Instituto Politécnico de Tecnologia e Empreendedorismo

Direito Administrativo I

1. Teoria Geral da Organização Administrativa

1.1 Organização Pública
A organização pública é um grupo humano estruturado pelos
representantes de uma comunidade com vista à satisfação de determinadas
necessidades colectivas desta.
Por conseguinte, o conceito de organização pública integra quatro
elementos, designadamente:
 Um grupo humano;
 Uma estrutura, isto é um modo particular de relacionamento dos
vários elementos da organização entre si, e com o meio social em que
ela se insere;
 O papel determinante dos representantes da colectividade, no
modo como se estrutura a organização;
 Uma finalidade, que se traduz na satisfação de necessidades
colectivas determinadas.

A Administração Pública é integrada por três tipos de elementos: as

pessoas colectivas públicas; órgãos (administrativos) e os serviços
públicos.

1.2 Pessoas Colectivas Públicas

São entes colectivos criados por iniciativa pública para assegurar a
prossecução necessária de interesses públicos, dispondo de poderes
públicos e estando submetidos a deveres públicos.
O conceito de pessoas colectivas públicas abrange assim realidades bem
distintas, designadamente:

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  Grupos humanos que o Estado não criou, mas limitou-se a reconhecê-
los e a dotá-los de um estatuto jurídico público, como é o caso dos
Municípios;
 Entes públicos, que resultam de meras decisões estratégicas do
Estado, cuja finalidade é de garantir a prossecução de certos
interesses públicos através de entidades formalmente situadas fora da
sua organização.

1.2.1 Classificação
As pessoas colectivas públicas podem ser classificadas segundo duas
correntes de pensamento jurídico-administrativo:
Na primeira corrente, classificam-se em cinco espécies de pessoas
colectivas públicas:
 Estado-Administração (Administração Pública em sentido restrito);
 As pessoas colectivas de população e território, isto é, Autarquias
Locais e regiões Autónomas;
 As pessoas colectivas de natureza institucional, abarcando os
institutos públicos, que podem ser serviços personalizados, fundações
públicas e estabelecimentos públicos;
 As pessoas colectivas de natureza empresarial, correspondentes às
empresas públicas;
 As pessoas colectivas públicas de natureza associativa,
correspondendo às associações públicas.

A segunda corrente classifica as pessoas colectivas do seguinte modo:

 O Estado-Administração;
 As pessoas colectivas autónomas, correspondentes àquelas que são
reconhecidas pelo Estado, enquanto formas de auto-organização,
subdividindo-se em: pessoas colectivas autónomas de base territorial,
como os Municípios e as povoações no caso de Moçambique; e as

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 pessoas colectivas públicas autónomas de base corporativa, como é o
caso de muitas associações públicas.
 Pessoas colectivas instrumentais, aquelas que são criadas pelo Estado
para a prossecução dos fins públicos. Subdividem-se em pessoas
colectivas instrumentais de fim lucrativo, como são as empresas
públicas, pessoas colectivas públicas de fim não lucrativo, como é o
caso dos institutos públicos.

1.3 Órgãos Administrativos

São centros de imputação de poderes funcionais. Significa, portanto, que
são eles que manifestam a vontade imputada às pessoas colectivas públicas.

1.3.1 Classificação
 1a Classificação: baseada no critério do número de titulares dos
órgãos, caso em que temos por um lado órgãos singulares e, por
outro, órgãos colegiais;
 2a Classificação: baseada no critério do tipo de funções exercidas,
caso em que temos: órgãos activos - também chamados órgãos
decisórios ou executivos, cujas funções se traduzem na tomada de
decisões; órgãos consultivos – cujas funções se resumem na emissão
de pareceres para os órgãos decisórios; órgãos de controle - cujas
funções têm a ver com a fiscalização de actividade administrativa.
 3a Classificação: baseada no critério de forma de designação dos
titulares dos órgãos, caso em que temos, por um lado, órgãos
representativos, aqueles que são eleitos, e órgãos não
representativos, aqueles que são nomeados.

1.4 Os serviços públicos

São estruturas organizativas encarregadas de preparar e executar as
decisões dos órgãos da pessoa colectiva pública. Por outras palavras,

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significa isto dizer que as pessoas colectivas públicas compõem-se por um
lado se serviços públicos, seus suportes funcionais, e por outro de órgãos
que agem em nome delas.

1.4.1 Estrutura organizativa dos serviços públicos

 1a A horizontal, que assenta na diferença de actividades ou de
tarefas;
 2a A territorial, em que se distinguem serviços centrais e serviços
periféricos;
 3a A vertical, que se baseada na hierarquia administrativa.

1.4.2 Traços fundamentais do Regime Jurídico dos serviços públicos

 A continuidade, no sentido de que não é admissível a interrupção
dos serviços públicos, daí a necessidade de recorrer à requisição de
grevistas, a proibição de o agente demissionário abandonar o serviço
antes de a demissão ser aceite, a existência de governos de gestão,
etc.
 A igualdade de tratamento, que os cidadãos devem merecer dos
serviços públicos, independentemente de cor, raça, origem, filiação
política e religiosa; a regra é no sentido de dispensar tratamento igual
a situações iguais e tratamento desigual a situações desiguais.

