MÓDULO DE

SENSIBILIZACIÓN
AMBIENTAL

1. Introducción al concepto de
medio ambiente

Introducción Introducción al concepto

Para poder comprender lo que ocu-
de medio ambiente
rre a nuestro alrededor y saber en
Basta abrir un periódico o ver la te-
cada momento y con exactitud de qué
levisión para notar que el medio am-
estamos hablando, es fundamental
biente está de moda. Pero, ¿sabemos
que conozcamos un conjunto de térmi-
realmente de qué estamos hablando?
nos básicos que se van a emplear con
mucha frecuencia a lo largo de este
El medio ambiente es el compen-
Módulo.
dio de valores naturales, sociales y
culturales existentes en un lugar y
Como además veremos, estos con-
un momento determinado, que in-
ceptos referidos al medio ambiente
fluyen en la vida material y psico-
están íntimamente relacionados unos
lógica del hombre y en el futuro de
con otros, por lo que es importante
generaciones venideras.
dominarlos bien para evitar confusio-
nes.

Por ello, este capítulo está dedicado

íntegramente a la definición y explica-
ción de estos conceptos.

Objetivos
Con el desarrollo de esta Unidad Te-
mática se pretende:
– Que alumnos y alumnas distin-
gan los diferentes conceptos y
términos que se utilizan habi-
tualmente al referirnos al me-
dio ambiente.
– Que el alumnado comprenda
las relaciones existentes entre
el medio ambiente y el desa-
rrollo económico y social.
EL ENTORNO URBANO FORMA PARTE DEL MEDIO
AMBIENTE.
Es decir, no se trata sólo del espacio
en el que se desarrolla la vida de los
seres vivos. Abarca, además, seres hu-
manos, animales, plantas, objetos,
agua, suelo, aire y las relaciones entre
ellos, así como elementos tan intangi-
bles como la cultura.

10
 MÓDULO DE
SENSIBILIZACIÓN
AMBIENTAL

No obstante, en este capítulo nos re- Nos referiremos a la flora de un lu-

feriremos exclusivamente al compo- gar como el conjunto de especies
nente “natural” del medio ambiente. de plantas que allí viven.
Por esta razón, es importante que nos
situemos y comprendamos la dimen-
sión real de otro concepto cuyo uso es
muy común en estos tiempos: La eco-
logía.

La ecología es una ciencia que na-

ció en 1869. El biólogo alemán Ernest
Haeckel la introdujo por primera vez
en el vocabulario científico. Para él, se
trataba de una ciencia que debía estu-
diar las relaciones que ocurrían entre
los diferentes seres vivos y el sitio en el
que se desarrollaba su vida.

En la actualidad, se reconoce a la
ecología como la ciencia que se en-
carga del estudio y análisis de los
ecosistemas.

Se denomina ecosistema al espa-

cio constituido por un medio físico
concreto y todos los seres que viven
en él, así como las relaciones que
se dan entre ellos. ELEMENTO DE FLORA.

Todos los seres vivos se desarrollan Hablaremos de fauna, haciendo re-

dentro de un ecosistema. Ejemplos de
ecosistema serían, un bosque, un es-
tanque o una ciudad, con sus corres-
pondientes plantas y animales, pero
también –y a otra escala– lo sería, un
árbol o nuestra propia piel.
Es muy importante reseñar que estos
ecosistemas no son estáticos sino que
por el contrario, evolucionan y cam-
bian bajo unas condiciones determina-
das. En los procesos relacionados con
la vida, los equilibrios siempre son di-
námicos.
De los diferentes seres vivos que ha-
bitan en la Tierra, destacan los anima-
les y las plantas.
ferencia a las diferentes especies
animales que habitan un determi-
nado lugar.
Quizá merezca la pena resaltar que,
en la actualidad, existen muchos seres
vivos que no son ni animales ni plan-
tas. Los hongos o las bacterias, por
ejemplo, son dos grupos independien-
tes de éstos. Su papel dentro de la
naturaleza es también de gran impor-
tancia.
Al territorio concreto en el que vi-
ven varias especies, tanto animales
como vegetales y de otro tipo, que
mantienen ciertas relaciones de
dependencia entre ellas y con el lu-

11
 MÓDULO DE
SENSIBILIZACIÓN
AMBIENTAL

gar al que se han adaptado se le bajo debido a las condiciones tan du-
denomina hábitat. ras que allí se dan. Por el contrario, en
otros como las selvas el número de es-
pecies se cuenta por cientos de miles.

UN BOSQUE ES UN ECOSISTEMA CON MUCHAS ESPECIES

DISTINTAS. ES, POR TANTO, MUY DIVERSO.

ELEMENTO DE FAUNA. El término que alude a la variedad

de seres vivos diferentes que viven
Un lago sería un ecosistema en el en un territorio determinado se de-
que podríamos distinguir al menos dos nomina biodiversidad. Este término
hábitats diferentes: las orillas y el fon- puede describirse desde el punto de
do del lago. Los seres vivos que se de- vista de los genes, de las especies y de
sarrollan en cada una de estas partes los ecosistemas.
son diferentes. Esto se debe a que en
cada caso, las condiciones ambientales
son distintas. Un hábitat muy caracte-
rístico son las charcas que se forman
entre los límites de pleamar y bajamar.
Los seres que allí viven evolucionan
bajo unas condiciones muy determina-
das impuestas por el régimen de ma-
reas, que definen claramente un hábi-
tat propio.

En cada ecosistema conviven y,

como ya hemos mencionado, se in-
terrelacionan los diferentes seres vivos.
En lugares como la Antártida o el de-
sierto, el número de especies es muy LOS DESIERTOS PRESENTAN UNA BAJA BIODIVERSIDAD.

