos indivi­
d u o s p o d rá n e je rc e r u n a m a y o r influencia que o tro s sobre los
v o ta n te s, sie n d o p o lític a m e n te m ás im portantes, p o r lo que la
ig u a ld a d de d e re ch o s e n tre los ciudadanos no asegura su igual­
d ad d e in flu e n c ia a n te el com portam iento de los partidos.
P o r o tr o lad o , la ignorancia del gobierno (en un m undo de

71
información imperfecta) sobre los deseos de los votantes tien­
de a transformar a un gobierno dem ocrático en un gobierno
representativo, al hacerse necesaria la existencia de unos agen­
tes o representantes que estudien los deseos del electorado y
traten de orientar sus votos en beneficio propio.
Como hemos apuntado anteriorm ente. la influencia del voto
individual sobre el resultado electoral es poco im p o rtan te, lo
que no contribuye a incentivar al votante p ara que b u sq u e in­
formación completa sobre los temas a debatir en la cam paña
electoral. En condiciones normales, un ciudadano e sta rá bien
informado sobre ios temas de naturaleza general (p a tria , ho­
gar...), que los partidos subrayan en el planteam iento d e sus
campañas, y sobre unos pocos temas que revistan p a rticu lar
interés para él.
De estos hechos se derivan dos im portantes consecuencias
que condicionan los program as electorales de los diversos p a r­
tidos. En prim er lugar, existe la tendencia de los p artid o s a
situarse en posiciones muy parecidas en todo lo que concierne
a los temas generales, con el fin de acercarse a una m ayoría
de la población. Por lo tanto, la competencia p o r los votos obli­
ga a los partidos a huir de la transparencia en la exposición
de sus propósitos, con la elaboración de program as deliberada­
mente ambiguos que, en ocasiones, pueden ser causa im por­
tante de abstención, si los votantes consideran que no existen
los suficientes factores diferenciales entre los diversos p ro ­
gramas.
En segundo lugar, y vista la coincidencia existente e n tre
los partidos en lo referente a los tem as de interés general, que­
da claro que existen grande^ probabilidades de que u n ciuda­
dano vote en favor del partido que defiende u n a serie de tem as
que pueden reportarle beneficios específicos, ya que en los te­
mas generales el beneficio puede considerarse idéntico p ara la
totalidad de los ciudadanos. Ante esta situación, el com porta­
miento racional de los partidos consiste en ofrecer v en tajas
concretas a determinados colectivos de votantes p a ra asegurar­
se sus votos. Esto supone el aumento de los incentivos p a ra la
formación de coaliciones de minorías que se identifican con
diversos grupos de votantes, a los que se orientan directam ente
sus promesas electorales.
Una vez viscas las tendencias fundamentales que guian a los
d iferen tes p a rtid o s en la definición d e la s lín eas básicas d e su
p ro g ram a e lecto ral, cab e p re g u n ta rse p o r el fun cio n am ien to
del p roceso clave a n te to d a votación pública: la cam p an a elec­
toral. D esde u n p u n to d e v ista económ ico, es in dudable la a n a ­
logía e n tre u n a c am p a ñ a e lecto ral, en la cual los p a rtid o s tra ta n
de convencer a los v o ta n te s de su s v en tajas fren te a los dem ás
p artid o s, y la c am p a ñ a p u b lic ita ria de cu alq u ier producto, en
la q u e el fa b ric a n te tr a ta de convencer a los consum idores de
las v e n ta ja s de su p ro d u c to con respecto a los de la com pe­
tencia.
K ristian P ald a elab o ró u n m odelo referen te a los g asto s de
la cam p añ a e lecto ral en el q u e, a través de tre s ecuaciones, re­
laciona el n ú m e ro d e votos conseguidos p o r un can d id ato (p a r­
tido), su im agen p ú b lica y sus g astos en la cam paña. Los estu­
dios em p írico s em p ren d id o s co n firm an la existencia de una
relación p o sitiv a e n tre los g astos de la cam paña electoral y el
nú m ero total de votos o btenidos. Suponiendo q u e el co m p o rta­
m iento del p o lítico es racional, e sto es, q u e tra ta de o b ten er
votos, y c o m p ro b ad a la relació n positiva e n tre votos y gastos
de cam paña, se ría de e sp e ra r q u e los gastos d e cam p añ a fu e­
ran u n a v a ria b le b á sic a en la política electoral de un p artid o
o de u n c a n d id a to . La inexistencia de u n a com probación em ­
p írica d e e sta relació n c u estio n a p arcialm en te la construcción
del m o d elo de P ald a, aunque, p o r o tra p a rte , conviene ten er
eñ c u en ta q u e los g astos de la cam paña constituyen u n a varia­
ble su je ta a u n a serie de im p o rtan te s restricciones.
Un a sp e c to q u e conviene te n er m uy en cu en ta en el estudio
de las c am p a ñ a s electo rales es el relativo a la duración del pe­
río d o d e d is fru te del p o d e r si se ganan las elecciones. C rain y
T ollison h an c o n tra s ta d o la existencia de gastos electorales su­
p erio res c u a n d o la elección se p la n te ab a p ara u n período m a­
y o r d e tiem p o , re fu ta n d o la te o ría clásica de q u e a m ayor du­
ració n de la le g islatu ra, m enores gastos de cam paña. Paralela­
m ente. d e m o stra ro n q u e los gastos son superiores en aquellas
elecciones en las q u e la reelección n o está lim itada legalmente.
E n d e fin itiv a, y p a rtie n d o de la hipótesis bàsica de que en
u n a d e m o crac ia los p a rtid o s tienen com o objetivo fundam ental
la m axim ización del n ú m ero de votos, Downs establece una se­
rie de p ro p o sicio n es c o n trastab les sobre el com portam iento de
los p a rtid o s p o lítico s que, en síntesis, son las siguientes:
B¡ principai objetivo de todos los com ponentes de un p ar­
tido es la consecución del poder, con todas las ventajas y p ri­
vilegios que ello comporta. Por lo tanto, elaboran sus p ro g ra­
mas políticos con el fin de ganar las elecciones y d e asegurarse
el poder, en vez de plantearse cuál sería el program a m ás ade­
cuado a desarrollar durante su perm anencia en el gobierno.
El número de partidos existente condiciona en gran m edi­
da el funcionamiento del sistema dem ocrático. E n el sistem a
bipartidista, los dos partidos, si desean alcanzar el poder, de­
ben apoyar las ideas que estén dispuestos a respaldar u n a m a­
yoría de ciudadanos, lo que trae como consecuencia la defini­
ción de políticas ambiguas y generalm ente muy sim ilares, dis­
tanciándose de las premisas ideológicas que, en teoría, debieran
guiar su comportamiento.
En el sistema m ultipartidista, las dificultades p a ra llegar
a controlar mayoritariamente el aparato gubernam ental provo­
can con frecuencia la aparición de coaliciones, explicitas o im ­
plícitas, que inducen al gobierno a adoptar políticas menos
decididas y efectivas, a la par que m ás desconexas, que en el
sistema bipartidista.
El slatu quo imperante en un sistem a determ inado puede
verse modificado con la aparición de nuevos partidos en la es­
cena política, como consecuencia de variaciones en las leyes
electorales que alteren sustancialmente la situación de los ciu­
dadanos en ese terreno. Los nuevos partidos tam bién pueden
surgir como consecuencia de algún cambio social de gran rele­
vancia (guerras, depresiones, hiperinflación, etc.) o, m ás co­
múnmente, por escisión de las alas radicales de los partidos
ante determinadas situaciones adoptadas por sus dirigentes.
Por último, y teniendo en cuenta el com portam iento de los
votantes y la existencia de elecciones con carácter periódico,
los partidos políticos, una vez elegidos, tratan de cum plir tan­
tas cuantas promesas electorales les sea posible, m anteniendo
posiciones ideológicas consecuentes a lo largo del tiempo, sal­
vo en el caso de que sufran fuertes derrotas, ya que entonces
tratarían de modificar su ideología, adaptándola en lo posible
a las ¡deas mayoritarias de la población.

74
L a c o n d u c ta d e l o s v o ta n te s

E n u n a d e m o crac ia rep resen tativ a, la con d u cta d e los votan­


tes co n stitu y e la pieza clave que, ju n to al estudio d e la conduc­
ta de los p a rtid o s, nos p e rm ite o b te n er una visión global del
proceso p o lítico. Un e stu d io riguroso del com portam iento de
ios v o tan tes a n te el proceso electoral exige detenerse, ante
todo, en u n a c u estió n crucial: la c an tid ad y la calidad de la
inform ación a d q u irid a p o r los votantes.
T eniendo en c u e n ta q u e la inform ación es costosa, la acti­
vidad del v o ta n te debe e s ta r o rie n ta d a a la selección de un
co n ju n to c o n creto de d ato s so b re el to tal de los existentes, ya
que su o b ten ció n y asim ilación im plica u n a serie d e costes en
térm in o s de d in e ro y de tiem po. E sto s no son sino recursos
escasos q u e re strin g e n la posibilidad de c o n s^ ;u ir u n a cantidad
ilim itada de la info rm ació n encam inada a lo g rar que la deci­
sión a d o p ta d a co n el vo to esté o rie n ta d a a la obtención del
m e jo r g rad o po sib le de satisfacción de las necesidades indivi­
duales del v otante.
En térm in o s de racio n alid ad económ ica, la can tid ad óptim a
de in fo rm ación a o b te n e r p o r el v o tan te sería d e u n a m agnitud
tal que el coste de o b te n er u n a u nidad adicional de inform a­
ción fu era su p e rio r al beneficio que puede rep resen tar su ob­
tención. Com o es utó p ico p en sar que sea posible cuantificar
am bas m ag n itu d es, la decisión raciona! se ad o p tará en base a
los costes esp erad o s y a los beneficios esperados. Siguiendo
este tipo de enfoque, u n a serie de autores se h an planteado
la necesidad de c o n stru ir un m odelo que explique el com por­
tam ien to del v o ta n te racional. A continuación describim os, de
fo rm a sin tética, algunas de las teorías explicativas m ás rele­
vantes,
La fo rm a m ás h a b itu al de re p resen tar la función de deci­
sión del v o ta n te co nsiste en la siguiente ecuación:

R = B ■P - C + D

en donde:

A = la acción del votante:


B = b e n e fic io s esp erad o s de la actuación:
75
probabilidad de obtener dichos beneficios si se empren-
de la acción;
en cestes esperados de la actuación;
beneficios privados complementarios, resultantes de la
acción.

Dicha ecuación, por sus características, p u e ^ ser aplicada


tanto a las cuestiones relativas a la obtención de información
como a la decisión de votar y, en última instancia, a la elección
del partido a votar. En una prim era instancia, y ante la exis­
tencia de cualquier proceso electoral, el votante debe tom&r
una decisión sobre el propio acto de la votación, es decir, sobre
si acudirá a las urnas o bien optará por abstenerse. Desde la
perspectiva de la ecuación antes descrita, el votante debería en­
contrar el valor de las variables contenidas en el segundo m iem ­
bro de la expresión, determinando el valor de los beneficios
esperados por la probabilidad de obtenerlos, m ás otros bene­
ficios adicionales y menos los costes esperados, en el caso de
que acuda a votar. Sí dicho valor es de signo positivo, ejercita­
rá su derecho al voto, mientras que si es de signo negativo se
abstendrá de votar.
El sencillo modelo que hemos expuesto nos define el com­
portamiento racional, desde un punto de vista económico, de
un votante medio. Sin embargo, a un nivel más general pueden
realizarse una serie de observaciones, em píricam ente contras­
tables. sobre el comportamiento de los electores y sobre su
nivel de participación en el proceso.
En primer lugar, se constata que la participación de Jos
g^pos sociales de elevado nivel de renta y con un grado de
educación superior es la más elevada, debido, probablem ente,
a que tales grupos sociales disponen de una mayor flexibilidad
en su horario de trabajo y, además, su m ejor formación cultu­
ral les penniie adquirir una información más exacta acerca
de las auténticas intenciones de los diversos partidos y de las
ventajas e inconvenientes que supone la concesión de su voto
a cualquiera de ellos.
También se ha comprobado, en la práctica, que la partici­
pación del votante se relaciona directamente con la probabili­
dad esperada de que la emisión del voto individual pueda in­
fluir sobre el resuludo final de la votación. En aquellas elec-

76
ciones en las que existe una gran proxim idad en tre ías diversas
alternativas y en aquellos casos en Jos que se prevé una gran
igualdad en tre algunas de las candidaturas que concurren a la
elección, la afluencia de votantes a las urnas se ve notable­
m ente aum entada.
La h ipótesis su stentada en el m odelo del votante racional
posee una g ra n can tid ad de datos que perm iten su verificación,
y, tal com o indican A shenfelter y Kelley. la variable m ás rele­
vante que p erm ite explicar la abstención p o r parte de los vo­
tantes consiste en ia variación de sus expectativas sobre el
nivel de com petencia que existirá en las elecciones. En general,
existe un acuerdo e n tre los estudiosos del tema sobre la rele­
vancia de algunas de las variables del modelo del votante ra­
cional. Las discrepancias surgen en cuanto a la elección de las
variables m ás significativas del m odelo y a la im portancia de
sus efectos. P or lo tanto, resultaría precipitado realizar afir­
m aciones generales sobre esta cuestión, ya que si bien debe
reconocerse la viabilidad de la hipótesis del votante racional,
el estado actual de los m odelos explicativos presenta una serie
de dificultades q u e todavía necesitan un estudio más profundo,
si se desea conocer las m otivaciones que guian el com porta­
m iento de los votantes.
Después de plan tearse la decisión sobre sí e jercitar o no
e) derecho al voto, el votante debe elegir al p artid o al que va
a prestar su apoyo. D icha elección requiere que el votante de­
dique u n a serie de recursos p ara la obtención de información
sobre los diversos p artid o s en litigio, ya que no puede confiar
únicam ente en la inform ación «gratuita» que obtienen todos
los ciudadanos p o r el hecho de vivir en una sociedad determ i­
nada.
En principio, p o d ría suponerse que el votante deseará ob­
tener (a m ayor c an tid ad de inform ación posible, lo que sería
cierto si su obtención no im plicara coste alguno p ara el indi­
viduo, p e ro hem os com probado con anterioridad que no se
produce este hecho. P o r lo tanto, la existencia de una serie de
costes relacionados con la inform ación supone la existencia de
una restricción a su adquisición en cantidades ilimitadas.
T am bién h em os observado anteriorm ente que. dada la gran
cantidad de ciudadanos que pueden votar en una elección de­
m o crática, la p ro b ab ilid ad de que un voto individual sea deci-

77
sivo para el resultado fina) de la votación es m uy pequeña. E ste
hecho plantea un problema adicional en ei análisis del com por­
tamiento del votante, puesto que éste relacionará el nivel ade­
cuado de información que n«:esita con la ganancia esperada
si apoya al partido que le proporciona un m ayor nivel de u ti­
lidad.
Está claro, no obstante, que el acierto o el e rro r en la vo­
tación no suele subordinarse a una cuestión de satisfacción
personal, obtenida mediante Ía cesión del voto al p artid o que
mejor defiende los intereses del votante. Para un individuo
cualquiera carece de utilidad práctica votar p o r el p artid o m ás
adecuado para sus intereses, si tal partido es derro tad o en las
elecciones. Habría obtenido el mismo resultado aunque su voto
no se hubiera orientado en la dirección correcta. Es innegable
que la probabilidad decisoria de un voto no es nula, pero su
carácter infinitesimal hace cuestionar seriam ente d g rad o d e
utilidad que pueden suponer, para un votante concreto, los es­
fuerzos para procurarse una información m uy com pleta.
Si añadimos la posibilidad de que las posiciones de los di­
versos partidos en liza sean muy cercanas, en un intento de
ganarse el apoyo de la mayoría del electorado, las posibles p ér­
didas que se deriven del hecho de que el partido elegido no sea
el vencedor serán, evidentemente, mínimas. En unas elecciones
de este tipo, los incentivos del votante serán muy reducidos
para informarse bien, puesto que, en definitiva, no corre gran­
des riesgos según el resultado de la votación.
En función de los hechos expuestos se obtiene una conclu­
sión que puede parecer sorprendente; en general, aquel votante
que considere dado el comportamiento de los dem ás, si sigue
una linea de conducta racional, no tratará de obtener u n a in­
formación politica con objeto de decidir su voto. Ello es debido
a que el factor relevante para el sujeto no será el «acierto» en
la elección de partido, sino la probabilidad de que su voto de­
termine el partido vencedor de los comicios. Como esa p ro b a­
bilidad es tan pequeña en presencia de un gran electorado,
incluso el mínimo coste de procurarse información política
será superior a las ganancias que espera obtener con la u tili­
zación <k la misma. Por lo tanto, su conducta racional consiste
en a ^ p ta r una actitud pasiva ante las informaciones de tipo
político. ^

78
De todos m odos conviene m atizar esta afirm ación, p ara evi­
ta r in terp retacio n es excesivam ente sim plistas sobre el funcio­
n am iento de la v id a política en una dem ocracia. Siguiendo a
A nthony D ow ns, podem os decir que de la a n te rio r conclusión
no se deduce q u e los ciudadanos políticam ente bien inform a­
dos estén a ctu a n d o de u n a form a irracional. Existen u n a serie
de razones q u e pueden ju stific a r la búsqueda de u n a buena
inform ación. E n p rim er lugar, existen m otivos p uram ente indi­
viduales, ya q u e p a ra un su jeto la obtención de una buena
inform ación puede se r un fin en sí m ism o, con independencia
del desenlace de las elecciones. La obtención y el d isfru te de
la in fo rm ación pueden rep o rtarle la suficiente utilidad como
p a ra q u e in c u rra en los costes que aquélla supone.
Una segunda posibilidad está directam ente relacionada con
la apreciación individual del votante acerca del grado de com­
petencia previsible e n tre dos o m ás partid o s. Si considera que
la elección va a ser m uy igualada, es evidente que aum entan
las p ro b ab ilid ad es de que su voto tenga un cierto poder deci­
sorio y, en consecuencia, se siente inclinado a conseguir una
buena inform ación en base a la que e m itir su voto.
E n te rc er lugar, un ciudadano puede reconocer a priori el
m ínim o p o d er decisorio de su voto, pero puede considerar que
un núm ero m ayor de votos p o d ría tener una cierta influencia
en el proceso electoral y, de esta form a, estim ará necesario
disponer de una bu en a inform ación, no tan to p ara decidir su
propio voto com o p a ra influir, directa o indirectam ente, sobre
la co n ducta de o tro s votantes, con el fin de m odificar en la
dirección deseada el resu ltad o de Ja elección.
O tro facto r que ju stificaría la necesidad de un individuo ra­
cional de p ro c u ra rse inform ación política reside en el posible
efecto p ropagandístico que se derivaría de la utilización de una
buena inform ación p ara em prender una serie de acciones, con
el objetivo de que el gobierno otorgue a sus preferencias u n a
atención m ayor que a las de los otros votantes.
P o r últim o, el individuo puede form ar p a rte de un grupo de
presión y acaso necesite una buena inform ación p ara actu ar
adecuadam ente e influ ir en la form ación de la política guber­
nam ental.
Sin em bargo, y salvo este tip o de supuestos, es evidente que
el ciu d adano que intente a d q u irir un volumen de inform ación

79
por encima de la información «gratuita», común para todos los
individuos, estará actuando de forma irracional. E sta conclu­
sión supone una contradicción para las teorías clásicas sobre
el comportamiento del votante en una democracia. No obstan­
te, si examinamos el problema en base a criterios de raciona­
lidad, no parece lan sorprendente el resultado obtenido.
En efecto, los beneficios que reporte la puesta en práctica
de un determinado programa politico afectarán positivam ente
a todas aquellas personas cuyos intereses estén representados
por dichos programas, con independencia de si han contribuido
con su voto efectivo al triunfo de esa alternativa. Así, pues,
siempre que lo.s intereses de un individuo sean sim ilares a los
de la mayoria se verá beneficiado por las políticas imperantes,
tanto si està bien informado como si no lo está. En todas aque­
llas cuestiones que, por sus características, puedan considerar­
se de carácter público, los beneficios son conjuntos, no se pue­
de excluir a nadie de su disfrute y, por lo tanto, un individuo
raciona) tiene muchos incentivos para tra ta r de evadir su par­
ticipación en cualquier tipo de coste que implique la obtención
de esos beneficios. Esta actitud es perfectamente lógica, puesto
que el logro de un beneficio no dependerá de su propio esfuer­
zo, mientras que la obtención de información representa un
coste efectivo, sin contrapartida real, que, por lo tanto, debe
ser reducido al mínimo.
Esta descripción dcl comportamiento individual es inmedia­
tamente extensíbie a todos los componentes de una colectivi­
dad, por lo que, en definitiva, ninguno destinará parte de sus
recursos para la obtención de información.
Como consecuencia de este proceso, los sistem as políticos
democráticos implican la existencia de una actuación ineficien­
te provocada por la minimización de la inversión en inform a­
ción política por parce del ciudadano racional. Parece claro
que si una mayoria de ciudadanos estuviera bien inform ada y
actuara colectivamente de forma racional, los políticos se ve­
rían en la necesidad de servir mejor a sus intereses, cosa que
les aportaría un beneficio evidente. Sin embargo, la racionali­
dad individual de todos los votantes produce justam ente los
efectos contrarios a los que, en buena lógica, serían deseables
para la comunidad.

80
E l fu n c io n a m ie n to d e lo s s is te m a s m u ltíp a r tíd ls ta s

Un aspecto fundam ental que conviene ten er presente en eí


análisis de cualquier sistem a dem ocrático es el relacionado con
el procedim iento de votación aplicado, que condiciona en gran
m edida la e stru ctu ra y el funcionam iento del sistem a político
en cuestión.
Existe ya un elevado núm ero de estudios que dem uestran
la influencia de las reglas de votación sobre el núm ero de par­
tidos, u opciones políticas, y sobre los objetivos últim os de los
mismos.
E sta problem ática resulta particularm ente interesante en
aquellas elecciones que dan lugar a un único candidato, o par­
tido, vencedor en un determ inado distrito. En una votación de
«todo o nada» existirá, en principio, un porcentaje del electo­
rado que se verá representado p o r un partido, o un candidato,
al que no ha votado. Además, tal y como vimos anteriorm ente,
una votación de este tipo supondrá que los partidos tratarán
de acercar su posición a la del «votante mediano», situación
más probable cuanto m ás cerca se esté del bipartídism o. En
consecuencia, es m uy posible que el partido ganador adopte
una conducta que no sea la que esperaban algunos de sus vo­
tantes. Cabe preguntarse hasta qué punto, en un sistem a de
este tipo, los representantes elegidos cumplen su m isión de re­
presentar los intereses de los votantes.
Si se enfoca e sta cuestión a la inversa es fácil observar que,
en una votación de ganador único, la obtención del trivmfo
requiere la obtención de m ás del 50 por 100 de los votos si se
quiere a se g u ra r la victoria. A m edida que aum enta el núm ero
de candidatos a la elección es m ás fácil ser elegido con un
núm ero in ferio r de votos. En el prim er caso, los candidatos
tendrán que a d o p ta r posiciones cercanas al «votante mediano»
si desean gozar de la confianza de una m ayoría del electorado,
existiendo, adem ás, u n a fuerte tendencia hacia la formación de
un sistem a b ip artidista.
E n los sistem as de representación m últiple aum entan las
posibilidades de la existencia de varios candidatos que, al en­
tra r en com petencia, adoptarán distintos program as y perm iti­
rán que la m ayoría de los votantes estén representados p o r un
candidato de sus preferencias.
81
La Jiíeralura sobre los procesos de elecciones p ú b licas ha
propuesto una serie de variantes que perm iten s u p e ra r los p ro ­
blemas antes señalados. En general se han p ro p u esto sistem as
de representación proporcional, que presen tan las siguientes
características comunes, según D. C. M üeller. P a ra c a d a com u­
nidad determ inada se eligen sim ultáneam ente v ario s c a n d id a ­
tos y no uno sólo. H abitualm ente se elaboran listas d e can d i­
datos y, si se plantea la elección de M rep resen tan tes, resu ltan
elegidos los M candidatos que obtengan un m ay o r nú m ero de
votos. De esta m anera es de esperar que sean pocos los v o ta n ­
tes que no se vean representados p o r los can d id ato s a q u ien
votaron, situación que puede evitarse m edian te u n a segunda
votación entre las candidaturas vencedoras en la p rim era . E n
definitiva, a cada candidato debería concedérsele un nú m ero
de votos en la asamblea proporcional a] núm ero de votos ob­
tenidos. Este es, en realidad, el procedim iento seguido p o r los
sistemas políticos de representación proporcional, en los que
el número de escaños que obtiene un p a rtid o es p ro p o rcio n al
al tota! de los votos que ha obtenido. Con alguna p eq u eñ a m o­
dificación, generalmente destinada a prim ar a los p a rtid o s ma-
yoritaríos, éste es el sistem a em pleado habitualm ente.
En principio, es de esperar que en un sistem a d e re p re se n ­
tación proporciona] exista una m ayor variedad d e c a n d id a to s
o partidos que representen la práctica to ta lid a d d e las o p in io ­
nes políticas de los ciudadanos. La confianza en el fu n cio n a­
miento de este sistem a supone uno de los g ran d es a tra c tiv o s
de la representación proporcional.
Sin embargo, en los sistem as parlam entarios, el g o b iern o
es elegido por el partido m ayoritario, o p o r una coalición de
partidos que representen una m ayoría. Existe alguna evidencia
empírica que pone de relieve que los sistem as b asad o s en la
representación proporcional traen consigo la ex isten cia d e un
alto grado de inestabilidad en (as coaliciones m a y o rita ria s y
en la propia institución gubernam ental. P artien d o d e e sto s re ­
sultados. algunos autores han cuestionado la d eseab ilid ad d e
los sistemas de representación proporcional, en fa v o r de ios
s i s e a s bipartidistas y de representación única. Dicha in te r­
pretación es cuestionable, puesto que conviene d iferen ciar cla­
ramente entre la representación proporcional com o siste m a q u e
representa las preferencias de los votantes y la n o rm a consti-

82
tuciona! que decide en qué form a ha de ser nom brado el go­
bierno. De m odo que la inestabilidad gubernam ental debiera
im putarse ai procedim iento de elección del gobierno y no al
sistem a de representación proporcional.
En resum en, puede afirm arse que los .sistemas de represen­
tación proporcional reflejan de una m anera m ás exacta las pre­
ferencias de los votantes que los restantes sistemas, hecho que
se m anifiesta en la existencia de un elevado número de parti­
dos en el Parlam ento, que se supone representan una amplia
gam a de posiciones políticas, Es posible dem ostrar empírica­
m ente que el porcentaje de votantes que prestan su apoyo a
p artid os q u e no obtienen representación parlam entaria es muy
reducido en la m ayoría de sistem as políticos democráticos con
representación proporcional.

