ACUERDO:

En la ciudad de Paraná, Capital de la provincia de Entre Ríos, a los seis días del
mes de junio de dos mil dieciocho, reunidos en el Salón de Acuerdos los Sres.
miembros del Excmo. Superior Tribunal de Justicia, a saber: Presidente: Dr.
EMILIO AROLDO E. CASTRILLON, Vice-presidenta: Dra. SUSANA E.
MEDINA y Vocales Dres. DANIEL OMAR CARUBIA, GERMAN REYNALDO F.
CARLOMAGNO, BERNARDO IGNACIO SALDUNA, LEONOR PAÑEDA,
CLAUDIA MONICA MIZAWAK, JUAN RAMON SMALDONE y MIGUEL
ANGEL GIORGIO, asistidos del Secretario autorizante, fueron traídas para
resolver las actuaciones caratuladas: "RISSO, JOSÉ ALCIDES c/CONCEJO
DELIBERANTE DE LA CIUDAD DE VICTORIA s/CONFLICTO DE
PODERES".-

Practicado el sorteo de ley, resultó que la votación debía tener lugar en el

siguiente orden: DRES. PAÑEDA, MEDINA, SALDUNA, MIZAWAK, CARUBIA,
CARLOMAGNO, SMALDONE, GIORGIO y CASTRILLON.-

Examinadas las actuaciones, el tribunal se planteó la siguiente cuestión:

¿Qué corresponde resolver?

A LA CUESTION PROPUESTA LA SRA. VOCAL DRA. PAÑEDA DIJO:

I.- Se presenta José Alcides Risso, en calidad de Presidente del Concejo

Deliberante de la Municipalidad de Victoria, con patrocinio letrado y promueve
acción de conflicto de poderes contra dicho Concejo, peticionando se deje sin
efecto la medida de suspensión por el plazo de ocho meses -sin goce de
remuneración- dispuesta por el art. 1 del Decreto Nº 095, de fecha 7 de
diciembre de 2016, que fuera dictada por el Cuerpo Deliberante de esa ciudad.

Expresa que se ha suscitado un conflicto de poderes, atribuyéndose el órgano

deliberante, facultades sancionatorias correctivas hacia el Vicepresidente
Municipal sin tener tal atribución legal.

Solicita se declare la nulidad del acto ejercido en tales condiciones, la revocación

del acto de suspensión, la inmediata reinstalación y posesión en el cargo que
desempeñaba, reconociéndosele los días ilegítimamente cesados y su paga
salarial correspondiente a dicho período, y, cautelarmente se disponga la
suspensión de todo procedimiento relacionado con la cuestión. Finalmente
peticiona, con fundamento en el art. 678 del C.P.C.C., que se aplique una multa
equivalente a diez (10) juristas, a los miembros del Concejo que hayan decidido
y procedido a controvertir en este proceso.
Ofrece prueba, funda en derecho y peticiona se dicte sentencia haciendo lugar a
la acción interpuesta con imposición de costas, efectuando reserva del Caso
Federal.

A fs. 54/59, El Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos, previo dictamen

fiscal -fs. 39 y vta.- se declara competente para entender en autos, y dispone la
suspensión de todos los procedimientos relacionados con el conflicto de poderes
durante la tramitación del proceso y hasta el dictado de la sentencia definitiva.

II.- Corrido el traslado de ley, contesta la demanda en representación del

Concejo Deliberante de la ciudad de Victoria, la Vicepresidenta Primera, señora
Laura Soledad Caballero, con patrocinio letrado, solicitando el rechazo de la
demanda con imposición de costas.

En primer lugar plantea, que la facultad de juzgar políticamente a las

autoridades, se encuentra regulada tanto en nuestra Constitución Provincial
como en la Ley Nº 10027 de Regímenes Municipales, no mencionando
expresamente tal norma al Vicepresidente por una omisión legislativa.

Seguidamente expresa que el actor participó en el procedimiento

administrativo, aceptando su juzgamiento sobre sus presuntas faltas éticas,
debiendo aplicarse la doctrina de los actos propios.

Manifiesta que resulta absurdo que bajo el principio general del derecho según
el cual "quien puede lo mas puede lo menos", se permita al Concejo exonerar al
Vicepresidente Municipal pero no aplicarle una sanción disciplinaria.

Respecto del pedido de sanción pecuniaria a los concejales que intervinieron en

la controversia, menciona que la ley tiene prevista inmunidades para los
concejales a los efectos de poder desarrollar sus funciones con total libertad.

Finalmente especifica que no corresponde abonar los salarios caídos, los cuales
se encuentran escasamente fundados, y aduce que dicha petición excede el
marco cognoscitivo del presente proceso. Cita jurisprudencia de este Superior
Tribunal, acompaña documental y ofrece prueba.

III.- De la prueba documental acompañada se corre traslado, contestando el

actor, por derecho propio y con patrocinio letrado.

