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Duarte Neves Tavares da Silva

Resumos de Direito Administrativo I



Regência: Prof. Fausto de Quadros
Manuais: Curso de Direito Administrativo, vol. I, Freitas do Amaral.
Direito Administrativo Geral, tomo I e II, Marcelo Rebelo de Sousa e André
Salgado Matos.

Conceito de administração

Quando se fala em administração pública, tem-se presente todo o conjunto de
necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela
colectividade. Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma
necessidade colectiva, aí surgirá um serviço público destinado a satisfazê-la, em nome do
interesse da colectividade. Fica excluída, no entanto, do âmbito administrativo, na sua
maior parte, a necessidade colectiva de realização da justiça, isto é, a aplicação de
normas jurídicas aos casos concretos por sentenças com força de caso julgado emitidas
por tribunais. Esta função acaba por ser exercida pelos tribunais. Quanto às demais
necessidades colectivas, entram todas na esfera administrativa e dão origem ao conjunto,
vasto e complexo, de actividades e organismos a que se costuma chamar administração
pública.

Os vários sentidos da expressão "administração pública"

Recorrendo a exemplos quanto a esta matéria, quando é referido que o sujeito X
entrou para a administração das alfândegas, a expressão é empregada no sentido de
organização, sendo um sinónimo de organização administrativa, mais conhecida por
administração pública em sentido orgânico em sentido subjectivo; se afirmarmos que a
administração pública é demasiado lenta, a expressão é utilizada no sentido de
actividade, ou seja, de actividade administrativa. Neste último exemplo referimo-nos já a
administração pública em sentido material, ou administração pública em sentido objectivo.
Com efeito, aqueles conjuntos vasto e complexo de organismos não são mais do
que um sistema de serviços e entidades (administração pública em sentido orgânico) que
actuam por forma regular e contínua para cabal satisfação das necessidades colectivas
(administração pública em sentido material).
A Administração Pública não se limita ao Estado: inclui-o, mas comporta muitas
outras entidades e organismos. Por isso também, nem toda a actividade administrativa é
uma actividade estadual: a administração pública não é uma actividade exclusiva do
Estado. Existem outras instituições administrativas que não se confundem com o Estado,
tendo personalidade próprias, constituindo entidades política, jurídica e sociologicamente
distintas. Exemplos destas entidades são as regiões autónomas, os municípios, as
freguesias, as universidades, os institutos públicos, etc. Com isto, é possível concluir que
o conceito de Administração Pública é bem mais amplo que o conceito de Estado. Assim,
é possível definir a Administração Pública como o sistema de órgãos, serviços e agente
do Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome
da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar. Numa perspectiva orgânica, a Administração Pública
compreende duas realidades diferentes: por um lado, as pessoas colectivas públicas e os
serviços públicos e, por outro, os funcionários e agentes administrativos. A primeira é
constituída por organizações, umas dotadas de personalidade jurídica (as pessoas
colectivas públicas), outras em regra não personificadas (serviços públicos). A segunda é
formada por indivíduos, que põem a sua inteligência e a sua vontade ao serviço das
organizações administrativas para as quais trabalham. Este aparelho foi criado para
actuar. Esta actuação da função pública designa-se por actividade administrativa, ou
administração pública em sentido material. Em sentido material, a administração pública é
a actividade de administrar. Administrar é tomar decisões e efectuar operações com vista
à satisfação regular de determinadas necessidades, obtendo para o efeito os recursos
mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. Por isso, a administração
pública em sentido material pode ser definida como a actividade típica dos serviços
públicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com
vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e
bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais
convenientes. Se os fins do Estado, como colectividade política suprema, são a justiça, a
segurança, a cultura e o bem-estar, então todos os fins do Estado, para além da justiça,
se realizam através da administração pública. Logo, os fins da Administração Pública são
a segurança, a cultura e o bem-estar económico e social. Por isso, é possível afirmar que
a função administrativa não se reconduz a uma simples actividade executiva. Esta tem de
garantir a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-
estar económico e social.

Administração pública e administração privada

A administração pública e a administração privada distinguem-se pelo objecto
sobre o qual incidem, pelo fim que visam prosseguir e pelos meios que utilizam. Quanto
ao objecto, a administração pública versa sobre as necessidades colectivas assumidas
como tarefa e responsabilidade própria da colectividade, ao passo que a administração
privada incide sobre necessidades individuais ou sobre necessidades que, sendo de
grupo, não atinjam contudo a generalidade de uma colectividade inteira. Quanto ao fim, a
administração pública tem necessariamente de prosseguir sempre um interesse público,
sendo este o único fim que as entidades públicas e os serviços públicos podem
legitimamente prosseguir, ao passo que a administração privada tem em vista, fins
particulares. Quanto aos meios, na administração privada os meios jurídicos que cada
pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre as partes, sendo que,
logicamente, o contrato é o instrumento jurídico típico do mundo das relações privadas.
Pelo contrário, a administração pública não pode utilizar, face aos particulares, os
mesmos meios que estes empregam para uns com os outros. Por esta razão, a lei
permite a utilização de determinados meios de autoridade, que possibilitam às entidades
e serviços públicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento
ou, mesmo, fazê-lo contra a sua vontade. Por estas razões, o contrato não poderá
constituir o instrumento típico da administração pública. Este será o comando unilateral,
quer sob a forma de acto normativo (p.ex. regulamento), quer sob a forma de decisão
concreta e individual (p.ex. acto administrativo).

Administração Pública e as funções do Estado

As funções do Estado, segundo a maioria da doutrina dividem-se em quatro:
política, legislativa, jurisdicional e administrativa. Importa referir que o Prof. Marcello
Caetano (opinião seguida pelo Prof. Fausto de Quadros) considera a existência de uma
quinta função, a função técnica (exemplo do médico do Hospital de São José que opera).
Contudo, o Prof. Freitas do Amaral considera que esta função não tem autonomia, visto
que em todas as funções do Estado há hoje em dia uma dimensão ou componente
técnica. O Prof. reconhece, no entanto, que é na actuação da AP que mais avulta uma
actividade essencialmente técnica de produção de bem e prestação de serviços.
A política tem um fim específico, definir o interesse geral da colectividade. A
administração pública realiza, em termos concretos, o interesse geral definido pela
política. O objecto da política são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os
rumos do seu destino colectivo. O da administração pública é a satisfação regular e
contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura, bem-estar económico e
social. A política tem uma natureza criadora, enquanto que a administração pública tem
natureza executiva, pondo em prática as orientações tomadas a nível político. Enquanto
que a política reveste um carácter primário e livre, a administração pública tem carácter
condicionado e secundário, sendo limitado pelas leis do poder político e legislativo. Os
órgãos políticos são eleitos democraticamente pelo povo, ao passo que os órgãos
administrativos são nomeados ou eleitos por um colégio eleitoral restrito. Contudo, estas
áreas não são insensíveis uma à outra. Esta distinção acaba por não ser tão fácil de ser
realizada num plano quotidiano tanto quanto o é no plano de ideias. Por exemplo, pode
haver actos políticos com mero significado administrativo (marcação de uma eleição na
data de há muito habitual) e, ao invés, actos administrativos com alto significado político
(nomeação de um novo governador civil para um distrito potencialmente perturbado).
A função legislativa encontra-se no mesmo plano, na opinião do Prof. Freitas do
Amaral, da função política. Na verdade, também a legislação define opções, objectivos,
normas abstractas, enquanto a administração executa, aplica e põe em prática o que lhe
é superiormente determinado. Actualmente, a administração pública é uma actividade
totalmente subordinada à lei, sendo esta o fundamento, o critério e o limite de toda a
actividade administrativa.
Função jurisdicional: ambas as actividades são secundárias, executivas e
encontram-se subordinadas à lei. Uma consiste em julgar e outra em gerir. A justiça visa
aplicar o direito aos casos concretos, a administração pública visa prosseguir os
interesses gerais da colectividade. A justiça aguarda passivamente que lhe tragam os
conflitos sobre que tem de pronunciar-se; a administração pública toma activamente a
iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas que lhe estão confiadas. A justiça está
acima dos interesses, é desinteressadas, ao passo que a administração pública, é parte
interessada. Tal como a administração pública se encontra subordinada à lei, existe
também uma submissão da mesma face aos tribunais, para apreciação e fiscalização dos
seus actos e comportamentos.

Sistemas de Direito Administrativo

Tal como sucede com os sistemas políticos e com os sistemas judiciais, a estruturação da
Administração Pública varia em função do tempo e do espaço. A distinção que mais
interessa considerar prende-se com a espacial, nomeadamente, com a distinção entre o
sistema administrativo de tipo britânico e sistema administrativo de tipo francês.

Sistema administrativo britânico ou de administração judicial- Este sistema
caracteriza-se, em primeiro lugar, pela separação de poderes: o Rei foi impedido de
resolver, por si ou por conselhos formados por funcionários da sua confiança, questões de
natureza contenciosa, por força da lei de abolição da Star Chamber , e foi proibido de dar
ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-los. Caracteriza-se também pelo Estado de
Direito: culminando uma longa tradição iniciada na Magna Carta, os direitos, liberdades e
garantias britânicos foram consagrados no Bill of Rights (1689). O Rei ficou desde então
claramente subordinado ao Direito, em especial ao direito consuetudinário, resultante de
costumes sancionados pelos tribunais. O Bill of Rights determinou, nomeadamente, que o
direito comum seria aplicável a todos os ingleses, incluindo Rei e súbditos, de qualquer
parte da Grã-Bretanha. Era a consagração do império do Direito, a rule of law. Outra
característica deste sistema é a descentralização: em Inglaterra cedo se praticou a
distinção entre administração central e administração local. No entanto, as autarquias
locais gozavam de ampla autonomia face a uma intervenção central diminuta, sendo
encaradas como entidades independentes, ou verdadeiros governos locais. Uma quarta
característica é a sujeição da Administração Pública aos tribunais comuns: a
Administração Pública acha-se submetida ao controlo jurisdicional dos tribunais comuns.
Assim, os litígios que surjam entre as entidades administrativas e os particulares não são,
pois, em regra, da competência de quaisquer tribunais especiais: entram na jurisdição
normal dos tribunais comuns. Outra característica é a subordinação da Administração ao
direito comum: na verdade, em consequência da rule of law, tanto o Rei como os seus
conselhos e funcionários se regem pelo mesmo direito que os cidadãos anónimos. Em
sexto lugar, a execução judicial das decisões administrativas: que decorre de todas
características acima citadas, que resulta na impossibilidade de a Administração executar
as suas decisões por autoridade própria. Assim, se um órgão da Administração toma uma
decisão desfavorável a um particular, e se o particular não a acata voluntariamente, esse
órgão não poderá por si só empregar meios coactivos para impor o respeito da sua
decisão: terá de ir a tribunal, obter deste uma sentença que torne imperativa aquela
decisão. Por fim, as garantias jurídicas dos particulares: os cidadãos dispõem de um
sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administração Pública. Se as leis
conferem alguns poderes de autoridade pública aos órgãos administrativos, estes são
considerados como tribunais inferiores e, se excederem os seus poderes, o particular
cujos direitos tenha sido violados, pode recorrer a um tribunal superior, normalmente o
King's Bench, solicitando um mandado ou uma ordem do tribunal à autoridade para que
faça ou deixe de fazer alguma coisa. Os tribunais comuns gozam de plena jurisdição face
à Administração Pública.

Sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva- Caracteriza-
se pela separação de poderes: com a Revolução Francesa foi proclamado
expressamente, logo em 1789, o princípio da separação de poderes, pelo que a
Administração ficou separada da Justiça. Caracteriza-se, igualmente, pelo Estado de
Direito: não se estabeleceu apenas a teoria da separação de poderes, mas foram
enunciados solenemente os direitos subjectivos públicos invocáveis pelo indivíduo contra
o Estado: é de 1789 a Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão, cujo
art. 16º exige um sistema de garantias de direitos. Outra característica é a centralização:
com a Revolução Francesa torna-se indispensável construir um aparelho administrativo
disciplinado, obediente e eficaz. É essa a obra gigantesca de Napoleão, os funcionários
da Administração Pública são organizados segundo o princípio da hierarquia. As
autarquias locais, embora com personalidade jurídica própria, não passam de
instrumentos administrativos do poder central. Uma quarta característica é a subordinação
da Administração aos tribunais administrativos: se o poder executivo não se podia imiscuir
nos assuntos de competência dos tribunais, também não poderia interferir no
funcionamento da Administração Pública. Assim, em 1799 são criados os tribunais
administrativos incumbidos de fiscalizar a legalidade dos actos da Administração e de
julgar o contenciosos dos seus contratos e da sua responsabilidade civil. Uma quinta
característica será a subordinação da Administração ao direito administrativo: por se
considerar que os órgãos e agentes administrativos não estão na mesma posição que os
particulares, por exercerem funções de interesse público e utilidade geral, devem por isso
dispor quer de poderes de autoridade, que lhes permitam impor as suas decisões aos
particulares, quer de privilégios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de
perseguições ou más vontades dos particulares vindas dos interesses feridos. Nasce
deste modo um conjunto de normas jurídicas de direito público, bem diferente das do
direito privado: diferentes para mais, na medida em que a Administração Pública é dotada
de poderes de autoridade, de que os particulares não dispõem; e diferentes para menos,
na medida em que a Administração é sujeita a deveres e restrições que tão-pouco oneram
a vida dos particulares, que se irá denominar de Direito Administrativo. Uma outra
característica é o privilégio da execução prévia: que permite à Administração executar as
suas decisões por autoridade própria. Quando um órgão da Administração francesa toma
uma decisão desfavorável a um particular e se ele não a acata voluntariamente, esse
órgão pode por si só empregar meios coactivos, inclusive a polícia, para impor o respeito
pela sua decisão, e pode fazê-lo sem ter de recorrer a qualquer tribunal para tal. Em
suma, as decisões unilaterais da Administração têm em regra força executória própria, e
podem por isso mesmo ser impostas pela coacção aos particulares, sem necessidade de
qualquer intervenção prévia do poder judicial. Por fim, as garantias jurídicas dos
particulares: também o sistema administrativo francês, por assentar num Estado de
Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurídicas contra os abusos e
ilegalidades da Administração. Mas essas garantias são efectivadas através dos tribunais
administrativos, e não por intermédio dos tribunais comuns. Por outro lado, nem mesmo
os tribunais administrativos gozam de plena jurisdição face à Administração: na maioria
dos casos, estando em causa uma decisão unilateral tomada no exercício de poderes de
autoridade, o tribunal administrativo só pode anular o acto praticado se ele for ilegal: não
pode declarar as consequências dessa anulação, nem proibir a Administração de
proceder de determinada maneira, nem condená-la a tomar certa decisão ou a adoptar
certo comportamento. As garantias jurídicas dos particulares face à Administração são
aqui menores do que no sistema britânico: só uma longa e notabilíssima jurisprudência
conseguirá, aos poucos, ir reforçando, em França, a posição dos particulares face aos
poderes públicos.

Confronto entre os sistema de tipo britânico e de tipo francês

Os sistemas de tipo francês e de tipo britânico têm em comum o facto de ambos
consagrarem a separação de poderes e o Estado de Direito.
Quanto à organização administrativa, o sistema de tipo francês é centralizado e o
britânico é descentralizado;
Quanto ao controlo jurisdicional da Administração, o primeiro entrega-o aos tribunais
comuns, o segundo aos tribunais administrativos, existindo assim, no sistema britânico
uma unidade de jurisdição e no sistema francês uma dualidade de jurisdição;
Quanto ao direito regulador da Administração, no sistema de tipo britânico é o direito
comum, que basicamente é direito privado, mas no sistema de tipo francês é o direito
administrativo;
Quanto à execução das decisões administrativas, o sistema de administração judiciária fá-
la depender da sentença dos tribunais, ao passo que o sistema de administração
executiva atribui autoridade própria a essas decisões e dispensa a intervenção prévia de
qualquer tribunal;
Enfim, quanto às garantias jurídicas dos particulares, a Inglaterra confere aos tribunais
comuns amplos poderes de injunção face à Administração, que lhes fica subordinada
como a generalidade dos cidadãos, enquanto a França só permite aos tribunais
administrativos que anulem as decisões ilegais das autoridades ou as condenem ao
pagamento de indemnizações, ficando a Administração independente do poder judicial.

