TITULO: DESCENTRALIZACION EN EL PERU.

SITUACION ACTUAL
PROBLEMAS DEL DESARROLLO
NACIONAL

ESTEBAN CASTELLANOS BORRERO

EL TAHUANTINSUYO: 4 REGIONES UNIDAS

La sociedad andina pre hispánica, hizo del espacio y de la diversidad
ambiental un componente central de la organización del territorio y de sus
estrategias de desarrollo.
Trabajo bajo el principio de reducir la incertidumbre y los factores de riesgo
(desastres derivados de las fuerzas de la naturaleza), y de potenciar las ventajas
productivas derivadas de la diversidad ambiental.
El propio Tahuantinsuyo que significa muy expresivamente “4 regiones unidas”,
tuvo su principal factor de derrota en las contradicciones que la sacudían al
haberse expandido aceleradamente en no más de 120 años, fue quebrado por la
presencia occidental a partir de utilizar el encono existente entre nuestros pueblos
quechuas, chancas, cañaris, etc.

La colonia: Ruptura y desencuentro

La fractura del patrón de organización del territorio con eje agrocéntrico, para
construir otra sustentada principalmente en la extracción de los recursos mineros;
teniendo como eje dominante al costero y particularmente a su capital.
La historia económica del Perú será la historia de las relaciones entre nuestros
recursos naturales y el interés externo. Su dinámica ha moldeado nuestro aparato
productivo nacional y regional otorgándole una naturaleza primario extractiva,
depredadora de los recursos naturales y el medio ambiente, y con muy poca
capacidad de generar desarrollo en sus entornos.
Potosí y Huancavelica que articulaban todo un eje amplio del Perú Bolivia y
el norte de argentina durante la colina, fueron espacios que aportaron
significativos recursos a las potencias europeas y hoy son, coincidentemente
espacios de pobreza extrema.
En materia de la organización territorio, el criterio de facilitar la tributación
fue determinante. Se organizó el territorio en 6 intendencias y 56 partidos. En
pleno proceso de la independencia y a través de una real orden de mayo de 1921,
plantearon una nueva organización territorial que buscaba vincular criterios
geográficos-ecológicos con dotación de recursos naturales. Propuesta más
cercana a la ancestral concepción andina de articulación transversal del territorio,
que llegó a destiempo para la colonia y que infelizmente no fue recogida por la
naciente República.

La república:
Profundizando las brechas del centralismo y la pobreza, entre 1870 y 1880 fue el
jebe natura o caucho de la amazonía; a mediados del siglo XIX el guano de las
islas y el azúcar en el sur y el norte, de inicios del siglo a los 60 la minería en la
sierra central y el sur; en los 60 y 70 los recursos de la anchoveta en la costa
norte y sur, y el petróleo y la minería entre los 70 y 80 en el centro sur y oriente.
No es que la orientación exportadora de la economía sea negativa en su propia
naturaleza. Se trata de las condiciones en las que realiza: de la equidad en los
beneficios, de los efectos sobre las economías regionales, locales y familiares, de
los impactos ambientales y de su capacidad para generar bienestar en nuestros
pueblos para el desarrollo del interior fue y sigue siendo marginal, de segundo
orden.
La república heredó la demarcación colonial convirtiéndola en 6 provincias
y 493 distritos.
El desplazamiento y marginalización del espinazo serrano que pasó a ser
un factor clave del desequilibrio nacional.
Las grandes ciudades costeras, así como las ciudades de la Selva son, en
buena medida, hechuras de los migrantes andinos; que se trasladan con su
pobreza, pero también con su cultura de trabajo, su persistencia y creatividad.