Sostiene que se ha efectuado una interpretación extensiva del art. 95, inc. f) de
la Ley 10.027, al pretender suspenderlo por causales que no se encuentran
legalmente establecidas e incluirlo indebidamente en dicho artículo
argumentando una omisión del legislador.
Expresa que el conflicto de poderes se suscita por la nulidad de la sanción de
suspensión implementada en el Decreto Nº 95/16. Que no se violenta la
doctrina de los actos propios, ya que no consintió en ningún momento la
potestad ejercida por el Concejo, y refiere que no es posible cuestionar en esta
acción los fundamentos fácticos, probatorios, fines y motivos de la medida
causante del conflicto.

Precisa que la cita jurisprudencial sobre la improcedencia de los salarios caídos,

resulta inaplicable al caso, dado que se trata en autos de una medida
disciplinaria de suspensión, y reitera que pretende el resarcimiento por el lucro
cesante como ganancia real, esperada y cierta de la que fue privado.

Respecto a la multa pretendida, entiende inaplicables los privilegios o fueros

legislativos, y finalmente, en virtud de la prueba documental acompañada por la
parte demandada, reconoce los documentos que fueran oficiales, desconociendo
los que no emanan de la Municipalidad.

Adjunta prueba documental, referente a los hechos nuevos planteados por la

parte demandada.

IV.- A fs. 213/217 vto., contestando la vista conferida, emite dictamen la señora
Procuradora Adjunta, Rosa Alvez Pinheiro, propiciando el rechazo de la
demanda por los fundamentos que expone.

V.- Relacionados los antecedentes relevantes del subexámine, las posiciones de

las partes en juicio y la opinión del Ministerio Público Fiscal, cabe ingresar al
tratamiento de la cuestión propuesta a juzgamiento y en orden a ello, definir si
la pretensión actoral que motiva esta acción es o no procedente.

Liminarmente es dable señalar que este Tribunal ha emitido pronunciamiento

previamente en esta causa en razón de su competencia, habiéndose declarado
competente para conocer en la acción de conflicto de poderes promovida por el
actor, José Alcides Risso, en su carácter de Vicepresidente del Municipio de la
ciudad de Victoria contra el Honorable Concejo Deliberante de dicha localidad,
en orden a lo dispuesto en los arts. 205, ap. 1º, inc b) de la Constitución de
Entre Ríos, 676 y ss. del CPCCER y 173 y ss. de la Ley Orgánica de Municipios
10.027 y su modif. Ley 10.082 (t.o. Decr. Nº 4706/12), en tanto habilita la
competencia que le fuera constitucionalmente conferida en forma originaria,
exclusiva y excluyente.

Asimismo, cuadra recordar que en dicha oportunidad, ratificando

pronunciamientos precedentes de este Alto Cuerpo en sus distintas
integraciones, al emitir el primer voto dije que: "&de acuerdo a lo prescripto en
el art. 205, ap.1, inc.b), las cuestiones de competencia entre los órganos
ejecutivo y deliberativo de cada municipio habilitan la competencia originaria
de este Cuerpo, estableciendo el art 676 del CPCC que el conflicto de poderes es
aquel donde un poder o una municipalidad o una rama de la corporación
municipal, se atribuye o ejerce competencia, invade o ejercita atribuciones que
corresponden a otro poder, a otra municipalidad o a la otra rama del poder; y,
cuando una rama de la corporación municipal niegue o desconozca la existencia
legal de la otra, o a su autoridad o los actos que practicare, entorpezca o impida
el libre ejercicio de sus funciones, competencia que a nivel municipal -y en
supuestos de conflictos internos de poderes- también se consagró en el art. 173
de la Ley 10.027 y modif."

En dicha línea argumental, se expresó que: "es preciso puntualizar que lo que
define el conflicto de poderes en el sentido institucional y legal, en los términos
de las normas señaladas, es la efectiva contienda entre autoridades en cuanto
refiere a facultades, y toda vez que una desconoce a la otra y reclama para sí sus
atribuciones invadiendo su ámbito y esfera de actuación o impidiéndole su
ejercicio, por considerar que en razón de la materia la misma se encuentra
comprendida -en forma expresa o implícita- dentro del espectro de atribuciones
que a cada una le otorga el ordenamiento jurídico positivo" y que: "Debe existir
una real y efectiva situación de contienda que signifique un claro avance sobre
las atribuciones de otro poder; la procedencia de esta acción -entonces- está
dirigida exclusivamente para "los supuestos en que se enunció un
avasallamiento, injerencia o desconocimiento de las atribuciones de un órgano -
el denunciante- por parte de otro -el denunciado- pero no puede tener por
finalidad paralizar la acción, legítima o no, de este último cuando ejerce
facultades que en modo alguno pueden serle atribuidas a aquél". (cfre. CAMPS,
Carlos Enrique, "Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos
Aires - Anotado, Comentado, Concordado", Tomo II, Edit Lexis Nexis-
Depalma, 2004"."Presidente Municipal de Urdinarrain c/ Honorable Concejo
Deliberante de la Ciudad de Urdinarrain s/ Conflicto de Poderes, sentencia del
06/04/2011;" Municipalidad de la Ciudad de Colón c/ Fadel S.A. - Acción de
Lesividad - Competencia, sentencia del 11/12/2015)".