G rupos d e presión y coaliciones políticas

El funcionam iento de un sistem a político democrático, tal


com o h a sido expuesto, exigía el establecim iento de algunos su­
puestos q u e se alejan considerablem ente de la realidad. Sin
ánim o de se r exhaustivos, vam os a considerar a continuación
nuevos aspectos q u e perm iten analizar con m ás rigor el com­
p o rtam ien to de los votantes y de los partidos en una demo­
cracia.
E n cu an to se refiere al estudio de los votantes, hemos su­
p u esto h a sta el m om ento la existencia de un votante raciona!
q u e a d o p ta sus decisiones en función de los beneficios o pérdi­
das esp erad o s q u e re p a rte su acción, y que desea obtener un
determ in ad o grado de inform ación de acuerdo con la rentabi­
lidad e sp e ra d a de la m ism a, todo ello desde un prisma neta­
m ente individual. Sin em bargo, la posición del votante no es
siem p re tan solitaria, ya que es posible que una serle de indi­
viduos, con intereses com unes, opten por u nir sus fuerzas, in­
terviniendo de Forma efectiva en el desarrollo de la vida polí­
tica y no m eram ente com o votantes, Nos estam os refiriendo
a los «grupos de presión», tan comunes en los sistemas polí­
ticos.
P ara la fo n n a c ió n de un grupo de presión es condición ne­
cesaria que exista u n a serie de intereses comunes entre deter-

83
mioadús individuos. Su actívidad estará orientada a in flu ir s o
bre los votantes, los políticos y la A dm inistración Pública;
teniendo en cuenta que. como consecuencia de su acción, o tras
personas con intereses comunes se verán beneficiadas sin per­
tenecer a )a organización. Debido a ello existen muy pocos in­
centivos para que un individuo tom e parte activa en un grupo
depresión, soportando los costes asociados a su actividad. Para
explicar la formación de estos grupos, la condición suficiente
reside en el cumplimiento de tres condiciones fundam entales;

1.‘ En grupos pequeños de personas, todos son conscien­


tes de que las acciones sobre intereses comunes sólo pueden
llevarse a cabo si todos los individuos adoptan un com porta­
miento solidario, que puede venir apoyado incluso en la pre­
sión social.
2.* La existencia de incentivos selectivos, es decir, de una
serie de bienes y servicios de los que sólo pueden beneficiarse
los miembros del grupo, sería otra condición explicativa de la
formación de un grupo de presión.
3.* Pueden existir una serie de factores que fuercen a algu­
nos individuos a agruparse con el fin de defender sus intereses,
a falta de cauces más efectivos, En muchos casos, el propio
gobierno encuentra ventajosa la negociación con grupos de in­
tereses «oficiales» sobre algunas cuestiones de gran relevancia,
que afecten directamente a ese grupo de ciudadanos.

Cualquier sujeto que desee ser un miembro efectivo de un


grupo de presión debe persuadir al partido gobernante de que
las políticas que propugna son deseadas por un gran núm ero
de ciudadanos y/o son beneficiosas para el resto del electorado.
Si se quiere que esta persuasión resulte efectiva, cada miembro
de un grupo de presión debe estar muy bien inform ado acerca
del área política sobre la que desea ejercer influencia, escoger
la actuación más adecuada para sus intereses y plantear los
argumentos que permitan contrarrestar la intervención de otros
grupos opuestos. La pertenencia a un grupo de presión exige
mucha más información que la del volante individual, que sólo
necesita comparar entre un grupo de alternativas.
Como hemos señalado, un grupo de presión debe estar com­
puesto por individuos que sean auténticos expertos en las áreas

84
políticas en las que tienen que p o n er de m anifiesto su influen­
cia. p a ra lo cual necesitan ad q u irir u n gran volum en de infor­
m ación que Ies representa costes m uy elevados. E sto supone
que existirá u n a m ayoría de ciudadanos especializados en unas
pocas áreas políticas, si actúan racionalm ente. También supone
que sólo unos pocos individuos estarán en condiciones de ejer­
cer presión activa sobre el gobierno en cada área política de­
term inada. La situación es m u y distinta a la del votante indi­
vidual, ya que, a pesar de que los costes de obtener inform a­
ción son m uy elevados, el reducido núm ero de expertos en
cada tem a hace posible que los beneficios potenciales prove­
nientes de la inform ación política puedan ser muy im portantes.
La im portancia de los grupos de presión puede atribuirse
a varios hechos. E n prim er lugar, se supone, como hemos co­
m entado anteriorm ente, que los grupos de presión están muy
bien inform ados sobre todos los hechos relativos a su sector,
por lo que el sector público se ve en la necesidad de realizar
algunas concesiones a cam bio de la inform ación facilitada p o r
los grupos. E n segundo lugar, los grupos de presión pueden
utilizar su dom inio so b re el m ercado p ara influir sobre los vo­
tantes, ya q u e pueden p rovocar una serie de anom alías en la
vida económ ica, a sabiendas de que, a ojos de los votantes, el
responsable será el gobierno. P or últim o, pueden influir sobre
las decisiones políticas m ediante la concesión o negación de
apoyo financiero a los p artid o s políticos, m uchos de Tos cuales
dependen en gran m edida de las aportaciones de determ inados
grupos de presión.
Prescindiendo de su actividad concreta, es posible definir
u n a serie de elem entos com unes que conform an el com porta­
m iento de u n g ru p o de presión. El elem ento básico de su acti­
vidad consiste en la negociación o intercam bio de votos (re­
cuérdese lo expuesto al h a b lar de los procedim ientos de
logrolling). Cada grupo organizado puede ceder, en determ ina­
das cuestiones relativam ente menos im portantes, para asegu­
rarse el apoyo de otros grupos en cuestiones de crucial interés
p ara sus m iem bros. Las actividades de los grupos en orden a
Conseguir sus objetivos tratan de m antenerse en el máximo
secreto posible, p a ra evitar que surja una oposición p o r parte
de o tro s grupos de interés y del colectivo de votantes en ge­
neral.
Al igual que sucedía con el estudio del com portam iento del
votante racional, la aplicación del concepto económ ico de ra ­
cionalidad en el análisis de los grupos de presión produce unos
resultados que contradicen las ideas generales existentes sobre
el funcionamiento de una democracia. Considerando un d eter­
minado sector económico, aquellas personas cuyas ren tas p ro ­
vengan de dicho sector serán los candidatos m ás probables
para integrar un grupo de presión relacionado con ese sector,
ya que, normalmente, los ciudadanos obtienen sus ingresos de
una o dos fuentes de renta. Si atendemos al gasto de la renta
por parte de los ciudadanos, la situación cam bia radicalm ente,
ya que lo más habitual es que cada individuo gaste su renta
en actividades diversas relacionadas con los distintos sectores
económicos, por lo que, desde este punto de vista, no se senti­
rán muy afectados por las variaciones que ocurran en cualquie­
ra de ellos. La conclusión de este razonamiento es evidente:
cualquier ciudadano tiene muchos más incentivos para ejercer
una influencia directa sobre la política gubernam ental desde
su punto de vista como productor que desde su óptica como
consumidor. Aunque los consumidores de cualquier producto
son mucho más abundantes que los productores, las políticas
gubernamentales tenderán a favorecer a estos últim os, puesto
que los ciudadanos se establecerán en grupos de presión en su
calidad de productores. Lo paradójico de esta situación reside
en el hecho de que esta tendencia política, favorable a los pro­
ductores, está directamente motivada por un com portam iento
racional por parte de los consumidores, que les hace adquirir
solamente un volumen de información tal que los beneficios
esperados de la misma superen los costes de obtenerla. Ac­
tuando racionalmente, el consumidor sabe que su influencia
sobre la política gubernamental será muy pequeña; por lo tan­
to. no tratará de mejorar su nivel de información, dejando sus
posibilidades de intervención en manos de los grupos de p re­
sión. En resumen, si los productores, los consumidores y el go­
bierno se comportan racionalmente, los grupos de presión se­
rán efectivos. Este resultado cuestiona los supuestos habituales
sobre ia actuación de esos grupos en una democracia.
Después de examinar el comportamiento de los votantes en
una democracia es conveniente volver a introducir la o tra va­
riable esencial del problema: los partidos políticos. De forma
análoga a la utilizada p o r los votantes, pondrem os de relieve
algunas m odificaciones que se producen en las conclusiones
que habíam os alcanzado com o consecuencia de la utilización
de supuestos adicionales.
Al igual q u e sucedía con los votantes, es posible que ios
partid o s políticos se vean inducidos a reagruparse en partidos
m ayores o en coaliciones de partidos, debido a la existencia de
unos intereses com unes en tre ellos. A este respecto es m uy in­
teresante la ap o rtació n de W illiam R iker, que planteó la hipó­
tesis de que lodos los sistem as políticos m ultipartidistas. o de
p artid o único, convergen necesariam ente hacia la form ación de
dos p artid o s o coaliciones de p artidos de dim ensiones sim ila­
res. S u tesis se apoya en un concepto básico de la «teoría de
los juegos», técnica m atem ática de gran com plejidad que se
utiliza hab itu alm en te p ara el estudio de determ inado tipo de
m ercados y de decisiones en teoría económ ica. Se parte del
supuesto de que la política es un juego de sw n a cero, es decir,
que las ganancias o beneficios que obtengan uno o varios p ar­
tidos com o consecuencia de determ inadas circunstancias se
ven com pensadas exactam ente p o r las pérdidas sufridas p o r
o tro s partidos.
Bajo este supuesto, R iker establece la hipótesis de la coali­
ción vencedora m ínim a, según la cual la e s tr a t^ ia óptim a de
un p artid o , o coalición, consiste en p e rm itir que ia coalición
co n traria sea tan grande com o sea posible, siem pre y cuando
siga siendo d e rro ta d a . B ajo la regla electoral m ás com ún, la
de la m ayoría, la coalición ganadora será m ínim a y la perde­
d o ra c o n tará con un voto menos.
R iker se apoya en la evidencia em pírica p ara argum entar
que la «desintegración» de las grandes coaliciones no se pro­
duciría si su único objetivo fuera ganar las elecciones, ya que
c o rrerían el riesgo de p erd er vot(^ y. con ello, su situación de
seguridad en el m ercado electoral. E s evidente que tiene que
existir alguna explicación que justifique este com portam iento.
La explicación aparece al considerar el supuesto de la política
com o juego de sum a cero, ya que los beneficios derivados de
la victoria se realizarán a expensas del partido perdedor. Cuan­
to m ayor sea el núm ero de los com ponentes de dicho partido
o coalición, m ayores serán los beneficios que recibirán los ven­
cedores. p o r lo q u e la coalición vencedora tra ta rá de lograr
que algunos de sus miembros se integren en la coalición derro ­
tada, mientras sigan formando una coalición vencedora m ínim a.
£? modelo expuesto permite explicar la form ación de coali­
ciones desde dos perspectivas; mediante la fusión de pequeños
partidos o mediante la desintegración de grandes partidos.
Hemos comprobado que para que se desintegre voluntariam en­
te una coalición ganadora es preciso que existan objetivos adi­
cionales al del triunfo electoral, lo que, si bien puede darse,
presenta algunos matices que pueden invalidar el proceso. De­
bido a ello, el modelo de Riker resulta más adecuado p ara ex­
plicar la desaparición de los partidos pequeños que la frag­
mentación de los grandes.

Capítulo 3. LECTURAS SELECCIONADAS

El puntü de partida de los análisis económicos sobre la ac­


tividad politica se encuentra en la obra fundam ental de
— Joseph A. Schumpeter: Capitalism, Socialism and Demo­
cracy (3.‘ ed.), Harper and Row, Nueva York. 1950.
Versión castellana; Capitalismo, Socialismo y Democracia,
Ed. Aguilar, Madrid, 1968: Ediciones Orbis. Barcelona, 1983.

La concepción general de la teoría económica de la dem o­


cracia está contenida en su integridad, con desarrollos porm e­
norizados del modelo propuesto, en
— Anthony Downs: An Economic Theory of Democracy, H ar­
per and Row. Nueva York, 1957.
Versión castellana: Teoria Económica de la Democracia,
Ed. Aguilar, Madrid, 1973.

Un modelo alternativo para el estudio de los sistem as po­


líticos democráticos es el presentado por
— Albert Breton; The Economic Theory o f Representative Go­
vernment. Aldine Publishing Co., Chicago, 1974,

EI comportamiento de los partidos políticos en una demo­


cracia. con especial referencia a la importancia del factor in­

88
form ación, ap arece m uy desarrollado en ia o b ra de A. Downs
citada a n te rio rm e n te y, tam bién, en
A nthony D ow ns: «An Econom ic Theory of Political Action
in a D em ocracy», Journal o f Political Econom y. 1957.
V ersión castellana: «Teoría económ ica de la acción política
en u n a dem ocracia», Revisfa Española de Economía, núm . 2,
1978, págs. 403-427.

El estudio de las cam pañas políticas de los partidos ante


los procesos electorales, con un enfoque basado en las teorías
de la p ublicidad, se a b o rd a de una form a b astan te com pleta en
— K. S. P a ld a : «Does A dvertising Influence Votes? An Analysis
of th e 1966 a n d 1970 Quebec Elections», Canadian Journal
o f Political Science, vol. 6. 1973. págs. 638-655.
— M. C rain y R. Tollison: «Campaign E xpenditures and Poli­
tical C om petition». Journal o f Law and Econom ics, vol. 19.
1976, págs. 177-188.

£1 m odelo del v o ta n te racional aparece en la o b ra básica de


Downs, existiendo investigaciones m ás exhaustivas sobre el
tem a a cargo de
— W. H. R iker y P. C. O rdeshook: «A Theory of the Calculus
o f Voting», A m erican Political Science Review, vol. 62, 1962,
págs. 25-42.
— 0 . A shenfelter y S. Kelley: «D eterm inants of Participation
in P residential Elections», Journal of Law and Economics,
vol. 18, 1975, págs. 695-733.

Los sistem as m u ltip a rtid istas de representación proporcio­


nal pueden exam inarse extensam ente analizando la obra de
D- C. M üeller ya citad a con anterioridad y. asim ism o, en
G ordon Tullock: Tow ard a M athem atics o f Politics, Uni­
v ersity o f M ichigan Press, Ann Arbor, 1967.

EI an álisis de la form ación y objetivos de los grupos de


p resión está p resen tad o básicam ente en
— M ancur Oíson: The Logic o f Colective Action, H arvard Uni­
v ersity Press, C am bridge, 1965.
otras aportaciones interesantes a este respecto son las de­
bidas a
— Richard E. Wagner: «Pressure Groups and Political Entre-
peneurs; A Review Article», en G. Tullock (ed.): Papers on
nonmarke! decision making I. Virginia, 1966.
Versión castellana: «Grupos de presión y em presarios polí­
ticos», en A. Casahuga (ed.): Democracia y Econom ia Poli­
tica, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1980.
— Peter Bernholz: «Dominant Interest Groups and Powerless
Parties», K ykh s. num. 3, 1977, págs. 411420.
Versión castellana; «Grupos de presión dom inantes y p ar­
tidos sin poder», en A. Casahuga (ed.), op. cit.

La hipótesis de la coalición vencedora mínima y o tro s as­


pectos generales sobre la formación y tamaño de las coalicio­
nes aparecen expuestos en
—• W. H, Riker; The Theory of Political Coalitions. Yale Uni­
versity Press. New Haven. 1962.
— Robert Axelrod: Confhci of interest, M arkham, Chicago.
1970.

90
CAPITULO 4

T EO R IA ECONOM ICA DE LA BUROCRACIA

A lo largo de las páginas anteriores hemos pasado rápida


revista so b re algunos de los aspectos m ás im portantes relacio­
nados con ia te o ría de la elección pública o colectiva. El plan­
team iento lógico del tem a nos llevó a considerar, en principio,
una serie de cuestiones fundam entales referentes al siem pre
com plejo p ro b lem a de p a sa r de las preferencias individuales a
las colectivas. E n función de este análisis se pasó revista, a
continuación, a los procedim ientos de votación utilizados para
re fle ja r las preferen cias individuales y a las consecuencias que
co m p o rtan. Sin em bargo, todavía no se había tenido en cuenta
el aspecto institucional de la cuestión, por lo que fue necesa­
rio e stu d ia r un m odelo de com portam iento de los sistemas
políticos dem ocráticos, atendiendo sus dos agentes básicos:
los votantes y los políticos (habitualm ente con la inclusión de
los p a rtid o s en los q u e se agrupan).
No o b stan te, existe un facto r adicional a tener en cuenta
en n u e stro análisis: el estudio de cómo se satisiace una deter­
m inada d em an d a del secto r público p o r parte d e las institu­
ciones cre ad a s al efecto. E n realidad, en los capítulos anterio­
res hem os exam inado los procedim ientos a través de los que el
sector p ú b lico llega a determ inar las necesidades colectivas,
Pero ta le s necesidades deben ser satisfechas a través de una
serie de m ecanism os cuyo com portam iento estará regido por
unas m otivaciones d istin tas de las que guían la actuación de
los políticos y de los gobernantes.
Si deseamos establecer una teoría rigurosa que explique
gjobalmente el proceso relativo a la satisfacción de las nece­
sidades públicas será necesario a l ^ d o n a r el supuesto simpli-
fícador de que, una vez determ inada la dem anda del sector
público (en base a cualquier proceso de elección), la o ferta se
ajustaba exactamente a ella, sin que su com portam iento fuera
explicado por ningún otro tipo de factores. Este punto de vista
supone la aceptación de que las instituciones burocráticas, o
los burócratas, que son los encargados de realizar la provisión
de bienes demandados por el sector público, actúan libres de
cualquier motivación, limitándose a cum plir con precisión las
indicaciones de los gobiernos (que pueden reflejar unos deseos
democráticos o dictatoriales), Parece coherente que los buró­
cratas traten de lograr sus propios intereses m axim izando su
función de utilidad. La teoría de la burocracia tra ta de explicar
el comportamiento de la oferta del sector público y, concreta­
mente, de las personas que trabajan en él, es decir, de los bu­
rócratas. Para ello se emplea una metodología convencional,
puesto que el burócrata es una persona y no podem os esta­
blecer en su estudio hipótesis distintas de las que utilizaría­
mos, por ejemplo, en ei análisis de las actividades de un con­
sumidor o de un empresario.
Utilizaremos, por lo tanto, el método característico de la
teoría económica basado en la maximización de una determ i­
nada función objetivo. Este procedimiento ya fue em pleado en
el caso de los políticos y de los votantes, atentos, respectiva­
mente, a maximizar el número de votos y los beneficios espe­
rados de la elección de un determinado candidato. E n cu an to
al burócrata, y dada la existencia de una función de preferen­
cias, tratará de maximizar su propio bienestar, m ás que el
bienestar social, aunque, como en todo proceso de maximiza-
áún, estará sujeto a una serie de restricciones m otivadas p o r
las dificultades de obtener una información com pleta y p o r
la carencia de poder suficiente como para em prender, en un
determinado momento, una acción que le resulte personalm en­
te favorable, pero que sea contraria a los intereses públicos.
El método que se utiliza en la teoría económica de la b u ­
rocracia consiste en definir una función de preferencias p a ra el
burócrau, que éste tratará de maximizar sujeto a una serie
de restricciones determinadas por el tipo de institución en la

92
que a c tú a el individuo, concretam ente en las instituciones bu­
rocráticas. E l com p o rtam ien to del b u ró crata e stará fuertem en­
te condicionado p o r la e stru ctu ra y el funcionam iento de las
instituciones p a ra las que tra b a ja.

El m odelo de X lskanen sobre el com portam iento


de una burocracia

La aplicación de la m etodología económ ica para el estudio


de las b urocracias, en el m arco de la elección pública, cristalizó
con los tra b a jo s originales de Gordon Tullock y Anthony
Downs, que fueron los pioneros en estu d iar algunos aspectos
de las organizaciones b urocráticas a la luz de la teoría econó­
mica. E stos au to res critican los tradicionales análisis de la
burocracia, centrados sólo en sus aspectos sociológicos y po­
líticos, y consideran necesario d a r una visión más global de
aquélla, integrándola com o parte fundam ental dentro de los
esquem as generales de la elección pública. A p a rtir de estas
ideas surge la aportación de W illiam N iskanen, que elabora el
p rim er m odelo global p ara explicar, desde un p u n to de vista
económ ico, el com portam iento de las burocracias, prestando
una atención prep o n d eran te al estudio de la oferta p o r parte
de los organism os burocráticos. La teoría de la burocracia de
N iskanen p uede dividirse en tre s partes, que pasam os a exa­
m inar seguidam ente.

1. Características definitorias de un «hureau» u organismo


público

E s conveniente em pezar el estudio de la burocracia con la


unidad básica de producción dcl sector público, es decir, el
bureau o agencia pública. Un bureau se define como aquella
organización q u e cum ple sim ultáneam ente las siguientes carac­
terísticas:

1.* Son organizaciones sin fines de lucro, no regidas por


el prin cipio del beneficio, cuya propiedad recae indistintam ente
en todos los com ponentes de la sociedad. Ni los cargos direc­
tivos ni los em pleados perciben ninguna retribución m onetaria

o?
como parte de la diferencia entre los ingresos y los gastos de­
rivados de la actividad del organismo.
2* Además de los ingresos derivados de la venta de sus
productos, a un precio determinado, una p a rte im portante de
los ingresos periódicos gestionados por los departam entos pro­
vienen de fuentes alternativas, fundam entalm ente de la percep­
ción de subvenciones globales asignadas p o r las autoridades
públicas.
3.* Los fondos de los que proceden las asignaciones perió­
dicas que perciben los organismos implican la obligación de
contribuir y la carencia de control efectivo sobre los m ism os
por parte de los ciudadanos o contribuyentes. Nos referim os,
fundamentalmente, a los ingresos impositivos. Podemos resu­
mir estas características diciendo que un bureau es u n a orga­
nización no lucrativa financiada, parcial o totalm ente, p o r sub­
venciones o asignaciones periódicas del gobierno, procedentes
de fondos de contribución obligatoria sobre los cuales el ciu­
dadano o contribuyente carece de control efectivo.
4.“ Los burcaus se especializan en la oferta de una serie
de bienes y servicios cuya demanda por parte de los ciudada­
nos es superior a la que existiría si dichos productos se ven­
dieran a un determinado precio. Es lo que en la term inología
económica se conoce con el nombre de bienes públicos.
5.' Las características de (os bienes y servicios sum inistra­
dos por los bursaus son, a menudo, de difícil cuantificacíón.
Lo que supone grandes dificultades en orden a definir y con­
trolar la actuación de los burócratas. De esta form a podríam os
decir que los bureaus se especializan en la oferta de bienes y
servicios deseados por una comunidad en cuantía superior a la
ofredda por el mercado, siendo imposible su provisión p o r al­
guna institución lucrativa, lo que a menudo lleva a los orga­
nismos públicos a funcionar en régimen de monopolio de oferta.
6.* El bureau está compuesto por una serie de personas
que dedican íntegramente su actividad profesional al servicio
del mismo, en general los funcionarios y los profesionales al
senricio de la Administración Pública. Habitualmente, el tér­
mino burócrata hace referencia a los altos cargos directivos de
cualquier organismo con un presupuesto independiente e iden-
tificable. Los burócratas pueden ser profesionales o nom brados

94
directam ente p o r el poder ejecutivo, pero incluso estos últim os
dejan de ser con el tiem po representantes del ejecutivo y se
convierten en representantes del organism o que dirigen, por lo
que no cabe establecer distinciones entre am bos. En cuanto a
las c aracterísticas de los b urócratas como «clase» o «grupo»,
es preciso señ alar que, com o individuos, los burócratas son
iguales ai resto de las personas, pero que, com o los individuos
dedicados a profesiones distin tas, presentan unas característi­
cas diferenciales propias.