UNO DE LOS PAISES MÁS CENTRALISTAS DEL MUNDO

Ocupando sólo el 0.7% del territorio del planeta, posee el 85% de las zonas
de vida descubierta en él.
El centralismo impide una distribución equitativa del poder y las
oportunidades.
El centralismo es una forma de organización y gestión que concentra el
poder económico, político y administrativo; en pocos espacios y en pequeños
grupos sociales y burocráticos que tienen el control del Estado.
Ocurre que el centralismo niega o limita y distribuye muy desigualmente
estas oportunidades de desarrollo y realización. Las grandes oleadas migratorias
han sido formas de trasladar los problemas irresueltos e los espacios más pobres
y con menos oportunidades hacia la Costa y particularmente hacia Lima.
El nexo entre el centralismo, la depresión productiva, la falta de
oportunidades y la pobreza, es directa. Afecta más al medio rural que al urbano, a
los espacios de la sierra y de etnicidad quechua y de la selva.
En Lima metropolitana en 1996 (incluyendo al Callao), produce el 55% del
PBI total y el 75% del PBI industrial, Concentra el 85% de lo establecimientos
industriales y el 80% de la inversión privada. Genera el 85% de los impuestos y
en ella se recauda el 96% del total de impuestos. Aún las empresas ubicadas en
otras regiones tributan en Lima. Se concentra igualmente el 50% de la capacidad
de consumo y el 90% de los servicios comerciales crediticios y financieros, no
obstante que el potencial productivo más importante del país no está justamente
en estos espacios. Es el absurdo centralista, que tiende a retroalimentarse en una
suerte de circulo perverso.

Sus expresiones en el desarrollo de las capacidades humanas.

 En Lima el 55% de los médicos, es decir 1 médico por cada 580 habitantes,
en Huancavelica o amazonas esta relación es de 1 por 31,500. En Lima se
concentra igualmente el 80% de las clínicas, el 87% de los consultorios y el
70% de otros profesionales de la salud.
 En Lima, el 90% de los nacimientos se producen en establecimientos de
salud, con atención especializada, mientras que en el resto del país el 60%
lo hace en sus domicilios y por tanto expuestos.
 En cuanto a la mortalidad infantil para Lima es de 34 mil nacidos vivos, para
el promedio nacional sube a 93.
 En Lima metropolitana el 20% de los niños del primer grado educativo sufren
esta situación, el promedio nacional llega al 48%. El promedio del ámbito
rural sube al 67%.
 El 65% de las provincias han sido jerarquizadas como del nivel educativo
muy bajo y bajo, 19% como medio y solo el 16% como alto. Mientras Lima
metropolitana obtiene un puntaje alto de 83, Paucartambo en el Cusco llega
a sólo 24.
 El 29% de los jóvenes entre los 15 y 17 años en el medio rural no estudian ni
trabajan. En promedio nacional llegan al 23% y en el ámbito urbano al 20%.

La desnutrición infantil crónica en las provincias según nivel de desarrollo

educativo.
En el 65% de las Provincias la calidad y nivel educativo de la juventud es
calificado como muy baja y baja.
Lima 83 Alto
Caylloma 56 Medio
Chofa 40 Bajo
Paucartambo 24 muy bajo

El centralismo no beneficia a Lima

Es un foco de atracción migratoria que satura posibilidades de empleo
productivo, servicios básicos, desarrollo urbanístico y condiciones ambientales.
Su territorio abarca el 2.6% del país, pero concentra a la fecha cerca de 1/3 de la
población nacional. En lima el 20% de las familias en situación de pobreza
extrema.

Espacios Empobrecidos
Una de las expresiones de la cultura colonialista que pervive en el país,
pretende convencernos que existen espacios de la selva y particularmente de la
Sierra, que son pobres por su propia naturaleza, la falta de recursos naturales, a
la cultura y al a raíz indígena de su pueblo, a la falta de espíritu innovador y a su
supuesta aversión al riesgo y el cambio. Una profunda visión racista y de
segregación cultural pervive tras este pensamiento se trata de espacios
empobrecidos, por la vigencia de un adverso sistema económico y tributario que
no retribuye sus aportes, por la falta de la infraestructura económica que
rentabilice sus espacios y actividades y por el centralismo asfixiante que bloquea
el desarrollo del as capacidades y oportunidades de sus familias.

