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Depósito Legal: 4-1-1787-06

ABREVIACIONES Y SIGLAS

ADN Acción Democrática Nacionalista


BCB Banco Central de Bolivia
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAF Corporación Andina de Fomento
CAINCO Cámara de Industria, Comercio, Servicios y Turismo de Santa Cruz
CEPB Confederación de Empresarios Privados de Bolivia
CIR Central de Información de Riesgo
CNCV Fondo de Manutención de Caminos
COB Central Obrera Boliviana
CPPP Consejo de Planificación Participativa Provincial
CREMA Contrato de Recuperación y Mantenimiento
DILOS Distrito Local de Salud
DNV Dirección Nacional de Vías Argentina
DS Decreto Supremo
EXTENSA Programa de Salud Materna
FEC Fondo Educativo Compensatorio
FMI Fondo Monetario Internacional
FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional
FONVIS Sistema Nacional de Pensiones
FPS Fondo Productivo y Social
FSTMB Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia
FUNDEF Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magisterio (Brasil)
GdB Gobierno de Bolivia
HIPC Países Pobres Altamente Endeudados
ICE Impuesto al Consumo Especial
IDH Impuesto Directo al Hidrocarburos
IFC Corporación Internacional de Financiamiento
IGR Institutional and Governance Review (Análisis de la Situación
Institucional y de Gobernabilidad)
IIR Indicador Internacional de Rugosidad
IMD Indicadores Mundiales de Desarrollo
INB Ingreso Nacional Bruto
IVA Impuesto al Valor Agregado
LAC Región América Latina y el Caribe
LH Ley de Hidrocarburos
LOPE Ley Orgánica del Ejecutivo
LPP Ley de Participación Popular
LRF Ley de Responsabilidad Fiscal
MAS Movimiento al Socialismo
MDMs Metas de Desarrollo del Milenio
MEC Ministerio de Educación y Cultura
MIR Movimiento de Izquierda Revolucionaria
MNR Movimiento Nacionalista Revolucionario
MSD Ministerio de Salud y Deportes
NBCE Normas Básicas de Contrataciones Estatales
NU Naciones Unidas
PIB Producto Interno Bruto
POA Plan Operativo Anual
PODEMOS Poder Democrático y Social
PRF Plan de Readecuación Financiera
PRI Proyecto de Reforma Institucional
RVF Red Vial Fundamental
SAFCO Ley de Administración y Control Gubernamentales
SAIDS Sistema de Administración e Información de Deuda Subnacional
SDD Servicio Departamental de Deporte
SEDAC Servicio Fortalecimiento Municipal y Comunitario
SEDAG Servicio Departamental Agropecuario
SEDEGES Servicio Departamental de Gestión Social
SEDES Servicio Departamental de Salud
SEDUCA Servicio Departamental de Educación
SEPCAM Servicio Departamental de Caminos
SIAM Sistema Integrado de Administración Vial Prefectural
SICOES Sistema de Contratación Estatal
SIGMA Sistema Integrado de Gestión Financiera
SIIF Sistema Integrado de Información Financiera
SNC Servicio Nacional de Caminos
SNG Gobiernos Sub-Nacionales
SPNF Sector Público No Financiero
SSC Superintendencia del Servicio Civil
SUMI Seguro Universal Materno Infantil
TGN Tesoro General de la Nación
TMI Tasa de Mortalidad Infantil
TMM Tasa de Mortalidad Materna
UCAC Unidad de Coordinación de Asamblea Constituyente
UDAPE Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas
ÍNDICE

Abreviaciones y siglas 3
Agradecimientos 11

INTRODUCCIÓN 13

1. DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES E INCENTIVOS 15


Introducción 16
Los actores 16
¿Por qué esta sucediendo la descentralización ahora en Bolivia? 21
¿Realmente se trata de descentralización? 24
El contexto institucional 25
¿Puede ayudar la descentralización a reducir la crisis de gobernabilidad en Bolivia? 26

2. EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LAS PREFECTURAS 29


Introducción 30
Evaluación de las capacidades institucionales individuales de las prefecturas 32
Conclusión 36

3. RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL 39


Introducción 40
Antecedentes: esfuerzos anteriores para fortalecer la responsabilidad fiscal
en los niveles subnacionales 41
Nuevos desafíos que implica la descentralización hacia los gobiernos departamentales 45
Lineamientos de la experiencia internacional para fortalecer la responsabilidad fiscal 46
Alternativas de política para Bolivia en el futuro 49
Conclusiones y condiciones de éxito 51

4. GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN 53


Introducción 54
Empleo público y planilla salarial 59
Personal en las prefecturas 59
Roles de la administración de recursos humanos en educación y salud 62
Caminos para descentralizar los recursos humanos 64
Conclusiones y condiciones de éxito 70

5. DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN 77


Introducción 78
Situación actual: la calidad de la educación y organización 78
Descentralización futura en el sector educación boliviano: alternativas y recomendaciones 85
Conclusiones y condiciones de éxito 92
6. DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD 95
Introducción 96
Perfil y políticas de la salud en Bolivia 97
Actuales arreglos institucionales del sector salud 101
Descentralización futura: opciones y recomendaciones 105
Conclusiones y condiciones de éxito 117

7. DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS 119


Introducción 120
La calidad de los servicios de caminos y arreglos institucionales actuales 121
Descentralización en el sector caminos 137
Conclusiones y condiciones de éxito 144

8. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS


A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES 149
Introducción: el desafío de la tributación en el nivel departamental 150
Principios para la descentralización de ingresos e impuestos 151
Opciones para la descentralización de impuestos a los gobiernos departamentales 152
Implicancias de la descentralización de ingresos tributarios 155
Diseñando una estrategia de implementación para la descentralización de impuestos 159
Conclusión y condiciones de éxito 161

9. TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y
FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS 165
Introducción 166
Transferencias sectoriales: financiamiento de las responsabilidades de gastos descentralizados 167
Transferencias intergubernamentales 169
Conclusión y condiciones de éxito 187

BIBLIOGRAFÍA 188

ÍNDICE DE ANEXOS
Anexo 4.A: Estructura organizacional del Gobierno de Bolivia, 2005 72
Anexo 4.B: Administración de la planilla salarial a través del sistema del Tesoro Nacional 75
Anexo 7.A: Organigramas de actores institucionales clave 146
Anexo 8.A: Supuestos de la estimación de ingresos departamentales por impuestos 163

ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 2.1: Disponibilidad de sistemas de las prefecturas departamentales 32
Tabla 2.2: Ejecución presupuestaria del gasto de inversión (en millones de Bs.), 2004 33
Tabla 3.1: Estimación de la deuda mantenida por las prefecturas, 2004–05 46
Tabla 3.2: Canales para el control de déficits y deuda 48
Tabla 4.1: Composición del gastos del Tesoro Nacional, presupuesto 2005 58
Tabla 4.2: Gastos de la planilla salarial por sector, 2000–05 (millones de Bs.) 59
Tabla 4.3: Gastos de la planilla salarial por sector, 2000–05
(como porcentaje del total de la planilla salarial) 59
Tabla 4.4: Posiciones en educación (pagadas por el TGN) y planilla salarial
por departamento, 2004 60
Tabla 4.5: Empleados del servicio de salud (pagados por el TGN) y planilla salarial
por departamento, 2004 60
Tabla 4.6: Oficiales de la policía por planilla distrital (y departamental), 2004–05 61
Tabla 4.7: Asignación de autoridad por acciones clave de personal en educación y salud 62
Tabla 4.8: Transferencias del Tesoro Nacional a las prefecturas: origen y uso permitido 65
Tabla 4.9: Porción de gasto de inversión dedicado a programas permitidos bajo el D.S. 26091 66
Tabla 4.10: Una regla potencial para relajar las restricciones sobre la creación de
puestos departamentales 67
Tabla 4.11: Pago de salarios al personal departamental 68
Tabla 5.1: Gastos en educación del Ministerio de Educación (en porcentaje), 2002 82
Tabla 5.2 Gastos en educación primara y secundaria (en porcentaje del PIB), 2005 83
Tabla 5.3: Principios para descentralización de educación 86
Tabla 5.4: Alternativas para la descentralización en el sector educación 87
Tabla 5.5: Descentralización de educación hacia gobiernos departamentales y responsabilidades 88
Tabla 5.6: Fase preparatoria previa a la descentralización de educación 91
Tabla 5.7: Paquetes de negociación para descentralización de educación 92
Tabla 6.1: Indicadores del perfil de salud en países seleccionados de América Latina 97
Tabla 6.2: Progreso respecto a seleccionadas Metas de Desarrollo del Milenio (MDMs) 97
Tabla 6.3: Progreso en indicadores de servicios de salud seleccionados, Bolivia 98
Tabla 6.4: Presupuesto ejecutado en millones de bolivianos, 2003 102
Tabla 6.5: Gastos por niveles de atención (en miles de US$), 2002 102
Tabla 6.6: Asignación de responsabilidades por nivel de gobierno 104
Tabla 6.7: Desafíos de descentralización identificados en la Revisión del Gasto Público (2004) 109
Tabla 6.8: Fase preparatoria previa a la descentralización de salud 114
Tabla 6.9: Paquetes de negociación para la descentralización de salud 115
Tabla 7.1: Red de caminos de Bolivia y característica, 2004 122
Tabla 7.2: Condición de la red primaria de caminos (por ciento), 1998-2001 123
Tabla 7.3: Calidad de caminos secundarios por departamento, 2004 123
Tabla 7.4: Recursos domésticos y externos por categoría de camino
(en millones de USD; por ciento del PIB), 2004 125
Tabla 7.5: Ejecución de presupuesto de caminos por los SEPCAM, 2001-2004 134
Tabla 7.6: Fase preparatoria previa a la descentralización de caminos 142
Tabla 7.7: “Paquete de negociación uno” para la descentralización de caminos:
estableciendo responsabilidades para los gobiernos departamentales 143
Tabla 7.8: “Paquete de negociación dos” por descentralización de caminos:
mejorando los servicios 143
Tabla 8.1: Transferencias e ingresos de los gobiernos regionales en países seleccionados
(en porcentaje) 151
Tabla 8.2: Casos de país en administración tributaria regional 153
Tabla 8.3: Opciones para la tributación regional en Bolivia 155
Tabla 8.4: Nuevo ingreso de impuesto departamental (en US$ per cápita), 2010 156
Tabla 8.5: Costeo de ingreso de nuevo impuesto y responsabilidades de gasto para los
gobiernos departamentales (en millones de US$), 2005–10 157
Tabla 8.6: Santa Cruz: ingreso potencial de impuesto y responsabilidades de gasto
(en porcentaje del PIB), 2010 158
Tabla 8.7: Potosí: ingreso potencial de impuesto y responsabilidades de gasto
(en porcentaje del PIB), 2010 158
Tabla 8.8: Tributación departamental y ganancia neta de ingreso por nivel de gobierno
(en millones de US$), 2006-2010 159
Tabla 9.1: Alternativas de financiamiento para descentralización de gasto 168
Tabla 9.2: Los regímenes de transferencias y regalías en Bolivia 172
Tabla 9.3: Ingresos por regalías en el sector de petróleo y gas por nivel de gobierno,
dos leyes de hidrocarburos, 2006 174
Tabla 9.4: Indicadores de descentralización antes y después de la Ley de Hidrocarburos
(en porcentajes), 2004–06 175
Tabla 9.5: Impacto de la Ley de Hidrocarburos (LH) sobre las transferencias interregionales y
disparidades (en US$ per cápita), 2005–06 (proyectado) 178
Tabla 9.6: Mecanismos de estabilización en casos de país seleccionados 183
Tabla 9.7: Fórmula de transferencia en casos de país seleccionados 185

ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1.1 Resultados de encuestas en ciudades seleccionadas de Bolivia:
“¿las autonomías regionales van a dividir a la nación?” (marzo de 2005) 22
Gráfico 1.2 Resultados de encuesta: demanda para la descentralización política (marzo de 2005) 22
Gráfico 2.1: Sistema de representación en Bolivia 30
Gráfico 4.1: Sueldos y salarios del gobierno central como porcentaje del ingreso total en
Bolivia y en países seleccionados de América Latina, 1991–2000 58
Gráfico 5.1: Tasas de matrícula en educación primaria e INB per cápita en países de
América Latina seleccionados 79
Gráfico 5.2: Proporción de estudiantes a maestros versus número de estudiantes y
distancia desde el hogar 80
Gráfico 6.1: Presupuesto y pobreza por departamento, 2003 100
Gráfico 6.2: Distribución actual del presupuesto entre departamentos 100
Gráfico 6.3: Arreglos organizacionales y financieros en el sector salud en Bolivia 103
Gráfico 6.4: Relaciones organizacionales y financieras bajo descentralización 110
Gráfico 6.5: Estimación de partos profesionalmente asistidos en diciembre de 2005 116
Gráfico 6.6: Estimación de cobertura del 4to control prenatal en diciembre de 2005 116
Gráfico 6.7: Estimación de cobertura de la vacuna pentavalente en diciembre de 2005 116
Gráfico 7.1: Densidad de la población por kilómetro de camino en los departamentos 123
Gráfico 7.2: Crecimiento real e inversión pública y privada en caminos para transporte
(como porcentaje del PIB), 1971-2002 124
Gráfico 7.3: Financiamiento externo y doméstico por departamento 125
Gráfico 7.4: Porción de gastos del sector caminos en el presupuesto de inversión
(por ciento del PIB, por ciento de Inversiones públicas totales), 1990-2004 127
Gráfico 7.5: Inversiones públicas en caminos (en millones de US$), 2001-2004 127
Anexo Gráfico 7.1: Organización del Servicio Nacional de Caminos (SNC) 146
Anexo Gráfico 7.2: Organización de los Servicios Prefecturales de Caminos (SEPCAM) 146
Anexo Gráfico 7.3: Organización de los Directorios Provinciales de Caminos 147
Gráfico 8.1: Potencial de impuestos de los departamentos (en bolivianos per cápita), 2010 156
Gráfico 9.1: Ingresos y gastos por nivel de gobierno (en porcentajes del PIB) y
desequilibrios fiscales verticales, 2004 171
Gráfico 9.2: Transferencias desde el Fondo de Compensación Departamental
(en millones de US$),1996–2005 175
Gráfico 9.3: Transferencias totales a los gobiernos departamentales e inversión subnacional
(en porcentaje del PIB y porcentaje de los actuales impuestos e ingresos de
hidrocarburos; términos reales), 1994-2004 176
Gráfico 9.4: Transferencias a partir de la Ley de Hidrocarburos (en US$ per cápita) y criterio
de pobreza, 2005–06 (proyectado) 179
Gráfico 9.5: Estimación de autonomía de toma de decisiones presupuestarias de los gobiernos
departamentales (en porcentaje), 2004 179
Gráfico 9.6: Proyección del ingreso por hidrocarburos (en porcentaje del PIB), 2002–11 181

ÍNDICE DE RECUADROS
Recuadro 1.1: Descentralización política sin arreglos institucionales y fiscales adecuados:
casos de país 27
Recuadro 3.1: Reglas de leyes de responsabilidad fiscal 40
Recuadro 4.1: Educación descentralizada en México y Colombia: ¿quién está a cargo? 55
Recuadro 4.2: Aumento de transferencias por inadecuada gestión de recursos humanos:
caso de Colombia 56
Recuadro 5.1: Descentralización de educación en América Latina: distintos enfoques
para financiar la educación 89
Recuadro 7.1: Caminos pavimentados (porcentaje de la longitud total de caminos) 121
Recuadro 7.2: Pobre definición de responsabilidades a través de los niveles de gobierno:
re-clasificación de caminos 129
Recuadro 7.3: La experiencia de descentralización de los caminos primarios y la costosa
re-centralización 131
Recuadro 7.4: Capacidades institucionales de los SEPCAM: el caso de Santa Cruz 135
Recuadro 7.5: Descentralización de caminos en un país federal: el caso de Argentina 138
Recuadro 7.6: El caso de Venezuela: descentralización parcial de los caminos
primarios a los estados 139
Recuadro 7.7: La experiencia de Argentina: descentralización del mantenimiento
de la red primaria (nacional) de caminos 139
Recuadro 7.8: Principios para la descentralización de caminos 140
Recuadro 8.1: Reglas para la descentralización de ingreso propio e impuestos 152
Recuadro 8.2: Condicionando la descentralización del impuesto al ingreso personal
con la transferencia de responsabilidades en educación: el caso de España 160
Recuadro 9.1: Hacia un nuevo sistema de transferencias en Bolivia 166
Recuadro 9.2: Tres pre-condiciones para la estabilización de las transferencias
intergubernamentales 184
Recuadro 9.3: Mejorando los sistemas de transferencia: la secuencia de las reformas es crucial 186
AGRADECIMIENTOS

Este informe fue realizado por el si- también a Guillermo Perry (economista jefe,
guiente grupo de personas: Edgardo Mos- región Latinoamérica y el Caribe).
queira (gerente de proyecto), Jonas Frank La revisión y los comentarios estuvieron
(co-gerente de proyecto), Patricia Alborta a cargo de Harald Fuhr (Universidad de Pots-
(consultora), Raja Bentaouet Kattan (es- dam) y Yasuhiko Matsuda (LCSPS).
pecialista en educación), Sara Calvo (eco- Queremos aprovechar la oportunidad pa-
nomista Senior del País), Jose Pablo Gómez ra agradecer a varios funcionarios del Go-
(especialista en educación), Christian Yves bierno boliviano, quienes han participado y
González (economista), Herman Nissen- apoyado constantemente el análisis y las
baum (consultor), Georgia Pelaez (consul- discusiones llevadas a cabo durante la ela-
tor), Rémy Prud’homme (consultor), Jef- boración de este informe. Nuestro reconoci-
frey Rinne (Especialista en Sector Públi- miento va en particular al Ministerio de la
co), James Robinson (consultor), Fernan- Presidencia: Fabián Yaksic. Ministerio de Ha-
do Rojas (especialista lider del sector pú- cienda: Juan Brunn, Gonzalo Aviles Vargas,
blico), Jorge Shepherd (consultor), Elaine Waldo Gutiérrez, Oscar Montaño, Beatriz Mu-
Tinsley (analista de investigaciones), Car- riel, Liliana Riveros, José Camargo-Torrez,
los Toranzo (consultor), Maria Marcela Sil- Germán Molina-Díaz. Ministerio de Participa-
va (especialista en transporte), Sergei So- ción Popular: Gloria Ardaya, Martin Pérez,
ares (especialista en educación), David Marcelo Renjel. Unidad de Análisis de Políti-
Tuchschneider (especialista en desarrollo cas Económicas (UDAPE): Nicole Czernie-
Rural), Renato Villela (consultor), Steven wicz, Álvaro Lazo, Gabriel Loza. Superinten-
B. Webb (economista líder). El equipo tam- dencia de Servicio Civil: Reynaldo Irigoyen,
bién estuvo conformado por Ximena Coro- Karin Oporto. Ministerio de Salud: Alfredo
nado, Ximena Serrudo, Markus Steinich Ariñez, Álvaro Muñoz Reyes, Cristian Pereira,
(GTZ) y Adam Behrendt (DFID). El apoyo a Tatiana Ruiloba, Julio Von Vacano. Ministe-
la producción y de tipo logístico fue brin- rio de Educación: Carmen Hada. Servicio Na-
dado por Michael Geller (LCSPE), Christo- cional de Caminos (SNC): Jorge Avila-Mira-
pher Humphrey (LCSPE) y Carmen Romero bal, Patricia Ballivián, y además, Mauricio
(LCSPS). La traducción del informe al espa- Navarro. Reconocemos así mismo las impor-
ñol fue realizada por Sergio Selaya (con- tantes contribuciones de La Asociación de
sultor) y la edición por Humberto Jara Municipios (FAM): José Antonio Terán. Uni-
(consultor). dad de Coordinación para la Asamblea Consti-
La supervisión y dirección general del tuyente (UCAC): Franz Barrios. Fondo Nacio-
equipo estuvo a cargo de Marcelo Giugale nal de Desarrollo Rural (FNDR): Alfonso Gar-
(director de país), Connie Luff (representan- cía. Banco Central: Juan Antonio Morales.
te residente), Vicente Fretes-Cibils (econo- Estamos especialmente agradecidos por
mista líder), y Ronald E. Myers (jefe de sec- el apoyo brindado por el personal de las Pre-
tor). Especial agradecimiento extendemos fecturas de La Paz, Santa Cruz y Chuquisaca,
12
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

cuyos insumos fueron clave para la elabora- das, y Antonio Furtado (FMI), Antonio Gui-
ción de este informe. llermo Zoccali, Jaime Alberto Sujoy (BID).
Valiosos comentarios fueron provistos Queremos reconocer y agradecer el apo-
por Alejandro Simone, Ehtisham Ahmad, Si- yo brindado por las agencias de cooperación
mon Cueva, Esteban Vesperoni, Paulo Me- DFID y GTZ.

Vice Presidenta del Banco Mundial


Pamela Cox

Director de País
Marcelo Giugale

Director PREM
Ernesto May

Gerente de Sector
Ronald E. Myers

Economista Líder
Vicente Fretes-Cibils

Gerente de Proyecto
Edgardo Mosqueira

Co-Gerente de Proyecto
Jonas Frank

Este informe se ha preparado con el apoyo del Ministerio Británico para el


Desarrollo Internacional (DFID) y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ).
Introducción

I. ANTECEDENTES ejemplo asignan US$16 per cápita a La Paz


(que tiene una de las más grandes poblacio-
Bolivia está comenzando actualmente nes pobres) mientras que Pando (entre las
la segunda fase de su prolongado camino menos pobres) recibe US$407. Una segunda
hacia la descentralización. La primera fase fase bien planificada y cuidadosamente im-
empezó en 1994, con la creación de los go- plementada de descentralización puede
biernos municipales, que ahora juegan un ayudar a aliviar las inequidades regionales,
rol de creciente importancia en la entrega mientras que al mismo tiempo puede mejo-
de servicio público. La segunda fase está en- rar la entrega de los servicios públicos y la
focada en el fortalecimiento del nivel regio- receptividad gubernamental.
nal de gobierno. Ésta presenta oportunida- Sin embargo, esta segunda fase pre-
des para reducir la inequidad regional, mejo- senta tres grupos de problemas.
rando los servicios públicos y elaborando un (i) La estrategia empleada podría gene-
nuevo contrato social en Bolivia. Pero al rar ineficiencias: La estrategia emple-
mismo tiempo, una descentralización más ada para la implementación de esta
profunda trae consigo muchos riesgos im- nueva etapa de la descentralización pa-
portantes que deben ser atendidos para evi- recería no ser la más conveniente, debi-
tar empeorar un panorama político y econó- do a que experiencias similares mues-
mico ya frágil. tran que las decisiones empleadas como
Una meta central es usar la siguiente temas de inicio y la secuencia de imple-
fase de descentralización para alcanzar mentación escogida han generado efec-
mayor equidad e inclusión. Esta es una tos no deseados. Ello podría ocasionar
preocupación nacional, ya que Bolivia se que las reformas sean debatidas, pro-
encuentra entre los países con mayor des- mulgadas e implementadas de manera
igualdad en América Latina. El diez por cien- desarticulada entre los niveles regional
to más rico de la población del país obtiene y municipal.
el 42 por ciento del ingreso nacional, mien- (ii) Los arreglos institucionales son débi-
tras que los más pobres reciben únicamente les: Los gobiernos departamentales no
el 0.3 por ciento. La pobreza y exclusión son tienen suficiente autonomía para admi-
particularmente severos para los pueblos in- nistrar adecuadamente los recursos,
dígenas, que abarcan más de la mitad de la mientras que las responsabilidades en-
población. En 2002, los indígenas bolivia- tre los niveles de gobierno se mantienen
nos que vivían en la pobreza, superaban en desarticuladas y fragmentadas. Esto
40 por ciento a los bolivianos no-indígenas conduciría a ineficiencias y falta de ren-
pobres, comparado con 30 por ciento en dición de cuentas.
1997. La mortalidad infantil en las áreas ru- (iii)La descentralización fiscal es inequi-
rales es casi el doble que la de las áreas ur- tativa: El marco fiscal interguberna-
banas. Estas desigualdades son acentuadas mental produce inequidad en la distri-
por las transferencias fiscales, las que por bución de recursos y una débil respon-
14
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

sabilidad fiscal. En efecto, existe pre- Bolivia para enfrentar estos problemas en
asignación de ingresos para los departa- la implementación de la descentraliza-
mentos, presiones fiscales generadas ción de los gobiernos departamentales.
por la actual distribución de regalías, Proporciona una guía para: (i) elaborar una
recursos transferidos sin responsabili- estrategia de descentralización coherente,
dades de gasto, desigualdades en las (ii) estructurar los acuerdos institucionales
transferencias entre regiones, falta de requeridos y (iii) sustentar el marco fiscal
recaudación propia a nivel departamen- intergubernamental. A estos fines, este IGR
tal, elevada dependencia de las transfe- proporciona información analítica para so-
rencias del gobierno central, y un mane- pesar opciones y tomar decisiones, recuenta
jo no transparente de la deuda sub-na- experiencias pertinentes de otros países que
cional. han enfrentado desafíos similares y ofrece
No resolver estos problemas, antes de un conjunto de alternativas de políticas que
profundizar la descentralización, podría pueden permitir al país usar el proceso de
poner en riesgo el logro de las metas de- descentralización como una herramienta
seadas de la segunda fase. Entonces podría para mitigar la inequidad y mejorar la entre-
haber un mayor empeoramiento en la cali- ga del servicio, manteniendo la sostenibili-
dad de los servicios y un aumento en las pre- dad fiscal.
siones para el gasto público podría socavar Mientras que el primer tomo (informe
el reciente mejoramiento fiscal. Las dispu- principal) proporciona los elementos estra-
tas interregionales podrían empeorar, limi- tégicos para diseñar una política de descen-
tando la inclusión social e impidiendo el tralización en Bolivia, este segundo tomo
desarrollo de un nuevo contrato social para presenta el análisis técnico detallado en
Bolivia. nueve diferentes áreas temáticas: intereses
de los actores de la descentralización; capa-
II. OBJETIVO Y cidad institucional de las prefecturas; res-
ESTRUCTURA DEL INFORME ponsabilidad fiscal; gestión de recursos hu-
manos; descentralización en los sectores de
Este Informe de Análisis de la Situa- educación, salud y caminos; tributación a
ción Institucional y de Gobernabilidad nivel departamental, así como interguber-
(IGR, por sus siglas en inglés) propone namental y financiamiento de los gastos
apoyar a los tomadores de decisiones en descentralizados.
1. DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA:
ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS
esde México a la Argentina, y desde Brasil a Colombia,

D existe un reconocimiento creciente de que un mínimo


consenso es necesario para que la descentralización sea
exitosa. Este primer capítulo provee los elementos para comprender
este desafío en el contexto de Bolivia. Son útiles para el diseño de
una estrategia de descentralización que reconoce los intereses
divergentes de los actores. Por ello, este capítulo presenta los
actores más importantes, sus preferencias y objetivos, y sus
apalancamientos o instrumentos que ellos pueden usar para
conseguir lo que desean, y también como la autonomía o
descentralización encaja dentro de sus estrategias políticas. Esto
ayudará a entender de quién está a favor de la descentralización,
quién en contra, y quién tiene el poder de conseguir lo que quiere.
Usando este marco, entonces se pregunta ¿por qué la
descentralización se ha convertido en un hecho tan crucial ahora
en Bolivia? ¿Qué explica que las demandas se pronuncia hoy en
día? Este capítulo también amplía en la naturaleza del conflicto y
discute si la descentralización es un fin en sí mismo o
simplemente una herramienta política conveniente para lograr algo
que podría alcanzarse de otras formas. De la misma manera, se
profundiza sobre los arreglos institucionales en los que se
desarrollan los debates de la descentralización en en Bolivia. ¿La
descentralización ayudará a aliviar la crisis? ¿Empeorará las cosas?
16
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

I. INTRODUCCIÓN la descentralización se ha convertido en un


hecho tan crucial ahora en Bolivia? ¿Qué
El gobierno de Bolivia está en el proceso explica que las demandas se pronuncian hoy
de descentralizar el poder y los recursos a en día? La sección IV amplía en la naturale-
nivel departamental. Esta descentralización za del conflicto y discute si la descentrali-
se está dando en el contexto de la anterior zación es un fin en si mismo o simplemente
descentralización hacia las municipalidades una herramienta política conveniente para
de 1994, la elección popular de prefectos lograr algo que podría alcanzarse de otras
efectuada en diciembre de 2005, el referén- formas. La sección V profundiza sobre los
dum sobre autonomías y la Asamblea Cons- arreglos institucionales en los que se des-
titucional reunida en Sucre desde agosto de arrollan los debates de la descentralización
2006. Asimismo, este proceso ocurre en el en mayor detalle. La última sección exami-
nuevo ambiente político creado por la elec- na el rol de la descentralización en el actual
ción de Evo Morales que fue posesionado co- contexto político de Bolivia. ¿La descentra-
mo Presidente en enero de 2006. Existe un lización ayudará a aliviar la crisis? ¿Empeo-
claro sentido de que tiene que negociarse un rará las cosas?
nuevo contrato social en Bolivia para mejo- Antes de continuar, es bueno enfatizar
rar las perspectivas para la futura estabili- que existe una gran ambigüedad en la forma
dad política y desarrollo económico. Hasta en que se usan algunos términos en Bolivia.
ahora, aún no está claro cómo quedará este El término “autonomía” es utilizado con
contrato y por supuesto, en el ínterin, antes frecuencia, como sinónimo de “descentrali-
de que éste se cristalice, es posible que se zación” y ésta última tiene la connotación
intensifique el conflicto en la medida en que de mover el control de los servicios del nivel
los diferentes grupos intenten aumentar su nacional al regional y cambiar el lugar de la
poder de negociación y tratan de influenciar responsabilidad para la recaudación de im-
la agenda en las formas que consideren ven- puestos o ejecutar gastos. Aunque estos te-
tajosas para sí mismos. mas están en la mesa de discusión, no está
Este capítulo proporciona un análisis de claro si esto es de lo que realmente se trata
los actores, sus intereses e incentivos, y có- en el debate o en qué está pensando la gen-
mo esto influye en las demandas y oferta de te cuándo demandan o rechazan la autono-
autonomía y/o descentralización. Primero mía. De hecho, las demandas por autono-
intenta definir quiénes son los actores sig- mía parecen ser e implican cambios funda-
nificativos, cuáles son sus preferencias y mentales en el equilibrio de la autoridad
metas, que apalancamientos o instrumen- política.
tos pueden tener para lograr estas metas, y
como la autonomía o descentralización II. LOS ACTORES
puede ajustarse mejor a sus estrategias po-
líticas. De esto se puede destilar cosas tan Esta sección analiza los principales ac-
básicas como quién está a favor de la des- tores involucrados en el proceso de descen-
centralización, quién esta en contra de ella, tralización en Bolivia, sus motivaciones en
y quién tiene el poder para conseguir lo que general, sus intereses en el status quo, y
quiere. Usando este marco, entonces el ca- los apalancamientos o instrumentos que
pitulo pregunta en la Sección III ¿por qué ellos pueden usar para conseguir lo que
17
DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS

quieren (su ‘poder’). En general, una gran política. Sin embargo, cuando el régimen
variedad de grupos podría tener preferen- tributario y el gasto del gobierno son deter-
cias sobre la estructura de las instituciones minados a nivel nacional puede haber redis-
políticas en Bolivia, pero aquí el enfoque tribución desde de los departamentos más
está en esos grupos que parecen tener pre- ricos hacia los más pobres. Una mayor des-
ferencias claras, pero mas importante, centralización, aumentando los poderes de
aquellos que probablemente van a poder los departamentos ricos sobre sus propios
ejercer influencia sobre lo que suceda. En recursos, podría reducir tal redistribución en
un nivel abstracto, varios tipos de grupos detrimento de los departamentos más po-
diferentes pueden ser importantes depen- bres. Por tanto no se puede concluir en for-
diendo de la naturaleza de las divisiones e ma automática que las preferencias de los
identidades políticas y sociales en la socie- actores regionales vayan a favorecer una
dad. (i) Si las divisiones son regionales, mayor descentralización.
entonces podemos esperar que existan gru- Los actores regionales más importantes
pos regionales con preferencias bien defi- en Bolivia están en el departamento de San-
nidas. De hecho, este es el caso en Bolivia. ta Cruz. De hecho, las identidades regiona-
(ii) Luego, ya que Bolivia es una democra- les son tan fuertes en Santa Cruz que el he-
cia que funciona desde 1982, se podría es- cho de ser cruceño anula la mayoría de las
perar por tanto, que los partidos políticos alianzas de otros grupos, ya sea para parti-
sean actores importantes con preferencias dos políticos, sindicatos o grupos empresa-
sobre las instituciones políticas. En alguna riales. Como se analiza en mayor detalle en
medida, quizás esto es verdad. (iii) Adicio- la siguiente sección, el actual debate acerca
nalmente, si las divisiones están funda- de descentralización ha sido en gran medida
mentadas en status socio-económico se dirigido y formado por los cruceños. Santa
podría esperar encontrar intereses articu- Cruz fue un departamento fronterizo que se
lados en términos de capital y trabajo, co- desarrollo rápidamente entre los años 60 y
mo es el caso, verdaderamente. (iv) Final- 70. Hoy representa la parte más dinámica de
mente, los grupos pueden formarse sobre la economía boliviana, basada en negocios
bases de orientación ideológica, religión, de agro exportación y grandes haciendas in-
género u origen étnico. En Bolivia, grupos tensivas en capital. Parece haber un gran
de este tipo también son relevantes. consenso en el departamento, sobre el de-
seo de mayor autonomía política del resto
(i) Actores regionales. Primero consi- del país y la capacidad de tomar decisiones
dérese a los actores regionales. Existen mu- locales acerca de la política publica. Esto in-
chas razones por las qué estos deberían for- cluye el control de la educación, salud e in-
mar y tener fuertes preferencias sobre des- fraestructura, pero probablemente la mayo-
centralización y autonomía regional. Ya que ría de esto implica una descentralización de
muchos bienes públicos y formas de repre- la autoridad política. Al margen de la des-
sentación política son regionalmente espe- centralización política implementada a tra-
cíficos, los intereses regionales tienen un vés de la primera elección popular del pre-
incentivo para organizar y demandar des- fecto departamental lograda en diciembre
centralización como una forma de mejorar la de 2005, una demanda clave de Santa Cruz
provisión del servicio y la responsabilidad es retener el 66.6 por ciento del impuesto
18
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

localmente producido1 y las recaudaciones ción podría forzar una división de responsa-
de la aduana con el 33.3 por ciento a ser bilidad para la deuda nacional,3 que los de-
transferido al gobierno central.2 partamentos podrían querer evitar, dada su
Las principales razones para estas de- limitada capacidad de pago; o bien, podría
mandas parecen ser: primero, la visión de forzar un reconocimiento de la deuda domes-
que el gobierno central en La Paz no se preo- tica y externa que actualmente es gestiona-
cupa lo suficiente por las necesidades de da por los gobiernos departamentales4.
Santa Cruz; segundo, la viabilidad de la eco- Los principales apalancamientos que
nomía en Santa Cruz y la estabilidad de los Santa Cruz tiene para conseguir lo que quie-
derechos de propiedad están amenazados re son primeramente, su relativa homogenei-
por el gobierno central; tercero, la impresión dad, y segundo su creciente poder económi-
de que la descentralización permitirá que co. El primer factor permite a los cruceños re-
Santa Cruz se beneficie de tener que redistri- solver el problema de la acción colectiva mu-
buir menos ingresos a otros departamentos cho mas efectivamente que otros intereses
más pobres; y cuarto, el deseo de retener regionales. La principal importancia del se-
más de los ingresos de los hidrocarburos en gundo es que hace viable la autonomía para
el departamento (aunque este factor es me- el departamento. La riqueza de Santa Cruz
nos importante en Santa Cruz que en Tarija). significa que podría pagar los costos fijos de
Aunque la mayoría de los cruceños parece proporcionar los bienes públicos actualmen-
creer que el departamento sólo puede ganar te provistos por el gobierno central, lo que le
con la descentralización, ellos claramente se permite amenazar de manera creíble con que
benefician en algunas formas de la actual si- no pagará impuestos en un intento por inde-
tuación. Primero, debido al uso intensivo del pendizarse lo más que se pueda.
diesel en la agricultura mecanizada, los agri- Sin embargo, Santa Cruz no está propo-
cultores se benefician mucho de los subsi- niendo la secesión o incluso el federalismo y
dios nacionales al diesel, entre otros subsi- ellos saben que tienen que preocuparse por
dios a los sectores productivos. Segundo, no la forma en que van las cosas en otras partes
existen impuestos al ingreso personal en Bo- en Bolivia. Por ejemplo, cuanto más próspe-
livia, y una descentralización fiscalmente ra se vuelva Santa Cruz, más van a experi-
factible podría conducir a la introducción de mentar la inmigración del resto del país. Di-
dichos impuestos. Tercero, la descentraliza- cho proceso podría conducir a las élites ac-

1 Desafortunadamente, es muy problemático calcular a nivel departamental “cuántos impuestos se pagan”


en esta jurisdicción y “cuántos gastos públicos obtienen de retorno.” El debate existente en Bolivia es
muy simplista, ya que ignora algunos aspectos metodológicos muy difíciles para el cálculo de la
contribución de cada departamento para los impuestos nacionales.

2 Del 66.6 por ciento de recaudación localmente retenida, una porción del 10 por ciento (del impuesto
total y de la recaudación aduanera) estaría destinada para propósitos de redistribución entre
departamentos.

3 El Ministerio de Hacienda ya ha elaborado una propuesta en 2005 (departamentalización de la deuda).

4 Las responsabilidades sobre la deuda departamental no están claras. Formalmente es una deuda del
gobierno central, pero fue manejada autónomamente por las prefecturas aunque con una pobre
supervisión y control.
19
DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS

tuales a perder el control de las políticas de- Potosí, parecen tener posiciones mucho me-
partamentales implicando que incluso la au- nos definidas, aunque es probable que ellos
tonomía regional podría ser insuficiente pa- pierdan una importante redistribución de las
ra evitar, por decir, las reformas agrarias. Por recaudaciones tributarias, como producto de
tanto Santa Cruz sabe que tiene que jugar la descentralización. La posición de La Paz
una parte crucial para ayudar a otras regio- parece difícil de caracterizar debido al con-
nes a desarrollar sus economías y a mejorar flicto entre El Alto y la ciudad. La Paz no tie-
la eficiencia de sus gobiernos. ne una fuerte identidad regional de la forma
Otros departamentos también tienen in- que Santa Cruz tiene, debido a las divisiones
tereses regionalmente definidos, pero su transversales en el departamento. Sin em-
heterogeneidad relativa ha hecho difícil re- bargo, la burocracia del gobierno central alo-
solver el problema de acción colectiva y nin- jada en La Paz, posiblemente sea una fuerza
guno tiene un frente unificado ni estrategia dentro del departamento que se oponga a la
bien definida como Santa Cruz. La excepción descentralización o autonomía.
parcial es Tarija. Debido a su gran riqueza de Otro grupo importante de actores regio-
hidrocarburos, Tarija es el otro departamen- nalmente articulados se han fusionado alre-
to que claramente puede beneficiarse de dedor de las municipalidades y de los gana-
una redistribución de recursos que puede dores de las reformas de 1994. Es fácil argu-
acompañar a la descentralización. Las esti- mentar que hoy día las municipalidades no
maciones actuales sugieren que entre 60 y funcionan perfectamente. Sin embargo, la
80 por ciento de la futura producción de hi- descentralización municipal es ampliamen-
drocarburos provendrá de Tarija (y quizás te vista como exitosa en promover la res-
10-20 por ciento desde Santa Cruz). Con cer- ponsabilidad democrática así como la mejo-
ca de US$250 per cápita en transferencias ra de servicios (Faguet 2000). En general,
de los ingresos de hidrocarburos, el departa- las municipalidades están a favor de la des-
mento de Tarija también se beneficia con la centralización, pero parecen considerar la
distribución prescrita en la nueva Ley de Hi- descentralización de los niveles regionales
drocarburos (2005). Los departamentos co- como amenazante ya que los poderes y re-
mo La Paz reciben solamente US$15.8 per cursos pueden ser cedidos a los departa-
cápita, Santa Cruz US$25.7 per cápita, y Co- mentos en detrimento de la autonomía mu-
chabamba US$30.3 per cápita. nicipal. Su principal capacidad de influir en
Los otros departamentos en las tierras el proceso es el nivel de apoyo público y sus
bajas, Beni y Pando, no están tan bien repre- buenos antecedentes desde la aprobación
sentados en las políticas nacionales y parece de la Ley de Participación Popular (LPP).
probable que sean actores muy marginales
en el proceso de descentralización. Ellos pro- (ii) Partidos políticos. Comparado con
bablemente acepten una propuesta de Santa Santa Cruz, el rol de los partidos políticos en
Cruz para la autonomía si es que pueden me- el debate de autonomía o descentralización
jorar su posición política y financiera, pero ha sido muy marginal. Desde su inicio, los
por otro lado no es seguro si es que no tienen principales partidos políticos se han opues-
suficiente apalancamiento para frenar a San- to a la descentralización. Desde fines del si-
ta Cruz de obtener lo que quiere. Los depar- glo XIX, los partidos políticos en Bolivia han
tamentos del altiplano, tales como Oruro o sido coaliciones relativamente personaliza-
20
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

das, diseñadas para capturar el Estado cen- político del que Bolivia ha sido objeto duran-
tral y usar los beneficios de los cargos públi- te los recientes años y una creciente corrien-
cos para recompensar a su clientela y simpa- te de desilusión con los partidos que han go-
tizantes (Gamarra y Malloy, 1995). Aunque bernado a Bolivia desde su retorno a la demo-
frecuentemente han surgido proyectos de cracia, parecen haber debilitado severamen-
descentralización a partir de demandas po- te su apoyo ciudadano.
pulares, nunca han sido exitosas. Sin embar- Puede que los partidos tradicionales no
go, empezando en 1994 con la aprobación apoyen activamente, o se opongan a la des-
de la LPP, se dio un proceso de descentrali- centralización por varias razones. Primero, y
zación hacia las municipalidades. Esta me- muy importante, ya que su estrategia políti-
dida sorprendente, promovida por el gobier- ca ha estado tradicionalmente basada en el
no del Movimiento Nacionalista Revolucio- intento de controlar el estado central, ellos
nario (MNR) bajo la presidencia de Gonzalo pueden ver una reducción del poder del es-
Sánchez de Lozada, parece ser el resultado tado central como una intensificación de su
de dos procesos. Primero, una medida de- debilitamiento político. Segundo, la des-
fensiva para evitar descentralizarse hacia centralización regional puede llevar a la for-
las regiones. Hubo mucha presión para des- mación de nuevos partidos políticos que
centralizar, pero el MNR vio la descentraliza- pueden desafiar la influencia de los anti-
ción hacia el nivel municipal mucho menos guos. De hecho, la descentralización hacia
amenazadora al poder del Estado central, las municipalidades después de 1994 abrió
que la descentralización hacia los departa- un espacio político que los partidos políti-
mentos. Segundo, una apuesta política es- cos tradicionales fracasaron en ocupar, lo
tratégica basada en la anticipación de que que sugiere que ellos no pudieron sacar ven-
aunque el MNR podría perder poder en el ni- taja del espacio que se ha creado por la des-
vel nacional, estaba en una buena posición centralización. Hasta el punto en que los
para controlar muchas de las municipalida- partidos que siempre pudieron tomar venta-
des en base a su reciente éxito electoral (es- ja de los tipos de compensaciones ínter-
ta tesis es desarrollada por O’Neill, 2005). temporales analizadas por O’Neill —“los
Lógicamente entonces, si el MNR espera partidos dan hoy día para recibir mañana”—
perder por la descentralización hacia el nivel ya no pueden hacerlo.
regional de gobierno, se puede esperar que
algún partido nacional esté a favor de ella. (iii) Actores que representan trabajo y
De hecho, este no parece ser el caso. Los tres capital. Luego considérese a los actores que
partidos principales en el pasado, MNR, MIR representan el trabajo y el capital con res-
y ADN, se han debilitado significativamente, pecto a la descentralización. Con respecto al
al grado de carecer los últimos dos ahora de trabajo, a pesar de que los movimientos sin-
representación en la legislatura5. El colapso dicales y que el sindicato de mineros ahora

5 Después de las elecciones de diciembre de 2005, incluso el MNR tiene tan sólo 8 curules en el congreso
y 1 senador. La evidencia más fuerte de esto es la elevación del MAS, que ganó el 54 por ciento del
voto en la ultima elección presidencial y tiene 84 de los 157 sitios en el congreso (a pesar de que no
tienen mayoría en el senado). PODEMOS tiene 56 congresales, constituyendo la segunda fracción mas
fuerte en la legislatura.
21
DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS

son muy débiles, existen sindicatos fuertes das y pueden influir el proceso de descentra-
en el sector público, particularmente en sa- lización y la creación de la autonomía. Los
lud y educación. Los objetivos de estos dos pueblos indígenas y sus organizaciones abo-
últimos sindicatos son los de mejores sala- gan por sus derechos a la tierra. Este tema es
rios y condiciones de empleo de sus miem- particularmente importante en Tarija, donde
bros. Su capacidad para lograr estas metas la mayoría de la tierra en la que se encuentra
dependen de su poder de negociación que el gas natural es en la tierra que reclaman los
tradicionalmente ha estado basado en su guaraníes. También es significativo en Santa
control de las instituciones del gobierno cen- Cruz, donde los pueblos indígenas también
tral. Estos sindicados se oponen a la descen- han hecho importantes reclamos de tierra.
tralización porque creen (probablemente en Las organizaciones indígenas se oponen a la
forma correcta) que esto reducirá su poder de autonomía, porque creen que es poco proba-
negociación. Sin embargo, esto podría ser ble que este proceso les beneficie.
diferente en Santa Cruz, dadas las fuertes di-
visiones regionales antes descritas. Los sin- Conclusión. En resumen, Bolivia sigue
dicados en este departamento pueden de he- estando profundamente dividida en cuanto
cho estar a favor de la autonomía. a sus demandas por autonomía. En la zona
Las preferencias de los grupos empresa- occidental de Bolivia, los ciudadanos sien-
riales parecen estar divididas por líneas re- ten mucho temor acerca de que las autono-
gionales. Los grupos empresariales en Santa mías regionales podrían dividir a la nación.
Cruz están muy preocupados con la inviola- Este sentimiento ha sido demostrado en re-
bilidad de los derechos de propiedad y con la sultados del referéndum sobre autonomías
mejora de la entrega de servicio público. verificado en julio de 2006 (Gráfico 1.1).
Ellos ven la autonomía y descentralización Al mismo tiempo, también es destaca-
como la forma de asegurar estos derechos. ble que al margen del desacuerdo sobre el
Ya que, como se analizó antes, el creciente tema de autonomías, hay amplio apoyo po-
poder político de Santa Cruz está estrecha- pular para las elecciones de prefectos de-
mente vinculado a su creciente poder eco- partamentales. Dado que existen estas de-
nómico, y las preferencias de los intereses mandas y preferencias conflictivas parece
empresariales en este departamento han te- ser que un consenso mínimo en el futuro
nido un gran impacto en llevar hacia delan- cercano mejorará las perspectivas para una
te el proceso de descentralización. Los gru- exitosa implementación de la descentrali-
pos de negocios en otros lugares apoyan zación.
fuertemente los derechos de propiedad es-
tables, pero también están preocupados III. ¿POR QUÉ ESTÁ SUCEDIENDO
acerca de otros cambios que puedan ser ne- LA DESCENTRALIZACIÓN AHORA
cesarios para hacer factible la descentraliza- EN BOLIVIA?
ción, por ejemplo la introducción de un im-
puesto a la renta personal. Como un preludio para examinar varias
explicaciones para el momento del proceso
(iv) Pueblos indígenas y otros grupos hacia la descentralización, es útil considerar
sociales. Finalmente, existen otros grupos la racionalidad general para la descentraliza-
sociales que tienen preferencias bien defini- ción. Están implícitas en éstas las teorías de
22
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Gráfico 1.1 - RESULTADOS DE ENCUESTAS EN CIUDADES SELECCIONADAS DE BOLIVIA:


“¿las autonomías regionales van a dividir a la nación?” (marzo de 2005)

59
67
Si cree 74
70
41
Total
36 La Paz
No cree 29
16 El Alto
29
54 Cochabamba
5 Santa Cruz
4
No precisa 10
1
5
0 20 40 60 80 100
%

Fuente: Encuesta Opinión y Mercado (Marzo-Julio de 2005).

Gráfico 1.2 - RESULTADOS DE ENCUESTA: DEMANDA PARA LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA


(marzo de 2005)

81 15 4
La elección
de Prefectos

79 14 7 De acuerdo
La realización de la
Asamblea Constituyente En desacuerdo
No precisa

La realización del 69 27 4
referéndum por las
autonomías departamentales

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Fuente: Encuesta Opinión y Mercado (Marzo-Julio de 2005).

oportunidad (timing). Desde un punto de vis- pueden tener mejor información acerca de
ta normativo, la razón de que puede engen- las preferencias o capacidades, las que no
drar una demanda de descentralización es son fácilmente transmitidas al centro. Alter-
clara. La gente dentro de un país es hetero- nativamente, con los problemas conocidos
génea en gustos y dotaciones de recursos, y como los de agente-principal en la política,
esta heterogeneidad frecuentemente tiene los incentivos de los políticos locales pueden
un aspecto geográfico. Aunque en principio estar mejor alineados con las preferencias de
se podría pensar que cualquier cosa que haga los ciudadanos locales, lo que puede mitigar
un gobierno regional podría ser imitado por dichos problemas o aquellos llamados de
el gobierno central, en la práctica este no pa- compromiso (commitment). Estas ideas ofre-
rece ser el caso. Podría haber muchas razones cen razones para la descentralización, no pa-
para esto, por ejemplo, los políticos locales ra la secesión, porque existen otros efectos
23
DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS

compensatorios—por ejemplo algunos bien- les y de una sociedad con importantes dife-
es públicos como la defensa nacional puede rencias étnico-lingüísticas, el Estado cen-
ser eficientemente compartida entre juris- tral se ha opuesto persistentemente a des-
dicciones, mucho más grandes que un depar- centralizar el poder. El movimiento hacia la
tamento. autonomía y la descentralización regional
Por supuesto que existen desventajas parece ahora surgir a partir de varios facto-
por descentralizar aparte de reducir poten- res interrelacionados y en su mayoría no re-
cialmente la capacidad de distribuir los cos- lacionados con el tipo de estrategia electo-
tos de los bienes públicos. No está garanti- ral sobre la que O’Neill teoriza y que indujo
zado de ninguna manera que la descentrali- al MNR a aprobar la LPP en 1994.
zación conduzca a una mejor corresponden- El principal motot del debate sobre auto-
cia entre las preferencias de los políticos y nomía y descentralización es la creciente
ciudadanos debido a que los gobiernos loca- prosperidad relativa de Santa Cruz. Justo co-
les pueden ser capturados por las élites lo- mo históricamente el mayor poder económi-
cales, que no podrían estar en capacidad de co de los barones del estaño relativo a los ba-
capturar al gobierno central (Bardhan y Mo- rones de la plata condujo a una gran reorga-
okherjee, 2000). nización del poder político en Bolivia, en
Desde un punto de vista positivo, la des- particular el cambio de la capital política de
centralización puede surgir debido a la for- Sucre a La Paz en 1899 (Klein, 2003, Capítu-
ma en la que permite a los diferentes grupos lo 6), del mismo modo el crecimiento de la
de la sociedad conseguir lo que quieren. Es- economía en Santa Cruz ahora está condu-
to no aplica simplemente a los intereses ar- ciendo a una nueva reubicación del poder po-
ticulados sobre una base regional, sino a lítico en Bolivia.
cualquier grupo. La descentralización es un La creciente diferenciación económica
cambio en las instituciones políticas, y las entre Santa Cruz y el resto del país tiene va-
instituciones políticas determinan la forma rios efectos. Primero, hace la autonomía
en la que se mapean las preferencias en re- más viable para Santa Cruz. Segundo, aun-
sultados de políticas (Romer y Rosenthal, que Santa Cruz ha objetado ampliamente
1978, Shepsle, 1979, Shepsle y Weingast, sus diferencias con el resto del país, éstas
1984). Por lo tanto, la descentralización in- han crecido indudablemente más, particu-
fluye naturalmente la distribución del poder larmente con el surgimiento de los cocaleros
político en la sociedad. Mientras que la pers- (el termino colectivo usado para los cultiva-
pectiva normativa sugiere que la descentra- dores de coca) y el MAS como una poderosa
lización podría generar mejoras en el senti- fuerza nacional después de las elecciones de
do de Pareto, por ejemplo si existen grandes 2002 y 2005. La economía de Santa Cruz es-
ganancias en eficiencia en la entrega del tá basada en la exportación agrícola capita-
servicio público, la perspectiva positiva lle- lista y grandes haciendas intensivas en ca-
va más hacia la idea que, como en cualquier pital, que son el resultado de las políticas de
proceso de cambio institucional, habrán ga- asignación de tierra de las décadas del 60 y
nadores y perdedores. 70 (i.e., después de las políticas de la refor-
Bolivia ha sido un Estado fuertemente ma agraria que siguieron luego de la Revolu-
centralizado, aunque tradicionalmente dé- ción de 1952 y que afectaron solamente al
bil. Al margen de las desigualdades regiona- altiplano y no a los llanos orientales). Esto
24
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

ha creado la parte más dinámica de la eco- preguntas serán analizadas desde un ángulo
nomía boliviana que difiere mucho de la positivo en la última sección.
economía del altiplano, o aún de El Alto. Es-
to significa que la agenda política del MAS y IV. ¿REALMENTE SE TRATA
de los grupos relacionados es muy distinta DE DESCENTRALIZACIÓN?
de las políticas preferidas por las elites polí-
ticas de Santa Cruz quienes las ven como Existe un gran conflicto político alta-
una amenaza a sus derechos de propiedad. mente polarizado en Bolivia. El debate ante-
Así como Santa Cruz se ha diferenciado rior se enfoca en algunos de los diferentes
del resto del país, también ha perdido su ca- grupos políticamente relevantes en la socie-
pacidad de controlar al gobierno central a dad boliviana y sus intereses y objetivos,
través de los partidos políticos tradiciona- pero así fue en el contexto de cómo estos in-
les, en la medida en que la autoridad del Es- tereses fueron reflejados en el debate sobre
tado central se ha desmoronado.6 Esta es descentralización o quizás el más vago con-
una de las fuerzas impulsoras más importan- cepto de autonomía. Pero realmente ¿es au-
tes detrás de la descentralización al momen- tonomía y descentralización una fuente
to y la razón por la que Santa Cruz formuló la principal de conflicto en la sociedad Boli-
primera propuesta de descentralización que viana? ¿Es la actual confrontación sobre
está sobre la mesa y fue Santa Cruz la que descentralización realmente acerca de la
reunió las 500.000 firmas necesarias bajo la descentralización o es algo más?
Constitución para forzar un referéndum so- La respuesta a estas preguntas es “si” y
bre el tema de la autonomía. “no” al mismo tiempo. Cualquier conjunto
Aquí se debe enfatizar que el referéndum de instituciones es un punto potencial de
es específicamente regional, en el sentido conflicto, debido a la forma en que influye
que si una mayoría de la gente en Santa Cruz en el poder político y la distribución de re-
vota a favor de la autonomía, entonces esto cursos. En la medida en que los intereses es-
va a darles la autonomía aunque la mayoría tán regionalmente articulados, tal como cla-
de la gente de otras regiones o quizás de to- ramente están en el caso de Santa Cruz, la
do el país vote en contra. Este tipo de “des- descentralización se convierte en un tema
centralización asimétrica” fue seguido por político de forma natural. En general, cual-
España y otros, que es precisamente uno de quier grupo desea más poder. Si ese grupo
los modelos para los líderes de Santa Cruz. está afincado en una sola región, entonces
Para resumir, la descentralización está tenderá a favorecer específicamente la des-
siendo impulsada por Santa Cruz y el colap- centralización, ya que ésta aumenta direc-
so de los partidos tradicionales. Es improba- tamente su poder. Esto por supuesto no im-
ble que los grupos que se oponen a la des- plica que implementar la descentralización
centralización puedan frenarla. El tema reduzca el conflicto. Algunas veces dar a un
principal entonces, es ¿qué forma va a to- grupo lo que quiere, solamente los induce a
mar? y ¿qué se va a descentralizar? Estas pedir más. Más aún, dar a un grupo más po-

6 En el pasado, la elite Cruceña parece haber podido ejercer un gran control sobre las políticas clave del
gobierno, por ejemplo desde la re-democratización en 1982, el Ministro de Agricultura siempre ha sido
un Cruceño.
25
DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS

der político simultáneamente reduce el po- portantes sobre las instituciones bolivianas
der de otros. que son relevantes para el debate. Primero,
Sin embargo, tal como se analizó más es intrínseco a un estado unitario, en contra-
arriba, existen buenas razones normativas posición a un estado federal, que no haya
para creer que la descentralización es dese- poder formal de toma de decisiones por par-
able, y el desempeño pasado de la LPP es te del nivel regional en el nivel nacional de
que la descentralización de las municipali- gobierno. En consecuencia, los niveles infe-
dades ha promovido la democracia y en me- riores de gobierno tienen que encontrar
nor medida, la eficiencia. Parece bastante otros medios para hacer escuchar sus voces y
probable que esto también suceda a nivel obtener lo que quieren. Esto frecuentemente
departamental, por lo menos en la medida puede darse a través de los partidos políti-
en que se cumplan algunos prerrequisitos cos, pero en Bolivia éstos han sido tan cen-
básicos, tales como mejorar los arreglos ins- tralizados y personalizados que no han pro-
titucionales entre los niveles nacional y de- porcionado un medio de expresión para di-
partamental, mejorar la transparencia y for- chas voces. Esto crea presiones que son una
talecer la capacidad de las administraciones fuente potente de inestabilidad política.
departamentales. Por supuesto que el deba- Una característica institucional central
te no sugiere que ‘descentralizar’ la entrega de la política boliviana es que las relaciones
de educación, salud e infraestructura es el ejecutivo-legislativo no son amistosas (vé-
punto central de la contienda política, aun- ase Gamarra, 1997). Esto fuerza a los presi-
que esto puede ser importante para los sin- dentes a regir mediante decretos y conduce
dicatos del sector público. En cambio, la a extensos períodos de parálisis, con presi-
descentralización parece mejor pensada co- dentes incapaces de formar una coalición
mo un conflicto sobre la autoridad política y para aprobar medidas importantes. Dichas
la fuente de poder político legitimo. relaciones han sido particularmente pro-
En conclusión, dada la heterogeneidad de nunciadas desde la Constitución de 1967
la sociedad boliviana, parece razonable ver que introdujo la regla de que si un candida-
una mayor autonomía política de los depar- to presidencial no ganaba el 50 por ciento
tamentos como parte importante de un nue- de los votos, el congreso elegiría al presi-
vo contrato social. Sin embargo, para imple- dente entre los tres candidatos más vota-
mentarla en el momento, dicho contrato pro- dos. Aunque esta ley ha sido enmendada en
bablemente involucre pagos colaterales cre- 1994 para incluir solo a los dos primeros
íbles para aquellos que se oponen, o por lo candidatos, ha tenido profundas implican-
menos algunos métodos de co-optar a los cias. El Congreso ha elegido a cada presiden-
oponentes. Una forma altamente plausible te desde 1982, y con frecuencia, este no ha
para realizar pagos colaterales sería la intro- sido el candidato que recibió la mayoría de
ducción de un impuesto a la renta personal. los votos. Por ejemplo, en 1989 Jaime Paz
Zamora terminó como presidente aunque
V. EL CONTEXTO INSTITUCIONAL terminó tercero habiendo recibido menos
del 20 por ciento de los votos. En conse-
Los conflictos políticos siempre se des- cuencia, la legitimidad del Congreso ha sido
arrollan dentro de un conjunto de institucio- ampliamente fortalecida, mientras que la
nes existentes. Hay varias características im- del Ejecutivo ha disminuido. En un sistema
26
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

presidencial, esto ha socavado seriamente bernabilidad. Primero, comprende el fin de


la gobernabilidad. la inestabilidad política de la que ha sido
La naturaleza de los partidos es un pro- presa Bolivia al presente. La parte más im-
blema institucional importante en Bolivia. portante de un nuevo contrato social es en-
Los partidos siguen siendo maquinas alta- contrar una serie de reglas políticas e insti-
mente personalizadas, altamente depen- tuciones dentro de las que todos los actores
dientes del clientelismo como estrategia po- estén preparados para trabajar. Parece poco
lítica. Como es bien entendido, esto condu- probable que una buena gobernabilidad sur-
ce a incentivos muy débiles para proporcio- ja a través de la continua amenaza y ejerci-
nar los tipos de bienes necesarios para una cio de la acción colectiva. Segundo, implica
sociedad próspera. que el resultado de la nueva serie de reglas y
Una característica institucional clave al las decisiones tomadas por aquellos a los
presente en la política boliviana, es que mu- que faculta, lleve a Bolivia a un Estado más
chas de las políticas se han vuelto la Políti- eficiente y responsable.
ca en las calles (Sábato, 1998). Dicha situa- Es igualmente importante resaltar que
ción es menospreciada por muchos, pero re- cualquier predicción acerca de lo que va a su-
fleja el hecho de que muchos grupos sienten ceder cuando la descentralización entre en
que sus intereses e ideas no han sido refle- efecto está cargado de incertidumbre. Lo que
jados en las políticas de los partidos tradi- suceda depende no solo de las reglas forma-
cionales. les que se propongan o de la serie especifica
La descentralización se va a realizar den- de instituciones (sección V en este capítulo),
tro de este conjunto de instituciones forma- sino también de las estrategias que los parti-
les e informales. Es importante tener esto en dos políticos y otros grupos adopten (sección
cuenta al analizar la pregunta sobre si la II). Cualquier contrato social nuevo o la rees-
descentralización puede contribuir a mejo- critura de la Constitución será inherentemen-
rar la gobernabilidad en Bolivia. te incompleta dependiendo de cómo se com-
porten los grupos relevantes. Distintos resul-
VI. ¿PUEDE AYUDAR LA tados pueden ser consistentes con el mismo
DESCENTRALIZACIÓN A REDUCIR grupo de instituciones. Por tanto, lo siguien-
LA CRISIS DE GOBERNABILIDAD te debe ser considerado como ideas altamen-
EN BOLIVIA? te tentativas.
Aunque el debate anterior mencionó al-
Desde un punto de vista normativo, la gunas salvedades con las justificaciones
descentralización puede o no puede ser una normativas de la descentralización, tales
buena idea. Desde un punto de vista positi- como la captura de instituciones por las eli-
vo puede o no puede suceder. Esta sección tes locales, no enfatizó esto dado el aparen-
concluye preguntando qué rol puede tener temente buen rendimiento pasado de la LPP.
la descentralización en la resolución de la De hecho, si la descentralización realmente
crisis de gobernabilidad en Bolivia y en mo- conduce a grandes ganancias de eficiencia y
ver a la sociedad boliviana hacia un nuevo y mayor responsabilidad democrática, enton-
realizable contrato social. ces puede contribuir mucho a una mejor go-
Al debatir estos temas, es importante bernabilidad y apoyar a restituir la fe de los
dejar en claro qué comprende una mejor go- bolivianos en sus instituciones políticas.
27
DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA: ACTORES, INTERESES, E INCENTIVOS

Recuadro 1.1 - DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA SIN ARREGLOS INSTITUCIONALES


Y FISCALES ADECUADOS: CASOS DE PAÍS

La crisis financiera del Brasil en 1999 fue provocada por un gobierno de un Estado que incumplió su
deuda y el gran poder autónomo de los gobiernos de los Estados en Argentina es ampliamente visto co-
mo la causa de los problemas fiscales de ese país y una característica clave de la política económica dis-
funcional de Argentina. Finalmente, fuera de América Latina, muchos argumentan que la independen-
cia de los gobernadores regionales en Rusia en los 90 fue la responsable para los problemas macroeco-
nómicos y fiscales del Estado central (Shleifer y Treisman, 2000, Capítulo 6). La subida de Putin ha vis-
to una reversión del poder de estos gobernadores quienes ahora son designados por el gobierno central
en vez de ser elegidos, como era antes. Aunque esto es correctamente argüido por muchos como un re-
troceso de la democracia, parece estar correlacionado con una política del gobierno central mucho más
estable y finanzas del gobierno radicalmente mejores. A la luz de esta experiencia internacional pare-
ce importante para Bolivia anticipar la importancia de tener en vigencia acuerdos fiscales e institucio-
nales previos a la dotación de mayor autonomía política a los gobiernos departamentales.