12

El ser humano y el
medio ambiente
El ser humano es, en teoría, sólo una
especie más. Sin embargo, su gran ca-
pacidad para explotar los recursos na-
turales y su dominio sobre la energía
lo convierten en una especie diferente
a las otras.
La relación del ser humano con los
ecosistemas en los que ha vivido ha
ido cambiando a lo largo de su histo-
ria de acuerdo con el incremento en el
número de hombres y mujeres sobre la
Tierra y con el desarrollo de su tecno-
logía (ver figura 1).
Del medio ambiente proceden todos
los recursos que utilizamos para vivir:
aire, agua, alimentos, energía, etc. Sin
embargo, también nuestros residuos y
las consecuencias de nuestro desarro-
llo acaban en él.
Al efecto que una determinada
acción humana produce en el me-
dio ambiente se le denomina impac-
to ambiental.
La construcción de una presa lleva
asociado un importante cambio sobre
el hábitat en el que se implanta. El im-
pacto más claro es el que se produce
sobre los peces que allí viven, ya que
interrumpe su cauce natural; desapa-
recen las orillas, por lo que muchos
animales dejan de criar. Incluso el au-
mento de la humedad atmosférica en
torno al embalse condiciona la presen-
cia de ciertas especies vegetales.
Pero no sólo producen impactos las
grandes obras. El hecho de levantar
una piedra y no dejarla después como
estaba destruye el hogar de una gran
variedad de seres vivos. El uso de la
MÓDULO DE
SENSIBILIZACIÓN
AMBIENTAL
calefacción o el calor desprendido por
los coches provocan un aumento en la
temperatura de las ciudades en dos o
tres grados respecto a sus alrededores.
Esto permite que animales como algu-
nos insectos se desarrollen mejor en
las ciudades que fuera de ellas.
LA CONSTRUCCIÓN DE UNA EMBALSE SUPONE UN CAMBIO
DEL HÁBITAT DONDE SE UBICA.
Uno de los efectos más graves de
nuestra relación con la naturaleza es la
contaminación. Cuando hablamos de
contaminación, nos estamos refiriendo
a cualquier tipo de impureza, ma-
teria o influencias físicas (como
productos químicos, basuras, ruido
o radiación) en un determinado
medio y en niveles más altos de lo
normal, que pueden ocasionar un
peligro o un daño en el sistema
ecológico, apartándolo de su equi-
librio. Claros ejemplos de contamina-
ción pueden detectarse en la atmósfe-
ra de los polígonos industriales de las
grandes ciudades o en las aguas de
nuestros ríos.
Las sustancias contaminantes están
presentes en casi cualquier medio, im-
pidiendo o perturbando la vida de los
seres vivos y produciendo efectos noci-
vos a los materiales y al propio am-
biente, repercutiendo además en nues-
tra calidad de vida.
13
 MÓDULO DE
SENSIBILIZACIÓN
AMBIENTAL
De todos los contaminantes, podía-
mos destacar los metales pesados, ya
que son muy perjudiciales para los se-
res vivos y, además, son de los que po-
seen una mayor persistencia en el me-
dio en el que se depositan.
LAS BASURAS SON UNA FORMA DE CONTAMINACIÓN.
Cuando se hace referencia al con-
junto de desperdicios, ya sean lí-
quidos, sólidos o gaseosos que se
introducen en el medio ambiente
como consecuencia de la acción hu-
mana se habla de vertido.
El alpechín, residuo de las almazaras
durante el proceso de extracción del
aceite de oliva, solía ser vertido hasta
hace pocos años a los cauces de los
ríos sin una depuración previa. Esto
conllevaba la destrucción de toda la
fauna del arroyo.
Desgraciadamente, no es extraño
que cada cierto tiempo se produzcan
vertidos de petróleo y sus derivados al
mar. Sólo es cuestión de prestar un
poco de atención a los medios de co-
municación para conocer sus fatales
consecuencias.
Nuestra acción sobre el medio am-
biente se está traduciendo en el au-
14
mento del volumen de residuos que
día a día generamos. Hablamos de re-
siduos para referirnos a cualquier
sustancia u objeto inservible, del
cual su poseedor se desprende.
VERTIDO LÍQUIDO.
La primera medida a adoptar en
materia de residuos es la reducción
de los mismos, tanto en cantidad
como en cuanto a la minimización de
su peligrosidad. En segundo lugar,
buena parte de los residuos no son
realmente objetos o sustancias inser-
vibles, sino que pueden aprovecharse
para volver a usarlos (reutilización),
para transformarlos en nuevas mate-
rias primas (reciclaje) o para extraer
la energía que contienen. El aprove-
chamiento de los residuos impidiendo
que vayan a parar al medio ambiente
es lo que se conoce como valoriza-
ción. Por tanto, la reutilización y el re-
ciclaje son métodos muy valiosos
para economizar materias primas
y energía, además de incidir en la
disminución de la cantidad de ver-
tederos.
El reciclaje de ciertos materiales
como el vidrio y el papel suponen un
importante ahorro en la utilización de
materias primas. Existen ciertos mate-

riales que prácticamente no pierden
propiedades, respecto a su estado ini-
cial, tras haber sido reciclados, por lo
que una misma materia prima puede
ser procesada en la industria más de
una vez, evitando su extracción del
medio ambiente y su vertido como re-
siduo contaminante.
Además del uso racional de las ma-
terias primas de las que nos abastece-
mos, es importante pensar en la ener-
gía que utilizamos en nuestras
industrias y en la vida cotidiana.
Durante toda la historia del ser
humano, éste ha recurrido preferente-
mente a formas de energía no renova-
bles, es decir, que tras su uso sistemá-
tico acabarán por agotarse. Entre ellas
podríamos destacar la madera proce-
dente de la tala de árboles, el carbón
o el petróleo.
Sin embargo, existen energías re-
novables que se obtienen de fuen-
tes inagotables, es decir, fuentes
que no se gastan con su utilización,
o que tardan un corto periodo de
tiempo en regenerarse.
En la energía renovable se emplea la
fuerza del viento (eólica), del agua (hi-
dráulica), la radiación del sol (solar)
VIDRIO ALMACENADO PARA SU RECICLAJE.
MÓDULO DE
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AMBIENTAL
EL VIENTO ES UNA FUENTE DE ENERGÍA INAGOTABLE.
o el poder calorífico de la materia or-
gánica (biomasa).
Desarrollo sostenible
Parece ser que la relación del ser
humano con la naturaleza no se ha
desarrollado de la forma más correcta.
En gran medida, esto se ha debido al
desconocimiento de las consecuencias
negativas en su modo de vivir.
A finales de los años ochenta surgió
un concepto que hoy día tienen asumi-
do la mayoría de los países y del cual
depende nuestro futuro: el desarrollo
sostenible. Este término se generaliza
en el Informe Brundtland, también co-
nocido como “Nuestro Futuro Común”
(Comisión Mundial para el Desarrollo
del Medio Ambiente de las Naciones
Unidas, 1987).
El desarrollo sostenible puede de-
finirse como aquel modelo de de-
sarrollo que busca satisfacer las
necesidades del presente sin com-
prometer la satisfacción de las
necesidades de generaciones fu-
turas.
Un ejemplo claro de tendencia hacia
el desarrollo sostenible en la pesca,
15
 MÓDULO DE
SENSIBILIZACIÓN
AMBIENTAL