LOS EFECTOS DEL CENTRALISMO

Sus rasgos estatales y políticos
La Constitución Política del Estado plantea promover el bienestar general
que se fundamenta en la justicia y el desarrollo integral y equilibrado de la nación.

Centralizando las capacidades y funciones del Estado

El centralismo y la concentración del poder se alimentan mutuamente en
desmedro de los derechos y deberes de la ciudadanía, es una forma de
monopolio del poder tenemos que:

 El 51% de los trabajadores del Estado se encuentran en Lima metropolitana,

ausentes en grandes espacios en los que sus tareas de promoción o
ejecución directa tienen mayor prioridad.
 El presupuesto de un país, es el instrumento técnico y económico, pero
también político por excelencia.
 Redistribuir ese poder en función de la eficacia y eficiencia en el
cumplimiento del objetivo social, como lo plantean el sentido común, lo
ordena la Constitución Política y lo posibilita la propia organización del
Estado, no parece ser sin embargo un asunto fácil en nuestro país.
En Estados Unidos de Norteamérica, Canadá y España, el porcentaje del gasto
estatal bajo el control del Gobierno Central se ubica adecuadamente entre el 42 y
el 54, los gobiernos estaduales o regionales entre el 26 y el 42 % y el nivel local
entre el 16 y el 24%. En el caso de América Latina, las proporciones controladas
por el gobierno Central van del 43% del 73% y en el Perú llega al 96%.

 De otro lado, el sentido de las prioridades en la ejecución presupuestal

desde el Gobierno Central, no guarda necesariamente coherencia con los
desafíos y posibilidades que se nos plantean en la realidad nacional y se
engarce con el internacional. Japón invierte en la formación de sus recursos
humanos un promedio anual de $ 2,340, Turquía le asigna $ 800, Argentina $
350 y el Perú (1996), solo $ 100.

La concentración del poder

Los alcaldes representantes elegidos pero incapacitados para responder a
las demandas de su población; los tornan en administradores de socios
relativamente marginales antes que en promotores del desarrollo.
El Poder Legislativo es igualmente un espacio de representación formal,
especulativo, poco eficaz y desgastado en su legitimidad. Lo propio ocurre con el
Poder Judicial.
La concepción presidencialista vigente desde la constitución de 1979, tiene
doble efectos obre el sistema político: Alimenta el caudillismo que lleva a
autoritarismo y debilita la construcción de ciudadanía.
La eficacia no es sinónimo necesario de verticalidad y autoritarismo sino
por el contrario de acción conjunta y complementaria de la sociedad civil, e,
empresariado, los productores, el Estado, y los gobiernos en sus tres niveles. El
proceso de privatización del Estado, debe ser en relación un proceso de
desestatización; que supone transferencia creciente de capacidades (niveles de
decisión, funciones, recursos e instituciones), desde el Estado hacia la sociedad
civil.

BASES DEL NUEVO DESCENTRALISMO EN EL PERU

El desarrollo humano como norte
No más de 350 multimillonarios tienen ingresos similares a los de
aproximadamente 2,500 millones de habitantes pobres del planeta y la diferencia
de ingresos entre el 20% de ricos y el 20% de los más pobres se ha ahondado
pasando de 20 a 1 en 1980 a 60 a 1 en el 1994.
La falta de equidad es creciente y se reproduce en el planeta en una suerte
de centralismo y concentración del as condiciones del bienestar material en los
países del llamado primer mundo.
El mismo patrón de “desarrollo” que hoy caracteriza el primer mundo, pues
genera destrucción ambiental, inseguridad, incertidumbre, individualismo, falta de
mecanismos de solidaridad y de sentido de vida.

Las dimensiones de un renovado desafío descentralista

En el Perú el descentralismo aún una conciencia movilizadota sustentada
en objetivos de desarrollo y en la concertación de intereses y voluntades hacia el
largo plazo.
En el esquema Nº 6 la visión integral y necesariamente multidisciplinaria de la
descentralización.