VI.- Sentado ello, y atendiendo a la concreta cuestión sometida a decisión de

este Tribunal -el juzgamiento de la conducta del vicepresidente municipal por
parte del concejo deliberante y la imposición de una sanción suspensiva del
ejercicio de sus funciones- es preciso señalar que este Alto Cuerpo interviene en
casos como el puesto a consideración -como adelantara- en razón de su
competencia constitucional originaria y exclusiva, siendo por tanto el único
órgano judicial habilitado para expedirse sobre la legitimidad o ilegitimidad de
dicho proceso.

En tal sentido, cabe señalar que el proceso disciplinario del juzgamiento de la

conducta de un vicepresidente municipal, en cuanto funcionario político elegido
por la voluntad popular, consiste en un procedimiento de la misma naturaleza,
es decir, político más que jurídico.
Conforme a lo dicho, la intervención judicial se circunscribe y restringe al
control de legalidad y del debido proceso, no pudiendo, en principio,
inmiscuirse en las razones de oportunidad mérito o conveniencia de las
decisiones referidas a materias propias de otros poderes, limitándose a ejercer
una suerte de contralor legal excepcional y extraordinario.

VII.- En relación a la ubicación institucional del órgano constitucional

vicepresidente municipal, sin soslayar el inconcluso debate doctrinario
suscitado en torno a la puntual cuestión y las dificultades que tal temática
plantea en el marco de la teoría clásica del Poder y su tríada de la división de
funciones, si bien prestigiosa doctrina, aunque orientada al examen de la
ubicación institucional del Vicepresidente de la Nación, representada por
autores tales como Gregorio Badeni, que lo considera integrando el Poder
Ejecutivo, o como Joaquín V. González y Rafael Bielsa que se enrolan en el
criterio que lo considera un órgano extrapoder, y aún alguno como Miguel Angel
Ekmekdjian que postula su naturaleza híbrida, todos coinciden en excluirlo del
Poder Legislativo, entiendo que, conforme a la plataforma normativa
constitucional y legal positiva que rige el caso -arts. 233, 234 y 236 de la Carta
Magna provincial y 103,104,105 y cc. de la Ley 10.027- la ubicación del
vicepresidente municipal según el diseño constitucional introducido en
oportunidad de la reforma de la Carta Magna provincial de 2008, integra y
pertenece desde el aspecto orgánico institucional al departamento ejecutivo
municipal, aunque ejerce funciones tanto en el departamento ejecutivo -en
tanto reemplazante y sucesor constitucional y electivo del presidente municipal-
cuanto en el concejo deliberante -en tanto presidente de dicho cuerpo, aunque
con dispares atribuciones que la de los concejales (no tiene iniciativa legislativa,
no tiene en ejercicio de la presidencia voz ni voto, salvo empate, etc.-
desestimando de igual modo que las corrientes doctrinarias precitadas, su
pertenencia al cuerpo deliberativo. O sea, ya se trate de un órgano del Poder
Ejecutivo o de un órgano extrapoder, no forma parte de la rama deliberativa.

Ello, lo evidencian tanto los preceptos constitucionales cuanto las disposiciones

de la LOM (Ley 10.027 y modificatoria).

Así, nuestra Carta Magna establece en relación al Régimen Municipal, en la

Sección IX, Capítulo 1, las disposiciones generales que reglan los Municipios. En
lo que aquí interesa el art. 233 de la CP prescribe que: "El gobierno de los
municipios está compuesto por dos órganos: uno ejecutivo y otro deliberativo.".
El art. 234 introduce disposiciones relativas al departamento ejecutivo
incluyendo al vicepresidente y dándole igual tratamiento tanto en relación a la
fórmula electiva conjunta que integra con el Intendente por el idéntico período,
cuanto a los requisitos para aspirar a dicho cargo -entre otros, tener 25 años de
edad, a diferencia de los concejales para los que sólo se exige mayoría de edad- y
a las restricciones para la reelección de sus mandatos -a diferencia de los
concejales que es irrestricta- reservando para el vicepresidente la función de
sucesor temporal -ausencia mayor a cinco días- o definitivo del presidente
municipal, quien está a cargo del departamento ejecutivo.

En idéntico sentido que las normas constitucionales precedentemente glosadas,

la Ley Orgánica de Municipios 10.027 regla el departamento ejecutivo en los
arts. 102 y ss. de su Capítulo III, dando tratamiento conjunto al Presidente y
Vicepresidente Municipal. Es del caso puntualizar que no empece a ello lo
dispuesto en el art. 106 en cuanto refiere a la remuneración mensual
correspondiente al cargo de Presidente Municipal -que es establecida mediante
ordenanza- omitiendo mencionar la correspondiente al nobel cargo
constitucional de vicepresidente, lo que entiendo se trata de una simple omisión
-entre otras omisiones en las que, en lo puntual, desprolijamente se incurre en
este cuerpo legal y que deben ser objeto de una esmerada teleológica,
sistemática e integradora hermenéutica- originada, en muchos casos y entre
otras causas, en la mera reproducción de disposiciones del régimen anterior, ya
que, como expusiéramos, el vicepresidente municipal no participa de la calidad
de concejal ni es equiparable a tal, lo que se pone de manifiesto en la
circunstancia de que la remuneración de los concejales está expresamente
reglada en el art. 94 del Capítulo II, "Del Concejo Deliberante", que prescribe
que: "los concejales tienen derecho a una dieta que ellos mismos fijarán por
mayoría de dos tercios (2/3) de la totalidad de sus miembros".