Evolução dos sistemas administrativos britânico e francês

Em termos de organização administrativa, a administração britânica tornou-se algo mais
centralizada do que era no final do século passado, dado o grande crescimento da
burocracia central, a criação de vários serviços locais do Estado, e a transferência de
tarefas e serviços antes executados a nível municipal para órgãos de nível regional. A
administração francesa, por seu lado, foi gradualmente perdendo o seu carácter de total
centralização que atingiu no império napoleónico, aceitando a autonomia dos corpos
intermédios, eleição livre dos órgãos autárquicos, uma certa diminuição dos poderes dos
prefeitos, e bem recentemente, uma vasta reforma descentralizadora que transferiu
numerosas e importante funções do Estado para as regiões;
Relativamente ao controlo jurisdicional da Administração, mantêm-se no essencial as
diferenças de sistema. É certo que em Inglaterra surgiram, às centenas, os chamados
"administrative tribunals", e que em França aumentaram significativamente as relações
entre os particulares e Estado submetidas a fiscalização dos tribunais judiciais, mas
apenas num plano aparente. Isto porque os administrative tribunals em nada se
assemelham aos tribunais administrativos franceses e a administração inglesa continua
basicamente sujeita ao controlo dos tribunais comuns; por seu turno, o aumento da
intervenção dos tribunais judiciais nas relações entre a Administração e os particulares em
França não significa que o controlo da aplicação do Direito Administrativo tenha deixado
de pertencer aí aos tribunais administrativos, mas apenas que cresceu muito o número de
casos em que a Administração actua hoje em dia sob a égide do direito privado, e não à
luz do direito público;
No tocante ao direito regulador da Administração, deu-se efectivamente uma certa
aproximação entre os dois sistemas, na medida em que a transição do Estado liberal para
o Estado social de Direito, aumentou consideravelmente o intervencionismo económico
em Inglaterra e fez avolumar a função de prestação de serviços culturais, educativos,
sanitários e assistenciais da Administração britânica, dando lugar ao aparecimento de
milhares de leis administrativas. Por outro lado, a Administração Pública francesa teve de
passar, em diversos domínios, a actuar sob a égide do direito privado.
Quanto à execução das decisões administrativas, também se verifica uma aproximação,
mas não tão acentuada, Com efeito, o século XX viu surgir na Grã-Bretanha uma nova
entidade denominada "administrative tribunals", que não são autênticos tribunais mas sim
órgãos administrativos independentes, criados junto da Administração central, para decidir
questões de direito administrativo que a lei manda resolver por critérios de legalidade
escrita e, portanto, fazendo preceder a decisão administrativa de um due process of law,
no respeito do princípio do contraditório e com recurso para os tribunais comuns. Os ditos
"administrative tribunals" não são, pois, tribunais administrativos no sentido que esta
expressão comporta no sistema de tipo francês: mas as suas decisões, tomadas após o
que podemos qualificar como um verdadeiro procedimento administrativo, são decisões
imediatamente obrigatórias para os particulares, e não carecem de confirmação ou
homologação judicial prévia para poderem ser impostas coactivamente, se necessário:
deste modo, muitos órgãos da administração britânica, embora não todos, dispõem de
poderes análogos aos que em França são típicos do poder executivo (privilégio da
execução prévia). De seu lado, o Direito Administrativo francês concede aos particulares a
possibilidade de obter dos tribunais administrativos a suspensão da eficácia das decisões
unilaterais da Administração Pública: o que afinal de conta significa que no direito francês
muitas das decisões da Administração só vêm a ser executadas se um tribunal
administrativo, a pedido de um interessado, a tal não se opuser.
Por último, e no que diz respeito às garantias jurídicas dos particulares, já foi referido que
estas são bastante superiores no sistema britânico que no francês. Contudo, em França
os tribunais administrativos ganham cada vez mais poderes declarativos face à
Administração, no exercício dos quais, se não podem condenar autoridades
administrativas a fazer ou não fazer alguma coisa, já podem todavia ir mais longe do que
a mera anulação de actos ilegais, sendo-lhes consentido, em casos variados, que
declarem o comportamento devido pela Administração, sob pena de ilicitude, dos actos
dos órgãos dos agentes que desobedeçam.

Cabe agora responder a se as diferenças entre estes dois sistemas se mantêm ou se já
não faz sentido distinguir estes dois sistemas. A resposta do Prof. Freitas do Amaral é um
mais ou menos. Considera que o princípio fundamental que inspira cada um dos sistemas
mencionados é diverso, muitas das soluções que vigoram num e noutro lado são
diferentes, a técnica jurídica utilizada por e por outro não é a mesma. Onde apesar de
tudo as diferenças se mantém mais nítidas e contrastantes é nos tribunais a cuja
fiscalização é submetida a Administração, no britânico aos tribunais comuns e no francês
aos tribunais administrativos.
Actualmente, a tendência é a de a aproximação se acentuar ainda mais, uma vez que
ambos os países pertencem hoje à UE. Este facto não deixará de contribuir, a médio e
longo prazo, para reforçar mais ainda a linha de aproximação que vem sendo seguida por
ambos. O mesmo sucederá por certo a Portugal e aos demais membros da União. O
espaço jurídico europeu dá já os seus primeiros passos para uma harmonização quanto
ao direito administrativo. Um "direito comum europeu" começa a nascer.

Tipos de Normas Administrativas

O Direito Administrativo é um conjunto de normas jurídicas, mas não é um conjunto
qualquer, trata-se de um conjunto organizado, estruturado, obedecendo a princípios
comuns e dotados de um espírito próprio, tratando-se, por isso, de um sistema. Neste
sistema de normas, existem, na opinião do Prof. Fausto de Quadros e do Prof. Freitas do
Amaral, três normas que merecem especial referência: são elas as normas orgânicas, as
normas funcionais e as normas relacionais.
As normas orgânicas são as normas que regulam a organização da Administração
Pública, ou seja, são normas que estabelecem as entidades e organismos que fazem
parte da Administração, isto é, são normas que definem a sua organização. Actualmente,
considera-se que as normas orgânicas se tratam de normas jurídicas, pois têm eficácia
externa, pois interessam, e muito, aos particulares.
As normas funcionais são as que regulam o modo de agir específico da Administração
Pública, estabelecendo processos de funcionamento, métodos de trabalho, tramitação a
seguir, etc. Estas normas são também normas jurídicas, uma vez que têm eficácia
externa. Visam assegurar um funcionamento racional e tecnicamente aperfeiçoado do
aparelho administrativo e, bem assim, de garantir que os cidadãos possam participar no
funcionamento da Administração Pública, tomando parte na formação de decisões ou
deliberações que lhes respeitem.
As normas relacionais são as normas que regulam as relações da Administração com
outros sujeitos de direito no exercício da actividade administrativa. Tratam-se das normas
mais importantes, uma vez que regulam a grande parte do Direito Administrativo em
sentido material. Existem três tipos de relações jurídicas reguladas pelo Direito
Administrativo: as relações entre a Administração e os particulares; as relações entre
duas ou mais pessoas colectivas de direito público (p.ex. autarquia local e Estado); e, por
fim, as relações entre dois ou mais particulares (concessionário e utente).

Actividade de gestão pública e de gestão privada

A gestão pública é a expressão utilizada para designar a actividade pública da
Administração, ao passo que a expressão gestão privada é utilizada para designar a
actividade que a Administração desempenha, tendo sempre em vista o interesse público,
mas utilizando meios privados.
Assim, podemos afirmar que são actos de gestão privada os que se compreendem numa
actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua
numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas
mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com
submissão às normas de direito privado. Por outro lado, são actos de gestão pública os
que se compreendem no exercício de um poder ou dever público, integrando eles
mesmos a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de
envolverem ou não o exercício de meios de coacção, e independentemente ainda das
regras que na prática dos actos devam ser respeitadas.

Natureza do Direito Administrativo

As três principais teses são três: o Direito Administrativo é um direito excepcional; o
Direito Administrativo é o direito comum da Administração Pública; o Direito Administrativo
é o direito comum da função administrativa.

O Direito Administrativo como direito excepcional- segundo esta corrente, o Direito
Administrativo seria um direito excepcional ao direito privado. O direito privado era a regra
geral, que se aplicaria sempre que não houvesse uma norma excepcional de Direito
Administrativo aplicável. Daqui resultava uma consequência de maior importância:
havendo um caso omisso na legislação administrativa, a integração de lacunas devia
fazer-se mediante o recurso às regras ou aos princípios do direito privado. Esta
concepção, hoje em dia, encontra-se bastante ultrapassado, visto que se considera que o
Direito Administrativo é um sistema de normas, coerente e estruturado, com uma lógica
interna, e sujeito a princípios próprios. Por isso, as lacunas, a surgirem na lei
administrativa, devem ser resolvidas mediante a analogia dentro do Direito Administrativo
e, sendo casso disso, através do recurso aos princípios de Direito Administrativos. E, se
faltarem aqueles, deverá recorrer-se aos princípios gerais de direito público. Daqui se
conclui que o Direito Administrativo não é um direito excepcional, mas um direito comum.

O Direito Administrativo como direito comum da Administração Pública- segundo esta
concepção, o Direito Administrativo é um direito estatutário, porque estabelece a
regulamentação jurídica de uma categoria singular de sujeitos, a Administração Pública
(pessoas colectivas de direito público). O Direito Administrativo será, pois, o direito próprio
e específico dessas entidade, enquanto sujeitos de direito. Daqui resultariam três
consequências: o Direito Administrativo é direito público; o Direito Administrativo é o
direito comum da Administração Pública; a presença da Administração Pública é um
requisito necessário para a presença de uma relação jurídica administrativa.

O Direito Administrativo como direito comum da função administrativa- em primeiro lugar,
não é por ser estatutário que o Direito Administrativo é direito público, Há normas de
direito privado que são específicas da Administração Pública. Em segundo lugar, o Direito
Administrativo não é, por conseguinte, o único ramo do direito aplicável à Administração
Pública. Existem três ramos que a regulam: o Direito Privado; o Direito Privado
Administrativo; o Direito Administrativo. O Direito Privado Administrativo é um direito
específico dos sujeitos de direito público, mas não é Direito Administrativo, é privado. O
Direito Privado Administrativo é um direito estatutário, mas o Direito Administrativo não o
é, porque o seu âmbito de aplicação define-se objectivamente, em função da actividade
administrativa de gestão pública, e não subjectivamente, em função das pessoas
colectivas públicas. Em terceiro lugar, contesta-se que a presença da Administração
Pública seja requisito necessário para que exista uma relação jurídica administrativa, visto
que existem três tipos de relações jurídicas administrativas: as relações entre a
Administração e os particulares, as relações entre duas ou mais pessoas colectivas
públicas, e certas relações entre particulares. Pode portanto haver relações jurídicas
administrativas entre dois ou mais particulares sem qualquer presença da Administração
Pública. Nestes casos, o Direito Administrativo será aplicável porque está em causa o
desempenho objectivo da função administrativa e não pela presença subjectiva de uma
pessoa colectiva pública.

Traços específicos do Direito Administrativo

Juventude- o Direito Administrativo, tal como o conhecemos hoje, é um direito bastante
jovem. A juventude é aferida em comparação com o Direito Civil que surge e é trabalhado
desde Roma Antiga, ao passo que o Direito Administrativo apenas surge após as
revoluções francesa e, em Portugal, no ano de 1832, a partir das reformas de Mouzinho
da Silveira.

Influência jurisprudencial- Ao contrário da maioria dos outros ramos do direito, no
Direito Administrativo a jurisprudência, ou seja, a orientação que se desprende das
decisões dos tribunais tem a maior influência. Em França, o Direito Administrativo nasce
por via jurisprudencial, nomeadamente na clarificação de conceitos que acabam por
formar pilares deste ramo do direito público. Em Portugal, a sua origem é legislativa e
importada de França, mas a jurisprudência teve, também, uma extrema importância por
duas vias fundamentais. Em primeiro lugar, porque a lei não vale por si só, ou seja, a lei
têm o sentido que o tribunais lhe atribuem, através da sua interpretação sobre estas. Em
segundo lugar, pela existência de casos omissos, sendo que o preenchimento das
lacunas originadas por estes casos omissos está a cargo dos tribunais administrativos,
integrando as lacunas desses casos ou criando, inclusive, normas até aí inexistentes. Por
fim, cumpre ainda fazer uma referência à importância que estes tribunais administrativos
têm na delimitação dos princípios gerais de Direito Administrativo, através da sua
explicitação e consagração.
Quanto a esta questão, surgem duas opiniões divergentes, a do Prof. Marcello Caetano e
a do Prof. Afonso Queiró. O primeiro vem afirmar que o jurista não se pode limitar ao que
se encontra legislado, sob pena de cair sobre uma visão incompleta, tendo portanto de
analisar a maneira como essa lei é executada na prática quotidiana. Já o Prof. Afonso
Queiró encontra-se num pólo exactamente oposto, considerando que assumir a
sobreposição da vontade do intérprete à vontade do legislador é um perigoso desvio dos
bons princípios.

Autonomia- Embora ainda existam autores que consideram que o Direito Privado
Excepcional, actualmente os tribunais administrativos foram levados a criar normas
jurídicas distintas das do direito privado. O Direito Administrativo é um ramo distinto do
Direito Privado, mas completo, formando um todo, um verdadeiro corpo de normas e de
princípios subordinados a conceitos privativos desta disciplina e deste ramo do direito.
Esta questão da autonomia não se trata apenas de uma questão teórica, tendo uma
grande importância a nível prático, incidindo sobre o problema da integração de lacunas.
Se o Direito Administrativo fosse um conjunto de excepções ao direito privado, teria de se
recorrer a este quando aquele não regulasse uma determinada matéria que havia
suscitado problema. Assim, como o Direito Administrativo se trata de um ramo do direito
autónomo, no caso de existir um caso omisso, há que procurar uma analogia dentro do
próprio sistema do Direito Administrativo; caso não hajam casos análogos, haverá que
aplicar os princípios gerais de Direito Administrativo; caso não seja possível, ter-se-à de
aplicar os princípios gerais de direito público. Tal quer dizer que, em caso algum, sem
mais nem menos se poderá ir buscar a solução ao direito privado. Só o poderemos
aplicar, caso tenhamos esgotado todas as hipóteses anteriormente referidas e, portanto,
teremos de recorrer a princípios gerais de direito que, em alguns casos, se encontram
previstos em documentos de direito privado, como seja o Código Civil.

Codificação parcial- Em Portugal, não existe uma codificação global do Direito
Administrativo. Embora haja a existência de um Código Administrativo (1936-1940), este
apenas codifica uma parcela daquele. Existe, em Portugal também, um Código do
Procedimento Administrativo (1991) que vem regular todo o processo que envolva
particulares e Administração Pública a nível jurisdicional. Não há um Código relativo à
Teoria Geral do Direito Administrativo. Não é possível codificá-las, porque a AP está
constantemente a ser alterada, devido à sua natureza.

Princípios do Direito Administrativo

Cada ramo jurídico tem a encabeçá-lo princípios fundamentais, cuja compreensão é
essencial para o estudo das matérias que disciplina. Quase todos os princípios do direito
administrativo encontram consagração constitucional, pelo que constituem traços
caracterizadores do regime administrativo português.
Princípio da separação de poderes- o art. 2º da CRP refere-se a este princípio enquanto
fundamento do Estado de Direito democrático. Actualmente, devido à pluralidade de
divisão de competências dos órgãos do poder político, é possível afirmar que a separação
de poderes e quais os poderes correspondentes a cada órgão se encontra a cargo da
própria Lei Fundamental, ou seja, não existe, propriamente, um esquema patente da
separação de poderes. Hoje, o princípio da separação de poderes pode ser desdobrado
em duas dimensões: uma negativa e outra positiva. A dimensão negativa provém do
Estado liberal e dita a prevenção da concentração e do abuso do poder, mediante a
divisão orgânica e o controlo mútuo de poderes. Assim, a dimensão negativa impõe que,
quando no exercício de uma função do Estado para o qual estejam constitucionalmente
habilitados, os órgãos do poder político não possam praticar actos que se reconduzam a
outra função do Estado. Segundo a concepção positiva, esta exige uma estrutura
orgânica funcionalmente correcta do aparelho público, aferida por referência às ideias de
aptidão, responsabilidade e legitimação.
No quadro constitucional, não podem existir dúvidas de que são os tribunais os órgãos
cuja posição funcional assegura a maior adequação e legitimidade para o exercício da
função jurisdicional, quer pela sua competência ou pela sua imparcialidade. Podemos
então afirmar que é possível retirar do art. 202º/1, uma reserva de função jurisdicional em
favor dos tribunais (reserva de jurisdição). Assim, será inconstitucional por violação do
princípio da separação de poderes, qualquer lei que invista a administração do exercício
da função jurisdicional.
Princípio da prossecução do interesse público- tal princípio é o que decorre do art. 266º/1
da Constituição. Mas o que será, então, o interesse público? Numa acepção mais ampla,
podemos defina-lo como sendo o interesse geral de uma determinada comunidade, ou o
bem-comum teorizado por São Tomás de Aquino. Num sentido mais restrito, pode
caracterizar-se como sendo o que representa a esfera das necessidades a que a iniciativa
privada não pode responder e que são vitais para a comunidade na sua totalidade e para
cada um dos seus membros. Os interesses públicos a cargo da Administração encontram-
se consagrados na lei, sendo que esta noção de interesse público tem um conteúdo
bastante variável, uma vez que o que é interesse público hoje, poderá ser outra coisa
amanhã. A prossecução do interesse público e uma obrigação da Administração. Este
interesse público delimitará a capacidade jurídica das pessoas colectivas públicas e a
competência dos respectivos órgãos. Como tal, a prossecução de interesses privados por
membros da Administração, é considerada com corrupção, acarretando um número de
sanções, quer administrativas, quer penais. A definição do interesse público fica a cargo
da função política. Está sujeito ao princípio da especialidade, pois delimita a actuação de
cada pessoa colectiva, ou seja, estas pessoas tem a capacidade determinada pelos seus
fins. A capacidade do Estado será mais ampla que a das restantes pessoas colectivas de
direito público.
Dever de boa administração- significa que a Administração tem um dever de prosseguir o
bem comum da forma mais eficiente possível, traduzindo-se em actos cujo conteúdo seja
também inspirado pela necessidade de satisfazer da forma mis expedita e racional
possível o interesse público constitucional e legalmente fixado. Na opinião do Prof. Freitas
do Amaral, trata-se de um dever jurídico, mas imperfeito, porque não comporta uma
sanção jurisdicional.
Princípio da legalidade- como vimos, nos ponto acima, a Administração Pública tem de
prosseguir o interesse público, mas não o pode fazer de maneira arbitrária, tem de fazê-lo
com observância de um certo número de princípios e de regras, designadamente, a
Administração pública tem de prosseguir o interesse público em obediência à lei. Este
princípio encontra-se consagrado no art. 266º/2. Assim, actualmente a doutrina afirma que
os órgãos e os agentes da Administração pública só podem agir com fundamento na lei e
dentro dos limites por ela impostos. Excepções ao princípio da legalidade- são três: a
teoria do estado de necessidade; a teoria dos actos políticos e o poder discricionário da
Administração. A teoria do estado de necessidade diz-nos que, em circunstâncias
excepcionais, em verdadeira situação de necessidade pública, a Administração, se a
situação assim o exigir, fica dispensada de prosseguir o processo legal estabelecido para
circunstâncias normais, tendo, eventualmente, de indemnizar os particulares cujos direitos
assim tiverem sido sacrificados. A teoria dos actos políticos não é, em rigor, uma
excepção ao princípio da legalidade. Segundo ela, os actos de conteúdo essencialmente
político, os actos materialmente correspondentes ao exercício da função política não são
susceptíveis de recurso contencioso perante os tribunais administrativos. O que se
sucede é que, para esses casos, não existe, propriamente, uma sanção jurisdicional.
Contudo, se esses actos forem ilegais pode haver outras sanções, como a
responsabilidade civil, pelo que não há aí uma excepção ao princípio da legalidade.
Quanto, finalmente, ao poder discricionário, também se nos afigura que não constitui, de
modo nenhum, uma excepção ao princípio da legalidade, mas um modo especial de
configuração da legalidade administrativa. Com efeito, só existe poder discricionário
porque a lei o confere enquanto tal. Não existindo, portanto, uma própria excepção ao
princípio da legalidade, pois existe também competência e um fim. A discricionariedade só
existe, se, e na medida, em que a lei o prevê.


