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9- MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA

9.2 Plebiscito constitucional

Carácter vinculante de resultado de consulta depende de norma legal.


Plazo para realizar plebiscitos no vinculantes. Convocatoria a plebiscitos
que propendan o posibiliten desmembración de distritos o cantones
requieren norma legal. Votación para validez de plebiscito. Presencia del
Tribunal Supremo de Elecciones en etapas de plebiscito es requisito
esencial de validez.

No existe prohibición legal alguna que impida que se realice un nuevo plebiscito
en los distritos de Cóbano, Lepanto y Paquera; sin embargo, para que el
resultado del mismo sea vinculante es necesario que concurra la voluntad
legislativa, puesto que la ley es el mecanismo establecido para convocar a una
consulta popular de este tipo. Tratándose de consultas no vinculantes
organizadas por las propias Municipalidades, el plazo de tiempo que debe existir
entre un plebiscito y otro, debe ser establecido por ellos mismos, pero no puede
ser inferior a dos años. No son las municipalidades las competentes para
convocar plebiscitos que propendan o posibiliten la desmembración de distritos
o cantones, sino la Asamblea Legislativa mediante ley aprobada para tal efecto.
Como regla general, la votación que se requiere para la validez de un plebiscito
es de mayoría simple. Sin embargo, tratándose del plebiscito que con efectos
vinculantes decida celebrarse en virtud de mandato legislativo, corresponde a la
ley determinarlo. La presencia del Tribunal Supremo de Elecciones en las
distintas etapas de un plebiscito, constituye un requisito esencial para su
validez. Si es un plebiscito municipal autónomo, dicha presencia es fiscalizadora;
de lo contrario, su organización corresponde integralmente, al Tribunal Supremo
de Elecciones
N° 562-E-2003.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las
nueve horas y treinta y cinco minutos del dos de abril del dos mil tres.

Consulta planteada por GERARDO ANTONIO MEDINA MADRIZ, en su


calidad de Diputado y Primer Prosecretario de la Asamblea Legislativa.

RESULTANDO:

1.- Mediante escrito presentado el 24 de octubre del 2001 a la Secretaría de este


Tribunal, el señor GERARDO ANTONIO MEDINA MADRIZ, Diputado de la
Asamblea Legislativa plantea las siguientes consultas referentes a los plebiscitos:
“1-Se puede realizar un plebiscito en los Distritos de Cobano (sic), Lepanto y
Paquera para determinar si desean pertenecer a otra Provincia? Máxime que fue
realizado y convocado por la Municipalidad el pasado 7 de noviembre del 2000
(sic)? Si es positiva su respuesta indíqueme el período de tiempo que debe
transcurrir entre un proceso y otro. 2- Por ley, en la actualidad son las
Municipalidades las llamadas a convocar a plebiscito, o bien por una ley podemos
ordenar al Tribunal Supremo de Elecciones a realizarlo? 3. Se puede hacer constar
bajo ley que un plebiscito requiere de votación calificada para su validez o bien
existe la premisa de que con mayoría de los electores que ejercen su derecho es
suficiente para que tenga validez? 4-Si el Tribunal Supremo de elecciones (sic)
supervisó el pasado Plebiscito de los Distritos de la Península, esto no da la
validez de la pureza del proceso”.

2.- En vista de que a partir del 3 de agosto del 2002 cesó el nombramiento de
los Magistrados Suplentes Castro Dobles y Del Castillo Riggioni, el 8 de agosto
del 2002 se returnó el expediente a la Magistrada Fallas Madrigal.

3.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley,

Redacta la Magistrada Fallas Madrigal, y;

CONSIDERANDO:

I. Sobre la legitimación: El artículo 19 inciso c) del Código Electoral establece


que es función del Tribunal Supremo de Elecciones, “Interpretar, en forma
exclusiva y obligatoriamente, las disposiciones constitucionales y legales sobre la
materia electoral. Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de
los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos.
(...)”.