Como correlato del tratamiento conjunto de ambas autoridades electivas del

DEM, la competencia destituyente o exonerante conferida al concejo deliberante
respecto del presidente y del vicepresidente municipal es también similar.
Ambos son pasibles de juzgamiento por parte del cuerpo deliberativo en el caso
del art. 249 de la C.P., que autoriza su destitución con el voto de los dos tercios
de sus miembros por causa de incapacidad sobreviviente que les impida
desempeñar sus cargos. Ello, sin perjuicio de su cese de pleno derecho en caso
de condena firme que acarree inhabilitación por delito cometido contra la
administración pública.

Tal atribución reconoce tratamiento por separado en el texto constitucional, en

una disposición específica, para los miembros del concejo deliberante: los
concejales. Así, el art 250 C.P. estatuye en relación a éstos -a diferencia de la
competencia otorgada respecto de los miembros electivos del DEM- facultades
correctivas y expulsivas: "El concejo deliberante podrá, con el voto favorable de
los dos tercios de la totalidad de sus miembros, corregir y aún excluir de su seno
a cualquier concejal por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones o
por causa de incapacidad sobreviviente que le impida desempeñar su cargo.
Cesarán en su cargo de pleno derecho en caso de recibir condena penal firme
que acarree inhabilitación por delito cometido contra la administración
pública." (las negritas me pertenecen).
La Ley Orgánica de Municipios 10.027 y su modif. Ley 10.082 (t.o. Dec. Nº
4706/12) dispone en su art. 90, de similar modo, la competencia sancionatoria
del concejo deliberante respecto de los concejales, reproduciendo en lo
sustancial, pero de modo menos preciso, la facultad que le fuere conferida en el
art. 250 precedentemente transcripto de la Carta Fundamental entrerriana.

Por su parte el art. 95 de la Ley 10.027 y modif., al enunciar las atribuciones y

deberes del concejo deliberante prevé en el inc. b) la de "Aplicar sanciones a los
miembros de su Cuerpo", atribución que se desarrolla en el art. 90 supra citado
-conforme al art. 250 C.P.-.

Por otra parte, el inc. f) del art. 95 LOM precitado, establece la competencia
exonerante del concejo para los miembros electivos del municipio, tanto del
DEM cuanto del HCD. Debe en este sentido considerarse necesariamente
incluído en él al vicepresidente, aunque no haya sido expresamente
mencionado, toda vez que resulta impensable que sea la única autoridad electiva
que quede eximida de responsabilidad, debiendo interpretarse su omisión como
otra de las tantas a las que oportunamente aludiéramos y que deben ser
subsanadas por vía de una armonizadora hermenéutica. Prescribe dicho inciso,
conforme la competencia para el juzgamiento político de sus autoridades
conferida a los municipios por nuestra Carta Fundamental en su art 240, que el
concejo deliberante está facultado para: "Exonerar por si solo al Presidente
Municipal o a cualquiera de sus miembros cuando se hallaren incursos en
alguna de las inhabilidades enumeradas en el art. 72° de esta Ley. El interesado
podrá apelar de esta resolución para ante el Superior Tribunal de Justicia.". El
art. 72°, al que remite, enumera las causales taxativas en las que el ejercicio de
tal atribución debe fundarse estableciendo que: "Están inhabilitados para ser
Presidente, Vicepresidente o Concejal del Municipio: a) Los que no pueden ser
electores; b) Los deudores del fisco nacional, provincial o municipal que,
habiendo sido ejecutados legalmente y contaren con sentencia firme, no
hubiesen pagado sus deudas; c) Los que estuvieren privados de la libre
administración de sus bienes; d) Los que cumplan condena con sentencia firme
por delito que merezca pena de prisión o reclusión, o por delito contra la
propiedad, o contra la Administración Pública o contra la fe pública; y e) Los
inhabilitados por sentencia firme del tribunal competente.".

En relación a ello, cabe recordar que las normas constitucionales y legales que
reglan el régimen municipal, entre ellas las que confieren competencias
destituyentes o exonerantes de sus autoridades, tienen un profundo sentido
democrático y republicano, pues el Concejo Deliberante es el órgano donde
esencialmente reside la autoridad municipal y al que cabe reconocer
fundamentalmente origen popular (Cfr. Rafael Bielsa, "Principios del Régimen
Municipal", 2da Edición, Buenos Aires 1940, pág. 71), pero dichos fundamentos
no pueden conferirle al Concejo, facultades que no le fueran expresamente
atribuidas tanto de manera legal cuanto constitucional.
En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reiteradamente
dicho que: "...ningún departamento de gobierno puede ejercer lícitamente otras
facultades que las que le han sido acordadas..." y que "...es principio
arquitectónico de nuestro ordenamiento constitucional que ningún poder pueda
arrogarse mayores facultades que las que le hayan sido conferidas
expresamente..." (Fallos 137:47, entre otros), y es que el equilibrio y coexistencia
entre el poder político y jurídico constituyen uno de los pilares fundamentales
que viabilizan y permiten el adecuado funcionamiento del sistema democrático
sustentado en la división republicana de poderes.