Princípio da desburocratização- tem consagração constitucional no art. 267º/1. Está
inteiramente relacionado com o princípio da prossecução do interesse público, pelo que,
sem desburocratização, é menor a eficiência das decisões administrativas e aumentam as
potencialidades de lesão das posições jurídicas subjectivas dos particulares. Este
imperativo da desburocratização incide quer sobre a estruturação administrativa, quer
sobre o procedimento administrativo.
Princípio da aproximação da administração às populações- tem consagração
constitucional no art. 267º/1 e assenta no pressuposto de que as necessidades colectivas
são melhor satisfeitas através de pessoas colectivas, órgãos e serviços administrativos
próximos daqueles que as experimentam. Proximidade, neste sentido, significa a
existência de entidades administrativas mais próximas dos particulares e, por outro, a
existência de órgãos e serviços, dentro de cada entidade administrativa, com mais fácil
conhecimento das necessidades concretas que lhes cabe satisfazer. Assim, o princípio da
aproximação da administração às populações desdobra-se nos princípios de
descentralização e no princípio de desconcentração.
Princípio da descentralização- decorre do art. 267º/1 da Constituição, tratando-se da
descentralização administrativa e não política. A descentralização administrativa exige que
o exercício da função administrativa seja cometido a diversas pessoas colectivas além do
Estado-administração. Contudo, não basta que este princípio seja meramente formal,
tendo, portanto, de ter uma aplicação prática. Ou seja, é necessário que estas pessoas
colectivas e os seus órgãos sejam investidos pela lei de atribuições e competências que
permitam a aproximação da administração às populações.
Princípio da desconcentração- encontra-se consagrado no art. 267º/2, na qual exige que
as competências para a prossecução das atribuições de uma pessoa colectiva sejam
repartidas por diversos órgãos. A Constituição acaba por consagrar uma forma de
desconcentração, a hierarquia administrativa e prevê, ainda, a delegação de poderes.
Princípio do respeito pelas posições jurídicas subjectivas dos particulares- o art. 266º/1 da
Constituição manifestou uma clara preocupação em não subalternizar as posições dos
particulares em face da prossecução do interesse público pela administração, sendo, por
isso, um limite à actuação administrativa. Este princípio não procura anular quaisquer
infracções da Administração pública aos particulares, pois isso é algo de natural. Este irá
proibir a sua violação, ou seja, a sua afectação com desrespeito pelos parâmetros de
juricidade da actuação administrativa.
Princípio da proporcionalidade- art. 266º/2 da CRP. Pode-se desdobrar em três
dimensões: adequação, necessidade e razoabilidade. A adequação proíbe a adopção de
condutas administrativas inaptas para a prossecução do fim que concretamente visam
atingir; a necessidade proíbe a adopção de condutas administrativas que não sejam
indispensáveis para a prossecução do fim que concretamente visam atingir; a
razoabilidade proíbe que os custos da actuação administrativa escolhida como meio de
prosseguir um determinado fim sejam manifestamente superiores aos benefícios que
sejam de esperar a sua utilização. A preterição de qualquer uma das três dimensões
envolve a preterição global da proporcionalidade.
Princípio da imparcialidade- consagrado constitucionalmente no art. 266º e deve ser
entendida como comando de tomada em consideração e ponderação, por parte da
administração, dos interesses públicos e privados relevantes para cada concreta actuação
sua. Este princípio tem uma dimensão negativa e uma dimensão positiva. A dimensão
negativa proíbe a administração de, a propósito de um caso concreto, tomar em
consideração e ponderar interesses públicos ou privados que, à luz do fim legal a
prosseguir, sejam irrelevantes para a decisão- garantias de imparcialidade-modos de
tutela que garantam que o particular se encontre influenciado pelos interesses em causa.
A dimensão positiva impõe que, previamente à decisão de um caso concreto, a
administração tome em consideração e pondere todos os interesses públicos e privados
que, à luz do fim legal a prosseguir, sejam relevantes para a decisão. Impedimento- terá
de se verificar uma das situações previstas no CPA. Suspeicao e escusa- enumeração de
exemplos.
Princípio da boa fé- é o único de entre todos os princípios da actividade administrativa
cuja teorização pode afirmar-se ter sido importada do direito privado. Este princípio está
consagrado no art. 266º/2 e vincula não só a administração como os particulares.
Situação baseada na actividade administrativa, o particular tem expectativas, o particular
investiu nesse expectativa, mas foi em vão.
Princípio da igualdade- consagração constitucional no art. 266º/2 e, mais genericamente,
no art. 13º. Este princípio implica que, por um lado, que não se trate desigualmente o que
é igual (sentido negativo) e que se trate de forma igual o que é igual (sentido positivo).
Princípio da justiça- consagração constitucional no art. 266º/2. Este identifica-se com o
conjunto de valores supremos do ordenamento jurídico e, portanto, em princípio objecto
de consagração constitucional, de entre os quais os direitos fundamentais assumem
primazia. Contudo, este princípio tem uma consagração muito pequeno, devido às
correntes, cada vez em maior número, positivistas, pois consideram que a lei se encontra
acima de qualquer patamar, ou seja, o direito é o que se encontra legislado. A própria
jurisprudência tem sido inequívoca quanto à aplicação deste princípio, tendo o aplicado
apenas uma vez. Assim, podemos concluir que a sua relevância enquanto limite da
margem de livre decisão administrativa é diminuta.
Princípio da subsidariedade- o nível superior só intervém se o nível inferior não for capaz
de satisfazer o interesse público. P.ex. nas autarquias, como pessoa colectiva que se
encontra mais perto da comunidade autárquica, será mais eficiente quanto à satisfação
das necessidades dessa comunidade.

A organização administrativa portuguesa

O Estado

Várias acepções da palavra "Estado"

A palavra Estado tem várias acepções, das quais as mais importantes são a acepção
internacional, a acepção constitucional e a acepção administrativa.
Na primeira, trata-se do Estado soberano, titular de direitos e obrigações na esfera
internacional; na segunda, surge-nos o Estado como comunidade de cidadãos que, nos
termos do poder constituinte que a si própria se atribui, assume uma determinada forma
política para prosseguir os seus fins nacionais; na terceira, o Estado é a pessoa colectiva
de direito público que, no seio da comunidade nacional, desemprenha, sob a direcção do
Governo, a actividade administrativa.
Na configuração do Estado como entidade jurídico-administrativa, são de todo
irrelevantes, ou quase, os aspectos ligados à capacidade internacional ou à forma política
interna do Estado. O que mais releva, no plano administrativo, é a orientação superior do
conjunto da administração pública pelo Governo (art. 199º/d)), é a distribuição de
competências pelos diferentes órgãos centrais e locais, e é a separação entre o Estado e
as demais pessoas colectivas públicas, como é o caso das autarquias locais.

O Estado como pessoa colectiva

Recorta-se assim, nos quadros do Direito Administrativo, a figura do Estado-
administração, que é um entidade jurídica de per si, ou seja, é uma pessoa colectiva
pública entre muitas outras. É uma pessoa colectiva pública autónoma, não confundível
com os governantes que o dirigem, nem com os funcionários que o servem, nem com as
outras entidades autónomas que integram a Administração, nem com os cidadãos que
com ele entram em relação.
A qualificação do Estado como pessoa colectiva decorre, entre nós, da própria
Constituição. As principais consequências da qualificação do Estado como pessoa
colectiva: distinção entre Estado e outros sujeitos de direito; enumeração, constitucional e
legal, das atribuições do Estado; estabelecimento de órgãos do Estado; definição das
atribuições e competências a cargo dos diversos órgãos do Estado; possibilidade de
distinção entre órgãos e representantes, permanentes ou ocasionais, do Estado;
existência de funcionários do Estado, categoria distinta da dos funcionários das
autarquias locais ou das regiões autónomas, bem como diferente da dos trabalhadores
das empresas públicas ou privadas; previsão da prática de actos jurídicos do Estados,
nomeadamente actos unilaterais e contratos; delimitação do património do Estado,
correspondente aos bens e direitos patrimoniais da pessoa colectiva Estado, e portanto
distinto quer dos patrimónios de cada uma das restantes pessoas colectivas públicas,
quer dos patrimónios individuais dos órgãos, agentes e representantes do Estado; as
restantes pessoas colectivas públicas são, para efeitos de responsabilidade civil,
terceiros face ao Estado.
Espécies de administração do Estado

Temos de saber distinguir entre administração central do Estado e administração local do
Estado. Nem todos os órgãos e serviços do Estado exercem competência extensiva a
todo o território nacional; nem todos são, pois, órgãos e serviços centrais. Há também
órgãos e serviços locais, instalados em diversos pontos do território nacional e com
competência limitada a certas áreas. Num caso, fala-se de administração central do
Estado, no outro, de administração local do Estado. Assim, por exemplo, os governadores
civis eram órgãos locais do Estado: representavam o Governo na circunscrição distrital.
Já os presidentes das câmaras nada têm a ver com o Estado: são órgãos locais, sim, mas
dos municípios, representam as populações das respectivas áreas. Os governadores civis
defendiam os interesses gerais perante as populações locais, ao passo que os
presidentes de câmara defendem os interesses locais perante o Governo.
A segunda distinção que precisamos de conhecer é a que separa administração directa
do Estado da administração indirecta do Estado. Trata-se de uma classificação que vem
referida no art. 199º/d) da Constituição. A diferença está no seguinte: a administração
directa do Estado é a actividade exercida por serviços integrados na pessoa colectiva
Estado, ao passo que a administração indirecta do Estado é uma actividade que, embora
desenvolvida para a realização dos fins do Estado, é exercida por pessoas colectivas
públicas distintas do Estado. Exemplos de serviços pertencentes à primeira: a Presidência
do Conselho, os ministérios, as secretarias de Estado, as direcções-gerais, etc. Exemplos
de organismos incluídos na segunda: Estradas de Portugal, etc.

Administração directa do Estado

Cumpre destacar as principais características específicas do Estado e da sua
administração directa. São as seguintes: unicidade: o Estado é a única espécie deste
género; carácter originário: todas as outras pessoas colectivas públicas são sempre
criadas ou reconhecidas por lei ou nos termos da lei. O Estado não, tem natureza
originária, não derivada; territorialidade: o Estado é uma pessoa colectiva de cuja
natureza faz parte um certo território, o território nacional; multiplicidade de atribuições: o
Estado é uma pessoa colectiva de fins múltiplos, podendo e devendo prosseguir diversas
e variadas atribuições; pluralismo de órgãos e serviços: são numerosos os órgãos do
Estado, bem como os serviços públicos que auxiliam esses órgãos; organização em
ministérios: os órgãos e serviços do Estado-administração, a nível central, estão
estruturados em departamentos, organizados por assuntos ou matérias, os quais se
denominam ministérios; personalidade jurídica una: apesar da multiplicidade das
atribuições, do pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado
mantém sempre uma personalidade jurídica una. Todos os ministérios pertencem ao
mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos: os ministérios e as
direcções-gerais não têm personalidade jurídica. Cada órgão do Estado vincula o Estado
no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu serviço; instrumentalidade: a
administração do Estado é subordinada, não é independente nem autónoma. Constitui um
instrumento para o desempenho dos fins do Estado. É por isso que a Constituição
submete a administração directa do Estado, civil e militar, ao poder de direcção do
Governo (art. 199º/d)); estrutura hierárquica: a administração directa do Estado acha-se
estruturada em termos hierárquicos, isto é, de acordo com um modelo de organização
administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes ligados por um vínculo
jurídico que confere ao superior o poder de direcção e ao subalterno o dever de
obediência; supremacia: o Estado-administração, dado o seu carácter único, originário e
instrumental em relação aos fins do Estado exerce poderes de supremacia não apenas
em relação aos sujeitos de direito privado, mas também sobre as outras entidades
públicas.

Atribuições do Estado

Ao falar-se de atribuições, isto é, dos fins ou objectivos que o Estado se propõe atingir,
temos de tomar consciência de uma diferença radical que separa o Estado das demais
pessoas colectivas públicas que integram a Administração. É que, enquanto relativamente
a estas, as atribuições são claramente determinadas em textos legais que as enunciam, o
mesmo não acontece com o Estado. Quanto ao Estado não um diploma legal, não há
uma lista, não há um catálogo que enuncie as suas atribuições. O que há são centenas,
senão milhares, de diplomas legais que a propósito de uma ou outra matéria vêm conferir
determinadas atribuições ao Estado. Não se pense, aliás, que o sistema do nosso direito
consiste em a lei dizer quais são as atribuições das diferentes pessoas colectivas
públicas, pertencendo tudo o resto ao Estado. Não é assim. Tanto para o Estado como
para as outras pessoas colectivas públicas as atribuições têm de resultar sempre
expressamente da lei. O Estado só pode fazer aquilo que a lei permitir que ele faça.
Quanto à classificação das atribuições do Estado, parece bastante aperfeiçoada a de
Bernard Gournay, que distinguir entre atribuições principais, atribuições auxiliares e
atribuições de comando.
Das primeiras, importa considerar quatro grupos: atribuições de soberania (defesa
nacional, etc.); atribuições económicas (relativas à moeda, etc.); atribuições sociais
(saúde, etc.); atribuições educativas (ensino, etc.).
Quanto às segundas, há a mencionar as seguintes: gestão de pessoal; gestão do
material; gestão financeira; funções jurídicas e de contencioso; funções de arquivo e
documentação.
Por fim, no grupo de atribuições auxiliares, isto é, que se destinam a preparar e a
acompanhar as tomadas de decisão pela chefia, surgem as seguintes: estudos e
planeamentos; previsão; organização; controlo; relações públicas.
Igualmente importante é, também, sabermos exactamente aonde é que podemos ir
buscar a determinação, em concreto, de quais são as atribuições do Estado. A resposta é
esta: devemos, antes de mais nada, ir à Constituição. É na Constituição que vêm
enumeradas as mais importantes atribuições do Estado. A lei ordinária pode cometer ao
Estado outras atribuições para além daquelas que a Constituição lhe impõe: não pode
dispensar o Estado de cumprir as atribuições que a Constituição lhe fixa, mas pode
acrescentar outras.

Órgãos do Estado

Quais são os principais órgãos centrais do Estado? A resposta vem na Constituição: são o
Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo e os Tribunais.
Órgãos não administrativos do Estado: alguns dos órgãos indicados não são órgãos da
Administração, como é o caso dos tribunais e da Assembleia da República. Na opinião do
Prof. Freitas do Amaral, no sistema constitucional português o Presidente da República é
um órgão político, mas não é um órgão administrativo.
O Governo: Diferentemente se passam as coisas com o Governo: este, além de ser
órgão político, é um órgão administrativo a título principal, permanente e directo. Pode
mesmo dizer-se que o Governo é o principal órgão permanente e directo do Estado, com
carácter administrativo.
Outros órgãos do Estado: na administração central, são igualmente órgãos do Estado,
colocados sob a direcção do Governo: os directores-gerais, directores de serviço, etc.; o
Chefe do Estado-Maior-General da Forças Armadas, etc.; o Comandante-Geral da
Guarda Nacional Republicana, etc.; o Procurador-Geral da República; os inspectores-
gerais e seus adjuntos; as numerosas comissões existentes.
Pertencem ainda à administração central directa, e são portanto órgãos do Estado,
embora sem dependerem do Governo por serem órgão independentes: o Provedor de
Justiça; o Conselho Económico e Social; a Comissão Nacional de Eleições; a Entidade
Reguladora da Comunicação Social; outros órgãos de natureza análoga.