La dimensión geográfico ecológica

La Ventajas competitivas en los agronegocios, la agroindustria, la farmacología, la
biotecnología y el turismo tiene varios desafíos:
 Una nueva función económica productiva y social para la Sierra dando
prioridad en las estrategias de emergencia y desarrollo.
 La descentralización debe potenciar la articulación urbano-rural, los
corredores económicos, el crecimiento de las ciudades pequeñas, medianas
e intermedias y buscar la complementariedad entre los procesos locales,
departamentales y macroregionales., donde será conveniente otorgar
prioridad a las inversiones públicas y privadas en vialidad, energía y de
comunicaciones; promover la articulación longitudinal al interior de cada
región natural y buscar incorporar los espacios con potencial productivo
competitivo a los circuitos del mercado.
 Las demandas de productos orgánicos y el turismo de naturaleza, existe la
posibilidad de abrir inéditas oportunidades para los espacios regionales y
locales de mayor pobreza.
 El manejo sistémico de cuencas y microcuencas es una necesidad
fundamental para un país vertical como es el Perú.
 En cuanto a la demarcación regional, nos perece conveniente mantener la
estrategia de partir de la demarcación departamental para avanzar en los
procesos económicos, sociales y políticos propios de la descentralización y,
en su curso y de acuerdo a los nuevos niveles de conciencia sobre la
necesidad de articular los espacios y marchar a la unidad, promover los
procesos de articulación de dos o más departamentos en nuevas regiones. `
La dimensión económica productiva.
La superación de las condiciones de la pobreza nacional y el desarrollo
sostenido y equilibrado del país, requieren de una profunda reestructuración
económico productiva. Las ventajas potenciales del país no se encuentran en
Lima sino en las regiones y localidades.
Las nuevas tendencias de los mercados internacionales, particularmente en
aspectos como el consumo orgánico, la farmacología, el turismo de naturaleza, y
la propia ubicación del as principales inversiones comprometidas para los
próximos 10 años en sectores como la minería, son factores que favorecen estos
procesos descentralizadores
Una reciente asociación de una empresa China y otra peruana para
producir cápsulas de uña de gato y exportarla al gigante asiático, nos da una
muestra de las posibilidades que se pueden abrir. Diversos organismos de
promoción del desarrollo como el Fondo Perú Canadá y el programa MSP de
ADEX/AID, muestra valiosas experiencias de exportación no tradicional desde los
productores pobres y desde la diversidad de escenarios (No son más de 100 las
que concentran actualmente el 80% de nuestras exportaciones) PYMES sino
alrededor de 4 millones de unidades, que representan aproximadamente el 98%
de las unidades empresariales, el 45% del PBI y el 80% de la PEA.
Se trata de unidades con ventajas particulares para abordar
descentralizadamente diversas necesidades fundamentales del país.
Se encuentran y pueden crecer significativamente en el conjunto del país y tanto
en e medio urbano como en el rural.
Los insumos y servicios que emplean son locales y regionales
multiplicando impactos y sinergia entre ellas.
La cantidad de empleos que generan es muy superior al de otros estratos
empresariales y con niveles de inversión por puesto de trabajo mucho menores.
Pueden incursionar en nuevas líneas competitivas tanto para los mercados
nacionales como internacionales.
Tiene una alta flexibilidad para reestructurarse, adecuándose a la
demanda, así como para establecer diversas modalidades de complementariedad
y alianza entres ellas, como con empresas mayores.
El papel del Estado en el impulso de este estratégico estrato empresarial
tiene que ser protagónico y basado en un plan a mediano y largo plazo para
elevar cualidades, producción y productividad, facilitar la llegada a los mercados
dinámicos, pero también abriendo con audacia líneas de abastecimientos para los
programas estatales, como ya ocurre parcialmente hoy, PROMPIMNE es un buen
inicio de una acción que requiere envergadura y sostenibilidad.
Las universidades pueden y deben ser excelentes espacios para
organizar programas de capacitación y otros servicios similares, así como para
identificar y diseñar iniciativas.
El Perú y sus posibilidades están en las regiones, pero nuestras ventajas
comparativas no son garantía de desarrollo si no abordamos la construcción de
nuestras ventajas competitivas.
En el aso de la Unión Europea (UE) el 67% del empleo para 1992 era
generado por las PYMEs.
La dimensión social y ética
El principio des no hacer de la pobreza un tema para el asistencialismo
paralizante que busca el simple “alivio” de sus expresiones, sino parte de los
procesos del desarrollo descentralizado, cuyos ejes son iguales el desarrollo
económico productivo y el de las capacidades de las personas e instituciones.
Más de 83,000 personas al mes y 1 millón al año se incorporan al país, el
45% de nuestra población es menor de 18 años. Se requiere crear para ello no
menos de 350,000 nuevos puestos de trabajo al año, al tiempo de mejorar el
empleo para no menos del 70% de nuestra PEA que se encuentra sub ocupada
por nivel de ingresos.
La descentralización es fundamental un proceso de redistribución espacial
y social de las capacidades y oportunidades para el Desarrollo Humano. Como tal
es también parte del imperativo ético de la lucha contra la pobreza.
Estamos transitando de la era de la protección masiva en capital hacia otra
sustentada en la producción intensiva de conocimientos e información. Por ello, el
acceso a ellos resulta hoy un poderoso instrumento para desencadenar energías
de trabajo y creatividad h hacia el desarrollo.