GOODLAND ET AL. (1997). Medio

ambiente y desarrollo sostenible.
Ed. Trotta.

COMISIÓN TEMÁTICA DE EDUCA-

CIÓN AMBIENTAL. (1999). El Libro
Blanco de la educación ambiental
en España. Ministerio de Medio Am-
biente.

AGENCIA EUROPEA DE MEDIO AM-

BIENTE. Señales medioambientales
2002.

PANEL SOLAR; EL SOL ES OTRA FUENTE DE ENERGÍA RE-

NOVABLE. PÁGINAS WEB DE INTERÉS

sería la utilización de artes de pesca

selectivas, la realización de paradas
biológicas que permitan la regenera-
ción de los caladeros, los cultivos ma-
rinos y la acuicultura. Portales de Medio Ambiente
http://www.ambientum.com
En este contexto, surge el Principio http://www.geoscopio.es
“quien contamina paga”. Este prin-
cipio viene recogido en el artículo 174 Buscadores
del Tratado de la Unión Europea, y es- http://www.google.com
tablece que todo el que contamina http://www.ozu.es/ozu/
debe pagar por el daño ecológico cau- ecologia/medio-ambiente
sado.
Boletines informativos - noticias am-
Con arreglo a este principio, los res- bientales
ponsables de un acto de contamina- - Medio Ambiente para los europeos
ción tienen que pagar los costes de to- http://www.europa.eu.int/comm/
das las medidas necesarias para environment/news/efe/index
eliminarla, o reducirla a un nivel jurídi- - En la Red. Boletín informativo de la
camente admitido. Red de Autoridades Ambientales
http://www.mma.es/polit_amb/
fondos/redauto/index.htm
LECTURA RECOMENDADA -Ecomagazine
http://www.the-ecotimes.com/
ecomagazine/

Programa de Naciones Unidas para el

Medio Ambiente (PNUMA)
http://www.unep.org/
COMISIÓN MUNDIAL DEL MEDIO AM-
BIENTE. (1987). Nuestro futuro co- Agencia Europea de Medio Ambiente
mún. Alianza Editorial. Madrid. http://www.eea.eu.int

16

Comisión Europea - Medio Ambiente
http://www.europa.eu.int/comm/
environment/index_es.htm.
Ministerio de Medio Ambiente
http://www.mma.es
Red de Autoridades Ambientales
http://www.mma.es/polit_amb/
fondos.redauto/index.htm
Junta de Andalucía
http://www.cma.junta-andalucía.es
Diputación General de Aragón
http://www.aragob.es/
Principado de Asturias
http://www.princast.es/mediam
bi/siapa/default.htm
Comunidad Autónoma y Gobierno de
las Islas Baleares
http://www.caib.es
Gobierno de Canarias
http://www.gobiernodecanarias.
org/medioambiente/
Gobierno de Cantabria
http://www.medioambientecanta
bria.org
Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha
http://www.jccm.es/gobierno/
c-agric.htm
Junta de Castilla y León
http://www.jcyl.es/jcyl/cmaot
Generalidad de Cataluña
http://www.gencat.es/mediamb/
Ciudad Autónoma de Ceuta
http://www.ciceuta.es
Junta de Extremadura
http://www.juntaex.es/
consejerias/mut
MÓDULO DE
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Junta de Galicia
http://www.xunta.es/conselle/cma/
index.htm
Comunidad de Madrid
http://www.dgpa2.comadrid.es
Región de Murcia
http://www.carm.es
Ciudad Autónoma de Melilla
http://www.melilla500.com
Gobierno de Navarra
http://www.cfnavarra.es/
medioambiente
Comunidad Autónoma de La Rioja
http://www.larioja.org/ma
Gobierno Vasco
http://www.euskadi.net/laeis/
indice_c.htm
Generalidad Valenciana
http://www.cma.gva.es
ACTIVIDADES
A través de las siguientes actividades,
se pretende despertar el interés del
alumnado acerca de los temas relacio-
nados con el medio ambiente, para que
de esta forma, sean capaces de ir más
allá de los propios conocimientos im-
partidos a través del presente Módulo.
1.a Buscar en cualquier periódico noti-
cias referidas al medio ambiente y
comentarlas en clase.
2.a Ver algún documental o leer un
artículo para analizar si los térmi-
nos se han usado correctamente.
17
 MÓDULO DE
SENSIBILIZACIÓN
AMBIENTAL

3.a Buscar en la hemeroteca infor- BIBLIOGRAFÍA

mación relativa a accidentes de pe-
troleros. Estudiar cuáles han sido
las medidas llevadas a cabo por las
empresas propietarias de los bar-
cos para paliar los efectos del acci-
— Comisión Mundial del Medio Am-
dente y comentarlas en clase.
biente. Nuestro futuro común.
Alianza Editorial. Madrid, 1987.
4.a Analizar las medidas tomadas por la
Administración en el accidente de — Varios Autores. Medio Ambiente
las minas de Boliden en Aznalcóllar en España. Centro de publicacio-
y las realizadas por la empresa pro- nes del Ministerio de Medio Am-
pietaria de la explotación minera. biente, 2001.

5.a Indicar algún ejemplo concreto — Silvia Jaquenod de Zsögön, Derecho

donde se lleve a cabo el principio ambiental, preguntas y respues-
de desarrollo sostenible. tas. Dykinson S.L. Madrid, 2001.