Por otro lado, tampoco puede atribuírsele al concejo facultades disciplinarias

bajo los denominados "poderes implícitos", ya que ellos constituyen
atribuciones que no son sustantivas ni independientes de las expresamente
concedidas, sino que configuran potestades auxiliares y subordinadas para el
imprescindible ejercicio de los poderes expresos (Fallos 318:1967), no siendo en
esta estricta materia aplicable el principio invocado por la demandada de que
"quien puede lo mas puede lo menos" ya que en el caso de sanciones correctivas,
como en la especie, estamos ante atribuciones reservadas a la organización y
funcionamiento interno de cada poder del estado, estándole vedado al otro
incursionar en este ámbito. Por ello, y sólo trazando un paralelo ilustrativo, la
Legislatura Provincial es competente para juzgar políticamente a las
autoridades enumeradas en el art 138º de nuestra Carta Magna, pero carece de
ella para imponerles sanciones correctivas.

De las consideraciones precedentes resulta manifiesto que el vicepresidente

municipal no es, desde una visión orgánica, miembro del concejo deliberante
municipal ni reviste la calidad de concejal del cuerpo deliberativo que integran
éstos, quedando asimismo patentizado que el concejo deliberante sólo ostenta la
competencia de juzgamiento, y por las causales legal y taxativamente
enumeradas en la ley, del presidente y del vicepresidente municipal que le
confieren los arts. 249 C.P., 95, inc. f) y 72º de la Ley Orgánica Municipal (Ley
10.027 y modif.), pudiendo ambos ser eventualmente destituídos de sus
respectivos cargos sólo con fundamento en las mismas.

VIII.- Está documentalmente acreditado en autos y no controvertido que el

Concejo Deliberante de la ciudad de Victoria, mediante el Decreto 095, emitido
en fecha 7 de diciembre de 2016, impuso al vicepresidente municipal, hoy actor,
la sanción de suspensión por el término de ocho meses -sin goce de
remuneración- por la causal de mal desempeño de sus funciones con incidencia
institucional.

Es del caso resaltar que, no obstante que el decreto en cuestión no funda

normativamente en su parte dispositiva la sanción impuesta, en sus
considerandos se citan, aunque desordenada y confusamente, sólo los art. 90;
95, inc. b); e inc. f) y 98 de la LOM, ignorando el texto constitucional pertinente
que resulta mas preciso y claro. Así, el art. 90º de la LOM, es exclusivamente
aplicable a los "concejales" según el inequívoco texto del art. 250 de la C.P., o
sea, a los "miembros del concejo", como expresa la ley, en la inteligencia de que
el vicepresidente municipal no es miembro del concejo -términos que debieran
ser indiferentes dado que, como expusiéramos oportunamente, el
vicepresidente municipal no integra el cuerpo deliberativo y mucho menos
participa de la calidad de concejal, pero la demandada lo entendió,
erróneamente, relevante en razón de la postura que asumiera de asignarle
ubicación en el cuerpo deliberativo, aunque no llega a equipararlo a un
concejal-. Por tanto, el art. 90º premencionado no es aplicable en el caso, ya
que es de exclusiva aplicación para los concejales, siendo ajeno al presidente y al
vicepresidente municipal. Otro tanto ocurre con el art. 98º, que establece las
sanciones aplicables a los miembros del concejo. La norma indudablemente se
dirige a los concejales, lo que queda plenamente esclarecido cuando en su
último párrafo establece como condición de validez: "Debe garantizarse el
derecho de defensa al concejal por ante el Concejo Deliberante, permitiéndole
realizar su descargo verbalmente o por escrito.". En verdad el único artículo
pertinente citado en el Decreto 095/16 relativo al vicepresidente y a la cuestión
puntual, es el art. 95º, inc. f) de la LOM, que faculta al cuerpo deliberativo a
exonerar a las autoridades electivas de los dos poderes del municipio, cuando se
hallaren incursas en alguna de las inhabilidades del art. 72º de dicho cuerpo
legal. En el sub case, ninguna de las causales del art. 72º se imputa ni verifica.
Tampoco el supuesto del art. 249º C.P.. Es más aún, la atribución fáctica que da
sustento a la imputación y consecuente sanción del aquí actor no resulta
subsumible en ninguno de los supuestos o causales constitucionales y legales
previstas para el vicepresidente municipal.

Y, al obrar de tal modo, el concejo deliberante no sólo incurrió en exceso de

poder sino que nítidamente invadió la esfera de atribuciones y facultades de
otro poder, en particular, interfiriendo en las del vicepresidente municipal en
cuanto atañen a su función de sucesor electivo, temporario o definitivo, del
presidente municipal, impidiéndole su libre ejercicio en razón de la sanción de
suspensión que le impusiera, lo que encuadra la situación planteada en un típico
conflicto de poderes.