O Governo

O Governo é, do ponto de vista administrativo, o órgão principal da administração central
do Estado, incumbido do Poder executivo. Cumpre todavia não esquecer que o Governo é
um órgão simultaneamente político e administrativo. Perguntar-se-à se é
predominantemente um órgão político ou predominantemente um órgão administrativo. A
resposta é simples: tudo depende do sistema constitucional vigente. Um factor que exerce
importante influência sob esse aspecto é a circunstância de se viver em ditadura ou em
regime democrático. Se se vive em ditadura, a orientação política fundamental deriva do
ditador ou do partido único. Em ambos os casos, o Governo é um órgão exclusiva ou
quase exclusivamente administrativo. Pelo contrário, se o regime é democrático, o Estado
sobressai em relação aos governantes, donde resulta que o Governo como órgão do
Estado adquire uma função política determinante. Tomando agora como panorama
apenas o caso dos regimes democráticos, podes dizer que, em relação à questão de
saber se o Governo é um órgão predominantemente político ou administrativo, existem
três modelos principais. O primeiro é o modelo presidencialista. Aí, a função política
pertence essencialmente ao Presidente da República e o Governo tem uma função
predominantemente administrativa. O segundo modelo é o modelo parlamentar. Aí os
ministros são, sobretudo, políticos: o Governo é um órgão predominantemente político. O
terceiro modelo é o modelo semipresidencialista. Aí, os ministros são simultaneamente
políticos e administrativos, em doses sensivelmente iguais: têm funções mais importantes
que na Inglaterra e são menos administrativos do que nos E.U.A. Este último modelo, é o
que se passa, nomeadamente, em Portugal.

Principais funções do Governo

O art. 182º declara que o Governo é o órgão de condução política geral do país e o órgão
superior da administração pública. Mas a Constituição não se limita a fazer este breve
enunciado sintético de funções do Governo, e desenvolve mais em pormenor a matéria
nos art. 197º e seguintes (art. 197º- competência política; 198º- competência legislativa;
199º- competência administrativa).
Procurando agrupar as várias matérias referidas no art. 199º de um forma lógica e
racional, o Prof. Freitas do Amaral considera que as principais funções administrativas do
Governo são três: garantir a execução das leis, assegurar o funcionamento da
Administração Pública e promover a satisfação das necessidades colectivas. A primeira
função consta do art. 199º/c) e f). A segunda função aparece desdobrada no art. 199º/a),
b), d) e e). A terceira função consiste na promoção da satisfação das necessidades
colectivas, designadamente através do desenvolvimento económico, social e cultural do
país (199º/g)).
Na verdade, o Governo não só dirige a administração directa do Estado, como
superintende na administração indirecta e tutela esta última e a administração autónoma,
isto é, controla as entidades públicas que fazem parte da Administração mas sem
pertencerem ao Estado. É nesta dupla qualidade que se pode afirmar que o Governo é o
órgão principal da Administração Pública do país.

A competência do Governo e o seu exercício

Estas funções traduzem-se, juridicamente, na prática de actos e no desempenho de
actividades da mais diversa natureza. O Governo elabora normas jurídicas
(regulamentos), pratica actos jurídicos sobre casos concretos (actos administrativos),
celebra contratos de vários tipos (contratos administrativos) e exerce, de um modo geral,
determinados poder funcionais, como o poder de fiscalização.
Há vários modos de exercício de competência do Governo: primeiro, o Governo pode
exercer a sua competência por forma colegial, através do Conselho de Ministros; mas a
competência do Governo também pode ser exercida individualmente, pelos vários
membros do Governo. A competência colegial do Governo consta do art. 200º da
Constituição, bem como de inúmeras leis que estabelecem a necessidade de o Conselho
de Ministros reunir e votar para se ocupar de determinados assuntos.
No caso de uma lei atribuir determinados poderes ao Governo, sem especificar esses
poderes, têm de ser exercidos pelo Conselho de Ministros ou podem sê-lo pelo Ministro
da pasta a que os assuntos digam respeito, como saber se, na dúvida, no silêncio da lei, a
competência atribuída ao Governo deve ser exercida colectivamente, ou pode ser
exercida individualmente pelo Ministro competente? O Prof. Freitas do Amaral considera
que a actuação colegial do Governo só é necessária naqueles casos em que a lei
expressamente imponha que a deliberação seja tomada pelo Conselho de Ministros.

A estrutura do Governo

Qual é a estrutura do Governo do nosso país? O art. 183º da Constituição dá-nos a
resposta. Deste artigo resulta que a estrutura do Governo compreende as seguintes
categorias de membros do Governo: Primeiro-Ministro; os Vice Primeiros-Ministros; os
Ministros; os Secretários de Estado; os Subsecretários de Estado. Destas cinco
categorias, a Constituição considera como eventuais a segunda, a quarta e a quinta. As
únicas duas figuras consideradas como essenciais são o Primeiro-Ministro e os Ministros.

Primeiro-Ministro

As funções do Primeiro-Ministro vêm reguladas no art. 201º/1 da Constituição. De um
ponto de vista administrativo, o Primeiro-Ministro exerce dois tipos de funções: funções de
chefia e funções de gestão. No exercício das funções de chefia, o Primeiro-Ministro dirige
o funcionamento do Governo e coordena e orienta a acção de cada um dos Ministros. No
exercício das suas funções de gestão, compete ao Primeiro-Ministro administrar ou gerir
os serviços próprios da Presidência do Conselho e cabe-lhe ainda orientar as diferentes
Secretarias de Estado que estejam integradas na Presidência do Conselho. Um assunto
que normalmente pertence ao Primeiro-Ministro é a direcção da função pública: os
problemas da organização do Estado e do funcionalismo público são problemas que, em
regra, estão colocados directamente sob as ordens do Primeiro-Ministro.

Os outros membros do Governo

Embora existam categorias diferentes de membros do Governo, seria um erro pensar-se
por isso que existe uma hierarquia dentro do Governo: não há, juridicamente, qualquer
forma de hierarquia entre os diferentes membros do Governo. Há relações de supremacia
ou subordinação política de uns face aos outros, mas não há hierarquia em sentido
jurídico. Qual é, no entanto, a razão de diferenciação de categorias dentro do Governo?
Primeiro, deve-se à complexidade e acréscimo de funções do Estado moderno; segundo,
à propensão centralizadora do nosso sistema e dos governantes, que tendem a chamar
tudo a si e por isso não têm tempo de tudo estudar e de tudo decidir; e terceiro, à
necessidade de libertar do despacho correntes os Ministros, para que estes se possam
dedicar às suas funções políticos e de alta administração.

Vice Primeiro-Ministro

A Constituição refere-se a este órgão nos artigos 183º/2 e 184º/1. A primeira função deste
órgão do Governo passa pela substituição do Primeiro-Ministro na sua ausência ou
impedimento (185º/1). No entanto, os Vice Primeiros-Ministros servem igualmente para
coadjuvar ou auxiliar o Primeiro-Ministro no exercício das suas funções e, a essa título,
desempenharão todas as tarefas que a lei orgânica do Governo lhes cometer ou que o
Primeiro-Ministro neles delegar.

Os Ministros

Como podemos definir os Ministros enquanto membros do Governo? Na opinião do Prof.
Freitas do Amaral, os Ministros são os membros do Governo que participam no Conselho
de Ministros e exercem funções políticas e administrativas. Estes Ministros regem-se,
como referido, por um princípio de igualdade entre eles, segundo o qual todos os
Ministros são iguais entre si, em categoria oficial e em estatuto jurídico.
A Constituição diz-nos alguma coisa sobre a competência jurídica dos Ministros no seu
art. 201º/2. Assim, aos Ministros compete: fazer regulamentos administrativos no âmbito
da actividade do seu ministério; nomear, exonerar e promover o pessoal que trabalha no
seu ministério; exercer os poderes de superior hierárquico sobre todo o pessoal do seu
ministério; exercer poderes de superintendência ou de tutela sobre as instituições
dependentes do seu ministério ou por ele fiscalizadas; assinar em nome do Estado os
contratos celebrados com particulares ou outras entidades, quando versem sobre matéria
das atribuições do seu ministério; e, em geral, resolver todos os casos concretos que por
lei devam correr por qualquer dos serviços que pertençam ao seu ministério. O princípio
geral, nesta última função, é de que tudo sobe ao escalão superior para decisão. O acto
mais simples e mais banal tem de ser autorizado por despacho ministerial.

Os Secretários de Estado e os Subsecretários de Estado

Actualmente, a diferença entre os Secretários de Estado os Subsecretários de Estado
consiste em que os primeiros têm mais elevada categoria protocolar do que os segundos,
e são os principais colaboradores dos Ministros, cabendo-lhes a substituição destes em
caso de ausência ou impedimento (185º/2); ao passo que osSubsecretários de Estado se
situam em escalão menos elevado, e em regra não despacham com o respectivo Ministro
mas com um Secretário de Estado. Os traços principais de estatuto jurídico dos
Secretários de Estado são actualmente os seguintes: não participam nas funções política
e legislativa; na participam no Conselho de Ministros, salvo em substituição do Ministro
respectivo; só exercem competência administrativa delegada; os Secretários de Estado
não são hierarquicamente subordinados aos Ministros, mas estão sujeitos à supremacia
política destes.

O funcionamento do Governo

Como funciona o Governo? Num primeiro momento, o Governo é constituído, nomeado e,
a seguir à tomada de posse, tem de elaborar o seu programa, o Programa do Governo, e
apresentar-se com ele à Assembleia da República para debate e eventual votação.
Depois, aparece o conselho de Ministros a definir as linhas gerais da política
governamental (art. 200º/1/a)), bem como a definir as linhas gerais da execução da
político governamental. Uma vez definidas as linhas gerais da política governamental e da
sua execução, surge-nos num terceiro momento o Primeiro-Ministro, por um lado, a dirigir
a política em geral do Governo, coordenando e orientando a acção de todos os Ministros
e, por outro lado, a dirigir o funcionamento do Governo (201º/1/a) e b)). Finalmente, cabe
aos Ministros, isto é, a casa um deles per si, executar a política definida para os seus
ministérios (201º/2/a)). O Primeiro-Ministro exerce, em relação ao funcionamento do
Governo, duas funções muito importantes: dirigir o funcionamento do Governo, e
coordenar e orientar a acção dos Ministros. Mas o que é dirigir o funcionamento do
Governo? É uma função que se desdobra em numerosas actividades, como por exemplo,
o estabelecimento das regras permanentes a que deve obedecer o funcionamento do
Governo (regimento do Conselho de Ministros). Trata-se de uma tarefa muito difícil e
delicada, mas que por natureza compete ao Primeiro-Ministro: do seu bom ou mau
desempenho resulta, em grande parte, a eficácia ou ineficácia do Governo perante o país.
E o que é coordenar e orientar a acção dos Ministros? Orientar não é o mesmo que dirigir.
Orientar é apenas formular directivas, ou dar conselhos, ou fazer recomendações.
Coordenar é orientar a resolução dos assuntos que tenham de ser decididos em conjunto,
por dois ou mais Ministros. Há na vida administrativa do País numerosos assuntos que só
podem ser resolvidos por conjugação de esforços, por decisão conjunta de dois ou mais
ministros. Os problemas económicos, por exemplo, normalmente precisam de um acordo
entre o Ministro das Finanças e o Ministro da Economia, por exemplo, etc.

A coordenação ministerial

Cumpre agora averiguar como se faz a coordenação do trabalho ministerial. Se é verdade
que o Primeiro-Ministro desempenha um papel da maior relevância na coordenação do
trabalho dos Ministros, isso não significa que a coordenação ministerial seja exercida
apenas e sempre pelo Primeiro-Ministro: ele não teria tempo para tanto. Podemos, então,
apontar sete métodos ou modalidades diferentes de coordenação ministerial:
1º método: coordenação por acordo entre serviços dos diferentes ministérios: o assunto
não começa, nem tem de ser tratado na sua totalidade, ao nível dos próprios Ministros: o
caso tem início nos serviços competentes e pode ser que os serviços cheguem a acordo;
2º método: coordenação por comissões interministeriais: em certos casos, a coordenação
entre serviços de ministérios diferentes exige mecanismos permanentes de concertação.
Surgem assim as comissões interministeriais, que podem ser temporárias mas em regra
são duradouras;
3º método: coordenação por acordo entre os Ministros em causa: se os serviços isolados
ou as comissões interministeriais não conseguem chegar a acordo, é necessário subir-se
ao nível ministerial. E então a coordenação pode fazer-se por acordo entre os Ministros
competentes;
4º método: coordenação por um Vice Primeiro-ministro, ou equivalente: se houve um Vice
Primeiro-Ministro, caber-lhe-à fazer a coordenação dos vários Ministros entre si;
5º método: coordenação pelo Primeiro-Ministro: aqui verifica-se a intervenção formal do
Primeiro-Ministro que tem pela Constituição a responsabilidade do sistema de
coordenação;
6º método: coordenação pelo Conselho de Ministros: o Primeiro-Ministro, porque assim o
entende ou porque algum Ministro lho solicita, pode levar o caso ao Conselho de
Ministros;
7º método: coordenação por Conselho de Ministros especializados: trata-se de secções
do Conselho de Ministros plenário.


Conselho de Ministros

A actuação colegial do Governo faz-se em Conselho de Ministros. É possível definir
Conselho de Ministros como o órgão colegial constituído pela reunião de todos os
Ministros, sob a presidência do Primeiro-Ministro, ao qual compete desempenhar as
funções políticas e administrativas que a Constituição ou a lei atribuam colectivamente ao
Governo. Tem um carácter excepcional, uma vez que a regra é o exercício individual da
competência governamental. Há, todavia, um preceito na Constituição que trata deste
órgão, art. 200º/1/g). Segundo este preceito, o Conselho de Ministros poderá deliberar
sobre a matéria, sim, mas apenas para o efeito de dar uma orientação política ao Ministro
sobre o modo como ele deve decidir o caso e, também, eventualmente, para o efeito de
lhe conferir adequada cobertura política para a decisão que vai tomar. Mas a decisão,
juridicamente, deverá ser tomada pelo Ministro competente, isto é, pelo Ministro que a lei
considerar competente.
Quais são as principais funções administrativas do Conselho de Ministros? Tais funções
resultam umas da Constituição, outras da lei. As da Constituição encontram-se no art.
200º/1/a), e), f) e g). A lista dos poderes do Conselho de ministros tem tendência a
aumentar com o tempo. E daí decorre um perigo de congestionamento de Conselho. Por
isso, na prática, tem-se seguido a orientação de permitir a desconcentração de poderes
do Conselho de Ministros noutros órgãos do Estado.

Conselho de Ministros especializados

Os Conselhos de Ministros especializados são órgãos secundários e auxiliares do
Conselho de Ministros, formados por alguns membros deste, e que funcionam como
secções do Conselho de Ministros. Os Conselhos de Ministros especializados podem ter
uma de três funções: preparar o Conselho de Ministros: consiste em preparar as decisões
que hão-de ser tomadas pelo Conselho de Ministros propriamente dito. É uma função
preparatória; tomar decisões em nome do Conselho de Ministros: aqueles podem-se
substituir a este na prática de actos administrativos ou na aprovação de regulamentos. É
um função decisória; executar decisões do Conselho de Ministros ou controlar a sua
execução: promover, acompanhar ou controlar a respectiva execução. É uma função
executiva. Na primeira hipótese, os Conselhos especializados actuam antes do Conselho
de Ministros; na segunda hipótese actuam em lugar ou em vez do Conselho de Ministros
e na terceira hipótese, actuam depois das decisões tomadas pelo Conselho de Ministros.

A composição do Governo e dos Ministérios

A Presidência do Conselho

O primeiro dos ministérios do país é a Presidência do Conselho ou, na terminologia oficial,
Presidência do Conselho de Ministros. Quanto à organização da Presidência do
Conselho, há fundamental duas soluções possíveis: a primeira corresponde às épocas ou
aos regimes em que o chefe do governo não é, como tal, titular de uma posição autónoma
no Governo e desemprenha, necessariamente, uma função de ministro em acumulação
com a de chefe do governo. Nesta hipótese existe um Primeiro-Ministro ou Presidente do
Conselho, mas não existe Presidência do Conselho. Quer dizer, a Presidência do
Conselho de Ministros é um cargo, mas não é um departamento governativo; é uma
função, mas não um ministério. A segunda solução corresponde aos casos, que são hoje
a maioria, em que a função do chefe do governo é uma função autónoma: não coincide
necessariamente com a de ministro de qualquer das pastas e até, em regra, é
desempenhada sem acumulação com qualquer outra pasta. Aqui, a Presidência do
Conselho é um departamento governativo, é um conjunto de serviços administrativos, é
um ministério.

Os ministérios e sua classificação

Os ministérios são os departamentos da administração central do Estado dirigidos pelos
Ministros respectivos. Segundo o Prof. Freitas do Amaral, os ministérios devem agrupar-
se em quatro categorias: ministérios de soberania, ministérios económicos, ministérios
sociais e ministérios técnicos.
Os ministérios de soberania são aqueles em que as atribuições políticas são
predominantes, caso da Administração Interna, da Defesa Nacional, da Justiça; os
ministérios económicos são aqueles que superintendem nos assuntos de carácter
económico, financeiro e monetários, como é o caso do Ministério das Finanças,
Planeamento, Agricultura; os ministérios sociais representam aqueles que se destinam a
realizar a intervenção do Estado nas questões de natureza social e cultural e no mundo
do trabalho, casos do Ministérios da Educação, da Saúde, do Emprego; por fim, os
ministérios técnicos reportam-se àqueles que se dedicam à promoção das infra-estruturas
e dos grandes equipamentos colectivos, exercendo funções predominantemente técnicas,
como é o caso das Obras Públicas, do Urbanismo, do Ambiente.

A estrutura interna dos Ministérios civis

A primeira ideia que importa reter quanto a este ponto é de que todos os ministérios
obedecem, quanto à sua organização interna, a um mesmo esquema-tipo. A directiva de
1972 é um esquema-tipo, um modelo, mas não é um modelo absolutamente imperativo,
ela própria admite uma certa maleabilidade: não é necessário que, em todos os casos,
sem excepção, se siga à risca este modelo. A estrutura interna de um ministério civil em
Portugal consta, segundo esta directiva, de seis tipos de serviços: gabinetes ministeriais;
serviços de estudo e concepção; serviços de coordenação, apoio e controlo; serviços
executivos; serviços regionais e locais; organismos dependentes. Este modelo foi mantido
no essencial pela Lei nº 4/2004, que veio estabelecer os princípios e as normas que deve
doravante obedecer a organização da administração directa do Estado. Segundo o
disposto no art. 11º desse diploma, os serviços agrupam-se, de acordo com a sua função
dominante, da seguintes forma: serviços executivos; serviços de controlo, auditoria e
fiscalização; serviços de coordenação. Atendendo à sua localização, os serviços da
administração directa distinguem-se em: serviços centrais e serviços periféricos, de
carácter interno ou externo.