— Juan J. Cadrecha, Medio Ambien-

te para todos. Septem, D.L. Ovie-
do, 2001.

Figura 1.
Indicadores de la presión creciente de la actividad humana
sobre los recursos mundiales

Indicador Unidades 1950 1971 1997

Población (en millardos de personas) 2,5 3,8 5,8
Megaciudades (de más de 8 millones de personas) 2 9 25
Alimentos (producción media por
día, en calorías/personas) 1.980 2.450 2.770
Pesca (captura anual en millones
de toneladas) 19 58 91
Consumo de agua (consumo de agua anual
en millones de toneladas) 1.300 2.600 4.200
Vehículos (millones de vehículos de circulación) 70,3 279.5 629
Uso de fertilizante (millones de toneladas) 36,5 83,7 140,3
Cubierta de (índice de la cobertura
bosque húmedo forestal 1950=100) 100 85 70
Elefantes (millones de animales) 6,0 2,0 0,6
Fuente: World Resources Institute.

18
Los sombreros
victorianos y el
nacimiento del derecho
ambiental internacional
Aunque parezca mentira uno de los primeros acuerdos de contenido
ambiental tiene que ver con los sombreros adornados con múltiples
plumas que impuso la reina Victoriana. Es que las cosas de la naturaleza
están entrelazadas.

También, las modas y costumbres de todas las épocas. El novísimo

principio de la interdependencia ambiental parece que era conocido en
otros tiempos. En especial por los agricultores y la gente de campo.

Como ejemplo de ello, rastreando los Orígenes del derecho ambiental, he

encontrado la demanda formulada, en 1868, al Ministerio de Relaciones
Exteriores del imperio Austro-Húngaro por un grupo de agricultores
preocupados por la depredación de aves insectívoras llevada a cabo por la
industria del plumaje, muy desarrollada a raíz de la moda victoriana que
imponía plumas a doquier. Solicitaban al emperador Francisco José la
suscripción de un tratado internacional para proteger a las aves
beneficiosas de la agricultura.

Pocos años después, en 1872, el Consejo Federal Suizo planteó la creación

de una comisión internacional para la redacción de un acuerdo de
protección de aves. Todas estas inquietudes tuvieron favorable acogida en
1884 cuando se reúne la comunidad ornitológica internacional en un
congreso que se convoca en Viena. Con estos antecedentes se prepararon
las bases para que en 1902 se pudiera firmar en París, uno de los primeros
instrumentos internacionales referido a la conservación: el ‘acuerdo
internacional para la protección de las Aves Útiles para la Agricultura’ que
establece normas de conservación de fauna, prohibición de captura de
determinadas especies, y obligaciones tendientes al cuidado de nido y
huevos. Los móviles que llevaron a la firma de este convenio fueron
económicos. Pero, que nacimiento especial. Entre participación ciudadana,

1
sombreros, plumas y damiselas para proteger recursos naturales
renovables que ya están en peligro de extinción”.

“En los años posteriores, en los albores de este siglo, se firman los primeros
instrumentos bilaterales y regionales. Los temas iniciales estaban
relacionados con:

1. La salud humana;

2. La utilización de sustancias contaminantes en las guerras;

3. Las condiciones ambientales de los trabajadores;

4. La navegación y explotación de algunos ríos, y;

5. La creación de parques y áreas de reserva de flora y fauna.”

“El desarrollo de esta materia en lo que va del siglo ha impulsado la firma

de más de 4000 acuerdos bilaterales y numerosos y variados acuerdos y
tratados de alcance universal. El análisis de estos documentos nos muestra
un proceso caracterizado por permanentes cambios y evoluciones en la
concepción de la relación sociedad-naturaleza.”

“Tal ha sido la transformación del derecho internacional en esta materia

que hoy resulta imposible enumerar y explicar el contenido y trascendencia
de los acuerdos y convenciones que integran el derecho ambiental
internacional actual.”

“Con el doble objeto de explicar la construcción de este derecho y de

esbozar un panorama de los instrumentos multilaterales más importantes,
desde una óptica estrictamente didáctica, voy a dividir este siglo en varios
periodos, que considero claros, para incluir en cada uno de ellos a los
documentos más representativos de cada época. Con ese sentido voy a
considerar las siguientes etapas”. A saber:

• Primera etapa: desde los primeros instrumentos internacionales

hasta el fin de la segunda guerra mundial.

• Segunda etapa: desde 1945 hasta la Conferencia de las Naciones

Unidas sobre el medio humano (Estocolmo 1972).

• Tercera etapa: acuerdos y tratados firmados a partir de 1972.

• Cuarta etapa: la conferencia de Río de Janeiro sobre ambiente y el

desarrollo (junio de 1992).

2
Primera etapa:
Desde los primeros instrumentos internacionales hasta el fin de la segunda
guerra.

La idea base de los primeros acuerdos fue la conservación. Las

preocupaciones eran de índole económica. La ecología vino después. En
esta etapa se suscribieron acuerdos y tratados regionales referidos a
problemas concretos. Se los puede agrupar de la siguiente manera:

I) Acuerdos que crean sistemas regionales para preservar fauna

y flora en su estado natural. Promueven la creación de áreas
naturales.
- La “Convención Africana para la preservación de Animales, Aves y Peces
de la Vida Silvestre”. Firmada en Londres el 19 de mayo de 1900 y ratificada
por Alemania, España, Francia, Italia, Portugal y el Reino Unido.

Objetivos: Preservación de la oferta comercial de trofeos de caza, marfil y

pieles para el mercado internacional.

Aparece la noción de protección de especies en función de su rareza.

Contempla la posibilidad de crear reservas naturales de protección de
fauna. Incluye el concepto de especie dañina. Insta a que las partes pongan
en marcha programas de destrucción de huevos de cocodrilo y víboras
venenosas.

- El “Acuerdo para la Protección de las Aves Útiles para la Agricultura”.

Firmado en París el 19 de marzo de 1902 por Austria, Bélgica,
Checoslovaquia, Francia, Alemania, Hungría, Holanda, Suiza, España,
Polonia y Portugal.