IX.- Bajo los lineamientos precedentes y en el contexto fáctico y normativo del

sub examine no puede sino concluirse que el Concejo Deliberante obró sin
competencia en razón de la materia, incurriendo en exceso de poder, toda vez
que no se encontraba facultado ni constitucional ni legalmente para sancionar al
vicepresidente municipal suspendiéndolo en el ejercicio de sus funciones, ya que
su atribución se restringe -al igual que respecto del presidente municipal- como
anticipáramos, exclusivamente a la de su destitución o exoneración y con
fundamento en las causales taxativamente establecidas en los arts. 249 de la
C.P., 95, inc. f) y 72 de la L.O.M..
Por tanto, adoleciendo el acto impugnado de un vicio de gravedad extrema que
afecta uno de sus elementos esenciales -falta de competencia material- deviene
insanablemente nulo. En relación a los vicios de la competencia, la doctrina ha
dicho que: "Este vicio es comunmente denominado "exceso de poder", pues él
implica que el órgano administrativo ha incurrido, al emitir el acto, en un exceso
de las facultades y atribuciones constitutivas de su aptitud legal de obrar. La
incompetencia en razón de la materia, del territorio o del grado genera, en
principio, la nulidad absoluta del acto (art. 14, inc. b). Así se ha dicho que,
mediando incompetencia en razón de la materia, la resolución administrativa es
nula, de nulidad absoluta, y por ende, insusceptible de ser saneada." (cfr.
COMADIRA, JULIO RODOLFO, "El Acto Administrativo. En la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos" La Ley).

Por último, cuadra señalar que, siendo irrelevante en supuestos como el del sub
case la voluntad de las partes, no resulta de aplicación en la especie la teoría de
los actos propios, en tanto la regla "venire contra factum" invocada por la
demandada no puede ser aplicada ante actos inconfirmables, como es el caso, en
que no se verifican los principios que la rigen.

X.- En cuanto al reclamo de pago de los salarios dejados de percibir en virtud de

la medida suspensiva controvertida, habiéndose articulado la acotada acción de
conflicto de poderes que prevé el art. 205, ap. 1., inc. b) de la CP y los arts. 676 y
ss. del CPCCER y los arts. 173 y ss. de la LOM, no corresponde expedirse sobre
tal pretensión, debiendo el actor, en su caso, ocurrir por la vía procesal
correspondiente.

XI.- La conclusión a la que se arriba, torna procedente la imposición de la

multa prevista en el art. 678 del CPCC, la que se estima en 3 (tres) juristas, a los
miembros del Concejo Deliberante que procedieron a dictar el acto suspensivo
en perjuicio del actor careciendo de facultades para su emisión en orden a la
normativa aplicable.-

XII.- Por los fundamentos precedentes, propongo al acuerdo hacer lugar a la

presente acción de conflicto de poderes y declarar en consecuencia la nulidad
del Decreto Nº 095/16, del Concejo Deliberante de la ciudad de Victoria,
mediante el cual se impuso la sanción de suspensión en el ejercicio de sus
funciones al actor, Vicepresidente Municipal de la ciudad de Victoria, e imponer
una multa de tres juristas a cada miembro del Concejo Deliberante que procedió
a dictar el acto suspensivo en perjuicio del actor.

Costas a la parte vencida, art. 65 del CPCC. ASI VOTO.

A SU TURNO LA SRA. VOCAL DRA. MEDINA DIJO que adhiere al voto de la

Dra. Pañeda.-
A SU TURNO EL SR. VOCAL DR. SALDUNA DIJO:

I.- Me remito, en cuanto a los antecedentes del caso, al relato que desarrolla la
Sra. Vocal de primer voto.

II.- Respecto a la solución propuesta, del análisis de las postulaciones

formuladas por el accionante, comparto la solución a la que arriba el sufragio
ponente.

III.- En esa dirección, y tal como lo desarrollara oportunamente (tanto en la

causa "RISSO, JOSÉ ALCIDES C/MUNICIPALIDAD DE VICTORIA S/ACCIÓN
DE AMPARO". Expte. 22475", sentencia de fecha 13/01/2017; y en estas mismas
actuaciones, en la resolución de fs. 54/59), "resulta ineludible reparar en la
norma de nuestra Constitución Provincial, que en su art. 233 establece que 'el
gobierno de los municipios está compuesto por dos órganos, uno ejecutivo y
otro deliberativo'. El art. 234 señala que 'el departamento ejecutivo está a cargo
de un funcionario con el título de presidente municipal, que es elegido por el
voto directo del pueblo a simple pluralidad de sufragios. En la misma fórmula y
por el mismo período se elegirá un vicepresidente municipal (...)'. El art. 236
determina que 'el órgano deliberativo está integrado por un concejo deliberante
presidido por el vicepresidente municipal (...). En las deliberaciones el
vicepresidente tiene voz, y sólo vota en caso de empate'."