1.4.3 Atribuições, competências e missões

1º Atribuições – são os fins que a lei confere às pessoas colectivas
públicas, isto é, as atribuições corresponderam aos objectivos que
determinam a criação e existência de pessoas colectivas públicas.
2º Competências - são poderes jurídicos que os órgãos de uma pessoa
colectiva pública dispõem para prosseguirem as atribuições desta. Regra
geral, os diferentes órgãos de uma pessoa colectiva dispõem de
competência diversa para prosseguir atribuições idênticas.

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3º Missões – são tarefas desenvolvidas pelos diversos serviços públicos.

1.4.4 A competência em especial

A competência é apenas fixada por lei, não se inventa. Daí que não se
presume, é imodificável, inalienável e irrenunciável. Igualmente, pela
mesma razão, antes de tomar qualquer decisão o órgão administrativo deve
certificar-se de que é competente para o fazer.

1.4.4.1 Critério para a fixação da competência dos órgãos

administrativos
Existem fundamentalmente quatro critérios de delimitação da competência:
1º Em razão da matéria;
2º Em razão da hierarquia, quando numa hierarquia a lei efectua uma
repartição vertical de poderes, conferindo alguns ao superior e outros aos
subalternos;
3º Em razão do território, quando a lei reparte a competência entre
órgãos centrais e locais, ou a distribuição de poderes por órgãos locais
diferentes em função das respectivas áreas ou circunscrições.
4º Em razão do tempo, em princípio só há competência administrativa em
relação ao presente: a competência não pode ser exercida nem em relação
ao passado nem em relação ao futuro. Sendo, por conseguinte, ilegal, em
regra, a prática pela Administração Pública de actos que visem produzir
efeitos sobre o passado ou regular situações que não se sabe se, ou quando,
ocorrerão no futuro.
Um acto praticado contra as regras que delimitam a competência será
ferido de incompetência em razão da matéria, em razão da hierarquia, em
razão do território ou em razão do tempo. Os
quatro critérios são cumuláveis e têm de actuar em simultâneo.

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1.4.5 Espécies de competência
a) Quanto ao modo de atribuição legal da competência: Competência
explícita – quando a lei a confere por forma clara e directa; Competência
implícita – que é deduzida de outras determinações legais ou certos
princípios gerais do direito público, como por exemplo o do quem pode ou
mais pode menos, a lei que confia determinados fins a determinado órgão
atribui-lhe os meios para os realizar.
b) Quanto aos termos do exercício da competência: Competência
condicionada – se estiver dependente de limitações específicas impostas
por lei ou ao abrigo da lei; Competência livre – no caso inverso.
c) Quanto à substância e efeitos da competência: Competência
dispositiva – que é o poder.

2. Sistemas de Organização Administrativa

Importa distinguir entre concentração e desconcentração, centralização e
descentralização e integração e devolução de poderes.

2.1 Concentração e desconcentração de competências

A concentração de competências ou administração concentrada, o
sistema em que o superior hierárquico mais elevado é o único órgão
competente para tomar decisões. Assim, os órgãos subalternos limitam-se
às tarefas de preparação e execução das decisões daquele superior
hierárquico.
A desconcentração de competências ou administração
desconcentrada, como o sistema em que o poder decisório se reparte
entre o superior e um ou vários órgãos subalternos, sem prejuízo de
permanecerem sujeitos à direcção e supervisão daquele.

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Vantagens da desconcentração
 Permite aumentar a eficiência e a eficácia dos serviços públicos, dado
que através dela se imprime maior rapidez de resposta às solicitações
dirigidas à Administração Pública;
 Viabiliza a especialização de funções, assegurando um conhecimento
mais profundo dos assuntos a resolver. Como consequência permite
melhorar a qualidade do serviço prestado pela Administração Pública
aos cidadãos ou administrados;
 Liberta os superiores hierárquicos da tomada de uma multiplicidade
de decisões de menor complexidade. Como consequência, cria-lhes
condições para se ocuparem da resolução de questões mais relevantes
e mais complexas e, por isso, de maior responsabilidade.

Desvantagens da desconcentração de competências

 Cria uma multiplicidade de centros decisórios, o que pode inviabilizar
uma actuação harmoniosa, coerente e concertada da Administração
Pública;
 Conduz à redução na prática do âmbito de actividades dos
subalternos, provocando, por consequência, a sua desmotivação, dada
a rotina que se estabelece no seu quotidiano de trabalho;
 A atribuição de responsabilidades a subalternos por vezes com pouca
preparação ou habilidades para assumi-las pode ser causa da
diminuição da qualidade do serviço prestado, com prejuízo dos
interesses dos particulares ou da boa administração.

2.2 A centralização e a descentralização

É uma segunda classificação dos sistemas de organização administrativa.
 A centralização ou administração descentralizada, é o sistema
em que todas as atribuições administrativas de um dado país são por
lei conferidas ao Estado (Estado-Administração), não existindo

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 quaisquer outras pessoas colectivas públicas incumbidas do exercício
da função administrativa.
 A administração descentralizada ou descentralização
administrativa é o sistema em que a função administrativa está
conferida não apenas ao Estado (Estado-Administração), mas também
a outras pessoas colectivas de população e território, nomeadamente
autarquias locais.
De reter que a tutela administrativa é uma espécie de limite que a lei
estabelece à descentralização administrativa. Trata-se de limite ao exercício
dos poderes transferidos.