Fuente: Banco Mundial.

Sin embargo, el prospecto de descentra- tipo de descentralización el que conduce a


lización hacia los departamentos tal como los peores resultados.
se está llevando a cabo crea el riesgo de que Si la fuente principal de conflicto en la
conduzca a tipos de descentralización mu- sociedad boliviana fueron las demandas
cho más disfuncionales. Tales resultados in- desatendidas de los intereses regionales, lo
eficientes son particularmente posibles que es verdadero en alguna medida, enton-
cuando se introduce la descentralización ces, seguramente la descentralización pue-
política sin acuerdos fiscales e instituciona- de ayudar. La descentralización podría sacar
les apropiados. Dichas posibilidades no son este conflicto de la mesa, pero también pue-
únicamente teóricas en el contexto de Amé- de intensificarlo si es que Santa Cruz, al ob-
rica Latina y actualmente existe una gran li- tener lo que quiere, frena a otros de recibir
teratura académica sobre esto (p.ej., Gib- lo que quieren (es decir, por ejemplo, la tie-
son, 2004, Montero y Samuels, 2005; tam- rra en Santa Cruz). Alternativamente, si la
bién refiérase al Recuadro 1.1). Si el produc- fuente de conflicto en Bolivia no es regio-
to de mayor autonomía regional y de la des- nal, sino más bien pobres versus ricos, o in-
centralización en Bolivia es la creación de dígenas versus otros, entonces es difícil ver
nueve Señores feudales jugando un juego cómo va a contribuir la descentralización a
no-cooperativo, entonces parece poco pro- una mejor gobernabilidad.
bable que la gobernabilidad vaya a mejorar, Por lo menos existen dos salvedades
o que se calmen los conflictos políticos. De aquí. Primero, la fortaleza y articulación de
hecho, los resultados empíricos de Treisman los intereses no son independientes de las
(2002) sugieren que es precisamente este instituciones políticas. La descentralización
28
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

cambia los incentivos y se hace más atracti- ción de potenciales crisis de gobernabilidad
va para que los grupos se reformen junto con en Bolivia, pero sólo en conjunción con
los grupos regionales ya que ellos tienen la otras medidas que protejan de otros males
capacidad de captar los gobiernos regiona- potenciales y que simultáneamente provo-
les. Relacionadamente, la descentralización can que los actores acepten medidas que
puede socavar la negociación del poder de ellos perciben como perjudiciales a su in-
los intereses organizados sobre la base de fluencia. Por lo menos este es el caso con
las instituciones nacionales, tales como los respecto al rol de la descentralización en un
sindicatos. Segundo, es posible que la des- nuevo contrato social. Uno también puede
centralización vaya a liderar a una revitali- esperar que, considerando la limitada expe-
zación del sistema partidario, y a que nue- riencia con las reformas municipales, la des-
vos partidos surjan para competir por el po- centralización también promueva la rendi-
der en los gobiernos locales. Del mismo mo- ción de cuentas y la eficiente entrega de ser-
do, las descentralizaciones disminuyen las vicios por parte del Estado. Sin embargo, a
barreras para entrar a la arena de la toma de largo plazo, dada la existencia de bienes pú-
decisión, pero esto puede exacerbar los pro- blicos críticos que tienen que ser proporcio-
blemas de gobernabilidad si no hay una re- nados por el nivel nacional, lo que realmen-
forma simultánea del sistema político, de te va a ayudar es la recuperación y emergen-
modo que pueda manejar las nuevas deman- cia de los partidos políticos nacionales. No
das y actores. está claro si esto va a suceder o no como una
La conclusión general aquí es que es po- consecuencia de la descentralización y sin
sible que la descentralización y una mayor duda depende exactamente de cómo la des-
autonomía puedan tener un rol en la resolu- centralización suceda.
2. EVALUACIÓN DE LAS
CAPACIDADES INSTITUCIONALES
DE LAS PREFECTURAS
adas las experiencias anteriores de muchos países

D latinoamericanos sobre descentralización, hoy en día existe


amplio consenso que una exitosa descentralización se
requiere contar con capacidades institucionales básicas. Dichas
capacidades son requeridas en todos los niveles de gobierno: los
niveles nacional, regional y municipal. Bolivia enfrenta el mismo
desafío. Sin embargo, esto es particularmente verdadero para las
prefecturas, que enfrentan enormes desafíos institucionales a la luz
del proceso de descentralización. La administración pública está
lejos de ser eficiente, transparente y efectiva en el uso de los
recursos públicos. Existe una débil responsabilidad debido al rol
híbrido de los directores sectoriales y a la falta de separación entre
el presupuesto nacional y departamental. Este capítulo proporciona
una evaluación de las capacidades institucionales de las
prefecturas en tres sistemas básicos de gestión: adquisición,
recursos humanos y administración financiera, que son claves para
aumentar la transparencia como elemento importante para la futura
descentralización.
30
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

I. INTRODUCCIÓN fecturas en la entrega de servicios. Esto jus-


tifica una evaluación de sus capacidades
Desde México hasta Chile, desde Perú institucionales, estructuras, y prácticas
hasta Argentina, existe amplio consenso operativas.8
que una descentralización exitosa requiere Las prefecturas fueron establecidas en
que estén presentes capacidades institucio- los nueve departamentos del país mediante
nales básicas. Tales capacidades son nece- la Ley de Descentralización Administrativa
sarias en todos los niveles del gobierno: en promulgada en 1995. Las prefecturas aún no
el nacional, regional y municipal. Bolivia son gobiernos sub-nacionales completamen-
enfrenta el mismo desafío. Esto es particu- te autónomos, sino que son instituciones hí-
larmente cierto para las prefecturas en el bridas. Son unidades desconcentradas del
plano departamental. La elección popular7 gobierno central encabezadas por los prefec-
de autoridades regionales en diciembre de tos (Gráfico 2.1). También existen consejos
2005, junto con el proceso de reforma cons- departamentales con representantes desig-
titucional tomando lugar durante 2006 y nados por las municipalidades.9 Los consejos
2007, implican un rol creciente para las pre- preparan los programas y presupuestos para

Gráfico 2.1 - SISTEMA DE REPRESENTACIÓN EN BOLIVIA

Nivel Presidente
Nacional

Nivel Prefecto Concejo


Departamental Departamental

Nivel
Provincial Gobernador

Nivel Sub- Municipalidades


Provincial

Nivel
Cantonal Corregidor Delegado Municipal

Nota: Flechas indican designación y delegación de autoridad.


Fuente: Banco Mundial.

7 En la transición hacia la Asamblea Constituyente, los prefectos aún serán designados por el Presidente,
a pesar de que sean popularmente elegidos.

8 La metodología de evaluación de capacidades institucionales no se basó en visitas de campo a cada


prefectura individual. Un importante material de referencia fue el informe “Recomendaciones de Ajuste
Institucional”, Ministerio de Participación Popular, Viceministerio de Descentralización Departamental,
Programa de Desarrollo Local Integrado (UNICEF), Diciembre de 2005.

9 Para propósitos electorales, las municipalidades se agrupan por provincias.


31
EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LAS PREFECTURAS

los gastos departamentales. Antes de la pro- bilidades de la red caminera primaria desde
mulgación de la Ley de Hidrocarburos (LH), las prefecturas hacia el gobierno nacional,
ellos representaban 8.6 por ciento del total en el año 1999. Las principales limitaciones
de gastos públicos.10 en las prefecturas son las siguientes:
El carácter híbrido de las prefecturas tie- > No existe un sistema básico de adminis-
ne un impacto negativo en la rendición de tración para el uso de los recursos, algu-
cuentas. Los directores sectoriales departa- nos de los cuales son prescritos por la
mentales juegan dos —frecuentemente Ley SAFCO. Esto implica la falta de super-
contrapuestos— roles. Ellos reportan a los visión y limitada transparencia, así como
prefectos, pero también dependen de los el limitado intercambio de información
ministerios sectoriales del gobierno central. entre niveles de gobierno (Tabla 2.1).
Más aún, los presupuestos departamentales > Las prefecturas tienen deficiente planifi-
no están claramente demarcados. Las pre- cación y falta de priorización de sus re-
fecturas participan en la elaboración y tam- cursos. La ausencia, en muchos casos, de
bién en la ejecución parcial de una serie de planes estratégicos institucionales impi-
presupuestos ministeriales. Cada sector tie- de la priorización de los proyectos de in-
ne su propia lógica y patrón de participación versión los que, en algunos casos, han
de los departamentos y prefecturas. Una surgido debido a presiones sociales. Con
parte sustancial de los presupuestos depar- frecuencia, los proyectos de inversión
tamentales es, en realidad, un presupuesto bajo consideración no caen dentro del
nacional. ámbito de responsabilidad de la prefec-
Por ejemplo, el presupuesto del sector tura. No se focaliza en resultados; y no
caminos es negociado individualmente por hay integración entre la planificación,
cada SEPCAM departamental, directamente administración, evaluación y monitoreo
con el Ministerio de Hacienda, sin ser coor- de los proyectos de inversión.
dinado o racionalizado con las políticas del > La estructura organizacional no respon-
sector caminos, o la política de presupuesto de completamente a los roles y funciones
prefectural. Los nueve SEPCAM, como insti- de la prefectura.
tuciones autónomas, ilustran los difusos y > Existe una alta rotación del personal11.
frecuentemente confusos roles involucrados Cada prefecto nuevo usualmente reem-
en la ejecución de los presupuestos departa- plaza a muchos empleados. El resultado
mentales. es limitado un conocimiento institucio-
La capacidad administrativa de las pre- nal dentro de la prefectura.
fecturas es distinta y varía caso por caso, pe- > Frecuentemente existe excesiva burocra-
ro en promedio es limitada. Esto se ilustró en cia y papeleo en los procesos y procedi-
la reciente re-centralización de las responsa- mientos, acompañados por una falta de

10 Sin incluir la planilla salarial de salud y educación, que es una responsabilidad del gobierno nacional.
11 Las prefecturas contratan relativamente pocos empleados. Cerca de 2,888 empleados trabajan en todas
las prefecturas (pero esta cifra incluye todas las agencias sectoriales departamentales como SEDES,
SEDUCA, etc.). De todo el personal prefectural, sólo cerca del 2.5 por ciento está incluido en el servicio
civil (esto incluye al personal trabajando en proyectos específicos financiados por los fondos nacionales
de inversión).
32
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

coordinación y una duplicación de es- El 42 por ciento del personal es de apoyo


fuerzos dentro de las prefecturas. Mucho administrativo, 35 por ciento son profesio-
de esto es implícito de la ambigua rela- nales y 23 por ciento son técnicos. Los ser-
ción de las estructuras organizacionales vicios departamentales tienen una estructu-
de las prefecturas con las agencias de- ra similar. La Prefectura no tiene personal en
partamentales (SEDES, SEDUCA, SEDE- el servicio civil y/o reclutado mediante pro-
GES, SEDAG, SEPCAM). cesos de selección competitiva.
> Existe una débil capacidad de ejecución. La prefectura utiliza el “Sistema Integra-
Sólo entre el 60 y 70 por ciento de los do de Información (SIIF)” como una herra-
presupuestos planificados son también mienta para la administración del presu-
ejecutados (Tabla 2.2). puesto, ingresos y ejecución de gastos y
contabilidad. Existe una limitada integra-
II. EVALUACIÓN DE LAS ción con los sistemas de nivel nacional.
CAPACIDADES INSTITUCIONALES El promedio de ejecución de la inversión
INDIVIDUALES DE LAS de la prefectura es de sólo 68 por ciento,
PREFECTURAS12 mientras que los servicios departamentales
ejecutaron cerca de 89 por ciento.
II.1 La Prefectura de Beni
Los procesos de adquisición son admi- II.2 La Prefectura de Chuquisaca
nistrados bajo el sistema SICOES. Existe tan Esta prefectura aplica los sistemas de la
solo una baja porción de conclusión de los Ley SAFCO. Sin embargo, la planificación es
procesos de adquisición. En 2005, solo el 56 débil debido a que sus Programas Operativos
por ciento de los procesos fueron finalmen- Anuales (POA) no están conectados con una
te concluidos. visión estratégica propia.

Tabla 2.1 - DISPONIBILIDAD DE SISTEMAS DE LAS PREFECTURAS DEPARTAMENTALES

Prefectura Sistema de Sistema integrado de Sistema de recursos


adquisiciones administración financiera humanos

La Paz No, SICOES Si (SIGMA) No


Chuquisaca No, SICOES No No
Cochabamba No, SICOES No No
Oruro No, SICOES No No
Potosí No, SICOES No No
Tarija No, SICOES No No
Santa Cruz No, SICOES No No
Beni No, SICOES No No
Pando No, SICOES No No
Fuente: Banco Mundial.

12 Los datos de empleo y ejecución presupuestaria para cada prefectura se basan en documentos de
trabajo desarrollados por el Ministerio de Participación Popular relacionados con capacidades
institucionales de las prefecturas departamentales (Diciembre de 2005).
33
EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LAS PREFECTURAS

Tabla 2.2 - EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL GASTO DE INVERSIÓN


(en millones de Bs.), 2004

Gasto de inversión
Programado Ejecutado Porcentaje de
ejecución

La Paz 294.5 166.1 56%


sin Servicios Departamentales 160.9 93.6 58%
Chuquisaca 221.2 143.1 65%
sin Servicios Departamentales 14.3 10.1 71%
Cochabamba 275.0 121.9 44%
sin Servicios Departamentales 40.3 18.8 47%
Oruro 60.9 49.6 82%
sin Servicios Departamentales 17.1 13.4 78%
Potosí 132.5 76.5 58%
sin Servicios Departamentales 34.7 17.4 50%
Tarija 363.5 190.0 52%
sin Servicios Departamentales 50.2 30.4 61%
Santa Cruz 170.5 113.3 66%
sin Servicios Departamentales 50.7 34.8 69%
Beni 105.8 72.0 68%
sin Servicios Departamentales 12.0 10.5 88%
Pando 51.6 34.7 67%
sin Servicios Departamentales 18.9 14.9 79%
Fuente: Ministerio de Participación Popular, Viceministerio de Descentralización.

La adquisición se realiza de acuerdo con tienen un impacto negativo en la capacidad


las “Normas Básicas de Contrataciones Esta- de entregar servicios de la Prefectura.
tales (SABS)” y el sistema SICOES. Sin em- El personal de la prefectura alcanza a
bargo, durante el año 2005, sólo 9 procesos 926 empleados, de los cuales 37 por ciento
(e 26 iniciados) fueron concluidos. son de apoyo administrativo, 23 por ciento
La prefectura utiliza el Sistema Integrado son profesionales y 40 por ciento técnicos.
de Información (SIIF) como mecanismo de Sólo 2 por ciento están en el servicio civil y
administración financiera en vez del SIGMA, ningún empleado reclutado mediante pro-
aunque éste permite un limitado intercam- cesos de selección competitiva. Los servi-
bio de información con el nivel nacional. cios departamentales abarcan el 66 por
La prefectura también tiene baja ejecu- ciento del personal de la prefectura, mos-
ción presupuestaria, en particular relaciona- trando una distribución similar entre apoyo
da con infraestructura, así como problemas administrativo, profesionales y técnicos.
de monitoreo, evaluación y operación inter- La ejecución del presupuesto de inver-
na causados por su propia falta de comunica- sión de la prefectura así como la de los ser-
ción, burocracia y coordinación. Estas fallas vicios departamentales es bastante limita-
34
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

da. Sólo entre el 65 y 70 por ciento de la in- Los procesos de adquisición son admi-
versión es ejecutada. nistrados bajo el sistema SICOES. Sin em-
bargo, durante el año 2005, la prefectura
II.3 La Prefectura de Cochabamba concluyó sólo el 50 por ciento de los proce-
Los sistemas de la Ley SAFCO son aplica- sos iniciados.
dos en esta prefectura. Sin embargo, como El personal de la prefectura alcanza a
en otras, estos sistemas no son utilizados 696 empleados, de los cuales cerca de 52 por
como herramientas de administración, sino ciento son de apoyo administrativo, 22 por
al contrario, no son más que formalidades ciento son profesionales y 27 por ciento téc-
requeridas por la Ley 1178. La planificación nicos. Los servicios departamentales com-
no está articulada a un plan estratégico, así prenden el 70 por ciento (481) del personal
el Plan Operativo Anual no responde a una de la prefectura, mostrando una distribu-
estrategia departamental. ción similar entre apoyo administrativo,
La prefectura incluye todos los procesos profesionales y técnicos. Existe un alto gra-
de adquisición en el sistema SICOES. Sin do de rotación de personal, y ningún emple-
embargo, durante 2005, tuvo un bajo des- ado ha sido reclutado mediante procesos de
empeño en concluir los procesos iniciados selección competitiva.
(98 de 182, alcanzando sólo 50 por ciento). La prefectura utiliza el “Sistema Integra-
El personal de la prefectura alcanza a do de Información Financiera (SIIF institu-
1,014 empleados, de los cuales 53 por ciento cional)” en vez del SIGMA.
son de apoyo administrativo, 40 por ciento El promedio de ejecución de la inversión
son profesionales y 7 por ciento, técnicos. de la prefectura es de 82 por ciento. Los ser-
Los servicios departamentales representan el vicios departamentales muestran un nivel
67 por ciento del personal total, de los cua- de ejecución similar.
les 46 por ciento son de apoyo administrati-
vo. Existe un alto grado de rotación de perso- II.5 La Prefectura de La Paz
nal y ningún empleado ha sido reclutado me- Esta prefectura de La Paz aplica todos los
diante procesos de selección competitiva. sistemas de la Ley SAFCO. Sin embargo, no se
La prefectura utiliza el SIGMA como sis- utilizan como herramientas administrativas,
tema de administración financiera. Sin em- no son más que formalidades requeridas por
bargo, también utiliza el “Sistema Integra- la Ley 1178. El resultado final es un incre-
do de Información Financiera (SIIF institu- mento en la burocracia de los procesos de la
cional),” que es un sistema desarrollado en prefectura. Un ejemplo de esto viene de la
el año 2000 sin actualizaciones realizadas a ausencia de conexión entre el proceso de for-
la fecha. mulación de presupuesto y el Plan Operativo
Anual de la Prefectura.
II.4 La Prefectura de Oruro Las adquisiciones se realizan de acuerdo
Esta prefectura aplica todos los sistemas a las “Normas Básicas de Contrataciones Es-
de la Ley SAFCO. Sin embargo, estos siste- tatales (SABS)” y sus reglamentos. Tales
mas son aplicados únicamente como una procesos muestran un alto grado de transpa-
formalidad requerida por la Ley y, la mayoría rencia, sin embargo no siempre todos los
de las veces, induce a la burocratización de procesos iniciados son concluidos (i.e. 16
los procesos. de 20 durante el año 2005).
35
EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LAS PREFECTURAS

El personal de la prefectura alcanza a La prefectura pandina utiliza el “Sistema


487 empleados, de los cuales 51 por ciento Integrado de Información (SIIF)” y no tiene
son de apoyo administrativo, 32 por ciento acceso al sistema SIGMA aunque el prome-
son profesionales y 17 por ciento técnicos. dio de ejecución de inversión presupuestada
Los servicios departamentales muestran una de la prefectura es solamente 67 por ciento,
proporción similar. También se observa un con un mejor desempeño de lo servicios de-
alto grado de rotación de personal y ningún partamentales (79 por ciento).
empleado en el servicio civil.
Esta prefectura utiliza el SIGMA como un II.7 La Prefectura de Potosí
sistema de administración financiera. Por Aunque esta prefectura aplica todos los
este medio, la prefectura registra los proce- sistemas de la ley SAFCO, no tiene un plan es-
sos de presupuesto, contabilidad y ejecu- tratégico institucional. Su Programa de Pla-
ción. Sin embargo, este sistema no es utili- nificación Anual y administración muestran
zado para generar reportes ejecutivos opor- ineficiencias en la asignación de recursos.
tunos para la toma de decisiones por las au- Los procesos de adquisición son admi-
toridades. nistrados bajo el sistema SICOES. Existe una
Finalmente, la instituicón tiene un bajo baja tasa de conclusión de procesos de ad-
nivel de ejecución de presupuesto (56 por quisición. En 2005, cerca de 22 por ciento
ciento en el año 2005). El desempeño de los de todos los procesos fueron completados.
servicios departamentales fue bastante si- En 2005, sólo el 22 por ciento de todos los
milar, alcanzando una ejecución de presu- procesos fueron concluidos.
puesto de 58 por ciento. Potosí tiene una de las mayores propor-
ciones de personal profesional y técnico (65
II.6 La Prefectura de Pando por ciento) de todas las prefecturas. El per-
Esta prefectura aplica todos los sistemas sonal de apoyo administrativo es sólo 34 por
de la Ley SAFCO. Sin embargo, no son utili- ciento. Debe notarse que cerca del 43 por
zados de forma coordinada. Existen proyec- ciento del personal estará en el servicio civil
tos incluidos en el Programa Operativo dado que han sido reclutados mediante pro-
Anual de ciertas áreas que ya han sido ejecu- cesos de selección competitiva.
tadas por otras áreas. La prefectura potosina utiliza el “Siste-
Los procesos de adquisición son admi- ma Integrado de Información Financiera
nistrados bajo el sistema SICOES. Durante el (SIIF institucional)”. Sin embargo, éste es
año 2004, cuatro procesos fueron iniciados considerado obsoleto, induciendo a una eje-
y tres de ellos, concluidos. cución ineficiente del gasto.
El personal prefectural alcanza a 316 em- La ejecución del presupuesto de inver-
pleados, de los cuales 36 por ciento son de sión de la prefectura durante el año 2004,
apoyo administrativo, 30 por ciento son fue sólo de 58 por ciento y los servicios de-
profesionales y 34 por ciento técnicos. La partamentales ejecutaron sólo el 50 por
contratación de personal no responde a una ciento.
estructura organizacional clara (con Progra-
mas Operativos Anuales Individuales) que II.8 La Prefectura de Tarija
genera un impacto negativo en la califica- Esta Prefectura aplica todos los sistemas
ción del personal reclutado. de la Ley SAFCO. Sin embargo, tal como otras
36
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

prefecturas, sufre de la burocratización de los servicios departamentales que tienen


procesos. 655 empleados. La Prefectura tiene sólo 0.3
La Prefectura utiliza su propio sistema de por ciento de su personal en el servicio civil
administración financiera, por tanto está y no tiene personal reclutado mediante pro-
fuera de los sistemas SIIF y SIGMA. Existe cesos de selección competitivos.
una ausencia de integración con el nivel na- La Prefectura utiliza el “Sistema Integra-
cional. do de Información Financiera (SIIF institu-
Los procesos de adquisición son admi- cional)” en vez del SIGMA. Adicionalmente,
nistrados bajo el sistema SICOES. En 2005, requiere apoyo técnico para el sistema ope-
sólo el 33 por ciento de los procesos de ad- rativo.
quisición fueron concluidos. El promedio de ejecución de la inversión
La Prefectura de Tarija, así como sus ser- de la prefectura es sólo de 66 por ciento,
vicios departamentales tienen la mayor pro- mientras que los servicios departamentales
porción de personal profesional y técnico ejecutaron 69 por ciento.
(76 por ciento), con sólo 24 por ciento de
apoyo administrativo. Sin embargo, tiene III. CONCLUSIÓN
una muy baja proporción de personal en el
servicio civil (2 por ciento) y reclutados me- Las prefecturas enfrentan enormes des-
diante procesos de selección competitivos afíos institucionales a la luz del proceso de
(3 por ciento). descentralización. La administración públi-
El promedio de ejecución de la inversión ca en el nivel departamental está lejos de
de la prefectura es sólo de 52 por ciento, ser eficiente, transparente y efectiva, en el
mientras que los servicios departamentales uso de los recursos públicos. Existe débil
muestran un mejor desempeño con 60 por rendición de cuentas debido al rol híbrido de
ciento. los directores sectoriales y a la falta de se-
paración entre el presupuesto nacional y de-
II.9 La Prefectura de Santa Cruz partamental. Al mismo tiempo, las capaci-
Esta Prefectura aplica los sistemas de la dades institucionales son limitadas y dispa-
Ley SAFCO. Sin embargo, existen significati- res entre prefecturas. Estas condiciones cre-
vos problemas induciendo en muchos casos, an el riesgo de que la descentralización no
a burocratización. contribuya a mejorar los servicios para los
Los procesos de adquisición son admi- ciudadanos.
nistrados bajo el sistema SICOES. Sin em- La estrategia para el fortalecimiento ins-
bargo, no es eficiente en la conclusión de titucional debería ser la siguiente. Acá la re-
tales procesos. Durante el año 2004, 95 por comendación es alejarse del enfoque de
ciento de los procesos iniciados fueron con- otros países de América Latina. Estos fre-
cluidos, mientras que en 2005 este desem- cuentemente asumieron que era necesario
peño disminuyó a 37 por ciento. alcanzar un a serie de condiciones ex-ante
El personal prefectural alcanza a 1,327 que tendían a medir los desempeños pasa-
empleados, de los cuales cerca de 30 por dos de los gobiernos municipales y regiona-
ciento son para apoyo administrativo y 70 les. En cambio, sería mejor que el marco de
por ciento son profesionales y técnicos. Es- descentralización de Bolivia sea “enfocado
tas proporciones son bastante similares en hacia delante”: en vez de transferir recursos
37
EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LAS PREFECTURAS

reflejando las asignaciones presupuestarias nes, un enfoque más adecuado sería (i) el
históricas, sería mejor transferir fondos ata- medir capacidades institucionales mínimas
dos a una fórmula basada en incentivos (in- sobre la base de sistemas de gestión clave
cluso si esto resultara en montos distintos). que apoyen la rendición de cuentas—al me-
También sería recomendable comprometer a nos un sistema de gestión financiera; de re-
que los gobiernos subnacionales entreguen cursos humanos; y un sistema de compras
mejores servicios dentro de un marco de res- instalado y funcionado—(ii) medir el des-
ponsabilidad que fomente la rendición de empeño para sostener y mejorar la calidad
cuentas. de los servicios entregados; y (iii) comenzar
Asimismo, en vez de realizar “certifica- a transferir aquellas responsabilidades que
ciones” explicitas de las capacidades insti- sean adecuadas para un gran número de mu-
tucionales de los gobiernos subnaciona- nicipalidades o regiones.
les—como se hizo en Perú y Colombia, por Al mismo tiempo, está claro que un tipo
ejemplo—se sugiere poner énfasis en pro- de descentralización sofisticado implemen-
veer incentivos para mejorar los servicios. tado, por ejemplo, en Canadá, España y
De hecho, el Decreto No. 28666 de 5 de abril otros países europeos que está más y más
de 2006, ya establece un sistema de “certi- orientado a resultados, no se puede imple-
ficación” para los gobiernos departamenta- mentar sin que se estén previamente clarifi-
les de Bolivia, aunque quedan por definir los cadas las responsabilidades entre niveles de
criterios técnicos a ser utilizados para medir gobierno. A menos que se den tales condi-
la capacidad subnacional. Las “certificacio- ciones, es improbable que los acuerdos in-
nes” de los gobiernos subnacionales fre- tergubernamentales sean efectivos. Por
cuentemente no han sido eficientes en el tanto, dada la presente transición de Bolivia
contexto de muchos países de América Lati- hacia un Estado más descentralizado, sus
na. Las razones son, entre otras, la dificul- posibilidades reales para lograr una gestión
tad de encontrar indicadores objetivos y en base a resultados no parecen ser muy
medibles, no solo para evaluar la capacidad fuertes.
general del gobierno local, sino también la Un importante elemento estratégico es
capacidad sectorial específica que se re- separar más los roles y responsabilidades de
quiere para entregar servicios descentraliza- los niveles de gobierno antes de proveer a
dos en salud, educación o caminos. Tales in- las prefecturas con responsabilidades adi-
dicadores necesariamente miden el desem- cionales. Existe una necesidad de distinción
peño pasado solamente, y no el potencial entre las funciones nacionales y departa-
futuro de los gobiernos locales. Adicional- mentales (incluyendo contabilidad y presu-
mente, para que las “certificaciones” sean puesto) para obtener una responsabilidad
efectivas y funcionen bien, se requiere de un más adecuada entre los niveles de gobierno.
alto nivel de credibilidad y compromiso por Esto debería ser considerado como un pre-
parte del gobierno central para no transferir rrequisito para mejorar las capacidades de
responsabilidades a los gobiernos subnacio- los gobiernos subnacionales. El período de
nales no elegibles, lo que resulta un dilema tiempo, mientras no se conozcan las reco-
particularmente en aquellos procesos de mendaciones de la Asamblea Constituyente,
descentralización que han sido impulsados parece ser ideal para llevar a cabo muchas de
por las demandas regionales. Por estas razo- las reformas requeridas.
3. RESPONSABILIDAD
FISCAL Y ADMINISTRACIÓN
DE LA DEUDA SUBNACIONAL
l fortalecimiento de la responsabilidad fiscal es de creciente

E preocupación para la segunda fase de descentralización en


Bolivia. El país enfrenta desafíos similares a otros en la
región, donde los gobiernos subnacionales han ganado autonomía
fiscal, sin un marco adecuado de regulación y disciplina fiscal. Una
política fiscal de gobiernos subnacionales insostenible puede tener
consecuencias negativas para todo el país, e inclusive más allá del
sistema intergubernamental: pone en riesgo los servicios
públicos—por los que el gobierno central tiene la última
responsabilidad política—la seguridad del sistema financiero, el
acceso al crédito internacional del país y la estabilidad
macroeconómica global. Muy frecuentemente, el gobierno central
se ve obligado a absorber la deuda subnacional lo que puede
afectar su propia sostenibilidad fiscal y premiar la táctica fiscal
populista de los gobiernos subnacionales receptores. Este capítulo
proporciona un análisis de las lecciones aprendidas en la reciente
crisis de la deuda municipal del país, el marco actual de reglas y
que reglamentos pueden considerarse para profundizar la
responsabilidad fiscal, a la luz de la descentralización dirigida a los
gobiernos departamentales.
40
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

I. INTRODUCCIÓN cal populista de los gobiernos subnaciona-


les receptores.
El fortalecimiento de la responsabili- En las décadas recientes, Bolivia ha rea-
dad fiscal es de gran preocupación para la lizado fuertes y algunas veces dolorosos es-
segunda fase de la descentralización en fuerzos, para mejorar la administración ma-
Bolivia. El país enfrenta desafíos similares croeconómica y ahora el país necesita ase-
a otros países en América Latina, donde gurar que los nueve prefectos, recientemen-
los gobiernos subnacionales han ganado te elegidos, no abusen del recurso común de
autonomía fiscal sin antes dotarse de un la estabilidad financiera de la Nación. Dar
adecuado marco de regulación y disciplina acceso a la deuda a los gobiernos subnacio-
fiscal. nales podría socavar esta meta, si no es bien
Una política fiscal insostenible de los administrada y sujeta a regulaciones claras
gobiernos subnacionales puede tener con- que puedan hacerse cumplir.
secuencias negativas para todo el país e, in- Para enfrentar este problema, algunos
clusive, más allá del sistema interguberna- países—incluyendo Brasil, Colombia, Perú,
mental. En efecto pone en riesgo los servi- Argentina, India, Nueva Zelanda y Sud Áfri-
cios públicos —por los cuales el gobierno ca—han aprobado legislación con el título
central puede tener la máxima responsabili- de Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). Los
dad—, la seguridad del sistema financiero, gobiernos parecen tener interés en las LRFs
el acceso al crédito internacional del país y por dos razones relacionadas entre sí: (i) pa-
la estabilidad macroeconómica global. Muy ra que un gobierno controle sus impulsos de
frecuentemente el gobierno central se ve entrar en déficit excesivo y (ii) para que un
obligado a organizar rescates financieros de grupo de gobiernos en el mismo país, haga
tal suerte que pueden perturbar su propia cumplir un convenio mutuo de que cada uno
sostenibilidad fiscal y premiar la táctica fis- de ellos evitará entrar en déficit excesivo.

Recuadro 3.1 - REGLAS DE LEYES DE RESPONSABILIDAD FISCAL

1. Requieren transparencia mediante la publicación de la información sobre los detalles de programa-


ción e implementación real de las finanzas a través del sector público.
2. Deben frenar déficits subnacionales (SN) previniéndolos anticipadamente y/o imponiendo multas
extras que tienen efectos más rápidos y en adición a las consecuencias normales de la imprudencia
fiscal.
a. Instituciones impuestas por el gobierno nacional a los gobiernos subnacionales (GSNs).
b. Instituciones impuestas por los GSNs a sí mismos en respuesta a su contexto fiscal, incluyendo
principalmente las reglas y comportamiento del gobierno nacional.
3. Deben frenar al gobierno nacional de:
a. Provocar déficits insostenibles.
b. Mitigar las consecuencias de excesos fiscales subnacionales.

Fuente: Banco Mundial.


41
RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL

En ambas situaciones la LRF funcionaría co- los recientes años pasados, se han agregado
mo un mecanismo de compromiso—en el una serie de regulaciones de la deuda, no to-
primer caso a través del tiempo para com- das necesariamente complementarias por lo
prometer a los futuros gobiernos; y, en el se- que existen algunas incompatibilidades.14
gundo caso, a través del espacio para coor- > Deuda de largo plazo sólo puede ser emi-
dinar a los gobiernos en diferentes jurisdic- tida mediante el Sistema de Tesorería del
ciones. Estado.
Varias características de estas leyes son > Deuda externa (incluyendo aquella de los
de particular relevancia para Bolivia, donde gobiernos subnacionales) es garantizada
el debate sobre la adopción de dicha ley aún por el gobierno central. Necesita aproba-
está en vigencia. Ellas se resúmen en el Re- ción explícita del Congreso.
cuadro 3.1. > Deuda doméstica de corto plazo puede
Dada la reciente decisión de Bolivia de ser accedida directamente por entidades
impulsar una descentralización hacia los go- descentralizadas, siempre que sea con-
biernos departamentales electos, este capí- sistente con la programación financiera
tulo se concentra principalmente en la ad- de estas entidades, así como del Ministe-
ministración de la deuda subnacional a nivel rio de Hacienda.
departamental. También evalúa la experien- > Emisión de deuda entre entidades públi-
cia de responsabilidad fiscal a nivel munici- cas está prohibida (excepto para las en-
pal, para obtener las lecciones que son úti- tidades financieras).
les para los gobiernos departamentales. > La norma principal15 que regula la deuda
para prefecturas y municipalidades (to-
II. ANTECEDENTES: ESFUERZOS das las fuentes de deuda) es (i) un límite
ANTERIORES PARA FORTALECER LA máximo para el servicio de la deuda del
RESPONSABILIDAD FISCAL EN LOS 20 por ciento del ingreso actual y (ii) el
NIVELES SUBNACIONALES límite máximo del stock permitido es
200 por ciento del ingreso actual.
Las siguientes son las principales regula- La mayoría de los préstamos domésticos
ciones de la deuda, de acuerdo con la Cons- a las municipalidades provienen del Fondo
titución boliviana, así como con las leyes Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). Casi
específicas13 que se han adoptado. Durante 80 municipalidades tienen acceso al finan-

13 Por ejemplo, la Ley SAFCO 1178 de 1990.

14 Ley de Municipalidades, Art. 12, 115, 172; Ley 1834 del Mercado de Valores; Resolución Suprema
No.218041 (Normas Básicas del Sistema de Crédito Público) 1997; Decreto Supremo No. 26944 de 28 de
febrero de 2003, establece una nueva norma para la deuda orientada a los esfuerzos de recaudación de
ingresos en las municipalidades (tasas de interés mas favorables son concedidas por el FNDR a
condición de que el indicador “recaudación propia actual/gastos actuales” sea mejorado en las
municipalidades); Circular SB/249/99 emitida por la Superintendencia de Bancos y Entidades
Financieras orientada al fortalecimiento de los controles ex – ante en nombre del Ministerio de
Hacienda para que las municipalidades inicien sus operaciones de crédito.

15 La así denominada “regla 20/200”. Establecida por la Resolución Suprema No.218041 (Normas Básicas
del Sistema de Crédito Público), 1997; y Ley de Administración Presupuestaria No. 2042, 1999.
42
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

ciamiento a través de esta ventana. El FNDR nanciamiento adicional a través de donan-


encabezó previamente un esfuerzo para for- tes con crédito externo. Los recursos fueron
talecer la administración municipal finan- usados para pagar a los proveedores y la
ciera, esfuerzo cuya efectividad fue limitada deuda municipal fue reprogramada17. Las
a la luz de la crisis que perdura desde 1999. metas de la deuda anual fueron establecidas
En 1999 varias municipalidades no podí- para un horizonte de tres años.
an servir su deuda. Esto se debió a varias ra- Este programa fue manejado por una uni-
zones. El proceso de descentralización que dad especial en el Ministerio de Hacienda.
empezó en 1994 implicó aumento en las res- Desde el principio quedó claro que el PRF
ponsabilidades del gasto. Al mismo tiempo, funcionaría solamente en forma transitoria,
la deuda subnacional fue sub-regulada y po- hasta que se haya alcanzado un control
bremente monitoreada. La siguiente crisis efectivo de la deuda municipal. De acuerdo
de la deuda municipal también se debió al con la cláusula de plazo fijo, que fue esta-
empeoramiento global de las condiciones blecida al principio del programa, el PRF
macroeconómicas. Como resultado, particu- funcionaría por cinco años y cerraría oficial-
larmente las municipalidades más grandes mente el 2004. La salida de personal califi-
(en términos de población), la mayoría de cado, que había hecho un monitoreo regular
ellas capitales de departamento, se sobre- y estricto sobre las municipalidades sobre-
endeudaron y no tuvieron capacidad de ser- endeudadas, es una pérdida desafortunada
vir su deuda. de capital humano institucional que habría
Enfrentado con un creciente problema de sido útil para monitorear los departamentos
deuda subnacional, el gobierno central in- que están entrando en el proceso de descen-
tervino a las municipalidades insolventes en tralización. En vez de intervenir directa-
el año 2000. La respuesta del gobierno fue mente en gobiernos subnacionales, en el
establecer el Plan de Readecuación Finan- 2005 el Ministerio de Hacienda estableció
ciera (PRF), un fondo de fideicomiso admi- una Central de Información de Riesgo
nistrado a nivel central, que era parcialmen- (CIR)18. Este sistema tiene el objetivo de pu-
te financiado mediante las transferencias de blicar regularmente información sobre las
co-participación y también parcialmente a finanzas municipales mediante la divulga-
través de la comunidad internacional de do- ción mejorada de información sobre las
nantes16. cuentas subnacionales. Con ello, teórica-
Nueve municipalidades (a las que más mente, se establecen incentivos a los pres-
adelante fueron agregadas dos prefecturas) tamistas de evaluar nítidamente la capaci-
tenían sus transferencias de co-participa- dad de endeudamiento de los gobiernos sub-
ción interceptadas. Se les proporcionó fi- nacionales.

16 Decreto Supremo No. 25737, Plan de Readecuación Financiera, 14 de abril de 2000.


17 Regulación complementaria mediante Decreto Supremo 25907, 22 de septiembre de 200: cinco años
para la deuda con la Caja Nacional de Salud y el FONVIS; siete años con la deuda del tesoro, Servicio
Nacional de Patrimonio del Estado y Dirección de Pensiones.

18 Decreto Supremo 28213. El sistema de administración es el Sistema de Administración e Información de


Deuda Subnacional (SAIDS).
43
RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL

La historia del programa PRF del 2000 gubernamentales a municipios, dado que
entrega lecciones importantes. Por primera para ellos son la línea de vida financiera. Las
vez desde que se adoptó la descentraliza- sanciones fueron políticamente imposibles
ción en 1994, el gobierno central pudo esta- de aplicarlas. Otro ejemplo son las audito-
blecer un marco de reglas rígidas que ha dis- rias de presupuestos municipales que no se
ciplinado a las municipalidades. El programa realizaron nunca.
ha disminuido la deuda municipal agregada Cuando terminó el programa del PRF la
sin proveer condonaciones de deuda, pero la política de endeudamiento del gobierno
reducción de la deuda no ha sido exitosa en central evolucionó. El cambio constituyó en
todas las municipalidades o prefecturas. Al- que los incentivos de arriba-abajo basadas
gunos gobiernos subnacionales estaban por en controles administrativos fueron com-
encima de las metas anuales establecidas plementados con incentivos en base al mer-
para la deuda, incluyendo a Santa Cruz y Co- cado para las municipalidades más populo-
chabamba, dos de las municipalidades más sas. A los gobiernos locales con más de
grandes. Si bien la reducción de la deuda no 50.000 habitantes—esto es, la mayoría de
fue totalmente exitosa, el programa ha cre- los municipios capitales de departamento,
ado algunos incentivos que pueden servir entre ellos La Paz y Santa Cruz—se les requi-
como punto de partida para alcanzar una so- rió una evaluación de riesgo crediticio a car-
lución más completa para el problema de la go de agencias de calificación del sector pri-
deuda municipal.19 vado.21 De acuerdo con el Decreto Supremo
El programa del PRF fue menos exitoso correspondiente, las municipalidades no
en la aplicación de las sanciones comple- tendrían permiso para endeudarse sin una
mentarias establecidas20. Su desempeño fue evaluación favorable de riesgo crediticio.
particularmente pobre con respecto a la en- Esta respuesta del Ministerio de Hacien-
trega e intercambio de información en rela- da parecía plausible, porque el problema de
ción a las finanzas municipales. Por ejem- la deuda municipal estaba concentrado en
plo, el gobierno central estableció sancio- las municipalidades más grandes—que no lo
nes para la falta de entrega de información son tanto como para declarar la bancarrota,
presupuestal por parte de las municipalida- ni suficientemente grandes como para per-
des, pero éstas no funcionaron, porque no mitirles incumplir—por tanto, son más pro-
fueron graduales, lo que les hubiera dado de clives a recibir condonaciones de deuda del
credibilidad. Por tanto, resultó poco creíble gobierno central. El comportamiento de al-
la sanción de parar las transferencias inter- gunas de elas mostró que los controles ad-

19 Universidades, que son entidades semi-autónomas descentralizadas, tienen ingresos sustanciales


destinados desde el gobierno central (sistema de co-participación) y tienen facultad de endeudarse, lo
que han ejercido con poca supervisión. En este sentido, reglas para la responsabilidad fiscal también
serian útiles para las universidades.
20 A traves del Ministerio de Hacienda, por Resolución Ministerial No.122, del 18 de marzo de 2003.

21 Decreto Supremo No. 26868, del 17 de diciembre de 2002. Otra medida complementaria de este Decreto
fue limitar la retención del ingreso compartido al 50 por ciento de manera que el FNDR, y otros
prestamistas, también estarían expuestos a un mayor riesgo de crédito (Art. 3).
44
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

ministrativos por sí solos no eran suficien- ciones solo pueden ser totalmente efectivas
tes para frenar a los deudores. Sin embargo, si también las instituciones prestamistas
este enfoque en base al mercado no avanzó están sujetas a reglas e incentivos surgidos
más allá de la aprobación oficial de una me- del mercado. Este, sin embargo, no es, en la
todología para las evaluaciones del riesgo actualidad, el caso de Bolivia, por lo menos
de crédito. En consecuencia, queda por de- no para el FNDR como principal ventana de
terminar si los incentivos de mercado harían préstamo para las municipalidades.
alguna diferencia en Bolivia, ya que el fi- A pesar de que el stock de la deuda sub-
nanciamiento doméstico y el mercado de ca- nacional no es totalmente conocido en Boli-
pitales pueden ser muy pequeños para que via, se estima que su tamaño alcanza el 6
dicho enfoque sea exitoso. por ciento del PIB de 2005: aproximada-
Mientras tanto, hay un uso creciente de mente 1.25 por ciento del PIB para los go-
fondos de fideicomiso que descuentan auto- biernos departamentales y 4.75 por ciento
máticamente el servicio de la deuda munici- para las municipalidades. La mayoría de la
pal de los recursos de la co-participación deuda municipal es a proveedores y una gran
municipal. Casi todos los préstamos del parte es flotante. Estos tipos de deuda son
FNDR operan ahora bajo este sistema. Mien- generalmente difíciles de cuantificar, debi-
tras que esta política fue inicialmente una do a su forma más compleja de registro y re-
mera respuesta de emergencia del Ministerio porte. Por tanto, es posible que el tamaño
de Hacienda en el contexto de la crisis de la de la deuda municipal y departamental esté
deuda municipal posterior al año 1999 y fue sub-estimado.
exclusivamente dirigida a los once gobiernos Existen varias lecciones aprendidas de la
subnacionales que fueron parte del programa reciente historia de fortalecimiento de la
del PRF, ahora existe un total de 53 fondos de responsabilidad fiscal en Bolivia. Estas lec-
fideicomiso22 (42 para municipalidades y 11 ciones son:
para prefecturas y universidades). > Las sanciones deben ser graduales para
De acuerdo con la ley,23 un máximo del 50 ser creíbles.
por ciento de las transferencias de la co-par- > La deuda está mayoritariamente concen-
ticipación puede ser retenido. Se puede trada en los gobiernos departamentales
concluir señalando que las regulaciones de o municipales más grandes24.
la deuda subnacional en Bolivia se han enfo- > Los límites para el servicio de la deuda o
cado fuertemente en los deudores, pero no el stock de la deuda (la denominada “re-
lo suficiente en los prestamistas. Mientras gla 20/200” antes explicada) no son su-
que el límite del 50 por ciento sobre la re- ficientes para establecer un marco de in-
tención de la co-participación expone a los centivos efectivo y coherente para la ad-
prestamistas, particularmente al FNDR, a ministración de la deuda subnacional y
riesgo de crédito, tales incentivos y prohibi- para la responsabilidad fiscal.

22 Mientras tanto, los fondos de fideicomiso del programa PRF se están cerrando.

23 Decreto Supremo No. 26868, del 17 de diciembre de 2002.

24 Las municipalidades de La Paz, Cochabamba, Santa Cruz y El Alto juntas tienen casi el 70 por ciento del
stock total de la deuda municipal.
45
RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL

> Bolivia tendrá que permanecer principal- varios servicios sociales importantes sean
mente en un sistema de deuda con con- descentralizados, tales como educación
troles de tipo administrativo y de “arri- básica, cuidado básico de la salud y cami-
ba-abajo”, en vez de enfoques en base al nos secundarios. Algunos de ellos impli-
mercado. can gastos rígidos (por ejemplo, cerca de
> Enfocarse solamente sobre la deuda no 50 por ciento de los gastos de educación
es suficiente para fortalecer la disciplina son destinados a la planilla salarial). Sin
fiscal. Se necesita un amplio marco de embargo, los ingresos de los hidrocarbu-
responsabilidad fiscal y uno que abarque ros son volátiles y no puede esperarse que
a los acreedores y a los prestatarios. los gobiernos departamentales puedan
ajustar sus gastos cuando haya una caída
III. NUEVOS DESAFÍOS QUE en los ingresos.
IMPLICA LA DESCENTRALIZACIÓN Dada la experiencia pasada y las leccio-
HACIA LOS GOBIERNOS nes aprendidas respecto a la responsabili-
DEPARTAMENTALES dad fiscal de las municipalidades, será im-
portante tener instituciones adecuadas a
Bolivia inicia ahora una segunda fase de esos efectos—incluyendo posiblemente
descentralización. Esta nueva fase se enfoca una ley de responsabilidad fiscal—para ayu-
fuertemente sobre los gobiernos departa- dar a prevenir futuros problemas fiscales
mentales. El proceso hacia la descentraliza- con los gobiernos departamentales.
ción departamental implica por lo menos Como se demuestra en el Tabla 3.1., en
tres nuevos desafíos para la responsabilidad 2004 los gobiernos departamentales tenían
fiscal: un stock de deuda de US$258 millones, que
> Primero, empezando en 2006, los depar- es casi 1.25 por ciento del PIB. En 2005, el
tamentos van a recibir una cantidad servicio de la misma es de US$21.8 millones,
substancial de recursos a través de la o casi 0.8 por ciento del total de los ingre-
nueva Ley de Hidrocarburos (LH). Consi- sos del sector público. La mayoría de los go-
derando que las actuales reglas para la biernos departamentales usan una porción
deuda están basadas en el ingreso co- relativamente alta de su ingreso corriente
rriente total, los recursos adicionales por para servir su deuda y la mayoría tienen un
la LH aumentan automáticamente la ca- elevado stock de la misma. El principal des-
pacidad de endeudamiento concedida a afío con la antigua deuda prefectural es la
los gobiernos departamentales. ambigüedad de su status legal. Las prefec-
> Segundo, a partir de 2006, los gobiernos turas son formalmente instituciones del go-
departamentales habrán elegido prefec- bierno central, divisiones desconcentradas
tos, lo que implica un status de autono- del gobierno nacional. Esto implicaría que la
mía de facto. Es probable que la Asam- deuda de las prefecturas es automáticamen-
blea Constituyente proponga un nuevo te obligación del gobierno central. Incluso
marco constitucional, convirtiendo a los la forma en que se manejó la deuda, fue tal
gobiernos departamentales de jure en que las prefecturas eran, en gran medida,
gobiernos autónomos verdaderos. autónomas. Existe el riesgo de que una vez
> Tercero, a pesar de que aún no se ha to- que las prefecturas se conviertan en gobier-
mado una decisión formal, es posible que nos autónomos dentro de la nueva Constitu-
46
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

ción, no reconozcan esta deuda antigua. No podría ocurrir que los gobiernos individua-
se puede tener certeza de que las prefectu- les maximicen sus intereses sin una comple-
ras continúen sirviendo esta deuda. Tal am- ta consideración de los costos que caen so-
bigüedad es preocupante y si no es aborda- bre otros gobiernos a futuro y sobre otras
da, podría llevar a reclamos legales que de- jurisdicciones del país. Segundo, una LRF li-
ben anticiparse. mita los intereses electorales al determinar
que, cualquiera sea el ganador, estará limi-
IV. LINEAMIENTOS DE LA tado por algunas reglas en su comporta-
EXPERIENCIA INTERNACIONAL miento fiscal. Las evidencias histórica e in-
PARA FORTALECER LA ternacional indican que limitar los intereses
RESPONSABILIDAD FISCAL en las transiciones políticas (no solamente
en términos de política económica, sino
Razones Económicas y Políticas. Como también en cuanto a la sobrevivencia políti-
mecanismo de compromiso, una LRF tiene ca de los oponentes) es esencial para un go-
dos funciones básicas de apoyo a una socie- bierno constitucional democrático esta-
dad democrática con gobiernos descentrali- ble25. Por supuesto, una LRF solamente pue-
zados. Primero, limita los excesos en el uso de apoyar a completar estas funciones si
del recurso común de la estabilidad finan- existe un adecuado respeto por el estado de
ciera y fiscal de la Nación. De lo contrario, derecho.