"Sobre ello, en referencia a la ubicación que el constituyente parecía otorgarle

dentro del articulado, he sostenido que al vicepresidente municipal 'se lo
considera formando parte del Ejecutivo', (Salduna, Bernardo, "Constitución de
Entre Ríos", Dictum Ediciones, Paraná, 2009, p. 614)."

"Resulta pertinente -por la analogía que guarda con el cargo en cuestión-

remitirse al análisis que doctrina calificada ha efectuado acerca del cargo de
Vicepresidente de la Nación. En este sentido, mi comentario es concordante con
el criterio del Dr. Badeni, que al preguntarse acerca de '¿qué órgano integra el
Vicepresidente?', considera que 'el Vicepresidente también integra el Poder
Ejecutivo porque, sin mengua de las funciones que le asigna la Constitución, su
rol fundamental es el de sustituir, temporal o definitivamente al Presidente en la
jefatura del Poder Ejecutivo cuando se presenta alguna de las hipótesis del art.
88 de la Ley Fundamental.' E insiste el autor: 'Pero, si bien integra el Poder
Ejecutivo, disfruta de plena independencia para ejercer las funciones que le
asigna la Ley Fundamental' (Badeni, Gregorio, "Tratado de Derecho
Constitucional", Ed. La Ley, Bs. As, 2010, T. III, p. 607)."

"En este marco, se ha señalado que ubicar jurídicamente al Vicepresidente de la

República 'no es tarea fácil. De acuerdo con los principios elementales del
Derecho Político, existe una división clásica de los Poderes del estado: Ejecutivo,
Legislativo y Judicial. Claro está que en realidad lo que se divide es el ejercicio
del Poder, no el Poder mismo, que es indivisible (...) Estos conceptos que
parecen elementales, no lo son tanto cuando tratamos de encasillar al
Vicepresidente: se nos escapa como agua entre las manos y nos encontramos
con un criterio general, según el cual no solamente resulta difícil encuadrar este
funcionario, sino que hasta se lo desubica, colocándolo fuera de los tres poderes.
Resulta absurdo ubicar al Vicepresidente dentro del Poder Judicial; nada tiene
que ver con él. Menos absurdo, pero no por ello menos incorrecto, es
considerarlo formando parte del Poder Ejecutivo. De acuerdo a nuestra
constitución, el Ejecutivo es unipersonal; lo ejerce el Presidente de la República
y no lo comparte con nadie (...). Sólo nos queda el Poder Legislativo, pero su
encuadramiento dentro del mismo no resulta fácil; el Vicepresidente es el
Presidente del Senado; sin embargo la teoría dominante es que él no forma
parte de ese cuerpo. Según Wilson, no es miembro de la Alta Cámara y se limita
a presidir sus sesiones (...) Gonzalez Calderón, luego de hacer un elogio del
Vicepresidente, a quien considera el segundo magistrado de la Nación, dice de él
que si bien es el Presidente nato del Senado, se trata de un funcionario 'extraño
al cuerpo' Igual opinión tiene Joaquín V. González y Rafael Bielsa. (...) De modo,
pues, que según la opinión general, el Vicepresidente no integra ninguno de los
Poderes del Estado. No forma parte lógicamente, del Poder Judicial; ni del
ejecutivo, que es unipersonal; ni tampoco del Poder Legislativo, no obstante su
cargo de Presidente del Senado. Nos encontramos así con un funcionario sin
ubicación aparente dentro del marco constitucional clásico; y ello a pesar de
intervenir activamente en el funcionamiento de una de las ramas del Legislativo,
y ser el posible futuro titular del Ejecutivo; pero en el Interín, ninguno de los
tres Poderes parece darle cabida.' (Derecho Constitucional, Doctrinas
Esenciales, Dir: Segundo Linares Quintana, Ed. La Ley, T. I, pp. 1067/1070)."

"Retomando la mirada hacia nuestro texto constitucional entrerriano, he

señalado las diferencias entre la situación del vicepresidente municipal respecto
de la de los concejales. Resulta curioso, pero además de la condena penal firme
(art. 249 CP), pareciera que los concejales, sólo pueden destituirlo por
'incapacidad sobreviniente' que impida desempeñar su cargo (Salduna, op. cit.,
pp. 649 y 650). Vale decir que, según parece, los concejales sólo tienen potestad
para destituir al vicepresidente municipal en esos taxativos supuestos (condena
penal e incapacidad). Y tan sólo para removerlo de su cargo. No para
"sancionarlo", como aquí ha sucedido. Sin embargo, el art. 250 establece que el
concejo deliberante podrá, con el voto favorable de los dos tercios de la totalidad
de sus miembros, corregir y aun excluir de su seno a cualquier concejal por
'desorden de conducta' en el ejercicio de sus funciones o por causa de
incapacidad sobreviniente que le impida desempeñar su cargo.".