No obstante, el Tribunal en resolución 2398-E-2000, de las diez horas con


diez minutos del veinticinco de octubre del año dos mil, estableció:

“El inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política, señala


como una de las funciones del Tribunal Supremo de Elecciones, la
de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones
constitucionales y legales referentes a la materia electoral, precepto
que se desarrolla en el inciso c) del numeral 19 del Código Electoral,
que a la letra establece: “... Tales interpretaciones podrán darse de
oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior
de los partidos políticos inscritos...”. Con la finalidad de aclarar la
oficiosidad de sus interpretaciones, en resoluciones números 1748
y 1863, de las 15:30 horas del 31 de agosto y de las 9:40 horas del
23 de setiembre de 1999, respectivamente, en lo que interesa indicó
“...el Tribunal Supremo de Elecciones que legalmente está
habilitado para ello, puede, de oficio, percibir la exigencia de
interpretar o integrar el ordenamiento, en aquellas disposiciones
que no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal
conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores
o a una contradicción de los mandatos constitucionales o cuando
las previsiones requieran de una posterior complementación
práctica para que surtan sus efectos...”.

Esta labor interpretativa del Tribunal, puede darse también


con ocasión de una gestión particular encaminada a ese propósito,
o bien para la solución de un caso concreto en que la norma
electoral deba aplicarse y pueda plasmarse, según sea el caso, en
una resolución particular o general como en el caso de un
reglamento”.

De conformidad con los criterios antes transcritos, el Tribunal da respuesta a la


consulta.

II. Las consultas populares, en cuenta el plebiscito, encuentran su sustento


normativo en el artículo 13 inciso j) del Código Municipal, que establece:
“Artículo 13.-

Son atribuciones del Concejo:

(...)

j) Acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos de


conformidad con el reglamento que se elaborará con el
asesoramiento del Tribunal Supremo de Elecciones, observando, en
cuanto a la forma e implementación de estas consultas populares,
lo preceptuado por la legislación electoral vigente.

En la celebración de los plebiscitos, referendos y cabildos que


realicen las municipalidades, deberán estar presentes los delegados
que designe el Tribunal Supremo de Elecciones, quienes darán fe
de que se cumplieron los requisitos formales exigidos en el código
y reglamento supraindicado. Los delegados del Tribunal
supervisarán el desarrollo correcto de los procesos citados”.

No obstante, también debe considerarse lo dispuesto por los artículos 5 y


6 de la Ley sobre División Territorial Administrativa, que textualmente disponen:

“Artículo 5º.- Sólo por ley podrán ser alterados los límites de
las provincias.
Las discusiones que puedan existir actualmente entre las
provincias, respecto de sus límites, sólo podrán ser decididas por
ley, en la forma que indica el artículo siguiente(el subrayado no es
del original).
Artículo 6º.- Si hubiere disconformidad en las líneas
pretendidas por las provincias confinantes, el Ministerio de
Gobernación someterá el problema a estudio del Instituto
Geográfico Nacional.
El informe del Instituto pasará al conocimiento de la Comisión
Nacional de División Territorial y con base en lo decidido por ésta,
el Ministro presentará una exposición a la Asamblea Legislativa y un
proyecto de ley, en el cual propondrá las líneas que a juicio del
Ejecutivo, fueren más convenientes.
La Asamblea Legislativa, con vista de todos los atestados del
caso, señalará definitivamente la línea divisoria de las provincias”.
Además y con ocasión del bloque de legalidad imperante, la Sala
Constitucional ha establecido:

“que lo procedente sería, que se inicie por la Asamblea Legislativa


un procedimiento de revisión del tema sobre la base de un
plebiscito, en las poblaciones involucradas –el cual habría de ser,
ordenado por ley y dirigido por el Tribunal Supremo de Elecciones
conforme a la Constitución-, en tanto no es posible resolver
definitivamente la controversia desde puntos de vista
rigurosamente jurídicos. Sobre este extremo, la Sala interpreta
que, para modificar los límites de una provincia, traspasando
territorios a otra, debe seguirse, por analogía, el mismo
procedimiento fijado en la Constitución para la creación de nuevas
provincias, dado que este procedimiento esta previsto claramente
como salvaguarda de las provincias que soportan la
desmembración. Desde luego, debe entenderse que el plebiscito
puede, pero no tiene que realizarse en toda la provincia o
provincias afectadas, sino sólo en las poblaciones o territorios que
serían traspasados” (sentencia No. 4091-94).

El Tribunal Supremo de Elecciones en ejercicio de sus competencias y con


la finalidad de orientar la reglamentación de las consultas populares por parte de
las distintas municipalidades, emitió el “Manual para la realización de consultas
populares a escala cantonal y distrital”, que es el Decreto N° 03-98, del 9 de
octubre de 1998 (La Gaceta N° 204 del 21 de octubre de 1998).