Órgãos e serviços de vocação geral

Órgãos consultivos

Em Direito, costumam distinguir-se os órgãos deliberativos dos órgãos consultivos: os
primeiros são aqueles que tomam decisões, os segundo são aqueles que emitem
pareceres, opiniões, conselhos, que são transmitidos aos órgãos deliberativos para serem
ponderados por estes antes da decisão. Assim, os órgãos consultivos são os órgãos que
têm por função proferir pareceres, destinados a esclarecer os órgãos deliberativos.
Encontram-se numa posição auxiliar em relação aos órgãos deliberativos e
desempenham uma função complementar no sistema, na medida em que completam e
integram o conjunto. Em França existe um órgão deste tipo, que é o Conselho de Estado.
Em Portugal, não existe um órgão deste tipo.

Procuradoria-Geral da República

Poderá dizer-se que não há nenhum órgão consultivo central de âmbito genérico? Há
alguns órgãos centrais com funções consultivas genéricas, o que não há é nenhum órgão
do tipo Conselho de Estado. Em Portugal, a situação neste momento é a de que o único
órgão consultivo central de competência alargada a todos os ramos da administração
pública, mas por outro lado limitada estritamente a aspectos jurídicos, é o Conselho
Consultivo da Procuradoria-Geral da República.

Conselho Económico e Social

Outra importante instituição de carácter consultivo é o Conselho Económico e Social,
criado pela revisão constitucional de 1989 (art. 92º da Constituição). Além das funções
dadas pelo texto constitucional, algumas funções deste órgão constam de lei ordinária
(Lei nº 108/91). As funções principais do Conselho Económico e Social são funções
consultivas e funções de concertação social. É um órgão do Estado através do qual se
dinamiza uma forma de democracia participativa.

Órgãos de controlo

Dentro das primeiras instituições administrativas centrais do Estado, cumpre destacar,
pelo grande relevo, da sua posição e importância efectiva das suas funções, as que
exercem poderes genéricos de controlo e de inspecção sobre o conjunto da
Administração Pública. No primeiro grupo salientaremos sobretudo o Tribunal de Contas.
No segundo, faremos referência à Inspecção Geral de Finanças e à Inspecção-Geral da
Administração do Território.

O Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas é um órgão fundamental da Administração Pública no nosso país.
Existe e funciona junto do Ministério das Finanças, embora não na dependência do
Ministro das Finanças. O que é, afinal, o Tribunal de Contas? Segundo o art. 214º da
Constituição, é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de
julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe. A primeira função do Tribunal de
Contas é consultiva, de natureza técnica e política: dar parecer, anualmente, sobre a
Conta Geral do Estado; a segunda função é de fiscalização, o Tribunal de Contas
pronuncia-se sobre a legalidade administrativa e financeira da generalidade das despesas
públicas; a terceira função é tipicamente uma função jurisdicional: consiste no julgamento
das contas apresentadas no final do ano; por fim, a quarta função- fiscalização da
aplicação dos recursos financeiros oriundos das Comunidades Europeias- reveste-se da
maior importância e visa, sobretudo, apreciar se esses recursos financeiros foram
aplicados ao fim a que se destinavam.

A Inspecção Geral de Finanças

A Inspecção Geral de Finanças pertence ao Ministério das Finanças e da Administração
Pública, assumindo aí a categoria de serviço central. Pode dizer-se que lhe pertence
inspeccionar, em nome do Governo e sob a direcção do Ministro das Finanças, a
actividade financeira dos diferentes serviços e organismos do Estado, bem como das
demais entidades públicas.


Inspecção Geral da Administração Pública

A sua acção inspectiva exerce-se nos domínios dos recursos humanos e da
modernização de estruturas e simplificação de procedimentos, com o objectivo de garantir
o respeito da legalidade e das regras de boa gestão, assim como a qualidade dos
serviços prestados aos cidadãos.

Serviços de gestão administrativa

Estes são os serviços d administração central do Estado que, integrados num ou noutro
ministério, desempenham funções administrativas de gestão que interessam a todos os
departamentos de administração central do Estado.

Órgãos independentes

A administração central do Estado é constituída, em regra, por órgãos hierarquicamente
dependentes do Governo. Mas, a título excepcional, a Constituição e a lei criam por
vezes, no âmbito da administração central do Estado, certos órgãos independentes, que
não devem obediência a ninguém no desempenho das suas funções administrativas.
Alguns destes órgãos independentes integram a administração consultiva, caso do
Conselho Económico e Social, e outros pertencem à administração de controlo, por
exemplo, o Tribunal de Contas. Mas há órgãos independentes que exercem funções de
administração activa, ou funções mistas (activas e consultivas, activas e de controlo,
consultivas e de controlo). Exemplos destes órgãos são a Comissão Nacional de
Eleições, a Alta Autoridade para a Comunicação Social

A Administração Periférica

Na linguagem administrativa, fala-se modernamente em "periferia" para designar as áreas
territoriais, situadas fora da capital do País, em que a Administração actua: no centro, em
Lisboa, encontram-se instalados e funcionam os órgãos e serviços centrais; na periferia
estão e actuam quer os órgãos e serviços locais, quer os órgãos e serviços sediados no
estrangeiro. A generalidade dos autores nacionais e estrangeiros costuma enquadrar esta
matéria sob a epígrafe de administração local do Estado. O Prof. Freitas do Amaral
prefere a designação de Administração periférica.
A administração periférica é o conjunto de órgãos e serviços de pessoas colectivas
públicas que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam
sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais. A administração periférica
caracteriza-se por: ser constituída por um conjunto de órgãos e serviços, quer locais quer
externos; por estes órgãos e serviços pertencerem ao Estado; por a competência de tais
órgãos ser limitada em função do território; por os órgãos e serviços da administração
periférica funcionarem sempre na dependência hierárquica dos órgãos centrais da pessoa
colectiva pública a que pertencem.

A transferência dos serviços periféricos

A situação normal e corrente consiste em os serviços periféricos estarem na dependência
dos órgãos próprios da pessoa colectiva a que pertencem: assim, os serviços periféricos
do Estado são dirigidos por órgãos do Estado, os serviços periféricos de um instituto
público são dirigidos pelos órgãos desse instituto, etc.. Pode acontecer, todavia, que a lei,
num propósito de forte descentralização, atribua a direcção superior de determinados
serviços periféricos a órgãos de autarquias locais: estas terão então de gerir, não apenas
os seus próprios serviços, as também os serviços periféricos de outra entidade,
entregues especialmente à sua administração. É a isto que se tem chamado, entre nós, a
transferência dos serviços periféricos.

A Administração Local do Estado

A administração local do Estado, também designada como administração periférica
interna, assenta, basicamente, sobre três ordens de elementos: a divisão do território; os
órgãos locais do Estado; os serviços locais do Estado. Quanto à divisão do território, é ela
que leva à demarcação de áreas, ou zonas, ou circunscrições, que servem para definir a
competência dos órgãos e serviços locais do Estado, que fica assim delimitada em razão
do território. Quantos aos órgãos locais do Estado, trata-se dos centros de decisão
dispersos pelo território nacional, mas habilitados por lei a resolver assuntos
administrativos em nome do Estado. Os serviços locais do Estado são, por seu turno, os
serviços públicos encarregados de preparar e executar as decisões de diferentes órgãos
locais do Estado.

A divisão do território

Para efeitos de administração local do Estado, o território nacional tem de ser dividido em
áreas ou zonas. É esta a divisão ou fraccionamento do território nacional em zonas ou
áreas que se chama "divisão do território". E a essas áreas ou zonas, que resultam da
divisão do território, chama-se circunscrições administrativas. O território português está
actualmente dividido segundo critérios muito variados. Existe desde logo uma importante
distinção entre a divisão judicial do território e a divisão administrativa do território. Esta
divisão administrativa, por sua vez, ainda se desdobra em divisão militar e divisão civil ou
comum do território. Dentro da divisão administrativa geral, ou comum, ainda temos de
distinguir duas modalidades: com efeito, existe uma divisão administrativa do território
para efeitos de administração local do Estado, e outra para efeitos de administração local
autárquica. De facto, uma coisa são os órgãos da administração local do Estado, outra
coisa são os órgãos próprios das autarquias locais.

Circunscrições administrativas e autarquias locais

Chamam-se circunscrições administrativas as zonas existentes no país para efeitos de
administração local. Qual é, então, a divisão básica do território para efeitos da
administração civil comum? Existem duas divisões básicas: divisão do território para
efeitos da administração local do Estado- para efeitos da administração local do Estado, o
território divide-se, actualmente, em distritos e concelhos; divisão do território para efeitos
de administração local autárquica- para efeitos de administração local autárquica, o
território divide-se, actualmente, em freguesias e municípios; está prevista a criação
ulterior das regiões administrativas (291º/1 da Constituição). Na Madeira e nos Açores, há
a contar com a existência das regiões autónomas (art. 225º e ss. da Constituição).

A harmonização das circunscrições administrativas

Em termos de reforma administrativa, o problema da divisão do território tem a maior
importância e está constantemente na ordem do dia, porque as necessidades vão
evoluindo, as exigências do interesse público vão-se transformando e, portanto, de vez
em quando é necessário rever ou actualizar a divisão do território e, porventura, modificá-
la substancialmente. A harmonização das circunscrições administrativas pode ser definida
como uma série de medidas e operações que têm por finalidade fazer coincidir o mais que
for possível as várias divisões do território existentes, de modo a simplificar no seu
conjunto a divisão administrativa do território nacional.

Os órgãos locais do Estado

Nas diferentes circunscrições administrativas em que o território nacional é dividido, o
Estado instala os seus serviços, e põe à frente destes quem de encarregue de chefiá-los
e de tomar decisões- são os órgãos locais do Estado. A tendência é nitidamente no
sentido do aumento constante do número destes órgãos locais do Estado, criados e
robustecidos num propósito de desconcentração de poderes. Estes órgãos locais do
Estado são os órgãos da pessoa colectiva Estado que, na dependência hierárquica do
Governo, exercem uma competência limitada a uma certa circunscrição administrativa. Os
órgãos locais do Estado caracterizam-se por três elementos essenciais: são órgãos, isto
é, podem por lei tomar decisões em nome do Estado; são órgãos do Estado, e não órgãos
autárquicos; têm uma competência meramente local, isto é, delimitada em razão do
território.

Os magistrados administrativos

Os magistrados administrativos são os órgãos locais do Estado que nas respectivas
circunscrições administrativas desempenham a função de representantes do Governo
para fins de administração geral e de segurança pública.

Governador Civil

Tratava-se do magistrado administrativo que representa o Governo na circunscrição
distrital. Actualmente, foram extintos. Não esquecer de ver a lei que transmite as
competências deste órgão para outros.

A administração estadual indirecta

Noção

A maior parte dos fins ou atribuições do Estado são prosseguidos de forma directa e
imediata. De forma directa, por ser realizada pela pessoa colectiva a que chamamos
Estado e de forma imediata, porque é realizada pela direcção do Governo na sua
dependência hierárquica, e portanto sem autonomia.
Há outros casos, porém, em que os fins do Estado não são prosseguidos dessa forma.
Pode haver e há, dentro do Estado, serviços que desempenham as suas funções com
autonomia. São serviços do Estado, mas não dependem directamente das ordens do
Governo, estão autonomizados, têm os seus órgãos próprios de direcção ou de gestão.
Aqui estamos perante aquilo a que poderíamos chamar de administração central
desconcentrada, que é ainda uma administração do Estado, constituída por serviços
incorporados no Estado, mas que dispõem de órgãos próprios de gestão.
Há um outro grupo de serviços ou estabelecimentos que, para além de um grau ainda
maior de autonomia, recebem personalidade jurídica: passam a ser sujeitos de direito
distintos da pessoa-Estado. É certo que, neste terceiro conjunto de casos, o que está em
causa é ainda, e sempre, a prossecução de fins ou atribuições do Estado, sendo que tal
prossecução é feita através de outras pessoas colectivas, distintas do Estado. Nestes
casos, estamos perante uma situação em que os fins do Estado são prosseguidos por
outras entidades que não o Estado: o Estado confia a outros sujeitos de direito a
realização dos seus próprios fins. É a isto que se chama administração indirecta do
Estado. Administração estadual, porque se trata de prosseguir fins do Estado e indirecta,
porque não é realizada pelo próprio Estado, mas sim por outras entidades, que ele cria
para esse efeito na sua dependência. De um ponto de vista objectivo e material, a
administração estadual indirecta é uma actividade administrativa do Estado, realizada,
para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade
jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira. De um ponto
de vista subjectivo ou orgânico, a administração estadual indirecta define-se como o
conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e
autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma actividade administrativa
destinada à realização de fins do Estado.

Razão de ser da administração estadual indirecta

A administração estadual indirecta existe em resultado do constante alargamento e da
crescente complexificação das funções do Estado e da vida administrativa. Compreende-
se que para determinadas funções, mais ligadas à soberania ou à autoridade do Estado, a
actividade administrativa deva ser realizada por meio das diferentes direcções-gerais, em
contacto diário com o Ministro respectivo. Mas o Estado tem outras funções que não se
compadecem com uma actividade de tipo burocrático, exercida por serviços instalados
num ministério e despachando diariamente com o Ministro. Há, assim, casos em que a
actividade do Estado se tem de desenvolver por meio de organismos diferenciados, de
estabelecimentos autónomas e até de empresas, todos com personalidade jurídica
distinta do Estado. As necessidades do mundo actual levaram, pois, à conveniência de
adoptar novas fórmulas de organização e funcionamento da Administração Pública, para
melhor prossecução dos fins do Estado. Um segundo motivo que tem levado à
multiplicação destes organismos autónomos encarregados da administração estadual
indirecta é o desejo ou a necessidade de escapar às regras apertadas da contabilidade
pública.

Caracteres da administração estadual indirecta: aspectos materiais

Do ponto de vista material, podemos afirmar: que a administração estadual indirecta é
uma forma de actividade administrativa, quer dizer, é uma modalidade de administração
público em sentido objectivo; que se trata de uma actividade que se destina à realização
de fins do Estado, a qual, por isso mesmo, é uma actividade de natureza estadual; é uma
actividade que o Estado transfere, por decisão sua, para outras entidades distintas dele,
sendo que a essa transferência é dada o nome de devolução de poderes; a administração
estadual indirecta é uma actividade exercida no interesse do Estado, mas é
desempenhada pelas entidades a quem está confiada em nome próprio e não em nome
do Estado. Por fim, importa ainda referir que é característica essencial da administração
estadual indirecta a sua sujeição aos poderes de superintendência e de tutela do
Governo, previstos no art. 199º/d) da Constituição.

Caracteres da administração estadual indirecta: aspectos orgânicos

Em primeiro lugar, ela é constituída por um conjunto de entidades públicas que são
distintas do Estado, isto é, que têm personalidade jurídica própria. Em segundo lugar, a
decisão de criar estas entidades cabe ao Estado e continua a ser hoje essencialmente
livre. Em terceiro lugar, o financiamento destas entidades cabe também ao Estado, no
todo ou em parte. Em quarto lugar, estas entidades dispõem em regra de autonomia
administrativa e financeira.
Existe, na realidade, uma separação em todos os aspectos relativamente ao Estado.
Estas entidades não são o Estado, mas completam o Estado.

Os institutos públicos (Lei-quadro dos Institutos Públicos (LQIP))

Os institutos públicos são um género que abrange várias espécies; e uma dessas
espécies são os serviços personalizados do Estado, mas há outras. Todos os serviços
personalizados do Estado são institutos públicos, mas nem todos os institutos públicos
são serviços personalizados do Estado. Como é que podemos, então, definir instituto
público? Podemos dizer que o instituto público é uma pessoa colectiva pública, de tipo
institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções
administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa
colectiva pública. O instituto público é, para começar uma pessoa colectiva pública,
caracterizando-se, assim, por ser dotado de personalidade jurídica. Este é, em segundo
lugar, uma pessoa colectiva de tipo institucional, isto é, o seu substracto é uma instituição,
não uma associação: assenta sobre uma organização de carácter material e não sobre
um agrupamento de pessoas. Por aqui se distinguem, portanto, os institutos públicos das
fundações públicas, que são, essa, de tipo associativo. Por outro lado, o instituto público é
uma entidade criada para assegurar o desempenho de funções administrativas
determinadas, querendo isto dizer duas coisas. Por um lado, a missão de qualquer
instituto público é assegurar o desempenho de funções administrativos ou, por outras
palavras, o desempenho de uma actividade pública de carácter administrativo. Por outro
lado, a definição acrescenta: para o desempenho de funções administrativas
determinadas. Assim, os institutos públicos só podem tratar das matérias que
especificamente lhes sejam cometidas por lei. São entidades de fins singulares, tendo,
portanto, vocação especial. Além disso, as funções desempenhadas pelos institutos
públicos hão-de ser actividades de carácter não empresarial: assim se distinguem os
institutos públicos das empresas públicas, cuja actividade é empresarial. Por último,
consta da definição dada que as funções a desempenhar pelo instituto público são
funções pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública. Esta outra entidade
pública é, na grande maioria dos casos, o Estado. São esses s casos de administração
indirecta do Estado, podendo, no entanto, tratar-se de uma autarquia local ou de uma
região autónoma.