Tabla 3.1 - ESTIMACIÓN DE LA DEUDA MANTENIDA POR LAS PREFECTURAS, 2004–05

Gobierno Ingreso corriente Servicio de la Stock de la Porcentajes


departamental en 2004 deuda en 2005 deuda en 2004 Servicio de Stock de
(prefectura) (en millones (en millones (en millones la deuda la deuda
de US$) de US$) de US$) (*) (**)

La Paz 18.36 3.14 36.08 17% 196%


Oruro 8.30 1.50 14.62 18% 176%
Potosí 8.86 2.03 27.86 23% 315%
Cochabamba 34.27 1.46 39.00 4% 114%
Chuquisaca 10.33 1.21 20.59 12% 199%
Tarija 67.94 4.63 40.40 7% 59%
Santa Cruz 37.30 5.75 61.98 16% 166%
Beni 10.38 1.65 14.73 16% 142%
Pando 5.93 0.48 3.34 8% 56%
Total 201.67 21.84 258.61 -- --
Nota: (*) Servicio de la deuda máximo permitido es 20 por ciento del ingreso corriente;
(**) El stock máximo de deuda permitida es 200 por ciento del ingreso corriente.
Fuente: Ministerio de Hacienda, DGCP, 2005.

25 North y Weingast, 1989.


47
RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL

Una LRF ¿por quién y para quién? Las emisión de la deuda, sino también de las ex-
LRF en países unitarios, como Bolivia, son pectativas ex-ante acerca de lo que va a su-
siempre criaturas del gobierno nacional (en cederle al prestamista y a los deudores, si
países federales, podría ser totalmente na- surgen dificultades para el pago—quién va
cional como en Brasil, o en paralelo en los a perder dinero o quién va a ser forzado a un
niveles nacional y estatal como en India). doloroso ajuste. Las decisiones de ese mo-
En los casos relevantes, como Brasil, Colom- mento de préstamo —“el pecado origi-
bia y Perú, pertenecen a los gobiernos sub- nal”— se volverán un fait accompli condi-
nacionales así como al nacional. En todos cionando toda decisión subsiguiente. Esto
los casos, la LRF no es la única ley o institu- apunta a dos dimensiones importantes de
ción que controla el comportamiento fiscal control del préstamo del gobierno: (i) su ti-
subnacional, sino más bien es parte de una po de programación en el tiempo—contro-
red de leyes y regulaciones del sector finan- les ex ante o incentivos ex post— y, (ii) si
ciero para ese propósito. ellos actúan sobre los prestamistas o sobre
los deudores. Todos estos juntos hacen una
Controles e incentivos. Las caracterís- matriz con cuatro celdas (Tabla 3.2).
ticas de los países afectan tanto a la nece- Idealmente, cualquier préstamo debería
sidad de control fiscal de las instituciones estar sometido a restricciones en los cuatro
subnacionales, como a su efectividad. De cuadrantes. Confiar solamente en restric-
hecho, la descentralización política aumen- ciones ex-ante, sin consecuencias ex-post,
ta la necesidad de una LRF en alguna medi- da a los prestamistas y deudores irrespon-
da y también hace que sea más difícil de sables un gran incentivo para saltar las ba-
aprobar y cumplir exitosamente. La centra- rreras iniciales y hacer transacciones para
lización política puede sustituir a una ley que más tarde obtengan un rescate finan-
de responsabilidad fiscal si es que existen ciero. De hecho, esto sucedió en Brasil a
las siguientes condiciones: el partido ma- principios de los años 90. Confiar solamen-
yoritario del ejecutivo controla la legislatu- te en las consecuencias ex-post permite
ra; fuertes identidades y unidad partidaria; que las entidades irresponsables (y gran-
menor autonomía de los gobiernos subna- des) tomen deudas enormes que ni el go-
cionales; fuerte autoridad nacional ejecuti- bierno nacional ni el resto del mundo ten-
va vis-à-vis la legislación nacional y compa- drán el temple para hacer cumplir. Las res-
rada a la influencia de los gobernadores re- tricciones ex-ante son críticamente impor-
gionales sobre los legisladores. En la medi- tantes en economías donde los bancos e
da en que la Constitución y el sistema par- instituciones financieras son de propiedad
tidario conduzcan a una centralización del de los gobiernos y los mercados financieros
poder, el país tendrá menos necesidad de no están totalmente liberalizados. Bajo ta-
una ley especial para coordinar la disciplina les condiciones, las decisiones de la asig-
fiscal entre niveles de gobierno. nación de crédito no se guían fuertemente
El déficit y la deuda surgen de la decisión por consideraciones de protección de los
conjunta de los gobiernos y sus prestamis- intereses de los prestamistas. Confiar sola-
tas (incluyendo proveedores que permiten mente en las restricciones sobre los deudo-
pagos diferidos) y esas decisiones se hacen res, significa que algunos prestamistas
a la luz no sólo de las reglas que rigen la pueden todavía empujar la contratación de
48
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

nuevos préstamos y encontrar políticos cionados en el cuadrante superior izquier-


irresponsables dispuestos a endeudarse al do, están incluidos en las LRF de Brasil y Co-
margen de las reglas. lombia y tienen un importante rol para ase-
Los controles ex-ante sobre la planilla gurar que los gobiernos subnacionales man-
salarial (y otros gastos inflexibles), men- tengan algún margen de ajuste en respues-

Tabla 3.2 - CANALES PARA EL CONTROL DE DÉFICITS Y DEUDA

Para deudores Para prestamistas

Controles Todos los gobiernos: Todos los gobiernos:


ex-ante - Préstamos solamente para inversión - Ningún financiamiento directo
(aprobado por una apropiada revisión del Banco Central
técnica) - Restricciones sobre préstamos
- Límites sobre la planilla salarial y otros internacionales
compromisos de gastos inflexibles - Regulaciones del Banco
- Techos de deuda Central u otra agencia de
- Metas del déficit supervisión financiera
- Restricciones sobre préstamos Gobiernos subnacionales
internacionales solamente:
Gobiernos subnacionales solamente: - Nacionalización de créditos a
- Regulación de préstamos de gobiernos las regiones (o estados)
subnacionales, en base a criterios de - requerimientos de capital
capacidad fiscal (regulaciones del aumentados para el prestamos
gobierno central, Banco Central, u otra a los gobiernos subnacionales
institución) riesgosos

Consecuencias Todos los gobiernos: Todos los gobiernos:


ex-post - límites sobre el financiamiento del - Fuerte supervisión de bancos
(como Banco Central Gobiernos subnacionales
incentivos - Sin rescate (del gobierno central o de la solamente:
para prudencia comunidad internacional) y ningún - las regulaciones requieren
ex ante) ejercicio de deuda sin la adecuada castigos de capital por
condicionalidad pérdidas de la deuda de los
- Publicación de resultados fiscales gobiernos subnacionales
detallados
Gobiernos subnacionales solamente:
- El gobierno central no acepta la deuda
del gobierno subnacional
- Servicio de la deuda retenido de las
transferencias a los gobiernos
subnacionales

Fuente: Banco Mundial.


49
RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL

ta a shocks en el flujo de ingresos. Si las ¿Una LRF para quién? La evidencia in-
planillas salariales consumen casi todo el ternacional muestra claramente que si el go-
ingreso en tiempos buenos, entonces un bierno nacional no se comporta con respon-
shock pone más presión sobre el gobierno sabilidad fiscal, los gobiernos subnaciona-
para que incumpla la deuda, en vez de en- les incurren en lo mismo. Por tanto, la LRF
frentar la tarea (algunas veces legalmente necesita establecer un marco de reglas para
imposible) de recortar empleos o salarios el gobierno central, así como para los go-
en el corto plazo. biernos subnacionales y a otras entidades
descentralizadas (las universidades, por
V. ALTERNATIVAS DE POLÍTICA ejemplo), para asegurar que haya un sólido
PARA BOLIVIA EN EL FUTURO marco fiscal para todos.
¿Cuál debería ser el alcance de una
V.1 Estrategia para la LRF y de otras normas para la responsabi-
responsabilidad fiscal lidad fiscal? Internacionalmente, las LRFs
En la medida que avancen con la descen- varían ampliamente en su cobertura. Mucho
tralización planificada para los gobiernos depende de lo que esté cubierto en otras le-
departamentales y dada su situación y la ex- yes y cuál sea la naturaleza de los problemas
periencia internacional, los hacedores de fiscales presentes. Se deben considerar tres
política van a enfrentar una serie de temas: dimensiones:
¿Debe Bolivia tener una LRF nacional > (i) Transparencia. Todas las LRF con
o solo una mezcla de otras leyes y regula- funciones comparables requieren publi-
ciones? La experiencia internacional mues- cación de información. Esto está vincu-
tra que pueden desarrollarse otras leyes y re- lado con el permiso para endeudarse (del
gulaciones para tener un marco adecuado exterior) y con las regulaciones del sec-
que asegure la responsabilidad fiscal. Boli- tor financiero que solamente reconocen
via podría empezar incorporando ideas para los préstamos como activos en los balan-
una LRF dentro de las varias leyes y regula- ces del banco, si es que la información
ciones sectoriales, desarrollando consensos clave acerca de ellos se hace pública. La
sobre la marcha y entonces, en dos a tres experiencia en México y otros países
años, poner todo el marco dentro de una muestra que la revelación de informa-
LRF. Aunque esta LRF inicial no incorpore ción sobre deuda flotante (incluyendo
todo lo que los bolivianos podrían desear deuda a proveedores) tiene un buen
que eventualmente cubra, debería generar efecto para motivar la responsabilidad
un primer consenso entre los interesados fiscal. De hecho, la LRF podría hacer que
principales, acerca de lo que ellos quieren la transparencia sobre la deuda sea un re-
para proteger el recurso común de la estabi- querimiento para que sea reconocida y
lidad fiscal. La Constitución también podría legalmente exigible.
incluir el principio básico de sostenibilidad > (ii) ¿La LRF se enfoca solamente en
fiscal en todos los niveles de gobierno, pero los balances fiscales o cubre otros te-
debería dejar espacio para que la legislación mas fiscales? Claramente las reglas
saque ventaja de las lecciones de la expe- acerca de los stocks y saldos de deuda
riencia para afinar los instrumentos y lograr para los gobiernos subnacionales están
un marco fiscal sólido. usualmente en el núcleo de una LRF—
50
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

tales como la actual “regla 20/200”26 pa- tica de Bolivia y la volatilidad en la si-
ra las municipalidades en Bolivia. Sin tuación fiscal, probablemente sea mejor
embargo, las reglas sobre los balances empezar con reglas y compromisos por
fiscales se desglosarán, si ellas confron- un año a la vez; luego, cuando se logren
tan fuerte presión de otros temas de ad- resultados, el gobierno podría empezar a
ministración fiscal, especialmente pla- hacer proyecciones multianuales, y en-
nillas salariales excesivas. Algunas re- tonces podría requerirlas por ley en una
glas fuertes, pero simples para la plani- LRF revisada.
lla salarial y otros gastos inflexibles, co-
mo en Colombia y Brasil, podrían ayudar V.2 Opciones de política
a mantener la situación subnacional ba- Analizando las opciones de la Tabla 2.2 y
jo control. Por ejemplo, una LRF útil pa- considerando la situación de Bolivia, las si-
ra Bolivia podría tener tres reglas sim- guientes parecen ser medidas iniciales pro-
ples: (i) límite al crecimiento de nuevas metedoras para controlar el uso de la deuda:
contrataciones y de aumentos salaria-
les; (ii) en el caso de los departamentos a) ¿Qué controles sobre los deudores?
con planillas salariales sobre cierto por- Controles ex ante: ningún préstamo in-
centaje de ingresos, requerir congela- ternacional, excepto a través de una agencia
miento de salarios y de contratación nacional del gobierno en términos concesio-
hasta que el problema haya sido frenado nales:
y el crecimiento económico disminuya la > Préstamo solamente para inversión y no
proporción salario/ingreso a un grado para el costo total de la inversión (por lo
aceptable; (iii) prohibir cualquier nueva menos un cierto porcentaje tiene que ser
contratación o contrato de inversión en pagado con los ingresos corrientes);
el ultimo año o determinados meses pre- > Ningún préstamo si las razones de deuda
vios al final del ejercicio de un gobierno están por encima de la regla “20/200”;
departamental. > Ningún préstamo si la planilla salarial
> (iii) ¿Se requiere la planificación fis- excede un cierto porcentaje de los ingre-
cal anual o multi-anual? La más ex- sos corrientes;
haustiva LRF requiere ejercicios de pla- > Ya que los gobiernos departamentales
nificación multi-anuales, pero la verda- van a recibir una cantidad significativa
dera práctica de excelencia implica la de nuevos recursos sin guías claras o pla-
adaptación a las circunstancias actuales nes para gastarlos (las transferencias a
del país. En concreto, requerir aquello los gobiernos departamentales aumen-
que el país no esta listo para hacer, es tan en promedio 55 por ciento mediante
una mala práctica y empeora la situa- la ley LH); en la transición lo mejor sería
ción, pues, muestra al gobierno como empezar con una mora en sus préstamos
incapaz de cumplir con sus propias le- hasta que los requerimientos de transpa-
yes. Dada la reciente inestabilidad polí- rencia sean totalmente alcanzados.

26 Como se mencionó anteriormente, la regla prevé que el servicio de la deuda no debe exceder el 20 por
ciento de los ingresos corrientes y el stock de la deuda no debe exceder el 200 por ciento. La
aplicación de una serie de reglas de razones más ajustada, sería apropiada para Bolivia.
51
RESPONSABILIDAD FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA SUBNACIONAL

Controles ex post: Ningún salvataje fi- c) ¿Cómo manejar la deuda antigua?


nanciero (ver más adelante sobre tratamien- Municipalidades: ningún salvataje, sola-
to de la deuda antigua de SN). mente acabar la reprogramación como fue
> Ninguna aceptación de deuda subnacio- acordada en el programa PRF 2000.
nal por el gobierno central; Gobierno departamentales/ prefecturas:
> servicio de la deuda retenido automáti- la antigua deuda prefectural fue contratada
camente de las transferencias, como en por el gobierno nacional. Dado su tamaño
cualquier convenio de préstamo. relativamente pequeño, es mejor que el go-
bierno central continúe atendiendo esta
b) ¿Qué controles sobre deuda. Si existen preocupaciones acerca de
los prestamistas? la igualdad de la distribución de inversiones
Controles ex ante: ningún préstamo ex- de infraestructura financiadas con esta deu-
terno, excepto a través de una institución da, el gobierno nacional podría compensar-
nacional a tasas concesionales (de los do- la con la distribución geográfica de su futu-
nantes internacionales). ra inversión en infraestructura.
> Si la deuda no es registrada apropiada-
mente (la deuda antigua tendría que ser d) ¿Quién va a monitorear y hacer
registrada con un cierto periodo de cumplir las provisiones de la LRF u
tiempo, por ejemplo tres meses) y la en- otras instituciones de control fiscal?
tidad prestamista no cumple con los lí- Colombia y Brasil han desarrollado agen-
mites de razón de deuda (para nueva cias especializadas, dentro el Ministerio de
deuda, emitida después de la ley), la Hacienda, para monitorear la situación fis-
deuda no es legalmente exigible para el cal en los gobiernos subnacionales y para
deudor y, por tanto, las regulaciones decir cuándo se deben aplicar sanciones
bancarias no le permitirán contabilizar- (una autoridad superior tendría que tomar la
las como un activo. decisión de aplicar sanciones).
Controles ex post: fuerte supervisión de
bancos y fondos de pensión, por ejemplo:. VI. CONCLUSIONES Y
requiriendo el castigo de créditos incobra- CONDICIONES DE ÉXITO
bles.
> Ningún salvataje; El fortalecimiento de la responsabilidad
> la deuda contraída violando la ley es nu- fiscal debería ser un objetivo clave para la
la y se elimina. (Por tanto, por ejemplo, segunda fase de la descentralización en Bo-
solamente la deuda registrada de acuer- livia. En los años recientes, el país ha hecho
do con las provisiones de transparencia fuertes y algunas veces dolorosos esfuerzos,
sería legalmente exigible.) para mejorar la administración macroeconó-
> la deuda flotante y de corto plazo (inclu- mica y ahora el país necesita asegurar que
yendo mora para los contratistas y traba- los nueve prefectos recientemente elegidos
jadores) que no sea registrada y publica- no abusen del recurso común de la estabili-
da dentro cierto periodo (por ejemplo, dad financiera nacional. Dotar a los gobier-
60 días del siguiente pago) no es válida nos subnacionales de acceso a deuda podría
o cobrable. socavar esta meta, si no es bien administra-
da y sujeta a reglas claras y que se aplican.
52
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Las siguientes son las condiciones de > Se ponen en vigencia reglas ex-ante y
éxito para establecer un marco de responsa- condiciones ex-post para un endeuda-
bilidad fiscal coherente: miento prudente, y se restringen tanto a
> Los prefectos elegidos aceptan un nuevo los deudores como a los prestamistas.
marco que sacrifica, en el mediano plazo, > Las sanciones por incumplimiento con
la autonomía presupuestaria para una reglas fiscales preventivas son creíbles y
responsabilidad fiscal fortalecida. pueden hacerse cumplir
> La información sobre deuda subnacional
se hace disponible públicamente.
4. GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS
Y DESCENTRALIZACIÓN
a descentralización ofrece la promesa de una mayor respuesta

L a las necesidades locales y una asignación de recursos más


eficiente, en la que los recursos humanos son un elemento
clave. La gestión de recursos humanos es una función central en
un gobierno descentralizado. Proporciona a los alcaldes y
gobernadores la capacidad de controlar uno de los insumos
factoriales más importante para producir el nivel deseado de
productos y servicios. El control de los recursos humanos no
solamente crea eficiencia. Un gobierno local que es formalmente
responsable de la entrega de servicios de salud o educación, pero
que no controla al personal, no puede ser completamente
responsable por lo que produce. A pesar de que es frecuentemente
ignorada, la división de responsabilidades entre niveles de
gobierno en los sectores sociales en no está tan definida por leyes
y reglamentos, pero por los arreglos en la gestión de recursos
humanos. Al mismo tiempo, los arreglos en la gestión de recursos
humanos pueden tener consecuencias fiscales significativas, si la
descentralización no es bien implementada. Este capítulo analiza
en detalle el actual marco de reglamentos y destaca opciones de
políticas alternativas para negociar los costos de oportunidad entre
una mayor autonomía en la gestión de recursos y una mayor
responsabilidad fiscal a nivel subnacional.
54
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

I. INTRODUCCIÓN Impuestos y Caminos.28 Mientras que esta es


una porción relativamente pequeña de los
Desde finales de los años 90 existe una aproximadamente 190.000 empleados ac-
creciente conciencia en Bolivia acerca de tuales en Bolivia, estos empleados aproba-
que la reforma de la administración pública dos por la SSC forman el núcleo de un servi-
es fundamental para una efectiva reforma cio civil que se espera crezca gradualmente
del Estado. Esta visión es apoyada por varios durante los siguientes años, así como los
donantes tanto multilaterales como bilate- procedimientos de contratación cumplan
rales, que han prometido apoyo para la re- con las nuevas reglas. Mientras tanto, a di-
forma del Estado.27 La estrategia de la refor- ciembre de 2005, más de 150.000 emplea-
ma identificó la modificación del servicio ci- dos activos y jubilados estaban incluidos en
vil como un punto de entrada clave para una el registro de pagos. Durante 2006 se espe-
transformación más amplia del desempeño ra que el registro se amplíe para alcanzar co-
del sector público. bertura universal (342.000 empleados acti-
Las reformas de los recursos humanos vos, jubilados y beneméritos).29 Claramente
fueron implementadas por el gobierno parti- estas reformas han avanzado en la meta de
cularmente a través del Proyecto de Reforma crear una administración pública más profe-
Institucional (PRI). El PRI fue iniciado en sional y transparente, a pesar de que queda
1998 y sus esfuerzos han dado frutos: (i) un mucho por hacer.
nuevo Estatuto del Funcionario Público, Las reformas del PRI fueron dirigidas a
aprobado en octubre de 1999 (Ley No. 2027) las agencias principales del gobierno central
por el cual se requiere competencia en base y sus agencias desconcentradas a nivel de-
a mérito para contratar empleados de carre- partamental. El debate sobre descentraliza-
ra; (ii) la Superintendencia del Servicio Civil ción demanda ahora una investigación de
(SSC) se ha establecido para certificar y ve- mecanismos institucionales, tanto para pro-
rificar la identidad de personal activo y jubi- teger como para extender lo logrado en el
lado antes de que el gobierno apruebe el pa- nivel subnacional para los futuros gobiernos
go de salarios o de pensiones. departamentales y municipalidades. Esto es
Hasta agosto de 2005, más de 3.600 em- particularmente importante a la luz de las
pleados públicos habían sido certificados responsabilidades de los gobiernos subna-
por la SSC e incorporados al sistema, espe- cionales para la entrega de servicios de edu-
cialmente en las direcciones de Aduanas, cación y salud,30 y el creciente rol que se es-

27 Esa convicción estuvo también plasmada, entre otros, en la Revisión Institucional y de Gobernabilidad
del Banco Mundial (IGR), “Bolivia: de un Estado Patrocinador a uno Profesional,” completado el 2000.
También guió el diseño del gobierno del Proyecto de Reforma Institucional (PRI), que recibió
financiamiento del Banco Mundial y de los donantes bilaterales (Dinamarca, Holanda y Suecia).

28 Mientras tanto, 785 casos han sido rechazados. Información proporcionada por la SSC.
29 Este total no incluye a los miembros de las Fuerzas Armadas o empleados de universidades,
municipalidades o prefecturas. Información proporcionada por el Tesoro.

30 Este capítulo se concentra principalmente en la educación y salud, ya que el número directo de


empleados públicos en el sector caminos es minima.
55
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

pera tengan los gobiernos departamentales en gran medida están definidas por arreglos
en estos sectores. La descentralización ofre- en la gestión de recursos humanos. Existe
ce la promesa de una mayor sensibilidad con una gran experiencia en América Latina con
las necesidades locales y una asignación de respecto a la gestión de recursos humanos
recursos más eficiente, en ese sentido los descentralizados que se debe tener en cuen-
recursos humanos son un elemento crítico. ta (Recuadros 4.1 y 4.2).
La experiencia de varios países en Améri- Al mismo tiempo, los arreglos en la ges-
ca Latina demuestra cómo la descentraliza- tión de recursos humanos pueden tener sig-
ción de la gestión de recursos humanos pue- nificativas consecuencias fiscales si la des-
de afectar significativamente la responsabi- centralización no es bien implementada. Es-
lidad fiscal, la eficiencia de la entrega del to es particularmente importante para Boli-
servicio y la rendición de cuentas. La ges- via. En el presupuesto de 2005, los salarios
tión de recursos humanos es una función de los empleados públicos absorben 43 por
central del gobierno descentralizado. Da a ciento del gasto total del Tesoro. La porción
los alcaldes y a los prefectos la capacidad de de la planilla salarial es particularmente al-
controlar uno de los insumos más importan- ta en el sector de la educación, donde repre-
tes para producir el nivel deseado de pro- senta el 50.2 por ciento del gasto total. En
ductos y servicios. A un gobierno local que el sector salud, la planilla salarial es 10.1
es formalmente responsable por la entrega por ciento de los gastos totales del sector.
de servicios de salud o educación, pero que Dada la importancia global de los gastos en
no controla al personal, no se puede exigir recursos humanos, Bolivia debe tener en
que rinda de cuentas por lo que produce. A cuenta la experiencia internacional a tiem-
pesar de que son frecuentemente ignoradas, po de diseñar su propio enfoque. Una con-
las divisiones de responsabilidades entre los tratación excesiva de gastos rígidos en for-
niveles de gobierno en los sectores sociales ma de salarios puede socavar la capacidad
no están definidas por leyes y regulaciones, de los gobiernos subnacionales de hacer sus

Recuadro 4.1 - EDUCACIÓN DESCENTRALIZADA EN MÉXICO Y COLOMBIA: ¿QUIÉN ESTÁ A CARGO?

Ambos, México federal y Colombia unitaria, comparten experiencias similares en la descentraliza-


ción de los sectores sociales. Los Estados mexicanos son responsables de la entrega de educación se-
cundaria y primaria. En Colombia los gobiernos departamentales son responsable por la educación se-
cundaria y las municipalidades por la educación primaria. Pero ambos gobiernos subnacionales, mexi-
cano y colombiano, no tienen control total sobre los insumos para producir servicios. De hecho sólo una
pequeña cantidad de maestros son contratados a nivel local. Más por razones políticas, las decisiones
de contratación y de los niveles salariales se hacen en el nivel central. Por tanto ambos, personal cen-
tral y localmente administrado operan paralelamente. Esta claro que tales arreglos son disfuncionales
y socavan la rendición de cuentas: los alcaldes y gobernadores no pueden mantenerse responsables por
lo que ellos producen en términos de servicio.

Fuente: Banco Mundial.


56
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Recuadro 4.2 - AUMENTO DE TRANSFERENCIAS POR INADECUADA GESTIÓN DE


RECURSOS HUMANOS: CASO DE COLOMBIA

Colombia tiene una historia de transferencias basadas en costos, determinadas por la demanda y rí-
gidas para financiar al personal del sector público. Las donaciones intergubernamentales han aumen-
tado en proporción con los aumentos salariales y los incrementos de beneficios o planillas salariales ex-
pandidas. Su Ley 60, adoptada en 1993, aumentó las transferencias a los gobiernos locales bajo un sis-
tema de co-participación de ingresos. Esto se consideró necesario debido a que los costos de personal
para educación y salud se habían incrementado. En 1996, ambos, el Situado Fiscal y las Participacio-
nes, se volvieron insuficientes y el gobierno central creó transferencias adicionales para estas necesi-
dades, inicialmente sobre una base temporal. Más tarde fueron institucionalizadas y hechas permanen-
tes; por ejemplo, a través del Fondo Educativo Compensatorio. Además, los gobiernos sub-nacionales
recurrieron a una variedad de tipos de deuda cuando no pudo pagar a su personal.
Como una respuesta a las transferencias incrementadas, la reforma constitucional del año 2001 uni-
ficó las transferencias y estableció un techo sobre sus crecimientos. Aún está por verse si esta reforma
eliminará exitosamente las deficiencias subyacentes del sistema de financiamiento de recursos humanos

Fuente: Banco Mundial.

propios programas de ajuste fiscal, particu- quiere que los empleados deben esen-
larmente bajo situaciones de una caída de cialmente ser responsables ante el go-
ingresos. En el peor escenario, el país haría bierno departamental elegido, y no ante
lo mismo que Colombia y otros al implemen- el gobierno nacional en La Paz.
tar arreglos disfuncionales donde los sala- > Responsabilidad Fiscal. Las reglas res-
rios se establecen a nivel central, indepen- trictivas impuestas por el Ministerio de
dientemente de la capacidad de pago de los Hacienda sobre el uso del ingreso del go-
gobiernos regional o municipal. bierno departamental para recursos hu-
A la luz de la experiencia internacional, manos va a tener que ser relajada de al-
existen cuatro principios que deben guiar guna manera, para permitir que las deci-
las decisiones concernientes a los aspectos siones se tomen en el nivel del gobierno
de descentralización de recursos humanos a departamental sobre el número de em-
manera de mejorar las posibilidades de que pleados públicos que se necesitan para
los beneficios teóricos de la descentraliza- entregar servicios clave (es decir, en
ción serán alcanzados en la practica: educación o salud). Sin embargo, mien-
> Rendición de cuentas es el primer prin- tras que las reglas existentes deben ser
cipio que debe guiar a los diseñadores de relajadas, eso no es sugerir que ellas de-
política en el diseño de estructuras ad- ben ser totalmente eliminadas. Es apro-
ministrativas para la gobernabilidad des- piado que el gobierno central deba esta-
centralizada. Una vez que los prefectos blecer reglas claras, monitoreables para
son elegidos localmente, ellos deben ser protegerse contra decisiones descuida-
responsables ante sus electores. Esto re- das o imprudentes por los gobiernos de-
57
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

partamentales para agotar sus recursos – tión de los recursos humanos en relación a
y los de sus sucesores – al contratar per- los departamentos: el empleo público y la
sonal excesivo y generar una planilla sa- planilla salarial, personal en las prefecturas
larial del gobierno departamental que es y roles de la gestión de recursos humanos en
fiscalmente insostenible. La meta debe educación y salud. Entonces, la siguiente
ser permitir a los gobiernos departamen- sección discute como se podría estructurar
tales mayor autonomía para administrar un modelo más descentralizado administra-
y entregar servicios públicos, pero aun tivamente, presentando diferentes opciones
dentro de un marco de reglas nacional- para enfrentar el desafío de cómo estructu-
mente determinadas. rar un sistema de recursos humanos a nivel
> Mérito Profesional. Se deben establecer subnacional particularmente en el contexto
controles institucionales para controlar de gobiernos departamentales elegidos po-
el patrocinio y apoyar y proteger el prin- pularmente. Finalmente, este capítulo pre-
cipio del merito en la administración del senta las conclusiones generales e impor-
gobierno departamental, algo en lo que tantes “condiciones de éxito.”
el gobierno nacional ha trabajado fuerte-
mente para avanzar dentro del servicio II. EMPLEO PÚBLICO Y
civil nacional. La descentralización no PLANILLA SALARIAL
debe socavar o llevar a una reversión de
esa tendencia positiva hacia un mayor Los gastos de personal son, casi invaria-
profesionalismo en la administración pú- blemente, la porción más grande de gasto
blica de Bolivia. del gobierno. El gobierno central de Bolivia
> Transparencia. Para tener gobiernos res- no es la excepción. En el presupuesto de
ponsables para los servicios que ellos en- 2005, los salarios del empleado público re-
tregan (o dejan de entregar), los ciuda- presentó al 43 por ciento del gasto total del
danos deben tener información acerca de Tesoro (Tabla 4.1).
su gobierno, incluyendo información Como una porción de los ingresos totales
acerca de la contratación y gasto en em- del gobierno, los gastos de personal en Bo-
pleos públicos. livia fueron significativamente inferiores a
Este capítulo proporciona sugerencias de finales de los 1990s que a principios de la
cómo podría descentralizar Bolivia sus re- década. Sin embargo, la planilla salarial pú-
cursos humanos honrando los principios an- blica era aun más alta (como un porcentaje
tes mencionados. El enfoque es particular- de los ingresos) que en la mayoría de los pa-
mente sobre los nuevos gobiernos departa- íses de la región (Grafico 4.1).
mentales. Con este fin, esta sección propor- Donde el gobierno central es responsable
ciona muchas opciones de política de cómo de la educación primaria y secundaria, la de
proceder con el fin de dar a las nuevas auto- los salarios de los maestros es la porción
ridades en el departamento mayor autoridad más grande de la planilla salarial pública. De
y autonomía en la toma de decisiones, pero acuerdo con la Ley del Diálogo (2000), las
dentro de una serie de reglas nacionales. municipalidades pagan gastos recurrentes
El resto de este capitulo esta dividido en en educación y salud, mientras que el go-
cinco secciones principales. Las tres prime- bierno cubre el costo de la planilla de estos
ras evalúan los arreglos actuales de la ges- empleados.
58
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Tabla 4.1 - COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS DEL TESORO NACIONAL, PRESUPUESTO 2005

Categoría Millones de Bs. Por ciento

Salarios 6,215.6 43.0


Pensiones y beneméritos 3,555.4 24.6
Intereses sobre deuda interna y externa 2,348.5 16.2
Universidades 608.5 4.2
Fondo Vial, Fondo de Compensación & proy. de inversión 338.5 2.3
Otros gastos (bienes y servicios, etc.) 1,394.1 9.6
Total 14,460.6 100
Fuente: Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Presupuesto.

Gráfico 4.1 - SUELDOS Y SALARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL COMO PORCENTAJE DEL INGRESO
TOTAL EN BOLIVIA Y EN PAÍSES SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA, 1991–2000
60%

Argentina
50%
Bolivia
40% Brasil
Chile
30% Colombia
El Salvador
20% México
Nicaragua
10% Panamá
Perú
0%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: FMI GFS, múltiples años.

La Tabla 4.2 desglosa los gastos generales La estructura del gobierno nacional se
de personal por categorías principales, de presenta en el Anexo 3.A. De acuerdo con
2000-2005. Durante este periodo, los salarios los datos de la planilla de sueldos, propor-
del magisterio en Bolivia han contado por el cionada por el Tesoro, una vasta mayoría de
48 al 51 por ciento de la planilla salarial. los empleados públicos (97.5 por ciento)
Mientras que, el personal de defensa absorbió ocupa posiciones formales en el sector pú-
del 14-18 por ciento de la planilla salarial, y blico (ítems), en contraste con los consulto-
los trabajadores de salud y la policía cada uno res (1.2 por ciento) u otros empleados tem-
contó por otro 9-10 por ciento (Tabla 4.3). porales (1.4 por ciento).31 Por tanto, no pa-

31 Estos datos no incluyen a los miembros de las Fuerzas Armadas o empleados de universidades,
municipalidades o prefecturas.
59
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

Tabla 4.2 - GASTOS DE LA PLANILLA SALARIAL POR SECTOR,


2000–05 (millones de Bs.)

Sector 2000 2001 2002 2003 2004 2005(p)

Educación 1,919.3 2,090.6 2,483.8 2,764.5 2,965.7 3,085.3


Salud 362.2 406.8 504.1 554.1 596.2 626.9
Policía 392.3 421.3 449.1 485.1 515.1 533.2
Defensa 700.8 762.3 799.4 840.6 869.8 888.1
Otros 610.5 706.6 637.7 811.2 961.7 1,082.1
Total 3,985.1 4,387.6 4,874.1 5,455.5 5,908.5 6,215.6
Fuente: Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Presupuesto.

Tabla 4.3 - GASTOS DE LA PLANILLA SALARIAL POR SECTOR, 2000–05


(como porcentaje del total de la planilla salarial)

2000 2001 2002 2003 2004 2005(p)

Educación 48.2 47.6 51.0 50.7 50.2 49.6


Salud 9.1 9.3 10.3 10.2 10.1 10.1
Policía 9.8 9.6 9.2 8.9 8.7 8.6
Defensa 17.6 17.4 16.4 15.4 14.7 14.3
Otros 15.3 16.1 13.1 14.9 16.3 17.4
Total 100 100 100 100 100 100
Fuente: Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Presupuesto.

rece haber un problema serio de un crecien- vicios departamentales de educación y sa-


te sector informal dentro del gobierno. lud. Sin embargo, en la práctica, estos son
empleados del gobierno central. El gobier-
III. PERSONAL EN no central establece sus condiciones de tra-
LAS PREFECTURAS bajo y paga sus salarios. Las posiciones for-
males en educación y salud están controla-
Que el gasto en el personal debería ab- das por el gobierno nacional, asignadas a
sorber la mayor porción del total de los gas- los departamentos y pagadas por el Tesoro
tos del gobierno, es esperado allí donde el Nacional (Tablas 4.4 y 4.5). Del mismo mo-
gobierno es responsable por los servicios do, mientras que las fuerzas de la policía
clave intensivos en trabajo como educa- caen bajo la jurisdicción formal de la pre-
ción, salud y seguridad pública. La Ley de fectura, de facto el control se mantiene en
Administración Pública (1995) estipula que el Ministerio de Gobierno. La Tabla 4.6
los maestros y trabajadores en salud nomi- muestra el número de oficiales de la policía
nalmente trabajen para sus respectivos ser- por departamento.
60
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Cuadro 4.4 - POSICIONES EN EDUCACIÓN (pagadas por el TGN) Y


PLANILLA SALARIAL POR DEPARTAMENTO, 2004

Empleados permanentes Empleados temporales


Personal Planilla Pagado a los Personal Planilla Pagado a los
(prom./mes) salarial empleados (prom. salarial empleados
Departamento (Bs. mn.) (Bs. mn.) /mes) (Bs. mn.) (Bs. mn.)
(c/ encargos) (c/ encargos)

Beni 6,994 132.62 105.10 6 .16 .12


Chuquisaca 9,012 182.17 143.89 21 .51 .39
Cochabamba 22,857 445.59 352.10 23 .98 .73
Oruro 8,505 167.97 132.56 12 .46 .35
Pando 1,231 25.26 19.99 1 .03 .21
La Paz 40,169 783.78 618.37 31 1.70 1.28
Potosí 13,747 284.88 224.56 27 .77 .59
Santa Cruz 27,629 542.46 429.43 30 1.23 .96
Tarija 7,053 148.56 116.73 8 .50 .37
Total 137,199 2,713.30 2,142.72 158 6.39 4.81
Fuente: Datos de planilla, Dirección General del Tesoro, Ministerio de Hacienda.

Cuadro 4.5 - EMPLEADOS DEL SERVICIO DE SALUD (pagados por el TGN) Y


PLANILLA SALARIAL POR DEPARTAMENTO, 2004

Empleados permanentes
Posiciones Planilla salarial Pagado a los
Departamento (prom./mes) (Bs. mn.) empleados
(c/ encargos) (Bs. mn.)

Beni 1,158 38.48 29.55


Chuquisaca 1,540 46.74 35.92
Cochabamba 2,351 74.62 57.42
Oruro 849 26.24 20.15
Pando 339 10.76 8.33
La Paz 3,701 120.54 92.75
Potosí 1,399 42.81 32.81
Santa Cruz 3,878 120.51 92.46
Tarija 1,314 42.37 32.53
Total 16,530 523.08 401.93
Fuente: Datos de planilla, Dirección General del Tesoro, Ministerio de Hacienda.
Cuadro 4.6 - OFICIALES DE LA POLICÍA POR PLANILLA DISTRITAL (Y DEPARTAMENTAL1/), 2004–05

Oficiales de la policía por planilla Oficiales de la policía


distrital (y departamental) por 1,000 de población
Departamento Planilla distrital Junio 2004 Junio 2005 Población (2001) Junio 2004 Junio 2005

Beni Pto. Guayaramerín 90 93 362,521 2.46 2.76


Trinidad 801 906
Total Departamento 891 999
Chuquisaca Sucre 812 931 531,522 1.53 1.75
Cochabamba Cochabamba 2,802 3,107 1,455,711 1.92 2.13
Oruro Oruro 906 949 391,870 2.31 2.42
Pando Cobija 262 312 52,525 4.99 5.94
La Paz La Paz 12,905 12,765 2,350,466 5.49 5.43
Potosí Potosí 836 826 709,013 1.39 1.38
Tupiza 67 70
Villazón 83 81
Total Departamento 986 977
Santa Cruz Santa Cruz 3,410 3,887 2,029,471 1.77 2.01
San Ignacio 108 101
Puerto Suárez 70 87
Total Departamento 3,588 4,075
Tarija Tarija 876 885 391,226 2.93 3.00
Yacuiba 271 287
Total Departamento 1,147 1,172
Total 23,408 24,288 8,274,325 2.83 2.94
Nota: 1/ Los datos de la planilla distrital se usan como un aproximado para llegar a los totales del empleo departamental. Sin
embargo, esto es ligeramente impreciso ya que, por conveniencia geográfica, es posible que un oficial de la policía viva y trabaje en
un Departamento para cruzar a otro con el propósito de recibir su pago salarial.
Fuentes: Para datos de la planilla, Dirección General del Tesoro, Ministerio de Hacienda; para datos de población, Instituto Nacional de
Estadística, Censo 2001.
61
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN
62
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Si separamos el número del personal asig- dores a contrato (eventuales). Entre tanto,
nado a los departamentos (pero pagados por los policías y trabajadores en salud y educa-
el TGN) de los empleados públicos directa- ción totalizaron 11.483.
mente empleados por los gobiernos departa-
mentales encontramos que el aparato admi- IV. ROLES DE LA ADMINISTRACIÓN
nistrativo de los departamentos es muy mo- DE RECURSOS HUMANOS EN
desto. El número de personal directamente EDUCACIÓN Y SALUD
empleado por los gobiernos departamenta-
les (prefecturas) es muy pequeño en compa- De acuerdo con la Ley de Descentraliza-
ración con el personal efectivamente emple- ción Administrativa (1995), las prefecturas
ado por el gobierno central. Para ilustrar, en son “delegadas” para manejar los recursos
2005 el departamento de La Paz empleó humanos en las áreas de educación, salud y
1.866 empleados.32 Mientras tanto, hubo, en asistencia social (Art.5). En la práctica, la
La Paz, 56.635 policías, trabajadores en sa- autoridad que ejerce la prefectura sobre es-
lud y educación, pagados con recursos del te personal delegado en los sectores de edu-
TGN. El departamento de Chuquisaca tenía cación y salud es mas bien modesta. La Ta-
333 empleados y 165 de ellos fueron trabaja- bla 4.7 establece muchas de las funciones

Tabla 4.7 - ASIGNACIÓN DE AUTORIDAD POR ACCIONES CLAVE DE PERSONAL


EN EDUCACIÓN Y SALUD

Territorio
Función de empleador Nacional Departamental Municipal

Establecimiento de control Ministerio de Hacienda


Política de pago Ministerio del Sector
(Educación, Salud),
Ministerio de Hacienda,
y Sindicatos
Asignación de posiciones Servicio Departamental de
autorizadas para instituciones Educación (SEDUCA) y Servicio
(p.ej. escuelas, hospitales) Departamental de Salud
dentro de un departamento. (SEDES)
Reclutamiento/ SEDUCA y Dirección Distrital
Selección de Educación (DDE); SEDES &
Dirección Local de Salud
(DILOS)

Fuente: Banco Mundial.

32 Victor Daniel Paz, Prefectura del Departamento de La Paz. La mayoria de este total consistia en 990 del
personal de SEDUCA y 399 de los empleados de SEDES. Adicionalmente, la estructura administrativa del
Departamento de La Paz incluye el Servicio Departamental de Deporte (SDD), Servicio de Fortalecimiento
Municipal y Comunitario, Servicio Departamental Agropecuario (SEDAC), Gestión Social (SEDEGES).
63
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

primarias (o roles) de un empleador público ben pago adicional por el tiempo de servi-
e indica qué actor, por nivel de gobierno, cio. Los maestros también reciben tres “bo-
ejerce esos poderes. nos” anuales cada año (al cumplimiento,
pro libro, y económico) y hay un Incentivo
IV.1 Establecimiento de control monetario por Permanencia en las Áreas Ru-
Bajo el actual sistema en Bolivia, el Mi- rales Pobres, así como uno de Permanencia
nisterio de Hacienda tiene la autoridad final en Áreas Urbanas.
sobre el total de la planilla salarial. Tal como Los médicos en el sector salud reciben
muestra la Tabla 4.7, el Ministerio de Ha- salarios en base a sus años de capacitación.
cienda controla el número de posiciones en El salario total de un médico también inclu-
educación y salud. Las propuestas de au- ye un “bono de riesgo,” bono por tiempo de
mento de personal son solicitadas en el pro- servicio y pago por su escalafón. El pago ba-
ceso del presupuesto por el respectivo Ser- se de un médico generalmente es igual a ca-
vicio Departamental de Educación (SEDUCA) si un tercio del pago total.
y por el Servicio Departamental de Salud Estas escalas nacionales para profesio-
(SEDES). Sin embargo, estos requerimientos nales en los sectores de educación y salud
son vetados por Hacienda para determinar aseguran que un maestro o médico que tra-
su impacto fiscal y luego son aprobados, baja en un lugar del país, gane casi la misma
modificados o negados. Este sistema prote- cantidad que un colega con experiencia si-
ge la responsabilidad fiscal, uno de los cua- milar que lo hace en otro lugar. Mientras
tro principios antes descritos. tanto, donde no se aplica una escala nacio-
La cantidad de horas de trabajo también nal–por ejemplo, entre empleados de los mi-
es establecida a nivel nacional, en este caso nisterios del gobierno central–se encuentra
mediante negociaciones con los sindicatos. una variación considerable en los pagos de
En 2004 el número de horas por posición de salarios para empleados comparables.33 Es-
maestro (ítem) por mes fue 72. En 2005 la tas agudas diferencias entre ministerios no
regla fue cambiada para crear ítems urbanos deben generarse. La compensación puede
de 80 horas por mes y para los rurales ítems variar apropiadamente para reflejar las dife-
de 96 horas por mes. Igualmente, las horas rencias regionales en el costo de vida o del
por día para los profesionales en salud fue- mercado laboral del sector privado, pero el
ron una vez de ocho horas, pero luego termi- concepto de igual pago por igual trabajo
naron reducidas a seis. (para aquellos con niveles similares de ex-
periencia, etc.) debe continuar guiando la
IV.2 Política de pago política de compensación.
El Ministerio de Hacienda tiene un rol
claro en las negociaciones salariales de los IV.3 Asignación de posiciones
sectores de educación y salud. Las escalas autorizadas en los departamentos
básicas de pago y las reglas para pago de Cada departamento tiene un Servicio De-
elementos adicionales son definidas nacio- partamental de Educación (SEDUCA) y Servi-
nalmente. Los maestros, por ejemplo, reci- cio Departamental de Salud (SEDES). Un nú-

33 El Ministerio de Hacienda mantiene control sobre los costos de empleo en estos ministerios,
simplemente estableciendo un techo global para la planilla salarial por ministerio.
64
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

mero especifico de ítems de personal en zación equivalente para bioquímicos, enfer-


educación y salud son autorizados por cada meras, etc.), el Sindicato Médico y Ramas
departamento en el presupuesto nacional y Afines, y un representante del DILOS muni-
luego asignados a las instalaciones (por cipal donde va a trabajar el nuevo emplea-
ejemplo, escuelas, hospitales) por decisión do(s).34 El representante local del Colegio
de su respectivo SEDUCA o SEDES. En educa- Médico encabeza el tribunal, a pesar de que
ción, existe una flexibilidad adicional per- esto no está previsto en la ley. El peso evi-
mitida a los SEDUCA en relación con el nú- dente del sindicato de empleados en el pro-
mero de ítems sancionados, como que un ceso de selección es potencialmente una
ítem puede dividirse en dos. Por ejemplo, el causa de preocupación.
ítem de un maestro urbano de 80 horas por
mes puede ser dividido en dos ítems de 40 V. CAMINOS PARA
horas cada uno. Mientras que la asignación DESCENTRALIZAR LOS
de puestos de maestros a las prefecturas es RECURSOS HUMANOS
casi proporcional a sus respectivas pobla-
ciones en edad escolar, la evidencia muestra Mientras la descentralización mantiene la
que la asignación de esos maestros a las es- promesa de mejoras significativas en rendi-
cuelas dentro del departamento es frecuen- ción de cuentas y eficiencia de asignación,
temente desigual, causando una diferente los desafíos –tanto políticos como técnicos–
proporción entre el número de estudiantes son considerables. Un ejemplo del desafío
por maestro en escuelas urbanas y rurales en político lo proporciona el reciente Decreto
un departamento dado. Supremo (D.S. No. 27457) que buscó descen-
tralizar la autoridad para los recursos huma-
IV.4 Selección de personal nos en educación y salud para las prefectu-
El Directorio Local de Salud (DILOS) es ras. El decreto establecía que la administra-
un comité de tres personas compuesto por el ción, supervisión y control de los empleados
alcalde, un representante del Comité Local públicos en salud, educación, saneamiento y
de Vigilancia (elegido) y el Director de la gestión social, estarían a cargo de las prefec-
Red de Salud SEDES para esa municipalidad turas (Art. 4). Sin embargo, bajo presión de
(o su representante). El DILOS es responsa- los sindicatos de trabajadores, el decreto fue
ble de coordinar la provisión de servicios de revocado antes de su implementación. La
salud a nivel municipal. El DILOS tiene tam- iniciativa no contó con el apoyo de actores
bién un rol en la selección de personal, jun- clave que se podrían convertir en “impulso-
to con los funcionarios del SEDES. res de la reforma”. Sin embargo, es importan-
En el proceso de selección para profesio- te notar que, en el momento en que se emi-
nales en salud, se hace un anuncio público tió el Decreto, los prefectos todavía no eran
(convocatoria) y se establece un tribunal de elegidos, sino designados por el Presidente
selección. El tribunal está compuesto por un de la República. Ciertamente, ahora que los
representante del SEDES, el Colegio Médico prefectos han pasado a ser elegidos, la diná-
si se va a contratar un médico (o la organi- mica política puede cambiar significativa-

34 Los paramédicos y enfermeras no tienen sindicato, ya que son excluidos de la Ley 2104 (2000) y de la
Ley 2027 (1999).
65
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

mente. Mirando hacia delante, ¿cuáles son las prefecturas usar hasta el 5 por ciento de
los caminos potenciales para enfrentar los su asignación de inversión (es decir, 5 por
temas de recursos humanos que surgirán en ciento del 85 por ciento) para pagar gastos
el contexto de la descentralización? corrientes asociados con ciertos programas
especificados, incluyendo seguridad pública
V.1 ¿Qué está cambiando ya? y asistencia social.35 La mayoría de las prefec-
De acuerdo con la Ley de Descentraliza- turas están bastante por debajo del límite del
ción Administrativa (No.1654-1995), 15 por 5 por ciento (Tabla 4.9).
ciento de los recursos transferidos a las pre- Con la Ley del Presupuesto 2005, se in-
fecturas por el Tesoro General (incluyendo trodujo un cambio importante para permitir
transferencias incrementadas bajo la nueva una reserva de hasta el 10 por ciento para
Ley de Hidrocarburos), pueden usarse para inversión, fondo a ser usado para la creación
pagar los gastos corrientes (incluyendo per- de nuevos puestos departamentales en sa-
sonal), mientras que el saldo del 85 por cien- lud (médicos, enfermeras y asistentes de
to está reservado para gastos de inversión enfermeras) y para Programas de Atención a
(Tabla 4.8). En 2001, el Decreto Supremo Niños (PAN). 36 Antes de que esta nueva re-
26091 enmendó esa política para permitir a gla fuera consagrada en la Ley del Presu-

Tabla 4.8 - TRANSFERENCIAS DEL TESORO NACIONAL A LAS PREFECTURAS:


ORIGEN Y USO PERMITIDO

Origen

Regalías
Hidrocarburos (Ley de Hidrocarburos No. 1689)
Minería (Código de Minería)
Bosques
Fondo de Compensación
Ley de Participación Popular No. 1551
Ley de Descentralización Administrativa No. 1654 & D.S. 23813
10% IEHD (limite para el Fondo de Compensación)
I.E.H.D. (Ley No. 1551, Ley 1981, D.S. 25746)
Uso permitido
15% Gastos recurrentes (gastos administrativos)
85% Proyectos de inversión, gastos de capital
Mas programas de gastos no recurrentes especificado en el D.S. 26091, hasta 5
por ciento de este 85 por ciento.
Fuente: Ley de Descentralización Administrativa (No. 1654, 28 de julio de 1995).

35 Ver D.S. 26091, 2 de marzo de 2001. Los programas permitidos están listados en el Articulo 1 (f).
36 Ver Artículo 11. Nota: gasto total en personal para Seguridad Ciudadana, PAN, y puestos de salud no
pueden exceder el 10 por ciento. Las reglas para implementar el Artículo 11 se encuentran en el D.S.
28198, Junio de 2005.
66
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Cuadro 4.9 - PORCIÓN DE GASTO DE INVERSIÓN DEDICADO


A PROGRAMAS PERMITIDOS BAJO EL D.S. 26091

Porción del 85
Departamento por ciento gasto de inversión

Beni 0.0
Cochabamba 5.5
Chuquisaca 4.3
Oruro 0.0
Pando 0.0
La Paz 1.9
Potosí 0.0
Santa Cruz 2.2
Tarija 0.0
Fuente: Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Presupuesto, 2005.

puesto 2005, se alcanzó un convenio formal bla 4.8 anterior podrían ser cambiados para
entre el Ministerio de Hacienda, el Ministe- igualar la regla simple presentada en la Ta-
rio de Salud y el Sindicato de los Trabajado- bla 4.10, confiriendo mayor autonomía al
res en Salud, indicando que un mínimo de gobierno departamental dentro de un marco
1.000 nuevos ítemes departamentales deben nacional. Bajo esta regla nacional, los go-
ser creados. Como se analiza en la siguiente biernos departamentales aun estarían en-
sección, este enfoque de expandir la autori- frentados a un límite fiscal importante para
dad de los gobiernos departamentales den- la creación de nuevos puestos. Sin embargo,
tro de un marco nacional que protege la res- la restricción política, por la que el Ministe-
ponsabilidad fiscal, sugiere un camino po- rio de Hacienda determine qué sectores me-
tencial para descentralizar los recursos hu- recen recursos humanos adicionales y cuán-
manos en sectores clave de servicios. to, sería eliminada. El gobierno nacional no
determinaría más los sectores y programas
V.2 Construyendo sobre las reglas dónde se pueden crear nuevos puestos y
existentes y sistemas para crear dónde no se puede—decisiones que hasta
un servicio civil departamental este momento han sido hechas sin tener en
Si los gobiernos departamentales verda- cuenta las diferencias departamentales.
deramente reciben responsabilidad genuina La responsabilidad fiscal podría ser mo-
para la entrega de servicios, entonces pare- nitoreada de manera similar a la política que
cería factible y práctico usar el marco legal se sigue actualmente. Los gobiernos depar-
existente antes descrito como un punto de tamentales podrían continuar enviando sus
partida y simplemente ampliar esa política propuestas para crear nuevos puestos al Mi-
para permitir mayor flexibilidad de recursos nisterio de Hacienda. En el Ministerio, tales
por parte de los recientemente elegidos go- propuestas podrían ser vetadas para deter-
biernos departamentales. Por tanto, las re- minar su costo fiscal y para verificar que el
glas de “uso permitido” indicadas en la Ta- gasto total de personal para puestos autori-
67
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

zados no exceda el techo establecido. Así se bilidad a los gobiernos departamentales re-
lograría asegurar la responsabilidad fiscal y cientemente elegidos más rápidamente que
reducir la responsabilidad contingente del la opción B y es relativamente fácil de admi-
gobierno central (“riesgo de fianza”) en ca- nistrar. Otra opción, no incluída en el cua-
so de que un gobierno departamental sea fi- dro, sería entregar la inmediata responsabi-
nancieramente incapaz de pagar a sus em- lidad a los gobiernos departamentales de to-
pleados. Cabe reiterar, sin embargo, que el da la planilla salarial de los anteriores em-
personal del Ministerio de Hacienda no in- pleados del TGN. Si bien este argumento
gresaría a evaluar si el gobierno departa- puede sonar teóricamente sólido, es posible
mental está en lo “correcto” o se ha “equivo- que tenga consigo una posición política-
cado” al crear puestos en un sector o en mente insostenible.
otro. En cuanto a los mecanismos administra-
tivos a través de los cuales se paga a los em-
V.3 Opciones de transición para pleados de los gobiernos departamentales,
los actuales puestos del TGN en parecería sensato confiar en el sistema de
los gobiernos departamentales pagos y en la base biométrica de datos re-
Se necesita una solución pragmática pa- cientemente producida por el Tesoro Nacio-
ra los miles de empleados públicos pagados nal (el sistema de pago está descrito en el
con recursos del TGN, pero actualmente Anexo 3.B.)
asignados a los gobiernos departamentales. Esta solución evitaría poner una carga
Sin embargo, en la búsqueda de una solu- inmediata sobre la capacidad de las prefec-
ción pragmática, se debe tener en cuenta turas. El personal en los gobiernos departa-
los principios antes delineados: rendición mentales solamente tendría que ser entre-
de cuentas, responsabilidad fiscal, méri- nado para actualizar la base de datos exis-
to profesional, y transparencia. La Tabla tente para reflejar las nuevas contratacio-
4.11 presenta dos posibles respuestas a la nes, promociones, jubilaciones, etc. Como
pregunta: ¿Quién paga los puestos del TGN un beneficio crucial agregado, el requerir el
asignados a los gobiernos departamentales uso del sistema de la base de datos nacional
después de la descentralización?”37 para efectuar los pagos salariales, contri-
La opción A parecería ser la mejor solu- buiría en gran manera a la transparencia en
ción de las dos, ya que traslada la responsa- temas de personal en los gobiernos departa-

Tabla 4.10 - UNA REGLA POTENCIAL PARA RELAJAR LAS RESTRICCIONES


SOBRE LA CREACIÓN DE PUESTOS DEPARTAMENTALES

Uso permitido
35 por ciento Gastos corrientes (gastos administrativos, incluyendo ítems departamentales)
65 por ciento Proyectos de inversión, gastos de capital
Fuente: Banco Mundial

37 Nota: Nuevamente, la preocupación central está en la educación y salud, ya que el número de


empleados públicos directos en el sector caminos es mínimo.
68
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Tabla 4.11 - PAGO DE SALARIOS AL PERSONAL DEPARTAMENTAL

Puestos anteriores del TN transferidos Nuevos puestos creados por


a los gobiernos departamentales los gobiernos epartamentales

Opción A: El gobierno nacional transfiere fondos equivalentes a


la planilla salarial para aquel personal durante el año anterior.
Esa cantidad en bolivianos permanece igual a perpetuidad,
declinando su valor en términos reales. Todos los salarios,
beneficios, y contribuciones al sistema de pensiones se pagan Los salarios, beneficios y
del presupuesto del gobierno departamental, suplementados contribuciones al sistema
por esta transferencia no condicionada (block grant). de pensiones son pagados
Opción B: El gobierno nacional retiene la responsabilidad por con el presupuesto
el pago de salarios del actual personal del TGN asignado a los gubernamental
gobiernos departamentales. Sin embargo, cuando ese personal departamental.
se jubile, el gobierno departamental decidirá si volverá a llenar
el puesto, y asumirá el costo salarial.