Es bajo este contexto jurídico, que procede evacuar la consulta formulada, en los
siguientes términos:

1. ¿Se puede realizar un plebiscito en los Distritos de Cóbano, Lepanto


y Paquera para determinar si desean pertenecer a otra Provincia?
Máxime que fue realizado y convocado por la Municipalidad el pasado
7 de noviembre de 1999? Si es positiva su respuesta indíqueme el
período de tiempo que debe transcurrir entre un proceso y otro.

No existe impedimento legal para que la Municipalidad del cantón Central


de Puntarenas, realice un nuevo plebiscito en los distritos de Cóbano, Lepanto y
Paquera para, como indica el consultante: “determinar si desean pertenecer a
otra provincia”.
Sin embargo, a pesar de que el artículo 2.8 del “Manual para la realización
de consultas populares a nivel cantonal y distrital”, emitido por este Tribunal,
dispone que el resultado de las consultas es de acatamiento obligatorio para los
Concejos Municipales, el plebiscito en cuestión no obligaría a la Municipalidad del
Cantón Central de Puntarenas a desprenderse de dichos distritos, trasladándolos
a un cantón de la provincia de Guanacaste, porque ello supondría alterar los
límites de ambas provincias; alteración que sólo puede ser decidida por ley, según
lo establecen los artículos 5 y 6 de la Ley sobre División Territorial Administrativa,
que textualmente disponen:

“Artículo 5º.- Sólo por ley podrán ser alterados los límites de las
provincias.

Las discusiones que puedan existir actualmente entre las provincias,


respecto de sus límites, sólo podrán ser decididas por ley, en la forma
que indica el artículo siguiente (el subrayado no es del original).

Artículo 6º.- Si hubiere disconformidad en las líneas pretendidas por


las provincias confinantes, el Ministerio de Gobernación someterá el
problema a estudio del Instituto Geográfico Nacional.

El informe del Instituto pasará al conocimiento de la Comisión Nacional


de División territorial y con base en lo decidido por ésta, el Ministro
presentara' una exposición a la Asamblea Legislativa y un proyecto de
ley, en el cual propondrá las líneas que a juicio del Ejecutivo, fueren
más convenientes.

La Asamblea Legislativa, con vista de todos los atestados del caso,


señalará definitivamente la línea divisoria de las provincias”.

En este sentido, adviértase que la Sala Constitucional ha establecido que:

“que lo procedente sería, que se inicie por la Asamblea Legislativa


un procedimiento de revisión del tema sobre la base de un
plebiscito, en las poblaciones involucradas –el cual habría de ser,
ordenado por ley y dirigido por el Tribunal Supremo de Elecciones
conforme a la Constitución-, en tanto no es posible resolver
definitivamente la controversia desde puntos de vista
rigurosamente jurídicos. Sobre este extremo, la Sala interpreta
que, para modificar los límites de una provincia, traspasando
territorios a otra, debe seguirse, por analogía, el mismo
procedimiento fijado en la Constitución para la creación de nuevas
provincias, dado que este procedimiento esta previsto claramente
como salvaguarda de las provincias que soportan la
desmembración. Desde luego, debe entenderse que el plebiscito
puede, pero no tiene que realizarse en toda la provincia o
provincias afectadas, sino sólo en las poblaciones o territorios que
serían traspasados” (sentencia 4091-94).

En cuanto a la posibilidad de volver a plantear un asunto no aprobado en


un plebiscito, el artículo 2.7.1 del “Manual para la realización de consultas
populares a nivel cantonal y distrital”, dispone que rechazado un asunto en
plebiscito, no podrá volver a ser sometido a consulta en un tiempo prudencial
que determinará cada municipalidad, pero que no será inferior a dos años.

En relación a esto último, vale aclarar que aunque la municipalidad


respectiva puede plantear nuevamente la necesidad de acudir a una nueva
consulta popular, debe considerarse que la responsabilidad última de esta
decisión recae sobre la Asamblea Legislativa, tal y como se expone en el criterio
antes expuesto, desarrollado por la Sala Constitucional (vid. voto 4091-94), así
se desprende del artículo 5 de la Ley sobre División Territorial Administrativa.

Además, cabe valorar que en obediencia a lo dispuesto en el supra citado


“Manual para la realización de consultas populares a nivel cantonal y distrital”, la
celebración de un plebiscito no podrá darse en un plazo menor de dos años.