IV.- Como conclusión, entendí que "sea que se comparta la opinión doctrinaria
en relación a la pertenencia de la figura del Vicepresidente al Poder Ejecutivo, o
sea que se lo conceptualice como funcionario "extrapoder", lo cierto es que en
mi criterio, aquí se verifica lo que la norma prevé al regular el denominado
"conflicto de poderes". En este punto, es necesario señalar que si bien el art. 173
de la ley 10027 establece que son tales, 'aquellos conflictos que se produzcan
entre el Departamento Ejecutivo y el cuerpo deliberativo', el art. 205.1º.c), de
nuestra constitución provincial, al referirse a la competencia originaria del
Superior Tribunal de Justicia, refiere a 'aquellos conflictos internos de las
municipalidades y comunas', estableciendo una conceptualización más amplia
que la norma legal, que abarca conflictos institucionales de mayor rango de
alcance institucional. En esa dirección es de destacar lo que afirma el apoderado
del Municipio (fs. 99 y 99 vta,): esto es, que su intervención en estas actuaciones
no responden a que el Departamento Ejecutivo fuera quien dictara la medida
atacada, sino que en esta clase de procesos, el Concejo Deliberante, único
órgano que intervino en el decreto cuestionado, no posee legitimación procesal
pasiva para presentarse per se; pudiendo hacerlo, precisamente, en el
procedimiento previsto para 'conflicto de poderes'.".

V.- Así ello comparto lo postulado por la Sra. Vocal de primer voto, al sostener
la inaplicación de la máxima "quien puede lo más puede lo menos", en materia
disciplinaria o sancionatoria, entendiendo que ella fue conceptualizada
fundamentalmente en materia de derechos subjetivos individuales, mas no para
su aplicación en el ámbito de la organización institucional de los poderes del
Estado, en el que, si no hay disposición legal, no hay competencia legítima.

En efecto, extrapolar la aplicación de ese principio al ámbito de la organización

de los poderes públicos, podría traer aparejada la alteración de las competencias
atribuidas por el constituyente o el legislador a cada uno de los órganos que los
componen.

VI.- Por tales razones, sumadas a las que expone el sufragio ponente, propicio
HACER LUGAR a la ACCIÓN DE CONFLICTO DE PODERES planteada, y en
consecuencia DECLARAR LA NULIDAD del Decreto Nº 095/16, dictado por el
Concejo Deliberante de la ciudad de Victoria, e imponer una multa de tres
juristas a los miembros de ese cuerpo, que procedieron a dictar el acto
suspensivo en perjuicio del actor. Costas a la vencida. ASÍ VOTO.-

A SU TURNO LOS SRES. VOCALES DRES. MIZAWAK Y CARUBIA DIJERON

que adhieren al voto de la Dra. Pañeda.-

A SU TURNO LOS SRES. VOCALES DRES. CARLOMAGNO, SMALDONE,

GIORGIO Y CASTRILLON DIJERON que hacen uso del derecho de abstención
previsto en el art. 33 de la L.O.P.J..-

Con lo que no siendo para más, se dio por finalizado el acto quedando acordada
la siguiente sentencia:
FDO. DRES. CASTRILLON - MEDINA - CARUBIA - CARLOMAGNO -
SALDUNA - PAÑEDA - MIZAWAK - SMALDONE - GIORGIO.-

SENTENCIA:

PARANA, 6 de JUNIO de 2018.-

VISTO:

Por los fundamentos del Acuerdo que antecede; por unanimidad de quienes
emitieron opinión y oído el Ministerio Público Fiscal;

SE RESUELVE:

I.- HACER LUGAR a la ACCION DE CONFLICTO DE PODERES planteada por

el Sr. José Alcides RISSO, en su carácter de Vicepresidente Municipal de la
ciudad de Victoria, contra el Concejo Deliberante de la antes referida ciudad y,
en consecuencia, DECLARAR LA NULIDAD del Decreto Nº 095/16, dictado por
este último órgano deliberativo, que dispuso sancionar al actor en el ejercicio de
sus funciones.

II.- IMPONER una multa de tres juristas a cada miembro del Concejo
Deliberante del Municipio de la ciudad de Victoria que procedió a dictar el acto
suspensivo en perjuicio del actor.-

III.- ADJUDICAR las costas a la demandada vencida.-

IV.- REGULAR los honorarios profesionales de los Dres. Jorge Pablo CAMPOS y
Alejandro Matías PLUGOBOY, en las respectivas sumas de PESOS
DIECINUEVE MIL QUINIENTOS ($19.500) y TRECE MIL SEISCIENTOS
CINCUENTA ($13.650) -arts. 3, 5, 58, 63 y ccdtes. del Decreto Ley 7046,
ratificado por Ley 7503-.-

Regístrese, notifíquese, devuélvase la causa judicial agregada por cuerda y,

oportunamente, archívese.-

FDO. DRES. CASTRILLON - MEDINA - CARUBIA - CARLOMAGNO -

SALDUNA - PAÑEDA - MIZAWAK - SMALDONE - GIORGIO.- ANTE MI:
JULIO C. PEREZ DUCASSE - SECRETARIO S.T.J.E.R.

SE REGISTRÓ. CONSTE.-
DR. JULIO PEREZ DUCASSE

SECRETARIO S.T.J.