2. Las relaciones en tre tas agencias públicos y los restantes


agentes económ icos
D entro del m arco analítico definido p o r Niskanen se olvi­
da, en p a rte , el com portam iento del burócrata individual, que
persigue sus p ro p io s fines, para c en trar el análisis en el orga­
nism o público, com o una unidad básica de com portam iento,
que busca m axim izar su propia función objetivo sujeta a las
restricciones im puestas p o r los agentes exteriores y a las que
se derivan de la propia e stru ctu ra organizativa de la institu­
ción. El hecho de considerar el organism o (o la oficina, o el
negociado...) com o unidad básica de com portam iento implica
que ias decisiones serán tom adas por su director, que es la
única persona con p o d er decisorio en el seno de aquél, y a quien
nos referim os, en adelante, con el térm ino burócrata. Los res­
tantes em pleados de la agencia carecen del poder de tom ar de­
cisiones y su influencia se lim ita a establecer restricciones al
com portam iento de! departam ento.
Sin duda, de en tre las interacciones de los organism os pú­
blicos con el m undo exterior, son las relaciones con la organi­
zación colectiva que los subvenciona las que motivan que su
m edio ex terio r sea diferente del de cualquier otra form a de
organización. La organización colectiva que financia al bureau,
y que designarem os con el nom bre de patrocinador, será el
Parlam ento o el poder legislativo, en una democracia, y, en el
caso de u n a d ictad ura, el grupo que detente el poder. De for­
ma directa, el p a tro cin ad o r de) organism o será un ministerio
del gobierno, financiado a través de ingresos impositivos o con­
tribuciones obligatorias.
N orm alm ente, Jos dirigentes de la organización colectiva
que financia la burocracia son elegidos dem ocráticam ente por
(os votantes, aunque tiendan a perpetuarse en sus cargos. Su
misión consiste en el estudio y aprobación, en su caso, del p re ­
supuesto y del programa de actividades propuesto p o r lo s de­
partamentos, así como en el nom bram iento de sus alto s cargos
directivos y en el control de su actuación. En consecuencia,
gran parte de la actividad de los altos cargos del organism o se
ve mediatizada por sus relaciones con los dirigentes de la o r­
ganización patrocinadora. A la inversa, el p atro cin ad o r depen­
de exclusivamente de los departam entos para su m in istra r de­
terminados bienes y servicios, por lo que la relación en tre
ambos entes es lo que en economía se entiende p o r «m onopolio
bilateral».
La negociación entre ambos difiere de la que norm alm ente
impera en el mercado, en la que las unidades de producción
ofrecen a las unidades de consumo una unidad de p ro d u cto a
un precio determinado. En nuestro caso, el organism o ofrece
una serie de productos obtenidos a través de la realización de
un conjunto de actividades, a cambio de una dotación presu­
puestaria.
El interés del patrocinador por disponer de los bienes y
servicios producidos por las oficinas, y ia falta de alternativas
válidas, provocan que aquéllos tengan un gran poder d e ne­
gociación y que su comportamiento sea sim ilar al de u n m o­
nopolista en el mercado, Como consecuencia de esta situación,
la negociación no se plantea en términos de cantidad de p ro ­
ducto, sino en la relación entre el presupuesto concedido y el
nivel de actividad a desarrollar. La relación en tre el nivel de
actividad y el producto de la misma a menudo no se explica
convenientemente, lo que contribuye a m antener la posición
privilegiada del organismo, tanto con respecto al patrocinador
como a los ciudadanos-volantes.
El problema más grave que representa esta conducta con­
siste en que la demanda de productos por parte de la población
nunca es revelada directamente al departam ento correspon­
diente, ya que el agente que determina la dem anda d irecta so­
bre el organismo es el propio patrocinador. La dem anda de
éste, en el sistema democrático, se relacionará con las prefe­
rencias individuales de los electores a través del proceso po­
lítico de votación, mediante el que son elegidos los dirigentes

96
del gobierno, y a través de los procesos internos adoptados
p o r la tom a de decisiones por p a rte de los gobernantes. Como
resultado de este proceso, la dem anda real de población dife­
rirá de ia expresada p o r la organización patrocinadora y, en
definitiva, el organism o tendrá en cuenta las preferencias re­
veladas p o r su patrocinador y no las de los electores, hecho
que constituye una de las características m ás relevantes de una
burocracia.
E ste com portam iento se ve reforzado, en parte, p o r la acti­
tud del patrocinador, que analiza el presupuesto presentado
p o r el d epartam ento en base a la cantidad de servicios proyec­
tada, pero que carece de posibilidades de inform arse sobre
cuál seria el presupuesto m ínim o para su realización. Este su­
puesto cobra m ayor im portancia sí se consideran organizacio­
nes colectivas de gran tam año, com o los gobiernos centrales,
que se encuentran con la necesidad de financiar una gran can­
tidad de servicios patrocinados p o r unos agentes que se com­
p o rtan com o m onopolistas. El problem a que se plantea básica­
m ente es de inform ación: el burócrata conocerá los costes y el
proceso de producción m ucho m ejor que los dirigentes de ia
organización patrocinadora, p o r lo que necesitará relativam en­
te poca inform ación, que puede conseguir estim ando la dem an­
d a de su patrocinador, a través de) estudio de presupuestos an ­
teriores y del com portam iento revelado por el patrocinador.
Los dirigentes de la organización patrocinadora necesitan m ás
inform ación, dado su desconocim iento sobre las actividades
específicas dcl deparlam ento, que les resulta difícil de obtener
en base al com portam iento revelado p o r este último.
P o r o tra parte, tam bién existe una gran diferencia entre
los incentivos para obtener una buena inform ación en tre am ­
bas p artes. P o r su dedicación exclusiva al organismo, el buró­
crata cuenta con fuertes incentivos y con disponibilidad de
tiem po p a ra o b te n er la inform ación adecuada, m ientras que
los dirigentes de la organización patrocinadora, atentos lógica­
m ente a m axim izar sus votos en las próxim as elecciones, de­
b erán preocuparse p o r un gran núm ero de cuestiones, desarro­
llando diversas actividades que les reducen las posibilidades
de e stu d iar a fondo la actuación de sus departam entos y lograr
una buena inform ación sobre ellos. En definitiva, y pese a que,
teóricam ente, las relaciones entre un organismo y su patroci-
07
nador son de monopolio bilateral, la disponibilidad de infor­
mación y los incentivos por obtenerla hacen posible que los
organismos puedan explotar su condición de m onopolio de
oferta, mientras que el patrocinador no puede explotar su po­
sición de monopolio de demanda. Esto significa que el poder
monopolista en (as relaciones entre am bas p artes está deten­
tado ùnicamente por los departamentos.
Dentro del estudio de las relaciones que se establecen entre
los organismos y el resto de la sociedad destacan las relacio­
nes que mantiene la agencia con sus proveedores de factores
de producción, fundamentalmente el trab ajo y los m ateriales
necesarios para sus procesos de producción. Lo m ás norm al es
que las agendas contraten la fuerza de trabajo y los m ateriales
de producción en mercados competitivos. Con independencia
de que puedan existir condiciones especiales en algún caso, las
agencias pagarán los precios existentes en el m ercado p ara la
contratación de uabajadores y de m aterial, como si fueran em ­
presas de carácter privado. Sin embargo, pese a la existencia
de una serie de factores como la legislación laboral, los sindi­
catos, etc., y a que el precio de los materiales suele ser común,
todavía es práctica común en las instituciones burocráticas la
discriminación de los salarios y de los precios de los factores
de producción.
La explicación fundamental de esta actuación se deriva de
las propias características de los departam entos. En su mo­
mento se vio que el objetivo principal de un organism o está
en producir determinados bienes y servicios de carácter públi­
co, de los que, al ser el único oferente, actúa como monopolista.
Para producir esos servidos monopolizados hace falta dispo­
ner de unos determinados factores de producción y de un gru­
po de trabajadores cualificados que estén especializados en la
producción de esos servicios. En esta situación cabe hablar de
la existencia de monopsonio por parte de Ja burocracia, es de-
d r, que se comporta como comprador único y, en consecuen­
cia, dispone de una fuerza decisiva en los mercados de trabajo
y OI los de factores.
Además, y debido a su situación legal, los departam entos
tienen el derecho de reclamar, para su utilización, recursos de
dominio público, por los que a menudo pagan cantidades in­
feriores a las determinadas por el mercado, e incluso pueden

98
disponer g ratuitam ente de algunos de ellos. Las discrim inacio­
nes a que da lugar la situación tnonopsonio perm iten que las
agencias increm enten su nivel de actividades y su presupuesto,
aunque es conveniente m atizar esta afirm ación, porque, como
se h a observado anteriorm ente, la existencia de fuertes lim ita­
ciones íegaJes, sociales y políticas hacen que el com portam iento
discrim inatorio sea cada vez m enos com ún y se reduzca a un
tipo de agencias con actividades m uy específicas, como, por
ejem plo, las encargadas de la defensa nacional.
Paralelam ente a las relaciones m antenidas con el patroci­
nador y con los proveedores de factores productivos, la agencia
se relaciona con sus clientes, los consum idores de los servicios
que presta. Algunas agencias, adem ás de las subvenciones de
su patrocinador, se financian parcialm ente con los ingresos
derivados de la venta al público de sus productos. Existirán,
por lo ta n to , dos grupos de clientes con distintas dem andas
para u n m ism o servicio: la organización colectiva patrocina­
dora y los consum idores, que obtienen el servicio previo pago
de su correspondiente precio.
Como es lógico, la consideración que dispense el departa­
mento a las preferencias de los clientes dependerá directam en­
te de la proporción de la financiación total que obtenga me­
diante la venta de sus servicios. Sin embargo, esta actitud fa­
vorable para los consum idores no se producirá en el caso de
que el patrocinador esté dispuesto, incondiclonalm ente, a com­
pensar las posibles pérdidas dcl organism o debidas a una dis­
m inución en el nivel de ingresos en concepto de ventas a los
consum idores. A los efectos del modelo sencillo elaborado por
N iskanen, que presentam os en esta sección, supondrem os que
los departam entos sum inistran servicios a los consumidores
g ratuitam ente; por lo tanto, éstos no pueden influir sobre el
com portam iento de aquéllos por vía directa, sino indirecta­
mente a través del patrocinador (instituciones políticas repre­
sentativas).

La función objetivo del burócrata

Una vez llegados a este punto, para desarrollar el modelo


sobre el com portam iento de la burocracia conviene plantearse
cuál será la función objetivo del departam ento. Suponiendo,
corno hemos hecho anteriormente, que el po d er decisorio re­
caerá en el director dei mismo, que es a quien denom inam os
burócrata, cabe preguntarse sobre los principios q u e regirán
su comportamiento al frente del organismo.
Tradicionalmente se había presentado al b u ró c ra ta com o
una persona desinteresada, cuyo objetivo prim ordial consistía
en maximizar e! bienestar social, t a realidad nos d em u estra
que el burócrata, lejos de ser un mero instrum ento al servicio
de los intereses generales, es una persona como las dem ás que
tratará, sobre todo, de maximizar su satisfacción personal. En
principio, esta afirmación no nos aclara gran cosa, ap arte de
reflejar que ei burócrata estará motivado por objetivos adicio­
nales al de la maximizacíón del bienestar social. El problem a
reside en determinar la función de utilidad del d ire c to r del
organismo; en otras palabras, el «maxímand» del burócrata.
Siguiendo las líneas clásicas, establecidas p o r ia teoría eco­
nómica de la empresa, para estudiar la función de utilidad de
los empresarios. Niskanen propone la utilización de una varia­
ble «proxy» como maximand del departam ento, es decir, una
variable que represente la función de utilidad de su director.
Para determinar esta variable partirem os de dos supuestos b á­
sicos en los que el burócrata basará su conducta: la racionali­
dad y la supervivencia.
Existen una serie de variables que pueden form ar p a rte de
las motivaciones del burócrata, tales como las ventajas de e jer­
cer el cargo, el prestigio público y el salario, que se relacionan
directamente con el volumen total del presupuesto del organis­
mo durante la gestión del burócrata y que, por supuesto, for­
marán pane de su fundón de utilidad. Otras variables rele-
rantes serían la facilidad para dirigir el departam ento y la
facilidad para realizar cambios en él. Normalmente, los proble­
mas que se pueden presentar en ambos aspectos serán mayores
cuanto mayor sea el nivel presupuestario del organismo, pero
pueden evitarse medíante un incremento en el presupuesto. En
definitiva, se observa que la función de utilidad de] burócrata,
con independencia de la importancia relativa de las variables
enumeradas, está asociada directamente con el tam año y con
el crecimiento del presupuesto, incluso aquellos b u ró cratas que
se ajusten a la visión tradicional, es decir, aquellos cuyas m o­
tivaciones salaríales sean relativam ente b ajas y que deseen
in troducir m odificaciones en su departam ento, en busca de un
m ayor b ie n esta r social, se verán obligados, para conseguir sus
objetivos, a m axim izar su presupuesto, siem pre y cuando sigan
el principio de racionalidad.
El co m p o rtam ien to del b u ró c ra ta se ve influido significati­
vam ente p o r el com portam iento de los em pleados de su depar­
tam ento y p o r la inform ación que éstos le transm itan. Buena
p a rte del éxito q u e pueda o b ten er el burócrata en su gestión
será debida a la cooperación de los em pleados en su buen fun­
cionam iento. P or o tra parte, la actitud de los em pleados ante
su d ire c to r dependerá de los beneficios recibidos p o r su trab a­
jo en el organism o. E n este sentido, los em pleados estarán in­
teresados en el logro de m ayores presupuestos, que tal vez im­
pliquen m ayores salarios, seguridad en el empleo, posibilidades
de prom oción, etc. C uanto m ayores sean los increm entos pre­
supuestarios conseguidos p o r el director, m ayor será el grado
de satisfacción de sus em pleados, lo que repercutirá favorable­
m ente en el funcionam iento del departam ento y , de esta m a­
nera, sobre la consideración del trab ajo del director. En con­
secuencia, si ei b u ró c ra ta desea m antener su cargo durante el
máximo tiem po posible, o bien desea ser ascendido a puestos
de m ayor im portancia, deberá o rie n ta r su actividad directiva
principalm ente hacia la consecución de presupuestos cada vez
más elevados p a ra su departam ento. P or consiguiente, tam bién
el principio de supervivencia supone un incentivo para maxí-
m izar el presupuesto, reforzando el efecto producido por el
principio de racionalidad. E n base a estos hechos existe ía evi­
dencia suficiente p ara proponer el presupuesto total del orga­
nism o com o variable proxy sustitutiva de la función d e utili­
dad de su d ire c to r y, p o r lo tanto, como variable a maximizar
que c o n stitu irá el m axim and del burócrata.
De la teo ría expuesta anteriorm ente se deduce un modelo
de co m portam iento sim plificado que constituye el supuesto
m ás sencillo de los analizados p o r Niskanen. En base al desa­
rrollo m atem ático y geom étrico del m odelo (para cuyo análisis
rem itim os a las referencias bibliográficas del capítulo) pueden
establecerse u n a serie de conclusiones generales sobre el com­
p o rtam ien to de los departam entos.
Los gobiertm s dem ocráticos se caracterizan por la existencia
tní
de una asamblea legislativa elegida p o r los c iu d a d a n o s, q u e es
¡i encargada de analizar y aprobar (o re c h az ar) el p re su p u e sto
nacional. Una primera limitación que re strin g e las p osibilida­
des de actuación de la asamblea reside en los cau ces reglam en­
tarios que rigen su funcionamiento. Las reg u lacio n es form ales
sobre el desan-ollo de los debates y so b re la in tro d u c c ió n de
enmiendas al proyecto presentado m otivan q u e las p osibilida­
des reales de que se acepten enm iendas sig n ificativ as sean cla­
ramente reducidas. Esta dificultad se ve a u m e n ta d a si se atien­
de a una de las características sobre el c a rá c te r de las relacio­
nes entre organismo y patrocinador, que y a p u sim o s de relieve
con anterioridad. Concretamente, nos referim o s a la ausencia
de alternativas válidas para la oferta de d e te rm in a d o s servicios
que se le plantea al patrocinador, es decir, a la asa m b le a legis­
lativa, Por este motivo, esta últim a se ve en la necesid ad de
aceptar o rechazar en su integridad los p ro y ecto s p resen tad o s
por los diversos departamentos.
Por regla general, antes de que la asam b lea legislativa es­
tudie y debata los presupuestos generales existe u n p aso pre­
vio, que consiste en el análisis p o rm enorizado d e Jos p re su ­
puestos presentados por los diversos o rganism o s, a n álisis que
llevan a cabo unas comisiones específicas n o m b ra d a s p o r el
gobierno o por la asamblea legislativa. S iguiendo u n a s pau tas
de comportamiento que podemos co n sid erar lógicas, las com i­
siones estarán integradas por representantes d e g ru p o s socia­
les cuya demanda de los servicios de) d e p a rta m e n to o cuya
partícipación en el proceso productivo de aq u él sea n m u y ele­
vadas. Naturalmente, cada comisión e sta rá esp ecialm en te in­
teresada en la aprobación de una serie de p ro y ecto s q u e afec­
tan directamente a los estratos m ás altos de su escala de pre­
ferencias. con lo que lo más norm al es que la p ro p u e s ta de la
agencia pase a la cámara legislativa con p eq u eñ as m odifica­
ciones, Este proceso se repite en todas las co m isio n es q u e exa­
minan los presupuestos de los departam entos, p o r lo q u e el
resulíado final consiste en que los p resu p u esto s p re sen ta d o s
por aquéllos pasan, con pequeñas m odificaciones, a s e r d e b a ti­
dos en la asamblea legislativa, cuyo fu ncionam ien to seg u irá la
línea descrita anteriormente. En resum en, los o b je tiv o s d e las
comisiwtes de estudio son consistentes con los d e los o rg an is­
mos y, como consecuencia de este hecho, su activ id ad se orien-
ta a realizar las m odificaciones m ínim as necesarias p a ra que
las p ro p u e stas de presu p u esto sean aprobadas.
La existencia de este proceso a través del que las com isio­
nes filtra n levem ente las propuestas de Jos d ep artam en to s, y la
de los condicionantes q u e m otivan a la asam blea legislativa
p ara a p ro b a r íntegram ente los presupuestos que les llegan, su­
ponen, de hecho, que la o fe rta de servicios de los organism os
bu ro crático s será aquella q u e ellos m ism os escojan p ara maxi­
m izar su u tilid ad , es decir, su nivel presupuestario. B ajo esta
prem isa podem os exponer q u é principios seguirá el bu ró crata
p ara el d esarro llo de su actividad. E n prim er lugar, conviene
te n er en c u en ta q u e los beneficios que pueda ob ten er el buró­
c ra ta se lim itan al período d u ra n te eJ q u e ejerce su cargo. E n
consecuencia, el b u ró c ra ta tra ta rá de concen trar la m ayoría de
sus actividades o proyectos im portantes en los prim eros años
de su m an d ato , al o b jeto de capitalizar a su favor los benefi­
cios de la actuación del departam ento. A m edida que se acerque
el final de su m andato, el nivel de gastos y de actividad dis­
m inuirán, p u esto q u e el esfuerzo p a ra d e jar el departam ento
en una bu en a situación, tra s su m archa, no le re p o rta rá nin­
gún beneficio.
Desde la perspectiva de la eficiencia económ ica, el análisis
de la actuación de los organism os pone de relieve algunas
cuestiones im portantes. Por las características analizadas en
el epígrafe a n te rio r puede afirm arse que, en m últiples ocasio­
nes, el b u ró c ra ta se ve favorecido p o r la discrim inación en los
costes de los facto res productivos y p o r la reserva especial para
su uso de algunos de los m ism os. Al ser inferiores los precios
relativ as q u e .se pagan p o r la utilización de ciertos factores, los
d e p artam e n to s ten d erán a e sta r sobredotados de dichos facto­
res. P aralelam ente se ha dem ostrado que los efectos sobre el
presu p u esto de las reducciones en los costes son poco signifi­
cativos y que. en definitiva, no existen incentivos para que el
organism o produzca eficientem ente sus servicios.
La conclusión general que se alcanza, an te las evidencias
disponibles, pu ed e resum irse en pocas palabras: todos los de­
p a rta m entos son dem asiado grandes. Dado un nivel de deman­
da y u n as d e term in ad as condiciones de costes, el presupuesto
del o rg anism o y su producción, en form a de servicios ofrecidos
al publico, son m ayores de Jo necesario p ara maximizar la uti-
tn t
lidad neia del servicio, pudiendo llegar a d o b la r el p resu p u es­
to y el volumen de producción de una em p resa com petitiva
enfrentada a una situación económica sim ilar. R esu ltan eviden­
tes las implicaciones de un com portam iento b u ro c rá tic o tan
ineficiente sobre la cuestión inicial que nos p lan teáb am o s: la
oferta del sector público está condicionada p o r los deseos de
los burócratas y no refleja siquiera las preferen cias públicas
determinadas a través de los procesos de v o tació n , aleján d o se
todavía más de las preferencias individuales de los ciudadanos.
En resumen, podemos definir el m odelo d e N isk an en de
acuerdo con las hipótesis básicas de su fu n cion am ien to . La re­
lación de monopolio bilateral que existe e n tre el o rg an ism o y
su patrocinador se ve alterada a favor de aquél, q u e p u ed e ex­
plotar con más intensidad su condición de m onopolio d e ofer­
ta, debido al control que ejerce el b u ró crata so b re la in fo rm a­
ción relativa a los costes y a la producción- E n e sta s condicio­
nes, el burócrata se interesará por m axim izar su p ro p ia fun­
ción de utilidad en vez de maximizar ei b ienestar re q u e rid o p o r
la organización patrocinadora. Por otro lado, se su p o n e q u e la
satisfacción de una serie de fines adicionales p o r p a rte del bu­
rócrata depende directamente de la dim ensión del p resu p u esto
de su departamento. La consecuencia de esta situ ació n consiste
en que los organismos públicos llegan a to m ar u n ta m a ñ o ex­
cesivamente grande para los fines propuestos.
Existen varias aproximaciones críticas al m odelo d e Niska-
neo que cuestionan algunos de los supuestos de com portam ien-
m que utiliza, y que aluden particularm ente al p ro b le m a de la
definición de la función de utilidad del b u ró c ra ta y a la p reem i­
nencia que se concede al departamento en sus relaciones con
la organización patrocinadora. De entre las a p o rtacio n es m ás
interesantes en esta dirección es ju sto resaltar la d eb id a a Jean*
Uic Migué y Gérard Bélanger, que acusan de in co n sisten cia al
modelo de Niskanen. señalando que una expansión co n tin u a
de la producción de la agencia, financiada a tra v é s d e fondos
presupuestarios, entrará en conflicto con uno de los o b jetiv o s
que justifican la maximización del presupuesto; la o b ten ció n
de otras metas. Hemos aproximado la función d e u tilid a d del
burócrata a través de la utilización de la m axim ización d el p re­
supuesto como variable proxy (sujeta a las o p o rtu n a s rcstric-
ciones), E ste com portam iento se reflejará en una m axim ización
del nivel de producción, condicionado p o r los costes.
Llevando este argum ento hasta sus últim as consecuencias
resu ltará que si las asignaciones presupuestarias se dedican a
m axim izar la producción, no quedará ningún rem anente en for­
ma de beneficio que p erm ita satisfacer los elem entos presentes
en la función de u tilidad del burócrata, que enum eram os en
su m om ento: prestigio, seguridad laboral, salarios, etc., para
la consecución de los cuales era preciso m axim izar el presu­
puesto. N iskanen m antenía que. m ^ ia n te (a explotación d e su
situación de m onopolio, los organism os obtienen un beneficio
com o consecuencia de la diferencia e n tre la asignación presu­
p u estaria que perciben y los costes m ínim os de producción, y
que los b u ró c ra ta s pueden o b ten er la satisfacción de sus obje­
tivos m ediante el em pleo de esos beneficios, a base de o rien tar
su co n ducta a m axim izar la producción y el presupuesto.
Migué y B élangcr señalan la inconsistencia que supone tra ­
ta r de satisfacer los distintos elem entos que componen la fun­
ción de u tilid a d del b u ró c ra ta m ediante un beneficio o rem a­
nente inexistente, com o consecuencia del propio criterio s ^ u i-
do p o r el b u ró c ra ta , esto es, la maximización de la producción
a p a rtir de u n a m axim ización del presupuesto. En su aprecia­
ción, el dep artam en to sigue m aximizando el presupuesto, pero
en orden a m axim izar las cantidades de los factores producti­
vos (inpuís) utilizados y no la producción. De donde se deduce
que el -organi.smo no produce a costes mínimos, como es lógico
esperar de una institución burocrática en la que ni el burócra­
ta ni sus em pleados pueden obtener beneficios m onetarios de­
rivados de m ejo ras en la eficiencia de la producción, por lo que
carecen de incentivos p ara actu ar m ás eficientemente.
E n tre las m etas adicionales que persiguen los burócratas
se en co n trarían el aum ento de personal, la seguridad laboral,
las posibilidades de ocio, los salarios, etc. Conceptos que pue­
den integrarse en la teoría de la «Ineficiencia-X » de Lieben-
stein, sobre cuya aplicación a las organizaciones burocráticas
construyen su m odelo Migué y Bélangcr. En los organismos
públicos aparece claram ente delim itada la diferenciación entre
las funciones de propiedad y las de gestión. Los burócratas no
pueden apropiarse del excedente entre beneficios y costes, en
form a de re n ta m onetaria, tal como hemos visto que señalaba

105
una de las críitcas al modelo. Sin em bargo, si p u eden benefi­
ciarse indirectamente de dicho excedente, em p leán d o lo en la
adquisición de más factores productivos que les proporcionen
un aumento en su utilidad personal, a pesar de que esto s fac­
tores no impliquen un aumento en el volum en de producción
del departamento.
Cuando expusimos las conclusiones generales so b re el fun­
cionamiento de un organismo sim plificado señalam os, como
uno de ios factores explicativos, su tam año excesivam ente g ran ­
de, la ineficiencia en la producción consustancial a la pro p ia
naturaleza de la actividad burocrática. Ahora estam o s en con­
diciones de emplear esta visión, ya que, según hem os observa­
do, el burócrata sólo puede apropiarse de los beneficios deri­
vados de su gestión en forma de gastos innecesarios que no
implican mejora alguna en su producción, tales com o o p o rtu ­
nidades de ocio, comodidad en el trabajo, salario s superiores
y, en definitiva, cualquier tipo de gasto que no suponga una
mayor eficiciícia en la producción del departam ento, sino una
mejora en el bienestar del burócrata.
De esta manera, el alto funcionarlo que actúe en la form a
expuesta obtendrá un mayor nivel de utilidad m ed ian te un «de­
rroche de recursos*, que puede perm itirse al e sta r in scrito en
una estructura institucional que perm ite y favorece dicho de­
rroche. La aportación de Migué y Bélanger al estu d io de la
burocracia consiste en adoptar las características básicas de
los agentes con poder monopolístico, el control de la in fo rm a­
ción interna relevante y el intercambio de su producción total
por una dotación presupuestaría, introduciendo la ineficiencia
técnica debida a la intransferibilidad de los derechos de p ro ­
piedad y a las preferencias de los burócratas p o r o tro s obje­
tivos distintos de la producción.

La demanda de servicios burocráticos

Los modelos de burocracia examinados hasta ah o ra, y en


general la mayoría de las aportaciones realizadas p o r los eco­
nomistas en este sentido, han tendido a estudiar su funciona­
miento desde el punto de vista particular dcl b u ró crata, con­
siderando sus motivaciones, su actividad, su poder, etc. En
IFlA.
realidad se ha enfocado exclusivam ente una de las p artes del
problem a: la oferta burocrática. Para obtener una visión más
com pleta y realista de ia burocracia es preciso considerar el
o tro aspecto clave de la burocracia, el agente receptor de sus
servicios, es decir, el votante, y estudiar, adem ás, su com porta­
m iento ante estas instituciones. Se tra ta de establecer la teoría
de la dem anda burocrática.
Se han sugerido algunos modelos explicativos en base a
este enfoque, destacando la aportación de Albert B retton y
Ronald W introbe, que supone una crítica a los supuestos bási­
cos q u e definen el m odelo de N iskanen: la m aximización del
presupuesto p o r p a rte del burócrata y su actuación como m o­
nopolista que puede im poner sus propias preferencias sobre
[as de! p artid o político gobernante. Insisten en el excesivo én­
fasis que supone tal enfoque sobre los factores relativos a la
oferta, en detrim ento de los relacionados con la dem anda y,
en p articular, con la situación de im potencia absoluta de los
dem andantes. Para solventar estas dificultades, B retton y Win­
trobe m odifican el m odelo básico de Niskanen con el fin de
que pueda explicar algunos de los rasgos de la realidad que
éste no contem pla. E n p rim er lugar, argum entan la imposibi­
lidad de que un organism o se apropie de todo el excedente
generado, y a que el p o d er que tiene el departam ento sobre el
público no se explica p o r su posición preponderante, como ofe­
rente m onopolista de un servicio determ inado, sino p o r su
capacidad de c o n tro la r la inform ación sobre sus posibilidades
productivas y sobre la relación presupuesto-producto.
E s necesario abandonar el supuesto de los burócratas como
m onopolistas absolutos y ro n sid crar el papel que pueden de­
sem peñar los políticos, aunque sigam os m anteniendo la hipó­
tesis de la m axim ización del presupuesto. Parece lógico que
el p o d er legislativo, representado por la consiguiente asamblea,
se verá en la necesidad de establecer m edidas de control para
e v ita r que el dep artam en to utilice, en su propio provecho, la
inform ación que ofrece sobre su funcionam iento de cara al pú­
blico. E l objetivo dcl poder legislativo debe ser la introducción
de sistema.s de control destinados a que el organism o se vea
obligado a revelar la inform ación sobre su proceso productivo
de m odo tal que le com prom eta a producir en condiciones de
costes m ínim os; en o tra s palabras, a reducir su «Ineficien-

107
cia X». En la medida en que dichos controles sean efectivos,
e¡ burócrata no se podrá apropiar del excedente generado por
el departamento, al menos no en su totalidad. La aportación
de Bretton y Wintrobe puede resum irse en la form ulación de
un modelo burocrático basado en el supuesto de que los buró­
cratas maximizan el volumen de sus presupuestos y de que
los políticos (el poder legislativo) pueden im poner sus propias
preferencias mediante el empleo de instrum entos de control,
con lo que se obtiene una visión más realista sobre el com por­
tamiento de Jas burocracias. A pesar de que la hipótesis de la
maximización del presupuesto no pueda gozar de una validez
genera), es muy útil aplicarla en determinados contextos, p ar­
ticularmente mientras no se disponga de alternativas suficien­
temente convincentes.
Pese al evidente avance que supone la aparición de teorías
sobre la burocracia basadas en la actuación de la dem anda,
está claro que el enfoque más adecuado para analizar esta
problemática consiste en definir un modelo que perm ita la in­
teracción de la oferta y la demanda en las instituciones buro­
cráticas. Gary Miller es el pionero en ei planteam iento y estu­
dio de este tipo de modelos, que rechazan tanto el papel pasivo
dej poder político característico de los modelos de Niskanen
y de Migué-Bélanger como el papel pasivo del burócrata en e!
modelo de Bretton y Wintrobe. Miller considera la naturaleza
de monopolio bilateral entre el organismo y su patrocinador
en sentido estricto, estableciendo un modelo de interacción en­
tre ambas partes y definiendo un proceso de negociación entre
la demanda y la oferta de servicios burocráticos, que se resuel­
ve mediante la aplicación del conocido método m atem ático de
la teoría de h s juegos. El poder político, que actúa como de­
mandante de servicios públicos, puede recompensar en térm i­
nos monetarios, o por otras vías, a ios burócratas, m ientras que
éstos, que actúan como oferentes, pueden cum plir de forma
estricta, o de forma moderada, los deseos de sus patrocinado­
res. Las posibles situaciones que pueden presentarse aparecen
reflejadas en el siguiente cuadro:

IOS
C u a d r o 4.1

G rad o d e cu m p lim ien to del b u ró cra ta

ALTO MODERADO

R ecom p en sa
o frecid a ALTA A B
p o r el MODERADA C D
p a tro c in a d o r

Si los b u ró cratas cum plieran estrictam ente el deseo de sus


patrocinadores, la sociedad y ellos mismos se \'erían beneficia­
dos por tal com portam iento. Sin embargo, en la teoría de los
juegos, una situación caracterizada p o r las opciones estratégi­
cas que hem os definido conduce inm ediatam ente a una solu­
ción encuadrable dentro de lo que se conoce con el nom bre
del dilem a del prisionero. No es necesario exponer el desarrollo
m atem ático q u e describe esta situación p ara com prender que
las opciones estratégicas de am bas partes estarán regidas por
una m u tu a desconfianza. E l burócrata no espera recibir m a­
yores recom pensas si cum ple estrictam ente con su misión,
m ientras que el patrocinador no espera que el burócrata cum­
pla en m ayor m edida si le ofrece una recom pensa superior. En
consecuencia, am bos agentes escogen su estrategia bajo el su­
puesto im plícito de que su elección no afectará a la de la otra
parte, con el resultado de que la solución escogida por ambos
será la representada p o r D, que, evidentemente, constituye un
resultado ineficiente en el sentido de Pareto, situación carac­
terística dcl juego dcl dilem a del prisionero. Si el análisis de
la burocracia, desde el enfoque de la oferta y el enfoque de
la dem anda, ponía de relieve la Ineficiencia general que pre­
side el com portam iento de la burocracia, la integración de
am bos enfoques confirm a los re.sultados poco alentadores.
Y ello supone la introducción de un problem a adicional en el
com plejo proceso a través del que se satisfacen las necesida­
des de los individuos en u n a colectividad.