Objetivos: prohibición de caza o captura de aves útiles para la agricultura

enumeradas en un anexo. Crea obligaciones respecto del cuidado de nidos
y huevos y restricciones al comercio de aves y sus productos.

- La “Convención sobre la conservación de la Fauna y la Flora en su Estado

Natural”. Firmada en Londres en 1933 por Bélgica, Egipto, India, Italia,
Reino Unido, Sudan y Portugal entre otros.

Objetivos: desarrollo de las áreas protegidas como método eficiente de

protección de la fauna silvestre. Enumera en un anexo las especies
especialmente protegidas. Actualmente en vigor, aunque no tiene

3
aplicación práctica porque fue rubricado por estados europeos que poseían
colonias en territorio africano.

- La “Convención para la Preservación de la Flora, de la Fauna y de las

Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América”. Firmada en
Washington el 12 de octubre de 1940 por la mayoría de los estados
americanos.

Objetivos: Proteger y conservar en su medio ambiente natural, ejemplares

de todas las especies y géneros de su flora y su fauna indígena. Y, proteger
y conservar los paisajes de incomparable belleza, las formaciones
geológicas extraordinarias y los objetivos naturales de interés estético y
valor histórico. Define cuatro categorías de áreas naturales protegidas.

La Argentina ratificó con reservas el 27 de junio de 1946.

En esta etapa y sobre este tema se firmaron varios acuerdos bilaterales.

Se destacan los siguientes:

- Tratado sobre especies migratorias firmado entre Estados Unidos y el

Reino Unido, en representación de Canadá, el 16 de agosto de 1916.

- Tratado para proteger aves migratorias de interés para la caza firmada

entre Dinamarca y Suecia el 9 de octubre de 1931.

- Tratado referido a especies migratorias firmado entre Estados Unidos y

México el 7 de febrero de 1936.

II) Tratados destinados a proteger determinadas especies

En este periodo sólo he encontrado el referido a la protección de la
ballena. Sus datos son los siguientes:

- El “primer tratado ballenero internacional. Firmado en Ginebra el 24 de

setiembre de 1931”. Entró en vigor el 16 de enero de 1935.

Objetivos: Protección de la ballena de barba. Este tratado fue remplazado

posteriormente por acuerdos más completos hasta la suscripción de la
Convención Internacional para la Regulación de la Caza de las Ballenas del
año 1946.

4
III) Acuerdos que regulan cuencas hídricas:
- La “Convención para Regular la Navegación del Río Rin”. Firmada en
Mannheim en el año 1868 por el Reino Unido, Suiza, Holanda, Alemania,
Francia y Bélgica.

Objetivos: regular la navegación del Río Rin. Ha sido modificada en el año

1963 y 1969. Consta de varios protocolos adicionales.

- El “Tratado para la Reglamentación de la Pesca de Salmónidos en la

cuenca del Rin”. Firmado en Berlín en el año 1885 por Alemania,
Luxemburgo, Holanda y suiza.

IV) Acuerdos que regulan el empleo de sustancias

contaminantes en tiempo de guerra
- El “Protocolo para la prohibición del empleo en la guerra de gases
asfixiantes, tóxicos o similares y armas bacteriológicas”. Firmado en
Ginebra el 17 de junio del año 1925.

Objetivos: Se trata de un “acuerdo de carácter universal al cual se ha

adherido la Argentina. En relación con este tema ver la convención sobre la
prohibición de utilizar técnicas que modifiquen el ambiente con fines
militares y otros fines hostiles. Firmada en la sede de las Naciones Unidas el
10 de diciembre de 1976.

V) Acuerdos que regulan las condiciones ambientales en los

lugares de trabajo
- El “Convenio relativo al empleo de la cerusa en la pintura”. Adoptado en
Ginebra, en el marco de la OIT, en el año 1921.

VI) Acuerdos de alcance universal referidos a la lucha contra las

epizootias
Las Epizootias, son enfermedades contagiosas que aparecen súbitamente y
atacan a muchos animales de la misma especie en una determinada
comarca o región. Es un término equivalente al de Epidemia en el hombre.
Se pueden considerar ejemplos incluidos en este tipo de enfermedades: la
Rabia, La Aftosa, La Durina, El Muermo y la Fiebre Porcina, entre otras.

5
- Los “convenios para crear una oficina internacional de epizootias”
firmados en París el 25 de enero de 1924.

- La “Convención Internacional para la lucha contra las enfermedades

contagiosas de los animales” firmada en Ginebra el 20 de febrero de 1935
por Yugoslavia, la U.R.S.S, Turquía, Rumania, Polonia, Bélgica, Bulgaria e
Irak entre otros.

Segunda etapa:
Desde 1945 hasta la conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio
humano (Estocolmo 1972).

El marco de institucionalización primaria de esta incipiente conciencia

ambiental de los años cincuenta fue la Organización de Naciones Unidas,
quien desde su creación, al final de la segunda guerra, tuvo el cometido de
resolver los problemas más graves que enfrente la humanidad no
lográndolo siempre, probablemente merced de las disputas políticas y
económicas que en su seno se debaten.

El papel de la UNESCO, (Organización de Naciones Unidas para la educación

y la Cultura) fue de fundamental importancia en este crecimiento
institucional, que junto a la Unión Internacional para la Conservación de la
Naturaleza y los Recursos (UICN) inicio las Conferencias Técnicas
Internacionales para la Protección de la Naturaleza, la primera de las cuales
celebró, en una de las primeras sedes de Naciones Unidas, a escasos
kilómetros de la ciudad de Nueva Cork, en Lake Success, allá por el año
1949.

Las ediciones de las conferencias técnicas no se agotaron en 1949, y en su

extendida trayectoria ha dedicado su atención a temas tales como: paisaje
rural, flora, fauna y su vinculación con la densidad poblacional, el problema
de los insecticidas, pesticidas y herbicidas, la erosión del suelo, las
centrales hidroeléctricas, etc.

También en el ámbito de Comercio Marítimo, la Organización Marítima

Consultiva Intergubernamental (OMCI), fundada en 1848 destinada a las
cuestiones destinadas al transporte marítimo debió crear un Comité para la
Protección del Entorno Marino ante los constantes ataques a la naturaleza
marina por el vertido de productos petrolíferos y demás contaminantes en
las aguas oceánicas.