Espécies de institutos Públicos

Os serviços personalizados

Os serviços personalizados são os serviços públicos de carácter administrativo a que a lei
atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira.
São serviços a quem a lei dá personalidade jurídica e autonomia para poderem funcionar
como se fossem verdadeiras instituições independentes. Não o são, todavia, nestes casos
existe mais uma aparência do que uma realidade, estes serviços são verdadeiramente
departamentos do tipo "direcção-geral", aos quais a lei dá personalidade jurídica e
autonomia só para que possam desempenhar melhor as suas funções.
No grupo dos serviços personalizados, há ainda uma sub-espécie muito importante a
considerar, que são os chamados organismos de coordenação económica. Estes
organismos são serviços personalizados do Estado que se destinam a coordenar e
regular o exercício de determinadas actividades económicas, que pela sua importância
merecem uma intervenção mais vigorosa do Estado.


As fundações públicas

A fundação pública é uma fundação que reveste natureza de pessoa colectiva, tratando-
se, portanto, de patrimónios que são afectados à prossecução de fins públicos especiais.

Aspectos fundamentais do regime jurídico dos institutos públicos

A 15 de Janeiro de 2004, foi publicada a LQIP, Lei nº 3/2004, onde se contém a
regulamentação genericamente aplicável aos institutos públicos estaduais e regionais. A
denominação da Lei como Lei-Quadro deve entender-se como traduzindo apenas a
amplitude e os objectivos ordenadores da regulamentação, sem apontar para uma
especial força jurídica. A consequência mais notável é a de que nada impede o acto
legislativo correspondente à lei orgânica de um determinado instituo público de regular a
organização e o funcionamento em termos diversos dos estatuídos na Lei-Quadro.
Enquanto traços específicos dos institutos públicos, podem extrair os seguintes: são
pessoa colectivas públicas; beneficiam de autonomia administrativa; podem dispor de
autonomia financeira; são criados, modificados e extintos mediante acto legislativo;
possuem órgãos próprios, dos quais o principal é em regra um conselho directivo; os
respectivos presidentes são simultaneamente órgão dirigente do instituto público e órgão
do Estado; os seus serviços administrativos podem ser centrais e locais; estão sujeitos a
uma intervenção do Governo bastante apertada, que se traduz normalmente em poderes
de superintendência e de tutela administrativa; o regime jurídico do seu funcionamento é,
em regra, um regime de direito público; o pessoal dos institutos está sujeito ao regime de
incompatibilidade de cargos públicos; o regime laboral aplicável renderá a ser o do
contrato individual de trabalho, sem prejuízo da utilização do regime da função pública
quando tal se justificar; os institutos públicos abrangidos pela LQIP devem utilizar a
designação Instituto, IP ou Fundação, IP.

Natureza jurídica dos institutos públicos

A concepção mais divulgada vê nos institutos públicos um substracto institucional
autónomo, diferente do Estado ou dele destacado, a que a lei confere personalidade
jurídica: nestes termos, a ordem jurídica criará um sujeito de direito com base numa
instituição distinta do Estado. Esta opinião é a seguida pelo Prof. Marcello Caetano e pelo
Prof. Freitas do Amaral.
Outros autores como o Prof. Afonso Queiró tendem a ver os institutos públicos como
órgãos com personalidade jurídica. Os institutos públicos estaduais são, para eles, órgãos
personalizados do Estado. Segundo esta concepção, os institutos públicos não são
verdadeiras entidades jurídicas distintas do Estado, com um substracto institucional
autónomo, e com interesses públicos próprios: são meros órgãos do Estado, com uma
personalidade jurídica apenas para efeitos de direito privado, nomeadamente
patrimoniais.

Empresas Públicas e Entidades Públicas Empresariais (DL 133/2013)

Considerações preliminares

À partida, importa fazer três prevenções:

Em primeiro lugar, e tal como foi referido para os institutos públicos, também em relação
às empresas públicas é verdade que nem todas elas são de raiz estadual e de âmbito
nacional, pois há empresas públicas regionais e municipais e, obviamente, estas não
fazem parte da administração estadual indirecta, mas sim da administração regional ou
municipal indirecta.
A segunda prevenção a fazer é a de que importa ter bem presente a diferença que existe
entre empresas públicas que são pessoas colectivas, e empresas públicas que não o são.
Com efeito, nem todas as empresas públicas são pessoas colectivas públicas: é essa a
hipótese mais frequente, mas há algumas, raras, que não o são, porque não têm
personalidade jurídica, nem autonomia administrativa e financeira: trata-se então
empresas públicas integradas na pessoa colectiva Estado, ou integradas em regiões
autónomas ou em municípios.
Uma terceira prevenção prende-se com o facto de, depois do 25 de Abril ter sido hábito
juntar a referência a empresas públicas e a empresas nacionalizadas numa só expressão.
A situação define-se da seguinte maneira: as empresas nacionalizadas são uma espécie
de empresas públicas. Portanto, as empresas nacionalizadas, são, todas elas, empresas
públicas; mas nem todas as empresas públicas são empresas nacionalizadas.

O sector empresarial do Estado (SEE)

Verifica-se, após o 25 de Abril, que o Estado não se limitou a reforçar os seus poderes de
coacção ou a assumir novos deveres de prestação- reivindicou também os direitos de
gestão. A par dos seus clássicos trajes de autoridade pública, começou a envergar
também vestes de empresário económico. O sector público passou a ser dividido em
sector público administrativo e sector público empresarial. Esta forma directa de
intervenção estadual na produção, em que o Estado reivindica o direito e corre o risco de
explorar em moldes empresariais as mais diversas actividades económicas, nasceu, na
sua configuração actual, sob o signo das nacionalizações.

Conceito de empresa pública

A forma jurídica da empresa pública é irrelevante para a definição do respectivo conceito,
uma vez que há empresas sob a forma de pessoas colectivas públicas, e há empresas
públicas que são sociedades comerciais, as quais constituem pessoas colectivas
privadas; as empresas públicas sob forma pública têm direcção e capitais públicos
(Entidades Públicas Empresariais); as empresas públicas sob forma privada caracterizam-
se pela sua subordinação à influência dominante do Estado ou de outras entidades
públicas, a qual pode resultar, quer da maioria do capital, da existência de direitos
especiais de controlo, da maioria dos direitos de voto, quer da possibilidade de designar
ou destituir a maioria dos membros do órgão de administração ou do órgão de
fiscalização.
Assim, a empresa pública é, antes de mais, uma empresa em sentido económico; o seu
carácter público não lhe advém apenas do facto de a maioria do capital pertencer a
entidades públicas, mas pode resultar, em alternativa, da titularidade por tais entidades de
direitos especiais de controlo que lhe dêem sobre a empresa uma influência dominante.
Sendo assim, é possível definir as empresas públicas como as organizações económicas
de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurídicas públicas.

A empresa pública como empresa

O que é uma empresa? Para se chegar ao conceito de empresa é necessário partir do
conceito de unidade de produção. As unidades de produção são as organizações de
capitais, técnica e trabalho, que se dedicam à produção de determinados bens ou
serviços, destinados a ser vendidos no mercado mediante um preço. Se estas são
organizadas e funcionam de modo a prosseguir um fim lucrativo, são empresas, se, pelo
contrário, trabalham a fundo perdido, são unidade de produção não empresariais. Não
quer dizer que na prática dêem sempre lucros: há empresas que não dão lucro, sendo,
nesse caso, empresas deficitárias ou empresas falidas. O que é preciso, para serem
empresas, é que tenham por finalidade estatutária, ou institucional, dar lucro.

A empresa pública como entidade sujeita a controlo público

Há, pelo menos, uma de duas realidades que na empresa pública tem carácter público: a
empresa pública pode ter maioria de capitais públicos: neste caso, o financiamento inicial,
que serve para formar o capital da empresa, é público; em alternativa possuirão direitos
especiais de controlo, exercendo influência dominante sobre a empresa pública. Em bom
rigor, portanto, basta que um destes dois aspectos exista para que a empresa seja
considerada, por lei, como empresa pública.

Motivos de criação de empresas públicas

Por que razões existem empresas públicas, em sistema de economia de mercado? Que
motivos levam à criação de empresas públicas? Que motivos levam à criação de
empresas públicas?
Domínio de posições-chave na economia- as empresas públicas podem nascer da
necessidade que por vezes o Estado sente de intervir na economia assumindo posições-
chave, isto é, posições estrategicamente fundamentais;
Modernização e eficiência da Administração- outro motivo que leva à criação de empresas
públicas reside na necessidade, para maior eficiência da Administração, de transformar
velhos serviços, organizados em empresas públicas modernas, geridas sob forma
industrial ou comercial;
Aplicação de uma sanção política- em França, a seguir à Segunda Guerra Mundial, onde
algumas empresas privadas foram nacionalizadas e transformadas em empresas
públicas, a título de punições por os respectivos terem sido colaboracionistas com os
alemães (por exemplo, o caso da Renault);
Execução de um programa ideológico- também se têm criada empresas públicos por
motivos ideológicos, em cumprimento de programas doutrinários de natureza socialista ou
socializante, que consideram necessário, por razões políticas, alargar a intervenção do
Estado a determinados sectores que, até aí, estavam nas mãos dos particulares;
Necessidade de um monopólio- há outros casos em que as empresas públicas resultam
de se considerar que em certos sectores a actividade económica deve ser desenvolvida
em regime de monopólio; e, entendendo-se que não se justifica que o monopólio esteja
em mãos de particulares, criam-se as respectivas empresas públicas.

Espécies de empresas públicas

Quanto à titularidade, há empresas públicas estaduais, regionais ou municipais, conforme
pertençam ao Estado, a um região autónoma ou a um município. Quanto à natureza
jurídica, há empresas públicas com personalidade jurídica e empresas sem personalidade
jurídica. Quanto à forma, podemos distinguir entre empresas públicas sob forma públicas
e empresas públicas sob forma privada. Quanto ao objectivo, distinguem-se consoante
tenham ou não por objectivo a exploração de um serviço público ou de um serviço de
interesse económico geral.




Personalidade e autonomia

O actual estatuto das empresas públicas reconhece implicitamente o traço característicos
de as empresas públicas serem dotadas de personalidade e autonomia. Com efeito, umas
são sociedades e outras são pessoas colectivas públicas. O que as empresas públicas
têm em rigor não é autonomia patrimonial, é património próprio, e isto pelo simples facto
de terem personalidade jurídica. Além de possuírem autonomia administrativa e
financeira. Quanto à sua designação, as empresas públicas que revistam forma jurídica
privada serão denominadas como sociedades anónimas. Se revestirem forma jurídica
pública, a lei descobriu para elas outra designação, a de entidades públicas empresariais
(E.P.E).
Assim, as empresas públicas sob a forma de sociedade são pessoas colectivas privadas;
as empresas públicas sob forma pública são pessoas colectivas públicas.

Criação e extinção

A criação de empresas públicas que revistam a forma de sociedade é feita nos termos da
lei comercial (art. 10º), ao passo que a criação de entidades públicas empresariais é feita
por decreto-lei, o qual aprovará também os respectivos estatutos (art. 57º).

Superintendência e tutela

As empresas públicas, como de resto também os institutos públicos, estão sujeitas à
intervenção do Governo, que reveste as modalidades da superintendência e da tutela.
Note-se que o Governo tem o poder de definir os objectivos básicos das empresas
públicas. O mesmo não acontece aos poderes que o Governo exerce em relação às
autarquias locais: face a estas, e por via de regra, a intervenção governamental consiste
apenas na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos. É que,
enquanto as autarquias locais são independentes do Estado, as empresas não o são.
Gozam de autonomia, é certo, mas não de independência. As empresas públicas não se
auto-administram, como as autarquias locais, desenvolvem uma administração estadual
indirecta. Natural é, pois, que o Estado se reserve o direito de lhes definir os objectivos,
orientando superiormente a sua actividade. É nisto que assenta a distinção entre tutela e
superintendência: sobre as autarquias locais o Governo tem apenas poderes de tutela
(por exemplo, fiscalização); sobre as empresas públicas tem, também, poderes de
superintendência (por exemplo, orientação).

O princípio da gestão privada

Qual o direito aplicável à actividade administrativa desenvolvida pelas empresas públicas:
será o Direito Administrativo ou, diferentemente, o direito privado (civil ou comercial)? À
primeira vista, tratando-se de empresas públicas, que pertencem À Administração Pública
pareceria lógico e natural que as empresas públicas fossem reguladas no seu
funcionamento pelo direito público, tal como os institutos públicos, que actuam em moldes
de gestão pública. Todavia, não é assim: as empresas públicas, de um modo geral, estão
sujeitas ao direito privado. A actividade que desenvolvem não é de gestão pública, é de
gestão privada. Assim, devem poder desempenhar as suas actividades de acordo com as
regras próprias do direito privado, em especial do Direito Comercial.
A regra geral no nosso país, é a de que as empresas públicas, embora muitas vezes
administradas por uma direcção pública e sempre sujeitas a um apertado controlo público,
aplicam em princípio na sua actividade o direito privado: não porque o direito privado se
lhes aplique automaticamente, mas porque o Direito Administrativo manda aplicar-lhes o
direito privado.

Corolários e limites do princípio da gestão privada

Contabilidade- a contabilidade das empresas públicas é uma contabilidade empresarial,
não é uma contabilidade administrativa;

Fiscalização das contas- as contas das empresas públicas não estão sujeitas à
fiscalização preventiva do Tribunal de Contas, mas sim à fiscalização da Inspecção-Geral
das Finanças e do Ministro das Finanças;

Regime jurídico do pessoal- o regime jurídico do pessoal que trabalha nas empresas
públicas é o regime do contrato individual de trabalho;

Segurança Social- o regime da segurança social do pessoas das empresas públicas é o
regime geral aplicável aos trabalhadores das empresas privadas;

Impostos do pessoal- os funcionários das empresas públicas pagam impostos;

Impostos da empresa- as empresas públicas estão sujeitas, em princípio, à tributação
directa e indirecta, nos termos gerais;

Registo comercial- todas as empresas públicas estão sujeitas ao registo comercial;

Contencioso- a fiscalização da actividade das empresas públicas não fica submetida aos
tribunais administrativos, justamente porque as empresas públicas fazem gestão privada:
o controlo jurisdicional dessa gestão pertence, como é lógico, aos mesmos tribunais a que
se acham sujeitas as empresas privadas, por actuarem segundo o direito privado;

Execução por dívidas- se se tratar de pessoas colectivas públicas, não é possível intentar
contra qualquer empresa pública processo de falência ou insolvência. mas esta proibição
de execução universal não impede a ilicitude da execução singular por dívidas;

Serão as empresas públicas comerciantes? O Prof. Freitas do Amaral considera que o
são, se forem sociedades comerciais, mas já não o serão se forem sociedades civis ou
entidades públicas empresariais, até porque, nesses casos, não estão sujeitas a falência.

Administração autónoma

Conceito

A administração autónoma é aquela que prossegue interesses públicos próprios das
pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a
orientação das suas actividade, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do
Governo. Em primeiro lugar, a administração autónoma prossegue interesses públicos
próprios das pessoas que a constituem, ao contrário da administração indirecta que
prossegue atribuições do Estado, ou seja, prossegue fins alheios; em segundo lugar, e em
consequência disso, a administração dirige-se a si mesma, apresentando-se como um
fenómeno de auto-administração. Por fim, importa referir que o único poder que
constitucionalmente o Governo poder exercer sobre a administração autónoma é o poder
de tutela (art. 199º/d), 229º/4 e 242º da Constituição), que é um mero poder de
fiscalização ou controlo, que não permite dirigir nem orientar as entidades a ele
submetidas.

Entidades incumbidas da administração autónoma

No direito português, há várias espécies de entidades públicas que desenvolvem uma
administração autónoma ou, se se preferir, que pertencem à Administração autónoma: as
associações públicas; as autarquias locais; e, embora numa posição muito especial, as
regiões autónomas dos Açores e da Madeira. As primeiras são entidades de tipo
associativo, as segundas e as terceiros são as chamadas pessoas colectivas de
população e território. Em todas elas há um substracto humano: todas são agrupamentos
de pessoas, diferentemente do que acontece na administração indirecta, onde tanto os
institutos públicos como as empresas públicas são substractos materiais.

As associações públicas

Como resulta dos artigos 1567 a 167º do Código Civil, uma associação é uma pessoa
colectiva constituída pelo agrupamento de várias pessoas singulares ou colectivas que
não tenha por fim o lucro económico dos associados. Se o tivesse, seria uma sociedade.
A maior parte das associações são entidades privadas. Mas algumas associações há que
a lei cria ou reconhece com o objectivo de assegurar a prossecução de certos interesses
colectivos. Estas outras entidades têm ao mesmo tempo natureza associativa e de
pessoas colectivas públicas, pelo que não podem deixar de ser qualificadas como
associações públicas. Assim, podemos definir as associações públicas como sendo as
pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente
a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas
que se organizam com esse fim. A grande diferença entre estas associações públicos e os
institutos públicos e as empresas públicas, assenta no facto de estes terem um substracto
de natureza institucional e aquelas terem um substracto de natureza associativa. Por
outro lado, tanto as empresas como os institutos públicos existem para prosseguir fins
públicos do Estado, integrando-se, por isso, na administração estadual indirecta. Ao passo
que as associações públicas existem para prosseguir interesses públicos próprios das
pessoas que as constituem, pelo que, por essa razão, fazem parte da administração
autónoma.
O facto de ter sido apresentada uma definição para este tipo de pessoa colectivas
públicas não afecta a heterogeneidade destas associações públicas. Assim, podem existir
associações públicas de entes públicos, associações públicas de entes particulares e,
simultaneamente, de entes públicos e particulares. As denominadas ordens profissionais,
como a Ordem dos Advogados, a Ordem dos Médicos ou a Ordem dos Engenheiros, que
são comummente tidas como o paradigma das associações públicas, são por isso
apenas, uma de entre várias características de associações públicas.
O recente aumento da importância qualitativa e quantitativa das associações públicas
vem mais uma vez demonstrar a crescente complexidade dos modelos organizativos da
Administração Pública moderna, que, para obter maior ciência e racionalidade processual,
num contexto agora permeável a ideias de participação e de promoção de interesses de
grupos, se serve de diferentes formas de colaboração dos administrados.