Fuente: Banco Mundial.

mentales. Con una considerable información mente y monitoreada por el Ministerio de


sobre personal ya lista en la base de datos, Hacienda).
la supervisión podría ser ejercida tanto por > Opción B: Una sola escala nacional se
el gobierno nacional, como por los grupos aplica para cada profesión. Las negocia-
de ciudadanos. ciones incluyen a los gobiernos departa-
mentales así como a representantes del
V.4 Transfiriendo la autoridad gobierno nacional.
de la gestión de personal a los > Opción C: Se establecen bandas salaria-
gobiernos departamentales les en el nivel nacional, concediendo fle-
Además de “¿quién paga?” hay muchas xibilidad a los gobiernos departamenta-
otras tareas de gestión del gobierno en su les para establecer el pago dentro de ta-
rol de empleador. les bandas. Las negociaciones por las
bandas salariales incluyen a los gobier-
a) Definición de salarios nos departamentales, así como a repre-
Actualmente, se aplica una sola escala sentantes del gobierno nacional.
nacional de pago para cada profesión. ¿Có- La opción A permite mayor flexibilidad a
mo debe cambiar esto con la descentraliza- los gobiernos departamentales para esta-
ción? Se presentan tres opciones para consi- blecer escalas de pago regionales acordes
deración: con los salarios ofrecidos por el sector priva-
> Opción A: Los montos salariales se esta- do local para personal con educación aptitu-
blecen mediante negociaciones en el ni- des y responsabilidades comparables, pero
vel departamental del gobierno (sujetas aun sujetas al límite fiscal general estable-
a la regla fiscal establecida nacional- cido nacionalmente. Toda vez que las nego-
69
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

ciaciones tendrían lugar en el plano depar- Mientras la CSC ha estado principalmen-


tamental en lugar de toda la nación en su te enfocada en la administración del gobier-
conjunto, la opción A podría conducir a una no central desde su inicio, la CSC ya ha reci-
regionalización beneficiosa del tan centrali- bido solicitudes de incorporación de seis go-
zado movimiento sindical en Bolivia. biernos departamentales y de los nueve SE-
La opción B es muy similar al sistema DUCA, de modo que existen precedentes pa-
actual para establecer niveles de pago. Es- ra que la CSC desempeñe este rol. Entre
ta opción simplemente reconoce la necesi- agosto de 2002 y mayo 2005, la CSC recibió
dad de incorporar el interés independiente las solicitudes de incorporación de 781 em-
de los gobiernos departamentales en el pleados del gobierno subnacional, certifi-
proceso de negociación, ya que los gobier- cando la incorporación de 508 de estos,
nos departamentales también serán res- confiriéndoles las protecciones inherentes a
ponsables de pagar estos salarios con sus su designación como servidores civiles.38 A
propios recursos. mayo de 2005, la CSC también había recibi-
do 49 solicitudes de protección legal admi-
b) Selección de personal nistrativa (recursos jerárquicos) de la CSC,
Para asegurar la responsabilidad de las protestando por decisiones disciplinarias,
autoridades a nivel departamental, los transferencias, retiros, etc. Para el desem-
procedimientos para la selección de perso- peño de este rol en una mayor escala, la CSC
nal tendrían que ser conducidos por auto- requeriría recursos adicionales para aumen-
ridades del gobierno departamental. Las tar personal.
reglas nacionales todavía pueden y deben
aplicarse para conservar el mérito en la se- c) Gestión de carrera
lección de empleados públicos en el nivel Tal como para la selección de personal,
descentralizado. Con un considerable es- las decisiones relativas a la gestión de carre-
fuerzo y el apoyo del préstamo PRI del ra—incluyendo ubicación de personal,
Banco Mundial, el Gobierno de Bolivia ha transferencias, evaluaciones y promocio-
logrado reducir el cuoteo y proteger el pro- nes—debe estar a cargo de los funcionarios
fesionalismo en la administración central. de los gobiernos departamentales elegidos.
Ese proceso debe ser extendido en vez de Esto debe darse de forma real tanto para em-
restringido, a pesar del proceso de descen- pleados antiguos del TGN como para el nue-
tralización. Los principios de selección por vo personal contratado para los puestos de-
mérito del Estatuto del Funcionario Público partamentales. De otra manera es difícil
deben aplicarse para la elección de perso- imaginar que el personal sea verdaderamen-
nal para puestos de carrera en los servicios te responsable ante el gobierno departa-
civiles departamentales. Igualmente, la mental.
Comisión del Servicio Civil (CSC) debe ejer- Sin embargo, nuevamente las reglas na-
cer su autoridad para supervisar y sancio- cionales pueden y deben aplicarse para in-
nar la selección por mérito que gobierna el ducir las mejoras en la entrega del servicio
proceso de contratación. por parte de los gobiernos departamentales.

38 Información proporcionada por la CSC.


70
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Como una ilustración, en el sector de la edu- necieron en el nivel nacional. Ello implicó
cación una meta nacionalmente definida que los alcaldes y gobernadores regionales
(benchmark) por el número de estudiantes no controlaron uno de los más importantes
por maestro podría ser establecido por el Mi- insumos para generar un nivel adecuado en
nisterio de Educación. Esta meta disciplina- la provisión de productos y servicios. Un go-
ría en lo sucesivo cualquier proceso para au- bierno local formalmente responsable de en-
torizar la transferencia de un maestro de una tregar servicios de salud o educación, pero
escuela a otra: no debería estar permitido que no controla al personal, no puede ser
dicho traslado con una proporción maestro- considerado como completamente respon-
estudiante por debajo de la meta a una es- sable por lo que produce. Bolivia corre el
cuela con una proporción superior. Asimis- mismo riesgo si es que no revisa la gestión
mo, los nuevos maestros podrían, de acuer- de recursos humanos en los niveles departa-
do con los estándares nacionalmente esta- mental y municipal.
blecidos, estar ubicados en las escuelas con Dada la experiencia internacional en lo
las mayores necesidades, empezando prime- que respecta a la administración de recursos
ro con aquellas que no tienen completo su humanos en los niveles subnacionales, la
plantel de maestros y proceder luego con las descentralización requiere una serie de con-
que tienen las peores proporciones estu- diciones de éxito de manera que los bene-
diante-maestro. Fórmulas comparables po- ficios puedan materializarse. La satisfacción
drían pensarse para la asignación de profe- de estas condiciones de éxito contribuirá
sionales para el cuidado de la salud en las enormemente a cumplir la promesa de la
instituciones del rubro. descentralización: mejores servicios del sec-
tor público para los ciudadanos de Bolivia.
VI. CONCLUSIONES Y Las condiciones son las siguientes:
CONDICIONES DE ÉXITO > Implementación gradual. La transfe-
rencia de personal y de responsabilida-
La experiencia internacional ha demos- des de gestión de recursos humanos no
trado que la descentralización de la gestión puede y no debe realizarse de un día pa-
de recursos humanos fue un impedimento ra otro. El proceso debe efectuarse gra-
mayor para profundizar un proceso de des- dualmente.
centralización. Frecuentemente, las respon- > Enfrentar las limitaciones de la capa-
sabilidades en los niveles del gobierno per- cidad a nivel departamental. Los dise-
manecieron desarticuladas, porque los go- ñadores de la política a llevarse a cabo,
biernos subnacionales no pudieron adminis- deben ser sensibles a las limitaciones de
trar los recursos humanos. Las contratacio- capacidad de los nuevos gobiernos de-
nes y despidos así como las políticas perma- partamentales.39

39 Existen preocupaciones legítimas sobre la capacidad de los gobiernos departamentales. Por ejemplo, el
gobierno nacional dispuso que los Planes Departamentales de Desarrollo Económico y Social (PDDES)
debían ser completados para diciembre de 2004. Sin embargo, solamente dos (Oruro y Tarija) habían
completados los suyos para julio de 2005. Mientras tanto, en Chuquisaca, el jefe de la Unidad de
Planificación estimó que sólo 75% del presupuesto de inversión del departamento había sido
ejecutada.
71
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

Proporcionar incentivos y autonomía ponsabilidad fiscal, mantener la probidad


de gestión dentro un marco de reglas en la selección de personal y en los pre-
nacionales. La clave es hacer previsiones mios a buen rendimiento, y promover la
en el diseño de descentralización para transparencia en los servicios civiles de-
promover la responsabilidad en los funcio- partamentales que se están empezando a
narios elegidos localmente, asegurar res- desarrollar.
72
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Anexo 4.A - ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL


DEL GOBIERNO DE BOLIVIA, 2005

Gobierno Central
Nivel Central
Ministerios
Ministerio de Asuntos Agropecuarios
Viceministerio de Desarrollo Alternativo
Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria
Ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios
Viceministerio de Asuntos Campesinos
Ministerio de Desarrollo Económico
Viceministerio de Cultura
Viceministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
Viceministerio de Industria, Comercio y Exportaciones
Viceministerio de Micro y Pequeño Productor
Viceministerio de Turismo
Centro de Promoción Bolivia
Instituto Boliviano de la Pequeña Industria y Artesanía
Servicio Nacional de Propiedad Intelectual
Sistema de Ventanilla Única de Exportación
Unidad Nacional de Productividad y Competitividad
Unidad de Reordenamiento
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación
Servicio Nacional de Áreas Protegidas
Ministerio de Educación
Ministerio de Gobierno
Viceministerio de Defensa Social
Dirección de Registro, Control y Administración de Bienes Incautados
Dirección General de Control y Fiscalización de la Hoja de Coca
Régimen Penitenciario
Dirección General Sustancias Controladas
Dirección Nacional de Fuerza Especial de Lucha Contra en Narcotráfico
Ministerio de Hacienda
Servicio Nacional de Administración de Personal (SNAP)
Servicio Nacional de Patrimonio del Estado
Servicio Nacional del Sistema de Reparto (SENASIR)
Unidad de Programación Fiscal
Ministerio de Minería e Hidrocarburos
Servicio Nacional de Geología y Técnico de Minas
73
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

Ministerio de la Presidencia
Viceministerio de Justicia
Despacho de la Primera Dama
Delegada Presidencial Lucha Contra la Corrupción
Delegado Presidencial de Capitalización
Dirección Nacional de Comunicación Social
Unidad de Comunicación
Unidad de Análisis Jurídico
Unidad de Apoyo a la Gestión Social
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
Servicio Nacional de Culto
Ministerio de Salud y Deportes
Viceministerio de Deportes
Consejo Nacional de la Persona con Discapacidad
Dirección de Prevención y Rehabilitación
Escuela Salud La Paz
Escuela Salud Cochabamba
Instituto Nacional de Laboratorios de Salud (INLASA)
Ministerio de Servicios y Obras Públicas
Viceministerio de Electricidad y Energías Alternativas
Viceministerio de Servicio Básicos
Viceministerio de Telecomunicaciones
Viceministerio de Transportes
Centro de Comunicaciones La Paz
Servicio Nacional de Telecomunicaciones Rurales
Ministerio de Trabajo y Microempresa
Ministerio sin Cartera Responsable de Participación Popular
Ministerio sin Cartera Responsable de Servicios Financieros
Consejo Supremo de Defensa Nacional

Magisterio
Salud
Corte Nacional Electoral
Contraloría General de la República
Poder Legislativo
Poder Judicial
Universidades

Instituciones Descentralizadas
Aduana Nacional
Fiscalía General de la República
Impuestos Nacionales
74
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Policía Nacional
Servicio Nacional de Caminos (SNC)
Superintendencias
Superintendencia Agraria
Superintendencia de Electricidad
Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras
Superintendencia General de Minas
Superintendencia de Hidrocarburos
Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros
Superintendencia de Saneamiento Básico
Superintendencia del Servicio Civil
Superintendencia de Telecomunicaciones
Superintendencia de Transportes

Otras Instituciones Descentralizadas


Consejo Nacional del Cine CONACINE
Acción Cívica Nacional
Agencia para el Desarrollo de la Sociedad de la Información
Centro de Investigación y Desarrollo Acuícola Boliviano
Comisión Nacional de Ríos Pilcomayo y Bermejo
Conservatorio Nacional de Música
Directorio Único de Fondo
Fondo Nacional para el Medio Ambiente
Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social
Fondo Nacional de Desarrollo Regional
Instituto Boliviano de la Ceguera, La Paz
Instituto Boliviano de Ciencia y Tecnología Nuclear
Instituto Nacional de Catastro
Instituto Nacional de Cooperativas
Instituto Nacional de Estadística
Instituto Nacional de Investigaciones Sociolaborales
Instituto Nacional de Reforma Agraria
Instituto Nacional de Salud Ocupacional (INSO)
Orquestra Sinfónica Nacional
Registro de Identificación Nacional
Servicio de Asistencia Técnica
Servicio Geodésico de Mapas
Servicio al Mejoramiento de la Navegación Amazónica
Servicio Departamental de Gestión Social Beni
Servicio Departamental de Gestión Social Chuquisaca
Servicio Departamental de Gestión Social Cochabamba
Servicio Departamental de Gestión Social La Paz
Servicio Departamental de Gestión Social Oruro
75
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y DESCENTRALIZACIÓN

Servicio Departamental de Gestión Social Pando


Servicio Departamental de Gestión Social Potosí
Servicio Departamental de Gestión Social Santa Cruz
Servicio Departamental de Gestión Social Tarija
Servicio Nacional de Aerofotogrametría
Servicio Nacional de Geología y Minería
Servicio Nacional de Hidrografía Naval
Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología
Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables
Sistema de Ventanilla Única para la Exportación
Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas

Anexo 4.B - ADMINISTRACIÓN DE LA PLANILLA SALARIAL


A TRAVÉS DEL SISTEMA DEL TESORO NACIONAL

Cada entidad de gobierno prepara su lista de empleados a ser pagada (planilla), usando
ya sea un paquete de software estándar (SIGMA, Némesis) o uno compatible de su propie-
dad. A partir del 25 de cada mes, estas planillas se envían al Tesoro Nacional. El sistema
“Century” valida entonces la planilla (verificando el formato, pagos dobles, salario máximo
permitido) y certifica que las planillas estén listas para su pago. Entonces el pago es priori-
zado en base a la disponibilidad de fondos. En la fecha que la planilla es autorizada para su
pago (entre el 1° y el 10 del mes)40 los fondos requeridos son transferidos del Banco Central
de Bolivia (BCB) al banco comercial apropiado.
Hasta hace poco el Tesoro Departamental imprimía las boletas de pago correspondientes
y estas eran distribuidas a cada departamento. Para maestros, un representante de SEDUCA
recogía las boletas y se encargaba de la entrega a los SEDUCA en los departamentos. En
2005, sin embargo, el Tesoro Departamental empezó a implementar un sistema biométrico
de identificación para certificar la identidad de los empleados activos y jubilados. Con una
identificación de impresión digital, el pago puede efectuarse directamente a través de los
bancos, sin necesidad de boletas impresas. A diciembre de 2005, aproximadamente 150.000
personas (de un total de 342.000 empleados activos y jubilados) recibían sus pagos men-
sualmente a través del sistema biométrico. La cobertura del sistema se está expandiendo a
un ritmo constante.

40 Los maestros, por ejemplo, saben que su pago está disponible en 8 de cada mes.
5. DESCENTRALIZACIÓN DEL
SECTOR DE EDUCACIÓN
l mayor desafío de la descentralización en el sector

E educación consiste en lograr una clara asignación de


responsabilidades para cada nivel del gobierno. Por ahora las
responsabilidades están desarticuladas. La toma de decisiones
sobre la asignación de maestros, planificación de la educación y
provisión de infraestructura esta fragmentada, lo que lleva a una
débil responsabilidad: ninguna autoridad —ya sea en el nivel
central o en el local— es responsable por la entrega de la
educación. Este capítulo proporciona un análisis de los actuales
arreglos institucionales, así como de la calidad de servicios y
propone opciones de política para re-organizar al sector de la
educación, de manera que responda a las demandas por una
educación más equitativa y eficiente.
78
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

I. INTRODUCCIÓN sidad, en consecuencia, es re-organizar el


sector de modo que pueda cumplir mejor las
La descentralización no es nueva en el demandas por una educación más eficiente y
sector educación de Bolivia. Siguiendo la equitativa. Este desafío afecta a la educa-
adopción de la Ley de Participación Popular ción primaria, pero es particularmente signi-
(1994) y la Ley de Reforma Educativa, las ficativa para la educación secundaria, donde
municipalidades se involucraron cada vez se presenta la mayoría de las deficiencias.
más en la entrega de servicios de educación, La descentralización provee una oportu-
proveyendo y manteniendo la infraestructu- nidad para superar estos problemas, ya que
ra escolar. Los distritos educativos se esta- una asignación más clara de responsabilida-
blecieron localmente y la mayoría de los di- des es una pre-condición para mejores servi-
rectores distritales asumieron la adminis- cios. Pero los nuevos acuerdos organizacio-
tración del día a día. Sin embargo, el nivel nales también deben ser acompañados con
departamental no fue atendido del todo en mejores incentivos para los proveedores del
los nuevos arreglos institucionales. Conse- servicio. La mayoría de estos incluyen: (i)
cuentemente, las responsabilidades de los mejorar la distribución de maestros en los
desconcentrados Servicios Departamentales departamentos, (ii) financiar escuelas sobre
de Educación (SEDUCA) se volvieron ambi- una base por estudiante; y (iii) el estableci-
guas en la medida en que responden tanto a miento y monitoreo regular de estándares
las prefecturas como al Ministerio de Educa- básicos de calidad del servicio.
ción central. Ahora, la segunda fase de des- La segunda sección de este capítulo ana-
centralización que Bolivia está iniciando se liza la actual calidad de la educación en Bo-
enfoca en los gobiernos departamentales, livia y las asignaciones de responsabilidades
por lo que existe considerable presión para a los distintos niveles del gobierno. La ter-
que, a este nivel, se produzca la descentrali- cera sección presenta alternativas para una
zación de la autoridad política y se entre- mayor descentralización de recursos y auto-
guen los recursos. Esta situación hace surgir ridad administrativa en el área. La cuarta
nuevas preocupaciones sobre la calidad y sección resume lo que se necesita para que
eficiencia de los servicios de educación y re- el país avance exitosamente en la descen-
quiere provisiones especiales para una des- tralización de la educación.
centralización más exitosa.
El mayor desafío de la descentralización II. SITUACIÓN ACTUAL:
en el sector educación es alcanzar una asig- LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN Y
nación más clara de responsabilidades en ca- ORGANIZACIÓN
da nivel de gobierno. Actualmente, estas res-
ponsabilidades están desarticuladas. La to- II.1 Calidad del servicio y
ma de decisiones sobre la asignación de resultados de la educación
maestros, la planificación de educación y la Bolivia ha hecho grandes avances mejo-
provisión de infraestructura está fragmenta- rando el logro educativo de su población,
da, lo que ha inducido a una débil responsa- gracias a importantes iniciativas de políti-
bilidad. Ninguna autoridad —en el nivel cas en el sector. El más prominente de estos
central ni en el local— es responsable por la esfuerzos, el Programa de Reforma Educati-
entrega de servicios de educación. La nece- va de los 90, expandió el sistema durante la
79
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN

década anterior, según se refleja en las me- zar la Meta de Desarrollo del Milenio
joras educativas. Sus tres mayores logros (MDM) de Conclusión Primaria Universal.
fueron: Sin embargo, Bolivia aún enfrenta consi-
> (i) Incrementar las tasas de escolari- derables desafíos para mejorar su sistema
dad. El promedio de años de escolaridad educativo. Los cuatros principales son:
aumentó desde 4,4 por ciento en 1992 > (i) Pobre calidad de la educación y lo-
hasta 7,9 por ciento en 2001. gros educativos. La calidad de la educa-
> (ii) Altas tasas de matrícula para edu- ción no ha seguido el ritmo de las nece-
cación primaria. Se alcanzó un nivel sidades del país, como se evidencia en
muy alto de matrícula en este nivel: 97 las evaluaciones nacionales e internacio-
por ciento de los niños en edad escolar. nales. Bolivia está fallando en formar a
Este porcentaje coloca a Bolivia por en- los ciudadanos educados y a los trabaja-
cima de países como Venezuela o Repú- dores productivos que requiere para
blica Dominicana, y en situación compa- competir en la economía global.
rable con los estándares de Brasil (Gráfi- > (ii) Acceso bajo y desigual a educa-
co 5.1). Esto fue resultado de los esfuer- ción primaria superior y secundaria.
zos para extender la educación primaria La cobertura universal sigue siendo un
desde un ciclo de cinco años a uno de desafío, especialmente entre los grupos
ocho años, para niños entre 6 y 13 años en mayor desventaja. Sus tasas de deser-
de edad. ción y repetición siguen siendo altas, y
> (iii) Incrementar las tasas de conclu- su participación en la educación secun-
sión. Las tasas de conclusión se incre- daria es críticamente baja. Hasta los on-
mentaron desde 56,1 por ciento en 1996 ce y doce años, la matrícula es casi uni-
hasta 71,5 por ciento en 2001, y se esti- versal para todos los niños (educación
ma que alcancen 85 por ciento en 2010. primaria). Sin embargo, en adelante (en
Esto coloca a Bolivia en la vía para alcan- educación primaria superior) existe una

Gráfico 5.1 - TASAS DE MATRÍCULA EN EDUCACIÓN PRIMARIA E INB


PER CÁPITA EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA SELECCIONADOS
100
Brasil

Bolivia
Net Primary Enrollmen

95
República Dominicana

90 Ecuador Colombia
Venezuela
85

Guatemala
80
0 2.000 4.000 6.000
GNI per Capita

Fuente: Banco Mundial.


80
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

brecha considerable entre ricos y pobres, baja proporción del número de maestros
y entre niños urbanos y rurales, respecti- por el número de alumnos. El anterior
vamente. En contraste con la alta matrí- Gráfico 5.2 muestra que la distribución
cula en educación primaria (97 por cien- de maestros entre distritos es bastante
to), la matrícula neta en educación se- pobre.
cundaria superior fue solamente 51 por Entre los desafíos que aún enfrenta Boli-
ciento en 2001. via en educación, la mejora en la asignación
> (iii) Desigualdades intra-departamen- de maestros parece ser uno de los más críti-
tales. Aunque las desigualdades inter- cos. El problema debe ser resuelto con inde-
departamentales del gasto en educación pendencia del modelo organizacional del
aparentemente no constituyen un pro- sector que se elija en el futuro.
blema significativo,existe evidencia de
que los gastos por estudiante intra-de- II.2 La organización del
partamentales y entre distritos es mucho sistema de educación
menos igualitario. Desde la promulgación de la Ley de Parti-
> (iv) Asignación de maestros. La rela- cipación Popular, la educación ha sido gra-
ción estudiantes-maestros tiene una dé- dualmente más descentralizada. Las munici-
bil concordancia con la cantidad de estu- palidades juegan un rol más preponderante
diantes en los distritos educativos y casi en la provisión de infraestructura escolar.
ninguna con la naturaleza rural/no rural Sin embargo, las decisiones en educación
de los citados distritos. Los datos sugie- primaria y secundaria aún son tomadas en
ren que 9 mil maestros no son requeridos una base razonablemente centralizada. Las
en las escuelas en las que trabajan (pero responsabilidades de las principales institu-
lo son en otras). Ello se evidencia en la ciones involucradas son las siguientes:

Gráfico 5.2 - PROPORCIÓN DE ESTUDIANTES A MAESTROS VERSUS NÚMERO


DE ESTUDIANTES Y DISTANCIA DESDE EL HOGAR

Panel 1 - REM vs tamaño de Panel 2 - REM vs distancia generalizada


escuela promedio desde el hogar a la escuela promedio
200 10000
Número de estudiantes

Disatncia generalisada

150

100 1000

50

0 100
0 20 40 0 20 40
Proporción estudiantes profesor Proporción estudiantes profesor

Fuente: SIE y GIS. Fuente: SIE y GIS.


81
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN

a) Ministerio central proceso es menos partidista, pero frecuen-


El Ministerio de Educación tiene un equi- temente la baja capacidad técnica y la polí-
po técnico estable y técnicamente compe- tica local hacen que la asignación de maes-
tente; así como un buen sistema de informa- tros dentro de los distritos sea inefectiva.
ción nacional. Sus enfoques curriculares son Adicionalmente, la selección de individuos
competentes y los materiales adecuados. para asumir estas posiciones es realizada
Sus principales responsabilidades son: por unidades descentralizadas.
> proveer asignación presupuestaria;
> monitoreo y evaluación; c) Distritos Educativos
> planificación. En el nivel de Educación Distrital, la ma-
yoría de los directores distritales se encar-
b) Unidad Educativa gan de la administración cotidiana. Bajo el
Departamental (SEDUCA) Distrito Educativo está el “Núcleo Educati-
Además del Ministerio central, existen vo”, un grupo de seis a nueve escuelas que
nueve unidades desconcentradas, llamadas comparten recursos. Las principales respon-
SEDUCA (Servicio Departamental de Educa- sabilidades de los Distritos incluyen:
ción), lo que coincide con los nueve depar- > distribución de libros de texto y materia-
tamentos. Estas son organizaciones híbri- les pedagógicos (provistos por el centro);
das, ya que reportan tanto a las prefecturas > selección de directores de escuelas;
departamentales como al ministerio central. > asignación de maestros entre escuelas.
Las principales responsabilidades de los SE-
DUCA incluyen: d) Municipalidades
> contratar y despedir a los maestros; Desde la Ley de Participación Popular, las
> asignar maestros a los distritos educati- más de 300 municipalidades han asumido
vos. responsabilidades en educación, las que in-
Los SEDUCA se han convertido en orga- cluyen:
nismos altamente políticos y partidistas, y > manutención de la escuela;
tienen bajos niveles de competencia. Esto > provisión de servicios básicos para es-
último se evidencia en la pobre distribución cuelas, por ejemplo, electricidad y agua;
de maestros. Los SEDUCA asignan sus cuotas > provisión de insumos de aprendizaje.
departamentales de maestros entre distri-
tos.41 Una vez distribuidos, los puestos de e) Gastos en educación
maestros se convierten en derechos adquiri- por nivel de gobierno
dos de los departamentos y de los distritos. La Tabla 5.1 muestra los gastos ejecuta-
Son difíciles de alterar, aún cuando los cam- dos por el Ministerio de Educación e indica
bios demográficos indican las necesidades que, con excepción de la educación supe-
de reasignaciones. En el nivel distrital, el rior, los gastos corrientes por estudiante

41 Al contrario del Ministerio central, los SEDUCA generalmente no asignan maestros sobre bases objetivas.
Sus propios líderes, las cabezas de los SEDUCA, han sido designados desde hace mucho por los
prefectos departamentales. Si bien últimamente el proceso de selección para los SEDUCA se realiza más
en base a méritos, aún están compuestos por individuos elegidos a través de conexiones políticas. Lo
mismo aplica para la asignación de puestos de maestros a los distritos.
82
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

son los más altos para educación primaria, La Tabla 5.2 muestra los gastos por nive-
totalizando 774 bolivianos anuales en el les de gobierno. La mayoría son hechos a
año 2002 (cerca de US$ 296). Estos com- través del Ministerio de Educación. Sólo una
prenden casi el 70 por ciento del gasto glo- pequeña parte de los gastos del Ministerio
bal en educación. Como resultado, la edu- es ejecutada por los SEDUCA. Las municipa-
cación secundaria está ampliamente sub-fi- lidades están ejecutando actualmente una
nanciada. porción creciente de la inversión en educa-
Otros elementos de este gasto incluyen ción y se estima que gasten un total de 0.8
el hecho de que las municipalidades finan- por ciento del PIB en el sector.
cian la educación a partir de sus variadas
fuentes de ingresos (impuestos propios, II.2 Evaluación de
transferencias de co-participación, y recur- la situación actual
sos HIPC). Los recursos de co-participación Las leyes de Reforma Educativa y de Par-
son condicionados y pre-asignados de la si- ticipación Popular cambiaron la organiza-
guiente manera: 85 por ciento para inver- ción del sector trasladando recursos y res-
sión y 15 por ciento para gastos corrientes. ponsabilidades a los departamentos, parti-
La parte de los recursos HIPC (cerca de 1 por cularmente a las municipalidades. Estas me-
ciento del PIB) es sólo un cuarto de las didas de descentralización, sin embargo,
transferencias por co-participación. De los son aún bastante limitadas en sus impactos.
recursos HIPC, 20 por ciento están pre-asig- En el año 2005, cerca del 90 por ciento de
nadas a educación. los gastos en educación, fueron hechos to-

Tabla 5.1 - GASTOS EN EDUCACIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN (en porcentaje), 2002

Tipo de gasto Porcentaje de gastos Porcentaje de los gastos Gastos por


en educación no- recurrentes en educación estudiante
superior del Ministerio del gobierno central (recurrentes) en Bs.

Administración (central
y departamental) 4.0 2.9
Educación inicial 4.7 3.4 446
Educación primaria 69.4 50.6 774
Educación secundaria 15.5 11.3 669
Otros* 6.4 4.7
Gastos totales en
educación no-superior 100.0 73.0
Sistema de
universidad pública 27.0 3,342
Gastos totales del
Ministerio de Educación 100.0 1,019
Nota: * Otros incluye educación alternativa, educación especial, educación técnica, y educación superior
no-universitaria.
Fuente: Ministerio de Educación/UDI.
83
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN

davía de forma centralizada. Esto significa a arriba” —bajo el que los entes descentra-
que la vasta mayoría de los insumos provis- lizados toman decisiones de contratación.
tos a las escuelas fue decidida de manera Entre los distintos niveles de gobierno,
centralizada o por unidades desconcentra- existen notables duplicidades en cuanto a la
das del Ministerio de Educación. asignación de responsabilidades, lo cual ha
Los avances relativamente recientes son dado lugar a ambigüedades y ha hecho tan
positivos en muchos aspectos, pero desafor- difusas las responsabilidades que es parti-
tunadamente condujeron a alguna desaline- cularmente difícil la relación entre los direc-
ación de responsabilidades y recursos. Como tores distritales, los alcaldes, y los goberna-
en muchos otros países, algunas funciones dores departamentales42. Sus manifestacio-
fueron descentralizadas—pero el centro re- nes son particularmente pronunciadas en
tuvo el control de todo lo que realmente im- las siguientes áreas:
portaba. Hoy, el sector educación padece > Insumos de aprendizaje: Muchas es-
una desarticulada y fragmentada toma de cuelas tienen significativas limitaciones
decisiones. El resultado es un modelo de or- de insumos básicos de aprendizaje como
ganización híbrido y poco conveniente en- papel, lápiz y tiza, ya que ni los directo-
tre un enfoque de “arriba a abajo”—en el res, ni los alcaldes aceptan las responsa-
que las escuelas son planificadas y dotadas bilidades por su provisión. Adicional-
de personal en línea con el régimen de una mente, existen inadecuados presupues-
burocracia central—y un enfoque de “abajo tos para estos requerimientos.

Tabla 5.2 - GASTOS EN EDUCACIÓN PRIMARIA Y


SECUNDARIA (en porcentaje del PIB), 2005

Ministerio de Educación 4.2


Gastos corrientes 4.2
De los cuales: salarios 3.9
Gastos de capital 0.0
SEDUCA 0.1
Gastos corrientes 0.1
Gastos de capital 0.0
Municipalidades 0.8
Gastos corrientes 0.2
Gastos de capital 0.6
Gastos Totales 5.1
Nota: Los gastos en educación superior (universidades)
representan 1.7 por ciento el PIB.
Fuente: Estimaciones del Banco Mundial.

42 Uno de los problemas se relaciona con la disparidad entre la cantidad de distritos educativos y
municipalidades, ya que en ocasiones las municipalidades más pequeñas son agrupadas en un sólo
distrito.
84
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

> Puestos de maestros: Ni los prefectos, la mayoría de sus recursos (81 por ciento)
ni los alcaldes municipales son responsa- en infraestructura física y solamente 19
bles financieramente por los puestos de por ciento en materiales pedagógicos o
maestros. Adicionalmente, cambiar estos de capacitación, aunque la información
puestos es muy difícil dados los intrínse- existente sugiere que las mejoras de ser-
cos intereses, por ejemplo, las “propieda- vicio requieren proporciones opuestas.
des” percibidas de los distritos. Asimismo, los recursos HIPC destinados a
> Inversiones en infraestructura: Las in- las municipalidades no han sido utiliza-
versiones en infraestructura no están ali- dos oportunamente debido a una inade-
neadas con inversiones pedagógicas o cuada capacidad, particularmente en las
con las decisiones de dotación de perso- municipalidades más pequeñas.
nal del Ministerio. Los alcaldes son aho- > Ineficientes gastos públicos: Los gas-
ra responsables por la provisión de in- tos públicos expandidos para educación
fraestructura educativa, lo que ha produ- no han producido mejoras tangibles en
cido duplicidad de responsabilidades en- sus resultados. En el año 2002, el gasto
tre ellos y los directores distritales. Exis- total en educación fue el 6.8 por ciento
te evidencia anecdótica de que los alcal- del PIB, el más alto de los últimos años.
des son buenos construyendo nuevas es- Sus inversiones fueron considerablemen-
cuelas, pero no manteniéndolas. te mayores que las de países como Ecua-
La deficiente asignación de responsabili- dor, Perú o Brasil. Sin embargo, muchos
dades también ha tenido otras consecuen- gastos fueron ineficientes.
cias negativas. En el pasado se hicieron diferentes es-
> Débil rendición de cuentas: Ni los al- fuerzos para atender estos problemas, lo que
caldes, ni los directores distritales, ni los básicamente reflejó falta de coordinación en-
prefectos son completamente responsa- tre los niveles de gobierno. Se lanzaron “Pro-
bles por los resultados. Esto ha diezmado yectos Educativos” para tratar de mejorar es-
seriamente la calidad de los servicios ta situación, incentivando una mejor planifi-
educativos. Asimismo, una pobre cola- cación entre las distintas instituciones invo-
boración entre los niveles central y mu- lucradas. Tales proyectos permitieron la par-
nicipal ha limitado los intereses de los ticipación popular en la toma de decisiones
alcaldes en la adecuación de las inversio- del sector y buscaron facilitar las contribu-
nes en educación. ciones de los distintos actores educativos. A
> Ineficiente composición de recursos y su vez, levantaron y apalancaron recursos
baja eficiencia productiva: Existe baja combinando fondos tanto municipales como
eficiencia en el uso de los recursos dispo- desconcentrados y centralizados. La efectivi-
nibles debido a que las decisiones sobre dad de estas medidas ha sido limitada, aun-
los insumos (maestros, por ejemplo) para que en parte debido a la inefectiva participa-
producir resultados (servicios educativos) ción del Ministerio de Educación. Sin embar-
están desarticuladas. Un ejemplo signifi- go, estos proyectos representan un promiso-
cativo se refiere al problema, previamen- rio comienzo para avanzar en la mejora de la
te mencionado, concerniente a la asigna- planificación educativa en todos los niveles y
ción de maestros entre distritos. Asimis- para proveer financiamiento para la educa-
mo, las municipalidades están gastando ción en general y secundaria en particular.
85
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN

Sin embargo, a pesar de estas iniciativas, III.1 Experiencia internacional


las deficiencias en la organización del sec- con descentralización de la
tor aún son fuertes y deben ser atendidas. educación
Para superarlas, la descentralización puede Varios acuerdos institucionales han evo-
jugar un importante papel. Pero, por sí mis- lucionado y han sido consolidados en países
ma y por su cuenta, la descentralización no de América Latina, incluyendo los siguientes:
simplificará necesariamente las cosas para a. Devolución a niveles más bajos: Brasil,
alcanzar estos desafíos. De hecho, la parti- Argentina, Chile y Colombia, en algún
cipación expandida de los gobiernos depar- grado, practican este modelo. En él, los
tamentales y las municipalidades incremen- niveles subnacionales de gobierno ges-
ta la necesidad de coordinación, particular- tionan las escuelas y son completamente
mente en el período de transición. Más aún, responsables por los resultados en edu-
bajo la actual situación en Bolivia, la des- cación, mientras que el gobierno federal
centralización puede contribuir solamente a o Central juega solamente un rol finan-
mejorar la educación si: (i) los avances en la ciero, suplementario e igualador.
mejora educativa son protegidos (no se re- b. Burocracias centralizadas: Uruguay, Cu-
gistra un descenso en la calidad del servi- ba y Costa Rica tienen burocracias centra-
cio), y (ii) se mejoran aún más los servicios lizadas, Ni las comunidades, ni los gobier-
educativos. nos subnacionales son responsables por
los resultados en educación. Puede haber
III. DESCENTRALIZACIÓN FUTURA participación popular, pero el Ministerio
EN EL SECTOR EDUCACIÓN: de Educación gestiona las escuelas.
ALTERNATIVAS Y c. Autonomía de Escuela: En Guatemala, El
RECOMENDACIONES Salvador, Nicaragua y Honduras, este mo-
delo varía en su aplicación pero está ba-
Para Bolivia, el mayor desafío para la sado en extrema autonomía de escuela. El
descentralización en el sector educación es gobierno central no hace más que finan-
claramente reasignar las responsabilidades ciar a las escuelas. En el Pronade de Gua-
para obtener una mayor rendición de cuen- temala, los maestros son contratados y
tas, así como un uso eficiente de recursos. El despedidos por escuelas gestionadas por
objetivo subyacente debería ser implemen- los padres, los que pueden escoger mate-
tar un sistema de educación que responda a riales en la medida que así lo consideren.
las demandas por una entrega de servicios El Ministerio de Educación solamente fi-
más equitativa y eficiente. Para que la des- nancia las escuelas, establece responsa-
centralización sea efectiva, Bolivia debe bilidades y determina la currícula.
desarrollar su propia estrategia de descen- d. Responsabilidades compartidas: En
tralización, la que debe ser bien secuencia- Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia, en al-
da e implementada. Es útil tomar en cuenta gún grado, se distribuyen distintas res-
la experiencia internacional y las lecciones ponsabilidades a distintos niveles des-
aprendidas, así como los principios para la centralizados o altamente desconcentra-
descentralización de la educación que hoy dos. Un nivel es responsable por pagar a
en día son casi universalmente reconocidos los maestros, otro por asignarlos, e in-
y aceptados. cluso otro para la infraestructura escolar.
86
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Los mejores resultados en educación se trales no pueden manejar estas activida-


han encontrado en sistemas que son gestio- des eficientemente, porque están dema-
nados por burocracias centralizadas (Uru- siado lejos para abordar problemas tales
guay, Costa Rica, Cuba) o altamente descen- como supervisar, coordinar, definir ubi-
tralizadas (Argentina, Chile). Sus éxitos caciones de escuelas y garantizar una
pueden atribuirse a la existencia de marcos equidad entre localidades.
claros de responsabilidad.
Asimismo, muchos de los encomiables lo- III.2 Principios de
gros de Chile en mejorar los resultados del descentralización de educación
aprendizaje vinieron luego de que la política Sobre la base de estas experiencias inter-
de descentralización fuera complementada nacionales, la Tabla 5.3 enumera dos princi-
con la implementación de programas bien di- pios que debería considerar Bolivia para di-
señados de mejora de escuelas públicas. Estos señar su futura descentralización en el sec-
se sustentaron con un creciente apoyo mate- tor educación. Estos principios indican la
rial para escuelas en situación de desventaja importancia de tener mecanismos de incen-
y fortaleciendo el apoyo para el desarrollo tivos en los lugares críticos.
profesional de los maestros. Las lecciones que
se pueden extraer son las siguientes: III.3 Actores e intereses
> Los esfuerzos de descentralización fue- La experiencia internacional ha demos-
ron efectivos para mejorar la educación trado que cualquier estrategia de descentra-
porque se enfocaron en las escuelas. lización debe contar con la participación de
> Las reformas administrativa y presupues- los interesados y tomar en cuenta sus visio-
taria fueron diseñadas para asegurar que nes. Esto porque siempre existe la posibilidad
las escuelas y sus maestros tengan la de que, incluso las reformas bien diseñadas,
competencia, autoridad, recursos e in- puedan encontrar dificultades y oposición.
centivos para diseñar y llevar a cabo ac- Se requiere al menos un mínimo de consenso
tividades de aprendizaje y enseñanza para que la implementación avance. Dado
que fueran apropiadas a las necesidades que el debate sobre descentralización aún es-
particulares de los estudiantes. tá vigente en Bolivia, es demasiado tempra-
> Es impráctico e ineficiente que un go- no para proyectar los intereses específicos y
bierno nacional pase por alto a sus go- los comportamientos de cada uno de los po-
biernos subnacionales, porque las activi- sibles actores e interesados. Sin embargo,
dades educativas son mejor desempeña- uno puede concluir que al igual que en otros
das en estos niveles. Los gobiernos cen- países, la implementación de la descentrali-

Tabla 5.3 - PRINCIPIOS PARA DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN

- El sistema de administración debería estar ubicado en un solo


nivel. Una autoridad debería construir y mantener escuelas así
como contratar y despedir trabajadores.
- Financiamiento y recursos deberían seguir a los niños.
Fuente: Banco Mundial.
87
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN

zación de educación tiene que ser gradual pa- educación primaria y secundaria. Está deli-
ra permitir navegar por una área de alto gas- neado como opción 1. Este enfoque restrin-
to con fuertes intereses implícitos. gido refleja el hecho de que la segunda fase
de descentralización ahora se concentra
III.4 Desarrollando una visión en principalmente en los niveles departamen-
el sector educación: alternativas tales. Sin embargo, desde el punto de vista
para la descentralización de la experiencia internacional y las consi-
Es importante desarrollar una visión so- deraciones técnicas, se considera que las
bre el futuro del sector educación sometido otras alternativas también constituyen po-
a descentralización. Sobre la base de las ex- sibilidades válidas.
periencias internacionales antes menciona- Debería notarse que la opción 1 ha sido
das, la Tabla 5.4 identifica cuatro opciones elegida porque el actual clima político y
concebibles para estos propósitos y cita sus económico de Bolivia hace irreal suponer
ventajas. que las municipalidades transferirían volun-
Este informe analiza los roles de los go- tariamente sus responsabilidades de in-
biernos departamentales en la provisión de fraestructura para educación a los gobier-

Tabla 5.4 - OPCIONES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL SECTOR EDUCACIÓN

Opciones Ventajas

Opción 1: Gobiernos departamentales Mayor coordinación y control en comparación


responsables por la educación primaria y con descentralización municipal.
secundaria
Opción 2: Modelo de Autonomía de Escuela Las responsabilidades están alineadas de modo
que el sistema de administración está ubicado
en un solo proveedor de servicios.
Opción 3: Municipalización Ventaja comparativa de municipalidades
comparadas con gobiernos regionales por un
mejor conocimiento de las necesidades locales.
Las responsabilidades están alineadas de modo
que el sistema de administración está ubicado
en un solo proveedor de servicios.
Opción 4: Administración centralizada Mayor control vertical para una clara
(aunque desconcentrada) de la educación asignación de responsabilidades.
secundaria con autonomía de escuelas
El sistema opera sin la participación de los Las responsabilidades están alineadas de modo
gobiernos departamentales (que transfieren sus que el sistema de administración está ubicado
responsabilidades al Ministerio de Educación) en un solo proveedor de servicios.
ni de las municipalidades (que transfieren sus
responsabilidades a las escuelas).

Fuente: Banco Mundial.


88
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

nos departamentales. En consecuencia, consecuencia, es posible que los gobiernos


aunque es técnicamente sub-óptimo, es departamentales no puedan llevar a cabo
más que probable que los departamentos actividades costosas destinadas a la mejora
continúen compartiendo estas responsabi- de la educación (incluyendo el empleo de un
lidades con las municipalidades. Sobre este número sustancial de maestros adicionales)
supuesto, la Tabla 5.5 delínea los roles pros- bajo las probables restricciones fiscales de
pectivos de cada nivel de gobierno bajo es- Bolivia en el corto plazo. Considerando tam-
ta alternativa. bién los factores políticos y económicos y
las limitadas facultades de los SEDUCA, la
III.5 Estrategia y diseño implementación de la descentralización de
de descentralización educación debería ser gradual. Más aún, pa-
Existen unos pocos elementos estratégi- ra que ese proceso sea exitoso, se necesita
cos que Bolivia debería considerar para que exista un mínimo de capacidad de im-
avanzar e implementar la descentralización: plementación. También es necesario que ha-
ya una fase preparatoria antes de la transfe-
a) Secuencia e implementación gradual rencia de mayores responsabilidades.
Es importante apreciar que los gastos en
educación son, en gran medida, corrientes y b) Financiamiento
rígidos. Cerca del 50 por ciento de ellos es- La descentralización presenta una opor-
tán relacionados con planillas salariales. En tunidad para rediseñar los mecanismos para

Tabla 5.5 - DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN HACIA


GOBIERNOS DEPARTAMENTALES Y RESPONSABILIDADES

Ministerio de - Política nacional de educación.


Educación - Planificación.
- Estándares nacionales y reglas.
- Monitoreo y evaluación.
- Asistencia técnica hacia los niveles más bajos.
Gobiernos - Decidir cuándo y dónde abrir y cerrar escuelas.
departamentales - Responsabilidades de recursos humanos (de acuerdo
a las alternativas presentadas más atrás; ver
capítulo aparte sobre recursos humanos).
- Designar al director de una escuela.
- Decidir sobre el método de entrega de servicio y
enfoque pedagógico.
- Expandir, reducir, y mantener la infraestructura
escolar (en coordinación con las municipalidades).
Distritos y escuelas - Adquirir y distribuir libros de texto y otros
materiales pedagógicos.
- Capacitación en-el-servicio del maestro.
Municipalidades - Mantener y construir infraestructura escolar.
Fuente: Banco Mundial.
89
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN

la asignación de los recursos nacionales y vicios en el sector. Existe una rica experien-
para obtener una distribución de fondos más cia internacional sobre distintos modelos de
simple y transparente. Financiar la educa- financiamiento que deberían ser examina-
ción es un poderoso mecanismo para incen- dos para encontrar el enfoque adecuado pa-
tivar y obtener mejoras en la entrega de ser- ra Bolivia (Recuadro 5.1).

Recuadro 5.1 - DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN EN AMÉRICA LATINA:


DISTINTOS ENFOQUES PARA FINANCIAR LA EDUCACIÓN

Chile. Hace que los “fondos sigan a los niños” a través de la elección de escuelas. Los proveedores
de educación privada o municipalidades reciben financiamiento desde el gobierno central que es estric-
tamente proporcional a la cantidad de niños matriculados en cada escuela. Los niños son libres de ma-
tricularse en cualquier escuela que elijan (privada o municipal). En el caso de las escuelas municipales,
las municipalidades que las gestionan, reciben financiamiento per cápita, añaden todo recurso propio
que deseen, y entonces dividen los recursos entre sus escuelas de la forma que vean conveniente.
Brasil. Siempre tuvo un sistema centralizado de educación en el que las escuelas eran gestionadas por
municipalidades o estados a quienes se les requería por ley que dedicaran 25 por ciento del total de sus
ingresos a educación. Desafortunadamente, esto condujo a altas inequidades en el financiamiento debi-
do a grandes diferencias en ingresos per cápita entre las unidades federales de Brasil. En 1998, una refor-
ma llamada FUNDEF (Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério) comenzó a tomar el 15 por ciento de la recaudación impositiva e ingresos compartidos en
los niveles estatal y municipal, y creó un fondo estatal. La recaudación de este fondo es redistribuida a
todos los sistemas municipales y el Estado en proporción a la matrícula primaria del año anterior. El go-
bierno federal entonces, completa el fondo en aquellos Estados en los que la recolección impositiva cae
por debajo de un cierto mínimo. También acá, el resultado es que los “recursos siguen a los niños”.
Colombia. Ha seguido un trayecto de descentralización muy parecido al tomado en Bolivia actual-
mente. La descentralización en educación fue una decisión política hecha como parte de una decisión
nacional de descentralización en todas las áreas. Cuando los maestros fueron inicialmente descentrali-
zados a los departamentos, sus salarios fueron pagados por una transferencia no-condicionada (el “Si-
tuado Fiscal”). Sin embargo, la mayoría del Situado fue distribuido de acuerdo con las tendencias de dis-
tribución de costos pre-descentralización. Esto no condujo a una mejor asignación de maestros o equi-
dad entre departamentos. Peor aún, por un momento los departamentos podían contratar maestros y pa-
sar sus costos al Situado. Las municipalidades también reciben una donación basada en una fórmula, lla-
mada de las Participaciones Municipales, y contratan algunos maestros para las escuelas municipales.
Los maestros fueron descentralizados sin atención a la equidad entre departamentos o municipalidades.
Esto condujo a disparidades muy grandes en las proporciones del número de estudiantes por maestro sin
incentivos para cambiar las reglas de asignación de recursos. En la medida en que la situación se volvió
más complicada, se introdujeron reglas de financiamiento que “seguían a los estudiantes”, con la expec-
tativa de alcanzar mejoras sustanciales en el funcionamiento y los incentivos en el sector.

Fuente: Banco Mundial.


90
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

La mayoría de los países siguen una asig- los estudiantes rurales o pobres. Por
nación dirigida por fórmula. Pero, a la luz de ejemplo, cada 20 por ciento de financia-
la actual distribución de responsabilidades miento podría ser transferido sobre una
en Bolivia y del actual movimiento hacia base por estudiante de modo que, des-
una mayor descentralización, cambiar las pués de cinco años, todos los fondos se-
reglas de financiamiento para que los “re- rían basados en la fórmula y guiados por
cursos sigan a los estudiantes” puede solu- incentivos. Este enfoque permitiría que
cionar las ineficiencias que se han generado las escuelas se ajusten a los nuevos cam-
por la descentralización. bios y protegería la neutralidad fiscal de
> Si el ministerio central financia a los de- la descentralización.
partamentos o a las municipalidades (o a
ambas) de acuerdo a una fórmula basada c) Estándares educativos
en estudiantes, esto crearía incentivos La descentralización implica un nuevo
para tener cuantos niños sea posible en rol para el Ministerio de Educación, que de-
las escuelas. Además, podría contribuir a bería liderar el proceso y fortalecer la gober-
distribuir el personal de maestros más nabilidad del sector. Una importante área en
equitativamente que en el presente, me- la última esfera es la necesidad de estable-
jorar el pobre patrón de la relación maes- cer mejores estándares educativos. Una se-
tro-estudiante y atender las inapropia- rie uniforme de indicadores puede ser utili-
das prácticas de asignación de maestros. zada para monitorear el desempeño de los
El cambio resultante podría ser estable- gobiernos departamentales y municipalida-
cido en un período de cinco años, para des, bajo un nuevo escenario descentraliza-
facilitar los ajustes de los actuales pro- do. Los indicadores deberían ser definidos y
cedimientos que son ineficientes. Ade- concordados en la fase preparatoria antes de
más, para complementar este proceso, transferir responsabilidades. Se recomienda
sería deseable cambiar los métodos para utilizar las tasas de conclusión como un in-
la selección de maestros y/o su designa- dicador clave. Esto reflejaría las mejoras
ción y poner un mayor peso en mecanis- educativas y también sería compatible con
mos transparentes y basados en reglas las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM).
establecidas. También podrían emplearse las tasas de ma-
> La formula podría, adicionalmente, ser trícula como un indicador, si es que son di-
ajustada por condiciones especiales ta- ferenciadas entre departamentos.
les como áreas rurales poco pobladas o
dificultades de transporte. d) Monitoreo
> La fórmula debería ser introducida gra- Durante la implementación de la descen-
dualmente. Durante el primer año, po- tralización, las autoridades nacionales de-
dría diseñarse una donación en bloque berían considerar que el proceso pueda no
basada solamente en variables del “lado conducir a mejores servicios. Es posible que
de la oferta”, i.e., los costos de pagar a las tasas de matrícula tengan que ser incre-
los maestros descentralizados. Luego, la mentadas. También es necesario notar que
distribución de la donación podría ser las actuales inequidades entre departamen-
cambiada incrementalmente a una fór- tos podrían empeorar cuando sus gobiernos
mula por estudiante, con mayor peso en determinen sus propias políticas autónomas
91
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN

de educación —si esta problemática no se cación: Estos son: (i) Fase preparatoria para
atiende directa y rápidamente. garantizar capacidades institucionales bási-
El Ministerio de Educación debería for- cas; (ii) Institucionalización de transferen-
talecer su supervisión y monitoreo de los cias a través de “paquetes de negociación”;
resultados en educación. Como se afirmó (iii) Monitoreo del desempeño.
previamente, si se financia a los gobiernos
sobre una fórmula por estudiante, esto cre- a) Fase preparatoria previa a la
aría incentivos para tener cuantos niños transferencia de responsabilidades
sea posible en las escuelas. El Ministerio en educación: garantizar capacidades
podría entonces concentrarse en establecer institucionales básicas
estándares, evaluar el desempeño y proveer Antes de cualquier transferencia de nue-
apoyo técnico a los departamentos y muni- vas responsabilidades, existe la necesidad
cipalidades que gestionan las escuelas. Es- de garantizar la presencia de capacidades
tas, en cambio, tendrían la responsabilidad institucionales mínimas e información clave
de conectarse en el monitoreo a este nivel, para la toma de decisiones. Los siguientes
en estrecha coordinación con los padres. deberían ser sus componentes (Tabla 5.6).
Un monitoreo continuo y regular es un ele-
mento clave para lograr una mayor eficien- b) Puntos de entrada para la
cia y también es clave para fortalecer la descentralización de educación y
rendición de cuentas, aspecto que constitu- “paquetes de negociación”
ye uno de los beneficios deseados de la des- Para la implementación gradual de la
centralización. descentralización, es importante seleccio-
nar puntos de entrada apropiados. Uno de
III.6 Implementando la estos debería ser la transferencia de la res-
descentralización de educación ponsabilidad administrativa de los recursos
Existen tres pasos de implementación re- humanos, con reglas efectivas de responsa-
queridos para la descentralización de la edu- bilidad fiscal. Esto facilitaría las decisiones

Tabla 5.6 - FASE PREPARATORIA PREVIA A LA DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN

- Capacitar a los departamentos en la administración de recursos humanos.