La dimensión étnico cultural

Afirmar la naturaleza multiétnica del país y el carácter necesariamente
multicultural de nuestro futuro, supone reconocer el peso y significación de cada
componente cultural, ubicar sus espacios territoriales de asentamiento cuando se
correspondan con regiones y localidades específicas, y reconocer explícitamente
sus derechos específicos. Es el caso de los quechuas y aymaras en l sur y de los
grupos étnicos de la amazonía.
S trata de definir para ellos ciertas prioridades en los programas de
inversión, de incorporar sus valores, conocimientos y cosmovisión en la
organización de los sistemas educativos bilingües, en los servicios de salud; se
trata de reconocer sus formas de relación con la naturaleza y de organización,
representación y ejercicios ciudadano.

La dimensión política
La descentralización, en tanto se sustente en la organización y
protagonismo de la sociedad civil y significa que redistribución del poder de
decisión desde los centros dominantes hacia las periferias y desde pequeños
grupos de poder hacia la sociedad, debe ser un canal privilegiado para contribuir
a la democratización profunda del país por tanto a la transformación de un
sistema político representativo que muestra, e n todo el mundo, brechas y
resquebrajamiento que evidencia su obsolescencia.

Democracia representativa y directa

Algunas de las características de este proceso son las siguientes:
 Se sustenta en el desarrollo de la ciudadanía, consciente de sus
obligaciones y derechos.
 Supone identificar y reconocer las organizaciones e instancias naturales de
las que se han dotado nuestras poblaciones, según su ubicación y cultura.
 Requiere definir y organizar los espacios y formas que posibiliten su ejercicio
cotidiano. Es el caso de los comités de desarrollo distrital, los comités de
gestión por cuentas y microcuencas, etc.
 Promueve el proceso de convergencia y concertación de diferentes actores,
intereses y esfuerzos, tras objetivos comunes.
 Se mantiene abierta al reconocimiento e nuevas formas y modalidades de
representación étnica, sectorial, de jóvenes o por género. La condición es su
real representatividad.
 Debe expresarse no sólo en la adopción de decisiones políticas generales
sino también en la priorización, aprobación, gestión y ejecución de planes de
desarrollo y proyectos específicos de interés para elevar la calidad de vida
de sus espacios.