Espécies

Toda a associação pública tem sempre como base, por natureza, um substracto pessoal e
associativo, isto é, um agrupamento de sujeitos de direito organizados em torno de um fim
e que tanto pode ser constituído por indivíduos como por pessoas colectivas. São três as
espécies de associações públicas: associações públicas de entidades públicas,
associações de entidades privada e associações de carácter misto.

Associações de entidades públicas- trata-se de entidades que resultam da associação,
união ou federação de entidades públicas menores e, especialmente, de autarquias
locais;

Associações públicas de entidades privadas- como exemplos, podemos apontar as
ordens profissionais, que basicamente começaram por ser associações de profissionais
liberais, embora hoje muitos dos inscritos sejam trabalhadores subordinados e as
câmaras profissionais. A diferença entre as primeiras e as segundas tem unicamente a ver
com o grau académico dos associados: curso superior no caso das ordens e curso
intermédio no caso das câmaras;

Associações públicas de carácter misto- finalmente, há que dar conta de um terceiro
grupo de associações públicas, de carácter misto, em que numa mesma associação se
agrupam uma ou mais pessoas colectivas públicas e indivíduos ou pessoas colectivas
privadas. Nestes casos, há associados públicos e particulares, uns e outros com direito a
participar na assembleia geral ou num órgão deliberativo equivalente, em proporções
variáveis. E nos órgãos executivos estão também presentes, em conjunto, tanto os
representantes do Estado ou de outra ou outras pessoas colectivas públicas, como os
representantes dos associados particulares. É o que sucede, nomeadamente, com os
centros de formação profissional de gestão partilhada dos centros protocolares.

Afins

Convém entretanto distinguir as associações públicas de outras entidades que, por uma
das seguintes razões, assim não podem qualificadas: por não serem pessoas colectivas
de direito público; por lhes faltar a natureza associativa; ou mesmo por não possuírem
personalidade jurídica.

A Associação Nacional de Municípios e a Associação Nacional de Freguesias- são
pessoas colectivas privadas, constituídas ao abrigo do Código Civil, com o objectivo único
de alcançarem o estatuto de parceiros sociais;

As associações políticas- de que as espécie mais importante são os partidos políticos.
Estamos perante pessoas colectivas privadas, resultantes do exercício de uma
modalidade particular da liberdade de associação, embora os partidos políticos estejam
sujeitos a um forte de enquadramento de direito público em consequência do papel
decisivo que desempenham no sistema de governo;

As igrejas e demais comunidades religiosas- em virtude da regra da separação entre as
igrejas e o Estado, umas e outras são hoje pessoas colectivas privadas de tipo
associativo, embora sujeitas a um regime especial resultante da Lei da Liberdade
Religiosa;

As associações sindicais- Os sindicatos são associações privadas de livre inscrição,
sujeitas à regra do pluralismo sindical e desprovidas de poderes de autoridade, ao passo
que as ordens e câmaras profissionais são pessoas colectivas públicas de inscrição
obrigatória, beneficiam do monopólio legal da unicidade, e estão munidas por lei de
poderes públicos, controlando o acesso À profissão e exercendo disciplina sobre os seus
membros;

A Cruz Vermelha Portuguesa- definida por lei como uma instituição humanitária não
governamental de carácter voluntário e de interesse público e como uma pessoa colectiva
privada e de utilidade pública administrativa, sem fins lucrativos, encontra-se sujeita a um
regime misto de direito público, de direito privado e de direito internacional;

As federações desportivas- apesar de desempenharem funções públicas e de,
inclusivamente, exercerem poderes de autoridade, a Lei de Bases do Desporto considera-
as como pessoas colectivas de direito privado;

As casas do povo- são associações de direito privado, sem prejuízo de poderem
colaborar com entidades públicas na prossecução de fins de interesse colectivo e de,
nalguns casos, serem equiparados a instituições particulares de solidariedade social;

Em geral, todas as associações de solidariedade social, de voluntários de acção social ou
de socorros mútuos- não constituem associações públicas, porque a sua personalidade
colectiva assume natureza privada;

As câmaras de comércio e indústria- embora na generalidade dos países europeus
revistam a natureza de associações públicas, as câmaras de comércio e indústria são
pessoas colectivas privadas e de utilidade pública, constituídas por pessoas singulares ou
colectivas, nacionais ou estrangeiras, que exercem no território nacional, directa ou
indirectamente, actividades de natureza económica.

As universidade públicas- em épocas anteriores, as universidades podem ter sido
corporações de mestres e alunos, mas a verdade é que, posteriormente, foram
estatizadas e burocratizadas, transformando-se em institutos públicos. A evolução recente
ocorrida entre nós, confere às universidades públicas uma forma de funcionamento
interno de índole corporativa, que levou já a proposta da sua qualificação como
associações públicas e da sua integração na administração autónoma. Mas a verdade é
que uma coisa é o modo de funcionamento interno de uma pessoa colectiva, outra é o
seu substracto. Em última análise, a ideia de uma associação entre professores, alunos e
funcionários, prosseguindo fins próprios, não parece aderir bem à realidade das nossas
universidades públicas, segundo a opinião do Prof. Freitas do Amaral;

A Comissão da Carteira Profissional de Jornalista- Trata-se de um organismo público
profissional, mas sem natureza corporacional;

As organizações de moradores- abrangidos pelos art. 263º a 265º da Constituição. nestes
preceitos, tudo parece apontar para uma estrutura de tipo associativo, mas a Constituição
não conferiu personalidade jurídica a tais organizações, podendo a lei que vier a regular a
sua constituição e as formas de participação no exercício do poder local, optar por uma de
três via: associações não personalizadas, associações de direito privado ou mesmo
associações de direito público;

Regime constitucional e legal

Em matéria de regime sobre de associações públicas não existe um regime legal que
trate delas exaustivamente, apenas temos um lei referente às associações públicas
profissionais (Lei 2/2013) e regime constitucional.
Apesar de as associações públicas se caracterizarem pela sua sujeição a regimes mistos
de direito público e de direito privado, não é possível apontar um critério que permita
determinar os domínios em que estas se regem por um ou por outro. Pode dizer-ze, em
qualquer caso, que as entidades em causa actuam necessariamente segundo regras de
direito público quando pretendem agir perante seus associados, ou mesmo perante
terceiros, munidas de poderes de autoridade. Em contrapartida, quando desenvolvem
actividades instrumentais, as associações públicas seguem normalmente o direito
privado.
A nível constitucional, no art. 165º/1/s), as associações públicas foram integradas entre as
matérias de reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da república; por
força do art. 199º/d), as associações públicas, enquanto integradas na administração
autónoma, podem ser submetidas por lei a poderes de tutela a exercer por parte do
Governo; nos termos do art. 247º, as freguesias podem constituir, nos termos da lei,
associações para administração de interesses comuns; segundo o art. 253º, os
municípios podem constituir associações e federações para a administração de interesses
comuns; no art. 267º/1, as associações públicas surgem como uma das formas de
concretização dos princípios de desburocratização da Administração; no art. 267º/4, a
Constituição impõe importantes limites à criação e ao funcionamento de associações
públicas.

As ordens profissionais em especial

Em todas as associações de entes privados a lei entre a uma associação de pessoa
privadas a prossecução de um interesse público destacado de uma entidade públicas de
fins múltiplos, maxime o Estado, e coincidente com os interesses particulares desses
mesmos sujeitos privados. Pode mesmo afirmar-se que, ao criar para o efeito uma
associação pública, transferindo para ela poderes de autoridade originariamente
pertencentes ao Estado, a lei está a reconhecer de forma implícita que, nas circunstâncias
do caso, um certo interesse público será melhor prosseguido pelos particulares
interessados. Especificamente no que respeita às ordens e câmaras profissionais, pode
dizer-se que o Estado reconhece a organização própria dos profissionais como
associação pública, confiando-lhe o cumprimento de tal missão. Entre nós, as ordens e
câmaras profissionais são, assim, associações públicas formadas pelos membros de
certas profissões de interesse público com o fim de, por devolução de poderes do Estado,
regular e disciplinar o exercício da respectiva actividade profissional.

Funções

Identificam-se normalmente quatro núcleos fundamentais de funções desenvolvidas pelas
ordens profissionais: funções de representação da profissão face ao exterior; funções de
apoio aos seus membros; funções de regulação da profissão; funções administrativas
acessórias ou instrumentais. As funções mais importantes são as de representação
profissional e as de regulação da profissão. Assim, as ordens profissionais desenvolvem
normalmente uma intensa actividade de defesa da profissão, tomando posições públicas.
Por sua vez, as funções de regulação profissional desdobram-se na regulação do acesso
à profissão e na regulação do exercício da profissão, com particular destaque para a
definição de regras deontológicas lato sensu e para o controlo disciplinar.

Instrumentos de actuação

As funções que são desenvolvidas pelas ordens profissionais exigem que seja colocado
na disponibilidade destas um conjunto de instrumentos jurídicos de vária natureza. Os
traços do regime das ordens profissionais que suportam a sua actividade traduzem-se
normalmente nas seguintes características: unicidade; filiação obrigatória; quotização
obrigatória; auto-administração; poder disciplinar. A unicidade impede a existência de
outras associações públicas com os mesmo objectivos e com o mesmo âmbito de
jurisdição; a quotização obrigatória é um corolário da filiação obrigatória e uma
contraprestação pelos serviços prestados pelas ordens aos seus associados. A auto-
administração é também aceite sem problema de maior numa Administração Pública que
se pretende descentralizada democraticamente e participada, representando ainda um
tributo pago pelas ordens profissionais à sua natureza associativa e à própria dimensão
interna da liberdade de associação. Por último, o poder disciplinar, poder que vai até à
interdição do exercício da actividade profissional, implica a existência de um conjunto de
garantias dos seus destinatários.

Limites constitucionais à sua actividade

Sinteticamente, pode dizer-se que a existência de uma ordem profissional de inscrição
obrigatória representa uma restrição à liberdade de associação e uma restrição à
liberdade de profissão. Por isso, a possibilidade de constituir associações públicas deve
decorrer de específicas normas constitucionais que sirvam de legitimação da restrição da
liberdade de associação à luz do art. 18º da Constituição.

Natureza jurídica das associações públicas

As associações públicas, por força da sua heterogeneidade, apenas têm duas
características em comum: a personalidade jurídica de direito público e um substracto
pessoal de índole associativa. Assim, se a primeira questão consiste fundamentalmente
em saber se estas entidades pertencem à categoria de administração indirecta ou antes À
de administração autónoma, a segunda deriva do facto de elas serem ao mesmo tempo
associações e entidades públicas, não sendo rigorosamente o mesmo representá-las
como associações com estatuto público, ou como entidades públicas de tipo associativo.
Começando pela primeira questão, duas opiniões têm sido expendidas na doutrina
portuguesa: a tese da administração indirecta: é aquela que é defendida pelo Prof.
Rogério Soares. Segundo esta concepção, as associações públicas criadas pelo Poder
pertencem à administração indirecta do Estado, tal como os institutos públicos; a tese da
administração indirecta, foi defendida pelo Prof. Jorge Miranda e pelo Prof. Gomes
Canotilho e, de acordo com esta opinião, enquanto os institutos públicos pertencem à
administração indirecta, as associações públicas pertencem à administração autónoma.
O Prof. Freitas do Amaral, sustenta hoje que a generalidade das associações públicas se
integra na administração autónoma. Nas associações públicas, o que está em causa é a
prossecução de interesses públicos que, primeiramente, são interesse próprios dos
associados, no sentido de que são mais sentidos directamente por estes, ainda que sejam
coincidentes com interesses do Estado ou das pessoas colectivas públicas que estão na
sua origem.
Relativamente à segunda questão, o que se discute é o problema de saber se as
associações públicas correspondem mais a um fenómeno de associativazação da
organização administrativa ou se, pelo contrário, se trata de um caso de publicização do
direito de associação. A doutrina portuguesa tem-se incluído claramente no sentido de
acentuar a natureza associativa das entidades apreço, razão pela qual lhes aplica
supletivamente o regime civilista das associações de direito privado. O Prof. Freitas do
Amaral perfilha também esta doutrina, embora considere que esta doutrina apenas foi
pensada para as ordens e para as câmaras profissionais, não resultando para as
associaç~eos de autarquias locais. Desde logo porque é extremamente duvidoso que as
pessoas colectivas públicas, ainda que integradas na administração autónoma, possam
ser titulares de direitos fundamentais e, consequentemente, de liberdade de associação.
Autarquias Locais

A administração local autárquica

A administração local autárquica não se confunde com a administração local do Estado: é
uma forma de administração muito diferente. Em sentido subjectivo ou orgânico, é o
conjunto das autarquias locais. Em sentido objectivou ou material, é a actividade
administrativa desenvolvida pelas autarquias locais. A existência de autarquias locais no
conjunto da Administração Pública portuguesa é um imperativo constitucional, como
resulta do art. 235º.

Conceito de autarquia local

A Constituição dá-nos uma noção de autarquia local, no seu art. 235º/2. Esta definição
carece de alguns esclarecimentos: em primeiro lugar, não se diz na Constituição, embora
seja verdade, que as autarquias locais são pessoas colectivas públicas; depois, a
Constituição indica que as autarquias são pessoas colectivas territoriais. Isto significa que
assentam sobre uma fracção do território; por outro lado, as autarquias locais respondem
à necessidade de assegurar a prossecução dos interesses próprios de um certo agregado
populacional, justamente aquele que reside nessa fracção do território.
Assim, o Prof. Freitas do Amaral propõe a seguinte definição para autarquia local:
pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados
residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a
prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios,
representativos dos respectivos habitantes. Importa chamar a atenção para o facto de as
autarquias locais serem todas e cada um delas pessoas colectivas distintas do Estado. Há
quem pense que as autarquias locais são como que sucursais ou agências do Estado,
mas não é assim: as autarquias não são instrumentos de acção do Estado, mas formas
autónomas de organização das populações locais residentes nas respectivas áreas. As
autarquias locais nem sequer são instrumentos de administração estadual indirecta, as
autarquias locais desenvolvem uma actividade administrativa própria, e não uma
actividade estadual, ainda que indirecta, afirmando-se, por isso, como pertencentes à
administração autónoma.
O conceito de autarquia local comporta quatro elementos essenciais: o território, o
agregado populacional, os interesses próprios deste, e os órgãos representativos da
população.
Território- o território é um elemento da maior importância no conceito de autarquia local.
O território autárquico é naturalmente uma parte do território do Estado; e a essa parte
chama-se circunscrição administrativa. Qual o papel que o território desempenha
relativamente à autarquia que sobre ele assenta? Trata-se de um tripla função: em
primeiro lugar, o território desempenha a função de identificar a autarquia local; em
segundo lugar, o território da autarquia tem a função de permitir definir a população
respectiva, isto é, o agregado populacional cujos interesses vão ser prosseguidos pela
autarquia local; em terceiro lugar, o território desempenha também o papel de delimitar as
atribuições e as competências da autarquia e dos seus órgãos, em razão do lugar.
O agregado populacional- o segundo elemento do conceito de autarquia local é a
população, ou o agregado populacional. Tem obviamente a maior importância, porque é
em função dele que se definem os interesses a prosseguir pela autarquia e, também,
porque a população constitui o substracto humano da autarquia local. Os residentes no
território da autarquia constituem a sua população. É o critério da residência que para
este efeito funciona primariamente.
Os interesses comuns- o terceiro elemento do conceito consiste nos interesses comuns
das populações. São estes interesses que servem de fundamento à existência das
autarquias locais, as quais se formam para prosseguir os interesses privativos das
populações locais, resultantes do facto de elas conviverem numa área restrita, unidas
pelos laços de vizinhança.
Os órgãos representativos- este é um elemento essencial do conceito: não há, em rigor,
autarquia local quando ela não é administrada por órgãos representativos das populações
que as compõem. E é assim que, nos regime democráticos, os órgãos das autarquias
locais são eleitos em eleições livres pelas respectivas populações, são as chamadas
eleições locais ou eleições autárquicas.

Descentralização, auto-administração e poder local

A existência constitucional de autarquias locais, e o reconhecimento da sua autonomia
face ao poder central, fazem parte da essência da democracia, e traduzem-se no conceito
jurídico.político da descentralização. Quando além da descentralização em sentido
jurídico há descentralização em sentido político, e portanto os órgãos representativos das
populações locais são eleitos livremente por estas, estamos em presença de um
fenómeno que se chama auto-administração: as populações administram-se a si próprias.
E o que é o poder local? Para que exista poder local é necessária ainda mais alguma
coisa, além da auto-administração. Pode haver autarquias locais e não haver poder local,
ou seja, pode o conjunto das autarquias locais não constituir um poder face ao poder do
Estado. Só há poder local quando as autarquias locais são verdadeiramente autónomas e
têm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira: isto é, quando forem
suficientemente largas as suas atribuições e competências, quando forem dotadas dos
meios humanos e técnicos necessários, bem como dos recursos materiais suficientes,
para as prosseguir e exercer, e quando não forem excessivamente controladas pela tutela
administrativa e financeira do poder central. Em Portugal não existe com toda a certeza,
porque a competência das autarquias locais são restritas, os meios humanos e técnicos
disponíveis escassos, os recursos financeiros claramente insuficientes, e a tutela do
Estado sobre as autarquias locais recrudesceu fortemente nos últimos anos, através de
vários diplomas governamentais de duvidosa constitucionalidade.