- Preparar el inventario (activos físicos) para los SEDUCA, antes de su incorporación
dentro de la estructura de los gobiernos departamentales.
- Completar información sobre el número de maestros por nivel de educación
(primaria/secundaria) en cada departamento, y niveles salariales/incluyendo beneficios.
- Completar información sobre la distribución de maestros dentro y entre departamentos
(urbano/rural).
- Monitorear los acuerdos existentes: seleccionar, discutir, y concordar sobre un grupo
básico de indicadores para medir la calidad del servicio; definir la línea de base en
cada departamento; definir responsabilidades en el monitoreo; definir sanciones por
incumplimiento.
Fuente: Banco Mundial.
92
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

eficientes al asignar la mayoría de los insu- Es probable que se requieran otros cam-
mos críticos para servicios de educación. bios en el marco legal debido a que los con-
Sin embargo, existen significativos des- tratos firmados previamente entre el Estado
afíos involucrados en la transferencia de y el personal de enseñanza tendrían que
maestros a los gobiernos departamentales. cambiar a contratos entre los gobiernos de-
El sistema de escalafón docente es tan com- partamentales y los maestros. Los ítems na-
plejo y rígido que reduciría toda autonomía cionales (o puestos) serían transferidos a la
requerida por los departamentos para sus autoridad administrativa del gobierno de-
políticas y prácticas educativas. El escala- partamental, y podrían crearse nuevos ítems
fón debería ser simplificado para permitir la o puestos por los gobiernos departamenta-
descentralización de maestros. Podría fijar- les, dentro de parámetros nacionales. (Se
se un salario mínimo para maestros en rela- describen mayores detalles en el capítulo de
ción con los años de experiencia, y estable- Recursos Humanos).
cerse una capacitación inicial, así como Sería importante construir un marco de
permitir a los departamentos mejorar este incentivos para la transferencia de recursos
salario o añadir incentivos según lo consi- humanos a los gobiernos departamentales y
deren conveniente. Un precedente es la re- elaborar “paquetes de negociación” para es-
forma magisterial de Chile, en la que el Mi- tos propósitos. (Tabla 5.7).
nisterio de Educación establece el salario Los elementos enumerados en estos “pa-
mínimo, pero cualquier escuela es libre de quetes de negociación” son los requeri-
pagar más si lo desea. Por algún tiempo, mientos mínimos para servicios educativos,
podrían co-existir distintos tipos de maes- los que deberían mejorar en el tiempo. Están
tros. Los maestros nacionales departamen- destinados a que los gobiernos departamen-
talizados podrían tener distintos derechos tales obtengan mayor control sobre los in-
adquiridos que aquellos recientemente con- sumos para producir resultados y garantizar
tratados, cuya posibilidad debería ser pre- mayor responsabilidad y eficiencia. El éxito
vista y apoyada. depende de que los acuerdos relacionados

Tabla 5.7 - PAQUETES DE NEGOCIACIÓN PARA DESCENTRALIZACIÓN DE EDUCACIÓN

Gobierno Transfiere responsabilidades por la administración de recursos humanos


nacional (puntos i, ii, iii y iv ya enumerados) a los departamentos.
Gobierno A cambio, los departamentos aceptan:
departamental - Ser gradualmente financiados mediante una fórmula por estudiante
(cada año 20 por ciento de los fondos son distribuidos a través de
la nueva fórmula y se reemplaza la distribución en base a
asignaciones del gasto pasado).
- Ser monitoreados sobre las mejoras en la entrega del servicio
(indicador clave: proporción maestros por estudiante).
Fuente: Banco Mundial.
93
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE EDUCACIÓN

sean y permanezcan atractivos tanto para el den volverse aún más difusas dando lugar
nivel nacional como para el departamental. a la necesidad de medidas correctivas.
> Incentivos para que las escuelas se en-
IV. CONCLUSIONES Y foquen en mejores resultados de edu-
CONDICIONES DE ÉXITO cación y cobertura. Aunque ha habido
un incremento en la cobertura, las tasas
Aunque Bolivia ha mejorado el sector de matrícula en educación secundaria
educación, aún enfrenta grandes desafíos aún son demasiado bajas y deben ser ex-
para mejorar el acceso y la calidad del servi- pandidas.
cio, particularmente para la educación se- > Mejor distribución de maestros. Este es
cundaria. Es evidente que las responsabili- un elemento crítico para mejores servi-
dades del sector educativo son desarticula- cios y resultados de educación mejorados.
das y fragmentadas. En años anteriores, la > Atender mandatos sin financiamiento.
administración de recursos para infraestruc- La combinación de mayor acceso y con-
tura fue descentralizada a las municipalida- clusión mejorada en el nivel de escolari-
des, pero no se hizo lo mismo con el control dad primaria, combinada asimismo con
sobre el sistema de recursos humanos. Este el crecimiento de la población, inevita-
enfoque ha generado significativas fallas en blemente resultará en una mayor deman-
eficiencia y responsabilidad. da de educación secundaria. Se estima
La experiencia internacional sugiere que que la demanda de matrícula secundaria
la descentralización debería contribuir a rural se duplique en 2010. Con la descen-
mejorar los servicios y, simultáneamente, tralización, estos requerimientos de gas-
promover mayor eficiencia y responsabili- to adicionales serían “mandatos sin fi-
dad. Lograr estas metas, sin embargo, no es nanciamiento” (unfunded mandates) en
fácil porque deben concurrir varias condi- la medida en que no hay fondos públicos
ciones de éxito. asignados a esta área de responsabili-
En particular, las siguientes son condi- dad. Así, los gobiernos departamentales
ciones de éxito bajo las cuales la descen- o las municipalidades tendrán que lidiar
tralización puede contribuir a proteger la con ellos.
calidad del servicio y su mejora: > Efectiva distribución de recursos den-
> Mejor asignación de responsabilidades. tro de los departamentos. Los gastos
La descentralización provee una oportu- por estudiante son desiguales dentro de
nidad para alinear de mejor modo las res- los departamentos, y entre distritos. Los
ponsabilidades en cada nivel de gobierno. futuros gobiernos departamentales autó-
Sin embargo, particularmente durante las nomos o municipalidades tendrán que ju-
transiciones, las responsabilidades pue- gar roles efectivamente redistributivos.
6. DESCENTRALIZACIÓN
DEL SECTOR DE SALUD
l principal desafío de la descentralización en el sector salud

E es vincular los recursos asignados a los diferentes niveles de


gobierno con las responsabilidades y la autoridad para la
toma de decisiones sobre estos recursos. Las responsabilidades
están desarticuladas entre los niveles de gobierno y la calidad de
servicios de salud es pobremente monitoreada. El desafío es
desarrollar una adecuada administración de salud a nivel
departamental, con la meta de proporcionar una entrega de
servicios de salud más equitativa y eficiente. Esto implica crear
una asistencia de salud más focalizada en la población donde las
necesidades son particularmente severas. Este desafío existe para
el cuidado primario y secundario de la salud, así como para los
servicios de salud pública. Este capítulo proporciona opciones de
política de cómo estos problemas pueden superarse y que
condiciones de éxito deben estar presentes para que la
descentralización sea efectiva.
96
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

I. INTRODUCCIÓN sector tienen que ser fortalecidas para vol-


verlas más capaces y tener mejores reglas
El desafío primordial de la descentraliza- operativas. Simultáneamente, el Ministerio
ción en Bolivia es lograr la asignación de re- de Salud y Deportes tiene que fortalecerse,
cursos a los diferentes niveles de gobierno de manera que pueda apoyar a los gobiernos
con una simultánea entrega de responsabili- departamentales a adquirir capacidades y
dades y autoridad para la toma de decisio- reforzarlas. De la misma manera, su función
nes sobre tales recursos. Al mismo tiempo, actual debe ser revisada con la finalidad de
existe un problema urgente acerca de la ne- focalizar mejor y alentar el desarrollo de las
cesidad de desarrollar una administración capacidades departamentales estableciendo
de servicios departamental más adecuada y estándares de salud y supervisando el fun-
más focalizada allí donde las necesidades cionamiento del sistema de salud. Asimis-
son mayores. Estos desafíos existen tanto mo, su rol necesita enfatizar el monitoreo y
para la atención de la salud primaria como proporcionar mayor asistencia técnica.
secundaria, así como para los servicios de Una exitosa descentralización también
salud pública. requiere que sus actividades sean financie-
La descentralización presenta una fór- ramente sostenibles y consistentes con las
mula para ayudar a sobrellevar ambos pro- reglas de responsabilidad fiscal del sector
blemas, porque proporciona el marco y los público. Con igual prudencia, es imperativo
mecanismos necesarios para implementar que la implementación del proceso sea gra-
los cambios organizacionales, así como las dual y cuidadosamente secuenciada. Más
diferentes políticas y prácticas que afectan aún, se necesita destinar suficiente tiempo
la forma cómo es atendida la población. La para la instalación y desarrollo de estánda-
descentralización puede contribuir a una res de proceso con instrumentos apropia-
prestación de servicios en forma equitativa dos, junto con el fortalecimiento de las ca-
y eficiente. Esto lo demuestran una serie de pacidades institucionales. Además, debe
casos internacionales que muestran el éxito asegurarse y sustentarse la participación y
de una descentralización en el sector salud. apropiación de los cambios por parte de los
Sin embargo, para ser exitosa, la descentra- actores interesados.
lización necesita ser implementada adecua- La primera sección de este capítulo pre-
damente y requiere condiciones especiales senta brevemente el perfil de la salud en Bo-
presentes en cada país. livia y las recientes políticas efectuadas pa-
Una de estas condiciones es el desarrollo ra enfrentar los principales problemas de sa-
de una visión sobre la organización del sec- lud de la población. La segunda sección re-
tor salud. Esto es particularmente relevante visa el sector después de la descentraliza-
para los nuevos gobiernos departamentales. ción, anotando los problemas que aún que-
Ahí la asignación de responsabilidades ne- dan sin resolver. La tercera sección presenta
cesita ser, primero, clarificada con el fin de opciones para una mayor descentralización
eliminar los actuales arreglos instituciona- de recursos y gestión de autoridad, particu-
les desarticulados y fragmentados. Luego, larmente en los niveles departamentales
las instituciones más descentralizadas del donde Bolivia se está enfocando ahora.
97
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

II. PERFIL Y POLÍTICAS DE Sin embargo, Bolivia ha realizado avan-


LA SALUD EN BOLIVIA ces sustanciales que le han permitido con-
seguir mejoras en ciertos servicios de salud,
II.1 Situación de la salud y por ejemplo, partos profesionalmente asis-
principales políticas tidos y cobertura de vacunación, junto con
Las estadísticas sobre el desempeño de el progreso en otros indicadores (Tabla 6.2 y
la salud en Bolivia, medido en indicadores 6.3).
como Tasas de Mortalidad Infantil (TMI) y Estos avances se han debido a mejores
Tasas de Mortalidad Materna (TMM), mues- políticas de salud y al aumento de cobertu-
tran al país en el último lugar en América La- ra, concentradas en: (i) servicios para redu-
tina (Tabla 6.1). cir la mortalidad materna e infantil, (ii)

Tabla 6.1 - INDICADORES DEL PERFIL DE SALUD EN PAÍSES


SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA

Países seleccionados TMM (*) TMI (2003)

Bolivia 230 54.0


Guatemala 153 30.8
Honduras 108 34.0
Paraguay 182 19.6
Perú 185 33.4
Venezuela 68 18.2
Fuente: OPS (* último año para el que se reportaron datos, Bolivia 2003).

Tabla 6.2 - PROGRESO RESPECTO A METAS DE DESARROLLO DEL MILENIO (MDM)


SELECCIONADAS

Metas Nacionales relacionadas con MDM seleccionadas Observado

Meta 4: Reducir la mortalidad infantil 1990 Año más reciente


(meta 2015 = reducir el valor de 1990 de la mortalidad
de niños con menos de 5 años por dos tercios)
Meta 4.1 Tasa de mortalidad infantil
(por 1,000 nacidos vivos) 89 (1989) 54 (2003)
Meta 5: Mejorar la salud materna
(meta 2015 = reducir el valor de 1990 de la
mortalidad materna por tres cuartos)
Meta 5.1 Tasa de mortalidad materna
(por 100,000 nacidos vivos) 416 (1989) 235 (2003)
Fuente: BM (2005): PAD SSPCII.
98
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Tabla 6.3 - PROGRESO EN INDICADORES DE SERVICIOS DE


SALUD SELECCIONADOS, BOLIVIA

Indicador 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Cobertura de nacimientos en hospital 47% 52% 54% 54% 53% 57%


4ta cobertura de control prenatal 31% 33% 35% 34% 37% 40%
3ra dosis de vacunas pentavalente y
DPT en niños menores de un año 85% 89% 91% 86% 80% 84%
Fuente: MSD.

control más riguroso de enfermedades Del mismo modo que los sistemas de sa-
transmisibles (especialmente la enferme- lud en Argentina, Perú y Colombia, Bolivia
dad de Chagas, tuberculosis y malaria, cuya ahora tiene una lista precisa de los servicios
incidencia es mayor que en otros países de disponibles a través de su red de salud, lo
América Latina)43 y (iii) aumentos de incen- que le permite facilitar la labor de las auto-
tivos locales para mejorar los productos de ridades para fijar prioridades, ofrecer incen-
salud. tivos y ejercer controles sobre los recursos.
En cuanto a partos, estas políticas han Con su sólida base legal, el SUMI también es
sido principalmente implementadas a través importante como un derecho público ejecu-
de nuevas instalaciones financiadas por el table y ha hecho posible alcanzar uniformi-
Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) y dad en las actividades de las 2.057 instala-
las brigadas móviles EXTENSA, desplegadas ciones de salud de Bolivia (95 por ciento pri-
en las zonas más dispersas y empobrecidas. maria, 4 por ciento secundaria y 1 por cien-
Se informa que EXTENSA ha alcanzado casi to terciaria). Las instalaciones primarias di-
300.000 personas en más de 2.600 comuni- rigen sus actividades principalmente hacia
dades en 2004.44 el paquete de beneficios del SUMI y están
La creación del SUMI en el año 2002 fue orientadas a aumentar la cobertura a grupos
un destacable paso adelante. El SUMI repre- de alto riesgo. Esta práctica es muy útil en
senta la continuación de operaciones pre- vista de las desigualdades en el acceso a los
vias, tales como el esquema de Seguro de servicios de salud, además de la amplia pre-
Salud Básica, que dio a las mujeres embara- valencia de los problemas de salud de la ma-
zadas y a los niños por debajo de 5 años el dre y el niño, y de otros relacionados con las
derecho al cuidado de la salud gratuito. El enfermedades transmisibles. Por tanto, el
seguro estuvo orientado a reducir la morta- SUMI requiere ser continuado en el futuro.
lidad materno infantil entre los pobres y ha Sin embargo, se requieren aún mejoras.
hecho posible el aumento de la cobertura de El SUMI podría aumentar su mecanismo de
servicios, tales como partos profesional- pago de costo-por-servicios y lograr un me-
mente asistidos. jor control de calidad sobre su sistema de

43 BM (2003) “Reforma del sector salud en Bolivia en el contexto de la descentralización”.

44 El MSD estima 33.000 pueblos pequeños en base a datos del INE.


99
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

entrega de servicios de salud. De esta ma- y Tarija) y 206 en los llanos (Santa Cruz, Be-
nera, conocería cuan bien están cubriendo ni y Pando).
los problemas de salud de los bolivianos. También existen inequidades sustancia-
Adicionalmente, el SUMI podría mejorar su les en el cuidado de la salud por quintiles de
cobertura, haciendo seguimiento a los pa- ingreso. En 2001, el porcentaje de partos
trones de uso de los beneficiarios. Por aho- profesionalmente asistidos fue 23 por cien-
ra, no analiza el uso de servicios por parte to en el quintil más pobre, 53 por ciento en
de los beneficiarios, por tanto está perdien- el siguiente quintil y 89 por ciento en el
do la posibilidad de tener mayor impacto quintil más rico (Gráfico 1.5 Estudio de la
sobre aquellos carentes de servicios. Al Reforma del Sector Salud del BM). Igual-
margen de sus méritos en atenciones cru- mente, la Revisión del Gasto Público (2004)
ciales, como los partos atendidos profesio- mostró diferencias en la cobertura profesio-
nalmente, el SUMI ha fallado en alcanzar la nal de nacimientos, transitando del 60 por
misma cobertura en algunas atenciones de ciento para la población no-indígena al 37
morbilidad general, por lo que se recomien- por ciento para la población indígena en
da reformar el registro de los beneficiarios y 2001.
así la información generada será usada de Los actuales gastos de salud no enfren-
una mejor forma para aumentar la efectivi- tan estas inequidades. Los fondos que el
dad de la cobertura. Es también aconsejable presupuesto proporciona a las prefecturas
explorar el uso de mecanismos de pago más no muestran asignaciones equitativas en
sofisticados, tales como una fórmula per términos per cápita (Gráfico 6.1) y tampoco
cápita del SUMI para proveedores de cuida- existe una clara correlación con el porcenta-
do básico de salud, lo que podría proporcio- je de los pobres que residen en cada depar-
nar bases más equitativas para aumentar su tamento de Bolivia.
efectividad, así como un mejor incentivo Se puede esperar y justificar algunas di-
para la afiliación o registro de los pobres. ferencias territoriales, pero lo ideal es que
Un punto de partida podría ser la actual los recursos se asignen de acuerdo con las
asignación per cápita para el SUMI, finan- necesidades de la población. Este principio
ciada en todo el país con una porción del podría ser alcanzado mediante el uso de un
10% de los recursos de coparticipación de paquete estandarizado de servicios básicos,
las municipalidades. que esté relacionado con los gastos per cá-
pita, corregidos, si es necesario, por algún
II.2 Inequidades factor de pobreza u otro indicador. El Gráfi-
Adicionalmente, las problemáticas in- co 6.1 muestra que los recursos asignados
equidades persisten en las condiciones de para financiamiento de salud no son sensi-
salud en el país. De acuerdo con la encuesta bles con el perfil de la población. Una mayor
del gobierno, después del censo de 2002, la equidad en los mecanismos de asignación
mortalidad materna45 era de 320 en el alti- del presupuesto podría cerrar las brechas,
plano (incluyendo La Paz, Potosí y Oruro), mostradas en el gráfico, en aquellos depar-
147 en los valles (Cochabamba, Chuquisaca tamentos que están por debajo del promedio

45 Indicador de mortalidad materna: número de muertes de madres por 100,000 nacimientos.


100
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Gráfico 6.1 - PRESUPUESTO PER CÁPITA Y POBREZA POR DEPARTAMENTO, 2003


250 90
80
200 70
60
Bolivianos

% Pobreza
150
50
100 40
30
50 20
10
0 0
Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Oruro

Potosí

Tarija

Santa Cruz

Beni

Pnado

País
Presupuesto aprobado Porcentaje de población pobre
Presupuesto ejecutado

Fuente: Contabilidad del Gobierno e INE.

del país (las brechas serían las diferencias dida podría involucrar cambios en la asig-
entre las asignaciones del presupuesto y los nación básica per cápita mediante el uso de
niveles de población, que son visibles en el indicadores de demandas relativas al servi-
Gráfico 6.2.) cio, reflejando los diferentes niveles de po-
Es posible emplear una “estrategia de breza o costos de entrega de servicio (qui-
cierre de brechas” para este ajuste. Una me- zás reflejando la dispersión de la población

Gráfico 6.2 - DISTRIBUCIÓN ACTUAL DEL PRESUPUESTO ENTRE DEPARTAMENTOS, 2003


30%

25%

20% Presupuesto 2003


Población (%)
15%

10%

5%

0%
Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Oruro

Potosí

Tarija

Santa Cruz

Beni

Pnado

Fuente: Contabilidad del Gobierno.


101
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

o las distancias de las instalaciones de sa- rio). Asimismo, apoyan a las municipali-
lud). Esto implicaría proporcionar a todos dades a financiar los requerimientos para
sus ciudadanos un “paquete básico de ser- los gastos de esta infraestructura.
vicios de salud”. > Recursos humanos: Las prefecturas tam-
bién son responsables de pagar a los tra-
III. ACTUALES ARREGLOS bajadores departamentales de salud (in-
INSTITUCIONALES DEL cluyendo a los que trabajan en centros
SECTOR SALUD de cuidado primario) que recluta o con-
trata el MSD. Además, determinan sus ni-
III.1 Organización y veles salariales y pueden retirarlos.
financiamiento Municipalidades. Las responsabilidades
El Ministerio de Salud y Deportes (MSD) de las municipalidades son las siguientes:
es la autoridad nacional de salud de Bolivia. > Red de salud primaria y secundaria. Las
Es responsable por la supervisión general municipalidades son responsables de las
del sistema, tanto para los bienes de salud redes de Salud Primaria y Secundaria,
pública como para el cuidado de salud de la compuestas por diferentes centros de sa-
población. El MSD posee casi todo el control lud. Estas redes son supervisadas por un
sobre los recursos pertenecientes al perso- Directorio Local de Salud (DILOS) con la
nal del sector, los recursos para programas participación de representantes de las
verticales (escudo epidemiológico, vacuna- SEDES, los alcaldes municipales y la co-
ciones y control de enfermedades transmisi- munidad. Las redes son coordinadas por
bles, tales como malaria y Mal de Chagas), administradores cuya principal respon-
los recursos de los donantes o agencias mul- sabilidad es la entrega de los elementos
tilaterales y algunos recursos de las inver- del programa SUMI. Las municipalidades
siones sectoriales. poseen y están encargadas de invertir y
Las prefecturas, a través de sus Secreta- mantener la infraestructura de salud.
rías Departamentales de Salud (SEDES), es- > Recursos humanos: Las municipalidades
tán encargadas de lo siguiente: administran parcialmente al personal de
> Supervisión: Son responsables de asegu- los centros de salud.
rar el cumplimiento de las regulaciones Financiamiento. Los gastos del sector
nacionales respecto a los servicios de- público salud en el año 2003, totalizaron
partamentales. 1.066 millones de Bolivianos, comprendien-
> Salud Pública: Son responsables de admi- do casi el 25 por ciento del gasto público
nistrar algunas actividades de salud pú- (tablas 6.4 y 6.5). Sus características signi-
blica, por ejemplo, vigilancia o campa- ficativas son las siguientes:
ñas de salud pública, en coordinación > El financiamiento del MSD viene del pre-
con el MSD. supuesto regular del Gobierno y se rela-
> Infraestructura: También son responsa- ciona a los programas de salud y gastos
bles de la propiedad, reemplazo y mante- operativos del Ministerio. El MSD distri-
nimiento de la infraestructura, así como buye algunos de estos fondos a las pre-
del cuidado de la salud que no se ha trans- fecturas.
ferido a las municipalidades (algunas ins- > El financiamiento para los recursos hu-
talaciones específicas de cuidado tercia- manos del sector de salud se recibe del
102
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Ministerio de Hacienda y es incluido en ticipación.46 El financiamiento para las re-


los presupuestos de las prefecturas. des de salud viene del sistema de coparti-
Para los gastos de capital de las muni- cipación. Los gastos de capital son propor-
cipalidades, así como para el manteni- cionados por el Fondo Productivo y Social
miento y los gastos operativos (otros ade- (FPS). Las municipalidades pueden usar
más de los del personal), el financiamien- estos recursos para invertir en instalacio-
to viene del SUMI y de algunos recursos nes de salud y para apoyo administrativo y
asignados centralmente a través la copar- de mantenimiento.

Tabla 6.4 - PRESUPUESTO EJECUTADO EN MILLONES DE BOLIVIANOS, 2003

Gastos corrientes Gastos de capital Total


Gastos de consumo Otros
Salarios Servicios Transferencias Total Inversiones Total
no- y otros gastos gastos de
personales corrientes capital

MSD 44 204 2 251 16 16 267


Prefecturas 461 23 0 483 8 8 492
Municipalidades 12 90 36 138 169 170 308
Total 517 317 38 872 194 194 1,066
Fuente: Contabilidad del gobierno.

Tabla 6.5 - GASTOS POR NIVELES DE ATENCIÓN (en miles de US$), 2002

Hospitales Ambulatorio Cuidado Otros (incluyendo Total


preventivo administración)

Ministerio 2,640 1,650 10,229 18,479 32,998


8% 5% 31% 56% 100%
Prefecturas 1,855 5,570 20,425 27,849 55,699
3.33% 10.00% 36.67% 50.00% 100%
Municipalidades 1,775 3,845 4,880 4,289 14,789
12.00% 26.00% 33.00% 29.00% 100%
Fondo de Inversión 1,010 4,816 2,324 0,0 8,150
Productiva y Social 12.39% 59.09% 28.52% 0.00% 100%
Otros 1,780 1,780
100% 100%
Total sector público 7,280 15,881 37,858 50,617 111,636
Fuente: Cárdenas (2004).

46 El respaldo legal de la co-participación es la Ley de Participación Popular de 1994 y las leyes


subsiguientes, tales como la de creación del Seguro Universal Materno Infantil de 2003.
103
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

Los arreglos organizacionales y financie- salud y también es responsable por las


ros, descritos en el Gráfico 6.3, rigen la asig- asignaciones y compensación a su perso-
nación de recursos en el sector. Significati- nal. Sin embargo, la supervisión efectiva
vamente, el Ministerio no está involucrado de su desempeño se divide entre las SE-
en los procesos de asignación presupuestal, DES y las municipalidades. Las primeras
lo que provoca algunas pérdidas de eficien- están encargadas de los pagos al perso-
cia que afectan la calidad de servicios, ya nal y de su monitoreo, mientras que las
que los recursos disponibles no se utilizan municipalidades manejan la gestión de
de manera óptima. las instalaciones físicas del sistema y de
otros bienes, con los que el personal de
III.2 Evaluación salud debe trabajar.
La asignación actual de responsabilida- > Las SEDES administran los gastos de ca-
des y recursos (Tabla 6.6) es desarticulada y pital, pero no tienen autoridad sobre
fragmentada. En efecto, los niveles inferio- los gastos corrientes cuya mayor por-
res del gobierno obtienen recursos por la en- ción es para recursos humanos. No pue-
trega de servicios sobre los cuales la autori- den fijar salarios o contratar o despedir
dad que poseen para la toma de decisiones personal.
es limitada o inexistente, tal como puede > La transferencia de las instalaciones de
notarse por lo siguiente: salud (centros de salud) a las municipali-
> El Ministerio de Salud está encargado de dades ha sido incompleta, ya que ellas
la administración de todo el sistema de no administran al personal de salud. Las

Gráfico 6.3 - ARREGLOS ORGANIZACIONALES Y FINANCIEROS


EN EL SECTOR SALUD EN BOLIVIA

Presupuesto fiscal
Presupuesto operativo MSD
+ campañas

MSD Presupuesto regular


+ coparticipación tributaria
Presupuesto
global
Supervisión
Planilla
Departamentos Red de salud
Presup. Operativo
(SUMI)
Coordinación

Municipalidades
Gastos de capital

Gestión
Financiamiento Responsabilidad

Fuente: Banco Mundial.


104
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

responsabilidades por los recursos huma- zadas a las prefecturas, de conformidad con
nos permanecen bajo los auspicios de las la Ley 1995 y aquellas funciones encargadas
SEDES y del nivel central.47 a las municipalidades, de conformidad con
Estos arreglos son disfuncionales y han la Ley SUMI.
conducido a significativos problemas de Desafortunadamente, a pesar de haber
gestión, que han limitado la rendición de tenido buena intención, la Ley de Descon-
cuentas y han impedido colectivamente el centración48 (1995) y la Ley de Participación
mejoramiento de los servicios de salud. Popular han causado confusión, porque ado-
El proceso de la descentralización en el lecen de una asignación específica de res-
sector salud, que fue iniciado hace casi diez ponsabilidades. La confusión surge porque la
años, no ha mejorado esta situación, porque Ley de Desconcentración tenía la intención
dejó difusas las responsabilidades en los di- de otorgar a las prefecturas el pago de sala-
ferentes niveles de gobierno. Además, ha rios de los trabajadores en salud y de ser co-
existido confusión en torno a la distinción responsable por la inversión y mantenimien-
entre las funciones asignadas o descentrali- to de las instalaciones sanitarias, mientras

Tabla 6.6 - ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES POR NIVEL DE GOBIERNO

Nivel de Responsabilidad ¿El presupuesto ¿Este nivel tiene suficientes


gobierno asignada asigna recursos atribuciones para manejar
para este nivel? estas áreas?

Ministerio Salud pública Si Si


de Salud
Prefecturas– Infraestructura y recursos Si No
SEDES humanos para el cuidado
terciario
Prefecturas– Infraestructura y recursos Si No
SEDES humanos para el cuidado
secundario
Municipalidades Infraestructura y recursos Si No
humanos para el cuidado
primario
Fuente: Banco Mundial.

47 Dos factores han impedido la descentralización de recursos humanos. Las capacidades de las
municipalidades (especialmente las más pequeñas) están muy limitadas para monitorear el desempeño
o calidad del personal de salud. Adicionalmente, ha habido insuficiente estabilidad en los arreglos
institucionales para permitir el desarrollo de la capacidad local. El SUMI fue creado en 2003 para
reemplazar el anterior Seguro Madre y Niño, y las DILOS (creadas a mediados de los 1990s) fueron
reemplazadas en 2002, después de que otra iniciativa orientada a organizar los Distritos de Salud fue
rechazada.

48 Su nombre oficial es Ley de Descentralización Administrativa.


105
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

que la Ley de Participación Popular asignó a ción, como se manifiesta en las tasas de mor-
las municipalidades las responsabilidades de talidad materna e infantil. Para su reducción,
la gestión y mantenimiento de la red de sa- tendrán que hacerse esfuerzos concertados
lud. Consecuentemente, las prefecturas no para mejorar los servicios de salud. A estos fi-
han asumido el rol esperado como coordina- nes, la descentralización podría proporcionar
doras del desarrollo de la salud regional. algunas ventajas y oportunidades—siempre
De la misma manera, tampoco se han lo- que algunos pre-requisitos importantes estén
grado mejores resultados de salud. Algunos presentes. Estos se analizan a continuación.
esfuerzos hechos en el pasado para superar la
pobre calidad del servicio, incluyeron la firma IV. DESCENTRALIZACIÓN FUTURA:
de Convenios de Administración. Estos ‘cua- OPCIONES DE POLÍTICA
si-contratos’49 denominados “Compromisos
de Gestión” contenían estándares de desem- Para Bolivia, el principal desafío de des-
peño con la intención de normar las activida- centralización consiste en lograr un vínculo
des regionales de salud pública. Los acuerdos más cercano entre los recursos asignados a
fueron firmados entre el MSD y las SEDES des- diferentes niveles de gobierno y las respon-
de fines de los 90, así como entre las SEDES y sabilidades y poderes administrativos sobre
las municipalidades. Sin embargo, los conve- estos recursos. El desafío crucial es desarro-
nios no han sido fiscalizados y, por tanto, sus llar una administración adecuada de salud en
impactos fueron limitados. el nivel regional para que los departamentos
Como resultado, los cambios efectuados puedan responder mejor a las demandas por
durante los pasados diez años no han re- una entrega de servicios más equitativa y
suelto el asunto de la responsabilidad en la eficiente, con mayor atención a los necesita-
entrega del servicio. Por tanto, el problema dos, que no tienen una adecuada atención.
de Bolivia en el campo de salud (aparte del Esto se aplica, tanto a la atención de la salud
tema de los recursos) es principalmente su primaria como secundaria, así como a la en-
desorganización, debido a la mala asigna- trega de servicios de salud pública.
ción de responsabilidades en el sector y su Para que la descentralización sea efecti-
insuficiente monitoreo, pese a que se han va, Bolivia debe desarrollar e implementar
tomado iniciativas para superar estas difi- una estrategia apropiada. Una revisión de la
cultades. Desafortunadamente, las solucio- experiencia pasada demuestra que la ten-
nes que se necesitan aún son difíciles de al- dencia de esta nueva estrategia tiene que
canzar. Sus costos potenciales de transac- contener una mejor definición de las priori-
ción son muy elevados, como se evidencia dades de salud, la organización del sector y
en los diferentes esfuerzos orientados a co- las asignaciones de recursos.
ordinar la MSD con las SEDES y las SEDES con
las municipalidades (respecto a las DILOS). IV.1 Experiencia internacional
Se considera que estos problemas han te- Sería útil tener en cuenta la experiencia
nido—entre otros factores—un efecto nega- internacional y las lecciones aprendidas, así
tivo en las condiciones de salud de la pobla- como los principios para la descentraliza-

49 El término “quasi contratos” se aplica porque no están basados en un sistema de administración total
en base a resultados (como en el RU o Nueva Zelanda, por ejemplo).
106
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

ción de salud que ahora son casi universal- Las reformas que han sido implementa-
mente reconocidos y aceptados. das alrededor del mundo han demostrado la
La literatura sobre experiencias de des- utilidad de cambiar incentivos en las orga-
centralización en el sector muestra que una nizaciones del sector salud, con la finali-
mayor eficiencia y la rendición de cuentas dad de aumentar su eficiencia. El sistema
son temas comunes y a la vez metas princi- de salud del Reino Unido tuvo una expe-
pales. También enfatiza dos aspectos rela- riencia denominada “separación compra-
cionados con la transferencia de funciones dor-proveedor”, que optó por separar a las
de los niveles centrales a los niveles locales: entidades financieras de los proveedores de
uno es la descentralización administrativa servicios. Otros países han hecho distincio-
(autonomía sobre los recursos destinados a nes entre quien: (i) provee recursos, (ii)
las actividades de salud) y otro, la descen- administra recursos y gestiona y unifica los
tralización de capacidades (determinación riesgos de salud (risk pooling), y (iii) aque-
de políticas de salud en las regiones). La li- llos que realizan transacciones financieras
teratura también demuestra que lograr ma- con los proveedores (comprando y adqui-
yor eficiencia y rendición de cuentas es úni- riendo servicios).
camente posible cuando las siguientes con- Los cambios en los incentivos a los pro-
diciones de éxito están presentes: veedores han incluido: (i) reforzar las sepa-
> suficiente capacidad administrativa y raciones entre compradores y proveedores,
gerencial; así como introducir nuevos mecanismos de
> claras definiciones de responsabilidad; pago a los proveedores; (ii) introducir mayor
> voluntad del gobierno central para apo- competencia entre los proveedores para se-
yar enfoques flexibles a fin de enfrentar guros obligatorios o paquetes de servicios; y
las distintas situaciones locales. (iii) modernizar tanto a los proveedores de
La experiencia ha mostrado que la ausen- servicios públicos como a los administrado-
cia de las mencionadas condiciones, condu- res de los seguros.
ce a consecuencias muy negativas tales co- Actualmente, la tendencia global en la
mo debilidades en las regulaciones, manipu- organización de servicios de salud es dividir
lación política del sector y mayor desigual- claramente entre (i) la gobernabilidad (o
dad en los servicios de salud. regulación) del sector y (ii) el financia-
Adicionalmente, la experiencia indica que miento y la provisión de la salud. Incluso
existen algunas áreas donde no se aconseja algunos países han creado diferentes enti-
descentralizar. Estas han sido denominadas dades para llevar a cabo estas funciones.
“Funciones Esenciales de Salud Pública”: Adicionalmente, ha quedado claro que las
> el marco básico de la política de salud y funciones de financiamiento y la provisión
establecimiento de prioridades; requiere competencias diferentes a las que
> la determinación de las decisiones estra- usualmente ejercen las agencias de finan-
tégicas sobre los recursos para la salud; ciamiento (que son más preocupadas con la
> la regulación de los actores del sector, equidad y protección financiera de las fami-
sus responsabilidades y transacciones; lias), o los proveedores de servicios (que
> el monitoreo y evaluación del estado de enfocan en los productos de las instancias
salud de la población, así como el acceso de atención de salud y—dependiendo de
y la calidad de los servicios. sus incentivos—también en la eficiencia
107
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

y/o efectividad de estas instancias). La ex- > Transparencia y rendición de cuentas.


periencia global y la recomendación inter- El desempeño de los proveedores de sa-
nacional, es que se tiene que apuntar al for- lud debe ser transparente y dado a cono-
talecimiento de todas estas funciones para cer públicamente. La fiscalización de la
lograr una mejora en el desempeño del sec- población debe ser un objetivo de la des-
tor salud. centralización, incluyendo la publica-
ción de datos e indicadores de salud y
IV.2 Principios de cuentas financieras.
descentralización
Basados en la experiencia internacional, IV.3 Actores e intereses
es aconsejable aplicar los siguientes princi- La experiencia internacional también ha
pios en el diseño de los futuros enfoques de demostrado la necesidad de desarrollar una
descentralización del sector salud: estrategia de descentralización teniendo en
> Meta de mejoramiento de la salud. La cuenta los intereses de los actores. Siempre
descentralización debe contribuir a me- existe la posibilidad de que aún las reformas
jorar los servicios para mejorar la salud mejor diseñadas enfrenten oposición por
de todos los ciudadanos. La descentrali- parte de algunos actores. Por lo menos un
zación no es un fin por si mismo. mínimo consenso es necesario para una exi-
> Fortalecimiento de la administración. tosa implementación.
La futura descentralización debe orien-
tarse al fortalecimiento de la administra- IV.4 Elementos estratégicos
ción del Ministerio de Salud para mante- para una mayor descentralización
ner el rol de dirección general del sector de la salud
y tener a su cargo la organización de la Los siguientes elementos deben conside-
entrega del servicio. Este nuevo rol debe- rarse:
ría abarcar el monitoreo del desempeño > Una mayor descentralización debe forta-
en la entrega del servicio, la vigilancia lecer la eficiencia en la gestión organiza-
epidemiológica, la coordinación de las cional y mejorar sus incentivos.
SEDES, la supervisión de la entrega de > Sería deseable obtener mayor compatibi-
servicios de salud y su regulación. lidad en los roles de las municipalidades y
> Neutralidad fiscal. La descentralización prefecturas, teniendo en cuenta que am-
no debiera generar gastos adicionales. bas requieren responsabilidades clara-
Únicamente deberían usarse recursos co- mente definidas.
rrientes, pero de manera más eficiente. > Las áreas clave de mejoramiento deben ser
Todos los posibles nuevos recursos para el SUMI y la gestión de recursos humanos.
el sector deben ser usados en base a ga- > Es necesario un rol más preciso para las
rantías de una mayor y sostenible efecti- autoridades departamentales de salud
vidad para mejorar el servicio. También (SEDES) a fin de racionalizar sus funcio-
es importante que se distribuyan los re- nes híbridas.
cursos de manera que permita a los de- > Deben incrementarse las capacidades
partamentos más pobres volverse capa- institucionales de las municipalidades.
ces de enfrentar las necesidades de salud > Debe incluirse en los planes de descen-
de sus comunidades. tralización la actividad del monitoreo.
108
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

> Deben definirse criterios para transferir contratos, incluyendo personal de hospi-
recursos y responsabilidades a aquellos tales. Adicionalmente, las municipalida-
gobiernos que son más eficientes en la des también podrían encargarse del re-
provisión de los servicios pertinentes. clutamiento, despido y movimiento del
personal.
IV.5 Escenarios y opciones para La primera alternativa—a cargo del go-
la descentralización de la salud bierno departamental—es más adecuada en
La segunda fase de descentralización de la actual situación de Bolivia, por las si-
Bolivia está enfocada en los gobiernos re- guientes razones:
gionales. Esto requiere la selección de pun- > Una parte importante de los recursos fi-
tos de entrada a las reformas, con el fin de nancieros del sector ya están descentra-
establecer una secuencia apropiada para la lizados a los gobiernos departamentales
implementación. Al respecto, existen ven- (para pago de salarios del personal de
tajas y desventajas significativas entre dife- salud).
rentes diseños posibles. Por tanto, es bueno > Los gobiernos departamentales tienen
considerar las varias opciones disponibles mayores economías de escala, que son
bajo las cuales, ya sea los niveles departa- importantes para la eficiente producción
mentales o municipales, puedan fortalecer- de los servicios de salud.
se mediante el proceso. > También existen potenciales economías
Desde un punto de vista institucional y de escala para la supervisión y monitoreo
de entrega de servicio, existen varias opcio- del sector (i.e., existen solamente nueve
nes para enfrentar los actuales desafíos de gobiernos departamentales, pero más de
la salud, incluyendo la re-centralización (la 300 municipalidades). El Ministerio po-
que podría mejorar posiblemente la coordi- dría negociar mejor y hacer un efectivo
nación y control). Sin embargo, no es posi- seguimiento a las metas de la entrega de
ble que la re-centralización pueda llevarse a servicio, con un número más pequeño de
cabo en vista de la actual tendencia a la au- gobiernos departamentales.
tonomía de los gobiernos departamentales. > Podría lograrse una mejor administra-
Por tanto, en los hechos, parecen existir so- ción si se concentran, en las autoridades
lamente dos alternativas básicas: de los departamentos, los recursos asig-
> Opción uno: Asignar a los gobiernos de- nados al sector salud, ya que ellos tam-
partamentales la entrega completa del bién son responsables por el personal
servicio de salud. Las autoridades depar- mientras que las municipalidades se en-
tamentales, a través de sus oficinas re- cargan de la infraestructura.
gionales de salud dependientes (SEDES),
asumirían la responsabilidad completa IV.6 Descripción detallada de
sobre la entrega de servicios de salud. la opción uno: los gobiernos
> Opción dos: Asignar a las municipalida- departamentales se encargan
des la responsabilidad total de la entrega de la entrega de los servicios
de salud. Podrían encargarse de las ins- de salud
talaciones y el personal en sus jurisdic- Una transferencia de responsabilidades
ciones. Esto también incluiría asumir las de los servicios de salud a los gobiernos de-
responsabilidades de la planilla y los partamentales, podría requerir el re-alinea-
109
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

miento de las responsabilidades del Minis- implementar un sector salud más descen-
terio de Salud, las municipalidades y el SU- tralizado, que asuma total responsabilidad
MI. Un modelo para esto se indica a conti- departamental y gubernamental para el
nuación. cuidado de la salud primaria y secundaria,
La estructura recomendada parte de la adicionalmente a la salud pública. Estas
definición de los principales desafíos del nuevas relaciones podrían incluir la adop-
sector, previamente debatidos en la Revi- ción de una serie de reglas que potencien la
sión del Gasto Público del Banco Mundial. eficiencia y pongan en vigencia la respon-
Estos incluían: (i) la pobre definición de res- sabilidad requerida. Colectivamente, las
ponsabilidades entre los diferentes niveles reglas formarían un marco coherente de in-
del gobierno, (ii) las inadecuadas capacida- centivo para los varios gobiernos en el sec-
des institucionales en los departamentos y tor salud. Estas reglas se describen más
municipalidades, y (iii) las pequeñas econo- adelante.
mías de escala de las municipalidades. La
Tabla 6.7 muestra su relación con la opción Reglas fiscales generales. El sector sa-
uno recomendada. lud debe operar bajo el régimen de respon-
sabilidad fiscal del gobierno. En conjunción
a) ¿Qué responsabilidades deben con las reglas del presupuesto ya estableci-
adoptarse y cómo trabajan los das, el Ministerio de Hacienda podría emitir
incentivos? regulaciones específicas sobre techos pre-
A continuación, el Gráfico 6.4 muestra supuestales para gastos de recursos huma-
las modificaciones institucionales y finan- nos y/o el número máximo de personal de-
cieras para el modelo recomendado a fin de partamental del gobierno.

Tabla 6.7 - DESAFÍOS DE DESCENTRALIZACIÓN IDENTIFICADOS EN LA REVISIÓN


DEL GASTO PÚBLICO (2004)

Responsabilidades Capacidades institucionales Bajas economías de escala


ambiguas bajas en todos los niveles de las municipalidades

Futura Clara definición Asegurar que las mínimas Las responsabilidades de


descentralización: para los gobiernos capacidades institucionales salud están ubicadas en el
Total departamentales y estén presentes antes de la nivel del gobierno
responsabilidad municipalidades, descentralización. departamental.
de entrega del en base al principio El MSD apoya el proceso
servicio para los de que cada nivel mediante la administración
gobiernos maneja los insumos de convenios.
departamentales que requiere para Implementación gradual.
producir productos
(servicios).

Fuente: Banco Mundial.


110
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Grafico 6.4 - RELACIONES ORGANIZACIONALES Y FINANCIERAS BAJO DESCENTRALIZACIÓN

Presupuesto MSD + Presupuesto fiscal


Campañas nacionales

MSD

Presupuesto
Supervisión global

Planilla y gasto
de capital
Departamentos Red de salud
Gestión
Coordinación

Municipios
Monitoreo
Financiamiento Responsabilidad
Fuente: Banco Mundial.

Mecanismos de financiamiento. Los cumplen con los estándares de calidad


aspectos clave de este nuevo marco institu- del MSD. Por tanto, el SUMI pagaría sola-
cional serían la asignación de recursos y los mente a los proveedores que han sido au-
mecanismos de financiamiento. Las asigna- torizados explícitamente.
ciones de presupuesto al SEDES cubrirían Estos arreglos deben ser diseñados para
costos “fijos” (por ejemplo, salarios y man- ayudar a los gobiernos departamentales a
tenimiento) de la red de salud, mientras que tomar buenas decisiones dentro de los pará-
los pagos del SUMI cubrirían los costos “va- metros de sus regulaciones, responsabilida-
riables” (por ejemplo, medicinas y otros in- des y restricciones fiscales. Los departa-
sumos). Ambas asignaciones estarían limi- mentos deben invertir únicamente en nue-
tadas, de manera que los departamentos tie- vas instalaciones para cerrar las brechas
nen que usar sus propios ingresos para cu- identificadas en los servicios de salud y uti-
brir los costos operativos de sus instalacio- lizando los recursos financieros adecuados y
nes de salud. sostenibles. Si una municipalidad desea au-
> Las asignaciones para los costos fijos po- mentar su capacidad de servicio de salud
drían estar limitadas a los gastos actua- con inversiones similares, debe seguir la
les o gobernadas por un mecanismo de misma clase de reglas y un proceso de toma
asignación general, diseñado para obte- de decisión. Como la responsabilidad de
ner mayor igualdad en los servicios de mantener la red de salud permanecería com-
salud. partida entre los gobiernos departamental y
> El SUMI pagaría por servicios efectiva- municipal, ambas entidades deberían llegar
mente demandados por parte de los po- a acuerdos sobre el establecimiento de nue-
bres, condicionado a que los proveedores vas instalaciones.
111
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

Organización de la red de trabajo. To- sificación, funcionamiento y control de


dos los gobiernos departamentales deben los proveedores públicos. Definiría las
operar bajo las mismas reglas nacionales pa- reglas de la gestión del SUMI.
ra la organización de la red de salud. Esto in- > Fortalecimiento institucional: El MSD
cluye la definición del número de instalacio- debería reforzar todas sus áreas relacio-
nes de salud en un departamento, dónde se- nadas a la entrega de servicios dentro de
rían ubicadas y bajo qué grupo de reglas de un ambiente descentralizado. El Ministe-
referencia serían administradas. Las reglas rio debe proponer una estructura básica,
podrían variar en términos de cantidad de así como funciones para cada SEDES con
instalaciones, ubicaciones, etc., pero siem- el objetivo de desarrollar una mejor ca-
pre bajo los mismos estándares nacionales. pacidad institucional para el desempeño
de sus funciones asignadas.
Recursos humanos. Las prefecturas po- > Estándares de calidad de servicios: El
drían obtener la principal autoridad y res- MSD debería emitir estándares de calidad
ponsabilidad por la gestión de los recursos nacionales para la entrega de servicios,
humanos. El personal que actualmente tra- incluyendo las reglas para la autoriza-
baja en los centros municipales de salud ción y monitoreo de calidad.
permanecería bajo las reglas actuales, ma- > Financiamiento: El MSD debería esta-
nejadas y monitoreadas por las DILOS. Sin blecer acuerdos con el Ministerio de Ha-
embargo, los gobiernos departamentales cienda en torno a las reglas de asigna-
podrían crear nuevos ítems nacionales (o ción de recursos, las cuales permitirían a
puestos), los cuales serían consistentes con los departamentos entregar servicios
sus nuevos poderes administrativos. Este consistentes con objetivos regionales de
cambio puede, sin embargo, requerir revi- equidad.
siones en el marco legal, debido a la necesi- > Monitoreo: El MSD debería controlar que
dad de reemplazar contratos previos entre el los departamentos (y todo el país) reali-
Estado y el personal del sector (mayores de- cen monitoreos. Los Acuerdos de Gestión
talles se describen en el capítulo sobre Re- basados en indicadores y metas, especi-
cursos Humanos). ficando un mínimo nivel y variedad de
actividades claves, podrían ser usados
b) Futuras responsabilidades del para fijar acuerdos monitoreables con
Ministerio de Salud y Deportes los gobiernos departamentales con la fi-
Responsabilidades. El cambio que im- nalidad de mejorar los servicios.
plica para el Ministerio de Salud y Deportes
es pasar de ser una agencia ejecutora, a una c) Futuras responsabilidades del
enfocada al establecimiento y supervisión gobierno departamental
de reglas y marco de incentivos para todo el Los gobiernos departamentales serían
sector. Esto incluiría las siguientes respon- responsables de proporcionar a sus pobla-
sabilidades: ciones los servicios de salud acordados con
> Reglas y regulaciones: El MSD debería el gobierno central. Las SEDES serían inclui-
emitir regulaciones nacionales sobre ca- das dentro de las unidades de salud de los
lidad de servicios, definiendo explícita- gobiernos departamentales e incorporadas a
mente las reglas sobre el desarrollo, cla- sus estructuras administrativas. Las si-
112
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

guientes serían las responsabilidades de los nuar proporcionando los fondos requeri-
gobiernos departamentales: dos). Esto sería conducido bajo las reglas
> Reglas y estándares. Tendrían la autori- de responsabilidad fiscal del Ministerio
dad sobre los estándares nacionales en la de Hacienda (Véase la sección sobre ges-
organización de instalaciones de salud, tión de recursos humanos).
inversiones y mantenimiento. > Medicamentos. Los gobiernos departa-
> Salud pública. Tendrían la autoridad y el mentales continuarían obteniendo los
poder para implementar las políticas na- medicamentos y otros insumos del MSD,
cionales sobre la vigilancia epidemioló- si es que esta práctica continúa siendo
gica, promoción de la salud y prevención económica y confiable.
de enfermedades. > Infraestructura y mantenimiento. Los
> Organización de servicios de salud y gobiernos departamentales serían res-
redes. Los gobiernos departamentales ponsables por el reemplazo y construc-
planificarían y decidirían cómo organi- ción de nueva infraestructura, con recur-
zar las redes de la atención de salud, de sos del presupuesto o aquellos propor-
acuerdo con las reglas del MSD. Las SE- cionados por donaciones o créditos del
DES podrían diseñar la distribución del Fondo de Inversión Social y Productivi-
sistema de referencias, decidir con las dad Nacional. Los gobiernos departa-
municipalidades sobre la ubicación y na- mentales financiarían los costos operati-
turaleza de las nuevas instalaciones, y vos de estas instalaciones con los recur-
determinar inversiones y asignaciones sos centralmente asignados o con sus
de recursos humanos. Las municipalida- propios ingresos.
des transferirían sus responsabilidades
sobre las inversiones en instalaciones de d) Futuras responsabilidades
salud a las prefecturas (aún bajo el fi- municipales
nanciamiento del SUMI). A pesar de no ser técnicamente ideal, los
> Financiamiento. El financiamiento de la gobiernos departamentales continuarían
entrega de servicios vendría del SUMI y compartiendo responsabilidades con las
del presupuesto regular. municipalidades, principalmente debido a
> Recursos humanos. La gestión de recur- las dificultades previsibles para cambiar la
sos humanos sería descentralizada a los Ley de Participación Popular. Esto significa-
gobiernos departamentales para atender ría lo siguiente:
tanto la salud pública como las tareas re- > Infraestructura: Asumiendo que el pre-
lacionadas a los servicios. El personal de sente arreglo de responsabilidad concu-
las SEDES se volvería entonces totalmen- rrente (responsabilidad compartida)
te dependiente de los gobiernos departa- permanezca intacto, las municipalida-
mentales (no más del MSD). Las SEDES des continuarían siendo responsables
tendrían capacidad para contratar, reti- de las instalaciones de salud. Durante
rar y reubicar al personal, así como eva- cualquier transición, sin embargo, sería
luar su desempeño y capacitarlo. Todo deseable que los gobiernos departa-
esto complementando su actual rol de mentales acuerden con las municipali-
pago de salarios (los presupuestos del dades las inversiones en nuevas instala-
gobierno departamental podrían conti- ciones.
113
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

> Participación del interesado y planifi- nar los costos por esos servicios (en ca-
cación estratégica local: Las municipa- so de que sus honorarios tuviesen que
lidades tendrían un rol colaborador al in- ajustarse).
volucrar a las comunidades en las deci-
siones y dar apoyo al sistema de aten- IV.7 Implementando
ción de la salud. la descentralización
> Monitoreo: Las municipalidades podrían de la salud
contribuir a monitorear la entrega de Se requieren tres pasos de implementa-
servicio, involucrando a los interesados y ción a ser tomados en cuenta para que la
comunidades locales. descentralización sea exitosa y se amplíen
los servicios mejorados. Los tres pasos son:
e) SUMI (i) asegurar las capacidades institucionales
Las transferencias del SUMI, así como las básicas, (ii) institucionalizar las transferen-
directas del MSD, continuarían siendo las cias y (iii) monitorear el desempeño.
principales fuentes de financiamiento del
sector. A mediano plazo, el SUMI podría ser- a) Asegurar las capacidades
vir como una referencia para la asignación institucionales básicas
de recursos globales, dada su información Antes de que estas nuevas responsabili-
útil para la producción y productividad del dades sean transferidas, deben estar en fun-
sector. Sin embargo, se recomiendan dos cionamiento mínimas capacidades institu-
cambios: cionales e información clave para la toma de
> Arreglos de financiamiento: El SUMI decisiones (Cuadro 6.8).
debe cambiar su método de financia-
miento para servicios de salud. Actual- b) “Paquetes de negociación”
mente, los servicios están siendo paga- Una vez que los pasos preparatorios sean
dos a las municipalidades a través del completados, el gobierno central podría
sistema general de coparticipación. Aho- considerar transferir más responsabilidades
ra debe empezar a pagar por los servicios a los gobiernos departamentales. Sin em-
a las SEDES (como representantes de los bargo, los actuales intereses de los diferen-
gobiernos departamentales) o directa- tes niveles de gobierno no necesariamente
mente a los proveedores. Esta modalidad proveen una base común y adecuada para
incluiría un cambio principal, pero debe- decidir sobre las reglas a ser implementa-
ría efectuarse mediante una implemen- das. Dadas estas posibles diferencias, el go-
tación gradual (en fases), con el fin de bierno central podría construir “paquetes de
asegurar la neutralidad fiscal y facilitar negociación” para lograr un acuerdo entre el
el desarrollo de capacidades. También nivel nacional como de los gobiernos depar-
debería realizarse en concordancia con tamentales.
las decisiones sobre otros mecanismos El paquete descrito en la Tabla 6.9 con-
de transferencia, vinculados con los ob- tiene una selección de elementos clave que
jetivos nacionales. son necesarios para mejorar los servicios de
> Objetivo: El SUMI debe ser reforzado salud. Los compromisos que proponen de-
para identificar a la población que no ha ben ser atractivos para ambos niveles de go-
recibido el servicio de salud y determi- bierno.
114
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Tabla 6.8 - FASE PREPARATORIA PREVIA A LA DESCENTRALIZACIÓN DE SALUD

Financiamiento - (i) Evaluación de disponibilidad de recursos (incluye las actuales


asignaciones del SUMI y de presupuesto, recursos departamentales gastados
en salud y otras fuentes, tales como donantes u otras leyes específicas). Es
esencial que el Ministerio de Hacienda y el MSD identifiquen la totalidad de
recursos disponibles para los departamentos de salud. Se deben establecer
metas de eficiencia y un monitoreo de los gastos de salud.
- (ii) Definir metodologías para asignaciones de recursos a los
departamentos, en base a criterios de igualdad en salud y eficiencia en
entrega de servicio. Dicha metodología podría incluir techos en base a
gastos per cápita, consideración de un paquete básico de salud, etc. El
objetivo debe ser que la metodología sea compatible con los objetivos de
neutralidad fiscal, sostenibilidad fiscal dentro del sector y mayor
responsabilidad, así como transparencia.
Recursos - (i) Inventario de recursos humanos en salud: El MSD debe completar el
Humanos Inventario de Recursos Humanos en Salud (las últimas estadísticas
disponibles son de 2001 y los datos son incompatibles con respecto a las
calificaciones, lugares de trabajo y funciones desempeñadas por el personal
actualmente bajo contrato). Los datos clave necesarios son:
- Número de personal por nivel de servicio (salud primaria/secundaria) en
cada departamento.
- Personal de salud y niveles de pago (incluyendo beneficios).
- Completar información sobre personal de salud (médicos, enfermeras)
entre y dentro los departamentos (urbano/ rural).
- (ii) Capacitación de las SEDES: Los gobiernos departamentales necesitan
capacitación en gestión de personal.
Administración - Preparar un inventario (bienes físicos) para las SEDES antes de su
de activos incorporación a la estructura del gobierno departamental.
Monitoreo - Tener arreglos de monitoreo en vigencia: seleccionar, analizar y acordar una
serie de indicadores básicos para medir la calidad del servicio, definir líneas
de base en cada departamento, definir responsabilidades en el monitoreo,
definir sanciones por falta de cumplimiento.
Información - Mejorar y difundir los datos sobre usos del SUMI.
Desarrollo de - Los gobiernos departamentales y las SEDES necesitarían tener mayor
la capacidad capacidad para sus nuevas responsabilidades, por lo que la capacitación
formal y asistencia técnica son recomendadas. El MSD debe prepararse para
proporcionar apoyo técnico a los gobiernos departamentales, a través de los
procesos de descentralización.

Fuente: Banco Mundial.


115
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

Tabla 6.9 - PAQUETES DE NEGOCIACIÓN PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE SALUD

Gobierno nacional - Transfiere responsabilidades para definir la organización de la red


de salud incluyendo sistemas de referencia.
- Transfiere responsabilidades de gestión de recursos humanos a
los departamentos.
- Proporciona asistencia técnica durante el proceso de
transferencia para tener mayor capacidad institucional.
Gobierno
departamental El Departamento acepta a cambio:
- Ser gradualmente financiado mediante una fórmula per cápita
(cada año 20% de los fondos se distribuyen a través de una
nueva fórmula y se reemplaza la asignación histórica).
- Ser monitoreado sobre mejoras de entrega de servicios
(indicadores de salud).
Fuente: Banco Mundial.

c) Monitoreo res deben ser monitoreados regularmente:


La implementación de la descentraliza- (i) partos profesionalmente asistidos, (ii)
ción por sí sola no necesariamente lleva a cobertura de vacunación pentavalente y
mayor equidad y efectividad regional. El (iii) cobertura del cuarto control prenatal.
MSD debería fortalecer la supervisión y mo- Los gráficos 6.5, 6.6 y 6.7 muestran la situa-
nitoreo de los servicios de salud y el desem- ción actual de estos indicadores en cada de-
peño de los gobiernos departamentales y las partamento y los desafíos que implica el me-
municipalidades (las organizaciones de la joramiento de los servicios de salud para la
sociedad civil podrían tener un rol más im- población.
portante). Durante los últimos cinco años, el MSD
Para el mejor desempeño del monitoreo, ha recurrido a convenios administrativos
deben tener prioridad los indicadores de los para realizar el seguimiento al desempeño
servicios de salud orientados a reducir las de las SEDES. Ya que estos convenios pare-
tasas de mortalidad infantil y materna (la cen apropiados para labores de monitoreo,
experiencia internacional indica que los ser- el MSD debe continuar usando el mismo ins-
vicios para partos, cobertura de vacunación trumento. Sin embargo, debe enfocarse en
a los niños por debajo de un año de edad y los nuevos desafíos—logrando mejor entre-
cuidado prenatal, tienen impactos especial- ga de servicios y mejor desempeño de la sa-
mente positivos sobre la reducción de la TMI lud—, relacionados con la descentraliza-
y TMM). Por tanto, los siguientes indicado- ción departamental.
116
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Gráfico 6.5 - ESTIMACIÓN DE PARTOS PROFESIONALMENTE ASISTIDOS EN DICIEMBRE DE 2005


80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Beni

Santa Cruz
Chuquisaca

Tarija

Bolivia
Oruro

Pando

Potosi
Cochabamba

La Paz

Fuente: MSD, Proyecto de reforma de salud, septiembre de 2005.