109
Restricciones coi^titucionales p ara la b u ro cracia

Sin abandonar el supuesto clásico de q u e las b u ro c ra cias


tratan de m axim izar sus gastos y, p o r lo tanto , su p resu p u esto ,
es posible enfocar el problem a desde un p u n to de vista d istin to
al habitual. A éste se llega con la consideración d e las re stric ­
ciones que las leyes fiscales básicas del E stad o im ponen so b re
el com portam iento a largo plazo del gobierno y, en p a rtic u la r,
de las que representan su función com o m ecanism o de co n tro l
para el crecim iento ilim itado. Situación ésta que sería la con­
secuencia lógica de la evolución seguida p o r unas in stitu c io ­
nes b urocráticas cada vez m ás grandes, debido a la b ú sq u ed a
del objetivo que consiste en m axim izar su presupuesto. E sta
idea fue p lan tead a inicialm ente p o r Geoffrey B rennan y Jam es
Buchanan, que elaboraron un m odelo explicativo d e las rela­
ciones votante-burocracia, basado en el principio de q u e los
ciudadanos-votantes tra ta n de im poner lim itaciones a la b u ro ­
cracia gubernam ental, a base de red u cir sus re n ta s h a sta un
nivel determ inado.
De los m odelos sobre el gobierno representativo em anados
de las obras de Downs y B retton se deduce que el gobierno,
basándose en consideraciones prácticas, in tro d u cirá u n as cier­
tas concesiones fiscales en favor de determ inados g ru p o s de
presión que actúan persiguiendo unos intereses com unes bien
definidos.
Por lo tanto, si se desea re d a c ta r u n a co n stitu ció n fiscal
que limite el poder discrecional del gobierno y de su s in stitu ­
ciones burocráticas es necesario, ante todo, q u e se im pongan
unas norm as fiscales uniform es p a ra todas las p erso n as, con
el objeto de lim itar la capacidad del gobierno p a ra u tilizar la
discriminación fiscal com o procedim iento p a ra a u m e n ta r su s
ingresos. Si los ciudadanos esperan que los b u ró c ra ta s m axim i-
cen sus presupuestos, tra ta rá n de lim itar su capacidad d e ac­
tuación m ediante restricciones constitucionales que lim íten su
capacidad de gravar la renta y la riqueza privadas. E n la p rác
tica, las restricciones constitucionales pueden a c tu a r p o r la
vfa política o p o r la via presupuestaría. M ediante las re stric ­
ciones políticas es posible reducir el crecim iento discrecional
de los organismos y las adm inistraciones públicas, au m en tan d o
y fortaleciendo el núm ero de controles q u e pueden e je rc e r los

lio
votantes sobre la actuación de tales instituciones. Para ello
pueden establecerse una serie de principios generales que aU'
tnentan la capacidad de control de los votantes. En prim er lu­
gar, se considera com o absolutam ente necesario que los em­
pleados del sec to r público no tengan representación parlamen­
taria, p u esto que en tal caso tendrán poder decisorio sobre la
aprobación de sus propios presupuestos. E sta condición equi­
vale a exigir u n a estricta separación personal entre el poder
ejecutivo y el po d er legislativo.
E n o rd en a e v ita r que aum enten las posibilidades de creci­
m iento de las instituciones públicas, es conveniente aplicar
aquellos instrum entos de política económica que requieran una
m ínim a intervención de los organism os burocráticos, intentan­
do en lo posible ad o p tar m edidas que actúen efectivamente
sobre los m ecanism os del m ercado. Es preferible utilizar ins­
tru m en to s tales com o las subvenciones, impuestos y similares
a a c tu a r directam ente en la econom ía mediante los organis­
mos públicos. P or últim o, las posibilidades de que los votantes
ejerzan u n a influencia directa sobre el com portam iento de la
A dm inistración Pública pueden increm entarse tratando de lo­
g rar, m ediante u n a actuación adecuada del poder político, una
serie de m ejo ras en la inform ación pública disponible sobre los
costes y los beneficios esperados de la actividad de los entes
b u ro crático s y, en casos de especial relevancia, utilizando la vía
legal del referéndum p ara la aprobación de determinados pro­
gram as de g astos e ingresos públicos.
O tra m anera alternativa de lim itar el poder de la Adminis­
tración b u ro c rá tic a consiste en la introducción de restriccio­
nes p re su p u esta ria s que determ inen el nivel de actividad posi­
ble p a ra los organism os públicos. Una prim era posibilidad
consiste e n volver a ad o p tar el principio clásico sobre el equi­
librio p re su p u esta rio , abandonado en su día en favor de las
concepciones keynesíanas. E l principio a exigir sería el de que
los ingresos públicos norm ales bastaran para cubrir la totali­
d ad del g a sto público. En estas condiciones, un aumento del
gasto público debe ir precedido por un estudio sobre los im­
puestos p re sen te s y fu tu ro s necesarios para financiarlo, o bien
so b re la po sib le reducción de otros gastos. En cualquier caso,
la exigencia del equilibrio del presupuesto debe ser mantenida,
sin p e rm itir q u e se produzcan situaciones deficitarias.

111
Otro aspecto im portante consiste en d eterm in ar las bases
impositivas sobre Jas que operará el sector público p ara conse­
guir su financiación. En este sentido es posible estab lecer lí­
mites legales (constitucionales) sobre dichas bases a! o b jeto
de que el sector público sólo pueda obtener unas recaudado*
nes fiscales determinadas.
En cuanto se refiere a los organismos de control del gasto
público, seria conveniente que sus miem bros fueran elegidos
directamente por la población, para evitar que los intereses de
los burócratas estuvieran directam ente representados en ellos.
Además, los miembros elegidos de estos organism os deberían
disponer de los medios necesarios p ara investigar el contenido
de las administraciones públicas, y no únicam ente el contenido
formal de los presupuestos, que es lo que constituye la práctica
habitual. £1 factor clave de su m isión consistirá en poner a la
luz pública los resultados de su trabajo en térm inos com pren­
sibles para los votantes y para los m iem bros de la asam blea
legislativa, encargada de juzgar los presupuestos. Si existiera
un organismo, u organismos, de control que reunieran las ca­
racterísticas enumeradas, muchas de las facilidades de que
disponen los burócratas para actuar sin ningún tipo de lim i­
taciones desaparecerían, con lo que su actividad se vería res*
tringida por la actuación de los votantes y por el poder legis­
lativo, lo que equivale a introducir incentivos para que las bu­
rocracias se comporten de una manera m ás eficiente.
Antes de dar por concluido este breve repaso a las teorías
de la burocracia, y en concreto a las posibles lim itaciones que
pueden establecerse sobre las actividades de las adm inistracio­
nes públicas, es interesante com entar una de las soluciones
propuestas más a menudo por los especialistas p ara controlar,
en lo posible, el crecimiento de los organismos burocráticos.
Después de comprobar que gran parte de los problem as asocia­
dos a e s u s instituciones se derivan del carácter de m onopolio
de las mismas, se puede afirm ar que muchos de ellos desapa­
recerían si existiera un cierto grado de competencia que per*
mitiera a los consumidores elegir entre varios oferentes de de­
terminados servicios. Puede establecerse voluntariam ente una
competencia entre varios departamentos para la obtención de
una dotación presupuestaria destinada a un propósito especí­
fico. Pero incluso pueden aumentarse los incentivos a la com*

(12
petencia perm itien d o que, en base a u n acuerdo social, desapa­
rezca el p o d e r de m onopolio de los organism os públicos, adm i­
tiendo la e n tra d a de com petidores privados en el m ercado, que
Forzarían a la b u ro c ra cia a p ro d u c ir m ás eficientem ente ante
el riesgo de verse arrinconada p o r las em presas privadas.
Podem os concluir el capítulo volviendo a insistir en la im­
p o rtancia de Jos organism os burocráticos com o oferentes de
servicios públicos y en la ineficiencia de su com portam iento,
que viene a sum arse a la com plejidad del funcionam iento de
los sistem as dem ocráticos y de los procesos electorales, y no
sin d e ja r u n a p u e rta a b ierta a la esperanza, en función de las
posibilidades existentes p ara establecer controles efectivos p o r
p arte d e los ciudadanos.

C apítulo 4. LECTURAS SELECCIONADAS

Los dos tra b a jo s pioneros sobre el estudio de la teoría eco­


nóm ica de la b u ro cracia son los debidos a
— G ordon Tullock: The Politics o f Bureaucracy, Public Af­
fairs Press, W ashington, 1965.
— Anthony Dow ns: Inside Bureaucracy, Little, Brown and
Com pany, B oston, 1967.
Sin em bargo, la prim era modelización rigurosa de la buro­
cracia, co nsiderando el com portam iento de sus agentes e ins­
tituciones, aparece en
— W illiam A. N iskanen; Bureaucracy and Representative Go­
vernm ent, Aldine A therton, Chicago, 1971.
Una versión sim plificada de su modelo básico aparece en
W. A. N iskanen: «The Peculiar Economics of Bureaucracy»,
A m erican E conom ic Review, 1968, págs. 293-305.
V ersión castellana: «La peculiar econom ía de la democra­
cia». H acienda Pública Española, núm. 52, 1978, págs. 266-
275.
A lgunas inconsistencias de) m odelo de Niskanen y una ge­
neralización del m ism o son puestas de relieve por
— J. L. M igué y G. B élanger: «Towards a General Theory of
M anagerial D iscretion», Public Choice, vol. 17. 1974, pági­
nas 27-43.
La consideración de la b u ro c ra c ia p o r la v ia d e la d e m a n d a
es introducida por
— A. B retton y R. W introbe: «The eq u ilib riu m size o f a budget-
maxim izing b u reau : a n o te on N iskanen ’s th e o ry o f B u­
reaucracy», Journal o f Political E co n o m v, vol. 83, 1975,
págs. 195-207.
Versión castellana: «El ta m a ñ o de e q u ilib rio de u n a agencia
m axim izadora del P resu p u esto : u n a o bserv ació n so b re la
teoría de la b u ro c ra cia de N iskanen», H acienda P ública E s­
pañola, núm . 52, 1978, págs. 276-285.

La in teracción e n tre las concepciones de la o fe rta y la de­


m anda sobre la b u ro c ra cia se p la n te a ín icialm en te p o r
— Gary M iller: «B u reau cratic C om pliance as a G am e on th e
Unit Square», Public Choice, vol. 19, 1977, págs. 37*51.

Una visión ap ro x im ativ a so b re las restriccio n es c o n stitu c io ­


nales com o lim itación al p o d e r de la b u ro c ra c ia se e stu d ia en
— G. B rennan y J. M. B uchanan: «T ow ards a T ax C o n stitu tio n
for Leviathan», Journal o f P ublic E co n o m ics, vol. 8, 1977,
págs. 255-273.
Versión castellana: «H acia u n a c o n stitu c ió n fiscal fre n te al
Leviathan». H acienda P ública E spañola, n ú m . 5ó, 1979, p á ­
ginas 346-558.

O tras d e .la s posibles soluciones p a ra lim ita r el p o d e r de


la b u ro cracia residen en el e stab lecim ien to d e u n a co m p eten ­
cia en tre los d istin to s o rganism os. E n e sta lín ea se e n c u e n tra n
los tra b a jo s so b re la com petencia e n tre org an izacio n es p ú b li­
cas. siendo de p a rtic u la r in te ré s el de
~ A. B retton y R. W introbe: T he logic o f b u rea u cra tic c o n d u ct.
An econom ic analysts o f c o m p etitio n , exchange, a n d effi^
ciency in private a n d pub lic organizjations, C am b rid g e U ni­
versity P ress. 1982.

Un com pendio m uy com pleto s o b re la te o ría eco n ó m ica de


la burocracia es el realizado p o r
— W illiam O rzechow ski: «E conom ic M odels o f B u re au c ra cy :
Survey, Extensions an d Evidence», e n T. E , B o rch erd -
ing (ed.): B ud g ets and Bureaucrats. The Sources of Govern­
m en t G row th, D uke University Press, Durham (N orth Ca­
ro lin a), 1977.

U na exposición sencilla de la teoría de la burocracia, reali­


zada p o r u n o de su s principales representantes, es la de
— W illiam A. N iskanen; Burocracy: Servant or Master?, Ins­
titu te o f Econom ic A ffairs, Londres. 1976.
V ersión castellana: Cara y cruz de ¡a burocracia. Espasa-
C alpe, M adrid, 1980.

11^
CAPITULO 5

EL CICLO POLITICO-ECONOM ICO

E n c u a lq u ie r sociedad m oderna gobernada dem ocráticam en­


te, los c iu d ad an o s son conscientes de que es m isión fundam en­
tal del E sta d o la intervención en la econom ía con el fin de
estab ilizarla y de re d u c ir al m áxim o el paro y la inflación. La
actu ación de los p o líticos e n general, y del gobierno en parti­
cular, será ju zg ad a esencialm ente p o r la situación económica
del país, p o r lo q u e el estado de la econom ía se convierte en
variable fu n d am en tal en la decisión del voto p o r parte de los
ciudadanos. P a ra explicar adecuadam ente el funcionam iento de
la econom ía es preciso considerar la intervención de los polí­
ticos. P odem os d e cir que la econom ía se ve directam ente afec­
tad a p o r las fluctuaciones de la política, cuyas decisiones la
condicionan en gran m edida. E sta realidad ha m otivado la
ap arición de u n a nueva área de estudio, conocida con el nom­
b re d e ciclo político de ¡a economía. No obstante, como también
es cierto que los resu ltad o s electorales se verán afectados por
el estad o de la econom ía, ello ha llevado a hablar del ciclo eco-
nóm ico de la política. E n cualquier caso, y prescindiendo de
la denom inación co n creta que se le dé a este fenómeno, es in­
dudable que en las sociedades m odernas e! sector político y el
sector económ ico están m utuam ente interrelacionados, y que
deben ser e stu d iad o s conjuntam ente en el m arco de modelos
que consideren las características y la evolución de los ciclos
p o liticoeconóm icos.
U na c arac te rístic a h a b itu al de este tipo de modelos consis­
te en a n aliza r el com p o rtam ien to del gobierno, en un sistema
político democrático, con respecto a los problem as básicos a
corto plazo que son comunes a todo sistem a económ ico: la
inflación y el desempleo. Se tra ta de d eterm in ar la política
óptima de un gobierno democrático con respecto al p a ro y a
la inflación, teniendo presente en todo m om ento que el últim o
objetivo del partido en el poder es el de gan ar las siguientes
elecciones con el fin de m antener las tareas d e gobierno el
máximo tiempo posible, respetando siem pre las reglas de la
democracia.
El objetivo fundamental de los modelos político-económicos
es el estudio de la interacción m utua entre política y econom ía,
poniendo un énfasis especial en el análisis de los ciclos electo­
rales, esto es, en las relaciones y el com portam iento d e los ciu­
dadanos-votantes y del gobierno en una dem ocracia pluralista.
Las influencias reciprocas entre política y econom ía son tra ta ­
das de forma explícita, con el fin de que las teorías puedan
contrastarse empíricamente. La idea básica que subyace en
este tipo de modelos es que los votantes valoran la actuación
del gobierno, y por lo tanto sus posibilidades de perm anecer
en el poder, en función de las condiciones económicas existen­
tes. A su vez, el gobierno trata de m anipular la econom ía con
el fin de mantener el poder y maximizar su utilidad. Los p a r­
tidos políticos de la oposición procuran ofrecer unos progra­
mas que responden a los deseos de los ciudadanos en las p rin ­
cipales cuestiones económicas, para poder ganar las elecciones.
En general, todos los modelos explicativos del ciclo econó­
mico electoral establecen una relación entre los agentes y los
sectores económicos relevantes, que puede representarse com o
en la figura 5.1.
FU N C IO N P O L IT IC A

F i g u r a 5.1

1!8
Las relaciones funcionales básicas en este esquem a son la
función de valoración, que recoge la influencia de la economía
en la política a través de los votantes, o sea, la valoración de
la política y de los políticos por p a rte de aquéllos, y la función
politica, q u e recoge la influencia de la política sobre la econo­
mía a través de la actuación del gobierno, describiendo la for­
m a en q u e los políticos tra ta n de influir sobre el com porta­
m iento de los votantes.

H ipótesis de com portam iento de los agentes y de los sectores

Existe una gran cantidad de estudios y modelos sobre los


cíelos político-económ icos, con sus consiguientes contrastacío-
nes em píricas. P rácticam ente parten, para su desarrollo, de un
m arco an alítico m uy sim ilar en el que se utilizan supuestos pa­
recidos para d escrib ir el com portam iento de los votantes y del
gobierno y, tam bién, p ara las características generales que defi­
nen los sectores políticos y económicos.
C onsiderarem os en p rim er lugar las hipótesis sobre el com­
p o rtam ien to de los agentes económicos relevantes en el análi­
sis. com enzando p o r el exam en de los votantes. Ante todo, se­
guirem os m anteniendo el supuesto em pleado en anteriores ca­
pítulos de que los votantes son racionales, lo que equivale a
decir q u e valoran la actuación pasada del gobierno y sus ex­
pectativas de fu tu ro según el estado de la economía, y que si
no están satisfechos con la gestión gubernam ental apoyarán a
o tro p a rtid o d e la oposición. E l efecto de los votantes sobre la
política puede m edirse a través de los índices de popularidad
del gobierno y de los partidos (a través de las oportunas en­
cuestas so b re la población) o bien en función del voto, expre­
sado p o r m edio de los resultados electorales.
Existen m ayores problem as para determ inar qué variables
explicativas deben se r incluidas en la función de utilidad de los
votantes. Algunos au to res im portantes, como George Stigler,
han defendido la idea de que un votante racional no verá in­
fluenciado su voto p o r la evolución de cualquier variable ma-
croeconóm ica y que, en definitiva, la manipulación de las varia­
bles m acroeconóm icas relevantes no es suficiente para asegu­
ra rse el triu n fo en u n as elecciones. Para otros autores, las con-

119
diciones económicas generales se pueden ver reflejad as p o r u n a
única variable, como el crecimiento de la ren ta disponible o
de la tasa de desempleo. Aunque el procedim iento m ás utili­
zado consiste en considerar la función de u tilid ad de los vo­
tantes con dos variables básicas: la tasa de inflación y la tasa
de desempleo, a las que ^ algunos casos puede añ ad irse la
tasa de crecimiento de la renta disponible. Todo ello sin olvi­
dar que pueden emplearse otras variables explicativas, com o
las expectativas futuras de la economía, etc. H abitualm ente, en
los modelos de estas características se utiliza el neueí alcanzado
por las variables económicas, pero es posible sofisticar el aná­
lisis mediante la utilización de cambios en las variables, p a rti­
cularmente en la tasa de desempleo.
Un aspecto de crucial im portancia consiste en d eterm in ar
el horizonte temporal del pasado que consideran los votantes
para valorar la actuación del gobierno. Aunque pueda parecer
una afirmación extrema, la hipótesis más realista consiste en
considerar exclusivamente el año en el que tienen lugar las
elecciones, suponiendo que los hechos del pasado tienen un
peso relativo decreciente en la valoración del votante. Este
hecho, conocido con el nombre de miopía del volante, presenta
unas implicaciones claras para la acción gubernam ental, ya que
para influir en las decisiones de los votantes es suficiente adop­
tar determinadas políticas en la época cercana al proceso elec­
toral, que es la única que tiene en cuenta un ciudadano en el
momento.de emitir su voto.
Una vez vistos los supuestos básicos de com portam iento
por parte de los votantes iniciaremos el examen del gobierno,
como uno de los agentes fundamentales que intervienen en el
marco analítico de la política. En prim er lugar, supondrem os
que el gobienio es un ente unitario que' actúa racionalm ente,
si bien es posible aplicar dos hipótesis alternativas en este sen­
tido; puede suponerse que el gobierno actúa en base a una
información incompleta, o bien que adopta sus decisiones co­
nociendo perfectamente el comportamiento de los votantes y
de sus posibilidades de introducir variaciones en la vida eco­
nómica. Es práctica habitual, en este tipo de modelos, consi­
derar la existencia de un mercado de votos en el cual com piten
los partidos políticos, (incluido el que ejerce el gobierno) en
busca de maximizar sus votos y su participación proporcional

120
en el m ercad o político. E ste enfoque perm ite ab an d o n ar el
criterio de u n a m axim izacíón de los votos en núm eros absolu­
tos, p ara in tro d u c ir la variable m ás im portante; en definitiva:
la m axim izacíón de la probabilidad de ganar las próxim as elec­
ciones.
Un enfoque m ás com plejo de esta cuestión supone que la
utilidad del g o b iern o se deriva del cum plim iento de determ ina­
dos objetivos ideológicos incluidos en los program as electora­
les o de objetivos a largo plazo, e incluye la introducción de
diferencias e n tre las restricciones políticas, las administrativas
y las económ icas. Las p rim eras vendrían determ inadas p o r la
necesidad del p a rtid o en el gobierno de ser reelegido en las
próxim as elecciones. Las adm inistrativas serán consecuencia
del poder del a p arato burocrático y sus instituciones, que ya
exam inam os en su m om ento. Las restricciones económicas es­
tán representadas p o r la e stru ctu ra general de la economía y
por su situación coyuntu rai, el saldo presupuestario y la balan­
za de pagos.
Al igual q u e sucedía con los votantes, se supone que el p ar­
tido en el g o bierno a d o p ta sus decisiones teniendo presente
el horizonte tem p o ral que va desde la tom a del poder hasta
las siguientes elecciones. E sta hipótesis es discutible, ya que
sólo sería racional a d o p tarla p o r p a rte del gobierno en el caso
de que esté a b so lu tam en te seguro de que no ganará los siguien­
tes com icios, con lo que el siguiente período legislativo care­
cerá d e in te ré s p a ra él y se concentrará en el período cotriente
y en p eríodos p o sterio res. No obstante, si el gobierno está se­
g uro de g a n a r la s pró x im as elecciones, o p o r lo menos consi­
dera que tiene probabilidades de conseguirlo, sería completa­
m ente irracio n al p o r su p a rte que no incluyera como m ínim o
el siguiente período legislativo dentro de su horizonte temporal.
D ejando p o r el m om ento el estudio de los agentes, vamos
a co n sid erar las h ipótesis características de los diversos sec­
tores en los m odelos político-económicos. Empezaremos con el
análisis del funcionam iento del sector público, en el que se su­
pone com o condición fundam ental la existencia de un gobierno
basado en u n a dem ocracia parlam entaria, en la cual la perio­
dicidad de las elecciones generales está fijada. En el caso de
que la d u ra c ió n del período legislativo sea variable, es necesa­
rio e stu d ia r los facto res q u e determ inan la celebración de elec-
dones desde una perspectiva tem poral. E ste análisis es algo
complejo, ya que es difícil determ inar si la econom ía se ve
alterada ante la presencia de las elecciones o bien éstas son
Fijadas en virtud del estado de la economía, o incluso si am bos
factores se influyen recíprocamente. En general, se supone que
existe un cierto grado de competencia e n tre los p artid o s y que
el gobierno debe conseguir un núm ero de votos suficiente si
desea seguir ejerciendo el poder. Si existe u n a interacción re­
ciproca entre el gobierno y la oposición, o en tre los diversos
partidos que integran la oposición, puede considerarse u n m o­
delo más realista que refleje las estrategias políticas de los
partidos en un m arco competitivo.
En cuanto a las variables relevantes a maxíroizar. hay que
distinguir entre la situación que se produce en el período elec­
tora! y la que se produce en los dem ás períodos. En esto s últi­
mos, el m ejor indicador para reflejar las probabilidades de
que el gobierno sea reelegido, o de que triunfe algún p artid o
de la oposición, es el índice de popularidad. Obviam ente, en el
periodo electoral propiamente dicho es el núm ero de vo to s lo
que cuenta en realidad- Sin embargo, conviene in tro d u cir al­
gunas matizaciones a esta afirm ación, debido a que e! interés
real de un partido no consiste en m axim izar sus votos, sino en
obtener el poder, hecho que dependerá de los procesos o m eca­
nismos a través de los que se pase de los votos obtenidos a la
decisión de seleccionar a los com ponentes del gobierno, p ro ­
blema que conlleva implicaciones distintas. P o r un lado, algu­
nas de las leyes electorales existentes en la actualidad no están
basadas en el principio de proporcionalidad directa, sino que
utilizan procedimientos destinados a prim ar la participación
de determinados partidos, habituaim cnte de las m ayorías. P or
lo tanto, en ciertos sistemas políticos pueden d arse grandes
diferencias entre el número de votos recibidos p o r un p artid o
y su número de escaños, o porcentaje de representación parla­
mentaria. Por otro lado, en un sistema político m u ltip artid ista
(con más de dos partidos) en el cual no exista un p artid o ma-
yoritario se pueden producir muchas coaliciones electorales
para obtener el poder, consiguiendo la m ayoría a través de la
suma de sus participaciones parlam entarias. En este caso, ni
siquiera el número de escaños o el porcentaje de representación

122
p a rla m en taría es decisivo p a ra d eterm inar qué partido, o p a r­
tidos. van a e je rc e r el poder.
P odem os co n clu ir este breve examen en to m o a las hipó­
tesis d e co m p o rta m ie n to m ás com unes en los modelos politico­
económ icos refiriéndonos ai o tro gran sector de especial rele­
vancia p a ra n u e stro análisis; el sector económico. Normalmen­
te, los m odelos q u e se utilizan p a ra analizar la interdependencia
en tre po lítica y econom ía son algo restrictivos en la conside­
ración de e sta ú ltim a . Son m odelos parciales, pues sólo estu­
dian d e term in a d as variables específicas de (a economía. Una
gran m ay o ría de los m ism os enfocan exclusivamente los aspec­
tos referidos a la inflación y al desem pleo y a la inierrelación
m utua e n tre am bo s fenóm enos. Sólo unos pocos modelos se
han c o n stru id o utilizando m odelos m acroeconóm icos com­
pletos.