O princípio da autonomia local

A constituição portuguesa, bem como a generalidade das constituições de países
democráticos, consagram o princípio da autonomia local. Para além de comportar um
domínio reservado à intervenção exclusiva das autarquias, o princípio a autonomia local
vai muito mais longe e, abrangendo embora a ideia de participação, também não se
esgota nela, exigindo nomeadamente poderes decisórios independentes e o direito de
recusar soluções impostas unilateralmente pelo Poder central.

Espécies de autarquias locais em Portugal

Em Portugal, tem havido tradicionalmente três espécies de autarquias locais. A
Constituição de 1976 trouxe o seguinte esquema, que substitui o anterior: mantém-se a
autarquia concelhia, mas passa a denominar-se município; o distrito deixa de ser
autarquia local, convertendo-se em mera circunscrição administrativa; mantém-se a
freguesia como autarquia inframunicipal; prevê-se a criação, no futuro, de uma nova
autarquia supramunicipal, designada região.
Assim, e em resumo, o sistema português de autarquias locais compõem-se actualmente
de freguesias e municípios, devendo evoluir para um sistema de freguesias, municípios e
regiões.
Contudo, não hierarquia entre autarquias locais; a sobreposição de algumas em relação a
outras não afecta a independência de cada uma.

Regime jurídico das autarquias locais

Fontes

A primeira fonte é a Constituição e, em segundo lugar, a Lei das Autarquias Locais (LAL-
Lei 75/2013)

Traços gerais

A Constituição de 1976 regula minuciosamente a matéria das autarquias locais. É o
Capítulo I do Título VIII da Parte III que contém os princípio gerais da matéria, que são os
seguintes: divisão do território: só pode ser estabelecido por lei (art. 236º/4);
descentralização: a lei administrativa, ao definir as atribuições e a organização das
autarquias locais. bem como a competência dos seus órgãos, tem de respeitar o princípio
da descentralização (art. 237º); património e finanças locais: as autarquias locais têm
património e finanças próprios (art. 238º/1); correcção de desigualdades: o regime das
finanças locais visará a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do
mesmo grau (art. 238º/2); órgãos dirigentes: as autarquias locais serão dirigidas por uma
assembleia deliberativa (art. 240º/1 e 2); referendo local: é autorizada sobre matérias da
competência exclusiva da autarquia (art. 240º/3); poder regulamentar: as autarquias locais
têm poder regulamentar próprio (art. 241º); tutela administrativa: as autarquias locais
estão sujeitas À tutela do Estado. Mas esta tutela consiste unicamente na verificação do
cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, e só pode ser exercida nos casos e
segundo as formas previstas na lei (art. 242º/1); pessoal: as autarquias locais têm
quadros de pessoal próprio, nos termos da lei (art. 243º/1); apoio do Estado: o Estado tem
o dever de conceder às autarquias locais apoio técnico e em meios humanos (art. 243º/3).

A Freguesia

Conceito

Como é que se define a freguesia? A Constituição não dá qualquer definição desta
pessoa colectiva. A definição que o Prof. Freitas do Amaral propõe é que freguesias são
as autarquias locais que, dentro do território municipal, visam a prossecução de
interesses próprios da população residente em cada circunscrição paroquial.

Criação e classificação de freguesias

A freguesia apenas pode ser criada por via de lei da Assembleia da República.
Uma classificação que geralmente é realizada quantos à freguesias distingue freguesias
urbanas de freguesias rurais. As freguesias serão urbanas se estiverem incluídas na área
de um município urbano, e serão rurais se estiverem incluídas na área de um município
rural.



Atribuições da freguesia

Quais são as principais atribuições das freguesias? No plano político, são as freguesias
que realizam o recenseamento eleitoral e é através dos seus serviços que se desenrolam
os diversos processos eleitorais de carácter político e administrativo; no plano económico,
as freguesias ocupam-se da administração dos seus bens ou dos bens sujeitos à sua
jurisdição; n plano cultural e social, as freguesias desenvolvem uma acção de maior
importância, sobretudo em matéria de cultura popular e assistência social.

Órgãos da freguesia

Os principais órgãos da freguesia são os seguintes: um órgão deliberativo e
representativo dos habitantes, a Assembleia de Freguesia; um órgão executivo, o Junta
de Freguesia.

A Assembleia de Freguesia

A competência da Assembleia de Freguesia pode ser agrupada em quatro categorias:
função eleitoral- compete à Assembleia eleger a Junta de Freguesia; função de
fiscalização- a Assembleia acompanha a actividade da Junta, controlando e
superintendendo o seu funcionamento; função de orientação geral- no exercício desta
função, compete à Assembleia discutir os orçamentos e as contas. Na competência das
Assembleias de Freguesa incluem-se, pois, poderes tributários e poderes regulamentares;
função decisória- consiste em decidir os casos concretos mais importantes que em virtude
da sua relevância a lei reserva para a Assembleia, não os deixando à competência da
Junta.

A Junta de Freguesia

A Junta de Freguesia é o corpo administrativo da freguesia e é constituído por um
Presidente, a pessoa que tiver encabeçado a lista mais votada para a Assembleia de
Freguesia, e por um certo número de vogais. A Junta de Freguesia é um órgão de
funcionamento regular, pois reúne ordinariamente uma vez por mês, podendo fazê-lo
extraordinariamente sempre que necessário. As suas principais funções são: função
executiva- compete à Junta assegurar a execução das deliberações da Assembleia de
Freguesia; função de estudo e proposta- a Junta deve estudar os problemas da freguesia
e propor soluções para eles; função de gestão- cabe à Junta assegurar a gestão regular
dos bens, serviços pessoas, finanças e obras a cargo da freguesia; função de fomento- a
Junta está incumbida de apoiar as iniciativas sociais, culturais e desportivas e outras que
sejam de interesse para o desenvolvimento da freguesia; função de colaboração- em
especial, no âmbito do ordenamento do território e urbanismo; em geral, relativamente a
todas as entidades públicas em tudo o que respeite ao bem-estar da população da
circunscrição.

As associações de freguesia

As associações de freguesia são pessoas colectivas de direito público, criadas por duas
ou mais freguesias geograficamente contíguas ou inseridas no território do mesmo
município, para a realização de interesses comuns e específicos. Trata-se de uma figura
reconduzível à categoria de associação pública, enquanto associação de entidades
públicas.
Os órgãos das associações de freguesia são: a Assembleia interfreguesia, que é o órgão
deliberativo da associação de freguesias, onde estão representadas as freguesias
associadas; e o Conselho de administração que é o órgão executivo de associação de
freguesias.

As freguesias e as comissões de moradores

As organizações de moradores vêm previstas no art. 263º e ss. da Constituição. Podem
ser concebidas como entidades (associações de direito público, ou porventura menos
ainda, mera comissões não personalizadas) que agrupam o conjunto de moradores de um
bairro, de um loteamento urbano, de uma rua, ou até de um só prédio, com vista à defesa
e promoção dos interesses comuns aos residentes na respectiva área. Segundo o art.
248º da Constituição, estas não podem exercer quaisquer poderes de autoridade.
Contudo, a Constituição autoriza as Assembleia de freguesia a delegar nas organizações
de moradores o desempenho de tarefas administrativas, contanto que não envolvam o
exercício de poderes de autoridade.

O Município

Conceito

O município é a autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da
população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela
eleitos. Ao incluir na definição a expressão "autarquia local", já vai implícita a
caracterização do município como pessoa colectiva pública, do tipo pessoa colectiva de
população e território.

Importância prática

O município é, sem qualquer margem para dúvida, a mais importante de todas as
espécies de autarquias locais. Tal importância manifesta-se em planos diversos.
Internacionalmente, o município é o único tipo de autarquia que tem existência universal.
Historicamente, o município é a única autarquia que sempre se tem mantido na nossa
organização administrativa como autarquia local. Politicamente, é no município que se
estrutura e pratica a democracia local. Economicamente, o conjunto da administração
municipal chama a si a responsabilidade por um número muito significativo de serviços
prestados à comunidade. Administrativamente, os municípios empregam mais de 50 mil
funcionários públicos. Financeiramente, a administração municipal tende a movimentar
uma percentagem cada vez mais significativa do total das finanças públicas.
Juridicamente, não se pode esquecer neste contexto que o Direito Administrativo
português começou por ser um direito municipal. Doutrinariamente, enfim, é inegável qu é
ao nível municipal que se joga e se pode testar a concepção do Estado, da Democracia e
do Poder, vigente em dado momento numa sociedade.

Natureza jurídica

Pode entender-se que do direito natural decorre a obrigação imposta ao Estado de
respeitar as diversas formas de pluralismo social existentes em cada época, com
suficiente consistência, numa dada sociedade. Não decorre porém do direito natural, na
opinião do Prof. Freitas do Amaral, nem a obrigação de adoptar determinada fórmula
organizativa no contexto da estruturação administrativa de um país, nem muito menos o
dever de considerar intangíveis a denominação, as dimensões e os limites territoriais de
cada circunscrição administrativa ou de cada autarquia local.
Por outro lado, não há dúvida de que existem nas instituições municipais determinados
aspectos que si impõem por si mesmos ao poder central, como realidade sociológica
impossível de desconhecer ou menosprezar, pelo menos num regime pluralista e
democrático. O Estado e o legislador têm a obrigação de respeitar as diferentes formas de
pluralismo social existentes, e o município é, inegavelmente, uma delas.

Criação, extinção e modificações de municípios

Como é que a partir da situação actual se poderá proceder à criação de novos municípios,
ou à extinção de algum dos existentes? A Constituição de 1976, na sua redacção actual,
estabelecida em 1982, veio determinar que pertence à reserva absoluta de lei formal o
regime da criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais (art. 167º/n)), e
que pertence à reserva relativa de lei formal o estatuto das autarquias locais, incluindo o
regime das finanças locais (art. 168º/1/s)). Foi a Lei nº11/82, de 2 de Junho, que resolveu
expressamente a questão, ao estabelecer, no seu art. 1º, que "compete à Assembleia da
República legislar sobre a criação ou extinção das autarquias locais e fixação dos limites
da respectiva circunscrição territorial". Está, pois, hoje assente que a criação e extinção
de autarquias locais apenas pode fazer-se por lei da Assembleia da República.

Fronteiras, designação, categoria e símbolos dos municípios

Como é que se estabelecem as fronteiras de um município? Por via de regra, cada
município tem os limites territoriais que corresponderem aos limites das freguesias que o
integram. Compete também à Assembleia da República fixar a sede dos municípios, bem
como legislar sobre a designação e a determinação da respectiva categoria. Enfim, cada
município tem o direito a usar determinados símbolos heráldicos, que o identificam e
distinguem perante terceiros.

Classificação dos municípios

Os municípios podem ser classificados em categorias ou classes diferentes, conforme as
características de cada um. A classificação dos municípios não deve ser confundida com
a classificação de povoações. Um município pode comportar, e comporta normalmente,
mais do que uma povoação e, dentro das várias povoações, há a distinguir, em especial,
as vilas e as cidades. Mas isto é a classificação das povoações, matéria diferente é a
classificação dos municípios enquanto autarquias locais.
Há vários tipos de classificações que os municípios podem ser objecto: as classificações
doutrinárias ou científicas, que são as feitas pela doutrina do Direito Administrativo ou da
Ciência da Administração, por exemplo, classificar-se os municípios em concelhos
industriais, comerciais, agrícolas, etc.; as classificações estatísticas são aquelas que o
Instituto nacional de Estatística entender em seu critério dever fazer, com base em dados
numéricos referentes aos diversos municípios; as classificações legais que são as
estabelecidas por lei.
Em conclusão, podemos dizer que as principais categorias legais de municípios no Direito
Administrativo português são oito: grandes cidades (Lisboa e Porto); municípios urbanos
de 1ª ordem; municípios urbanos de 2ª ordem; municípios urbanos de 3ª ordem;
municípios rurais de 1ª ordem; municípios rurais de 2ª ordem; municípios rurais de 3ª
ordem; municípios mistos.


Os órgãos do município em geral

O município é uma pessoa colectiva que, como é obvio, tem os seus órgãos: são os
órgãos que tomam decisões, que manifestam a vontade própria da pessoa colectiva em
causa. Conforme diz expressamente o art. 235º/2 da Constituição, os órgãos das
autarquias locais são órgãos representativos. Representativos de quem? Das populações
locais residentes no territórios da autarquia. Diz-se que o órgão de uma pessoa colectiva
de população e território é representativo quando esse órgão, tendo sido eleito livremente
pela população residente, emana democraticamente desta e traduz os seus pontos de
vista, defende os seus interesses, actua em nome e por conta da população. Outra
classificação dos órgãos a que importa aludir é a que a Constituição estabelece no art.
239º, a respeito das autarquias locais, entre órgãos deliberativos e órgãos executivos. Os
órgãos deliberativos são os órgãos que tomam as grandes decisões de fundo e marcam a
orientação ou definem o rumo a seguir pela entidade a que pertencem. Os órgãos
executivos são os que aplicam essas orientações gerais no dia-a-dia, encarregando-se da
gestão corrente dos assuntos compreendidos nas atribuições da pessoa colectiva.
Concretamente, no município, é órgão deliberativo a Assembleia Municipal; são órgãos
executivos a Câmara Municipal e, na opinião do Prof. Freitas do Amaral, também o
Presidente da Câmara Municipal.

O sistema de governo municipal português

Refere-se a esta matéria o art. 239º da Constituição. Mas qual o significado da expressão
"o órgão executivo responde perante o órgão deliberativo"? A Constituição não diz e a LAL
também não.
Na opinião do Prof. Freitas do Amaral, deve entender-se que a Assembleia Municipal
pode destituir a Câmara Municipal. E porquê? Porque em direito público, quando se diz
que um órgão é responsável perante outro, isso significa que o segundo pode demitir o
primeiro ou destituí-lo, retirando-lhe a confiança.

A Assembleia Municipal

A Assembleia municipal é o órgão deliberativo do município, isto é, funciona como
autêntico parlamento municipal. O art. 251º da Constituição traça a composição da
Assembleia Municipal e, conforme se pode ver do seu texto, essa composição é mista.
Assim, a Assembleia Municipal não é toda ela eleita directamente: é, em parte, constituída
por membros eleitos e, em parte, constituída por membros por inerência, que são os
presidentes das juntas de freguesia. Resta-nos assim, ver qual a competência da
Assembleia Municipal. Como é natural num órgão tipo parlamento, a Assembleia
Municipal não desempenha funções executivas,nem funções de gestão, mas antes
funções próprias deste género de órgãos, das quais se destacam cinco: função de
orientação geral do município; função de fiscalização da Câmara Municipal; função de
regulamentação, que consiste em estabelecer impostos e taxas, a que os munícipes ficam
sujeito; e, finalmente, função de decisão superior, que se traduz na prática de actos sobre
as matérias mais importantes da vida do município.

A Câmara Municipal

Já sabemos que a Câmara Municipal é o órgão colegial de tipo executivo a quem está
atribuída a gestão permanente dos assuntos municipais. Chama-se-lhe por isso "corpo
administrativo": no direito português, esta expressão designa todos o órgão colegial
executivo encarregado da gestão permanente dos assuntos de uma autarquia local. A
câmara municipal é, pois, o corpo administrativo do município. A Câmara Municipal é
composta pelo Presidente da câmara e pelos vereadores. Há cinco tipos de funções:
função preparatória e executiva: a Câmara prepara as deliberações da Assembleia
Municipal e, uma vez tomadas, executa-as; função consultiva: a Câmara emite parecer
sobre projectos de obras não sujeitos a licenciamento municipal e participa, nos termos da
lei, em órgãos consultivos de entidades da administração central; função de gestão: a
Câmara gere o pessoal, os dinheiros e o património do município; função de fomento: a
Câmara apoia o desenvolvimento de actividade de interesse municipal de natureza social,
cultural, desportiva, recreativa, ou outra; função de decisão: a Câmara toma todas as
decisões de autoridade que a lei lhe confia.

Presidente da Câmara

A Constituição quase que deixa em silêncio a figura do Presidente da câmara: parece
assim, à primeira vista, que o Presidente da Câmara não será órgão do município (art.
250º da CRP). Mas em diversos preceitos da lei vê-se que o Presidente da Câmara é
efectivamente um órgão municipal. Actualmente, o vasto elenco de competências
enunciadas no art. 35º da LAL confirmam que o Presidente da República é um órgão com
vasta competência executiva, a figura emblemática do município, e o verdadeiro chefe da
administração municipal: pretender negá-lo é contraditório com o sistema de eleição
directa do Presidente da Câmara na legislação portuguesa.
Quais as funções do Presidente da República no sistema de governo municipal traçado
pela nossa lei? Função presidencial: consiste em convocar e presidir às reuniões da
Câmara; função executiva: cabe-lhes executar as deliberações tomadas pela própria
Câmara; função decisória: compete-lhe dirigir e coordenar os serviços municipais e
resolver todos os problemas que a lei lhe confie ou que a Câmara lhe delegue; função
interlocutória: cumpre ao Presidente da Câmara fornecer informações aos vereadores e à
Assembleia Municipal, bem como remeter a esta toda a documentação comprovativa da
actividade do Município, em especial no plano financeiro.

Os serviços municipais