Niveles de gobierno
El sistema de gobierno en el Perú representativo, unitario y al mismo
tiempo descentralizado el gobierno central casi la totalidad de las capacidades un
comportamiento anticonstitucional.
Debe de transformarse los niveles nacional, regionales y locales así mismo
estimamos 3 características fundamentales para los gobiernos en los niveles
regionales y locales.
 El ser autónomos
 El ser democráticos
 El ser descentralistas

Estratégicos espacios locales

Junto a las tenencias hacia la globalización, ha aparecido con inusitado
vigor la tendencia a afirmar lo local. La opción por lo local no es en consecuencia
la opción por el aislamiento, la dispersión y la anarquía. Luego de cientos de años
de dirigismo centralista, con efectos de empobrecimiento del centro y de la
periferia, afirmarse en lo local como espacio de construcción del Desarrollo
Humano, representa volver a apostar por la población y la naturaleza, mas
directamente.
Las ventajas de esta opción y apuesta son múltiples.
 Permite adecuar las dimensiones y contenidos del Desarrollo Humano a las
realidades locales, que muestran recursos, potencial limitaciones y
oportunidades diferenciadas.
 Debe posibilitar el protagonismo de la población como factor catalizador y de
potenciación de las capacidades, recursos y potencialidades de los espacios,
e imprimiéndole calidad superior al proceso y no sólo a sus resultados.
 Permite conocer en detalle las potencialidades como los factores limitantes
de cada espacio, para posibilitar respuestas sencillas, de bajo costo y
manejables, así como flexibilización y ajustes en los procesos de gestión y
en la administración de los proyectos.
 Debe posibilitar hacer de los compromisos asumidos por los países del
mundo, en torno a la lucha contra la pobreza, el adecuado aprovechamiento
ambiental y la equidad de género y étnica, aspectos de aplicación creada y
operable en función de las particularidades de cada localidad.
 La relación entre desarrollo local y gestión ambiental es particularmente
aleccionadora. Al respecto, en el esquema Nº 12, incluimos la identificación
de problemas recurrentes, los factores de éxito y las orientaciones
consideradas en posprograma de gestión ambiental en las localidades.
 Es también un nivel en el resulta mucho más sencillo desarrollar una acción
complementaria.
 Debe posibilitar esfuerzos de concertación y alianzas estratégicas
 El encuentro superior de nuestra diversidad cultural y particularmente la
posibilidad de reconocer, respetar y adoptar parte e los conocimientos y
sabiduría de la cultura pre hispánica, es igualmente mucho más factible en el
nivel local.
 La incorporación de los pequeños productores en los mercados.
 Lo local nos debe permitir trabajar la integralidad de los territorios, con sus
relaciones urbano rurales, con sus corredores económicos y ciudades.
 Más allá de la institucionalidad estatal concebida para la acción sectorial o de
los organismos no gubernamentales actúan aún en la promoción todista, lo
local posibilita la oportunidad de innovarlas para trabajar como centro de
servicios para el desarrollo local.
 Nuestro país tiene un gigantesco potencial turístico desaprovechado.

Construir gobiernos locales

Requiere sin embargo de la transformación de un actor fundamental del
desarrollo local de la clásica Municipalidad administradora de servicios marginales
en sus espacios urbanos inmediatos, a gobierno local promotor del desarrollo; con
liderazgo para convocar y concertar la acción del conjunto de los actores y de
cubrir la integridad de sus circunscripciones.
El gobierno local es el que actúan como factores de democratización,
supera la tradicional práctica excluyente de las municipalidades respecto de las
organizaciones naturales y representativas de la población, pasando a
convocarlas y transferirles parte de las funciones y capacidades concentradas en
la alcaldía, las concejalas y la burocracia municipal.
Se requiere gobiernos locales que tengan claramente definidas sus funciones con
relación a las otras instancias de gobierno, que eleven progresivamente sus
presupuestos de operación e inversión, que cuenten con una cuota efectiva de
autonomía.

La dimensión geopolítica
Se refiere a la necesidad de reequilibrar el territorio; con nuevas funciones
estratégicas para la Sierra y la selva; con estrategias de real prioridad para los
espacios fronterizados que sufren abandono; con tratamiento integral y preventivo
de las cuencas y microcuencas para reducir los efectos de los fenómenos
naturales, reducir la incertidumbre y prevenir los desastres que retrotraen el
desarrollo en años y hasta en décadas.