Con la Conferencia Científica de Naciones Unidas sobre Conservación y

Utilización de Recursos, reunida en Nueva York en 1949, se da el primer

6
intento orgánico de institucionalización de la Conciencia Ambiental a nivel
internacional y en el marco de la ONU.

En el año 1954 se suscribe en Londres el Acuerdo Internacional para la

prevención de la contaminación por el petróleo y en 1956 se crea la
Agencia Internacional de la Energía.

Esta etapa se inicia con la constitución de las grandes organizaciones

internacionales de carácter universal y la creación de sistemas regionales y
subregionales de rango internacional y concluye con dos hechos que
constituyen hitos muy importantes para la evolución de esta materia:

a) La firma de la primera convención global moderna para la

conservación integral de la naturaleza (la convención Rasmar), y

b) La reunión de Estocolmo.

Los instrumentos internacionales que se gestan en esta época, en un

comienzo, están destinados a proteger determinados recursos naturales o
ciertas regiones del planeta afectadas por situaciones ambientales críticas.
Posteriormente, al afianzarse la doctrina y el pensamiento ambiental, se
observa que las acciones internacionales tratan de armonizar economía
con protección de especies o ecosistemas.

Los acuerdos se orientan a las soluciones globalizadoras. Ellos son el

principal instrumento de las políticas ambientales internacionales
orientadas a los grandes acuerdos universales donde se plasman principios
vinculados con el ecodesarrollo, la economía sustentable y la solidaridad
ambiental entre los países.

En este periodo los documentos internacionales pueden ordenarse de la

siguiente manera:

I) Convenios internacionales constitutivos de organismos

internacionales universales, regionales y subregionales:
• La “organización para la Aviación Civil Internacional (OACI)”.

En 1994 se firma, en Chicago, la convención que crea la OACI,

organización que incide indirectamente en temas ambientales.

• La “Carta de las Naciones Unidas”. Firmada en la ciudad de San

Francisco (Estados Unidos de América), el 26 de junio de 1945.

Por ella se crea el sistema internacional de las Naciones Unidas del que
es parte la Argentina desde el 24 de octubre de 1945.

7
 Esta organización internacional ha incidido favorablemente en el
desarrollo del moderno derecho ambiental internacional. En el marco
de Naciones Unidas se gestaron las conferencias más importantes en
materia ambiental y se gestionan los pocos acuerdos con contenido
vinculante existente.

El “Acta constitutivo de la FAO”

“En 1945, se firma en Quebec el acta constitutiva de la Organización de las

Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Ratificada por la
Argentina. Indirectamente vinculada con la temática ambiental”.

Es de destacar el significativo vínculo existente entre una organización

destinada a la agricultura y alimentación y las posibilidades de desarrollo
sustentable de las naciones.

La misión de la FAO es contribuir a construir para las generaciones

presentes y futuras un mundo en el que impere la seguridad alimentaria.
La FAO está comprometida durante los próximos 15 años con sus
miembros a:

1. Reducir la inseguridad alimentaria y la pobreza rural;

2. Garantizar un marco normativo y reglamentario favorable para la

alimentación y la agricultura, la pesca y la actividad forestal;
(Requisitos esenciales para la conservación de la fauna, la flora y la
riqueza ictícola)

3. Garantizar incrementos sostenibles del suministro disponibilidad

de alimentos; (presupuesto del desarrollo sostenible)

4. Conservar y fortalecer la base de recursos naturales; generar

conocimientos sobre la alimentación y la agricultura, la pesca y la
actividad forestal.

- La “Constitución de la Organización de las Naciones Unidas para la

educación, la ciencia y la cultura (UNESCO)”

Firmada en Londres el 16 de noviembre de 1945. Indirectamente vinculada

con la temática ambiental. Ratificación Argentina por ley 13.204.

8
Las organizaciones internacionales regionales

Luego de la segunda guerra mundial los estados desarrollaron políticas de

integración regional. En respuesta a esta tendencia de cooperación se
crean los siguientes sistemas regionales:

1. La Organización de los Estados Americanos;

2. La Organización de los Estados Centroamericanos;

3. La Liga de los Estados Árabes y;

4. La Comunidad Económica Europea.

Estas organizaciones incidirán, a partir de la década de los setenta, en la

adopción de medidas y acciones destinadas a la protección integral del
ambiente de sus países.

- “La Organización de los Estados Americanos” surge en la novena

Conferencia Internacional Americana reunida en Bogotá el 30 de abril de
1948. La carta de la Organización de los Estados Americanos fue
enmendada por el Protocolo de Buenos Aires de 1967 (ratificado en la
Argentina por ley 17.281) y el Protocolo de Cartagena de Indias (Colombia)
del 5 de diciembre de 1985 (ratificación en la Argentina por ley 23.617).

Esta organización, indirectamente vinculada con la temática, ha favorecido

la creación de mecanismos de protección ambiental para su región.

II) Tratados y otros acuerdos internacionales destinados a

proteger o regular la explotación recursos naturales y
ecosistemas vitales ubicados en determinadas regiones del
planeta
En este periodo comienzan a protegerse regiones afectadas por la
explotación de alguno de sus recursos naturales. Con este objetivo se
firman acuerdos que crean sistemas para:

1) Ordenar la pesca en el océano Pacífico;

2) En el Atlántico;

3) En el Mar del Norte, y;

4) En el Mediterráneo.

9
 5) Se organizan Comités Internacionales para regular cuencas
hídricas. Por ejemplo, el del río Danubio. Su navegación fue
reglamentada por una convención firmada en Belgrano en 1948.

6) Se instaura el sistema que permitirá definir la situación del

continente Antártico.

Son de interés para América Latina en general y la Argentina en particular

los siguientes instrumentos internacionales:

a) Temática General:

El “Tratado Antártico”

Firmado en Washington, D.C. el 1ro. De diciembre de 1959.