La in te r d e p e n d e n c ia e n tr e p o lítica y econ om ía

E n base a las hipótesis establecidas se han elaborado una


serie de m odelos form ales co n trastad o s em píricam ente (al me­
nos d e fo rm a p a rc ial) q u e perm iten la obtención de algunas
conclusiones so b re la interdependencia entre la política y la
econom ía. C ada u n o de los m odelos podría clasificarse de muy
variadas m an eras atendiendo a su utilización de algunas de las
carac te rístic as fundam entales a las que hemos aludido en el
a p artad o a n te rio r. Así. es posible considerar diversos supues-
to.s so b re la función objetivo dcl gobierno y de los partidos
políticos, so b re (a función de utilidad de los ciudadanos-votan­
tes, acerca del h o rizo n te tem poral dcl gobierno y de los vo­
tan tes. en to rn o al g ra d o de inform ación que poseen ambos
agentes .sobre las reacciones y el com portam iento del otro y,
en d efinitiva, so b re la e stru c tu ra económica de la sociedad que
se suponga y, en concreto, de las variables macroeconómicas
que se co n sid eren relevantes p ara aplicar el modelo,
La in terd ep en d en cia en tre la política y la economía, seña­
lando las relaciones m utuas entre am bas, ha sido uno de los
tem as m ás estu d iad o s p o r p a rte de los economistas y de los
especialistas en ciencia política; por ello resulta conveniente
efectu ar u n rep aso sobre las diversas corrientes doctrinales
o?
que han prestado atención a este tipo de fenómenos. Desde un
punto de vista histórico, el prim er intento de análisis en este
área corresponde al modelo de competencia en tre p artid o s de
Anthony Downs, y a algunas aportaciones derivadas del m is­
mo. Como vimos en su momento, la idea básica consiste en el
establecimiento de una analogía entre la com petencia econó­
mica y la política, en la que los votantes adoptan el papel de
consumidores y los partidos políticos el de las em presas. Con
eJ criterio de maximización de utilidad, se supone que los vo­
tantes apoyarán el partido cuyo program a refleje m ejo r sus
preferencias y que los partidos buscarán la maxim ización de
sus votos para llegar al poder o para perm anecer en él. £1 m o­
delo puede adoptar varias formulaciones: puede considerarse
la existencia de competencia pura entre los partidos, bajo el
supuesto de costes de transacción nulos, cosa que im plica la
posesión de información perfecta para los votantes y p ara los
partidos. La conclusión de estos modelos para el caso d e que
se contemple un sistema bipartidista es que se llegará a una
situación de equilibrio en la cual los dos partidos ofrecen p ro ­
gramas idénticos, situándose en la media de las preferencias
de los votantes y que se alcanza una asignación de todos los
bienes de la economía óptima en sentido de Pareto.
Existen planteamientos más realistas que perm iten in tro ­
ducir en el modelo las diferencias en la inform ación de que
disponen los distintos agentes, y la posible influencia sobre la
política gubernamental de los grupos de presión. E stos factores
permiten realizar una especificación sencilla del sector econó­
mico. De todas formas, en cualquiera de las variables del m o­
delo que consideremos, el sector económico no está tra ta d o ex­
plícitamente, sino que se encuentra contenido im plícitam ente
en los programas políticos de los partidos y en las acciones de)
gobierno. A pesar de las evidentes limitaciones de este tipo de
modelos, su contribución ha sido muy im portante para p ro b ar
la existencia de relaciones directas entre las preferencias de
los ciudadanos y los programas de los partidos, sim ilares en
algunos aspectos a las de competencia perfecta.
A partir de estos modelos originales se han desarrollado
una serie de variantes para estudiar las relaciones de interac­
ción entre la economía y la política, a través de la función de
popularidad, y de la política a la economía, a través de la

124
función de reacción. El prim ero de estos aspectos se analiza
m ediante el estab lecim ien to de una relación en tre el estado
de la econom ía, d e sc rito en base a la evolución de las tasas de
inflación, desem pleo y crecim iento, y los índices de popularidad
del gobierno y de los p artid o s de la oposición. Una posibilidad
altern ativ a consiste en definir las funciones de elección, que
describen la relación e n tre las principales variables macroeco­
nóm icas (inflación, desem pleo, crecim iento) y los resultados
reales de las elecciones. La determ inación de las funciones de
po p u larid ad y de elección es interesante, pues explica algunos
hechos relev an tes de la interacción política-economía, pese a
lo cual n o h ay q u e o lvidar que sólo considera una parte de las
relaciones e n tre u n a y o tra , puesto que no tiene en cuenta la
posibilidad d e q u e el gobierno reaccione ante las variaciones
reales o esp e ra d as de su índice de popularidad, modificando
su política económ ica. F rente a la unanim idad existente sobre
las conclusiones del m odelo de com petencia, los diversos es­
tudios a p licad o s a e ste área obtienen resultados muy diversos
sobre las relacio n es significativas.
La in terd ep en d en cia político-económ ica puede estudiarse
desde o tro p u n to de vista, Se tra ta de los determ inantes polí­
ticos del c o m p o rtam ien to de) gobierno m ediante las funciones
de reacción, que p a rte n de determ inadas hipótesis sobre el
co m p o rtam ien to de aquél y sobre la función objetivo a maxi*
m izar, derivando aquellas políticas óptim as con respecto a cier­
tas v ariables económ icas y, en general, con respecto al estado
de la econom ía, que le perm iten aum entar su índice de popu­
laridad o el n ú m e ro de votos esperados. Este tipo de modelos
tam poco c o n trib u y e a explicar globalm enie el proceso de in­
terdependencia. y tra ta muy superficialm ente los aspectos eco­
nóm icos de la cuestión, aunque, ju n to con los modelos exami­
nados a n te rio rm e n te , perm ite la realización de estudios más
co m p lejos q u e integren los diferentes enfoques que pueden
d arse al problem a.

L os m o d e lo s p o lític o -e c o n ó m ic o s parciales

E n general, podem os definir los modelos de interdependen­


cia político-económ ica com o aquellos análisis formalizados que,
mediante una sene de ecuaciones, intenelacionan los sectores
po/írico y económico de la sociedad, describiendo la influencia
del sector económico sobre el político, y viceversa. Los modelos
parciales político-económicos se concentran en el análisis de
la interdependencia total entre los sectores político y económ i­
co, pero son pard ales con respecto a este últim o, ya que con­
sideran sólo la compatibilidad o la interrelación (trade-off)
entre dos variables determ inadas, habitualm enie la inflación y
el desempleo. En esta situación se supone que el gobierno ac­
tuará con el fin de maximizar sus votos, m odificando o p o rtu ­
namente su política económica referida a las dos variables con­
sideradas.
Sí suponemos un sistema democrático en el que el gobierno
trata de maximizar sus votos para ganar las elecciones, para
lo cual puede variar convenientemente la tasa de inflación y
la lasa de desempleo de la economía, hay que tener en cuenta
que ambas variables presentan una relación de interdependen­
cia y que una disminución en una de ellas implica un aum ento
en la otra, por lo que en cualquier momento sólo puede ele­
girse una de entre las posibles combinaciones que representa
su interrelación a corto plazo. (Esta relación inversa en tre in­
flación y desempleo se conoce en economía con el nom bre de
curva de PhiUips, y es el supuesto básico de la interacción entre
objetivos en los modelos parciales. Conviene señalar que en
los últimos años se ha cuestionado fuertem ente la significación
de la curva de Phillips, en base al estudio de la relación real
entre ambas variables.)
La función agregada de votación (dependiente de la infla­
ción y el desempleo) puede interpretarse como una función de
bienestar social individual, lo que permite com parar la com bi­
nación inflación/desempleo elegida por un gobierno dem ocrá­
tico con el óptimo de bienestar social que se obtendría maximí-
zando la función de bienestar de la sociedad. Siguiendo a
Nordhaus, supondremos que la sociedad en su conjunto no
descuenta el futuro (no tiene en consideración la evolución fu ­
tura de las variables), por lo menos no completamente. El re­
sultado social no será óptimo, se producirá una inflación más
elevada y un desempleo más bajo que los correspondientes al
óptimo social que seria deseable, de acuerdo con la función de
bienestar social. Con todo ello, la decisión tom ada por un go­

>26
bierno elegido dem ocráticam ente corresponderá a una política
puram ente m iope, ya que el deseo de perm anecer en el poder
por p a rte del gobierno provoca que las dem ocracias se carac­
tericen p recisam en te por la falta de visión de sus políticas.
Esta p o stu ra ha sido criticada por Frey y Ramser, que señalan
la posibilidad de que se obtengan diferentes resultados utili­
zando su p u esto s igualm ente plausibles sobre la función de u ti­
lidad del gobierno. En p a rticu lar dem uestran que si el gobierno
tra ta de m axim izar el periodo de tiempo ininterrum pido du­
rante el cual se m antiene en el poder, los resultados del siste­
ma dem ocrático no son necesariam ente ineficientes; por lo
tanto, no puede afirm arse taxativam ente que una politica miope
sea una carac te rístic a general de las democracias.
Este tipo de m odelo resulta adecuado también para el estu­
dio de la dinám ica político-económica a corto plazo dentro de
un p eríodo electoral- N ordhaus ha adoptado este enfoque su­
poniendo q u e los volantes conceden poca atención a los perío­
dos pasados, con cen trán d o se exclusivamente en el período elec­
toral co rrien te. Com o consecuencia de esta hipótesis se pro­
duce un ciclo politico característico: después de la victoria
electoral, el gobierno aplica una política deflacionista, aumen­
tando el nivel de desem pleo p ara com batir la inflación. A lo
largo del período electoral, el objetivo prioritario es la reduc­
ción del nivel de desem pleo, llegando a producirse la situación
de m iopía p u ra en el siguiente período electoral. La conclusión
obvia que se deriva de este com portam iento es que una demo­
cracia en la cual los partidos efectúen una evaluación retros­
pectiva so b re el funcionam iento del sistem a adoptará una po­
lítica económ ica d iscrim inatoria en contra de las generaciones
fu tu ras. El esquem a de la política económica aplicada a lo
largo del período de ejercicio del poder sigue unas coorde­
nadas d eterm inadas. Comienza de una forma relativamente aus­
tera p ara progresivam ente ir aum entando su permisibilidad a
m edida que se acerca el período electoral, lo que, a su vez,
provoca que en la e tap a inicial de la siguiente legislatura sea
necesaria la aplicación de una política económica restrictiva
para p a lia r los efectos inflacionistas característicos de la etapa
final de todo gobierno.
P o r este m otivo se han propuesto algunos mecanismos des­
tinados a e v ita r las consecuencias indeseables que aparecen con
la existencia del ciclo político en una democracia. La solución
clásica consistiría en m ejorar la información disponible para
los votantes, de manera que conocieran el funcionam iento real
de los ciclos políticos y se dieran cuenta del perjuicio general
que supone la aplicación de políticas miopes p o r parte del go­
bierno. El problema radica en la posible puesta en práctica de
esta solución, que implicaría, por parte de los ciudadanos, la
construcción de complejos modelos sobre las relaciones entre
las diversas variables. En virtud de los efectos que supone la
longitud del período electoral sobre la política gubernam ental,
se ha comprobado que los períodos más cortos reducen la
amplitud del ciclo y elevan la tasa de inflación de la econom ía.
Podrían establecerse ciclos electorales con una duración supe­
rior a la habitual (cuatro años) para atenuar los efectos inde­
seables de las políticas miopes, aunque ello no supondría la
desaparición de los movimientos cíclicos.
Una posibilidad alternativa consistiría en confiar las deci­
siones de política económica a personas e instituciones inde­
pendientes del poder político, tal como se realiza la política
monetaria por parte de los bancos centrales independientes del
gobierno. Sin embargo, el encomendar estas responsabilidades
a organismos e instituciones sin responsabilidad política podría
conducir a problemas más graves que los derivados d e los p ro ­
pios ciclos. En cualquier caso, la evaluación de los costes y los
beneficios que supondría una política económica determ inada
con independencia del poder político es una cuestión de muy
problemática resolución. Pese al interés de estas propuestas y
de algunas otras, la solución que a priori presenta m ayores p ro ­
babilidades de resultar efectiva, sin presentar excesivos efectos
secundarios negativos, consiste en am pliar la base de p artici­
pación de los agentes que toman las decisiones de política eco­
nómica, llevando a c a l» un proceso de negociación en el que.
junto al gobierno, participen la oposición, los sindicatos, las
organizaciones empresariales y algún otro posible grupo de
Interés (los consumidores, en ciertos casos). En un m arco de
toma de decisiones con estas características seria poco proba­
ble que el gobierno planteara políticas miopes que pudieran
conducir a la aparición de un ciclo poUtioD. E sta solución, cuya
plasmación práctica podría situarse en la tradición de la pla­
nificación indicativa, presenta muchas probabilidades de evitar
1Z8
la aparición de ciclos, a la p a r que, p o r su propia definición,
refuerza los principios dem ocráticos que presiden los sistemas
políticos que estam o s considerando.
Sin a b a n d o n a r los modelos parciales de interdependencia
basados en el supuesto de la maxirriización de los votos, vamos
a exam inar una variante de los mismos que no supone un des­
cuento del pasado p o r p a rte de los votantes. C. Duncan MacRae
elabora un m odelo en el que, suponiendo que no se produce
descuento del pasado d u ran te el período electoral, demuestra
que el gobierno seguirá generando un ciclo político estable. El
propósito fundam ental de su estudio consiste en dem ostrar
que en u n a sociedad dem ocrática existen factores que produ­
cen un ciclo económ ico, con independencia de las fluctuaciones
debidas a la propia e stru ctu ra de la economía. La aparición del
ciclo se debe a la actuación del gobierno, que trata de mini­
mizar la p érd id a de votos durante el período comprendido
entre dos elecciones, b ajo la hipótesis que postula la presencia
de un electorado miope, y sujeto a una relación de correspon­
dencia dinám ica e n tre inflación y desempleo. Como consecuen­
cia de este c o m p o rtam ien to se genera un ciclo estable de po­
lítica electo ral, con u n grado elevado de inflación y desempleo
al com ienzo del período y relativam ente bajo al final del mis­
mo. Puede decirse que. a comienzos del período, la economía
se a ju sta a u n co m p o rtam ien to que supone un óptimo para el
b ien estar a largo plazo de los votantes, m ientras que a medida
que se acerca la nueva consulta electoral la economía se aleja
de esa sen d a ó p tim a . E xiste una explicación lógica para que
se produzca este ciclo. Una politica deflacionísta al inicio del
período su p o n e u n a inversión p ara el futuro al deprim ir las
expectativas d e inflación, que son uno de los factores que más
influyen en la generación de fluctuaciones cíclicas. La inflación
que se p ro d u c irá después de las elecciones, al objeto de relan­
zar la econom ía, no supone ningún problema para el gobierno,
porque su horizonte tem poral está limitado al periodo electo­
ral corriente.
La m etodología seguida p o r MacRae consiste en analizar la
política m acroeconóm ica del gobierno como búsqueda de un
objetivo político su jeto a una restricción económica. Para el
análisis del p ro b le m a se adoptan dos hipótesis diferentes. La
p rim era es la de la m iopía del volante, bajo cuyos efectos los
electores desconocen la conducta del gobierno y la posibilidad
de que se generen ciclos, En consecuencia, volarán de form a
miope, sin adoptar estrategia alguna respecto a la política eco­
nómica del gobierno. La s ^ n d a hipótesis supone que el go-
biemo es consciente de que los votantes conocen su co m p o rta­
miento y de que adoptan estrategias electorales p ara evitar la
aparición de un ciclo y para conseguir, a largo plazo, una si­
tuación de óptimo social con estabilidad de precios y pleno
empleo.
Desarrollando ambos modelos se obtienen conclusiones p a r­
ticularmente interesantes. Bajo el supuesto de un electorado
miope, el comportamiento del gobierno ante el objetivo de
minimizar la pérdida de votos, en presencia de una interrela-
ción entre inflación y desempleo, producirá un ciclo económico
estable. Si se supone que el votante es racional y vota e straté ­
gicamente, el resultado de minimizar la pérdida de votos por
parte de! gobierno tendrá como consecuencia una combinación
de inflación y desempleo, a largo plazo, que supondrá un óp­
timo social. Habiendo comprobado que la existencia de un ciclo
político-económico depende sustancialmente del supuesto de
miopía del votante, MacRae contrastó los datos em píricos de
Estados Unidos en los cuatro periodos electorales com prendi­
dos entre 19S7 y 1972 con su modelo, bajo las dos hipótesis
alternativas, según el gobierno suponga que los votantes son
miopes y votan según sus preferencias en el período electoral,
o bien que los electores son racionales y votan estratégicam en­
te a corto plazo en función de sus objetivos deseados a largo
plazo.
Comparando el poder explicativo de las dos hipótesis p ara
ios cuatro periodos .shieccionados se observa que la tasa de
inflación de cada año depende, prácticam ente en la m ism a
medida, de la tasa de inflación del año anterior y de la tasa
de desempleo del período considerado. Además, se com prueba
que. bajo las dos hipótesis, la pérdida de votos del gobierno
se debe en mayor medida a la existencia de una inflación ele­
vada que a un desempleo elevado. En general, el com porta­
miento de los electores durante estos periodos perm ite afirm ar
eoo bastante seguridad que la hipótesis de m iopía es válida
para el segundo y tercer período considerado, m ientras q u e la
‘hipótesis estratégica es válida para el prim er y el c u arto pe»
ríodo, sin que sea posible a priori d eterm in ar cuál de las dos
hipótesis es m ás explicativa.
Puede resu m irse la contribución de MacRae con la acepta­
ción d e que la po lítica económ ica del p artid o en el gobierno
conduce a la generación de un ciclo a medida que se acerca
el año de las elecciones. Se produce un ciclo estable de la eco­
nom ía orig in ad o p o r las m edidas de política electoral emplea­
das p o r el gobierno.
Sin em b arg o , e sta afirm ación no im plica que el gobierno
goce de u n a total im punidad p a ra conseguir la reducción del
desem pleo sea com o sea, con vista a las próxim as elecciones.
E xisten u n a serie de factores a tener en cuenta que lim itan la
actividad discrecional del gobierno en orden a la consecución
de m ay ores ta sa s d e em pleo. N o hay que olvidar que una de
las conclusiones alcanzadas señala que la inflación tiene un
m ayor peso especifico que el desem pleo para los ciudadanos
que van a e m itir su voto, p o r lo que no puede basarse la popu­
laridad g u b ern am en tal en el logro de una reducida tasa de
desem pleo, pu esto que la elevada inflación que ello supondría
re sta ría al g o b ie rn o m ás votos de los que éste esperaría. E ste
hecho se ve re fo rz a d o p o r la constatación teórica y em pírica
de q u e el fenóm eno de la inflación se autoalim enta, con lo que
si alcanza u n d e term in a d o nivel es m uy difícil controlarla a
c o rto plazo. T odo e llo sin o lvidar que tam bién se h a demos­
tra d o que, en c ie rta s ocasiones, los votantes abandonan su
m iopía e lecto ral p a ra co m p o rta rse estratégicam ente e n las elec­
ciones a fin de c o n seg u ir u n a m ayor estabilidad a largo plazo.
E ste c o m p o rta m ie n to p e rm itiría la posibilidad de que el elec­
to ra d o fu e ra co n scien te d e los ciclos político-económicos ge­
n erados v o lu n ta ria m e n te p o r el gobierno para asegurarse la
reelección, y o p ta rá p o r re tira r su apoyo a los gobernantes que
h u b ie ra n seg u id o u n a política económ ica orientada a la conse­
cución de su s p ro p io s fin es y no al bienestar general. De esta
m anera, el p ro c e so d e retroalim entación. característico de la
inflación, y la p o sib ilid ad de q u e los electores adopten un
c o m p o rta m ie n to e stratég ico , lim itan las actuaciones del gobier­
no ten d en tes a g e n e ra r un ciclo electoral. Con todas las m ati­
zaciones q u e se q u ie ra n in tro d u cir, es indudable que e) modelo
d e M acR ae p re s e n ta en enfoque m uy original de! problem a de
los ciclos y que. con la o p o rtu n a modificación de algunas de
sus hipótesis, puede ser adecuado para estu d iar la situación
de las economías actuales, caracterizadas p o r alto s niveles de
paro y de inflación.

Modelas poUtico-económicos completos

En los modelos completos de interdependencia político-eco­


nómica no se estudia una interacción particular en tre variables
macroeconómicas, sino que se plantea un modelo macroeconó-
mico completo de la economía y se estudian sus relaciones con
el sector político, sin perjuicio de que se conceda u n a atención
prioritaria a determinadas variables. Una de tas diversas posi­
bilidades contempladas por este tipo de modelos consiste en
mantener el supuesto de la maximizacíón de votos com o ob­
jetivo prioritario del gobierno, en el m arco de un m odelo ma-
croeconómico completo. Se supone que el horizonte tem poral
del gobierno sólo llega hasta las próximas elecciones, y se es­
tablece como función objetivo a maximizar por parte del go­
bierno la tasa de crecimiento real de la economía en el año en
el que se celebran las elecciones, ya que se supone m iopía por
parte de los votantes. La construcción de este modelo se basa
en las propias estimaciones ecométricas de Fair, que dem uestra
que la política óptima por parte del gobierno, suponiendo un
conocimiento completo de la estructura económica, consiste
en adoptar una politica expansiva a comienzos del año preelec-
Coral, para implantar una política fiscal restrictiva en los úl­
timos meses del citado periodo. Con este com portam iento, que
genera un ciclo político, el gobierno se asegura un increm ento
considerable en la tasa de crecimiento real de la renta nacional
en el año de las elecciones (Fair sitúa este increm ento cerca dcl
20 por 100). Sin embargo, el aumento de la tasa de crecim iento
en el año electoral no refleja el aumento corriente de la renta
nacional, y se producirán diferencias muy considerables en tre
los años electorales y los no electorales. En térm inos generales
y bajo determinadas circunstancias, la consecución de un in­
cremento deseado en ia lasa de crecimiento puede resu ltar
muy difícil, o incluso es posible que los votantes adviertan la
generación de ciclos que supone la política gubernam ental. El
planteamiento de Fair resulta muy inicre-sante. ya que supone

132
una nueva visión de ios objetivos que guían las políticas eco­
nóm icas de los gobiernos, aunque, debido a sus características,
es de n o ta r la ausencia de un enfoque global de la interdepen­
dencia político-económ ica que incluye un análisis del compor­
tam iento de los agentes decisorios de la política económica.
Toda vez q u e ésto s constituyen un factor explicativo de gran
relevancia en un m odelo de las características del descrito.
Sin a b a n d o n a r la consideración de un modelo completo
para la econom ía, es posible v ariar el supuesto básico sobre el
com portam iento del G obierno que se ha venido utilizando has­
ta ah o ra y puede introducirse explícitam ente el supuesto de
que el gobierno m axim iza su utilidad (y no el número de vo­
tos). Desde este pu n to de vista, el planteam iento del problema
varía considerablem ente. El gobierno maximizará su utilidad
llevando a cabo determ inadas políticas económicas que refle­
jen su posición ideológica ante el estado deseable de la econo­
mía. E ste m odelo considera que el gobierno no actúa solamen­
te con el fin de conseguir el poder, sino que los políticos desean
la consecución de determ inados objetivos ideológicos. Uno de
los prim eros m odelos político-económicos formalizados, el ela­
borado p o r Frey y Lau, tuvo en cuenta la existencia de una
función objetivo del gobierno de este tipo, mucho más general
que la utilizada en los modelos elaborados hasta entonces. El
modelo supone que el horizonte temporal del gobierno es in­
finito y no se encuentra lim itado por el próximo periodo elec­
toral, com o se venía suponiendo hasta ahora. Por otra parte,
se supone que la valoración de la actuación del gobierno por
parte de los votantes va decreciendo en intensidad a medida
que nos alejam os del período actual hacia el pasado, y que
dicha valoración se realiza en función del estado general de la
econom ía. En estas condiciones, la actuación óptima por parte
dcl gobierno con sistirá en crear un ciclo político, Habrá de
consagrar sus esfuerzos a la consecución de un objetivo polí­
tico, a com ienzos de! período de gobierno para el cual ha sido
elegido, p ara v ariar progresivam ente su política al acercarse
al período electoral y asegurarse así la reelección. Un compor­
tam iento de este tipo por parte del gobierno implica el supues­
to de que dispone de información completa, lo que resulta
poco realista. P o r lo tanto, supondremos que el gobierno no
dispone de tal clase de inform ación sobre la estructura de la

133
economía y que desconoce de qué m anera influirán las políti­
cas económicas que elabore sobre las distintas variables que
integran la función de utilidad de los votantes. Los gobernantes
estarán interesados en encontrar las restricciones que, aplica­
das sobre su política, les garanticen la reelección. Para conse­
guirlo, el gobierno deberá tener presente el índice de populari­
dad de que disfruta y com pararlo con el valor que sería ne­
cesario para asegurarse la reelección. En el caso de q u e su
popularidad sea inferior a la necesaria, el gobierno se verá obli­
gado a realizar un esfuerzo para aum entar su popularidad.
Este habrá de ser tanto mayor cuanto más grande sea la dife­
rencia que le separa del índice deseable y cuanto m ás cerca
se encuentre el momento de las elecciones, ya que el tiem po
disponible para modificar su política económica es m ás re­
ducido.
En el caso de que la popularidad de! gobierno sea suficien­
te para que existan muchas probabilidades de que sea reelegi­
do, puede permitirse la orientación de sus esfuerzos a la con­
secución de una serie de objetivos ideológicos. El m odelo p ro ­
puesto por Frey y Lau especifica la interdependencia recíproca
entre la economía y la política mediante la definición de dos
funciones. La función de valoración mide la influencia sobre el
índice de popularidad del gobierno de la m agnitud de las p rin­
cipales variables macroeconómicas y de sus variaciones. La
influencia de las tasas de inflación y desempleo será negativa,
y la influencia de la tasa de crecimiento de la re n ta real dis­
ponible será positiva. Sin embargo, no hay que olvidar que,
además de los Factores económicos, la popularidad del gobier­
no, y en general de todos los partidos, depende de una serie de
factores políticos, estructurales y autónomos, sin vinculación
directa con los aspectos económicos. La función política descri­
be el uso de los instrumentos de política económica p o r parte
del gobierno, de forma que maximice su utilidad. Como hemos
comentado previamente, cuando el índice actual de popularidad
del gobierno sea igual o superior al valor que se considera ne­
cesario para asegurar la reelección, los gobernantes estarán
en condiciones de perseguir los objetivos ideológicos que se
habían marcado. De acuerdo con estas premisas es posible es-
ublecer una función de utilidad del gobierno basada en la po­

134
pularidad a n te los votantes y en sus propias concepciones
ideológicas.
A su vez, la popularidad y la ideología dependen de todas
las variables-objetivo m acroeconóm icas y. en consecuencia, po­
dem os relacionar la utilidad dcl gobierno con la magnitud y
la evolución de dichas variables. Derivando las ecuaciones que
describen el m odelo se obtiene la conclusión de que en los
períodos com prend idos e n tre dos elecciones se genera un ciclo
político estable. E ste resultado se ve confirm ado m ediante la
utilización de procedim ientos de sim ulación computacionales,
ya que el m odelo carece de solución analítica. En los últimos
años se ha ido m ás lejos y se han realizado contrastaciones
econom étricas de las funciones política y de popularidad.
En p a rtic u la r. B runo S. Frey y Friedrich Schneider han
realizado investigaciones sobre este m odelo para Inglaterra,
E stados U nidos y Alemania, adaptando la form ulación básica
del m odelo a las características diferenciales de la economía
de cada uno de estos países. Este hecho introduce algunas li­
m itaciones en lo referente a las com paraciones entre distintas
naciones, pero no afecta a los resultados obtenidos para un
país en d istin to s periodos. Las estim aciones em píricas de la
función de popu larid ad indican, con toda claridad, que un go­
bierno q u e desee increm entar su popularidad a corto plazo
debe realizar una política económica expansiva, mediante la
cual dism inuya el nivel de desem pleo y aum ente la tasa de cre­
cim iento de re n ta disponible. La tasa de inflación sólo puede
a u m en tar de form a m uy rápida y repentina, si se quiere evitar
una p e rd id a im p o rtan te de popularidad.
La estim ación de la función política por parte de Frey y
Schneider pone un gran énfasis en el gasto público agregado
com o in stru m e n to fundam ental de la politica económica del
gobierno. S u s estim aciones confirm an la hipótesis de que los
gobiernos realizan políticas expansivas m ás decididas cuanto
m ayor es la d istan cia que separa su índice de popularidad real
del q u e sería deseable. De acuerdo con las evidencias que se
desprenden de la estim ación del modelo para diversos países
puede a firm a rse que la aparición de ciclos político-económicos
es u n hecho com ún, m otivado por el aum ento del gasto público
antes de a q u ellas elecciones que el gobierno no confía en ga­
n a r o, en general, cuando éste persigue el fin de aum entar su

135
popuiaridad y, con ella, las probabilidades de reelección, me­
diante una política expansiva. Los resultados, razonablem ente
significativos, obtenidos de las estimaciones econom étricas de
la función política y de la función de popularidad p ara tres
países diferentes sugieren que los modelos que siguen la fo r­
mulación básica del de Frey y Lau explican bien varios aspectos
relevantes de la estructura interna de la interdependencia en tre
política y economía, en las naciones dem ocráticas in d u stria­
lizadas. A pesar de que la necesaria simplificación de algunas
cuestiones, para poder expresarlas en térm inos m atem áticos,
introduce un cierto grado de imprecisión en los resultados ob­
tenidos.