Gráfico 6.6 - ESTIMACIÓN DE COBERTURA DEL 4TO CONTROL PRENATAL EN DICIEMBRE DE 2005
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Beni

Chuquisaca

Cochabamba

La Paz

Oruro

Pando

Santa Cruz

Tarija

Bolivia
Potosí

Fuente: MSD, Proyecto de reforma de salud, septiembre de 2005.

Gráfico 6.7 - ESTIMACIÓN DE COBERTURA DE LA VACUNA PENTAVALENTE EN DICIEMBRE DE 2005


90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Beni

Chuquisaca

Pando

Santa Cruz
Oruro

Tarija

Bolivia
Potosí
Cochabamba

La Paz

Fuente: MSD, Proyecto de reforma de salud, septiembre de 2005.


117
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR DE SALUD

V. CONCLUSIONES Y do ser disfuncionales y también impiden


CONDICIONES DE ÉXITO una entrega de servicios más eficiente.
Dada esta experiencia pasada, las si-
Bolivia ha avanzado en su objetivo de guientes condiciones deben estar presentes
mejorar la salud de sus comunidades. Pero en la futura descentralización, con el fin de
aún enfrenta grandes desafíos, especial- producir mejoras en el servicio:
mente optimizar el acceso a los servicios de > Las responsabilidades y recursos de-
los más pobres y reducir la mortalidad ma- ben asignarse coherentemente, parti-
terna e infantil. Los esfuerzos pasados para cularmente entre gobiernos departamen-
lograr estas metas no han sido suficientes. tales y municipalidades.
Por tanto, las siguientes mejoras son nece- > Los gobiernos departamentales nece-
sarias: sitan tener un rol en la redistribución
> llenar la brecha de entrega de servicios de recursos. Las inequidades existentes
para todos los ciudadanos, mientras se deben ser eliminadas, asignando recur-
reduce la desigualdad; sos de acuerdo con criterios objetivos
> aumentar el paquete de servicios para los tales como demanda de servicios de la
pobres; población, tomando en cuenta los efec-
> motivar a los pobres a afiliarse en el SU- tos de la pobreza y las restricciones del
MI; e, área rural. Las asignaciones deben tener
> introducir a otros grupos, además de ma- cada vez más relación entre nuevos re-
dres y niños, al seguro público, por ejem- cursos y los paquetes de servicios costo-
plo, la juventud, los adultos y las muje- efectivos.
res no embarazadas. > Incentivos para los proveedores de
La descentralización presenta una opor- servicios de salud. Los administradores
tunidad para lograr estas mejoras en los ser- deben tener mejores herramientas y téc-
vicios. Pero necesita implementarse bien y nicas para manejar sus recursos y operar
de manera secuenciada. Al mismo tiempo, bajo un mejor marco de incentivos como
es importante aceptar que la descentraliza- compradores.
ción no es nueva para el sector salud en Bo- > Implementación gradual y secuencia-
livia y que sus procesos pasados fueron in- da. La descentralización debe ser gra-
completos. Una muestra es que los resultan- dual e implementada en base a reglas na-
tes arreglos organizacionales han demostra- cionales.
7. DESCENTRALIZACIÓN DEL
SECTOR CAMINOS
n contraste con el sector de educación y el de salud, el

E principal desafío de la descentralización en el sector de


caminos no es el cambio de responsabilidades y recursos del
nivel nacional a niveles más bajos del gobierno. El principal
desafío es lograr que los arreglos institucionales conduzcan a una
clara asignación de responsabilidades y una adecuada asignación
de recursos. Esto comprende, inter alia, clarificar la situación de
los SEPCAM que hoy en día puede ser caracterizada como una
“agencia flotante” que carece de arreglos institucionales claros;
definir criterios que aseguren una adecuada asignación de recursos
para cada jurisdicción y nivel de gobierno; frenar la injustificada
conversión de caminos secundarios en caminos primarios; separar
las responsabilidades sobre las áreas urbanas de los gobiernos
departamentales, vis-à-vis los municipales. Este capítulo
proporciona una visión de estos arreglos institucionales en miras a
una mayor eficiencia, mayor responsabilidad y mejor calidad de
caminos.
120
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

I. INTRODUCCIÓN pobre gestión y las débiles capacidades de


las prefecturas y de las Agencias Departa-
El sector transporte tiene un rol muy sig- mentales de Caminos (SEPCAM) dieron lu-
nificativo en los esfuerzos de Bolivia por lo- gar a una reducida calidad de las vías. En
grar un crecimiento económico, por integrar 1999, la red fue re-centralizada, situación
a sus nueve departamentos y por facilitar el que ahora aporta importantes lecciones pa-
acceso a los mercados internacionales. La ra la futura descentralización y para los ro-
agricultura, minería e industria manufactu- les que deben cumplir los gobiernos depar-
rera generan más del 30 por ciento del total tamentales.
del Producto Interno Bruto (PIB) y una efi- En contraste con los sectores de educa-
ciente red de transporte es un elemento cla- ción y salud, el principal desafío de la des-
ve para actividades económicas en este país centralización de caminos no es cambiar
mediterráneo. Igualmente, el sector cami- las responsabilidades y los recursos del ni-
nos es parte básica de la red de transporte. vel nacional a los niveles inferiores del go-
Por estas razones, Bolivia tiene que su- bierno. De lo que se trata es de fijar clara-
perar una serie de condiciones estructurales mente las responsabilidades junto con
difíciles. Su red de caminos es de aproxima- asignaciones de recursos. Las secciones II
damente 63.000 kilómetros, cubriendo una y III de este capítulo describen las dificul-
extensión de un millón de kilómetros cua- tades del sector, que constituyen las bases
drados, lo que le otorga la densidad más ba- para este enfoque y las recomendaciones
ja de redes camineras en la región: 57 para su mejoramiento. Estas recomenda-
km/1000 km2 (menos de la mitad del prome- ciones incluyen:
dio en Sudamérica, que es de 125 km/1000 > (i) aclarar el status de los SEPCAM e in-
km2). Al mismo tiempo, con su pequeña ba- corporarlos en la estructura departamen-
se de población (8,3 millones), Bolivia tam- tal de los gobiernos;
bién tiene la menor densidad poblacional > (ii) definir los criterios para la entrega
por kilómetro de camino. Esta realidad, su- de asignaciones adecuadas de los recur-
pone menos recursos para apoyar al sector sos del sector desde el gobierno central
caminos en comparación con otros países. hacia las diferentes jurisdicciones;
Adicionalmente, existen grandes distancias > (iii) frenar la conversión, por parte de los
entre ciudades, bajos niveles de tráfico y, gobiernos departamentales, de los cami-
por lo tanto, elevados costos de transporte. nos secundarios en caminos primarios,
Asimismo, la geografía accidentada—que con el fin de obtener más recursos finan-
va de 6.500 metros sobre el nivel del mar en cieros;
las montañas andinas a 200 metros en la > (iv) en las áreas urbanas, separar clara-
cuenca del Amazonas—genera un costo sus- mente las responsabilidades de los go-
tancial por la necesidad de dar manteni- biernos departamentales de las respon-
miento a la infraestructura de caminos. sabilidades que pertenecen a las munici-
La descentralización de la red de cami- palidades; y,
nos estuvo entre las reformas implementa- > (v) establecer mecanismos para monito-
das en la última década para modernizar el rear el desempeño del sector y la respon-
sector transporte. En 1995, la red primaria sabilidad por los resultados de cada nivel
de caminos fue descentralizada, pero una jurisdiccional.
121
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

Mayor eficiencia, más responsabilidad y también con otros sistemas de transporte


mejor calidad de caminos, solo podrán lo- y caminos vecinales. Comprende aproxi-
grarse cuando estos arreglos institucionales madamente un cuarto del total de la red y
estén definidos y sean efectivos. es administrada por los Servicios Depar-
Este capítulo se estructura como sigue. tamentales de Caminos (SEPCAM).
La segunda sección evalúa la calidad de los > La red municipal (conocida como el
caminos y la asignación de responsabilida- “sistema recaudador”) está compuesta
des a los diferentes niveles del gobierno. La por caminos que conectan las poblacio-
tercera sección presenta recomendaciones nes rurales, comunidades o centros pro-
para mejorar los arreglos institucionales en- ductivos con capitales de provincia y a
tre los niveles nacional, departamental y éstas últimas con las capitales de depar-
municipal. La cuarta sección propone las tamento. Esta red está a cargo de las mu-
principales condiciones de éxito para que nicipalidades.
Bolivia avance en su meta de lograr una bue- La calidad de los caminos de Bolivia es
na red de caminos. muy baja. Únicamente el 7 por ciento del to-
tal de la red está pavimentado, la mayoría en
II. LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS la red primaria (Tabla 7.1). Para estándares
DE CAMINOS Y ARREGLOS internacionales, este porcentaje es bajo; el
INSTITUCIONALES ACTUALES nivel promedio es 27 por ciento en América
Latina (Recuadro 7.1). A pesar de que Brasil
II.1 La calidad de también tiene una proporción pequeña (8.4
la red de caminos por ciento), su densidad de caminos es casi
El manejo de la red de caminos está a cuatro veces la de Bolivia (esto le permite al
cargo de entidades diferentes en tres niveles Brasil mantener sus caminos a bajos costos.)
jerárquicos del gobierno, cada cual respon-
sable por un subsistema de la red global50.
> La red primaria (Red vial fundamental Recuadro 7.1 - CAMINOS
- RVF) comprende los caminos de inte- PAVIMENTADOS (porcentaje de la
gración nacional, conectando las capita- longitud total de caminos)
les de departamento y los países vecinos.
Forma parte de un sistema de Carretera Países HIPC: 12.0 por ciento.
Panamericana, con acceso a los principa- Argentina: 29.4 por ciento.
les centros comerciales. La RVF constitu- Bolivia: 7.1 por ciento.
ye aproximadamente un cuarto de toda la Brasil: 8.4 por ciento.
red y es administrada por el Servicio Na- Chile: 20.2 por ciento.
cional de Caminos, SNC. Colombia: 14.4 por ciento.
> La red departamental consiste en cami- Media regional: 26.9 por ciento.
nos de integración regional, que vinculan
los principales asentamientos de pobla- Fuente: WDI (2005).
ción con las capitales departamentales y

50 Definido en el Decreto Supremo 25134 de 21 de agosto de 1998.


122
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Tabla 7.1 - CAMINOS DE BOLIVIA (EN KM.) Y CARACTERÍSTICA, 2004

Pavimentado Grava Tierra Total

Primaria 4,276 5,603 4,487 14,366


Departamental 259 7,052 7,295 14,606
Municipal 64 6,751 26,854 33,669
Total 4,599 19,406 38,636 62,641
Por ciento del total
Primaria 7% 9% 7% 23%
Departamental 0% 11% 12% 23%
Municipal 0% 11% 43% 54%
Total 7% 31% 62% 100%
Fuente: SNC.

Caminos primarios. La calidad de los ca- tasas de pobreza y que suelen tener menor
minos primarios ha mejorado en años recien- densidad poblacional (Gráfico 7.1). Estos
tes (Cuadro 7.2). Entre 1998 y 2001, la pro- departamentos tienen mayores restriccio-
porción de caminos “malos” descendió de 32 nes para la construcción y mantenimiento
por ciento a 14 por ciento, mientras que la de caminos secundarios. A la inversa, los
porción de “muy buenos” subió de uno por departamentos con mayor población (La
ciento a 12 por ciento. Sin embargo, existe Paz, Cochabamba, Santa Cruz y Tarija),
mucho campo para introducir más mejoras. tienen capacidades mucho mejores para
invertir en caminos secundarios. Por tan-
Caminos secundarios. Los caminos se- to, los gobiernos departamentales no es-
cundarios también son pobres y sus condi- tán en igualdad de condiciones para fi-
ciones considerablemente peores a las de la nanciar caminos secundarios y necesitan
red primaria. Se presentan dos problemas ayuda para reducir estas desigualdades.
principales:
(i) Existen desigualdades regionales en la Caminos terciarios. Los caminos tercia-
calidad de los caminos. Tarija tiene el 15 rios también se consideran de pobre calidad
por ciento de sus caminos pavimentados, (en base a información limitada), porque
frente al casi 2 por ciento en departa- son principalmente de grava y tierra. Estos
mentos como Potosí o Pando (Cuadro caminos requieren niveles relativamente
7.3). Aún en Santa Cruz, que depende bajos de capital para su mantenimiento.
fuertemente de la industria de las agro
exportaciones, solamente el 11 por cien- Implicancias. Una red caminera pobre
to de su red está pavimentada. implica altos costos de transporte e impide
(ii)También existen desigualdades regionales el crecimiento económico potencial. Eleva
en la disponibilidad de fondos para cami- los costos de transporte, que son del 10 al
nos secundarios lo que afecta a los depar- 30 por ciento más altos en Bolivia que en los
tamentos de Bolivia que tienen mayores países vecinos. También impide la integra-
123
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

Tabla 7.2 - CONDICIÓN DE LA RED PRIMARIA DE CAMINOS (POR CIENTO), 1998-2001

Año Muy mala Mala Condición Regular Buena Muy buena

1998 3% 32% 45% 19% 1%


2000 1% 10% 54% 25% 10%
2001 5% 14% 45% 24% 12%
Nota: Evaluación en base a inspección visual.
Fuente: Agosta (2005).

Tabla 7.3 - CALIDAD DE CAMINOS SECUNDARIOS POR


DEPARTAMENTO, 2004

Pavimento Grava Tierra Total (km)

La Paz 7% 39% 54% 9,741


Chuquisaca 4% 27% 69% 5,969
Tarija 15% 40% 45% 3,056
Cochabamba 9% 54% 37% 7,780
Santa Cruz 11% 21% 67% 12,668
Oruro 10% 28% 62% 5,604
Potosí 2% 22% 76% 11,672
Beni 4% 30% 66% 4,433
Pando 2% 24% 74% 1,718
Total 7% 31% 62% 62,641
Fuente: SNC, 2005.

Gráfico 7.1 - DENSIDAD DE LA POBLACIÓN POR KILÓMETRO DE CAMINO EN LOS DEPARTAMENTOS

300%
Población por kilometros de caminos

250%

200%
secundarios

150%

100%

50%

0%
Potosí

Beni

Chuquisaca

Tarija

Santa Cruz
Pando

Oruro

La Paz

Promedio
Cochabamba

nacional

Fuente: Banco Mundial, en base a información proporcionada por el SNC, 2005.


124
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

ción comercial, tanto dentro de Bolivia co- Financiamiento doméstico. La legisla-


mo a través de sus fronteras. Asimismo, la ción boliviana requiere que el Tesoro pre-
pobre red caminera es una barrera significa- asigne y transfiera 20 por ciento de los im-
tiva para el desarrollo social del país. puestos de hidrocarburos para inversiones
El análisis muestra que las inversiones en municipales y prefecturales, incluyendo la
el sector caminos en Bolivia durante los úl- rehabilitación y mantenimiento de caminos.
timos 30 años no han producido mayor cre- La transferencia se usa para mantenimiento
cimiento del PIB. El estudio de las cifras in- de caminos y otros propósitos, y se calcula y
dica que los gastos en caminos y el creci- paga en base a la densidad poblacional de
miento del PIB están correlacionados con cada municipalidad.
coeficientes de solamente 0.443 (Gráfico Otra modalidad de pago autoriza al SNC a
7.2). Sin embargo, en otros países, un pro- tomar recursos de su recaudación del peaje
medio de un 2 por ciento de aumento en los de caminos para pagar servicios de rutina de
gastos de caminos está correlacionado con los caminos primarios y secundarios. Las
el aumento del uno por ciento en el PIB. Las transferencias equivalentes al 70 por ciento
reducciones brutas en el costo de la produc- y 30 por ciento de los peajes, respectiva-
ción local, así como las ganancias en pro- mente, son hechas al SNC y a las SEPCAM
ductividad, han sido insignificantes. mensualmente. Las prefecturas y municipa-
lidades complementan estos recursos con
II.2 Organización sus propios ingresos.
del sector caminos Financiamiento externo. Sin embar-
go, la mayor porción del financiamiento de
a) Financiamiento caminos proviene de recursos externos. En
El financiamiento para el sector caminos el año 2004 alcanzó el 4.17 por ciento del
proviene de fondos domésticos y externos. PIB, mientras que el financiamiento do-

Gráfico 7.2 - CRECIMIENTO REAL E INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA EN


CAMINOS PARA TRANSPORTE (como porcentaje del PIB), 1971-2003

20

15

10

-5
1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003
Inversiones en PIB Linear (Inversiones Linear (PIB)
transporte en transporte)

Fuente: Banco Mundial.


125
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

Tabla 7.4 - RECURSOS DOMÉSTICOS Y EXTERNOS POR CATEGORÍA DE CAMINO


(en millones de USD; por ciento del PIB), 2004

Recursos domésticos Recursos externos


Fondos del Caminos Total Préstamos Donaciones Total Total
tesoro

Caminos primarios 494.4 223.5 717.8 1737.5 108.6 1846.1 2564.0


Caminos secundarios 231.0 54.6 285.7 258.1 0.0 258.1 543.8
Caminos terciarios 95.4 0.0 95.4 112.9 325.3 438.2 533.7
Total por fuente
de financiamiento 820.8 278.1 1098.9 2108.6 433.9 2542.5 3641.4
Por ciento PIB 0.94 0.32 1.26 0.50 2.91 4.17
Fuente: SNC (2005).

Gráfico 7.3 - FINANCIAMIENTO EXTERNO Y DOMÉSTICO POR DEPARTAMENTO


(en porcentaje), 2003-2004
35.0%

30.0%

25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0%
Santa Cruz Tarija Cochabamba La Paz Oruro Chuquisaca Pando Beni Potosí
Impuestos Préstamos externos Donaciones % de PIB

Fuente: Banco Mundial.

méstico solamente totalizó el 1.26 por También existen diferentes fuentes de fi-
ciento del PIB (Tabla 7.4). El mismo cua- nanciamiento para gastos de caminos entre
dro también muestra los diferentes recur- departamentos. El Gráfico 7.3 muestra las
sos empleados para caminos primarios, se- diferentes fuentes para llegar al total gene-
cundarios y terciarios. Los caminos secun- ral de caminos primarios, secundarios y ter-
darios, responsabilidad de los gobiernos ciarios, así como su distribución a través de
departamentales fueron financiados con los nueve departamentos. Los datos sugie-
US$543.8 millones de financiamiento ex- ren la necesidad de Bolivia de fundamentar
terno y US$285.7 millones de fondos do- su financiamiento con una política nacional
mésticos. de caminos, especialmente si se profundiza
126
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

la descentralización. Los elementos de di- les fuentes de recursos para el manteni-


cha política deben tener en cuenta las con- miento de casi 16.000 Km. de caminos pri-
tribuciones y la capacidad fiscal local, la marios que se encuentran bajo la jurisdic-
densidad de población y las desigualdades ción del SNC. Por tanto, asignar a acuerdos
existentes en las calidades de los caminos. de concesión el ingreso del peaje en algunos
Otro factor para enmarcar esta política es caminos pone en riesgo la sostenibilidad del
que, por razones de gobernabilidad y macro- mantenimiento de los caminos sin peaje.
economía, el financiamiento externo para Mientras Bolivia no desarrolle una fuente al-
los gastos de caminos de los gobiernos sub- ternativa de financiamiento para el mante-
nacionales, debe implementarse cuando los nimiento de caminos, no debe comprometer
arreglos de responsabilidad fiscal sean efec- los ingresos por peaje a otros programas.
tivos y funcionan adecuadamente, junto con
las provisiones adecuadas para el monitoreo b) Gastos en caminos:
de la deuda subnacional (ref. capitulo sobre mantenimiento e inversión
Responsabilidad Fiscal en este Volumen). La escasa calidad de los caminos con-
Una nueva Ley de Concesiones de Obras trasta agudamente con el elevado nivel de
Públicas fue promulgada en junio de 1998. los gastos públicos.51 En efecto, Bolivia gas-
La ley fue diseñada para promover la inver- ta una alta porción de su presupuesto de in-
sión privada en el sector transporte, ofre- versión en caminos. En 2004, aproximada-
ciendo la recaudación por concepto de pea- mente el 48 por ciento del presupuesto de
jes como la principal fuente de ingresos. Pe- inversión estaba asignado al sector cami-
ro esta iniciativa atrajo poco interés de los nos, lo que equivale al 3.2 por ciento del
inversionistas debido principalmente a los PIB. Este porcentaje se ha incrementado
bajos niveles de tráfico y a las reglas poco desde 1990 cuando el presupuesto de cami-
claras acerca de la compensación que recibi- nos era de solamente 21 por ciento (Gráfico
rían los inversores privados en vista de los 7.4). Durante este periodo, el gobierno in-
pequeños ingresos que reportan los peajes. virtió un impresionante monto de US$2.4
(Los niveles de tráfico, aún en rutas nacio- mil millones en caminos. Casi la mitad de
nales, excepto las urbanas, arrojan un pro- esta inversión (44 por ciento) fue gastada
medio de apenas casi 200 vehículos diarios durante 1999-2004 como parte de una prio-
en caminos no pavimentados y 1.000 en ca- ridad política nacional para mejorar la in-
minos pavimentados). Además, los ingresos fraestructura. Desafortunadamente, como
por peajes constituyen una de las principa- retorno a estas inversiones, podrían haberse

51 Las transferencias y los gastos en caminos deben interpretarse con cuidado. Una razón es que estos
fondos se clasifican en formas diferentes, dependiendo del arreglo financiero y de la entidad pública.
Existen fondos que son prestados por bancos multilaterales, otros son donaciones de los donantes
oficiales y otros son financiados directamente con los impuestos de hidrocarburos y otros recursos
domésticos. Debido a que los fondos domésticos y de donación no están formalmente asociados con un
tipo específico de actividad caminera, y debido también a que las prefecturas y municipalidades en
Bolivia no contratan sino ejecutan trabajos de caminos directamente, la contabilidad de las operaciones
de mantenimiento y construcción no están clasificadas uniformemente por las instituciones de caminos.
Adicionalmente, mientras que el SNC clasifica las capas de corte del mantenimiento como gastos
corrientes, las entidades de caminos subnacionales las tratan como operaciones de inversión.
127
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

obtenido mejores resultados en la calidad de embargo, con otros países latinoamericanos,


los caminos, como se ha analizado en los por ejemplo, Colombia invierte 70 por ciento
anteriores párrafos. de sus recursos en caminos primarios.
Caminos primarios. El sector de cami-
c) Inversión en caminos nos primarios ha recibido la mayoría de la
Ha habido grandes diferencias en las in- inversión entre 2001 y 2004: un promedio
versiones entre las diferentes categorías de de 35 por ciento de toda la inversión públi-
caminos. Bolivia ha invertido aproximada- ca. Durante los últimos siete años, los prés-
mente el 80 por ciento en caminos primarios, tamos de casi US$ mil millones fueron inver-
con solamente un 20 por ciento dedicado a tidos en la red primaria de caminos, particu-
caminos departamentales y municipales larmente para los corredores de exportación
(Gráfico 7.5). Esto parece estar en línea, sin nacional.

Gráfico 7.4 - PORCIÓN DE GASTOS DEL SECTOR CAMINOS EN EL PRESUPUESTO DE INVERSIÓN


(por ciento del PIB, por ciento de inversiones públicas totales), 1990-2004
60 3,5
% de PIB
50 3,0
% de inversión total

2,5
40

% de PIB
2,0
30
1,5
20 % de inversión
pública total 1,0
10 0,5
0 0,0
1990

1991
1992
1993
1994
1995

1996
1997
1998
1999

2000
2001
2002

2003
2004

Nota: Presupuesto de inversión excluye municipalidades.


Fuente: VIPFE y Banco Central de Bolivia.

Gráfico 7.5 - INVERSIONES PÚBLICAS EN CAMINOS (en millones de US$), 2001-2004

2004

2003 SNC
Prefecturas
Municipios
2002

2001

0 50 100 150 200


Milliones de US$
Fuente: Banco Mundial.
128
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Caminos secundarios y terciarios. La in- ciencias del presupuesto. Afortunadamen-


versión en los caminos departamentales (se- te, en los años pasados, Bolivia ha podido
cundarios) y municipales (terciarios) consti- aumentar los recursos para mantenimien-
tuyó solamente el 20 por ciento de los recur- to. Sin embargo, las condiciones de los ca-
sos invertidos en el sector caminos. Las vías minos han sufrido por la falta de financia-
municipales han recibido sólo el 2 por ciento. miento suficiente, además de la ausencia
de adecuados programas de mantenimien-
d) Mantenimiento de caminos to. Adicionalmente, una pobre planifica-
El mantenimiento preventivo alcanzó el ción operativa ha conducido frecuente-
13 por ciento del total del financiamiento mente a altos costos por reparaciones de
del sector caminos. Un porcentaje proviene emergencia, efectuados solamente cuan-
del arreglo de pago que le proporciona al do los problemas en los caminos alcanza-
SNC y a los SEPCAM los fondos de peaje para ban niveles críticos. Esta práctica ha inte-
mantenimiento de caminos primarios y se- rrumpido el mantenimiento de rutina y los
cundarios (ref. párrafo 7.15). Adicionalmen- gastos programados ordenadamente.
te, un porcentaje creciente de un impuesto
especial a los hidrocarburos y productos de- II.3 Arreglos institucionales y
rivados (IEHD) fue destinado al manteni- responsabilidades por niveles
miento de caminos (el Fondo de Manteni- de gobierno
miento de Caminos—CNCV). El tema más importante respecto a los
Deficiencias. Hay muchas deficiencias acuerdos institucionales del sector caminos
en los acuerdos para el mantenimiento de es que las responsabilidades de los gobier-
caminos. nos nacional, departamental y municipal es-
> Las transferencias entregadas se propor- tán pobremente definidas. Primero, las defi-
cionan netas con los cargos de cobro del niciones de caminos primario, secundario y
banco (25 por ciento), lo que reduce con- terciario son muy vagas, lo que ha permitido
siderablemente las cantidades entrega- excesiva discrecionalidad. Bajo esta circuns-
das a los departamentos.52 tancia, los departamentos han estado re-cla-
> Los fondos cobrados no son rápidamente sificando persistentemente los caminos ter-
desembolsados, lo que viola lo dispuesto ciarios y secundarios como caminos prima-
por el D.S. 25134 que indica pago automá- rios. Las responsabilidades que fueron asig-
tico. Sin embargo, esta norma no es explí- nadas a las municipalidades y a los SEPCAM,
cita. El retraso causa problemas en la pla- se transfirieron al SNC central, pero no deja-
nificación y ejecución de los trabajos53. ron de ser ambiguas. Para una futura descen-
> Como la mayoría de la inversión en cami- tralización, este hecho tiene significativas
nos depende del financiamiento externo, implicancias pensando en una gestión efec-
los fondos requeridos para el manteni- tiva de las municipalidades y los SEPCAM,
miento han sido vulnerables a las insufi- como se presenta en el Recuadro 7.2. El pro-

52 No existe un arreglo explícito de la distribución de las recaudaciones de los peajes, si es que las
transferencias son netas de los gastos operativos (Articulo 20).

53 Por ejemplo, las transferencias en Santa Cruz normalmente tienen un retraso de un mes.
129
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

Recuadro 7.2 - POBRE DEFINICIÓN DE RESPONSABILIDADES A TRAVÉS DE


LOS NIVELES DE GOBIERNO: RE-CLASIFICACIÓN DE CAMINOS

Desde 1998, la red primaria de caminos ha aumentado en un 40 por ciento. Al mismo tiempo, la lon-
gitud de la red municipal ha decrecido significativamente. En 1996, era de 39.500 Km. de longitud, pe-
ro en 2004 los caminos municipales eran solamente 33.700 Km. Mientras tanto la red global de cami-
nos ha aumentado en casi 9.500 Km. La razón de esta tendencia son las presiones políticas regionales
que, a la luz de las mejores oportunidades de financiamiento para los caminos primarios (que también
incluyen fuentes externas), buscan mejorar la red de caminos existente en los departamentos. Sin em-
bargo, esta constante re-clasificación de caminos socava la planificación y limita las posibilidades del
SNC de hacer un adecuado mantenimiento de la red primaria de caminos.

Fuente: Ministerio de Hacienda, Estrategia de Descentralización Fiscal, 2006.

blema ilustra la importancia de resolver las > Falta de una oficina de planificación.
ambigüedades en los acuerdos instituciona- A diferencia de otros países, las inversio-
les del sector. nes en caminos absorben una porción
Las secciones siguientes analizan los ro- substancial del presupuesto y el Ministe-
les y el desempeño de las agencias del sec- rio no tiene una unidad jerárquica de pla-
tor caminos en los niveles nacional, depar- nificación en su oficina principal. Una
tamental y municipal. oficina así podría ser útil para revisar y
proponer políticas del sector y nuevas re-
a) El nivel del gobierno nacional gulaciones sobre bases concertadas, así
Ministerio de servicios y obras públi- como consolidar información técnica y
cas. El Ministerio de Servicios y Obras Públi- financiera sobre las varias redes de cami-
cas regula el sector transporte a nivel nacio- nos y otros sistemas de transporte. Esto
nal. La Dirección de Transporte de Tierra es- facilitaría una mejor planificación de ac-
tá a cargo de la política de caminos y regula tividades de economía nacional (por
la seguridad y calidad de las salvaguardas en ejemplo, el comercio).
las tres redes54. > Débil cumplimiento de sanciones. Las
El Ministerio tiene varias deficiencias, regulaciones del Ministerio para la cons-
incluyendo las siguientes: trucción y desarrollo de caminos (princi-
> Falta de política nacional del sector de palmente para la red primaria) son pocas
caminos. El Ministerio no formula políti- veces cumplidas y sancionadas.
cas para todo el sector de caminos. La Servicio nacional de caminos (SNC). El
formulación de políticas está fragmenta- SNC está adscrito al Ministerio, pero funcio-
da entre los niveles nacional, departa- na como una agencia autónoma. Tiene su
mental y municipal. propio status legal y administrativo, patri-

54 Artículo 25, D.S. 26973, regula la Ley Orgánica del Ejecutivo (LOPE).
130
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

monio y activos, así como gestión técnica y ada una organización de apoyo de aproxi-
administrativa independiente. El SNC es res- madamente 350 personas, casi la misma
ponsable de la planificación, programación, cantidad de personal del SNC después de su
ingeniería, construcción, conservación, descentralización. Subsiguientemente, el
mantenimiento y rehabilitación de la red SNC se volvió todavía más autónomo. Sus
primaria55. Tiene funciones administrativas directores son elegidos por el Presidente de
y ejecutivas desconcentradas en todos los la República de Bolivia en base a una terna
departamentos. Estas divisiones están a propuesta por el Congreso y su personal pro-
cargo de la planificación y mantenimiento fesional es elegido sobre la base de criterios
de los caminos primarios, efectuando su técnicos y procesos competitivos.
evaluación anual y reasignando recursos en- El SNC ha mejorado sustancialmente su
tre distritos en casos de emergencia56. capacidad institucional en años recientes.
En el pasado, el SNC estuvo sujeto a drás- Este avance va de la mano con su organiza-
ticos cambios institucionales que lo han ción más flexible, que le ha permitido con-
afectado adversamente. En 1995, la red pri- tratar a empresas locales para las tareas de
maria de caminos fue descentralizada hacia construcción y mantenimiento de caminos
los SEPCAM. Sin embargo, en 1999, estos primarios57, aunque algunas actividades to-
caminos fueron re-centralizados al SNC. En davía son ejecutadas directamente por el
el proceso, la mayor parte de su memoria SNC. En los últimos años también ha podido
institucional así como bienes físicos y hu- mejorar la programación de mantenimiento,
manos, se perdió. En enero de 2000, el go- contratación y supervisión, aunque existe
bierno de Bolivia contrató consultores para espacio significativo para mayores mejoras,
reorientar al SNC de las tareas operativas di- por ejemplo, en la adquisición y gestión fi-
rectas a las de contratos para que se encar- nanciera. El SNC también diseñó un progra-
gue de administrar y supervisar el desempe- ma de contratación del sector privado para
ño de los contratados. A ese efecto, fue cre- el mantenimiento de caminos.58

55 D.S. 25234 y 25934.

56 Para llevar adelante sus responsabilidades, el SNC tiene seis divisiones: Administración Financiera,
Construcción, Medio Ambiente, Planificación y Desarrollo Técnico, Conservación y Legal.

57 Desde la promulgación de la Ley de Participación Popular en 1994, el número de subcontratistas locales


empleados en construcción y mantenimiento de caminos primarios se ha triplicado a 287 micro
empresas y generado empleo directo a 2.094 trabajadores en 2003. Esto ha tenido un efecto
multiplicador para mejorar las condiciones económicas y sociales, proporcionando servicios médicos,
vivienda y otras áreas a por lo menos 10.400 personas.

58 Un programa piloto, iniciado con recursos del Banco Mundial, financió el Proyecto de Mantenimiento de
Caminos Secundarios, probando exitosamente este enfoque, que inicialmente, en el período de
transición confrontó dificultades. En la actualidad el programa de mantenimiento de rutina tiene un
costo estimado de US$2.233/km-año (dentro de los hitos internacionales) y se realiza a través de: (i)
contratos con compañías del sector privado que efectúan las principales actividades que requieren
maquinaria especializada (43 contratos que cubren una longitud total de 12.200 Km. representando
US$20 millones); y (ii) un programa de trabajo intenso de mantenimiento de rutina a través de micro
empresas que cubren 10,200 Km., generando más de 2.291 empleos y con un costo total de US$5,4
millones.
131
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

b) Nivel departamental dos en equipos técnicos móviles, que ope-


El Servicio Prefectural de Caminos (SEP- ran bajo la dirección de los responsables re-
CAM) es responsable de la construcción, sidentes61 e informan directamente al Jefe
mejoramiento, rehabilitación o manteni- Técnico de la Unidad Operativa y de Coordi-
miento de la red departamental.59 El SEP- nación. Los SEPCAM están desconcentrados
CAM usualmente está compuesto por nume- a nivel provincial, donde existen oficinas
rosas unidades técnicas, de gestión finan- técnicas.
ciera y planificación, así como de servicios El SEPCAM puede verse como una “insti-
legales, auditoria interna y otras de apo- tución flotante”. Sus arreglos instituciona-
yo60. Con el fin de asegurar una provisión les implican que no es responsable ante el
adecuada de servicios de caminos dentro de prefecto en el gobierno departamental, ni
las provincias, los SEPCAM están organiza- tampoco ante el gobierno central, o el SNC.

Recuadro 7.3 - LA EXPERIENCIA DE DESCENTRALIZACIÓN DE


LOS CAMINOS PRIMARIOS Y LA COSTOSA RE-CENTRALIZACIÓN

En 1995, la Ley de Descentralización Administrativa ordenó la descentralización de las funciones del


SNC hacia los recientemente creados Servicios Departamentales de Caminos (SEPCAM), con el fin de po-
tenciar la planificación y el proceso de toma de decisiones respecto a la inversión para atender los re-
querimientos. Pero los SEPCAM recibieron inmediatamente demasiadas responsabilidades con recursos y
capacidades técnicas inadecuadas. La abrupta descentralización puso en evidencia las limitadas facul-
tades técnicas y gerenciales en el sector. Sin una visión amplia de las necesidades nacionales, los SEP-
CAM ignoraron los requerimientos de mantenimiento de la red nacional, concentrándose en las redes se-
cundaria y terciaria (sin adecuada revisión económica de su priorización). Los sistemas de mantenimien-
to de caminos fueron transferidos, pero ninguno fue actualizado ni tampoco usado. Los datos básicos
sobre las condiciones de los caminos, tráfico, etc., dejaron de ser recolectados. Las labores de manteni-
miento cayeron por debajo de lo planificado y el sistema fue posteriormente obstaculizado por el dete-
rioro de la maquinaria de caminos, casi la mitad de la cual no estaba en condiciones de trabajo en 1998.
Virtualmente no se compró nuevo equipo. La calidad de los caminos se deterioró bruscamente, los cos-
tos de transporte subieron, y muchos caminos rurales se volvieron intransitables durante la temporada
de lluvias. Por tanto, el sector nuevamente se volvió un problema significativo para la economía.
Fuente: Banco Mundial.

59 Los caminos de la red departamental son aquellos que cumplen con las siguientes condiciones: a)
integración departamental; b) se conectan con la Red Fundamental; c) conmutan caminos que están
ubicados cerca de zonas productivas que permitan una rápida conexión a través de una ruta
Fundamental; d) conectan sistemas de transporte inter modal de relevancia departamental; e) acceso al
desarrollo de postes de ámbito departamental; y f) cumplen las reglas de protección del medio
ambiente y sus requerimientos.

60 Dictada por el DS 25366 de 26 de abril de 1999.


61 Actualmente, existen 45 equipos técnicos móviles.
132
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

> Formalmente, el SEPCAM es una agencia para las actividades de mantenimiento


operativa bajo el control funcional de las de su red terciaria, debido a que las mu-
Prefecturas y la Dirección de Desarrollo nicipalidades carecen de recursos y ca-
de Infraestructura. pacidad para la tarea. A pesar de que la
> En la actualidad, sin embargo, el proceso ley encarga a las municipalidades res-
presupuestal de Gobierno (que propor- ponsabilidades para los caminos tercia-
ciona financiamiento directo del Minis- rios, en la práctica, los SEPCAM las asis-
terio de Hacienda) implica que el SEP- ten incluso financieramente en la repa-
CAM es autónomo con respecto a la pla- ración de caminos. Algunos convenios
nificación financiera, efectivamente interinstitucionales señalan que los
desvinculada de las asignaciones de re- SEPCAM les asignan mano de obra y ma-
cursos prefecturales. Esto refleja la cen- quinaria, mientras que las municipalida-
tralización que todavía existe en el sec- des financian el diesel y otros insumos.
tor, aunque con arreglos poco claros. Para el largo plazo, sin embargo, el prin-
Los SEPCAM son los más débiles en capa- cipio de subsidiariedad (mediante el
cidad. Esto se hizo evidente cuando la red pri- cual los niveles locales son asistidos por
maria de caminos se descentralizó en 1995 y los niveles superiores en los casos de fal-
ellos asumieron la responsabilidad. Cuando la ta de capacidad) solamente debe apli-
calidad de los caminos declinó drásticamen- carse temporalmente hasta que las res-
te, el Gobierno volvió a re-centralizar esta red ponsabilidades sean mejor definidas y
al nivel nacional (Recuadro 7.3). puestas en práctica.
Todavía quedan muchos problemas y defi- > Status legal pobre de los caminos se-
ciencias institucionales en los SEPCAM. La cundarios. No existe un código para la
antes mencionada re-centralización de las construcción civil de caminos secunda-
responsabilidades realizada después de rios, a pesar de que es necesario para re-
1999, continúa siendo una carga para su ca- gular la construcción y mantenimiento
pacidad. Sus problemas en detalle se refieren de caminos departamentales de acuerdo
a la: (i) regulación del sector caminos y deli- con estándares de calidad, anchura, se-
neación de responsabilidades; (ii) financia- guridad y medio ambiente.62 Esta situa-
miento y manejo del presupuesto; (iii) in- ción provoca que los constructores man-
fraestructura y bienes; (iv) capacidades ins- tengan una discreción excesiva sobre las
titucionales, planificación y ejecución. obras y arriesga la seguridad de los usua-
rios de caminos.
(i) Regulación del sector caminos y > Conflictos con la propiedad de la tie-
descripción de responsabilidades rra. No existen referencias de demarca-
> Las responsabilidades para el mante- ción de propiedad inmobiliaria relaciona-
nimiento de caminos no son claras. das al desarrollo de los caminos departa-
Los SEPCAM frecuentemente cubren los mentales. Esto plantea una potencial
requerimientos de las municipalidades fuente de tensión con el uso y titulación

62 Con respecto a los derechos de vía, por ejemplo, las regulaciones solo existen para los caminos
primarios, permitiendo el ancho de camino de 100 metros (50 metros en cada carril), pero no para
caminos departamentales y municipales.
133
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

de la tierra, particularmente cuando crez- sector caminos, incluyendo acuerdos pa-


ca la importancia de estos caminos. La ra la toma de decisiones y la planifica-
ausencia de un moderno registro de ca- ción. Actualmente, solo dos SEPCAM han
tastro para caminos y propiedad inmue- empezado a implementar un sistema de
ble es quizá una de las restricciones más programación financiera y evaluación
difíciles para la planificación e ingeniería (Sistema Integrado de Administración
de caminos. También origina un serio Vial Prefectural, SIAM).
problema que afecta el mejoramiento de > Gestión presupuestal. La competencia
la gestión de la tierra y el desarrollo de de caminos asignada a los SEPCAM de-
caminos a través de varias jurisdicciones. pende operativamente de las prefectu-
Es por ello que un SIG, u otro sistema mo- ras. Esta situación puede afectar a los te-
derno de registro catastral, se ha vuelto mas de presupuesto pertenecientes al
necesario en la mayoría de los países co- TGN y al financiamiento externo debido a
mo una condición para desarrollar cami- retrasos extensos en las asignaciones,
nos nacionales y secundarios de acuerdo algunas veces de orden burocrático.
con coordenadas absolutas de tierra.
(iii) Infraestructura y activos
(ii)Financiamiento y administración > Propiedad de activos sin claridad. A
del presupuesto pesar de que la red primaria fue re-cen-
> Imprácticos acuerdos de financia- tralizada en 1999, no todo el equipo fue
miento. Las prefecturas tienen que pro- transferido nuevamente al SNC en todos
porcionar fondos de contraparte para los los departamentos, lo que ha creado am-
proyectos financiados externamente pa- bigüedad respecto a la responsabilidad
ra la red primaria, lo que afecta sus capa- por las labores de mantenimiento.
cidades para enfrentar las necesidades > Baja capacidad de contratación. La ma-
de inversión y mantenimiento de los ca- yoría de trabajos se realizan por fuerza
minos secundarios que están bajo su res- de las circunstancias. Sin capacidad de
ponsabilidad. Incluso, este acuerdo pue- contratación, los SEPCAM han tenido que
de poner en riesgo la ejecución de traba- sobrellevar la antigüedad del equipo me-
jos en la red primaria, en caso se presen- cánico y vender y reemplazar las unida-
ten retrasos en las asignaciones de fi- des irreparables.
nanciamiento. > Falta de desconcentración para los
> Falta de un sistema de programación SEPCAM provinciales. La desconcentra-
financiera. Se requieren mejores herra- ción de los SEPCAM en el nivel provincial
mientas de manejo financiero capaces de está vagamente definida.63 Esa realidad,
integrar el presupuesto, la contabilidad sumada a los limitados presupuestos de
y las operaciones de tesorería con el SNC, las unidades provinciales, han restringi-
así como con las municipalidades. Sería do las capacidades de mantenimiento de
útil coordinar y ejecutar políticas del los caminos en áreas remotas.

63 El artículo 15 establece que “los equipos técnicos móviles pueden establecerse bajo la responsabilidad
de los responsables residentes”.
134
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

(iv) Capacidades institucionales, mantenimiento e informa, además, al SNC


planificación y ejecución acerca de los gastos de mantenimiento en
> Falta de capacidad para la planifica- los caminos departamentales y provincia-
ción participativa. Existen mecanismos les. Asimismo, reporta las necesidades
en el CPPP (Consejo de Planificación Par- para mejorar los caminos en todo el país.
ticipativa Provincial) para la planifica- El problema es que el SNC no actualiza es-
ción participativa entre los diferentes ta información y tampoco lo hace cual-
actores en los niveles provinciales. Sin quier otro ente central.
embargo, los procedimientos son fre- > Falta de estándares de adquisiciones.
cuentemente percibidos como tediosos y Esta deficiencia es exacerbada por las
hay poca capacidad para agregar y prio- pobres prácticas de adquisición de los
rizar las diferentes demandas en un úni- SEPCAM y la ausencia de lineamientos
co programa coherente. para identificar cuáles son los caminos
> Pobre intercambio de información SNC- que requieren prioridad para reparacio-
SEPCAM para planificación de caminos. nes y/o construcción. Esto ha llevado a
Una mejor recolección de información so- usos ineficientes de recursos.
bre la calidad de caminos ayudaría a iden- > Capacidad de ejecución limitada. El
tificar cuáles son las prefecturas y muni- análisis de la ejecución de los gastos de
cipalidades que requieren más atención y caminos departamentales indica consi-
desarrollo de capacidades. Conforme a los derables diferencias entre el presupuesto
acuerdos entre el SNC y el SEPCAM, éste planificado y el ejecutado (Tabla 7.5).
último envía informes trimestrales docu- Esto ha afectado negativamente la cali-
mentados sobre el uso de los fondos de dad de los caminos.

Tabla 7.5 - EJECUCIÓN DE PRESUPUESTO DE CAMINOS POR LOS SEPCAM, 2001-2004

Razón de ejecución promedio Razón del presupuesto ejecutado a planificado


Fondos Fondos Total 2001 2002 2003 2004
domésticos externos

Total 0.945 1.904 1.073 1.482 1.215 1.236 0.887


Chuquisaca 2.182 2.333 2.200 1.031 2.267 3.000 2.000
La Paz 0.730 1.718 0.944 1.022 0.462 1.286 0.929
Cochabamba 1.170 16.000 1.256 1.264 1.163 1.423 1.225
Oruro 0.714 2.000 0.839 3.000 0.545 1.000 1.000
Potosí 2.286 2.143 2.238 2.700 3.000 2.000 1.818
Tarija 0.760 0.429 0.751 0.857 0.688 0.968 0.675
Santa Cruz 0.797 2.400 1.360 3.250 2.800 1.257 0.551
Beni 1.192 0.750 1.109 1.000 0.885 1.636 1.111
Pando 0.167 0.001 0.111 0.714 0.001 0.001 0.200
Nota: La razón 1 de ejecución del presupuesto indica que los presupuestos planificados fueron ejecutados
al 100 por ciento. La ejecución por debajo (encima) de 1 indica sub (o excesivo) gasto, respectivamente.
Fuente: Banco Mundial, en base a información proporcionada por el SNC/Ministerio de Hacienda.
135
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

Las deficiencias institucionales antes asignó responsabilidades a las municipalida-


mencionadas, están generalizadas y los SEP- des para caminos terciarios. Sin embargo,
CAM tienen limitada efectividad en torno a aún existen varios problemas que necesitan
los caminos secundarios. Esta debilidad es ser atendidos:
particularmente preocupante en el caso de > Capacidad técnica limitada para los
Santa Cruz, frecuentemente referida como la caminos terciarios. Las municipalida-
administración departamental más capaz. El des no tienen agencias operativas de ca-
caso, establecido en el Recuadro 7.4, ilustra minos. Todas las capacidades están com-
la necesidad de lograr el fortalecimiento binadas en sus oficialías mayores técni-
institucional antes de adoptar acciones más cas, que tienen pocas habilidades espe-
profundas de descentralización. cializadas para la gestión de caminos.
> Responsabilidades poco claras debido
c) Municipalidades a la ambigüedad legal. Las municipali-
Las municipalidades han asumido un rol dades no pueden cumplir totalmente sus
creciente en el sector caminos. La Ley de Par- responsabilidades con los caminos ter-
ticipación Popular (LPP), adoptada en 1994, ciarios debido a las ambigüedades en la

Recuadro 7.4 - CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LOS SEPCAM: EL CASO DE SANTA CRUZ

Un tercio del equipo en el SEPCAM Santa Cruz es obsoleto, lo que hace el mantenimiento de sus ca-
minos muy costoso e insostenible. El SEPCAM se las ha arreglado para aumentar sus fondos propios, pro-
porcionando servicios de pavimentación de caminos (producción de capa base y sub base) a terceros,
que usan otros tipos de maquinaria. Estos fondos han servido para comprar y reponer equipo de man-
tenimiento de rutina. El SEPCAM en Santa Cruz quiso vender todo el equipo de mantenimiento hereda-
do del SNC, pero estas viejas unidades eran todavía de propiedad del SNC y no se podía disponer de ellas
hasta que el problema de propiedad fuese solucionado. Por otra parte, el Gobierno del Japón había acor-
dado la donación de dos unidades pero, debido a la posición del gobierno central, nunca pudieron ser
recibidas. Al final, se le dio mayor prioridad a una donación de dos radares para el aeropuerto de Santa
Cruz. Por tanto, el SEPCAM Santa Cruz continúa, en su esfuerzo por captar recursos, ejecutando obras
de pavimentación a través de todo el departamento, abarcando 15 provincias y 56 municipalidades.
En Santa Cruz, los servicios de caminos se proporcionan a través de una dirección provincial en 9 de
las 15 provincias, con un solo responsable residente que ejecuta y planifica todas las actividades de
mantenimiento con representantes del CPPP (Consejo de Planificación Participativa Provincial) local y
las municipalidades coordinando la movilización de la maquinaria y de los insumos. En conexión con la
dirección provincial, el CPPP tiene un rol que le autoriza a expresar las necesidades de mejoramiento de
los caminos de acceso ante el SEPCAM. Por tanto, Santa Cruz propuso una ley al Congreso para descon-
centrar los poderes administrativos y fortalecer la capacidad de gestión de los caminos departamenta-
les, con la intención de conseguir recursos adicionales de presupuesto que permitan contratar más per-
sonal y comprar piezas complementarias de equipo pesado en cada una de las direcciones provinciales.

Fuente: Banco Mundial.


136
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Ley del Sistema Nacional de Caminos. US$71 millones que se estimaron necesarios
Una dispersión de las disposiciones lega- para cubrir los costos rutinarios y periódicos
les (la LPP (Ley 1551), la Ley de Munici- de mantenimiento de todas las redes (con
palidades (Ley 2028) y la Ley de Descen- exclusión de los caminos urbanos).
tralización Administrativa), han genera- Esta estimación se basa en la contribu-
do conflictos institucionales y superpo- ción de los usuarios de caminos a través del
sición de responsabilidades entre los ser- descuento del impuesto al valor agregado
vicios de caminos de las prefecturas y las por el consumo de combustibles y de aque-
municipalidades. llos impuestos generalmente aplicados a
> Superposición de responsabilidad en- otros bienes en la economía. En otras pala-
tre el SEPCAM y las municipalidades. bras, los acuerdos institucionales del sector
En vista de que la construcción de cami- han sido inadecuados para superar los pro-
nos es políticamente atractiva, existen blemas de una muy limitada capacidad, fal-
superposiciones comunes relacionadas ta de responsabilidad y sensibilidad, inter-
con esta actividad en áreas de los cen- ferencia política, además de superposición y
tros urbanos de las municipalidades,64 la cambio de responsabilidades. Como resulta-
intersección de túneles y cobradores de do, los resultados de inversión y manteni-
caminos. miento de caminos en Bolivia han sido sub-
óptimos.
II.4 Evaluación Por lo tanto,—en contraste con los sec-
Fortalecer la capacidad institucional en tores de educación y salud— el principal
todos los niveles es una necesidad para el desafío de la descentralización en el sector
manejo eficiente de los activos del sector ca- caminos no es cambiar las responsabilidades
minos, para de ese modo cumplir con la fina- y los recursos desde el nivel nacional a nive-
lidad de mejorar los servicios. Excepto por al- les más bajos de gobierno. El principal des-
gunas mejoras en la red primaria de caminos, afío es lograr acuerdos institucionales que
la calidad de los caminos todavía es muy po- precisen las responsabilidades y las asigna-
bre, particularmente en los secundarios y ciones de recursos. Esto requiere (i) deter-
terciarios. Algunos atribuyen las deficiencias minar el status de los SEPCAM e incorporar-
a las difíciles condiciones geográficas y cli- los en la estructura del gobierno departa-
máticas que prevalecen en Bolivia, pero, pa- mental; (ii) definir criterios para proporcio-
ra la mayor parte, la pobre calidad de los ca- nar adecuadas provisiones de recursos a las
minos es el resultado de las débiles prácticas jurisdicciones; (iii) frenar el uso de la con-
administrativas y los disfuncionales acuer- versión de caminos secundarios en caminos
dos institucionales. Esta realidad se percibe primarios como un medio para aumentar el
muy gráficamente por el hecho de que en el acceso a los fondos; (iv) separar claramente
año 2003 el monto total de los cargos de los las responsabilidades para las áreas urbanas
usuarios de caminos se ubicó por encima de de los gobiernos departamentales vis-à-vis
US$290 millones, cuatro veces más de los las municipalidades; y (v) establecer efecti-

64 El SEPCAM Santa Cruz ha propuesto un arreglo por el cual la municipalidad puede solicitar que el CPPP
apruebe el cambio de recursos de un camino prefectural a otro con mayor necesidad de mantenimiento
de rutina. Una vez autorizado, el equipo técnico de la dirección de la provincia proced93
137
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

vos mecanismos para monitorear el desem- agencia nacional de caminos fue transferido
peño y la responsabilidad de los productos a los SEPCAM, pero algunos no volvieron a
en cada nivel. Mayor eficiencia, más respon- sus posiciones anteriores. Las capacidades
sabilidad y una calidad mejorada de los ca- ya existentes declinaron gradualmente. Sin
minos, sólo puede lograrse poniendo estos embargo, existen ahora algunas mejoras a
cambios en vigencia. nivel nacional.
Esta experiencia proporciona útiles lec-
III. DESCENTRALIZACIÓN ciones aprendidas, que son aplicables para
EN EL SECTOR CAMINOS mejorar el marco institucional del sector. Es-
tas son las siguientes:
Las siguientes secciones buscan propor- > Las necesidades del nivel departamental
cionar lineamientos para superar las signifi- deben incluirse en una estrategia nacio-
cativas debilidades institucionales. Con es- nal del sector caminos (que todavía tie-
te propósito, es útil tener en cuenta los si- ne que ser desarrollada).
guientes cinco elementos: (i) la experiencia > Se necesita que estén disponibles las ca-
de la descentralización en Bolivia en sí mis- pacidades institucionales básicas en el
ma y las lecciones aprendidas; (ii) la expe- nivel nacional (SNC) para la supervisión,
riencia internacional en la descentralización monitoreo y asistencia técnica.
de caminos; (iii) los principios de la descen- > Se necesita que estén disponibles las ca-
tralización; (iv) los intereses de los involu- pacidades institucionales a nivel depar-
crados en el sector caminos; y (v) los ingre- tamental (SEPCAM) para planificación y
dientes estratégicos para una reforma insti- ejecución de inversiones y mantenimien-
tucional, gradual y descentralizada en el to de caminos.
sector caminos. > Es esencial definir qué nivel de gobierno
asumirá la responsabilidad de cada sec-
III.1 Experiencias de ción de la red de caminos y se deben evi-
descentralización y tar mayores redefiniciones.
lecciones en Bolivia > Las transferencias de responsabilidades
Como se anotó antes, la descentraliza- deben ser graduales e incrementales.
ción no es nueva en el sector. Entre 1995 y > Los incentivos y compromisos para el
1999 hubo un intento de transferir los cami- mantenimiento regular de caminos nece-
nos primarios a las prefecturas pero la expe- sitan estar a disposición.
riencia fracasó. El gobierno, en un intento
por remediar la situación y evitar peores re- III.2 Experiencias internacionales
sultados, decidió recentralizar las responsa- de descentralización
bilidades al nivel nacional. Esta reversión No existe un modelo estándar a seguir
fue costosa. El nivel nacional sólo podía re- para la descentralización de caminos. Los
alinear las responsabilidades, pero con res- acuerdos institucionales varían considera-
tricciones sobre aquellas relacionadas con blemente de un país a otro. Sin embargo, la
los recursos financieros concedidos a los lección general que es relevante para todos
SEPCAM, que funcionaban como agencias los arreglos institucionales —al margen
departamentales para financiar la red prima- del rol particular que tienen los gobiernos
ria de caminos. Personal competente de la locales— es retener centralmente los po-
138
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

deres sobre las políticas, incluyendo los as- que han seguido los países de América Lati-
pectos regulador y supervisor. La descen- na y Europa respecto al financiamiento y
tralización hace más compleja la coordina- ejecución de las inversiones en caminos.
ción sectorial y la elaboración de políticas. Regímenes centralizados: ejecución
Con el fin de prevenir una mala coordina- nacional y financiamiento nacional. Algu-
ción y una mayor desigualdad, es necesaria nos países mantienen centralizadas las res-
una oficina central reguladora. Esto tam- ponsabilidades de la inversión en caminos.
bién incluye asistir a los gobiernos regio- Sin embargo, la mayoría tienen agencias
nales y locales para capacitarlos en las pri- desconcentradas en el nivel regional que es-
meras etapas. tán encargadas de la ejecución. Este es el
La experiencia internacional demuestra caso de Chile y Colombia, por ejemplo.
que la descentralización genera beneficios Ejecución local con co-financiamien-
definidos para las actividades que están más to nacional. En países como Argentina (Re-
localizadas por su naturaleza, tales como cuadro 7.5), Colombia y Alemania, los go-
mantenimiento de caminos, mientras que biernos locales son responsables por la in-
produce menores beneficios para la cons- versión de caminos mientras que el nivel
trucción y la administración de caminos. Es- central comparte la carga financiera y co-fi-
tos últimos casos, debido a sus característi- nancia las inversiones. Venezuela también
cas, son mejor ejecutados en los niveles su- tiene responsabilidades descentralizadas a
periores del gobierno. La experiencia tam- los estados para la gestión de caminos, pe-
bién demuestra la importancia de analizar ro las agencias federales permanecen total-
por separado los acuerdos institucionales mente operativas, llevando a la duplicidad
para el mantenimiento de caminos y la in- de funciones y a una débil responsabilidad
versión. (Recuadro 7.6).
Ejecución local con financiamiento
a) Construcción de caminos e inversión local. En países más descentralizados como
En el caso de la construcción, las respon- Sudáfrica y Estados Unidos, los estados,
sabilidades deben ser ya sea completamen- condados locales y municipios corren casi
te centralizadas o completamente descen- con el 100 por ciento del financiamiento de
tralizadas, con el fin de poder controlar los la construcción de caminos en sus jurisdic-
costos. Existen varios enfoques diferentes ciones.