Ratificado por la Argentina por ley 15.802

Subscrito por los gobiernos de Argentina, Australia, Bélgica, Chile,

Francia, Nueva Zelanda, Noruega, la Unión del África del Sur, la Unión
de Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Reino Unido de Gran Bretaña y
los Estados Unidos de América.

Desde su firma, el sistema del Tratado Antártico, fue evolucionando

en cuanto al número de países que lo integran y al alcance de sus
objetivos.

Entre los objetivos iniciales del tratado figuran las medidas

relacionadas “con el uso de la Antártida para fines exclusivamente
pacíficos” y “la protección y conservación de los recursos vivos”. (Art.
9 inc. 1).

Respecto de los recursos minerales de la región en la Cuarta Reunión

de las Partes se adoptó la “convención para la reglamentación de las
actividades sobre Recursos Minerales Antártico”, que se anexaría a la
convención. Se abrió a la firma en Washington el 25 de noviembre de
1988, pero no entró en vigor al no alcanzar el numero de estados
ratificantes (negativa Francesa y Australiana).

b) Temática ambiental propiamente dicha:

El 3 de octubre de 1991, se firmo en Madrid el Protocolo sobre

Protección del Medio Ambiente.

El “tratado que crea la Comisión permanente para la explotación y la

conservación de los recursos marinos del Pacífico Sud”.

Firmado en Santiago de Chile en el año 1952. Esta convención fue

modificada en 1954 y se firmó un protocolo accesorio en 1955.

10
 - El “Convenio internacional para la conservación de los recursos vivos
del Atlántico Suboriental”. Tiene entre sus objetivos formular
recomendaciones reglamentado el tamaño de las redes de pesca; las
artes y aparejos de pesca; la talla de los pescados que toda
embarcación puede tener a bordo, y el establecimiento de zonas
abiertas y cerradas de explotación. La Argentina no es signataria de
este sistema.

- “El tratado de la Cuenca del Plata.” Firmado en Brasilia el 23 de abril

de 1969 entre los gobiernos de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y
Uruguay. Ratificación Argentina por ley 18.590.

Por el presente tratado se institucionaliza el sistema de la Cuenca del

Plata que tiene por principal objetivo proveer el desarrollo armónico
y la integración física de la cuenca (ver respecto a los objetivos de
contenido ambiental el Art. 1er. Tratado).

III) Tratados y otros acuerdos internacionales universales y

regionales destinados a proteger determinadas especies
- La “convención para la reglamentación de la Caza de ballena.”

Firmada en Washington, D.C. el 2 de diciembre de 1946 por Argentina,

Australia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Dinamarca, Francia, Islandia,
India, Japón, Corea, México, entre otros estados.

Su objetivo fue disminuir la caza que oscilaba entre 7.000 a 8.000

ejemplares anualmente, lo cual puso al borde de la extinción a 30 especies
de ballenas en todo el planeta durante la primera mitad del siglo XX.

Como objetivo general se planteó:

Proteger a todas las especies de ballenas de la sobreexplotación y

salvaguardar para las futuras generaciones el gran recurso natural
representado por estos cetáceos, a través de un sistema de regulación
internacional, que preserve y controle tanto su conservación como el
comercio internacional que de ellos se hace.

Entre sus objetivos específicos se encuentran:

1) Regular la comercialización de la ballena, estableciendo cuotas de

captura anuales para cada país ballenero.

2) Establecer protección temporal y alternada a los diferentes tipos

de ballenas que existen.

11
Como aspectos relevantes a tener en cuenta se puede mencionar que:

Gracias a esta convención se crea la Comisión Ballenera Internacional (CBI),

en 1948, la cual tiene reuniones anuales. Entre sus logros más importantes
figuran:

1. El establecimiento de la Primera Moratoria para la Caza de

Ballenas (1948). La caza se limitaría a fines científicos y de
subsistencia.

2. Creación del Primer Santuario Ballenero Austral (1994), ubicado

debajo del paralelo 40. Además se prohíbe la caza comercial en esta
zona. Gracias a la CBI la población de ballenas ha comenzado a
recuperarse lentamente en las reservas de la Antártida, el Océano
Índico y en las costas de California, EEUU.

La “Convención para la conservación de focas antárticas”

Esta convención fue firmada en Londres por los Estados que participaron
en la Conferencia sobre Conservación de Focas Antárticas, celebrada entre
el 3 y el 11 de febrero de 1972. (Ver ley 21.676 del 31/10/77 referente a la
aprobación por la Argentina).

La convención se aplica al mar ubicado al sur de los 60 de latitud sur

respecto de las siguientes especies:

1. Elefante marino Mironga leonina,

2. Leopardo marino Hydruga leptonyx;

3. Foca de Weddell;

4. Foca de Ross y;

5. Lobo de dos pelos Aretocephalus sp.

Cuenta con la colaboración del Comité Científico para la investigación

Antártica del Consejo Internacional de Uniones Científicas (SCAR).

El “convenio para la Conservación de la Vicuña”. (Acuerdo Regional)

El mismo fue signado en La Paz el 16 de agosto de 1969 por los siguientes

países: Argentina, Chile, Bolivia, Perú y Ecuador. Ratificación Argentina
(ADLA XXXI-C p. 2920).

12
IV) Acuerdos y convenios que promueven la constitución de
áreas protegidas
Como una evolución de la etapa anterior en este periodo se firman
convenciones regionales y universales referidas a la organización dentro de
los países de sistemas de áreas protegidas y parques naturales. Por su
importancia mencionaré las siguientes:

- La “Convención Africana para la conservación de la Naturaleza y sus

Recursos Naturales”. (Se la conoce como Convención Africana)

Se firmó en Argel el 15 de setiembre de 1968, en remplazo de la

Convención de Londres de 1933 mencionada anteriormente. Fue suscrita
en el marco de la Organización de Unidad Africana.

Entre sus objetivos se destacan: la conservación de especies, la creación de

áreas protegidas y la conservación, uso y desarrollo del suelo, el agua, la
flora y la fauna.

Define tres categorías de áreas protegidas, a saber:

I. Parques naturales;

II. Reservas intangibles y;

III. Reservas especiales, y además introduce el concepto de manejo

óptimo sostenido para los recursos faunísticos.