El ciclo electoral y la política económica

De la discusión de algunos de ios modelos político-económi­


cos analizados se deducen una serie de conclusiones de gran
interés para el estudio de uno de los aspectos fundam entales
incluidos en la teoría de la elección pública. A pesar de que,
según Frey, «la investigación sobre la interacción politico­
económica está en su infancia», no puede negarse que los po­
cos estudios realizados sobre esta m ateria perm iten explicar
significativamente algunos hechos, intuitivam ente reconocidos,
sobre el funcionamiento y la estructura de la política econó­
mica con relación a los procesos electorales. Si bien es cierto
que los modelos más formalizados presentan una serie de hi­
pótesis considerablemente restrictivas, también hay que reco­
nocer que, en general, su especificación los hace adecuados
para su contrastación empírica, lo que supone una integración
de los aspectos positivos y normativos poco com ún en este
tipo de estudios.
No hay que olvidar que estamos en presencia de un nuevo
campo de estudio dentro de la ciencia económica y que. en con­
secuencia. los modelos que hemos examinado serán considera­
dos dentro de pocos años como los pioneros en el estudio de
la interdependencia político-económica, con todas las lim itacio­
nes que Implica tal condición. Son enorm es las posibilidades
que presentan estos modelos en orden a aum entar el grado de
realismo de los mismos- En esta línea podrían introducirse

136
en el m odelo especificaciones m ás detalladas de los instrum en­
tos de p o lític a fiscal, tan to en los referentes a los ingresos
com o a los g a sto s públicos. También podría considerarse la
política m o n e ta ria com o variable del modelo e introducir en
el m ism o las em p re sa s públicas. Además de considerar estas
in stitu ciones de g ra n relevancia para las relaciones entre el
secto r p olítico y el económ ico, seria de gran interés plantearse
la influencia de los sindicatos y de los diferentes grupos de
presión so b re la po lítica económ ica adoptada por el gobierno,
teniendo p re sen te la existencia de un factor capital que con-
d id o n a en b u e n a m edida la actuación del gobierno, sobre todo
en lo re fe re n te al gasto público. Nos estam os refiriendo a las
organizaciones b u ro c rá tic as, que, com o se puso de relieve en
el c ap ítu lo a n te rio r, disponen de un poder considerable para
in flu ir en la determ in ació n de los presupuestos generales de la
nación. E ste fa c to r no h a sido considerado en los modelos po­
lítico-económ icos, probablem ente porque la propia compleji­
dad de los m odelos que analizan el funcionam iento de la buro­
cracia su p o n d ría un g rad o de dificultad adicional en la for­
m ulación de los p rim eros. Por últim o, sería deseable introducir
en el m odelo u n a serie de cuestiones referentes a la actividad
g u b ern am ental no incluidas en el mecanismo presupuestario,
en p a rtic u la r las que conciernen a la elaboración de leyes y a
las regulaciones económ icas.
H ay que te n er en cuenta que tos modelos examinados apor­
tan, cu an d o m enos, una contribución verdaderam ente impor­
ta n te ai estu d io de las fluctuaciones cíclicas de la economía y
a las te o ría s trad icio n ales sobre la estabilización económica
com o variable-objetivo básica p ara el sector público. Los estu­
dios so b re el ciclo político-económ ico no sólo cuestionan, como
ya h a b ían señ alad o o tro s au to res, la capacidad del gobierno
p a ra e sta b iliz a r la econom ía, sino que apuntan la falta de in­
centivos q u e tien e u n gobierno racional para actuar en tal
sentido. In clu so exponen una serie de argumentos racionales
que ju stific a n el interés, p o r parte del gobierno, en crear de­
term in ad o s tip o s de ciclos. E n general, los program as políticos
de los p a rtid o s a n te las elecciones presentan una tendencia
m arc ad a m e n te inflacionista. explicada por el ciclo electoral,
p u esto q u e los p a rtid o s son conscientes (en base a la realidad
o b serv ada) de q u e su s esfuerzos por contener la inflación se­

iw
rán minusvaiorados en relación con los aum entos del gasto
públicos destinados a paliar el problem a del desem pleo (aun­
que a menudo no se consigan resultados positivos). Los polí­
ticos son plenamente conscientes de las valoraciones reales del
electorado, y desarrollan sus program as insistiendo en la con­
secución de los objetivos que esperan Ies reporten un núm ero
superior de votos. E sta actitud genera graves problem as para
la economía nacional, al no afrontarse las cuestiones realm ente
importantes en favor de los objetivos electorales. Los ciclos
político-económicos, o ciclos electorales, han engendrado en los
países democráticos unas economías que fluctúan en tre el paro
y la inflación, como consecuencia de las políticas económicas
de tipo interm itente inherentes al ciclo político.
Las propuestas realizadas como un intento para ev itar la
existencia de estos ciclos han sido muy variadas. En su m om en­
to vimos algunas propuestas concretas, que ah o ra varaos a
generalizar, examinando una serie de m edidas que pueden con­
tribuir a evitar, o a paliar, los efectos indeseables del ciclo.
Las posturas más radicales consideran que puesto que los ci­
clos políticos y la desestabilizacíón económica que suponen se
deben a la actuación del sector público, el Estado debería fa­
vorecer la aparición de una economía de m ercado en la que
las posibilidades de actuación del sector público fu eran m íni­
mas, asegurando de este modo la desaparición de ía principal
causa de desestabilización económica.
Desde un punto de vista m ás realista existen o tras posibili­
dades. En general, se recomiendan una serie de reform as de
tipo estructural, o institucional, que reduzcan las probabilida­
des de que aparezca un ciclo político. P or ejem plo, cabe la
posibilidad de apartar la política económica del control de los
políticos, concediendo un m ayor poder a organism os e insti­
tuciones económicos de carácter no partidista, com o pueden
ser el Banco Central, el Tesoro, etc.
Una medida frecuentemente recom endada p o r los autores
que han estudiado estos problemas consistiría en am p liar la
duración del período comprendido entre las consultas electo­
rales. Se ha comprobado que el horizonte temporal lim itado de
los gobiernos provoca unas fluctuaciones m ás agudas en los
periodos inmediatamente anterior e inm ediatam ente posterior
a tas elecciones, produciéndose una situación más estable en

138
los p e rio d o s in term ed io s, que, debido a la duración habitual
de los c u a tro a ñ o s p a ra las legislaturas, son excesivamente
cortos. Si se desea a fro n ta r una serie de problem as estratégi­
cos es n e ce sario d isp o n e r de un período superior no condicio­
nado p o r la p ro x im id ad de unas elecciones, y tal vez haga falta
a b a n d o n a r la p erio d icid ad clásica de los cuatro años. Ligada
a esta recom endación, algunos autores insisten en lo deseable
que re s u lta ría el establecim iento de determ inados procedimien­
tos q u e red u zcan las o p o rtu n id ad es de que el partido en el
gobierno p u e d a fija r, con en tera libertad, la fecha de las pró­
xim as elecciones p ara aprovecharse de una coyuntura econó­
m ica q u e le sea favorable en un m om ento dado. Una forma
adicional de e v ita r los abusos de poder, que conducen a los
ciclos p o líticos, c o n sistiría en am p liar la base de participación
política de la sociedad, perm itiendo que una serie de agentes
económ icos de g ra n relevancia social intervengan, ju n to al go­
bierno, en la elab o ració n y puesta en práctica de su política
económ ica. E n co n creto , podría incluirse a los sindicatos, a
las org anizaciones patronales, organizaciones de consumidores,
ios p a rtid o s de la oposición y a determ inados colectivos profe­
sionales y g ru p o s de in terés en el m arco de lo que sería una
p lanificación indicativa.
S in em b argo, la solución a estos problem as no es tan fácil
com o pai*ece en el m arco de los modelos político-económicos
que e sta m o s c o n sid eran d o . V arias de las propuestas destina­
das a e v ita r el p ro b le m a de los ciclos no son sino variables
exógena.s ai m odelo, que se salen del cam po habitual de ios
secto res p olítico y económ ico p ara e n tra r en el campo de las
decisiones constitucionales. P or o tra parte, algunas de las pro­
p u estas pueden se r tachadas de poco democráticas, poco rea­
listas o p o líticam en te inaceptables.
S ien d o re a listas, es indudable que el problem a de los ciclos
políticos p u e d e enfocarse de o tra m anera, considerando que
re p re se n ta un elem ento inseparable de un sistem a político
d e m o crático y que los costes que supone han de aceptarse,
puesto q u e c u a lq u ie r o tra alternativa supondría costes supe­
riores. A hora bien, si se reconocen ios costes económicos de)
ciclo p o lítico, n o seria lógico aceptarlos sin tratar, por lo me­
no s, d e re d u c irlo s al m ínim o posible. Tampoco hay que olvidar
que, d e hecho, eso s costes pueden ser menores de lo esperado.

139
porque las decisiones de política económica de] g o b iern o no
siempre estarán Ubres de limitaciones. Existen u n a serie de
fectores que restringen la libertad de actuación de los p o líti­
cos: la situación económica nacional e internacional, la línea
de política económica em prendida, la actuación d e d e te rm in a ­
das instituciones, los problemas de índole no e strictam en te
económica, etc.
La solución más adecuada para evitar la aparición de ciclos
político-económicos sería, sin duda alguna, el aprendizAje so ­
cial. Los votantes deberían percatarse de la m anipulación de
la politica económica por parte del gobierno con fines c la ra ­
mente electorales, retirando su confianza a los p artid o s polí­
ticos que actuaran de esta manera. Si los electores conocieran
el funcionamiento del sector público y com prendieran realm en ­
te la naturaleza de las relaciones existentes en tre las m edidas
de política económica y los proceso.^ electorales, los gobiernos
se verían obligados a modificar su com portam iento, con lo cual
desaparecerían, o se reducirían considerablem ente, las p osibi­
lidades de crear un ciclo político-económico. Para lo g rar que
los votantes se den cuenta de todo este proceso es evidente que
hay que aumentar la cantidad y la calidad de la inform ación
disponible, al objeto de que los electores conozcan la existencia
del ciclo y puedan analizar, sin «miopía», los program as y las
políticas económicas de los partidos. La m ejora en la in fo rm a­
ción y comprensión por parte de los votantes de los problem as
económicos requiere, en prim er lugar, un esfuerzo p o r p a rte
de los economistas para divulgar y explicar convenientem ente
este tipo de cuestiones. Pero, además, es condición in d isp en ­
sable que se dé publicidad a todas las decisiones económ icas
tomadas por el gobierno para que pueda lim itarse el p o d er
indiscriminado de los políticos en la elaboración y la p u esta
en práctica de medidas económicas que afecten a la estab ilid ad
del sistema, Estas condiciones garantizarían una reducción de
los costes económicos producidos por el ciclo político, aunque
no su eliminación. De todas formas hay que aceptarlos com o
una servidumbre de la democracia, puesto que es evidente que
cualquier otro sistema de gobierno im pondría costes m ás ele­
vados en todos los sentidos.

t40
C apitulo 5. LEC TU R A S SELECCIONADAS

Los m odelos analíticos y de simulación diseñados para in­


tegrar los sectores político y económico, contemplando las re­
laciones de interdependencia entre ambos sectores, son exa­
minados, en form a resum ida pero ilustrativa, en
— Bruno S. Frey y Friedrich Schneider: «On the modelling
of politic-economic interdependence», European Journal of
P olificaf A fisearch, 1975.
Versión castellana: «Modelos de interdependencia politico­
económica». Revista Española de Economía, vol. V III. nú­
mero 2, págs. 455-477.
Dos de los m ás interesantes modelos parciales de interde­
pendencia político-económica son los desarrollados por
William D- N ordhaus: «The political business cycle». Ae*
view o f E conom ic Studies, vol. 42. 1975, págs. 169-190.
Versión castellana: «El ciclo político». Revista Española de
Economía, vol. V III. núm. 2, págs, 479-509.
C. Duncan MacRae: «A political model of the bii-incs.^
cycle», Journal of Political Economy, vol. 85. 1977, png' 239-
263.
Versión castellana: «Un modelo político del ciclo econòmi­
co», Hacienda Pública Española, núm. 52, 1978, págs. 240-
257.

Una consideración critica sobre la hipótesis de la miopía


dei votante utilizada en los modelos anteriores es presenta­
da por
Bruno S. Frey y Hans-Juergen Ramser; «The political bu­
siness cycle: a comment». Review of Economic Studies.
vol. 43. 1976, págs. 553-555.
Versión castellana: «El ciclo de la política económica: un
com entario». Revista Española de Economia, vol. VIH. nú­
m ero 2, págs. 511-514.

Un modelo completo de interdependencia político-económi­


ca basado en la hipótesis de maximizacíón de votos por parte
del gobierno es el elaborado por

141
— R. C. Fair: «On controiling the economy to win elections»,
Cowles Foundation Discussion Paper, 397, 1975.

La adaptación de un modelo macroeconómico com pleto


como el anterior al supuesto de que el gobierno maximiza una
función de utilidad más amplia aparece en
^ B. S. Frey y L. J. Lau: «Towards a m athem atical model of
government behavior», Zeitschrift fü r N ationalökonom ie,
vol. 28. 1968. págs. 355-380.

Una solución analítica para el modelo anterior basada en


la utilización de técnicas de simulación com putacionales es pre­
sentada por
— Bruno S. Frey; «The Politico-Economic System: A Sim ula­
tion Model», Kyklos, vol. 27. 1974. págs. 227-254.

Pueden encontrarse contrastaciones empíricas de este mo­


delo para algunos países en varios trabajos de Frey y Schnei­
der, Un resumen de los mismos se encuentra en
— Bruno S. Frey: «Politico-Economic Models and Cycles»,
Journal of Public Economics, vol. 9, 1978, págs. 203-220.

142
CAPITULO 6

LA lUSTICIA SOCIAL Y LA TEORIA


DE LAS CONSTITUCIONES

Como consecuencia del análisis que hemos presentado so­


b re las características y el funcionam iento de los procesos des­
tinados a satisfacer las necesidades individuales de los ciuda­
danos. no es difícil localizar una gran p a rte de los problem as
que suscitan este tipo de procesos. Las dificultades surgen de
la p ro p ia e stru ctu ra y de la definición de los objetivos de las
instituciones encargadas de llevar a la práctica las diversas
etapas q u e com ponen, en su integridad, lo que hemos deno­
m inado proceso de elección pública o social.
Llegados a este punto aparece con claridad la necesidad de
a b o rd a r un cam po de estudio hasta ahora descuidado: el con­
texto en el que se adoptan las elecciones sociales. El objetivo
de este enfoque será el de llegar a la definición de una serie
de instituciones justas, que se encarguen de adoptar las deci­
siones colectivas, al m argen de los resultados de este proceso
y sin que. en ningún m om ento, pretendan alcanzar una situa­
ción en la q u e se m axim ice el bienestar social. Este enfoque
supone la negación de los análisis habituales basados en la
junción de bienestar social y, en últim a instancia, constituye
u n a seria crítica a la filosofía utilitarista im perante en la m a­
yoría de los estudios realizados sobre estos temas.

143
La «Teoría de la Justicia» d e J o h n R aw ls

Sin duda, el trabajo fundamental en esta línea de pensa­


miento es ia Teoría de la Justicia, obra capital del filósofo
noriramericano John Rawls. En su teoría, que puede califi­
carse como una contribución a la filosofía política. Rawls se
aparta conscientemente de las doctrinas utilitaristas p ara ge­
neralizar y perfeccionar la teoría general del contrato social,
basada en las aportaciones de Locke. Rousseau y K ant, pero
dándole un nivel más elevado de abstracción. Ello h a perm i­
tido su aplicación a diversas disciplinas sociales, y le h a valido
una especial atención por parte de la teoría económica en ge­
neral y de la teoría de la elección pública en p articu lar. Su
análisis comienza con la definición de una serie de principios
que han de regir ia asignación de derechos y deberes, y la dis­
tribución de las ventajas sociales y económicas, entre los d i­
versos componentes de la sociedad. Estos principios perm iten
el establecimiento de una estructura básica de la sociedad so­
bre la que pueda fundamentarse un contrato social. El dilema
entre individualismo y Justicia distributiva se resuelve m edian­
te un consenso indirecto, a falta de un consenso directo, sobre
los principios comunes de justicia. Para lograr este acuerdo se
supone a los individuos iguales, libres y racionales, envueltos
en un «velo de ignorancia» que es necesario para evitar que
existan distintas capacidades de negociación entre los indivi­
duos y que éstas puedan ¡sesgar, en uno u otro sentido, el con­
trato social. Esta situación, o posición original, constituye el
punto de partida para el proceso de decisión conducente al
contrato social, en condiciones de total imparcialidad.
Después de definir la posición original y sus características
es preciso desarrollar los principios básicos que sustentan el
contrato social, que Rawls diferencia en dos argum entaciones
completamente independientes.
Siguiendo el enfoque planteado por el propio Rawls, y de-
•sarrollado posteriormente por autores como Müeller. aborda­
remos el estudio de la teoría de la justicia en dos etapas, de
acuerdo con las consideraciones expuestas anteriorm ente.

144
E l CTOitrato social en la «posición original»

£1 concepto de contrato se refiere a un pacto, entre dos o


m ás individuos, p o r el que se com prom eten a realizar determ i­
nadas acciones en u n plazo de tiempo dado a cambio de ciertas
recom pensas o sanciones, en el caso de cum plim iento o incum ­
plim iento del m ismo. El contrato social puede considerarse
como un pacto hipotético entre la totalidad de los miembros
de u n a com unidad. En él se estipulan los derechos y los debe­
res fundam entales de cada uno de los componentes de esa
colectividad. No determ ina las instituciones ni establece los
procedim ientos para la adopción de las decisiones colectivas,
sino que, a p a rtir de unos valores hum anos y morales funda­
m entales, propone una serie de principios que definan los de­
rechos y las obligaciones de todos los miembros de la socie­
dad. B asándose en el conjunto de valores aceptados p o r la co­
m unidad y plasm ados en el c ontrato social, se inicia y desarrolla
el funcionam iento del aparato político de la colectividad, con
sus instituciones y procedim ientos de adopción de decisiones.
El co ntrato social puede utilizarse como fundam ento teórico
para d esarro llar una teoría norm ativa y positiva de las demo­
cracias y, en particular, de las constituciones, en las que se
recogen los principios fundam entales que rigen la vida de la
com unidad.
Rawls utiliza la concepción del contrato social derivado de­
ductivam ente, en el que los principios básicos no se han pac­
tado en un m om ento concreto, sino que son consecuencia de
d eterm inadas circunstancias. Al abandonar eJ acuerdo previo
com o base del co n trato se interesa en determ inar las circuns­
tancias b a jo las que se logra ese acuerdo hipotético. lo que su­
pone u n a posición original caracterizada p o r el «velo de la
ignorancia». El problem a consiste en encontrar qué tipo de ra­
zonam ientos, o principios generales, pueden co n d u d r a un
acuerdo com ún, plasm ado en un contrato social hipotético,
desde la posición original. Supongamos que existe un grupo
de individuos que desean establecer las reglas de un juego de
azar en el q u e van a participar. Antes del inicio del Juego, cada
participante ignora las cartas que recibirá, así como la destreza
de sus com petidores. Luego propondrá unas reglas neutrales,
o im parciaies, que aseguren la igualdad de oportunidades en-

145
tre todos los jugadores. El deseo de com enzar el juego puede
actuar como incentivo para que los participantes se pongan
de acuerdo en las reglas imparciales.
La concepción rawlsiana sigue este ejem plo y lo aplica p ara
definir eJ marco del contrato social. Los atrib u to s y las posi-
dones sociales de los individuos se reflejan en una distribución
natural, debida al azar, y que, por lo tanto, no puede califí-
carse de justa ni de injusta. Lo que si sería in ju sto es que la
sociedad aceptara esta distribución aleatoria o que establecie­
ra una serie de institucitmes destinadas a perpetuar el sta tu
quo imperante. O incluso a acentuar las desigualdades d istri­
butivas. Para evitarlo es predso crear instituciones justas que
tiendan a lograr una m ejor distribución de las posiciones de­
bidas al azar que ocupan los individuos en la sociedad. Un su­
jeto que, en un momento dado, pueda conocer su posición re ­
lativa y los beneficios que obtiene de ella estará en m ejores
condiciones para determ inar qué principios le resultan m ás fa­
vorables. Por ello es necesario que todos los individuos carez­
can de conocimiento sobre su posición social y sus atrib u to s
personales. Bajo el supuesto de un «velo de ignorancia» para
todos los sujetos, éstos se encuentran en una «posición origi­
nal» idéntica, en la que poseen la misma inform ación acerca
de los posibles efectos de las diferentes instituciones sobre su
propia posición social. En esta situación de statu quo iguali­
tario, o «posición original», se definirá el contrato social, en
el que el concepto de justicia se introduce a través de la neu­
tralidad, o imparcialidad, incorporada al proceso de decisión
colectiva, mediante la igualdad en la información de que dis­
ponen todos los individuos en la posición original.
AI definir la clase de información ocultada por el «velo de
la ignorancia», Rawls es muy estricto e incluye factores tales
como el talento personal, la posición social, la renta, la rique­
za. los gustos e incluso la generación a la que pertenece, el
nivel de desarrollo económico y político de la sociedad, etc.
Por lo tanto, en la posición original, la información de que dis­
ponen los individuos es muy general, con lo que es de esperar
que los principios sobre los que se alcance un acuerdo global
serán imparciales con respecto a las posibilidades futuras de
los distintos sujetos. Puede afirm arse que la unanim idad sobre
el contrato social se alcanza como consecuencia directa de la

146
igualdad en la posición original, ya que ai disponer todos los
individuos de la misma inform ación puede esperarse que lle­
guen a las m ism as conclusiones sobre los principios ju sto s que
deben incorporarse al contrato social.

Los principios de la justicia

E n base a la situación descrita, la prim era cuestión a dilu­


cid ar consiste en la definición de los razonamientos que puedan
llevar al logro de un consenso generalizado sobre el contrato
social. Los principios básicos de la justicia deben ser facilmen­
te com prensibles para todos los individuos y, a su vez, deben
ten er la sim plicidad suficiente para que aum enten las posibili­
dades de llegar a un consenso o acuerdo sobre ellos. En la po­
sición original, con (a inform ación de que dispongan los indi­
viduos, los principios fundam entales de un contrato social ju sto
serán, según Rawls:

1." Todos los individuos tienen el mismo derecho a una


libertad m áxim a, com patible con las mismas libertades de los
dem ás individuos. Cualquier conflicto entre libertad y ventajas
económ icas ha de resolverse preservando o reforzando la liber­
tad. E stas ideas se conocen bajo el nom bre de principio de la
libertad.
2.“ Las desigualdades sociales y económicas deben ser or­
denadas de tai form a que se pueda confiar en que resultarán
ventajosas p ara todos los individuos que componen la socie­
dad, y que se originan en cargos y posiciones sociales a las que
todos los individuos tienen acceso. Cualquier conflicto refe­
ren te a la distribución de los recursos debe resolverse a favor
de los individuos peor dotados. Esta formulación define el
principio de la diferencia.