2- Por ley, en la actualidad son las Municipalidades las llamadas


a convocar a plebiscito, o bien por una ley podemos ordenar al Tribunal
Supremo de Elecciones a realizarlo?

El artículo 13, inciso j) del Código Municipal establece que corresponde al


Concejo Municipal acordar la celebración de plebiscitos; sin embargo, resulta
claro el criterio expuesto por la Sala Constitucional, que en este sentido dispuso
respecto del plebiscito que:

“habría de ser, ordenado por ley y dirigido por el Tribunal Supremo


de Elecciones conforme a la Constitución-“.

La anterior cita, indica con toda claridad que es competencia del


Legislativo, convocar mediante ley a la celebración de plebiscitos, pues,
“la Sala interpreta que, para modificar los límites de una provincia,
traspasando territorios a otra, debe seguirse, por analogía, el mismo
procedimientos fijado en la Constitución para la creación de nuevas
provincias,”.

Por lo anterior, no son las municipalidades las competentes para convocar


plebiscitos que propendan o posibiliten la desmembración de distritos o cantones,
sino la Asamblea Legislativa mediante ley aprobada para tal efecto.

3. Se puede hacer constar bajo ley que un plebiscito requiere de


votación calificada para su validez o bien existe la premisa de que con
mayoría de los electores que ejercen su derecho es suficiente para que
tenga validez?

El artículo 13 inciso j) del Código Municipal no establece el tipo de votación


que se requiere para la validez de un plebiscito: mayoría simple o calificada, como
sí lo establece, por ejemplo, el párrafo segundo del artículo 19 del mismo código,
al referirse al plebiscito para la destitución o no del alcalde municipal, que en lo
conducente dispone:

“Los votos necesarios para destituir al alcalde municipal, deberán


sumar al menos dos tercios de los emitidos en el plebiscito, el cual
no podrá ser inferior al diez por ciento (10%) del total de los
electores inscritos en el cantón”

Ante este vacío legal y dada la imposibilidad de aplicar analógicamente la


norma transcrita, la solución que ha imperado en las distintas consultas populares
que se han realizado en el país, ha sido la de recurrir al principio general existente
en materia de plebiscitos de que la decisión se adopta por mayoría simple (mitad
más uno), del total de participantes en la consulta.

4-Si el Tribunal Supremo de Elecciones supervisó el pasado


Plebiscito de los Distritos de la Península, esto no da la validez de la
pureza del proceso.

Este Tribunal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 inciso j) del


Código Municipal asesoró, colaboró y fiscalizó la consulta popular que realizó la
Municipalidad del Cantón Central de Puntarenas en noviembre de 1999, para
determinar si los distritos de Cóbano, Lepanto y Paquera deseaban pertenecer a
otra provincia. De la lectura del citado artículo 13, resulta claro que la
participación del Tribunal en las consultas populares convocadas por las
municipalidades, se convierte en un requisito sine qua non, para su validez.

POR TANTO

Se evacua la consulta en los siguientes términos: 1.- a).-No existe prohibición


legal alguna que impida que se realice un nuevo plebiscito en los distritos de
Cóbano, Lepanto y Paquera; sin embargo, para que el resultado del mismo sea
vinculante es necesario que concurra la voluntad legislativa, puesto que la ley es
el mecanismo establecido para convocar a una consulta popular de este
tipo; b).- Tratándose de consultas no vinculantes organizadas por las propias
Municipalidades, el plazo de tiempo que debe existir entre un plebiscito y otro,
debe ser establecido por ellos mismos, pero no puede ser inferior a dos
años; 2.- no son las municipalidades las competentes para convocar plebiscitos
que propendan o posibiliten la desmembración de distritos o cantones, sino la
Asamblea Legislativa mediante ley aprobada para tal efecto; 3.- Como regla
general, la votación que se requiere para la validez de un plebiscito es de mayoría
simple. Sin embargo, tratándose del plebiscito que con efectos vinculantes decida
celebrarse en virtud de mandato legislativo, corresponde a la ley
determinarlo; 4.- La presencia del Tribunal Supremo de Elecciones en las
distintas etapas de un plebiscito, constituye un requisito esencial para su
validez. Si es un plebiscito municipal autónomo, dicha presencia es fiscalizadora;
de lo contrario, su organización corresponde integralmente, al Tribunal Supremo
de Elecciones. Notifíquese y publíquese en el Diario Oficial.

Oscar Fonseca Montoya


Luis Antonio Sobrado González Olga Nidia Fallas Madrigal