Recuadro 7.5 - DESCENTRALIZACIÓN DE CAMINOS EN UN PAÍS FEDERAL: EL CASO DE ARGENTINA

La Argentina tiene lo que se considera una de las experiencias más exitosas en la región. La red na-
cional ha estado bajo la exclusiva responsabilidad de la agencia nacional (DNV). La Argentina delegó la
administración de algunas secciones de la red (cerca de 7.000 Km., o 18 por ciento de la red) a las pro-
vincias, bajo una operación de dos años y con contratos de mantenimiento, mientras que dio concesio-
nes al sector privado por otros 10.000 Km. de alto volumen de tráfico.

Fuente: Banco Mundial.


139
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

Recuadro 7.6 - EL CASO DE VENEZUELA: DESCENTRALIZACIÓN PARCIAL


DE LOS CAMINOS PRIMARIOS A LOS ESTADOS

Venezuela sólo ha podido descentralizar parcialmente la red nacional de caminos. La descentraliza-


ción de caminos tuvo lugar a través de negociaciones en base a la demanda entre los Estados y el go-
bierno federal. Siete Estados han establecido agencias autónomas para administrar sus redes de cami-
nos estatales así como su parte de la red nacional, mientras que los restantes 16 dependen marcada-
mente de la asistencia directa del Ministerio de Transporte. Sin embargo, en algunas provincias, las
agencias federales de caminos permanecen totalmente operativas y no han sido desmanteladas pese al
proceso de descentralización a los gobiernos estatales. Existe evidencia que los Estados más prósperos
usan más recursos para mantenimiento y rehabilitación de caminos, lo que destaca la necesidad de me-
canismos de financiamiento para los más pobres. La experiencia de Venezuela indica que la descentra-
lización de caminos es un largo proceso, y debido a las limitadas capacidades, a la resistencia política
y a la falta de financiamiento, la transferencia puede derivar en arreglos asimétricos, esto es, no todas
las regiones podrán adoptar responsabilidades en la práctica.

Fuente: Banco Mundial.

b) Mantenimiento mantenimiento. La Argentina es un caso


La experiencia internacional sugiere que exitoso de participación provincial en el
las funciones de mantenimiento son mejo- mantenimiento (Recuadro 7.7).
res cuando se realizan localmente. Esta rea-
lidad apoya el clásico argumento fiscal del III.3 Principios para la
federalismo: los gobiernos departamentales descentralización de caminos
y locales, que están más cerca del punto de En base a estas experiencias internacio-
demanda, son proveedores más eficientes nales, los siguientes principios deben consi-
en el mantenimiento de caminos. Inversa- derarse para los futuros esfuerzos de des-
mente, el gobierno central debe realizar el centralización (Recuadro 7.8).

Recuadro 7.7 - LA EXPERIENCIA DE ARGENTINA: DESCENTRALIZACIÓN DEL


MANTENIMIENTO DE LA RED PRIMARIA (NACIONAL) DE CAMINOS

Desde 1997, la Dirección Nacional de Vías Argentina (DNV) ha usado contratos de rehabilitación y
mantenimiento de largo plazo (CREMA—Contrato de Recuperación y Mantenimiento) con compañías
del sector privado para otros 12.000 Km. Algunos consideran esta iniciativa como la prueba de un nue-
vo modelo para la administración de redes nacionales de bajo-volumen. La práctica también se está im-
plementando en Chile, Colombia, Guatemala, Paraguay y Uruguay.

Fuente: Banco Mundial.


140
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Recuadro 7.8 - PRINCIPIOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE CAMINOS

- Cuando existe poca capacidad para la descentralización, el primer paso debe ser transferir las res-
ponsabilidades para los caminos regionales y municipales, mientras que el manejo de la red nacio-
nal debe ser retenido por el ente central.
- La designación de funciones debe estar claramente vinculada con la asignación de responsabilida-
des de gasto para los caminos, es decir, las vías municipales deben ser ubicadas bajo los gobiernos
locales, los caminos regionales bajo los gobiernos regionales y los nacionales bajo los gobiernos
centrales.
- Las responsabilidades administrativas asociadas con los caminos y que pretendan descentralizarse
(planificación, construcción, operación y mantenimiento, política reguladora) deben estar clara-
mente designadas para evitar superposiciones.
- El financiamiento debe estar vinculado con la transferencia de responsabilidades de gastos. Se de-
be reflejar el compromiso local con el mantenimiento y desarrollo de caminos y permitir la redistri-
bución transversal de los recursos con el fin de mantener los estándares nacionales y la conección
con las redes.

Fuente: Banco Mundial.

III.4 Actores e intereses centralización de caminos, indican que lo


La experiencia internacional también ha que el país necesita no es un tipo de descen-
demostrado que cualquier estrategia de des- tralización que cambie las responsabilida-
centralización debe tener en cuenta a los des y fondos del gobierno central al departa-
actores y a sus intereses. Siempre existe el mental, porque esa estrategia ya fue aplica-
riesgo de que aun las mejores y bien inten- da en 1995 y 1999 con pobres resultados en
cionadas reformas puedan encontrar cues- la calidad de los caminos. Bolivia necesita
tionamiento público, empates e incluso ahora lograr líneas mucho más claras de res-
oposición. Cualquier reforma en el sector ca- ponsabilidad para las administraciones de
minos debe realizarse con un mínimo de cada tipo de caminos. .
consenso entre los actores competitivos y Una particular estrategia de implemen-
sus intereses..Una estrategia de reforma, así tación debería seguirse en base a los si-
como su secuencia e implementación, debe guientes elementos:
construirse gradualmente con el apoyo de > Desarrollando una visión. Es importan-
actores e intereses. te desarrollar una visión de los futuros
roles y responsabilidades de los gobier-
III.5 Estrategia de nos departamentales.
descentralización de caminos > Implementación gradual. La imple-
La evaluación del sector caminos, la ex- mentación debe ser gradual. Las capaci-
periencia de la anterior descentralización en dades institucionales deben ser creadas
Bolivia, la evaluación de los resultados in- primero y recién sobre esta base transfe-
ternacionales y los principios para la des- rirles las responsabilidades.
141
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

> Acuerdos institucionales simples. Los estrategia nacional. Debe coordinar las in-
acuerdos institucionales deben ser sim- versiones con los gobiernos departamenta-
ples y llevar a líneas claras de responsa- les y municipalidades.
bilidad entre los niveles de gobierno. Gobiernos departamentales. Deben
> Reconocer y usar la economía política obtener total responsabilidad por los cami-
para el mejoramiento de servicios. Es nos secundarios dentro de la estrategia na-
importante reconocer la economía políti- cional. Los SEPCAM “semi-autónomos” serí-
ca de intereses: los futuros “ganadores” an incorporados en la estructura del gobier-
tienen que movilizarse y sus intereses de- no departamental, como entidades del sec-
ben estar bien articulados para lograr me- tor caminos. No habría ninguna estructura
joras en el servicio. Por esta razón, es cla- doble entre el SEPCAM y los gobiernos de-
ve controlar el fuerte interés de los futu- partamentales.
ros prefectos para llevar a cabo obras vi- Municipalidades. Las municipalidades
sibles de infraestructura, en lugar de ello continuarían siendo responsables por los
deben generarse acuerdos institucionales caminos terciarios. Ellas coordinarían el
que estén por encima de ese interés y que mantenimiento y las inversiones con los go-
conduzcan a mejores servicios. biernos departamentales.

III.6 Desarrollo de una visión III.7 Implementando la


de descentralización del sector descentralización de caminos
caminos: responsabilidades por Existen una serie de pasos de implemen-
nivel de gobierno tación para garantizar que la descentraliza-
En vista de que fracasó un intento previo ción sea exitosa y conduzca a servicios me-
para descentralizar los caminos primarios a jorados. Los tres pasos principales son: (i)
los gobiernos departamentales (1995- fase preparatoria para asegurar las capaci-
1999), no es recomendable transferir nueva- dades institucionales básicas, (ii) institu-
mente esta responsabilidad. La siguiente es cionalización de las transferencias a través
una visión opcional de la futura descentrali- de “paquetes de negociaciones”, y (iii) mo-
zación del sector caminos. nitoreo del desempeño.
Ministerio de servicios y obras públi-
cas. El Ministerio debe tener un rol de lide- a) Fase preparatoria
razgo clave en el proceso de descentraliza- Los puntos de entrada para la descentra-
ción. Esto implica establecer un marco de lización deben tener en cuenta ciertas res-
reglas e incentivos para todo el sector cami- tricciones y diseñar una estrategia para mi-
nos. Una política nacional de caminos ten- tigar los riesgos asociados. La fracasada
dría que ser desarrollada y del mismo modo descentralización de mediados de los 90 ha-
el Ministerio debería implementar instru- ce notar la necesidad de una fase preparato-
mentos de supervisión y monitoreo de los ria en la que las capacidades institucionales
servicios del sector. . básicas sean creadas y fortalecidas. La tabla
Servicio nacional de caminos (SNC). El 7.6 identifica las medidas que se consideran
SCN debe continuar con su responsabilidad necesarias, incluyendo acciones para actua-
sobre los caminos primarios, siempre y lizar ciertas capacidades institucionales ac-
cuando se encuentre en el contexto de una tualmente débiles y para superar algunas
142
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Tabla 7.6 - FASE PREPARATORIA PREVIA A LA DESCENTRALIZACIÓN DE CAMINOS

Fase preparatoria para - Desarrollo de una estrategia nacional del sector caminos
la descentralización de que incluya los tres niveles de gobierno.
caminos y acciones - Definir la red de caminos primaria, secundaria y terciaria.
- Total despliegue de cuentas de los SEPCAM.
- Capacitar a los departamentos en gestión de recursos humanos.
- Capacitar a los departamentos en estrategias y
herramientas de contratación.
- Preparar inventarios (activos físicos) para los SEPCAM
antes de su incorporación en la estructura de los
gobiernos departamentales. Asegurar financiamiento para
el mantenimiento regular de la maquinaria.
- Poner arreglos de monitoreo en vigencia: seleccionar y
acordar sobre una serie básica de indicadores para medir
la calidad del servicio; definir la línea base en cada
departamento; definir responsabilidades de monitoreo;
definir sanciones por falta de cumplimiento.

Fuente: Banco Mundial.

actividades caracterizadas por los bajos ni- > Existe un bajo nivel de responsabilidad
veles de transparencia y responsabilidad. fiscal en los gobiernos departamentales.
Por tanto, no es aconsejable permitir que
b) Institucionalización de transferencias las prefecturas accedan directamente a
mediante “paquetes de negociación” financiamiento externo sin controles
Una vez que estas condiciones estén vi- mucho más fuertes y sin maquinarias pa-
gentes, se podrían diseñar paquetes de ne- ra el cumplimiento de sus tareas.
gociación para el sector. Ellos deberían sa- Bajos estas condiciones, es recomenda-
car ventaja de los incentivos que existen y ble proceder en dos etapas. El primer paque-
realinearlos de manera que contribuyan a te de negociación se orienta a establecer
mejorar los servicios. Las condiciones inicia- responsabilidades básicas para el gobierno
les e incentivos son: departamental y asegurar que la calidad de
> Un alto nivel de financiamiento externo caminos sea, por lo menos, mantenida (Ta-
(70 por ciento) versus financiamiento do- bla 7.7). El segundo paquete de negociacio-
méstico (30 por ciento). nes se orienta a mejorar los servicios y au-
> Los futuros prefectos elegidos están inte- mentar la cobertura a través de aumento de
resados en proporcionar infraestructura fí- financiamiento (Tabla 7.8). Los elementos
sica visible, particularmente en caminos. listados en estos paquetes de negociación
> Existe una percepción general de que los son los requerimientos mínimos para que los
caminos secundarios tienen que ser me- servicios de caminos mejoren en el tiempo.
jorados. Ellos están orientados a que los gobiernos
143
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

Tabla 7.7 - "PAQUETE DE NEGOCIACIÓN UNO" PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE CAMINOS:


ESTABLECIENDO RESPONSABILIDADES PARA LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

Gobierno nacional - El gobierno nacional transfiere la agencia del SEPCAM a los gobiernos
departamentales, junto con el personal y los activos físicos.
- El gobierno nacional define una serie de indicadores para monitorear
la calidad del servicio.
Gobierno El Departamento a cambio acepta:
departamental - Financiamiento mediante un incentivo en base a fórmula (fórmula
por kilómetro u otra que esté en línea con la política nacional de
caminos). La introducción de la fórmula es directa (no gradual).
- Se compromete a mantener por lo menos el nivel actual de la calidad
de los caminos secundarios, que fue medido por una serie de
indicadores.
Fuente: Banco Mundial.

Tabla 7.8 - "PAQUETE DE NEGOCIACIÓN DOS" PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE CAMINOS:


MEJORANDO LOS SERVICIOS

Gobierno nacional - El gobierno nacional ofrece financiamiento para caminos secundarios


a través del crédito externo (existente o nuevos préstamos).
Los préstamos son contratados por el gobierno nacional, pero la
ejecución de la inversión para caminos secundarios se hace a través del
departamento.
- El gobierno nacional retiene una porción de las transferencias regulares
de co-participación (IHD, otros) que no exceden el 50 por ciento del
servicio regular de la deuda en nombre de los departamentos.
Esto garantiza parcialmente el re-pago automático de los préstamos de
inversión, mientras que al mismo tiempo expone a los prestamistas al
riesgo de crédito (similar a los préstamos del FNDR).
- El gobierno nacional define una serie de indicadores para el monitoreo
del mejoramiento de servicios.
Gobierno El Departamento a cambio acepta:
departamental - Comprometerse al mejoramiento de los servicios en caminos secundarios,
tomando como referencia la medición de una serie de indicadores.
- Re-pago regular de préstamos (asegurado mediante la retención de
las transferencias de co-participación).
Fuente: Banco Mundial.
144
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

departamentales obtengan el control sobre > Indicadores de seguridad de caminos


los insumos para producir resultados, mien- (accidentes).
tras se implementa la descentralización Estos indicadores deben ser monitorea-
dentro de una serie de reglas nacionales. dos regularmente y constituir compromisos
No es posible que se produzca el mejora- para que los gobiernos departamentales me-
miento de los caminos secundarios sin un joren los servicios. Los indicadores y las me-
mayor financiamiento. Por lo tanto, el se- tas anuales deben ser publicados.
gundo paquete de negociación se orienta a
aumentar los recursos de los gobiernos de- IV. CONCLUSIONES Y
partamentales, principalmente respecto a CONDICIONES DE ÉXITO
préstamos externos. Sin embargo, esta se-
gunda fase no puede implementarse a me- Bolivia enfrenta desafíos significativos
nos que los acuerdos de responsabilidad fis- para mejorar la calidad de los caminos ya
cal estén claros en los niveles subnaciona- que las condiciones actuales van en detri-
les. La mora recomendada sobre la deuda de- mento del desarrollo del país. La calidad es
partamental (Ver la sección 2 del Volumen II sensiblemente baja en los caminos secunda-
de este informe) tendría que ser respetada rios y terciarios. Mejorar esta situación re-
en la primera fase de descentralización. Una quiere reformas institucionales que produz-
vez que los gobiernos departamentales es- can más responsabilidad y transparencia.
tán autorizados a prestarse, los siguientes La descentralización puede mejorar la ca-
arreglos podrían hacerse (Tabla 7.8). lidad de los caminos solamente bajo pocos y
rigurosos supuestos. Primero, necesita estar
c) Monitoreo del desempeño bien implementada y secuenciada —lo que
Durante la implementación de la descen- no se hizo en el primer intento para descen-
tralización, las autoridades nacionales de- tralizar los caminos primarios—. Una fase
ben considerar que es posible que el proce- preparatoria es necesaria para asegurar las
so no conduzca necesariamente a mejores capacidades institucionales básicas antes de
servicios de caminos durante las transicio- dar a los gobiernos departamentales más res-
nes hacia una descentralización más profun- ponsabilidades. Sólo cuando ello ocurra de-
da. Por tanto, el Ministerio de Obras Públi- ben incorporarse los SEPCAM en la estructura
cas debe fortalecer sus instrumentos de su- de los gobiernos departamentales.
pervisión y monitoreo de productos. Una se- Para lograr avances en la materia, deben
rie de indicadores debe usarse para monito- estar presentes una serie de condiciones de
rear el desempeño de los gobiernos departa- éxito. De ese modo, las reformas conducirán
mentales y municipales bajo el nuevo esce- a mejores servicios. Estas condiciones de
nario descentralizado, sobre todo en la fase éxito son las siguientes:
preparatoria previa a la transferencia de res- > Clasificación de caminos. Se debe sus-
ponsabilidades. Estas podrían incluir: pender la reclasificación de caminos se-
> El Indicador Internacional de Rugosidad cundarios en primarios.
(IIR), con diferentes indicadores para > Responsabilidades claras. Las respon-
caminos secundarios y terciarios. Tales sabilidades entre los niveles nacional,
indicadores también deben ser usados departamental y municipal deben estar
para caminos primarios. claramente definidas.
145
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

> Política sectorial. Se debe desarrollar determinarse en detalle e individual-


una política nacional del sector caminos mente para cada departamento. Los pro-
y los gobiernos subnacionales deben cesos hacia las metas anuales en el me-
aplicar sus lineamientos. joramiento de servicios deben ser moni-
> Monitoreo y evaluación. Los indicado- toreados regularmente. Las metas anua-
res sobre la calidad de caminos, deben les deben ser publicadas.
146
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Anexo 7.A - ORGANIGRAMAS DE ACTORES INSTITUCIONALES CLAVE

Anexo Gráfico 7.1 - ORGANIZACIÓN DEL SERVICIO NACIONAL DE CAMINOS (SNC)

Secretario Presidente
General Ejecutivo
Auditoría
Interna
Control Gerente
de Calidad General

Director Gestión Director Director Asuntos Director Director de Director Asuntos


Financiera Mantenimiento Sociales y Medio Planeación Construcción Legales
Vial Ambiente y Tecnología

Oficina Regional Oficina Regional Oficina Regional Oficina Regional Oficina Regional
Santa Cruz Oruro Potosí Pando San Ramón

Oficina Regional Oficina Regional Oficina Regional Oficina Regional Oficina Regional
Tarija Cochabamba Chuquisaca La Paz Beni

Fuente: Servicio Nacional de Caminos.

Anexo Gráfico 7.2 - ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PREFECTURALES DE CAMINOS (SEPCAM)

Prefectura

Director de
Infraestructura

SEPCAM

Consejo Técnico
Asesor Legal

Auditoría Interna

Sistema de Gestión Secretario General


(SIAM)

Unidad de Unidad de Estudios Unidad Infraestructura Unidad Mantenimiento Gestión y


Supervisión e Ingeniería Caminera Equipos Presupuesto

Mantenimiento Maestranza Finanzas &


Niveles Caminos Contabilidad
desconcentrados
Recursos
Directorios Transporte Humanos
Provinciales
Bienes y
Servicios

Fuente: SEPCAM Santa Cruz.


147
DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR CAMINOS

Anexo Gráfico 7.3 - ORGANIZACIÓN DE LOS DIRECTORIOS PROVINCIALES DE CAMINOS

Sub-Prefectura Supervisor
SEPCAM

Director Caminos Ingeniero


Provinciales Residente

Secciones Director
Campamento

Trabajadores Choferes Mecánicos Serenos

Fuente: SEPCAM Santa Cruz.


8. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS
PODERES TRIBUTARIOS A LOS
GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
a falta de bases de ingreso propio fue un impedimento

L principal para que muchos gobiernos regionales profundicen


su autonomía. Perú, Colombia, Ecuador y Venezuela, todos
han demostrado que, si los gobiernos regionales no encuentran
acceso razonable a ingreso propio, su dependencia fiscal del centro
va a dictar todavía la gestión día-a-día de las administraciones.
Comparados con estos países, los gobiernos regionales en Bolivia
son particularmente dependientes de transferencias, que
constituyen aproximadamente el 96 por ciento de sus ingresos
totales. A largo plazo, por lo tanto, crear acceso ingresos propios
en la forma de impuestos, es una opción de política que debería
considerarse. Este capítulo proporciona una visión de qué
impuestos pueden ser eficientemente recaudados a nivel
departamental, constituyen un nítido reflejo de la capacidad fiscal
regional y no afectan negativamente la equidad.
150
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

I. INTRODUCCIÓN: EL DESAFÍO caudar sus propios impuestos. La aproba-


DE LA TRIBUTACIÓN EN EL NIVEL ción de la Ley de Hidrocarburos ha disminui-
DEPARTAMENTAL do, tal vez extinguido, el espacio para incre-
mentar transferencias centrales. Devolver
Desde el punto de vista de la descentrali- gastos centrales y financiarlos con recursos
zación fiscal, los gobiernos departamentales adicionales—en la forma de transferencias
bolivianos son el nivel más débil de adminis- sectoriales— podría simplemente no ser po-
tración: en contraste con el nivel municipal o sible debido a la estrechez de las finanzas.
el nivel nacional, las prefecturas no tienen Como se mencionó previamente, los impues-
acceso a ingresos por impuestos propios. tos regionales también son requeridos para
Ellas administran diversas tasas, pero el volu- reducir desequilibrios fiscales verticales, los
men de ingreso es marginal. No es de sorpren- que ya son altos para los gobiernos regiona-
der, entonces, que los desequilibrios fiscales les; al mismo tiempo, la volatilidad en el flu-
verticales y la dependencia de transferencias jo de recursos podría ser creciente en el fu-
de los gobiernos departamentales sea extre- turo debido a la mayor proporción de los hi-
madamente alta. Antes de la aprobación de la drocarburos en las transferencias. Esto, a su
Ley de Hidrocarburos, el 96.6 por ciento de vez, expondría a los gobiernos departamen-
los ingresos departamentales totales venía tales a un mayor riesgo fiscal.
de transferencias y esta porción se incremen- Considerar la tributación regional tam-
tará a 99.3 por ciento en 2006, una vez que el bién es necesario a la luz de la experiencia
ingreso adicional esté disponible. de varios países de América Latina. La au-
Las municipalidades en cambio, admi- sencia de bases de ingreso propio fue un
nistran el impuesto a la propiedad y el im- obstáculo mayor para muchos gobiernos re-
puesto a los automotores y asimismo recau- gionales para profundizar la autonomía. Pe-
dan una serie de distintas tasas. La munici- rú, Colombia, Ecuador y Venezuela, todos
palidad promedio tiene una fuente relativa- han demostrado que, si las regiones no en-
mente favorable de ingreso propio, la que, cuentran acceso razonable a ingreso propio,
sin embargo, es subutilizada. Después de su dependencia fiscal del centro continuará
que la Ley de Hidrocarburos se haya imple- dictando la gestión del día a día de la admi-
mentado, se estima que el ingreso total de nistración regional (Tabla 8.1). En compara-
las municipalidades será financiado hasta ción con estos países, los gobiernos regio-
en un 74.2 por ciento por transferencias. Las nales en Bolivia son particularmente depen-
fuentes de ingreso propio de las municipali- dientes de transferencias.
dades las pone en una posición relativamen- Esta sección está estructurada de la si-
te favorable y son menos dependientes de guiente manera. Después de la introducción,
transferencias que los gobiernos departa- la segunda sección de este capítulo conside-
mentales. Sin embargo, la mayoría de las ra los principios de descentralización de in-
municipalidades rurales son considerable- greso; la tercera sección resalta algunas al-
mente más dependientes de transferencias ternativas para la tributación regional; la
que la mayoría de las municipalidades urba- cuarta sección analiza las implicancias de la
nas o de tamaño mediano y grande. tributación regional; la quinta sección des-
Existen profundas razones por las que los cribe el diseño de una estrategia para la im-
gobiernos regionales de Bolivia deberían re- plementación de la tributación regional.
151
DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

Tabla 8.1 - TRANSFERENCIAS E INGRESOS DE LOS GOBIERNOS


REGIONALES EN PAÍSES SELECCIONADOS (EN PORCENTAJE)

Transferencias Ingreso propio

Venezuela (2000) 98.39 1.61


Colombia (2000) 59.9 40.1
Ecuador (1998) 92.8 8.8
Perú (2000) 93.8 6.2
España (2001) 76.69 23.31
Fuente: Venezuela (Del Rosario y Mascareño 2002); Colombia
(Ballesteros y Maldonado 2002); Ecuador (Conam 2000); Perú (Pollarolo
2001); España (Monasterio-Escudero y Suarez-Pandiello 2002).

II. PRINCIPIOS PARA LA p.ej. entregando servicios de salud y educa-


DESCENTRALIZACIÓN DE ción. Entonces, aunque el gobierno central
INGRESOS E IMPUESTOS aún debería proveer financiamiento comple-
Desde un punto de vista normativo, las mentario para las externalidades positivas
ventajas de proveer a los gobiernos subna- asociadas con estos servicios, la administra-
cionales acceso a ingresos propios son las ción regional de impuestos redistributivos
siguientes: sería un importante punto de partida para ga-
> Las fuentes de ingreso propio reducen la rantizar sus recursos financieros locales. En
dependencia de transferencias del centro; cambio, servicios en el sector infraestructura
> la tributación local implica que los polí- productiva (por ejemplo, en caminos) debería
ticos “sientan el dolor del boliviano de apoyarse primariamente en tasas, financia-
impuesto marginal que gastan”; miento de capital y en el sector privado.
> el escrutinio de impuestos contribuye a En la práctica, sin embargo, es una tarea
un gasto más eficiente y promueve una extremadamente desafiante asignar fuentes
restricción presupuestaria más fuerte; y de ingreso propio a los gobiernos regionales,
> la tributación local puede estimular la particularmente por impuestos. En la mayo-
responsabilidad hacia los ciudadanos. ría de los países unitarios de América Latina,
Así cualquier gobierno subnacional que el fortalecimiento de las regiones constituye
cobre impuestos e ingreso propio, está —de la “segunda ola de la descentralización” y
acuerdo al argumento estándar de eficien- por tanto se suman relativamente tarde al
cia— en una posición capaz de tender los ci- proceso que ya está en marcha. Entretanto,
mientos para una descentralización exitosa. las municipalidades ya han comenzado a
La tributación es particularmente requeri- adoptar más poderes fiscales. En otras pala-
da para financiar algunos gastos locales, so- bras, la mayoría de las bases impositivas ya
bre todo para gobiernos regionales que estén ha sido copada. Adicionalmente, por razones
primordialmente involucrados en la entrega que conciernen a la equidad, los gobiernos
de servicios públicos. Los impuestos redistri- nacionales gestionan muchos impuestos o
butivos son particularmente deseables para por razones administrativas y de eficiencia
financiar servicios en los sectores sociales, los asignan a las municipalidades (principio
152
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

de subsidiaridad) (Recuadro 8.1). Y un go- los municipios han ganado acceso a bases
bierno central en una situación de crisis fis- tributarias que también hubieran podido ser
cal bien no podría descentralizar bases de asignados a los departamentos.
impuestos a los gobiernos subnacionales de
los que depende. Esto ha dejado a los gobier- III. OPCIONES PARA LA
nos regionales posibilidades muy limitadas DESCENTRALIZACIÓN DE
de administrar sus propios impuestos, cau- IMPUESTOS A LOS GOBIERNOS
sando que muchos en distintos países se DEPARTAMENTALES
apoyen mayormente en transferencias inter-
gubernamentales. Los gobiernos departa- La selección de fuentes de ingreso propio
mentales bolivianos enfrentan el mismo di- para las regiones representa un desafío
lema. En la primera fase de descentralización enorme en todos los países. En vista de simi-

Recuadro 8.1 - REGLAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE INGRESO PROPIO E IMPUESTOS

- El ingreso por impuestos debería cubrir las necesidades de gasto; los ingresos deberían ser sufi-
cientemente grandes o incrementarse proporcionalmente a la expansión o mejora en la entrega de
servicio que se busca.
- La carga tributaria debería recaer en los residentes de cada gobierno subnacional particular y los
impuestos cobrados en una jurisdicción deberían retornar allí como beneficios a su población.
- Por temas de equidad, los impuestos redistributivos deberían ser dejados a los gobiernos centra-
les; el gobierno subnacional debería poseer únicamente bases de impuestos inmóviles (cuyas tasas
pueden ser cambiadas sin significantes pérdidas de ingreso).
- Los ingresos por impuestos deberían ser estables y predecibles para cubrir los gastos de los gobier-
nos subnacionales (los que usualmente también son estables).
- Las fuentes de ingreso que pueden servir al propósito de salvaguardar la estabilidad macroeconó-
mica, ya sea porque proveen un ingreso suficientemente amplio o son elásticos frente al ingreso—
tal como el impuesto al ingreso personal y el impuesto a las empresas— deberían ser dejados al go-
bierno nacional.
- La administración tributaria debería ser llevada a cabo por el nivel de gobierno que tenga el des-
empeño más eficiente y efectivo (en línea con el principio de subsidiaridad).
- Por rendición de cuentas, debería asignarse a los gobiernos subnacionales bases de impuestos in-
dividuales. Esto podría ser enfatizado aplicando el concepto de ‘correspondencia fiscal’, utilizando
fuentes particulares de ingreso para responsabilidades de gasto relacionadas (por ejemplo, gobier-
nos subnacionales cobran un impuesto a los combustibles si es que también tienen la responsabi-
lidad de construcción y mantenimiento de caminos).
- Los impuestos no deberían impedir la eficiencia del mercado interno común. Ellos no deberían
obstruir el libre flujo de fuerza laboral, capital, bienes y servicios dentro de la nación (o hacia paí-
ses extranjeros).

Fuente: Banco Mundial.


153
DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

lares limitaciones, los gobiernos regionales Si es que se respetan e implementan al-


en diferentes países o han tenido poco in- gunos arreglos administrativos particulares
greso propio, o han tenido que ser bastante (analizadas más adelante en la Tabla 8.3),
creativos, en algunos casos por ejemplo me- estos impuestos podrían reflejar nítidamen-
diante la creación de sobre-tasas a impues- te la capacidad fiscal regional y entonces
tos nacionales (Tabla 8.2). constituir un punto de partida para la tribu-
En vista de esta experiencia internacio- tación departamental. Dada la experiencia
nal, y dada la estructura tributaria particular de otros países (como Colombia), estos dos
así como de las condiciones presentes en impuestos también son apropiados como
Bolivia—no existe un impuesto al ingreso departamentales, dado que la carga tributa-
personal; no existen administraciones tri- ria no puede ser fácilmente exportada fuera
butarias a nivel departamental; hay solo ba- de la jurisdicción que cobra el impuesto (a
jo nivel de transparencia y un limitado in- diferencia de los impuestos al comercio ex-
tercambio de información entre niveles de terior, por ejemplo); no influencia mucho
gobierno—existen dos posibilidades de in- las preferencias de ubicación de los agentes
greso tributario para los departamentos y (a diferencia del impuesto a las empresas,
que podrían servir como un punto de partida por ejemplo); no son demasiado difíciles de
para la tributación regional. administrar localmente (a diferencia del
> Opción 1: un impuesto especial al con- IVA, por ejemplo); y no son utilizados para
sumo. propósitos redistributivos inter-regionales
> Opción 2: un impuesto a las ventas de (a diferencia del impuesto al ingreso perso-
gasolina y diesel. nal, por ejemplo).

Tabla 8.2 - CASOS DE PAÍS EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA REGIONAL

Tipo de Casos de país


impuesto

Impuesto a - España, Ecuador: administrados por las municipalidades; gobierno regionales


la propiedad pueden cobrar un impuesto al traspaso de propiedad.
- Francia: departamentos comparten estos impuestos con municipalidades (que
obtienen alrededor de la tercera parte de los ingresos), y los gobiernos
regionales pueden establecer una sobre-tasa al impuesto administrado por
los departamentos.
- México, Argentina: impuestos a nivel del Estado/provincial con
co-participación del ingreso para municipalidades.
Impuesto - España (el impuesto es administrado por el gobierno central, pero gobiernos
a la renta regionales pueden definir las tasas tributarias, crear propias deducciones para
personal individuos, inversiones no-corporativas y el uso del ingreso, siempre
dependiendo que no afecten otros impuestos que se cobran por cualquier
categoría de ingreso).
- México
- Argentina (Impuesto a Ingreso Bruto)
154
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Tipo de Casos de país


impuesto

Impuesto - México
a la planilla - Australia
- Sudáfrica
Impuesto al - Colombia: los departamentos cobran "impuestos del vicio" como cargos a
consumo licores, cerveza, y tabaco.
- España: los gobiernos regionales cobran impuestos para el bingo y sobre-
tasas para juegos (que son administrados por las municipalidades).
- El País Vasco (España) como gobierno regional de estatus específico cobra un
impuesto sobre la manufactura.
Impuesto - Los estados en Estados Unidos.
de ventas - Navarra (España) como gobierno regional de estatus específico; también
minorista establece impuestos a la venta en bienes de lujo.
Impuesto - Brasil
al valor agre- - Canadá (IVA paralelo; cinco diferentes tipos de IVA).
gado (IVA) - Las islas Canarias (España) cobra un impuesto general indirecto, con una
estructura similar a la de un IVA, sin embargo tiene menos tasas
diferenciadas y no aplica a las ventas finales minoristas.
Impuesto a - Francia: los departamentos comparten este tipo de impuestos con las
empresas municipalidades (las que obtienen alrededor de la tercera parte del ingreso).
- España: los gobiernos regionales que tienen una sola provincia pueden
establecer sobre-tasas al impuesto municipal a actividades empresariales.
- El País Vasco (España) establece tasas flexibles y concesiones al impuesto de
ingreso corporativo.
Registro de - Colombia: los departamentos administran un impuesto automotor.
automóviles e - Francia: los gobiernos regionales aplican un impuesto a las licencias de
impuestos conducir; gobiernos departamentales administran un impuesto anual para
anuales de automóviles.
matrícula
Peajes para - Carreteras interregionales han sido privatizadas o concesionadas en Chile,
uso de Colombia, Perú y Ecuador, con varios gobiernos regionales participando de
carreteras los ingresos por concepto de peajes.
Impuestos a - Canadá: administrado por el gobierno federal y las provincias con bases
la gasolina tributarias compartidas (tax-sharing).

Fuente: Banco Mundial.


155
DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

Tabla 8.3 - OPCIONES PARA LA TRIBUTACIÓN REGIONAL EN BOLIVIA

Base del Tasa del Administración Apropiación de


impuesto impuesto del impuesto las recaudaciones
del impuesto

Alternativa 1: Departamental Distintos Alternativa (a): Administración Departamental


Porción porcentajes nacional con una comisión
doméstica del dependiendo para el gobierno central.
Impuesto al de los bienes.Alternativa (b): Administración
Consumo departamental; recolección de
Específico (ICE) ingresos a nivel de las ventas
finales.
Alternativa (c): Administración
departamental; recolección de
ingresos a nivel del productor.
Alternativa 2: Departamental Entre cero y Alternativa (a): Administración Departamental
Impuesto a las 5 por ciento. departamental.
ventas de ga- Las regiones Alternativa (b): Administración
solina y diesel pueden elegir nacional con una comisión
la tasa. para el gobierno central.

Fuente: Banco Mundial.

Estos dos impuestos podrían proveer los US$12.4 per cápita. Existen similares dife-
siguientes ingresos per cápita65 para distin- rencias con respecto al impuesto a las ven-
tos gobiernos departamentales en 2010. tas de gasolina.
Los cálculos indicaron que, en comparación
con el promedio nacional, la porción do- IV. IMPLICANCIAS DE LA
méstica del ICE proporcionaría más ingresos DESCENTRALIZACIÓN DE
que el impuesto a las ventas de gasolina y INGRESOS TRIBUTARIOS
diesel (Tabla 8.4). Como puede esperarse
cuando las capacidades fiscales son des- La descentralización de impuestos im-
iguales entre jurisdicciones, los ingresos plica tres dilemas básicos, cuando los de-
per cápita a ser obtenidos son distintos pa- partamentos tienen potencial tributario
ra cada gobierno departamental. El depar- distinto. Estos dilemas, relevantes a todos
tamento de Potosí, por ejemplo, podría re- los países, parecen ser particularmente se-
caudar tan solo US$ 4.6 per cápita a través veros en el caso boliviano. Los dilemas son
del ICE, mientras que Tarija recibiría los siguientes.

65 Refiérase al Anexo a este documento para detalles sobre los supuestos que subyacen las estimaciones
de ingresos por impuestos.
156
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Tabla 8.4 - NUEVO INGRESO DE IMPUESTO DEPARTAMENTAL


(en US$ per cápita), 2010

ICE Impuesto a la gasolina

Potosí 4.6 2.2


Beni 5.5 3.0
Pando 7.4 3.0
Chuquisaca 5.9 2.4
Oruro 8.8 4.4
La Paz 6.5 4.0
Cochabamba 7.1 3.6
Tarija 12.4 2.1
Santa Cruz 8.0 4.5
Promedio nacional 7.2 3.7
Fuente: Banco Mundial.

Gráfico 8.1 - POTENCIAL DE IMPUESTOS DE LOS DEPARTAMENTOS


(en Bolivianos per cápita), 2010

160 Impuesto de venta de ICE


gasolina y diesel
140
120
100
80
60
40
20
0
Beni

Chuquisaca
Pando

Oruro

Tarija

Santa Cruz

Promedio
Potosi

La Paz

Cochabamba

nacional

Fuente: Banco Mundial.

Primero, la tributación departamental (Gráfico 8.1). Esto crea la necesidad de re-


incrementa las disparidades horizontales. distribución para evitar mayor profundiza-
Como es evidente en las cifras siguientes, el ción de los desequilibrios horizontales, que
ingreso per cápita obtenido a partir de estos surgen naturalmente cuando la capacidad
impuestos es desigual. Oruro alcanzaría el fiscal es distinta entre departamentos y se
mayor nivel, seguido por Santa Cruz. El me- introduce la tributación. Una posible medi-
nor sería obtenido por Potosí y Chuquisaca da remedio podría ser proveer ingreso en
157
DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

Tabla 8.5 - COSTEO DE INGRESO DE NUEVO IMPUESTO Y RESPONSABILIDADES DE GASTO PARA


LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES (en millones de US$), 2006–10

2006 2007 2008 2009 2010

Ingreso propio a partir de nuevos impuestos 0.0 111.9 118.6 125.8 133.4
Opción 1: Porción doméstica del ICE 0.0 74.8 79.3 84.1 89.2
Opción 2: Impuesto a las ventas de gasolina y diesel 0.0 37.1 39.3 41.7 44.2
Transferencia total de gastos (simétrica) 0.0 632.4 681.4 746.7 800.2
Educación 0.0 460.9 488.5 531.0 563.0
Salud 0.0 100.9 118.1 136.2 153.0
Caminos 0.0 70.6 74.8 79.5 84.2
Fuente: Banco Mundial.

forma de transferencias, de modo que todas res tasas aplicables y todos los departamen-
las regiones puedan alcanzar al menos el tos hayan adoptado todos los gastos en
promedio nacional de ingreso tributario. educación, salud, caminos), sólo serían ca-
También existen otras formas y objetivos paces de recaudar US$ 133.4 millones mien-
para la redistribución. tras que podrían ejecutar potencialmente
Segundo, los gastos a ser transferidos a US$ 800.2 millones en gastos (Tabla 8.5).
los gobiernos departamentales son mucho Estas diferencias entre nuevos ingresos y
más altos que el nuevo ingreso que podría gastos son significativas, ya que sería dese-
obtenerse de la tributación. Sin embargo, able que los gobiernos departamentales re-
estimar el ingreso por impuestos departa- cauden ingresos más o menos iguales al
mentales no puede ser muy nítido y exacto, monto de los gastos que asumirían.
dado que el nivel de tributación es una fun- También debería notarse que estas dife-
ción de las tasas que se apliquen. En con- rencias—entre el potencial tributario y el
secuencia, para este ejercicio de costeo se ingreso tributario asumiendo tasas unifor-
ha supuesto que los gobiernos departa- mes—y los gastos del gobierno central son
mentales aplicarían las tasas permitidas altos tanto en los departamentos ricos como
más altas (por ejemplo, cinco en vez de pobres. Naturalmente, estas diferencias son
uno por ciento para el impuesto a las ven- menores en departamentos con mayor po-
tas de gasolina). Adicionalmente, se ha su- tencial (por ejemplo, Santa Cruz, ref. Tabla
puesto que los gobiernos departamentales 8.6) comparados con aquellos de menor po-
adoptarían nuevos gastos ya desde el año tencial tributario (por ejemplo, Potosí, ref.
2007, aunque no es recomendable imple- Tabla 8.7). Esto crea significativas dificulta-
mentar la descentralización del gasto si des para que los gobiernos departamentales
previamente no se han alcanzado todos los financien nuevos gastos descentralizados
requisitos de la fase preparatoria (ver pri- con ingresos propios por impuestos.
mer volumen de este informe). Tercero, la introducción de tributación
Entonces, en 2010 los gobiernos depar- departamental no es fiscalmente neutral en
tamentales (cuando todos los impuestos es- ningún nivel de gobierno (Tabla 8.8). Esto
tén establecidos y recaudados con las mayo- por supuesto es verdadero para los gobier-
158
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Tabla 8.6 - SANTA CRUZ: INGRESO POTENCIAL DE IMPUESTO Y RESPONSABILIDADES DE


GASTO (en porcentaje del PIB), 2010

Responsabilidades de gasto Ingreso de impuesto

Caminos 0.39 Opción 1: ICE (porción doméstica) 0.20


Educación 1.02 Opción 2: Impuesto a las ventas de gasolina 0.11
Salud 0.21
Total 1.62 Total 0.31
Fuente: Banco Mundial.

Tabla 8.7 - POTOSÍ: INGRESO POTENCIAL DE IMPUESTO Y RESPONSABILIDADES DE


GASTO (en porcentaje del PIB), 2010

Responsabilidades de gasto Ingreso de impuesto

Caminos 0,67 Opción 1: ICE (porción doméstica) 0,03


Educación 0,48 Opción 2: Impuesto a las ventas de gasolina 0,01
Salud 0,07
Total 1,22 Total 0,04
Fuente: Banco Mundial.

nos departamentales que obtendrían rrespondiente en transferencias munici-


más ingreso66. Esto es distinto para el pales. Estos impactos fiscales deben ser
gobierno nacional: perdería la porción cuidadosamente evaluadas, antes de do-
doméstica del Impuesto al Consumo Es- tar a los gobiernos departamentales con
pecífico (ICE) que en 2006 representaría acceso a ingreso por impuestos.
US$ 62.8 millones o cerca de 0.6 por El incremento en disparidades hori-
ciento del PIB. Las municipalidades zontales; la diferencia entre el monto de
también serían afectadas. Dado que re- nuevo ingreso por impuestos departa-
ciben financiamiento del sistema nacio- mentales y nuevos gastos; y los efectos
nal de co-participación, cualquier incre- fiscales en los distintos niveles de go-
mento o disminución en el ingreso por bierno, requieren que el gobierno nacio-
concepto de impuestos nacionales re- nal diseñe políticas para neutralizar o
sultaría directamente en un cambio co- parcialmente compensar efectos no de-

66 Con respecto a la opción 1 (la descentralización de la porción doméstica del ICE a los departamentos)
vale la pena notar que los montos de ingreso que sean ganados por los gobiernos departamentales y el
ingreso perdido al nivel del gobierno central no son similares. Esto se da porque el ICE en el nivel
central está administrado como un IVA, mientras que el ICE en un nivel departamental estaría
estructurado como un impuesto a las ventas finales. Puesto en la terminología de la teoría de juegos,
la introducción de tributación regional no es un “juego de suma cero” entre los niveles departamental y
nacional.
159
DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

Tabla 8.8 - TRIBUTACIÓN DEPARTAMENTAL Y GANANCIA NETA DE INGRESO


POR NIVEL DE GOBIERNO (en millones de US$), 2006-2010

2006 2007 2008 2009 2010

Gobierno central
Opción 1: Pérdida de ingreso por permitir a
los departamentos recaudar el ICE doméstico -62.8 -67.3 -71.3 -75.6 -80.2
Ganancia neta en ingreso -62.8 -67.3 -71.3 -75.6 -80.2
Gobierno departamental
Alternativa 1: Impuesto recaudado a través
del ICE doméstico 41.9 75.1 79.6 84.5 89.6
Alternativa 2: Impuesto a las ventas de
gasolina y diesel 31.4 33.6 35.6 37.8 40.1
Ganancia neta de ingreso 73.3 108.7 115.2 122.3 129.7
Gobierno municipal
Ganancia neta de ingreso
(pérdida de ingreso en coparticipación) -12.6 -13.5 -14.3 -15.1 -16.0
Fuente: Banco Mundial.

seados; o por otro lado, ellos requieren la responsabilidades de gasto; y la pre-asig-


selección de otras vías para la descentraliza- nación de los ingresos tributarios a un gas-
ción. Si el país decide avanzar con la tribu- to determinado.
tación departamental, debería seguir una
estrategia de implementación particular. V.1 Descentralización
simétrica o asimétrica
V. DISEÑANDO UNA El primer elemento de una estrategia de
ESTRATEGIA DE IMPLEMENTACIÓN descentralización de ingreso se relaciona
PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE con la pregunta de si los poderes deberían
IMPUESTOS ser provistos a todos —o solamente a selec-
cionados— gobiernos departamentales. De
¿Cuándo y cómo deberían ser introduci- hecho, la pregunta también es relevante pa-
dos los impuestos departamentales, y bajo ra la descentralización del gasto. Se reco-
qué condiciones? La introducción de tribu- mienda dotar de poderes impositivos a to-
tación departamental requiere decisiones dos lo gobiernos departamentales, como un
adicionales que deben ser tomadas. Los si- importante punto de entrada para mayor
guientes tres elementos parecen particu- “autonomía”. Pero éstos deberían ser libres
larmente relevantes al diseñar una estrate- de establecer tasas propias o no recaudar
gia de tributación departamental: se refie- impuestos. Así, incluso si se conceden po-
ren a la descentralización simétrica o asi- deres impositivos en una forma simétrica, la
métrica; el condicionamiento de los pode- recaudación de impuestos podría ser imple-
res impositivos a la adopción de nuevas mentada asimétricamente.
160
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

V.2 Condicionando los poderes > Opción 2: 100 en ingresos propios y


impositivos a la adopción de transferencias sin ningún gasto en salud.
nuevas responsabilidades de > Opción 3: Ningún ingreso propio ni
gasto transferencias y ningún gasto en salud.
El segundo elemento para una estrategia Seleccionar cualquiera de estas opciones
de descentralización de ingreso se relaciona es una decisión política. Sin embargo, que-
con la pregunta de si los poderes impositi- da claro que en el caso de Bolivia no se pue-
vos deberían ser condicionados a la adop- de dejar de pasar oportunidades para la ad-
ción de nuevas responsabilidades de gasto. ministración tributaria regional. Existe ex-
Por ejemplo, si un gobierno departamental periencia internacional, entre ellos de Espa-
quisiera administrar la red caminera prima- ña (Recuadro 8.2), que provee lecciones
ria, el gobierno central podría condicionar la aprendidas para diseñar tal estrategia.
adopción departamental de esta responsa-
bilidad sobre su recaudación del impuesto a V.3 Preasignación de ingreso
las ventas de gasolina y diesel. Podrían ofre- tributario a un gasto específico
cerse distintos paquetes a gobiernos depar- (ear-marking)
tamentales individuales según las alternati- El tercer elemento de una estrategia de
vas enumeradas a continuación. descentralización tributaria se refiere a si el
> Opción 1: 100 en ingresos propios y ingreso por impuestos debería ser preasig-
transferencias junto con 100 en gastos nado a gastos específicos. La preasignación
en salud. podría tener sentido en el caso de descen-

Recuadro 8.2 - CONDICIONANDO LA DESCENTRALIZACIÓN DEL IMPUESTO AL INGRESO PERSONAL


CON LA TRANSFERENCIA DE RESPONSABILIDADES EN EDUCACIÓN: EL CASO DE ESPAÑA

España provee un caso excepcional de juntar y condicionar la descentralización de un impuesto con


la adopción de nievas responsabilidades de gasto. Desde el acuerdo fiscal de 1997, inicialmente un 15
por ciento del ingreso recolectado en una jurisdicción específica fue asignado a aquellos gobiernos re-
gionales que aceptaron el acuerdo. Este porcentaje se eleva al objetivo de 30 por ciento cuando se com-
pleta la transferencia de responsabilidades educativas.
A pesar de que este impuesto es aún administrado por el gobierno central, los gobiernos regionales
tienen el poder de regular la agenda tributaria regional, y crear sus propias deducciones para individuos
y hogares, inversión no-empresarial y la aplicación de ingreso —siempre que esto no afecte otros im-
puestos cobrados sobre cualquier tipo de ingreso. Es interesante notar que el gobierno central español
asume el riesgo de la volatilidad del impuesto al ingreso personal. Garantiza a los gobiernos regionales
un flujo estable de recursos estableciendo un piso (o mínimo) de crecimiento del impuesto al ingreso
personal. Este aspecto es destacable debido a que ata las manos del gobierno central si hubiera una ca-
ída en el ingreso. Sin embargo, la descentralización del impuesto al ingreso personal en España efec-
tivamente demuestra cómo equiparar transferencias de recursos con funciones.

Fuente: Gordo y Hernández de Cos (2000:24).


161
DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

tralización asimétrica67: algunos impuestos tregaos a todos los departamentos, y debería


podrían ser ofrecidos junto con una nueva evitarse la pre-asignación de gasto. Esto ayu-
responsabilidad con la meta de crear “co- dará a crear un marco de incentivos que per-
rrespondencia fiscal”: esto es, los contribu- mita que los gobiernos departamentales ha-
yentes obtendrían un beneficio explícito y gan un uso efectivo de su mayor autonomía y
visible en retorno a los impuestos que pa- poder de decisión en el ámbito tributario.
gan; por ejemplo, el impuesto a las ventas Dados los varios efectos colaterales no
de gasolina podría ser combinado con la res- deseados mencionados antes, se recomien-
ponsabilidad de mantener los caminos se- da introducir tributación departamental so-
cundarios. lamente en el largo plazo. En particular, una
Sin embargo, la preasignación del ingre- serie de condiciones de éxito deben estar
so tributario es cuestionable. Reduce la li- presentes, antes de dotar de poderes impo-
bertad de los gobiernos regionales en la co- sitivos a los departamentos. Estos son dis-
locación de recursos e ignora particularida- tintos para cada nivel de gobierno:
des regionales (mantenimiento de caminos Condiciones de éxito para tributación
puede ser más costoso en algunas regiones, departamental:
o transporte fluvial puede ser una alternati-
va sólo en algunos departamentos). Ade- (a) El gobierno central:
más, la preasignación de gasto crea una ca- > Acepta una pérdida en ingreso por im-
pa adicional de reglas que requiere de com- puestos implícita en la transferencia de
plicados controles y monitoreo, lo que difi- la porción doméstica del ICE a los depar-
culta la implementación. A la luz de las con- tamentos.
diciones actuales en varios gobiernos depar- > Puede establecer un marco de reglas que
tamentales, y dado el aún incipiente marco dé autonomía a los gobiernos departa-
de descentralización en Bolivia, no se reco- mentales para establecer tasas tributa-
mienda establecer una preasignación de in- rias. Este marco de reglas es respetado
gresos tributarios a gastos específicos, por por los gobiernos departamentales. Exis-
lo menos no en las etapas iniciales de la des- ten sanciones explícitas y son aplicadas.
centralización.
(b) Gobiernos departamentales:
VI. CONCLUSIÓN Y > Están dispuestos a asumir el costo polí-
CONDICIONES DE ÉXITO tico implicado en la recaudación de im-
puestos.
La tributación en el nivel departamental > Hacen uso de su autonomía para estable-
implica nuevos desafíos para el proceso de cer tasas de impuestos.
descentralización. El marco para la descen- > Para el impuesto a las vetas de gasolina
tralización departamental debería ser simple: y para la porción doméstica del ICE (in-
los poderes impositivos tendrían que ser en- greso recaudado a nivel de ventas fina-

67 Otro posible caso de preasignación existe con esquemas de co-financiamiento, dado que existe un
vínculo entre los recursos ofrecidos y su uso. Por ejemplo, el gobierno central co-financia la inversión
en caminos en una tasa de 50 por ciento si la región también paga el 50 por ciento de un camino.
Estos recursos serán solamente para inversión en caminos.
162
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

les): se pueden crear eficientes adminis- > Impuesto a las ventas de gasolina: las
traciones tributarias en los gobiernos tasas aplicadas por cada departamento
departamentales; por otro lado, el go- no varían significativamente de modo
bierno central acepta continuar recau- que la carga tributaria no puede ser ex-
dando impuestos por cobro de una tasa. portada fuera de la jurisdicción.
> Para la porción doméstica del ICE (ingre-
so recolectado a nivel del productor): to- (c) Municipalidades:
dos los gobiernos departamentales acep- > Aceptan una caída en el ingreso de la co-
tan una metodología nacional para divi- participación debido a la transferencia de
dir el ingreso por impuestos entre los la porción doméstica del ICE desde el go-
distintos departamentos (por PIB per cá- bierno nacional al nivel departamental.
pita, o un similar).
163
DESCENTRALIZACIÓN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

Anexo 8.A - SUPUESTOS DE LA ESTIMACIÓN DE INGRESOS


DEPARTAMENTALES POR IMPUESTOS

a) Porción doméstica del ICE b) Impuesto a las ventas


> Las estimaciones del presupuesto para de gasolina y diesel
2005 en la recaudación de ingresos de la > Se aplicó un impuesto de 5 por ciento a
porción doméstica del ICE fueron utiliza- las ventas totales nacionales de diesel y
das como base para las proyecciones. gasolina (Premium y Especial) corres-
> La recaudación de impuestos fue proyec- pondientes al año 2004.
tada de acuerdo a la evolución del PIB > El ingreso total nacional por impuestos
nominal estimado por el FMI en el año fue dividido entre el PIB per cápita de-
2005. partamental.
> Se supone que tanto las tasas tributarias > La recaudación de impuestos fue proyec-
como las bases tributarias serán las mis- tada de acuerdo a la evolución del PIB
mas que en la actual administración. nominal.
> El ingreso total por impuestos fue dividi- De acuerdo a las nuevas estimaciones so-
do entre el PIB per cápita departamen- bre el PIB realizadas en julio de 2006, los
tal. valores calculados en este capítulo serán le-
vemente mayores.
9. TRANSFERENCIAS
INTERGUBERNAMENTALES Y
FINANCIAMIENTO DE GASTOS
DESCENTRALIZADOS
as transferencias del gobierno central a los entes

L subnacionales son esenciales para cualquier sistema


descentralizado. En todos los países, ellas representan un
monto sustancial de los recursos de los gobiernos subnacionales.
Su tamaño, su naturaleza, su volatilidad, la forma en que son
asignadas, las condiciones que son (o no son) aplicadas a ellas,
pueden determinar el éxito o fracaso de la descentralización. Este
capítulo analiza dos transferencias relevantes para Bolivia: las
intergubernamentales, orientadas a asegurar un nivel mínimo de
financiamiento en los gobiernos subnacionales; y las sectoriales,
que es un nuevo tipo que posiblemente va a ganar importancia
cuando se encamine la descentralización de los gastos. Este
capítulo da opciones de política sobre como abordar los puntos
débiles del sistema de transferencia y que son perjudiciales para
mejorar los servicios a nivel local, sobre todo con el reto de lograr
una mayor equidad inter-regional en la distribución de recursos.
La descentralización por sí misma abre serios riesgos y
oportunidades favorables y por eso necesita ser bien diseñada. Este
informe no pretende dar un plan de acción detallado para esta
tarea. Pero, dada la significancia de los riesgos, se espera que las
opciones de política mencionadas demuestren ser útiles.
166
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

I. INTRODUCCIÓN do Productivo y Social (FPS) para las muni-


cipalidades.
Las transferencias por parte de gobiernos El sistema boliviano de transferencias
centrales son un componente esencial de los exhibe significativas limitaciones. El siste-
sistemas descentralizados, en la medida en ma de transferencias intergubernamentales
que representan un monto sustancial de los incrementa la desigualdad inter-departa-
recursos de los gobiernos subnacionales. Su mental y no contribuye a la eficiencia en el
tamaño, naturaleza, volatilidad, las formas gasto. La preasignación del ingreso de hi-
en las que son asignadas, y sus condiciones, drocarburos a ciertos departamentos, incre-
pueden determinar el éxito o fracaso de la menta las presiones sobre el tesoro nacio-
descentralización. nal. El financiamiento de los gastos locales
Tres tipos de transferencias son particu- en cada uno de estos sectores (salud, educa-
larmente importantes para Bolivia: (i) ción, otros) sigue en gran medida la evolu-
transferencias intergubernamentales desti- ción del gasto histórico y no establece in-
nadas a garantizar un nivel mínimo de recur- centivos para mejorar los servicios. Esto
sos en los gobiernos subnacionales; (ii) amerita un análisis de sistemas alternativos
transferencias sectoriales, las que determi- de transferencias intergubernamentales y
narán mucho las ganancias de eficiencia fu- sectoriales, o cambios en las transferencias
turas para los servicios descentralizados; y existentes. Así, es esencial que el país esta-
(iii) el co-financiamiento por parte del Fon- blezca una visión sobre el futuro sistema de

Recuadro 9.1 - HACIA UN NUEVO SISTEMA DE TRANSFERENCIAS EN BOLIVIA

El co-financiamiento, las transferencias intergubernamentales, así como las transferencias secto-


riales, deberían, cada una, cumplir un rol particular en un sistema descentralizado. Para los gobierno
subnacionales es crítico tener un sistema de incentivos implementado que conduzca a mejores servi-
cios. Reformas parciales y descoordinadas para cada una de las transferencias, no contribuirá a alcan-
zar esta meta. Esto requiere la alineación de los distintos objetivos y metas de compensación de las
transferencias, la preasignación del gasto (sectorial, funcional) y las fórmulas de transferencias. Por
tanto, lo que se necesita es el desarrollo de una visión sobre un sistema de transferencias futuro, que
garantice la complementariedad entre los distintos mecanismos para el financiamiento subnacional.
Al mismo tiempo, la experiencia internacional indica que la mayoría de los países no han podido
cambiar sus sistemas de transferencias por completo y diseñar un nuevo sistema “sobre una página en
blanco”. Desde Perú hasta Argentina, desde Nicaragua hasta Colombia, la lección aprendida de sus pro-
cesos de descentralización es que se requiere una implementación gradual por razones técnicas como
también políticas. En consecuencia, Bolivia debería establecer unas pocas reformas prioritarias en el
corto plazo—por ejemplo, alcanzar una equidad interregional básica en las transferencias—mientras
que el refinamiento del sistema existente como reformas más complejas deberían ser emprendidas so-
lo en el mediano y largo plazo.