La concepción de ¡a justicia que subyace a estos p rin c ^ io s


puede expresarse de u n a form a m ás sintética: todos los valores
sociales (libertad, oportunidades, dignidad, renta, riqueza, etc.)
se han de d istrib u ir igualitariam ente en la sociedad, a no ser
que u n a distribución desigual, de algunos o de todos los valo­
res, sea ventajosa p ara todos los m iem bros de la sociedad.
E n la form ulación de Rawls. los dos principios se adoptarán

147
en orden lexicográfico, es decir, que el prim er principio siem­
pre tendrá prioridad sobre el segundo. E sta ordenación se ju s­
tifica si consideramos que, a medida que el nivel de bienestar
y desarrollo de una sociedad se va increm entando, la im por­
tancia para el bienestar personal de la obtención de ventajas
económicas y sociales adicionales disminuye con respecto a
la necesidad de libertad, que, a su vez. aum enta al dism inuir
los obstáculos para el ejercicio de libertades iguales. A p artir
de cierto límites, no sería lógico que un individuo aceptara
menores libertades a cambio de ventajas m ateriales superiores.
A medida que se desarrolla la sociedad, la libertad adquiere
características de un bien de lujo en las funciones de preferen­
cias de los individuos, acentuándose su im portancia con res­
pecto a otro tipo de necesidades y alcanzando en determ inado
momento una posición preponderante sobre éstas.
Además de la ordenación de los dos principios de la justicia,
Rawls también adopta una ordenación lexicográfica para las
posiciones contenidas en el principio de diferencia. En concre­
to, se ordenan los niveles de bienestar de los individuos, desde
los más bajos a los más altos, concediendo siempre preferencia
a los primeros en cuanto a la maximizacíón del nivel de bienes­
tar, teniendo en cuenta que las desigualdades sólo pueden ju s­
tificarse si mejoran el bienestar de los individuos menos favo­
recidos. En la medición del bienestar, Rawls se aparta de las
teorías clásicas utilitaristas. Lo define no en térm inos de utili­
dad. sino en base a lo que denomina «bienes prim arios» (dere­
chos, libertades, oportunidades, poderes, renta y riqueza), que
deben distribuirse en la sociedad. La generalidad de los princi­
pios incorporados al contrato social, su simplicidad y su refe­
rencia a bienes primarios distinguibles con objetividad, facili­
tan la determinación y aplicación de) contrato social.
La aportación más renovadora, y la que mayor polémica
ha suscitado, es el principio de la diferencia, según el cual la
desigualdad económica y social es aceptable sólo cuando una
mayor igualdad supusiera un perjuicio para los individuos m e­
nos favorecidos. Adoptando una terminología económica, esta
estrategia puede asimilarse al principio «maximin» característi­
co de la teoría de la decisión. Ante una situación en ia que se le
presenten a un individuo diversas opciones, con sus correspon­
dientes recompensas, y las distintas probabilidades de obtener­

148
las, según el principio m axim in. la estrategia que adoptará con­
sistirá en escoger la opción que suponga una máxima recom­
pensa mínima. Si existe una probabilidad, por pequeña que sea.
de que la recom pensa de una determ inada opción sea nula, y
aunque existan muchas probabilidades de obtener una compen­
sación elevada, un individuo que siga la estrategia m axim in
desechará tal opción en favor de o tra cuya recompensa míni­
m a no sea nula. Es evidente el conservadurismo implícito que
supone la adopción de este principio. Sin embargo, existen su­
ficientes razones que justifican su introducción en el principio
de la diferencia. En prim er lugar, y bajo el supuesto del «velo
de la ignorancia», los individuos carecen de los conocimientos
y de los criterios necesarios para realizar los cálculos de pro­
babilidades im prescindibles para escoger entre las distintas op­
ciones. Ello explica que el principio maximin no tenga en cuen­
ta las probabilidades de las diversas alternativas para adoptar
la estrategia de decisión. Por otra parte, si se sigue la estrate­
gia m axim in se evita la posibilidad de que la búsqueda de
ventajas adicionales termine por causar pérdidas im portantes
en el nivel de bienestar del individuo. Hay que suponer que las
alternativas rechazadas implican la existencia de elevados ni­
veles de riesgo.
E n definitiva, se supone que la situación económica de la
sociedad perm ite m ejo rar la posición de los menos favorecidos,
a costa de pequeñas concesiones por parte de los m ás favore­
cidos. A m ^ id a que aum enta la prosperidad. la valoración re­
lativa de la libertad con respecto a los bienes m ateriales au­
m enta y, a p a rtir de cierto punto, la sociedad es lo bastante
rica com o para no aceptar opciones alternativas con probabili­
dades desconocidas.

C ríticas al enfoque «contractual» de la justicia

La im portante repercusión que ha tenido la teoría de la


justicia de Rawls ha motivado la aparición de gran núm ero de
críticas hacia los diversos elementos que configuran su visión
general de la justicia. La mayoría de ellas se han centrado en
su característica m ás fuerte: su ambigüedad. Como ilustración
expondrem os el ejem plo elaborado por D. C. Müeller con res-
ÍAQ
pecto al principio de ia libertad. En virtud de la definición
dada más atrás, cuando se produce un conflicto entre dos li<
bertades, la menor de ellas debe ceder ante la superior. Supon­
gamos dos libertades básicas: el derecho a la libre expresión
y el derecho a la intimidad personal. Consideremos a un indi­
viduo A que, al ejercer su derecho de libre expresión, provoca
que un individuo B se considere injuriado y atacado en su in­
timidad personal, Si actúa el «velo de la ignorancia», A y B
desconocerán la posición que sostienen y podrán ponerse de
acuerdo, en igualdad de condiciones, sobre cuál de las dos
libertades tiene una menor importancia. Pero en el caso de
que, por cualquier motivo, no alcancen un consenso, n¡ aun
con la intervención de terceros, los principios raw lsianos no
ofrecen los datos necesarios para lograr una conform idad.
Adicionalmente se presenta el problema de la aparición de
conflictos entre las libertades básicas y las ventajas económ i­
cas, En efecto, si el ejercicio de la libertad de expresión de A
puede producir la ruina financiera de B, existen razones para
discriminar los derechos de A, con lo cual se estará incum plien­
do el orden lexicográfico de los dos principios de la justicia.
Podemos concluir que el prim er principio, el principio de la
libertad, carece del contenido específico necesario para conver­
tirlo en guia de conducta, lo que equivale a decir que si el
consenso no puede alcanzarse con seguridad en situaciones de
este tipo desaparece el argumento principal a favor de esta in­
terpretación.
Contra el principio de ta diferencia se han suscitado criticas
en cierta medida similares. Su aplicación supone ignorar, en
principio, las posiciones de todos los individuos, excepto las
de los más desafortunados, cuyo bienestar trata de maximizar-
se. La adopción de un acuerdo general exige la unanim idad
acerca de la identificación de los sujetos más desafortunados.
Si se adopta como criterio definitorio la riqueza, no existe
ningún problema, pero si consideramos otros factores adicio­
nales es más difícil identificar adecuadamente a los grupos
más desfavorecidos. Además, en la posición original, los indi­
viduos disponen de ciertas informaciones que les perm iten co­
nocer. de alguna manera, la existencia de sujetos más y menos
favorecidos, aunque no lleguen a tener información sobre el
nivel de renta personal de unos y otros. Desde una postura

150
u tilitarista puede pedirse la eliminación de ese conocimiento
en la posición original, al igual que se elimina la información
sobre probabilidades, excluyendo explícitamente la aplicación
de los criterios utilitaristas. Sin embargo, los argumentos a
favor del principio de diferencia permiten que un individuo,
situado en una posición m ás favorable, pueda considerar que
sus intereses no han sido tratados de forma imparcial en la
posición original. Según esta visión, el contrato social y los
argum entos que se aducen en su defensa parecen diseñados
p ara conseguir la aceptación de un determinado grupo social,
el integrado por los individuos peor situados, Solución que no
cumple con el principio de la imparcialidad como fundamento
de la justicia.
De este análisis surge una cuestión m uy im portante; la de­
finición del conjunto de bienes prim arios. SI este conjunto es
m ultidim ensional, los individuos que se encuentran en la po­
sición original tendrán que realizar comparaciones interperso­
nales de utilidad, cosa que Rawls trata de evitar. En el caso
de que no se logre una unanim idad absoluta en la ponderación
que debe d arse a cada uno de los componentes del conjunto
de los bienes prim arios y en la definición de sus unidades de
medida, no existirá ningún acuerdo posible sobre la identidad
de los individuos menos favorecidos. Y está claro que sin un
acuerdo de este tipo resulta imposible la materialización del
principio de la diferencia. Además, los problemas de cumpli­
m iento de los dos principios, y en particular del principio de
la diferencia, llevan a la no consideración del bienestar de to­
dos los individuos que no pertenecen a un grupo único, puesto
que la discusión del principio se produce en términos de com­
paración entre ricos y pobres, es decir, entre los más favore­
cidos y los m enos favorecidos.
Sin em bargo, es posible que, a pesar de las criticas expues­
tas sobre el contrato social rawlsiano, existan suficientes argu­
m entos para m antener la validez de los dos principios de la
justicia. Recordem os que ambos principios se basaban en la
visión de la justicia como imparcialidad, característica de la
posición original, y del acuerdo social unánime que se genera
a p a rtir de tal posición. Es necesario determ inar si la posición
original supone realm ente la imparcialidad con respecto a los
principios de justicia rivales. Los principios a adoptar depen­
derán, en esa posición, de la concepción particu lar del bien so­
cial. lo que podría llevar a un conflicto si Rawls no evitara
esa posibilidad eliminando las concepciones individuales me­
diante el «velo de la ignorancia». Aquí es donde surge el p ro ­
blema, puesto que al negar a los individuos el conocim iento
de su propia concepción del bien social es posible que, a p a rtir
del contrato social, se establezcan instituciones que contradi-
(os principios éticos y morales de los sujetos.
El principio de la diferencia también se ve afectado p o r
los supuestos que implican la posición original. Se supone que
los individuos lo ignoran todo sobre los bienes p rim arios y
sobre la estructura económica de la sociedad. Por lo que, ne­
cesariamente, deberán ignorar las etapas interm edias y los
principios de justicia que las rigen, para interesarse en el re­
sultado final del proceso: la distribución final de ios bienes
primarios. Robert Nozick señala que, en estas circunstancias,
la consideración de los principios que regirán el proceso de
interacción social y económica se excluye del análisis del pro­
blema. En particular, Nozick se refiere a la cuestión de la ju s­
ticia distributiva y al hecho de que se excluya la consideración
del principio de la potestad, según el cual los individuos tienen
determinados derechos sobre sus posesiones, siem pre que las
hayan obtenido por medios legítimos. La elección de dicho
principio implicaría la posesión de algunos conocim ientos so­
bre el funcionamiento de la sociedad y su estru ctu ra económ i­
ca. Información de la que se carece en virtud del «velo de la
ignorancia» que caracteriza a la posición original.
En cualquier caso, las críticas a la teoría de Rawls no están
destinadas a impugnar su relevancia científica; únicam ente tra ­
tan de demostrar que, aun en el supuesto de que se logre un
acuerdo unánime sobre la generalidad de los principios de la
justicia, pueden aparecer conflictos relacionados con la inter­
pretación de estos principios y con su aplicación. Lo que puede
dar lugar a la aparición de cierta inconsistencia entre los p rin­
cipios considerados.
Es preciso tener en cuenta que el propio Rawls es conscien­
te de que ninguna sociedad puede encontrarse en una situación
contractual semejante. Su teoría es un instrum ento teórico,
válido para aislar determinadas posiciones de fuerza y ciertos
intereses creados, con el fin de derivar unos principios impar-

152
cíales de justicia que puedan gobernar el funcionam iento de
la organización social en el m undo real.

La fu n c ió n d e b ien estar so cia l «utilitarista»

A p a rtir de la obra de Rawls han aparecido en la literatu ra


una serie de enfoques alternativos sobre la teoría de la justicia
social, que adoptan la idea de im parcialidad y la regla de una­
nim idad com o principios fundam entales. Una de las teorías al­
tern ativas m ás interesantes es la debida a John C. Harsanyi,
que utiliza el principio de im parcialidad para establecer una
fención ju sta de bienestar social en base a un acuerdo con­
tractual. Su enfoque es claram ente individualista y en él dis­
tingue entre las preferencias personales de un individuo y sus
preferencias m orales o sociales. Las prim eras son utilizadas en
la vida diaria, m ientras que las segundas sólo se utilizan en
ocasiones especiales, ante determ inadas decisiones. En estos
térm inos, el individuo debe ponderar las consecuencias de su
decisión so b re sus congéneres, y ello le exige la realización de
com paraciones interpersonales de utilidad.
El acuerdo contractual, desde el enfoque utilitarista, supo­
ne que todos los individuos llegan a un pacto sobre el estable­
cim iento de un conjunto de instituciones que maximicen la
su m a de las utilidades individuales de todos ellos, m antenien­
do el su p u esto de que existen las mismas probabilidades para
cada uno de esos individuos. Al ponderar, de form a imparcial,
la u tilidad de cada individuo en el resultado final se solventan
algunos problem as suscitados p o r la teoría de Rawls. Sin em­
bargo, el hecho de que la totalidad de los sujetos estén de
acuerdo con un determ inado tipo de redistribución no garan­
tiza que ésta sea precisam ente la que maximiza el bienestar
social. E s perfectam ente posible que un individuo considere
que se ha visto perjudicado por la distribución. En tal caso, el
que su participación social fuese determ inada por una ponde­
ración pro p o rcio n al de la función de utilidad propia, y de las
d e los dem ás, y la existencia de una misma probabilidad que
la d e los dem ás, p a ra encontrarse en la posición de cualquier
o tro y p a ra tener la m ism a función de utilidad, son argumentos
que no se pueden p resen tar contra la evidencia de que se ha
le i
alcanzado u n a situ a ció n q u e n o su p o n e u n a m ax im izacíó n del
b ie n e sta r social.
Si tenem os en c u en ta q u e lo q u e to d o s los a u to re s b u sc a n
es u n m éto d o g eneral, s o b re la p ro b le m á tic a d e la elecció n so­
cial. q u e sea a c e p ta d o u n á n im e m e n te y q u e p e rm ita la a d o p ­
ción d e a cu e rd o s en las d ecisio n es co lec tiv a s reales, p u e d e a p re ­
ciarse q u e ta n to el e n fo q u e c o n tra c tu a lis ta co m o el u tilita r is ta
tratan d e o b te n e r u n a biáse ética para su a n á lisis , m e d ia n te Ja
in tro d u cc ió n d el c rite rio de q u e las eleccio n es so ciales d eb en
a d o p ta rse con im p a rc ia lid a d , p a ra lo c u a l se s u p o n e q u e las
p erso n as que a d o p ta n tales d ecisiones ig n o ra n su p o sic ió n fu ­
tu ra co m o c o n se c u en c ia de los p ro c e so s q u e e m p re n d a n . E sta
a c titu d im p a rc ia l re q u ie re q u e los in d iv id u o s e sta b le z c a n c o m ­
p aracio n es in te rp e rs o n a le s d e u tilid a d . La d ife re n c ia esen cial
e n tre las te o ría s e x a m in a d a s c o n siste en q u e p a ra los u tili­
ta ris ta s es p o sib le d e te rm in a r los niveles s u b je tiv o s d e u tilid a d
d e cad a c iu d ad a n o , b a jo d is tin to s e sta d o s so ciales, p u d ie n d o
u tiliz a rse e sta in fo rm ac ió n p a r a re a liz a r la s eleccio n es so ciales.
D esde u n p u n to d e v ista a lte rn a tiv o p u e d e a p re c ia rs e q u e . en
la te o ría c o n tra c tu a l, las co n d icio n es q u e re g irá n el fu n c io n a ­
m iento de la so cied ad se e stab lecen m e d ía n te el m u tu o a c u e rd o
e n tre los individuos, m ie n tra s q u e la te o ría u tilita r is ta su p o n e
q u e los p rin c ip io s fu n d a m e n ta le s d e la ju s tic ia p u e d e n d e te r ­
m in a rse sin n ecesid ad de e sp e c ific ar, p re v ia m e n te , b a jo q u é
c irc u n sta n c ia s y m e d ia n te q u é p ro c e d im ie n to s se a lc a n z a rá un
consenso en tre los in d iv id u o s p ara e sta b le c e r accio n es co lec­
tivas.
Si ace p ta m o s la c ritic a q u e c o n sid e ra a la p o sició n o rig in a l
co m o u n in s tru m e n to u tilita ris ta , a p a r t i r del q u e p u e d e n re a ­
lizarse co m p aracio n es ín te rp e rso n a le s d e u tilid a d , e n b a se a
d eterm in ad o s ju ic io s d e v alo r, el p rin c ip io m a x im in o p rin c ip io
d e la diferencia supone la ace p ta ció n d e q u e ex iste u n a a v er­
sión a b so lu ta al riesgo p o r p a r te de los in d iv id u o s. H ip ó te sis
poco re a lista com o explicación del c o m p o rta m ie n to so cial. P o r
o tro lado, si suponem os que u n individuo a d o p ta la e stra te g ia
m a xim in y sien te aversión al riesgo, el e n fo q u e u tilita r is ta s u ­
pone u n a ponderación de los d is tin to s Indices de u tilid a d in­
dividuales rep etid am en te, lo q u e nos c o n d u c irá a la elección
d e u n estad o social q u e m ax im izará el b ie n e s ta r so cial del in d i­
viduo p eo r situ a d o d e la sociedad. D icho e n fo q u e p re s e n ta el

154
p ro b lem a de determ inar hasta qué punto pueden obtener los
individuos la suficiente inform ación como para establecer com­
p araciones entre sus distintos niveles de utilidad y, además,
re su lta necesario que los individuos adopten una actitud im-
parcia! p a ra especificar las ponderaciones de las utilidades
individuales, lo que im plica una posición común frente al ries­
go. E n este sentido, y tal como vimos anteriormente con la
d ificu ltad p a ra ofrecer argum entos válidos a un ciudadano in­
satisfech o , la sim plicidad de la concepción de Rawls aparece
com o u n a im p o rtan te ventaja comparativa. Siguiendo a
A. K. Sen, el planteam iento del problem a puede formularse en
té rm in o s m ás técnicos. La función de bienestar utilitarista re­
q u ie re la realización de com paraciones interpersonales de uti­
lid ad es card in ales de los individuos, m ientras que un contrato
social basad o en el principio m axintin sólo implica la compa­
ració n de niveles de utilidad medidos ordinalmente. En su mo­
m en to ya com entam os las dificultades que suponía ia compa­
ra c ió n d e u tilid ad es interpersonales en términos cardinales, Es
fácil su p o n er la com plejidad de una función de bienestar social
cuyo funcionam iento esté basado en la existencia de un acuer­
do general sobre un conjunto de com paraciones interpersona­
les de u tilid ad es cardinales.

La te o ría económ ica d e las constituciones

Las ideas d e Rawls. H arsany y otros autores que se han


in te re sa d o p o r las cuestiones relativas a la justicia social han
su p u e sto u n a serie de aportaciones básicas para el estudio de
las acciones colectivas, pero incluso si se rechazan los princi­
p io s q u e se d eriv an explícitam ente de sus trabajos, sigue siendo
in te re s a n te s u planteam iento del problem a sobre cómo deben
a d o p ta rse las decisiones colectivas y sobre cuáles son las im­
p licacio n es de dichos procesos sobre el funcionamiento de los
s iste m a s dem o crático s en la realidad. La aplicación del concep­
to de im p a rc ia lid ad al análisis de la adopción de las decisiones
colectivas, d esd e u n enfoque m ás positivista, ha sido realizada
p o r J a m e s M. B uchanan y Gordon Tullock. Estos autores han
e la b o ra d o u n a te o ría del gobierno constitucional en la que la
c o n stitu c ió n se red acta en condiciones similares a las descritas

155
por las teorías examinadas. No obstante, el propio B uchanan
y W. C. Bush cuestionaron en su momento la estabilidad de
las sociedades basadas en el contrato social raw lsiano, ya que
existe la posibilidad de que la determ inación de los principios
básicos en la posición original, o «fase constitucional», carezca
de efectividad, al no darse una mayoría de individuos que
apoyen tales principios en el período posterior al estableci­
miento del acuerdo, o «fase postconstitucionaU . O tra de las
cuestiones planteadas era la aceptación del principio de la di­
ferencia en la posición original, señalando que no existía evi­
dencia de su aceptación unánime por parte de todos los indi­
viduos. Los criterio.s de imparcialidad y justicia pueden ser
satisfechos por gran cantidad de principios particulares, sin
que parezca existir ningún procedim iento que perm ita selec­
cionar el «mejor», o los «mejores*, de entre estos principios.
Recogiendo los planteamientos de Hobbes, Locke, M ontes­
quieu y otros grandes filósofos políticos. Buchanan se pregunta
qué derechos pueden legitimar a algunos seres hum anos para
que gobiernen a todos los demás. El rechazo de tales argum en­
tos supondría un comportamiento individualista generalizado
que conduciría a una situación de anarquía. Sin em bargo, des­
de una óptica realista, una sociedad de este tipo conduciría a
una situación en la que cualquier individuo valoraría lo sufi­
cientemente una serie de valores fundamentales, tales com o la
vida y la propiedad, como para estar de acuerdo con la sus­
cripción de un tipo de contrato con un ente .superior, el gobier­
no. que le garantizará la salvaguardia de dichos valores. Para
evitar que el gobierno actuara indiscriminadam ente en su p ro ­
pio beneficio, se consideró la necesidad de establecer co n trato s
cmstitucionales que limitaran las actividades del poder ejecu­
tivo. Sin embargo, la existencia de garantías constitucionales
sobre la celebración de elecciones libres y periódicas no evi­
taba que los gobiernos incumplieran el contrato «tàcito» que
habían establecido con sus ciudadanos. La teoría de las cons­
tituciones vuelve a plantearse los problemas que habían e stu ­
diado los filósofos del siglo xviii, pero actualizándolos en fun­
ción de la experiencia acumulada sobre el com portam iento de
los gobiernos. Así, se trata de encontrar respuesta a preguntas
como: ¿de qué manera puede limitarse la actividad del gobier­
no?: ¿qué parte de los recursos y de! producto nacional debe

156
ponerse a su disposición, a través de mecanismos políticos?;
¿qué tipo de m ecanism os deben establecerse, a nivel constitu­
cional, p a ra regular el proceso de adopción de decisiones públi­
cas?; ¿qué condiciones deben definir y controlar el funciona­
m iento de los sistem as electorales? Para encontrar respuestas
adecuadas a estas y a o tras cuestiones similares es necesario
elab o rar un an álisis de tipo positivo sobre el funcionamiento
de las instituciones políticas y sobre su regulación por vía
constitucional, al o b je to de que sea posible realizar prediccio­
nes so b re su com portam iento. En virtud de lo expuesto, la
con stru cción de u n a teo ría de las constituciones no puede lle­
varse a cabo sin elab o rar previam ente una teoría sobre el fun­
cionam iento de las instituciones políticas.
E n e sta linea se sitú a el estudio realizado por Buchanan y
Tullock con el fin de analizar los fundamentos lógicos sobre
los que puede establecerse una democracia constitucional. £1
m arco que utilizan p ara su estudio se asemeja a las situacio­
nes, o posiciones, originales contem pladas por otros autores.
Se supone, en principio, que todos los individuos tienen un
cierto grado de incertidum bre sobre su situación futura en la
sociedad y que, siguiendo un com portam iento racional, estarán
dispuestos a establecer unas reglas de comportamiento que
ponderen la situación de todos los individuos. En la etapa
constitucional, un individuo utilitarista es consciente de que
tiene las m ism as probabilidades de ocupar una determinada
posición social que cualquier otro, por lo que en la determi­
nación de las reglas a incorporar a la constitución se guiará
por el principio de la im parcialidad. En este sentido, las reglas
co n stitucionales pueden interpretarse como fundamento de una
función de b ie n esta r social de tipo utilitarista.
El d e sa rro llo de una teoría económica general de las cons­
titu cio nes exige el análisis de los procesos de elección entre
una serie de instituciones encargadas de reflejar y de llevar a
la p ráctica las decisiones colectivas. El objetivo fundamental
es la definición de unos criterios que perm itan determ inar la
selección ó p tim a de reglas de elección social que integran la
constitución. La im portancia de que la constitución sea elegida
d irectam en te p o r los individuos es evidente, ya que están en
juego las reglas de decisión básica que determ inarán el funcio­
n am ien to de la vida política de la sociedad. Al estar condicio­

157
nada la valoración de las reglas constitucionales p o r la incer-
tidurobre sobre la utilidad a obtener en el Futuro, se asegura
e) desconocimiento por parte de los individuos de una serie de
características que podrían discrim inar contra una igualación
de las utilidades futuras. Si a esta incertidum bre le sum am os
el hecho de que. en principio, los individuos son indiferentes
respecto a la elección entre varias situaciones, el b ien estar so­
cial vendrá determinado por la suma de las utilidades de to­
dos los individuos que componen la sociedad, debidam ente
ponderadas. Podemos resum ir el anterior desarrollo diciendo
que si existe uniformidad en la opinión y unanim idad en el
proceso de elección, la constitución representará un contrato
social en el que se determinan las reglas de la acción colectiva,
teniendo en cuenta que tales características pueden deducirse
directamente de la existencia de la incertidum bre, o de la igual­
dad, de las probabilidades iniciales que supondría la existen­
cia de un «velo de ignorancia».

La elección de las reglas para la tom a de decisiones colectivas


A partir de estos principios básicos, Buchanan y Tullock
elaboran una teoría económica generalizada de las constitucio­
nes, que expondremos de forma resumida en las siguientes pá­
ginas. Nuestro propósito es analizar la conducta del individuo
ante el problema de la elección entre distintas reglas p ara la
toma de decisiones colectivas. Para ello, el m étodo em pleado
consistirá en medir los posibles beneficios derivados de una
acción colectiva, en términos de las reducciones en los costes
que afectan al individuo que adopta la decisión, com o conse­
cuencia del comportamiento de los otros sujetos. E stá claro
que cualquier acción colectiva supone unos determ inados cos­
tes para cada individuo, cuando menos en térm inos del tiem po
y del esfuerza dedicados a la adopción de la decisión y a la
búsqueda del acuerdo con otros sujetos. La participación en
la actividad colectiva es costosa para el individuo, que si actúa
racionalmente tendrá en cuenta este factor en eJ período de
la elección constitucional. Para determ inar la elección de las
reglas constitucionales óptimas nos será útil definir dos tipos
de funciones de costes: la función de costes externos y (a
función de costes de la toma de decisiones.

158
La iu n c ió n de costes e xte m o s relaciona los costes que un
su jeto esp era so p o rta r (con respecto a u n a determ inada acción
colectiva), como consecuencia de las acciones de los o tro s indi­
viduos. con el núm ero de éstos que hace falta para llegar a un
acuerdo sobre la decisión colectiva del grupo. Podemos expre­
sa r la función del siguiente modo:

Ci={Na) para í = l , 2, 3, ........ N

en donde C¡ representa el valor presente de los costes espera­


dos p ara un individuo por la acción de los otros N elementos
que com ponen la sociedad, y Na representa el núm ero de indi­
viduos necesarios p ara llegar a un acuerdo sobre la decisión
final, núm ero que, lógicamente, será igual o m enor que el de
individuos de la colectividad
La función definida representa exclusivamente los costes
externos, es decir, ios costes esperados de las acciones a em­
p re n d e r p a ra lograr el acuerdo. En condiciones norm ales será
una función decreciente, puesto que cuando m ayor sea el nú­
m ero de personas necesarias p ara Ite ra r el acuerdo dism inui­
rá n los costes negativos esperados p ara u n a sola persona. Si
ia adopción de decisiones debe realizarse según la regla de la
u nanim idad, cad a individuo puede im pedir que los otros le
im pongan costes externos, o sea, acciones colectivas desfavo­
rables p a ra él; p o r lo tanto, los costes esperados para el indi­
viduo se rá n nulos.
La función de costes externos puede representarse gráfica­
m ente en Función de las dos variables consideradas en el pro­
blem a. los costes y el núm ero de individuos.
E n el eje de abscisas se m ide el núm ero de individuos ne­
cesarios p a ra ad o p tar u n a decisión sobre la acción colectiva,
y en el e je de ordenadas se m ide el valor actual de los costes
ex ternos esperados. Por su propia defínición, la curva de cos­
tes ex ternos se rá decreciente, hasta llegar a unos costes nulos
en el p u n to en el que se alcanza un acuerdo entre Codos los
m iem bros de la sociedad. Cualquier punto de la curva repre­
sen ta los costes externos que un individuo espera soportar ante
u n a d eterm in ad a acción colectiva em prendida por cualquier
o tro su jeto . Si suponem os que la tom a de una decisión colec­
tiva puede realizarla u n solo individuo, existirá un gran núm ero

159
F i g u r a 6 .1

de acciones tomadas por otras personas que serán desfavora­


bles para un sujeto y que le im pondrán unos costes: los costes
externos que estamos considerando. E stá claro que la regla
de tooui de decisiones comentada, según la cual cualquier in­
dividuo puede determ inar la acción colectiva, es u n caso ex­
tremo que raramente se da en la realidad. No obstante, en
aquellos procesos mediante los que la asam blea l^ is la tiv a de­
termina una actuación en orden a satisfacer la dem anda popu­
lar de un servicio público, los resultados se asem ejan b astan te
a los que se alcanzarían bajo el supuesto anteriorm ente uti­
lizado.
Situándonos en la curva C, a medida que nos desplazam os
hacia la derecha disminuyen los costes externos esperados. Si
la adopción del acuerdo requiere que sean dos personas y no
una las necesarias para llegar a un consenso, serán m enores
las acciones colectivas perjudiciales que un individuo espera
sufrir. Cuanto mayor sea el número de individuos necesario
para adoptar el acuerdo, disminuirán las posibles acciones ne­
gativas para un individuo y. por lo tanto, sus costes externos,
hasta llegar al punto en el que sean necesarios todos los m iem ­
bros de la sociedad para tuioptar el acuerdo, lo que equivale

160
a decir que con la regla de la unanim idad se asegura ia des­
aparición de los costes externos,
La segunda relación que nos interesa definir para seguir
avanzando en el análisis es la función de costes de la toma de
decisiones. Una exigencia presente en cualquier proceso desti­
nado a ad o p tar una decisión colectiva es la de que alguno, o
algunos, de los individuos de la sociedad deben participar en
dicho proceso. P or lo tanto, cualquier individuo soportará unos
costes derivados de la búsqueda de la decisión, del esfuerzo de
realizar su elección, y los costes objetivos para lograr un acuer­
do en tre varias personas. Si bien es difícil determ inar los eos»
tes del esfuerzo subjetivo que supone para un individuo elegir
su decisión, está claro que siem pre que se necesiten dos o más
personas para lograr el acuerdo sobre una determ inada deci­
sión, exige un esfuerzo (incluyendo el factor tiempo) para ase-
gular el consenso. Form alm ente podemos representar esta fun­
ción de la siguiente forma:

para i = l . 2, 3 N

en donde el subíndice i representa a (os individuos, siendo N


el núm ero de individuos que componen la sociedad, N , es el
n ú m ero de individuos necesarios p ara llegar a un acuerdo (sien­
do Na igual o inferior a N ) y D¡ expresa el valor actual de los
costes en los que incurre un individuo que participa en la
adopción de u n conjunto de decisiones. A m edida que aumente
el nú m ero de individuos que se necesita para llegar a un acuer­
do, los costes se increm entarán, »sm o consecuencia de la m a­
y o r com plejidad de las negociaciones. La función será crecien­
te, y cu an to m ás nos acerquem os a la exigencia de la unanimi­
d ad , m ayores serán los increm entos esperados en los costes de
la tom a de decisiones. £ n la situación de unanim idad, cada
p erso n a tiene un poder decisivo con su voto sobre la decisión
colectiva (por la posibilidad de ejercer el derecho de veto),
p o r lo que los costes tenderán a infinito. Cuando la situación
co n siderada e stá muy próxim a a la unanimidad, la negociación
del voto se convertirá en una cuestión estratégica, basándose
en criterio s altam ente racionales, puesto que los costes deriva­
dos d e la negociación tenderán a ser considerablemente ele­
vados.
161
La representación gráfica de la función de costes de la tom a
de decisiones aparece en la siguiente figura;

F ig ura 6 .2

E n el eje de abscisas se re p re se n ta e l n ú m e ro d e in d iv id u o s
requeridos p a ra to m a r la decisión colectiva, y en el e je d e o r ­
denadas, el valor actu al de los c o ste s e sp e ra d o s p o r la to m a d e
decisiones colectivas. E n realidad, co n ia reg la d e u n a n im id a d ,
cada individuo ejerce u n m o n opolio so b re u n re q u isito esencial
para la adopción de un acu erd o (su aceptació n ), p o r lo q u e
cada persona puede alb erg ar la p re te n sió n d e m o n o p o liz a r el
beneficio com pleto del acuerdo p a ra sí m ism a. S ería n e ce sario
llevar a cabo negociaciones d estin ad as a q u e todos los in d iv i­
duos aceptaran unos beneficios m ás reducid o s a cam b io d e su
consenso, lo q u e a priori parece casi im posible. De fo rm a a n á ­
loga a la utilizada con la función de costes ex tern o s, la s itu a ­
ción analizada constituye u n caso extrem o, p e ro co n d icio n es
m uy sim ilares se d arán cuando el n ú m e ro d e in d iv id u o s n ece­
sarios para llegar ai acuerdo se aproxim e al n ú m e ro to ta l de
m iem bros de la sociedad. C onsiderando u n a situ a ció n cercan a
al origen de coordenadas, un acuerdo a a d o p ta r su p o n e u n o s
costes de negociación m ínim os, p o r lo que re s u lta fac tib le al­
canzarlo sin excesivos problem as, a través de la conciliación de

162
las diversas estrategias individuales. En condiciones cercanas
a la unanim idad, las inversiones en la negociación estratégica
serán grandes y los costes esperados muy altos, cosa que difi­
cu ltará enorm em ente el proceso de elección colectiva y la con­
secución de un acuerdo final.
M ediante el empleo de las dos funciones expresadas que
relacionan los costes esperados de un individuo con el número
de personas requeridas para adoptar la decisión, podemos de­
te rm in a r las reglas óptim as que guiarán la elección del sujeto,
Un individuo que actúe de forma racional, tal como lo hemos
venido considerando hasta ahora, ante una elección de tipo
constitucional tra ta rá de escoger una regla para la adopción de
decisiones colectivas que minimice el valor actual de los costes
esperados que debe soportar. Hemos visto que el proceso que
conduce a la elección de una decisión colectiva com porta dos
tipos de costes para el individuo, p o r lo que, actuando racio­
nalm ente, tra ta rá de m inim izar la sum a de los costes externos
esperados y de los costes esperados de la tom a de decisiones.
Com o hem os definido am bas funciones con respecto a la mis­
m a variable (el núm ero de individuos que se requiere para
alcan zar el acuerdo), el procedim iento geométrico de agrega­
ción con sistirá en sum ar verticalm ente las dos funciones de
costes.

163
La figura anterior representa el resultado geom étrico del
proceso, con ia definición de una curva de costes totales
(C+D) en función del número de individuos N. El punto m íni­
mo de dicha curva representa la regla óptim a de adopción de
decisiones colectivas para un individuo, en función de sus ex­
pectativas y de las alternativas consideradas, puesto que supo­
ne el coste total más pequeño posible en que puede in cu rrir
en esas circunstancias. La regia elegida supondrá que, en el
punto mínimo, serán necesarios K individuos de los N que
componen la sociedad para que se determinen los acuerdos
sobre la toma de decisiones colectivas.
El proceso a través del cual un individuo se ve en la ne­
cesidad de participar en la búsqueda de una regla p ara la tom a
de decisiones colectivas es consecuencia lógica del funciona­
miento de cualquier ente comunitario. Como consecuencia del
comportamiento de los otros individuos, cada uno de ellos, en
particular, soportará unos costes externos derivados de su pér­
dida de bienestar. Si desea que esta pérdida le sea reconocida
y compensada, su acción racional consistirá en un intento de
organiiai (junto con otros individuos) la actividad colectiva,
en base a acuerdos entre los mismos. Para maximizar su bien­
estar, cada individuo deberá realizar contratos voluntarios para
eliminar sus costes externos, o tendrá que aceptar unas dispo­
siciones constitucionales que rijan las decisiones colectivas. Es
indudable que la aceptación de un marco constitucional supo­
ne una restricción sobre la libertad privada del individuo, que
se reflejará en la existencia de costes asociados a determ ina­
das acciones colectivas, de consecuencias colectivas para él.
Conociendo esta posibilidad, el individuo racional intentará
establecer unos acuerdos contractuales orientados a la defini­
ción de procesos constitucionales que le resulten favorables,
para eliminar los costes externos que se derivan de las accio­
nes colectivas. Desde este punto de vista, la regla de unanim i­
dad es la única que le permite a un individuo asegurarse de
que las acciones de los demás nunca, le im pondrán costes ex­
ternos, ya que, para ser aceptada, cualquier acción debe gozar
de su consentimiento. Sin embargo, también debe considerar
los costes que supone la toma de decisiones bajo la regla de
la unanimidad, y ha de tener en cuenta que a medida que el
grupo social sea más amplio, los costes de la negociación que

164
se requiere para llegar al acuerdo tenderán a ser superiores al
límite hasta el que el individuo esté dispuesto a llegar. En de­
finitiva, el individuo debe realizar un cálculo comparativo
entre los costes y los beneficios esperados para elegir la regla
de decisión colectiva m ás favorable a sus intereses,
El análisis anterior es útil para describir el comportamien­
to de un individuo ante el problem a de la elección de las reglas
de decisión social, o colectiva, m ás adecuadas para sus intere­
ses, Pero si querem os describir el com portam iento de todos
los individuos ante el problem a constitucional será necesario
establecer una serie de reglas que nos perm itan com binar las
decisiones individuales. Para no com plicar excesivamente el
análisis, Buchanan y TuIIock consideran que, a nivel agregado,
esto es, constitucional, se mantiene la regla de la unanimidad.
O tro aspecto del análisis a tener m uy en cuenta es la presun­
ción de que el individuo se enfrenta a la incertidum bre sobre
cuál será su posición en el proceso de adopción de las decisio­
nes colectivas, que se llevarán a la práctica o )n posterioridad
a la obtención del acuerdo. El individuo no puede tener la cer­
teza de que se verá beneficiado o perjudicado p o r una acción
colectiva, lo que le llevará a suponer que en ocasiones estará
entre los favorecidos p o r la decisión y en o tras ocasiones entre
los perjudicados. Su com portam iento racional le inducirá a
elegir reglas que maximicen el bienestar de un individuo frente
a una serie de decisiones colectivas, sobre distintos temas, dis­
tribuidas aleatoriam ente. Dicha incertidum bre existirá, con
toda probabilidad, en cualquier etapa de la discusión consti­
tucional, hecho que puede probarse ante ia dificultad de que
se cum plan las condiciones necesarias para que un individuo
esté en situación de m anipular a su favor las reglas constitu­
cionales.
Es conveniente introducir en el contexto presente una im­
p o rtan te matización, y es que la discusión entre individuos ra­
cionales para el establecim iento de constituciones democráticas
sólo puede realizarse bajo determ inadas condiciones que deben
ser definidas con precisión. En prim er lugar, es necesario que
los individuos que participan en el proceso de elaboración de
la constitución estén en condiciones de igualdad, que sólo pue­
den asegurarse si existe una aceptación de las diferentes ca­
racterísticas externas de los individuos. El requisito de la

165
igualdad puede darse en comunidades integradas por grupos
de individuos con situaciones económicas y sociales muy diver­
sas. siempre y cuando se garantice la movilidad en tre los gru­
pos, pues en ese caso las posibles coaliciones e n tre algunos
núcleos de poder serán tem p o ral^, evitando la posibilidad de
que las «»liciones permanentes rom pan la supuesta «igualdad»
entre los individuos.
Del análisis anterior pueden derivarse una serie de con­
clusiones que vamos a comentar brevemente. Ante todo, es in­
dudable que el individuo racional elegirá más de una regla de
toma de decisiones colectivas, por lo que es racional ten er una
constitución. Si sólo se eligiera una regla de decisión, no cabría
hablar de constitución en el sentido normal de! térm ino. Hecha
esta consideración fundamental, una de las implicaciones m ás
importantes que se deduce del análisis es la de que en ningu­
na de las distintas situaciones que hemos contem plado se ha
podido obtener la evidencia de que una de las reglas de toma
de decisiones sea ia más adecuada. Ninguna de las distintas
posibilidades de la regla de la mayoría es, a priori, superior a
las otras. Se ha demostrado que la regla de la unanim idad es
la única que garantiza a un individuo una protección adecuada
contra los perjuicios que le suponen las acciones de los otros.
Una vez descartada la regla de la unanim idad, no es posible
establecer diferencias sustanciales entre las dem ás reglas: la
elección racional dependerá de la valoración individual de los
costes esperados.
Se advierte también que existe una relación en tre la pro­
porción de individuos necesaria para el acuerdo y la im portan­
cia económica estimada de la acción colectiva a em prender.
Cuanto mayor sea la trascendencia económica de la decisión,
mayores serán los perjuicios posibles de la acción, calculados
por el individuo, y más se sentirá inclinado a elegir reglas más
restrictivas para la elección social sobre dichas cuestiones.
Como conclusión de nuestro repaso sobre la teoría económica
generalizada de las constituciones, hay que insistir en el hecho
de que en todo momento se ha puesto el acento sobre las nor­
mas que guían ia elección, por parte del individuo, de las dis­
tintas reglas de toma de decisiones colectivas, evitando in tro ­
ducir en el análisis los conceptos de «bien común» o «bienestar

166
social», con la carga implícita de juicios de valor que supone
su propia definición.

Extensiones y aplicaciones de la teoría constitucional

El planteam iento del problem a y la metodología del contra­


to social perm iten su aplicación a un am plio núm ero de etapas
del proceso político. Rawls señala, concretamente, la posibili­
dad de aplicar su teoría a la etapa constitucional, la parlamen­
taria, la adm inistrativa y la judicial. El procedimiento consis­
te en dism inuir paulatinam ente los conocimientos ocultados
por el «velo de la ignorancia», facilitando la información rele­
vante en cada etapa del proceso, con el fin de que los indivi­
duos puedan ad o p tar las decisiones colectivas más adecuadas
a sus intereses, aunque preservando siempre el conocimiento
de las posiciones y preferencias individuales para m antener el
criterio de im parcialidad y los dos principios de la justicia. El
co n trato social se convierte en el fundam ento ético de la cons­
titución y de las posteriores etapas de las actuaciones políticas.
E n ta fase constitucional se considera una posición original
en la que se redacta una constitución, hipotética y justa, de
form a análoga a la redacción del contrato social en la etapa
previa. De la com paración entre esta constitución y las cons­
tituciones reales puede deducirse el grado en que estas últimas
están de acuerdo con los principios éticos fundam entales defi­
nidos en la constitución hipotética.
E n contraste con las teorías «contractualistas» y «utilitaris­
tas», la teo ría de B uchanan y Tullock presenta un carácter po­
sitivista, sin descuidar ia norm atividad implícita en la unani­
m idad alcanzada en la determ inación de la constitución. Quizá
la aportación m ás relevante de su análisis sea la distinción con­
ceptual entre la etapa constitucional y la etapa parlam entaria,
en los procesos dem ocráticos de adopción de decisiones. Si es
posible alcanzar un acuerdo unánime en la etapa previa a la
constitucional, en esta fase podrán elegirse una serie de re­
glas que perm itan que los individuos, en la etapa parlam enta­
ria, estén en condiciones de negociar en base a sus propios in­
tereses, conociendo plenam ente sus preferencias y sus posicio­
nes. Por lo tanto, cualquier tipo de acción tendente a alterar

167
ia distribución «natural» de los bienes prim arios entre los dis­
tintos individuos deberá realizarse en la etapa constitucional.
En ésta, si se supone previamente que existe un acuerdo ge­
neralizado sobre los derechos de propiedad de los bienes p ri­
marios y sobre su redistribución, es posible que los individuos
dispongan de una información completa. Porque las decisiones
a adoptar en la etapa parlam entaria se referirán entonces sólo
a mejoras en la asignación de los recursos. Todo ello como
consecuencia de que la incertidum bre existente en el indivi­
duo le lleva a buscar reglas constitucionales ventajosas para
todos los sujetos y los grupos sociales. Pese a lo cual, en su
teoría económica de las constituciones, Buchanan y Tullock no
defienden la aplicación de la regla de unanim idad en la etapa
parlamentaria, sino que estudian la m anera de determ inar una
mayoría óptima, en función de los costes asociados al proceso
de decisión. Su enfoque presenta, no obstante, una im portante
limitación; la ausencia del estudio sobre el proceso de redac­
ción de la constitución y sobre el procedimiento de selección
de los miembros de la asamblea constituyente, cuestiones am ­
bas de gran interés para el análisis de etapas políticas poste­
riores.
Del debate desarrollado a partir de la obra de Rawls pa­
rece deducirse que es poco probable que se logre un consenso
general sobre una serie de principios abstractos que sean lo
suficientemente específicos como para resultar significativos.
Las diversas teorías existentes no han conseguido llegar a un
acuerdo sobre los principios fundamentales de la justicia ni
sobre cómo alcanzar el consenso, pero sí han señalado que es
imprescindible un consenso sobre las reglas y los principios
básicos que definen una sociedad, aunque existen divergencias
sobre los objetivos para los que se requiere el acuerdo unáni­
me. Según el enfoque del «contrato social» (al que Buchanan
ha aportado, recientemente, una línea de análisis alternativa
mostrándose favorable a la concepción rawlsiana). la necesidad
del acuerdo unánime está referida a las instituciones políticas
y sociales que delimitarán las posibilidades de actuación de los
individuos, Mientras que el enfoque «utilitarista» insiste en la
consecución de un acuerdo unánime de todos los individuos
sobre el estado social óptimo que prefieren, tom ando la signi­
ficación normativa de! concepto de bienestar social.

168
De hecho, en la actualidad ya no es posible referirse a las
teorías de la justicia y de las constituciones como m eras cons­
trucciones teóricas destinadas a una discusión de carácter abs­
tracto entre especialistas. E n ios últim os años se han realiza­
do algunas aportaciones muy interesantes en orden al estable­
cim iento de u n a constitución fiscal, destinada a restringir el
grado de poder del Leviatán estatal. Su formulación se basa en
el análisis de una serie de reglas y procedimientos que puedan
introducirse en la constitución para definir los límites del po­
d e r im positivo del gobierno sobre sus ciudadanos en las mo­
dernas sociedades occidentales, y que incluyen algunas restric­
ciones sobre el nivel y sobre la estructura de la imposición, a
través de un conjunto de reglas fiscales constitucionales. La
teoría de las constituciones Fiscales ha sido desarrollada prin­
cipalm ente p o r Jam es Buchanan y Geoffrey Brennan. El marco
analítico que propugnan estos autores es el definido por John
Rawls. aunque consideran variantes menos extremas, como la
pro p u esta p o r Buchanan y Tullock- Se consideran las restric­
ciones Fiscales, o im positivas, que puedan satisfacer el criterio
contractualista, teniendo en cuenta que pueden existir otros
conjuntos de restricciones adecuadas que pudieran sustituir,
total o parcialm ente, al conjunto de reglas fiscales examinadas.
Ante las variadas restricciones constitucionales sobre los pode­
res fiscales del Estado que pueden im plantarse, el criterio a
em plear para realizar su valoración norm ativa será el expuesto
a lo largo del capítulo para la elección individual de las reglas
constitucionales basadas en el principio dcl contrato social.
Las posibilidades de este procedim iento se pusieron de relieve
en el análisis de las restricciones fiscales sobre el poder de la
burocracia, visto en un capítulo anterior.
Podemos concluir señalando que si ha sido posible llegar
a un acuerdo sobre la concepción de la justicia, en base a las
ideas de im parcialidad y de equiprobabilidad, a p artir de una
determ inada visión del com portam iento individual, del marco
de referencia p a ra la acción colectiva y de los principios desea­
bles p ara solucionar el problem a de las decisiones comunita­
rias, tam bién puede ser posible la definición de un proceso que
perm íta elaborar una constitución capaz de lograr el apoyo
unánim e de los ciudadanos. Si bien es cierto que las teorías
exam inadas no han perm itido la definición de este proceso, sí

169
que h an su p u esto un p u n to de p a rtid a lógico p a ra el d e sa rro llo
d e tales procesos. La teoría d e la ju s tic ia y las a p ortaciones
d eriv ad as de e lla n o h a n solucionado los p ro b lern as d e tip o
n o rm ativo p lan tead o s en los p ro c e so s de ad o p ció n d e d ecisio ­
nes colectivas, p e ro h an p o sib ilita d o la a p arició n de u n a serie
de vías a lte rn ativ as, cuyo estu d io n o ha hecho m ás q u e co­
m enzar y q u e pueden p e rm itirn o s el logro fu tu ro de m ejo res
soluciones p a ra el p ro b le m a de las elecciones colectivas.

C apitulo 6. LECTURAS SELECCIONADAS

La o b ra b ásica en el cam po de la ju stic ia social, con u n en­


foque d eriv ad o del « c o n tra to social», y q u e h a sid o el p u n to
de p a rtid a de u n a n u ev a lín ea de e stu d io d e n tro d e la te o ría
de la elección pública, es
— Jo h n R aw ls: A T heory o f Justice. H a rv ard C o l l ^ , 1971.
V ersión c aste lla n a: Teoría de la Ju sticia , F on d o d e C u ltu ra
E conóm ica. M adrid. 1978.

Un p lanteam iento in te re sa n te so b re la ap licació n del con­


tra to social a los p roblem as de la elección p ú b lica, d o n d e se
recogen los fundam entos teóricos y las consecuencias de la
o b ra de Raw ls, es el de
— Dermis C. M üeller: «C ontrato social y elección colectiva»
(ponencia p resen tad a en la reu n ió n de 1978 del In te rn a tio ­
nal In stitu te o í Public Finance, c eleb rad a en H am burgo)-
R eproducido en versión c astellan a en In fo rm a c ió n C om er­
cia l Española, núm . 561. 1980, p ág s. 37-43.

Una visión p anorám ica d e la teo ría de la ju stic ia , in clu y en ­


do diversas aportaciones so b re la o b ra original de R aw ls, se
encuentra en
—> Antonio C asahuga: «La polém ica en to rn o a la te o ría de la
justicia de John Rawls», H acienda Pública Española, n ú ­
m ero 48, 1977. págs. 295-305.

Algunas de las criticas m ás interesantes so b re el co n cep to


d e co n tra to social y los dos principios de la ju s tic ia p u ed en
en co n trarse en

170
H. L. A. H art: «Rawls on Liberty and its Priority», Univer­
sity o f Chicago Law Review, vol. 40, 1973, págs. 534-555.
R eim preso en N. Daniels: Reading Rawls, Basic Books,
Nueva Y ork, 1974, págs. 230-252.
•— T. Nagel: «Rawls on Justice*, PhilosophiaU Review, vol. 82.
1973, págs. 220-234. Reimpreso en N. Daniels, op. d t.. pá­
ginas 1-15.
— R obert Nozick: Anarchy, Slate and Utopia, Basic Books,
Nueva York, 1974.

La función de bienestar con un enfoque «utilitarista» es


plan teada y analizada por
— John C, Harsany: «Cardinal Utility in Welfare Economics
and in the Theory of Risk Taking», Journal of Political
E conom y, vol. 61, 1953, págs. 434-435.
— 3. C. H arsany: «Cardinal Welfare. Individualistic Ethics,
and Interpersonal Com parisons o f Utility». Journal of Poli­
tical Econom y, vol. 63, 1955, págs. 309-321. Reimpreso en
K. J. Arrow y T. Scitovsky: Readings in Welfare Economics,
R ichard D. Irw in. Homewood, I%9.
Version castellana: Ensayos sobre economia del bienestar.
Fondo de C ultura Econòmica, Mexico, 1974, págs. 64-82.

La critica a la concepción contractual por parte de los au­


tores u tilitaristas puede resum irse en las consideraciones co­
m entadas por
— J. C. H arsany: «Can the Maximin Principle Serve as a Basic
fo r M orality? A Critique of John Rawls Theory», American
Political Science Review, vol. 69. 1975, págs. 594-606,
V ersion castellana: «¿Puede el principio maximin servir
com o base ética? Una crítica a la teoría de John Rawls»,
H acienda Pública Española, núm . 48. 1977, págs. 305-321.

Desde la posición «coniractualista» también se han susci­


tado algunas críticas a los principios de la justicia rawlsianos.
En este sentido es útil analizar
— Jam es B uchanan y W inston C. Bush: «Politicai constraints
on co ntractual redistribution». American Economic Review,
1974.

17)
Versión castellana: «Restricción política en la redistribu­
ción contraciuaU, Hacienda Pública Española, núm. 48,
J977, págs. 321-325.
La aportación pionera en el estudio formalizado de la teo­
ría económica de las constituciones aparece en la obra de
— James M. Buchanan y Gordon Tullock: The Calculus of
Consent. University of Michigan Press, Ann Arbor, 1962.
Versión castellana: El cálculo del Consenso (Fundamentos
lógicos de una democracia constitucional), Espasa-Calpe,
Madrid, 1980.
Un análisis descriptivo sobre las constituciones y sus diver­
sas concepciones es el llevado a cabo por
— T, A. Esteve Serrano: «Una teoría político-económica de ia
constitución (reflexiones tras D. C. Müeller)», Información
Comercial Española, núm. 561, 1980, págs. 45-58.
De particular interés puede considerarse el intento de cons­
truir una nueva teoría contractual del Estado y de las limita­
ciones legítimas de su poder contenido en
— James M. Buchanan: The Limits of Liberty. Between
Anarchy and Leviathan, University of Chicago Press, 1975.
Una interpretación contractual de la teoria de Rawls la
proporciona el mismo autor en
— J. M, Buchanan: «A Hobbesian interpretation of the Rawls-
ian difference principle», Kyklos, vol. 29, 1976, págs. 5-25.
Versión castellana: «Una interpretación hobbesiana del prin­
cipio de la diferencia de Rawls», Hacienda Pública Españo­
la, núm. 48, 1977, págs. 326-354.
La constitución Fiscal como aplicación de las teorías sobre
el contrato constitucional aparece analizada con carácter de
divulgación en
—- J. M. Buchanan: «Constitutional Constraints on Govern­
mental Taxing Power», Ordo, vol. 30, 1979, págs. 349-359.
Versión castellana; «Límites constitucionales al poder fis­
cal dei Estado», incluido en El análisis económico de lo po­
lítico (Lecturas sobre la Teoria de la Elección Pública), Ins­
tituto de Estudios Económicos. Madrid. 1984, págs. 139-172.

172
INDICE
Pá^s.

PRESENTACION ....................................................................... 7

CAPITULO 1: La función de bienestar social y las prefe­


rencias in d iv id u a le s............................................................ 9

CAPITULO 2: Los procesos poliiicos de votación en una


d e m o c ra c ia ............................................................................ 41

CAPITULO 3: Teoria económica de la d e m o cra cia 67

CAPITULO 4: Teoria económica de la b u ro c ra c ia 91

CAPITULO 5: E l ciclo político-económ ico ...................... \17

CAPITULO 6: La justicia social y la teoria de las cons­


tituciones ............................................................................... 143

173
V

\
ín a p X
P.V.P.: 1.200 Pts