Fuente: Banco Mundial.


167
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS

transferencias y diseñe una estrategia de tablecer en este nivel un nuevo impuesto a


implementación para el corto y mediano las ventas de gasolina. Si estas opciones no
plazo (Recuadro 9.1). se pudieran implementar—y honrando el
Este capítulo está estructurado como si- principio que las responsabilidades deberí-
gue. Posterior a la introducción, la segunda an ser transferidas junto con recursos y vice-
sección analiza las alternativas de diseño versa—no parece haber otra alternativa que
para las transferencias sectoriales. La terce- proveer financiamiento adicional mediante
ra sección examina los principales desafíos transferencias sectoriales.
de las transferencias intergubernamentales. Las transferencias sectoriales pueden
La cuarta y última sección resume los princi- originarse a partir de los ministerios secto-
pales desafíos y las condiciones de éxito pa- riales, que eran responsables antes de la
ra la implementación. descentralización (como en Perú), o ser di-
Esta sección no analizará en profundidad rectamente transferidos desde el Ministerio
las transferencias condicionales, particular- de Hacienda. En la etapa inicial, es probable
mente las del Fondo Productivo y Social que tales transferencias sean preasignadas a
(FPS). Hasta que las responsabilidades de los un gasto específico, como en Colombia para
gobiernos departamentales no estén más la educación.
claramente delineadas, sería prematuro ana- Las transferencias sectoriales pueden ju-
lizar el rol específico del FPS en coordinar la gar importantes roles en un nuevo sistema
inversión entre los niveles de gobierno. descentralizado. Cómo se estructuran tales
transferencias, qué fórmulas se utilizan y qué
II. TRANSFERENCIAS SECTORIALES: incentivos crean, determinará mucho las ga-
FINANCIAMIENTO DE LAS nancias de eficiencia que deberían esperarse
RESPONSABILIDADES DE GASTOS de los gobiernos departamentales o munici-
DESCENTRALIZADAS palidades en su entrega de servicios. Existen
varias alternativas para estructurar estas
Uno de los principios clave de descentrali- transferencias para las responsabilidades re-
zación sostiene que no deberían transferirse cientemente descentralizadas (Tabla 9.1).
nuevas responsabilidades de gasto sin recur- > Opción A: Los actuales niveles de finan-
sos y viceversa. Hoy en día este principio es ciamiento y asignaciones de presupuesto
ampliamente aceptado como uno de los fac- en base de su evolución histórica.
tores subyacentes para la sostenibilidad fis- > Opción B: La transferencia de los mismos
cal y mejora de servicio. Menos conocidos sin montos actualmente gastados por el go-
embargo, son algunos de los enfoques que bierno central, pero con una fórmula de
pueden ser utilizados para financiar respon- transferencia sectorial específica.
sabilidades recientemente descentralizadas. Una de las principales posibilidades de la
Una posibilidad es dejar que los gobier- descentralización es ayudar a cambiar los
nos subnacionales financien nuevos gastos incentivos para una mejor entrega de servi-
a través de nuevos ingresos propios, me- cios y corregir desigualdades entre jurisdic-
diante la tributación local. Bolivia tiene las ciones. Para estos propósitos, no se consi-
alternativas de transferir la porción domés- dera que la opción A sea conducente dado
tica del Impuesto al Consumo Específico que simplemente perpetuaría las deficien-
(ICE) a los gobiernos departamentales, o es- cias existentes en ambas áreas.
168
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Tabla 9.1 - ALTERNATIVAS DE FINANCIAMIENTO PARA DESCENTRALIZACIÓN DE GASTO

Opciones Explicación Condición de éxito

Opción A: Las transferencias son Requiere tan solo un grupo mínimo de


Transferir los mismo determinadas por la precondiciones. Suficiente información,
montos actualmente evolución del gasto de modo que se puede identificar los
gastados por el histórico. actuales niveles de financiamiento.
gobierno central. No hay cambios para Los gobiernos subnacionales tienen que
eliminar las desigual- aceptar y confiar en el gobierno central
dades horizontales. en el cálculo de datos.
No se introduce
ninguna fórmula.
Opción B: Se utiliza una fórmula Existe un techo presupuestario para los
Transferir los mismo para establecer un gastos sectoriales para mantener la
montos actualmente marco de incentivos neutralidad fiscal.
gastados por el en cada sector, que La fórmula de financiamiento es simple y
gobierno central, está orientada a clara.
pero con fórmulas resultados, no al La fórmula de financiamiento es
sectoriales de insumo: implementada gradualmente, de modo
transferencia - Educación: fórmula que los jugadores acepten el nuevo marco
específicas por estudiante de incentivos y puedan acomodarse a los
- Salud: fórmula per distintos niveles de financiamiento. Por
cápita ejemplo, cada año un 20 por ciento
adicional del financiamiento sería
distribuido sobre la base de la nueva
fórmula, mientras que el resto (80 por
ciento en el primer año; 60 por ciento en
el segundo, etc.) sería distribuido sobre
la base de asignaciones presupuestarias
históricas.
Existe suficiente información disponible
de modo que los actuales niveles de
financiamiento pueden ser identificados.
Existe suficiente información disponible
para calcular la nueva fórmula (cantidad
de estudiantes, monitoreados año a año;
censos de población, etc.)

Fuente: Banco Mundial.


169
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS

Es probable que el enfoque más apropia- puede ser fácilmente descentralizado y se


do para Bolivia sea la opción B. Este tipo de beneficiará de la descentralización. Des-
financiamiento puede ser implementado afortunadamente, lo mismo no es verdad pa-
con relativa simplicidad —y aún proveer un ra los impuestos. La mayoría de los tributos
marco coherente de incentivos conducente que generan recursos considerables no se
a mejorar los servicios. prestan fácilmente a la descentralización.68
Existen otros objetivos y estándares que Un primer objetivo de las políticas de trans-
pueden ser utilizados para propósitos distri- ferencia debería ser corregir este problema,
butivos. Cuál debería elegirse y qué están- al menos parcialmente. El principio utiliza-
dares deberían aplicarse son, al final, deci- do debería ser que, el nivel de gobierno me-
siones políticas. jor equipado para recaudar impuestos (el
gobierno central) transfiera ingresos al nivel
III. TRANSFERENCIAS de gobierno mejor equipado para ejecutar
INTERGUBERNAMENTALES gastos (el gobierno subnacional).69
Corregir desequilibrios horizontales.
III.1 Objetivos de un En Bolivia, como en muchos países, las re-
sistema de transferencias giones varían ampliamente en términos de
Varios objetivos —frecuentemente in- PIB per cápita, bases regionales de impues-
consistentes— pueden ser y en la práctica tos, dotaciones de infraestructura, servicios
son, buscados en un sistema de transferen- entregados, logros educativos, etc. Una me-
cias intergubernamentales. Los tres más im- ta de política nacional debería ser reducir
portantes son: corregir desequilibrios fisca- tales desequilibrios horizontales promo-
les verticales, corregir desequilibrios hori- viendo la “convergencia” de varias regiones.
zontales e influenciar las preferencias y gas- Un objetivo estándar de las transferencias
tos regionales. es contribuir a este proceso. De hecho, la
Corregir desequilibrios fiscales verti- mayoría de los países tienen transferencias
cales. En todos los países, existe una asime- que corrigen, ya sea los desequilibrios en
tría entre la descentralización deseable de capacidad fiscal, necesidades de gasto, o en
gastos y la descentralización deseable de los costos de entrega de servicios.
impuestos. Este desfase es llamado el pro- Influenciar las preferencias y gastos
blema de “desequilibrio fiscal vertical”. Un regionales. El espíritu de la descentraliza-
número relativamente amplio de gastos ción es que los gobiernos regionales (o lo-

68 Considérese el IVA, por ejemplo, el impuesto Boliviano más importante. Si se descentralizará el IVA y
cada región decidiera su propia tasa de impuesto, el monto a ser deducido por la empresa A,
dependería de la ubicación de la empresa B. La administración del impuesto se volvería muy compleja.
La verificación involucraría una complicada e improbable cooperación entre las administraciones
tributarias de las distintas regiones y se incentivaría la evasión de impuestos. Esto es lo que está
pasando en Brasil, uno de los pocos países con un IVA regionalizado.

69 Nótese, sin embargo, que esto se hace a un costo en eficiencia. Las transferencias tienden a erosionar
la responsabilidad política asociada con cobrar los impuestos. El dinero recaudado dolorosamente en la
forma de impuestos locales o regionales es gastado más eficientemente que los recursos recibidos en la
forma de transferencias gratuitas desde el gobierno central.
170
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

cales) elijan libremente los gastos que con- central expresa sus visiones sobre priorida-
sideren mejor para ellos.70 En la práctica, sin des nacionales. En la práctica, las transfe-
embargo, la división de responsabilidades rencias condicionales son onerosas de im-
entre los distintos niveles de gobiernos plementar —pero son perfectamente justi-
nunca es perfecta, ya que las responsabili- ficadas en principio.
dades frecuentemente son superpuestas y
redundantes. Sin embargo, el gobierno cen- III.2 Estructura del
tral es, por lo menos en alguna medida, res- sistema de transferencias
ponsable por lo que se haga en el país, aún Como en otros países, los niveles de go-
cuando lo hagan los gobiernos subnaciona- bierno de Bolivia tienen desequilibrios fis-
les. Muchas decisiones de gasto y programas cales verticales: el ingreso propio de los de-
deben ser decididas “conjuntamente” entre partamentos y municipalidades es menor
el gobierno central y los gobiernos regiona- que sus necesidades de gasto (Gráfico 9.1).
les, para lo cual las transferencias juegan un En 2004, las municipalidades recaudaron el
rol muy útil. 1.8 por ciento del PIB en ingresos, pero sus
En muchos países, además de las trans- gastos fueron 5.5 por ciento. Los gobiernos
ferencias no-condicionadas que los gobier- departamentales recaudaron el 0.9 del PIB72,
nos subnacionales pueden utilizar como pero sus gastos fueron 2.5 por ciento. Las
deseen, existen transferencias condiciona- transferencias intergubernamentales exis-
das que vienen con una serie de reglas y ten para cerrar esta brecha fiscal.
ataduras. Hacen posible que el gobierno La estructura del sistema de transferen-
central influencie las preferencias regiona- cias de Bolivia se muestra en la Tabla 9.2.
les (o municipales) en sus gastos y las ca- La principal fuente de ingreso para las mu-
nalice hacia los sectores con alta prioridad nicipalidades es el sistema de co-participa-
nacional. Un ejemplo clásico de tales trans- ción, que representa el 20 por ciento de los
ferencias condicionadas es el co-financia- ingresos nacionales disponibles. Las trans-
miento.71 El Fondo Productivo y Social (FPS) ferencias se realizan con una fórmula per
aplica estos principios para las municipali- capita. Las transferencias del HIPC, imple-
dades. La racionalidad detrás del co-finan- mentadas desde 2001, proporcionan sola-
ciamiento es que los gobiernos regionales mente cerca de un cuarto de la co-partici-
siguen siendo libres de elegir lo que consi- pación municipal. Los gobiernos departa-
deren más importante, pero el gobierno mentales son más dependientes de los re-

70 Esto, en un sentido, es la contraparte de su elección libre de la tasa de los impuestos regionales (o


locales).

71 El gobierno central entrega dinero para un tipo particular de inversión o gasto, siempre que el gobierno
regional contribuya con una contrapartida (digamos 50 por ciento) del costo. La tasa de contrapartida
puede variar según el tipo de gasto (por ejemplo, puede ser 30 por ciento para caminos y 60 por ciento
para salud, si el gobierno central considera que la salud es una prioridad nacional, más que caminos).

72 Esto incluye donaciones. Sin donaciones, el ingreso recaudado por los departamentos es solamente 0.1
por ciento del PIB.
171
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS

cursos naturales (regalías), que incluyen tesoro para los departamentos “no produc-
ingresos a partir del petróleo y gas, particu- tores”, para ayudarlos a alcanzar el prome-
larmente para los departamentos “produc- dio nacional de financiamiento y estar en
tores” de hidrocarburos73. El Fondo de Com- una posición igual que los departamentos
pensación Departamental provee fondos del “productores”.

Gráfico 9.1 - INGRESOS Y GASTOS POR NIVEL DE GOBIERNO (en porcentajes del PIB)
Y DESEQUILIBRIOS FISCALES VERTICALES, 2004

Déficit del
SPNF en 5.8
porciento del
35.0 PIB

4.3
30.0
0.1
1.8 5.5
Como porcentaje del PIB

25.0 0.9 Empresas públicas


2.5 Transferencias a
20.0 Seguridad Social
Gobiernos municipales
15.0 Gobiernos
24.5 departamentales
10.0 20.8
Gobierno central

5.0

0.0
Ingresos Gastos

Fuente: Banco Mundial.

73 Este término sigue la denominación utilizada en Bolivia (departamentos productores). Sin embargo,
este término es de alguna manera confusa. No es el gobierno departamental el que produce los
hidrocarburos. Son los recursos naturales que están ubicados en sus jurisdicciones.
Tabla 9.2 - LOS REGÍMENES DE TRANSFERENCIAS Y REGALÍAS EN BOLIVIA 172
Tipo de Nivel receptor Fuente de Criterio de Asignación sectorial
transferencia de gobierno recursos distribución

Co-partici- Municipalidades 20 por ciento de Población municipal de - 85 por ciento para inversión y 15 por ciento para
pación de los ingresos acuerdo a censo. gastos corrientes.
impuestos corrientes. - 7 por ciento del 20 por ciento para el SUMI.
nacionales - 40 por ciento del bono anual del SMGV.
Universidades74 5 por ciento de los — Abierta.
ingresos corrientes.
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Municipalidades - Cooperación - 70 por ciento a las munici- - Definido por el donante internacional.
Fondo de (y Internacional palidades, de acuerdo a sus Sectores prioritarios en la Estrategia de Reducción
inversión Departamentos Oficial al niveles de pobreza. de la Pobreza: educación, salud, saneamiento
productiva y como Gobierno de - 30 por ciento en partes básico, energía rural, desarrollo rural, recursos
social (FPS) Intermediarios) Bolivia. iguales a las nueve naturales y medioambiente.
- Créditos de prefecturas, distribuido a
Organizaciones las municipalidades sobre la
Multilaterales. base del nivel de pobreza75.
Municipalidades Programa de Alivio Criterio de pobreza Los recursos son canalizados a través de:
HIPC II de la Deuda - El Fondo de Solidaridad Municipal para Educación
Escolar y Salud Pública (US$ 27 millones por
año, 70 por ciento para educación primaria y
secundaria y 30 por ciento para salud) y el
Fondo Nacional de Solidaridad del SUMI.
- La Cuenta Especial del Diálogo Nacional (2002)
recibe la diferencia (10 por ciento para salud, 20
por ciento para manutención y equipamiento de
escuelas, y 70 por ciento para infraestructura).

74 Las universidades también reciben subsidios desde el Gobierno Nacional, lo que en algunos años sobrepasa los recursos de la co-participación.

75 De los montos a ser transferidos a las municipalidades, se descuentan todas las transferencias no-reembolsables recibidas directamente de la
Cooperación Internacional, prefecturas, otras entidades públicas distintas del Tesoro Nacional.
Tipo de Nivel receptor Fuente de Criterio de Asignación sectorial
transferencia de gobierno recursos distribución

Co-participación Departamentos 25 por ciento del IEHD. - 50 por ciento sobre la base de Infraestructura caminera del Servicio
en el Impuesto población. nacional de caminos (como
especial a los - 50 por ciento en partes iguales contraparte de proyectos del SNC).
hidrocarburos y entre los departamentos.
sus derivados
(IEHD)
Fondo de com- Departamentos Presupuesto nacional. El monto requerido por los depar- Abierta.
pensación depar- tamentos para alcanzar el prome-
tamental (FCD) dio nacional de regalías per cápita.
Regalías de Departamentos 11 por ciento del valor de Recibido solamente por los Abierta.
hidrocarburos la producción de petróleo y departamentos que tienen
gas, un por ciento para los recursos naturales.
departamento de Beni (dos
tercio) y Pando (un tercio).
Impuestos Departamento, Departamentos 58 por 12.5 por ciento del IDH recibido Departamentos: Desarrollo económico
directos a los municipalidades ciento del IDH total. por los departamentos "producto- social, seguridad colectiva.
hidrocarburos y universidades. Departamentos 33 por res" de hidrocarburos; 31.25 por Municipalidades: Educación, salud,
(IDH) ciento, municipalidades ciento del IDH total recibido por desarrollo económico local, promoción
20 por ciento y los departamentos "no-producto- de empleo y seguridad colectiva.
universidades 5 por res" de hidrocarburos; compensa- Universidades: Infraestructura y
ciento. ción otorgada por el TGN a los de- equipamiento académico, programas
partamentos "productores" de hi- de mejora de calidad y logro acadé-
drocarburos que puedan tener me- mico, investigación científica, progra-
nores ingresos que un departa- mas tecnológicos y de interacción
mento "no-productor" de hidro- social para grupos de la población
carburos. vulnerables y extremadamente pobres.
173
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS

Fuente: FMI 2005; Banco Mundial.


174
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

En 2005, se introdujeron importantes 33 por ciento de los ingresos del IDH,


cambios al sistema de transferencias con la porción que permanece constante.
tendencia a profundizar la descentraliza- > Los gobiernos municipales y las institu-
ción fiscal. La Ley de Hidrocarburos (LH) ciones descentralizadas (como las uni-
proveerá financiamiento nuevo, tanto para versidades) obtendrán 24.8 por ciento y
los gobiernos departamentales como para 6.2 por ciento de los ingresos del IDH en
las municipalidades. Técnicamente, la LH el primer año, que gradualmente se in-
elimina un impuesto de 31 por ciento sobre crementará de 27.6 por ciento y 6.9 por
los campos existentes (que representan ciento respectivamente.
cerca de un quinto de la producción de hi- Esta decisión de transferir más ingresos
drocarburos), llamado participaciones e in- implica que Bolivia está siendo más des-
troduce un impuesto de 32 por ciento (lla- centralizada en términos fiscales. Después
mado “IDH”) que se aplica a toda la produc- de la implementación de la LH, el 35 por
ción. La transferencia de cerca de dos ter- ciento de los gastos públicos serán lleva-
cios de los recursos adicionales recaudados dos a cabo por los gobiernos subnaciona-
a partir de la LH en el monto de US$ 420 mi- les, partiendo de 27 por ciento en 2004
llones (estimado para el año 2006) será (Tabla 9.4).
puesto a disposición de las prefecturas y de
las municipalidades.76 La distribución de III.3 Evaluación del
los frutos de la LH cambiará en el tiempo sistema de transferencias
(Tabla 9.3): El actual sistema de transferencias de Bo-
> El gobierno central mantendrá el 36 por livia deja mucho que desear, particularmente
ciento de los ingresos del IDH en el pri- por los gobiernos departamentales. De he-
mer año. Esto disminuirá gradualmente a cho, la situación ha empeorado más que me-
32.5 por ciento en 2007. jorado, por la Ley de Hidrocarburos. Los si-
> Los gobiernos departamentales recibirán guientes son sus principales problemas.

Tabla 9.3 - INGRESOS POR REGALÍAS EN EL SECTOR DE PETRÓLEO Y GAS POR


NIVEL DE GOBIERNO, DOS LEYES DE HIDROCARBUROS, 2006

Regalías e IDH Ley Nueva Ley Nueva Ley


(millones de US$) anterior (Primer año, 2006) (Cuarto año y siguientes)

Gobierno central 132.0 225.7 208.9


Gobierno regional 203.1 326.5 326.5
Gobierno municipal 119.5 132.9
Instituciones descentralizadas 29.9 33.3
Total 335.1 701.6 701.6
Fuente: Estimaciones del Banco Mundial.

76 A fines de 2005, una fracción de estos recursos ya había sido transferida, correspondiente a los meses
de Octubre y Diciembre de ese año.
175
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS

Tabla 9.4 - INDICADORES DE DESCENTRALIZACIÓN ANTES Y DESPUÉS


DE LA LEY DE HIDROCARBUROS (en porcentajes), 2004–06

Antes (porcentajes, 2004) Después (porcentajes, 2006)

Departamentos (prefecturas)
Proporcióna del gasto descentralizado 8.6 13.2
Proporciónb de la descentralización de impuestos 0.5 0.4
Proporción de dependencia de transferencias 96.6 99.3
Municipalidades
Proporción del gasto descentralizado 18.3 21.5
Proporción de la descentralización de impuestos 5.4 4.5
Proporción de dependencia de transferencias 67.6 74.2
Gobiernos sub-nacionales
Proporción del gasto descentralizado 26.9 34.7
Proporción de la descentralización de impuestos 5.8 4.9
Proporción de dependencia de transferencias 66.6 73.1
Notas: a = gastos de las prefecturas /gasto total del sector público; b = impuestos de las prefecturas / total
impuestos del sector público; c = transferencias/total recursos. El análisis de los gobiernos departamentales
excluye la planilla.
Fuente: Banco Mundial.

Gráfico 9.2 - TRANSFERENCIAS DESDE EL FONDO DE COMPENSACIÓN DEPARTAMENTAL


(en millones de US$), 1996–2005
180,0
160,0
140,0 Regalias transferidas a
Millones de US$

120,0 departamentos
100,0 Recursos transferidos por el
Fondo de Compensacion
80,0 Departamental
60,0 Recursos requeridos para
40,0 Brecha alcanzar el promedio nacional
20,0
-
1996 1998 2000 2001 2003 2005
Años

Fuente: Ministerio de Hacienda (2005).

Preasignación de ingreso para las re- sean usados para otros propósitos—fuera
giones. Las transferencias a partir de las del sistema intergubernamental—que po-
“regalías” y la LH constituyen el ingreso drían traer retornos económicos y sociales
preasignado a las regiones “productoras” de más altos. Uno de los elementos subyacen-
hidrocarburos. Esto impide que los recursos tes del pacto regional boliviano es que cada
176
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

vez que un departamento “productor” obtie- 5.1 por ciento del PIB. Las transferencias
ne una porción mayor, los “no productores” también se incrementaron desde cerca de
tienen que ser compensados con fondos adi- 17.9 hasta 25.0 por ciento de los ingresos
cionales del Tesoro. Esto crea presiones fis- por concepto de impuestos y de hidrocarbu-
cales adicionales para acceder a otros recur- ros. Al mismo tiempo, el proceso de descen-
sos, no relacionados con los hidrocarburos. tralización implicó que una porción crecien-
Por esta misma razón, el Fondo de Com- te de la inversión pública (incluyendo in-
pensación Departamental no ha funcionado fraestructura en salud y educación) se de-
adecuadamente. Como puede observarse en volviera sobre todo a las municipalidades.
el Gráfico 9.2, existe una tendencia a incre- La inversión subnacional se incrementó des-
mentar el ingreso preasignado de los hidro- de 2.7 por ciento a 5.4 por ciento del PIB en
carburos, en la última década. Ha habido el mismo período. Esto ha mantenido la
fondos insuficientes para compensar a los neutralidad fiscal en la medida en que el in-
departamentos “no productores”. Este arre- cremento en las transferencias fue aproxi-
glo es disfuncional, ya que crea un círculo madamente proporcional al incremento en
vicioso que extrae los escasos recursos del la inversión subnacional (Gráfico 9.3).
tesoro. Sin embargo, la neutralidad fiscal de las
Sostenibilidad de las transferencias y transferencias tuvo un costo. La estrategia
neutralidad fiscal. Entre 1994-2004, las de descentralización seguida entre 1994 y
transferencias a los departamentos y a los 2004 condujo a responsabilidades desarti-
municipios se incrementaron de 3.1 hasta culadas entre niveles de gobierno.77 Las de-

Gráfico 9.3 - TRANSFERENCIAS TOTALES A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES E INVERSIÓN


SUBNACIONAL (en porcentaje del PIB y porcentaje de los ingresos corrientes tributarios y
de hidrocarburos; términos reales), 1994-2004
6,0

5,0

4,0 Inversión
subnacional
Inversión
3,0 nacional
Transferencias
2,0 totales
1,0

0,0
1990

1991

1992
1993
1994

1995

1996
1997
1998

1999

2000
2001
2002

2003

2004

Nota: Transferencias incluidas para los gobiernos departamentales: IEHD, Fondo de Compensación, regalías, IDH.
Para municipalidades: co-participación, HIPC, IDH.
Fuente: Banco Mundial. Información proporcionada por el Ministerio de Hacienda, UPF, Ministerio de
Participación Popular, INE.

77 Mayor detalle en los capítulos de salud y educación, así como en el Volumen I.


177
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS

cisiones sobre la inversión (en infraestruc- transferencia para corregir desequilibrios


tura sobre todo) y sobre los gastos corrien- horizontales. En cambio, el origen de los hi-
tes (recursos humanos sobre todo) se toman drocarburos juega un rol clave: los departa-
en distintos niveles de gobierno. El desafío mentos “productores” obtienen más recur-
para la segunda fase de descentralización sos. Los “no productores” reciben ingresos
por tanto es ajustar tales responsabilidades por partes iguales, independiente del tama-
para que conduzcan a una mayor eficiencia ño de la población o de su riqueza.
productiva, mediante la toma de decisiones Alta inequidad entre departamentos.
conjunta tanto de inversiones como de gas- Lo mencionado arriba implica que las
tos corrientes. transferencias son altamente inequitativas
Transferencia de recursos sin respon- entre departamentos en términos per cápi-
sabilidades. La LH involucra la transferen- ta, como se muestra en la Tabla 9.5 y en el
cia de US$ 420 millones sin que los benefi- Gráfico 9.4. El departamento de La Paz re-
ciarios asuman responsabilidades adiciona- cibe solamente US$ 15.8, mientras que Ta-
les de gasto78. Sin embargo, en contraste rija obtiene US$ 246 y Pando US$ 407.2. La
con la mayoría de los países de América La- nueva LH de hecho empeorará esta situa-
tina, los recursos puestos a disposición se ción en su impacto en estas disparidades
originan en flujos de ingresos futuros. Des- horizontales. Las transferencias a los go-
de esta perspectiva, el gobierno central no biernos departamentales, que ya son muy
experimenta una pérdida de ingreso a tra- desiguales (sobre una base per cápita), lo
vés de la descentralización (e incluso po- serán aún más. Las transferencias fueron
dría mejorar su posición fiscal). Sin embar- contra-redistributivas antes y lo serán aún
go, el ingreso adicional transferido debería más. Lo mismo es verdad para los gastos
ser utilizado por los gobiernos subnaciona- per cápita. Lejos de reducir las disparida-
les para gastos adicionales, pero esteo no des interregionales en el país, las transfe-
es el caso. rencias a los gobiernos departamentales de
Falta de criterio adecuado de compen- hecho, contribuyen a incrementarlas.79
sación. El criterio utilizado para asignar el Consecuentemente, estos cambios no ayu-
monto de recursos a ser transferido entre los dan a poner a los gobiernos departamenta-
distintos departamentos no sirve a ninguno les en una posición similar con respecto a
de los posibles objetivos de un sistema de sus gastos.

78 Si bien el Decreto 28421 de Octubre de 2005 pre-asigna los recursos a ciertos sectores y asimismo
prevé la transferencia de responsabilidades adicionales, en las áreas de desarrollo rural, creación de
empleo, y salud pública (brigadas móviles, prevención de enfermedades, otros), a las municipalidades y
a las prefecturas, no está claro si el gobierno central dejará de proveer tales servicios y/ o en qué
jurisdicciones deben llevarse a cabo tales actividades en la práctica. Estos dos factores determinan
ampliamente si las medidas previstas en el Decreto 28421 contribuyen, por lo menos en el margen, a la
neutralidad fiscal.
79 Medido entre municipalidades agrupadas en cada departamento. La LH incrementa las transferencias,
pero lo hace en una forma relativamente proporcional. Las transferencias municipales per cápita, que
eran ampliamente equitativas, siguen siendo equitativas: la nueva LH también distribuye recursos sobre
una base per cápita.
178
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

El sistema de transferencias para las mu- do podría tener altos costos sociales. Valio-
nicipalidades, que existía antes de la apro- so capital social y económico en las regio-
bación de la LH, no creó desigualdades hori- nes fuentes de migración podría convertirse
zontales en gastos municipales.80 Las trans- en sub-utilizado. A su vez, en las regiones
ferencias sobre una base per cápita son bas- receptoras de migrantes, la presión sobre la
tante equitativos y no varían mucho de una infraestructura social y económica podría
región a otra. Es probable que esta situación crecer demasiado, creando escuelas sub-uti-
permanezca así en el futuro, ya que los recur- lizadas en un lugar y sobre-utilizadas en
sos de hidrocarburos son distribuidos a las otros. Políticamente, un incremento de las
municipalidades sobre una base per cápita. inequidades regionales afectaría negativa-
El incremento en inequidades horizonta- mente a la cohesión nacional.
les—en un país donde estas disparidades ya Preasignación del gasto. Existe un al-
son muy grandes—puede tener consecuen- to nivel de preasignación del gasto, lo que
cias negativas. Podría favorecer las migra- limita la autonomía de los gobiernos de-
ciones interregionales. Algunas pueden ser partamentales en la administración de sus
deseables, pero mucha migración muy rápi- recursos. Esta es una consecuencia tanto

Tabla 9.5 - IMPACTO DE LA LEY DE HIDROCARBUROS (LH)


SOBRE LAS TRANSFERENCIAS INTERREGIONALES Y DISPARIDADES
(en US$ per cápita), 2005–06 (proyectado)

Antes de la LH (2005) Después de la LH (2006, proyectado)

Chuquisaca 20.7 48.5


La Paz 9.5 15.8
Cochabamba 20.1 30.3
Oruro 22.2 60.0
Potosí 15.0 35.8
Tarija 199.2 246.0
Santa Cruz 18.4 25.7
Beni 31.0 71.8
Pando 125.5 407.2
Nota: Para el año 2005, las cifras se basan en el presupuesto anual.
Para 2006, las cifras son estimaciones.
Fuente: Banco Mundial.

80 Para este análisis, se agruparon las municipalidades dentro de un departamento. Para confirmar la
hipótesis mencionada más atrás también se necesitaría conocer la capacidad fiscal de las
municipalidades, que sin embargo es desconocida. Dado que la base del impuesto municipal
(desconocida) per cápita es probablemente una función del PIB per cápita, esto sugiere que las tasas
tributarias varían grandemente de región en región. Por ejemplo, la razón de impuestos municipales al
PIB—una aproximación al esfuerzo impositivo municipal— es el doble en el departamento de La Paz
que en el departamento de Santa Cruz.
179
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS

Gráfico 9.4. - TRANSFERENCIAS A PARTIR DE LA LEY DE HIDROCARBUROS (LH)


(en US$ per cápita) Y CRITERIO DE POBREZA (PIB per cápita), 2005–06 (proyectado)

450
PIB per cápita: de pobre a rico
400
350
US$ per cápita

300
Antes de la LH (2005)
250
200 Después de la LH (2006),
proyectado
150
100
50
0
Potosí

Beni

Pnado

Chuquisaca

Oruro

La Paz

Cochabamba

Tarija

Santa Cruz
Nota: Para el año 2005, las cifras se basan en el presupuesto anual.
Para 2006, las cifras son estimaciones solamente.
Fuente: Banco Mundial.

Gráfico 9.5 - ESTIMACIÓN DE AUTONOMÍA DE TOMA DE DECISIONES PRESUPUESTARIAS


DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES (en porcentaje), 2004

Grupo 1: Recursos de
libre asignación
8%
Grupo 2: Pre-asignación
del gasto funcional
(gasto corriente, inversión)
20%

Grupo 4: Gasto
delegado sin Grupo 3: Pre-asignacion
autonomía del gasto sectorial
68% (salud, educación, otros)
4%

Fuente: Banco Mundial/ GTZ, sobre la base de presupuestos ejecutados.

del nivel de centralización que existe, co- gulaciones que no es bien monitoreada, ni
mo de los roles que han sido asignados a las sancionada:
prefecturas de actuar como agentes del go- > Actualmente—esto es, antes de la im-
bierno nacional. En los últimos años, se plementación de la Ley de Hidrocarbu-
han añadido nuevas transferencias, todas ros—los gobiernos departamentales po-
disponiendo el uso de los recursos. Estas drían gastar solamente el 8 por ciento de
han creado una compleja red de reglas y re- todos los fondos (transferencias e ingre-
180
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

sos propios)81 de acuerdo a sus propias den en 96.6 por ciento de las transferencias
prioridades (Grupo 1 en el Gráfico 9.5). y la participación se incrementa a 99 por
> Más de dos tercios de los fondos (68 por ciento en 2006 con el ingreso adicional de
ciento) son entregados a los gobiernos hidrocarburos. En el futuro, más aún, podrí-
departamentales sin autonomía en la to- an incluso haber mayores transferencias pa-
ma de decisiones, por ejemplo, para el ra gastos descentralizados, lo que agravaría
pago del personal de salud y educación el problema. Esto contribuye a mayores des-
(Grupo 4 en el Gráfico 9.5). equilibrios fiscales verticales: una mayor
> En el futuro, el nivel de autonomía de to- porción de gastos es financiada a través de
ma de decisiones se reducirá aún más, en transferencias. Esto disminuiría la calidad
la medida en que los recursos de la nue- de la descentralización, ya que el gobierno
va LH sean preasignados en un 100 por central recauda impuestos que son gastados
ciento. por entes subnacionales.
El alto grado de preasignación es proble- Volatilidad del flujo de recursos a la luz
mático desde dos puntos de vista. Implica de la rigidez de los gastos. Es probable que
que los gobiernos departamentales no pue- el flujo de ingresos sea más volátil en el fu-
dan tomar ventaja de la eficiencia producti- turo, dependiente de la producción futura e
va para buscar la combinación de insumos incierta de hidrocarburos (Gráfico 9.6). Los
más eficiente para producir servicios públi- recursos regionales por tanto pueden incre-
cos. Segundo, socava la eficiencia en la mentarse—o disminuir—abruptamente, co-
asignación dado que los departamentos no mo resultado de cambios en los precios inter-
pueden proveer aquellos servicios que sean nacionales del petróleo, ventas de petróleo y
más requeridos por la población. gas, o en inversiones de alta fluctuación po-
Dependencia de transferencias. Las tencial en su exploración o producción.
municipalidades son relativamente depen- Si los ingresos son usados para gastos
dientes de transferencias. Esta dependencia “rígidos”, todo ajuste fiscal necesario en los
es de 68 por ciento, que se incrementa a 74 niveles subnacionales podría ser limitado o
por ciento como consecuencia de la LH (Ta- impedido, especialmente si los recursos son
bla 9.4). Existen enormes variaciones entre utilizados para contraer obligaciones de lar-
municipalidades urbanas y rurales. Estas úl- go plazo, p.ej., contratar nuevos emplea-
timas son particularmente dependientes de dos, cuyos salarios tendrán que ser pagados
transferencias. Sin embargo, en contraste por años en el futuro. El ingreso volátil tam-
con los gobiernos departamentales, las mu- bién limita las alternativas de adoptar nue-
nicipalidades tienen acceso a ingresos pro- vos gastos en sectores con alto nivel de gas-
pios por impuestos (impuestos a los auto- to corriente. Por ejemplo, cerca del 50 por
motores, impuesto a la propiedad)—los que ciento del gasto en educación es para sala-
todavía son subutilizados. rios. Ante una caída de ingreso, el gobierno
Los gobiernos departamentales son aún central podría ser obligado a proporcionar
más dependientes de transferencias que las financiamiento adicional, para evitar la sus-
municipalidades. Los departamentos depen- pensión del servicio.

81 El análisis en esta sección incluye recursos para planilla salarial. Las razones de descentralización que
fueron calculados excluyen la planilla salarial.
181
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS

Gráfico 9.6 - PROYECCIÓN DEL INGRESO POR HIDROCARBUROS


(en porcentaje del PIB), 2002–11

14
12,5
11,9
12 11,0
10,3
10 9,6 9,0
9,2
Porcentaje PIB

8
6
4,6 4,6
4 5,0
2
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Nota: Valores de 2006 y en adelante son proyecciones.


Fuente: Estimaciones del FMI (2006).

Falta de predictibilidad. Algunas de las obstruye los esfuerzos para mejorar servi-
transferencias son impredecibles o transito- cios y alcanzar una mejor equidad interre-
rias. Los fondos HIPC, por ejemplo, disminu- gional con relación a los gastos públicos.
yen gradualmente hasta agotarse el flujo de Esta situación es preocupante y amerita una
recursos hacia los gobiernos municipales en mirada fresca al sistema de transferencias.
el mediano plazo. Por otro lado y en parte Los temas más relevantes están relaciona-
debido a la apretada situación fiscal de los dos con la preasignación de ingresos a los
últimos años, así como la ausencia de una departamentos, los desequilibrios horizon-
apropiada planificación de flujo de caja del tales, y la preasignación de los gastos.
tesoro, los recursos de la co-participación
algunas veces son transferidos a municipios a) Eliminación de la preasignación
en instrumentos de cuasi-dinero, llamados del ingreso a las regiones y creación
Certificados de Crédito Fiscal (CCF). Los mu- de la fuente de recursos sujeto a
nicipios los utilizan para pagar contratistas distribución
y proveedores. Tal errático flujo de recursos El monto de las transferencias del go-
no solo no contribuye a mejorar los servi- bierno central a los departamentos y a las
cios, sino que afecta negativamente a la municipalidades debería ser determinado en
transparencia, así como socava la confianza relación al monto total de los recursos del
entre los niveles de gobierno, la cual es gobierno central, no en relación a regalías.
esencial para una descentralización exitosa. No existe sustento para utilizar regalías pre-
asignadas a departamentos como una fuen-
III.4. Opciones de reforma te de transferencias intergubernamentales.
del sistema de transferencias Su uso debería ser eliminado. Lo opuesto es
Las transferencias son la principal fuen- lo correcto. La gran incertidumbre implícita
te de ingreso para los gobiernos departa- en los ingresos de las regalías en el tiempo,
mentales, pero el sistema actual también las hace una base particularmente inapro-
182
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

piada para el cálculo para transferencias. La mentar una regla móvil de transferencia sin
unificación (pooling) de las diferentes fuen- proteger completamente a los gobiernos
tes de recursos y el establecimiento de una subnacionales del ajuste requerido, pero
fuente unificada sujeta a distribución esta- dándoles más tiempo para ajustarse debido
ría en los intereses de las mismas regiones y a que usualmente tienen un acceso al crédi-
municipalidades.82 to más limitado (costoso) que el gobierno
Establecer una fuente unificada para la central. Otra alternativa sería establecer
distribución también es un primer paso para una serie de fondos subnacionales de esta-
reducir la volatilidad de los flujos de ingreso bilización. Los países en América Latina han
para los departamentos en particular. Ade- experimentado distintos mecanismos, y
más de esta medida, el país podría deliberar aplicaron frecuentemente una combinación
sobre otros mecanismos explícitos para es- de medias móviles, pisos, y/o sumas fijas
tabilizar las transferencias gubernamenta- (Tabla 9.6).
les. Al hacer esto, debe tomarse una deci- Es esencial tener en cuenta que algunos
sión sobre cuál nivel de gobierno asumiría el de estos mecanismos han puesto en serio
riesgo de la volatilidad: el gobierno nacional riesgo a la posición fiscal de los gobiernos
solo; los subnacionales; o si se compartiría nacionales en ciertos períodos de tiempo, o
el riesgo entre ambos. Cualquiera sea el me- han tenido tan sólo una limitada efectivi-
canismo elegido, una regla estabilizadora— dad. Por ejemplo, Ecuador ha sido afligido
particularmente con relación a la retención por transferencias crecientes—el infame
de los incrementos de ingreso durante perí- “ratchet effect”—por el hecho de que las
odos de auge— podría contribuir a que los transferencias nunca pueden ser menores
gobiernos subnacionales eviten la trampa que las del año anterior. En Argentina, los
implícita en la volatilidad del flujo de recur- pisos a las transferencias han contribuido a
sos que ha afligido a tantos países en Amé- la crisis fiscal la que enfrentó el gobierno fe-
rica Latina. deral después del año 2000. En Venezuela, el
Para diseñar una buena regla de estabili- gobierno federal tuvo una débil disciplina
zación se requiere determinar si el shock en ahorrar efectivamente los recursos del
económico es de naturaleza temporal o per- fondo de estabilización del petróleo y estos
manente, y si los tomadores de decisión se- recursos fueron gastados.
rán capaces de distinguir la diferencia. Si el Por tanto, las experiencias de país supo-
shock es permanente, entonces los gobier- nen que las reglas de estabilización para las
nos subnacionales necesariamente tendrán transferencias intergubernamentales deben
que reducir sus gastos. Para estabilizar el ser complementarias a las reglas de respon-
shock permanente (o si se desconoce su per- sabilidad fiscal nacionales y subnacionales,
manencia), tendría sentido seguir un cami- a la planificación presupuestaria, y a la
no intermedio. Una alternativa es imple- gestión de la deuda. Asimismo, si el gobier-

82 Ellas no pueden realizarlo debido a que están fascinadas por el súbito gran incremento de
transferencias que asocian con el inmediato incremento de regalías de petróleo y gas, producido por la
nueva Ley de Hidrocarburos. Sin embargo, ellas deberían anticipar que a este incremento puede seguir
una caída de ingresos. Para los gobiernos subnacionales el tener todas las transferencias basadas en los
recursos del gobierno central es como pagar una prima de seguro o diversificar riesgos.
183
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS

Tabla 9.6 - MECANISMOS DE ESTABILIZACIÓN EN CASOS DE PAÍS SELECCIONADO

Casos de país Mecanismos de estabilización

Argentina Entre 2003-2005, las provincias comenzarían a recibir una media móvil de los
montos de la co-participación de los tres últimos años. En caso que esta media
móvil coincida con años de recesión o de bajo crecimiento, se establece un
monto mínimo: $1.4 billones por mes en 2003, $1.44 mil millones en 2004 y
$1.48 billones en 2005. Estos montos mínimos representan un incremento de
cerca de 2.6 a 2.8 por ciento por año en términos nominales.
Colombia El país ha tratado de limitar el crecimiento de las transferencias totales.
Durante la transición 2002-2008, las transferencias crecerían anualmente, a
la tasa de la inflación más 2 por ciento entre 2002-05 y 2.5 por ciento entre
2006-08, creando así un piso como un techo. La cláusula de escape a este
techo: si el crecimiento del PIB sobrepase el 4 por ciento, el techo no se
aplicaría y las transferencias se incrementarían en proporción al crecimiento
del ingreso nacional.
Ecuador FODESEC (Fondo de desarrollo seccional): las transferencias nunca pueden ser
menores que las del año anterior.
Venezuela Fondo de estabilización del petróleo
Fuente: Banco Mundial.

no subnacional por sí mismo está al borde una fórmula (y criterio) para asignar recur-
de la insolvencia, o si han existido desequi- sos a los departamentos y municipalidades.
librios fiscales estructurales de largo plazo Existen varios principios guía:
en el nivel subnacional que hayan sido fi- > La fórmula debería reducir las disparida-
nanciados con el actual sistema de transfe- des inter-jurisdiccionales.
rencias, entonces las transferencias estabi- > Debería ser simple. Introducir demasia-
lizadoras sólo pueden complicar o incluso dos criterios dificulta la comprensión y
empeorar estos problemas iniciales. En limita la transparencia pero también la
consecuencia, antes de tomar cualquier de- efectividad.
cisión sobre los mecanismos específicos en > Debería ser introducida rápidamente. Es-
Bolivia, deberían darse las siguientes con- te esfuerzo se requiere ya que los nuevos
diciones de éxito antes de establecer una recursos pueden ser rápidamente absor-
regla de estabilización para las transferen- bidos en gastos que son difíciles de pa-
cias del gobierno nacional a los subnacio- gar más adelante. Una vez introducida la
nales (Recuadro 9.2). fórmula, es difícil cambiarla tanto por
razones prácticas (los gastos son rígidos;
b) Atendiendo desequilibrios las inversiones se han hecho y necesitan
horizontales mantenimiento) como por razones polí-
Principios guía. Una vez que se determi- ticas (se crean “ganadores” quienes tie-
ne el monto total y la base de distribución nen interés en mantener un nuevo nivel
de las transferencias, se debe desarrollar de financiamiento).
184
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

Recuadro 9.2 - TRES PRE-CONDICIONES PARA LA ESTABILIZACIÓN


DE LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

(i) Los gobiernos subnacionales tienen el crédito restringido—racionado de alguna forma en el mer-
cado, o los gobiernos subnacionales afrontan costos de endeudamiento sustancialmente mayores.
(ii) El gobierno nacional tiene acceso estable al crédito y una gestión de deuda de calidad.
(iii) No existen desequilibrios fiscales severos, ya sea dentro de los niveles de gobierno o entre niveles
de gobierno. En otras palabras, ningún nivel de gobierno está enfrentando déficits fiscales cícli-
camente ajustados insostenibles. Además, los gobiernos subnacionales no están gastando en ex-
ceso con financiamiento automático de transferencias nacionales.

Fuente: González, Rosenblatt y Webb (2002).

Objetivos de compensación. En el cor- metodologías menos complejas, que están


to plazo, los recursos de la LH deberían ser implícitas en algunos de las metodologías
utilizados para compensar las necesidades mencionadas para la estimación de necesi-
de gasto. Este objetivo es requerido dada la dades de gasto. La compensación por falta
falta de ingreso propio (tributación) en los de capacidad fiscal es el principio subyacen-
gobiernos departamentales. te de las transferencias en Canadá, por
Existen otras alternativas para compen- ejemplo.
sar las necesidades de gasto para los gobier- Fórmula de transferencia. Los recursos
nos departamentales. Todas, sin embargo, deberían ser transferidos sobre la base de
son más exigentes en términos de disponi- una fórmula per cápita. Esto contribuiría a
bilidad de datos e información y por tanto obtener mayor equidad básica departamen-
son menos transparentes y simples. Estas al- tal en las provisiones de ingreso.
ternativas son: Una fórmula per cápita no es sólo una
> Índices ponderados de necesidades rela- aproximación suficiente para las necesida-
tivas; des de gasto. Hoy en día, también se acepta
> Costo de provisión de servicio; en Bolivia como una norma transparente
> Normas de gasto representativas (cos- (para las municipalidades) y es fácilmente
to); comprensible. Otros países en América Lati-
> Fórmula sectorial (si el enfoque es finan- na han adoptado frecuentemente una fór-
ciar distintos sectores y no optar por una mula mucho más complicada, y por tanto
asignación de propósito general). Consi- menos transparente (Tabla 9.7). También es
derar gasto por usuario (por ejemplo, per administrativamente factible y se puede im-
capita en salud). plementar con relativa facilidad. Una fórmu-
Una vez que exista tributación al nivel la per cápita también es razonablemente
departamental (ver análisis en capítulo se- acertada, en países como Bolivia, que tie-
parado), la fórmula podría cambiar a una nen censos de población relativamente fre-
que compense también por la falta de capa- cuentes. Puede contribuir moderadamente a
cidad fiscal, que ofrece la oportunidad de disminuir las disparidades interregionales.
185
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS

Alternativamente, el uso del PIB per cá- to contribuirían a corregir desequilibrios


pita sería una opción, aunque es un criterio horizontales en términos de bases tributa-
más ambicioso. Se otorgarían más recursos rias y de necesidades de gasto. La idea de
per cápita a las regiones con menor PIB per PIBs regionales sin embargo, es bastante
cápita. Los PIB relativos pueden ser vistos compleja y requiere de difíciles estimacio-
como una aproximación de las necesidades nes.83 Por tanto, debería darse preferencia a
de gasto (pero también de las bases tributa- la formula per cápita.
rias), ambos de los cuales son difíciles de Sin embargo, si facilita la creación de
establecer con gran precisión. Las transfe- consenso sobre una nueva fórmula en el
rencias basadas en el PIB per cápita por tan- país, podría considerarse también una de

Tabla 9.7 - FÓRMULA DE TRANSFERENCIA EN CASOS DE PAÍS SELECCIONADOS

México: Fondo 45.17 por ciento distribuido al status sobre una base per cápita igual.
General de 45.17 por ciento se asigna sobre una base histórica, comenzando con
Participaciones los ingresos estatales propios justo antes de que comience el sistema
en 1980 y modificado gradualmente por un esfuerzo tributario relativo.
9.66 por ciento se asigna de modo de compensar las anteriores dos
asignaciones.
Colombia: 60 por ciento en proporción al número de habitantes con necesidades
co-participación insatisfechas y con relación al nivel de pobreza.
de ingresos 40 por ciento de acuerdo a la población, eficiencia administrativa, y
(participaciones mejora de la calidad de vida.
municipales)
Ecuador: 15 por 70 por ciento para las municipalidades. De esta porción: 10 por ciento
ciento del ingreso en partes iguales; 40 por ciento sobre población; 50 por ciento sobre
nacional general necesidades básicas insatisfechas.
(Ley del 15 30 por ciento a los consejos provinciales. De esta porción: 50 por
por ciento) ciento sobre necesidades insatisfechas; 10 por ciento sobre extensión
territorial; 40 por ciento sobre población.
Nicaragua: Ley Una porción fija (2.5 por ciento) para la municipalidad de Managua.
de Transferencias Para todas las otras municipalidades (97.5 por ciento):
Municipales 25 por ciento sobre eficiencia en la administración del impuesto a la
(Ley no. 40) propiedad.
25 por ciento compensando la capacidad fiscal entre municipalidades.
25 por ciento sobre población.
25 por ciento sobre eficiencia en la ejecución de las transferencias.

Fuente: Banco Mundial.

83 En Bolivia, sin embargo, el PIB regional (y el PIB per cápita) son adecuadamente estimados por el INE,
la agencia estadística.
186
TOMO II: ANÁLISIS TÉCNICO DETALLADO

pobreza. Es menos transparente en compa- nes rápidas antes de que los grupos de inte-
ración a una fórmula per cápita—y eleva la rés comiencen a presentar demandas para
pregunta sobre cuánto más obtiene una re- recursos incrementales.
gión pobre que una más rica—pero aún es
un enfoque válido para establecer un nivel c) Pre-asignación de los gastos
básico de equidad y compensación para ne- (ear-marking)
cesidades de gasto. Es importante ajustar la pre-asignación
Debería acordarse una nueva fórmula en de los gastos, ya que su nivel actual parece
Bolivia rápidamente ya que de otra manera ser demasiado alto para que haya eficiencia
estos recursos nuevos serán absorbidos en productiva y de asignación. Las medidas
gastos que podrían dificultar su reducción propuestas son:
posterior. Esto también podría afectar a > Reemplazar la pre-asignación funcional
aquellos departamentos que recibirían me- (gastos corrientes/ de inversión) con re-
nos recursos bajo una fórmula de reemplazo. glas de responsabilidad fiscal que limi-
Siguiendo la experiencia de otros países ten los gastos en recursos humanos y dé-
(Recuadro 9.3), también se requieren accio- ficits fiscales generales.

Recuadro 9.3 - MEJORANDO LOS SISTEMAS DE TRANSFERENCIA:


LA SECUENCIA DE LAS REFORMAS ES CRUCIAL

Desde Argentina hasta Alemania, desde Perú hasta España, muchos países han estado o están en el
proceso de reformar sus sistemas de transferencias. Sin embargo, la mayoría fueron incapaces de reno-
var sus sistemas por completo y muchos intentos de reforma fallaron.
Alemania no ha sido capaz de ajustar su sistema por más de 16 años aún cuando su excesiva com-
pensación y redistribución ha sido ampliamente reconocida. Argentina tampoco ha tenido éxito en re-
novar el ineficiente y opaco sistema de co-participación de ingresos (el así llamado “laberinto fiscal”)
adoptado a principios de los 90 a pesar de la alta dependencia en las transferencias de la mayoría de sus
provincias. Colombia también ha percibido hace mucho que su fórmula de 1993 estaba contribuyendo a
mayores presiones fiscales. Solo países como Canadá parecen haber sido capaces de alcanzar tales pac-
tos fiscales nuevos, por ejemplo, mediante el Acuerdo Fiscal de 1999 con sus provincias, consensuando
cambios fundamentales al esquema de ecualización del país y a los medios de financiamiento.
Las lecciones de estas experiencias son evidentes: Tratar de introducir reformas rápidamente antes de
que hayan nuevos beneficiarios de las transferencias ineficientes que opongan reformas orientadas a me-
jorar la eficiencia. O tratar de reformar gradualmente los sistemas de transferencia y sólo marginalmente,
como en Colombia y otros, por ejemplo, Perú con la nueva fórmula para las transferencias de Canon.
Bolivia estaría bien aconsejada de introducir cambios rápidos de modo que no quede estancada en
reformas parciales que han puesto en desventaja a la mayoría de los otros países de la región. Por tan-
to, la introducción de una fórmula per cápita para las transferencias relacionadas con los ingresos de
hidrocarburos sería una importante medida de política en el corto plazo.

Fuente: Banco Mundial.


187
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y FINANCIAMIENTO DE GASTOS DESCENTRALIZADOS

> Establecer una pre-asignación sectorial Condición de éxito para transferencias


de acuerdo a las prioridades nacionales y sectoriales (opción B):
regionales (un porcentaje específico pa- > La fórmula de financiamiento es simple y
ra salud, educación, caminos). clara.
> Una vez que las reglas de responsabilidad > Es implementada gradualmente, de modo
fiscal funcionen bien, permitir gradual- que los jugadores acepten el nuevo mar-
mente que se asigne una mayor propor- co de incentivos.
ción de recursos departamentales libre- > Existe suficiente información disponi-
mente y sin condiciones sobre el tipo de ble, de modo que se puedan identificar
gasto. Comenzar dando 10 por ciento los niveles de financiamiento corriente.
más de espacio en un año determinado, > Existe suficiente información disponible
hasta 30 por ciento, de modo que un mí- para hacer el cálculo de la nueva fórmula
nimo de 70 por ciento de los recursos de- (educación: número de estudiantes, mo-
partamentales estén pre-asignados a los nitoreo año a año; salud: censos de po-
diferentes sectores. blación, etc.).
Las transferencias intergubernamen-
IV. CONCLUSIÓN Y tales necesitan ser reformadas para una ma-
CONDICIONES DE ÉXITO yor equidad en la distribución inter-depar-
tamental. Se requieren ajustes adicionales
Las transferencias continuarán siendo la con relación a la gestión de los ingresos
principal fuente de financiamiento para los (eliminación de la pre-asignación del ingre-
gobiernos departamentales y para las muni- so a departamentos, unificación los distin-
cipalidades en el mediano y largo plazo. Pe- tos recursos, y creación de la base sujeta a
ro una reforma profunda del sistema es ne- distribución) y a la pre-asignación de los
cesaria, debido a que su actual diseño no gastos para otorgar gradualmente mayor au-
contribuye a una mayor eficiencia en la en- tonomía en el uso de los recursos.
trega de servicio en el plano local. Deberían Existen varias condiciones de éxito que de-
introducirse cambios con una visión del fu- berían estar presentes antes de reformar
turo de todo el sistema de transferencias y el al actual sistema de transferencias inter-
rol que jugaría cada una de ellas. Los ajustes gubernamental:
deberían ser hechos gradualmente, pero en > Puede acordarse una fórmula de transfe-
una forma integrada. rencia entre actores.
Las transferencias sectoriales pueden > Las metodologías para el cálculo de la
jugar un rol crítico en alcanzar las ganancias distribución de recursos son aceptadas
en eficiencia en la entrega de servicio. Ellas entre los departamentos.
deberían crear nuevas iniciativas que con- > La fórmula de transferencia es simple y
tribuyan a mejorar los servicios. El éxito de clara.
la descentralización se centra en cómo se > La introducción de la nueva fórmula se
estructuren e implementen estas transfe- hace rápidamente y con transparencia.
rencias. Adicionalmente, existen varias con- > La fórmula no es modificada en respues-
diciones de éxito para implementar las ta a las demandas de una región indivi-
transferencias sectoriales. dual.
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