En esta convención ya están presentes principios abarcativos de la realidad

ambiental, enfoques sistémicos y criterios vinculados al desarrollo
sostenido que luego caracterizarán al derecho ambiental internacional.

- La “Convención relativa a los humedales de importancia internacional

especialmente hábitat de aves acuáticas”. (Convención Ramsar)

Firmada en Ramsar, Irán, el 2 de febrero de 1971, crea un sistema

internacional de cooperación en materia de áreas naturales que funcionen
como hábitat de aves acuáticas. Argentina es parte del sistema desde el 21
de marzo de 1991 al ratificar la convención por la ley Nro. 23.919.

V) La protección del mar

Sobre esta materia se firmaron varios acuerdos y tratados tendientes a
regular la pesca, prevenir y combatir contaminaciones, pactar la
explotación de los recursos del mar, y determinar la plataforma
continental. Resalto por su utilidad los que se refieren a la contaminación
del mar por hidrocarburos.

13
- La “Convención de Londres para prevenir la contaminación del mar por
hidrocarburos”.

Firmada en el año 1954. Enmendada en los años 1962, 1969, y 1971.

Ratificación Argentina por ley Nro. 21.353 del 8/7/76.

- La “Convención referida a la regulación de la pesca y la conservación de

los recursos biológicos de alta mar”. Firmada en Ginebra en 1958.

El tema del derecho del mar probablemente quedará resuelto, en gran

medida, cuando entre en vigor la Convención de las Naciones Unidas sobre
el Derecho del Mar del año 1982.

- La “Convención sobre la responsabilidad civil por los daños causados por

la contaminación por hidrocarburos.”

Firmada en Bruselas en el año 1969. La acompaña un Protocolo del año

1976.

- La “Convención sobre la intervención en alta mar en case de incidentes

que entrañen una contaminación por hidrocarburos.”

Firmado en Bruselas en 1969. En el año 1973 se firmó un protocolo que

amplia los alcances de la convención a los casos de accidentes que
ocasionen contaminaciones por otras sustanciales.

VI) Las sustancias radioactivas

En esta etapa también se suscriben acuerdos referidos al manejo de la
energía nuclear, la protección de los trabajadores contra las radiaciones
ionizantes (ver ley 21.664 del 10/10/77 respecto de su aprobación en la
Argentina), la responsabilidad civil en materia de accidentes nucleares y la
prohibición de utilizar armas nucleares en determinadas regiones.

Por su importancia, hay que mencionar específicamente los siguientes

documentos:

- El “Tratado de prohibición de pruebas con armas nucleares en la

atmosfera, en el espacio ultraterrestre y bajo el agua”.

Firmado por los Estados Unidos de América, el Reino Unido de la Gran

Bretaña y la Unión de Repúblicas Soviéticas como “partes ordinarias” en
Moscú el 5 de agosto de 1963. Entro en vigor el 10 de octubre del mismo
año. Argentina lo ratifico por la ley 32.340.

- El “Tratado para la proscripción de las armas nucleares en América

Latina”. (Se lo conoce como tratado de Tlatelolco).

14
Fue firmado en Tlatelolco, México, el 14 de febrero de 1967. Entro en vigor
el 22 de abril de 1968.

En esta etapa, también, se crea el Organismo Internacional de Energía

Atómica (OIEA) que tiene sede en Viena. El tema de la política internacional
referida a la energía atómica merece, por su importancia, un capítulo
aparte. Aquí me he limitado a mencionar algunos acuerdos.

VII) Regulación de las actividades en el espacio ultraterrestre:

En respuesta a los adelantos científicos y técnicos que permitieron a la
humanidad o a parte de ella explorar el espacio ultraterrestre se firmaron
varios acuerdos para regular esta nueva actividad de los estados. En
especial, en temas referidos a la responsabilidad por daños a terceros en la
superficie. Ellos son:

- El “Tratado sobre los principios que deben regir las actividades de los
estados en la explotación y utilización del espacio ultraterrestre, incluso la
Luna y otros cuerpos celestes”.

Firmado el 27 de enero de 1967, en Londres, Moscú y Washington.

Ratificado por la Argentina.

- El “Acuerdo sobre el salvamento y la devolución de astronautas y la

restitución de objetos lanzados al espacio ultraterrestre.”

Hecho en tres ejemplares, en las ciudades de Londres, Moscú y

Washington el 22 de abril de 1968.

- El “Convenio sobre la responsabilidad por daños causados por objetos

especiales”.

Firmado el 29 de marzo de 1972, en Washington y Moscú, y el 5 de abril,

del mismo año, en Londres. Argentina lo ratifico por la ley 23.335 del 30 de
julio de 1986.

VIII) La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio

Humano
Los antecedentes:

Punto clave de este proceso de institucionalización se da con la

“Conferencia Internacional sobre la Utilización Racional y la conservación
de los recursos de la Biosfera”, celebrada en París durante el mes de
septiembre de 1968, organizada por la UNESCO, en colaboración con

15
Naciones Unidas, la FAO, la OMS, el Programa Biológico Internacional del
Consejo Internacional de Uniones Científicas y la UICN, con una
participación de 240 provenientes de 63 países y de 90 representantes de
Organizaciones Internacionales.

La conferencia de la Biosfera insertó en el ámbito ecológico internacional el

término “Boulding”, referido a la tierra concebida como una gran nave
espacial de unos 3500 millones de pasajeros, imagen que en el contexto
desarrollista de la época, preocupado por la elevación del producto bruto
en forma constante, por considerarlo en índice de crecimiento por
excelencia resulta bastante revolucionaria.

Uno de los frutos más importantes de esta Conferencia fue el programa

“MAB- Man and Biosphere”, organizado como programa interdisciplinar. Se
divide en cuatro fases e incluye trece proyectos de estudio.

Simultáneamente a la preparación de la conferencia de la Biosfera por

parte de la UNESCO, el embajador de Naciones Unidas, Sverker C.
Amstrong, acordaba con la organización para que el tema medioambiental
fuera incluido en la agenda de tratamiento de la XXIII Asamblea General y
debatido que fuera el tema en la Asamblea por resolución Nro. 2398/XXIII,
se encargó al Secretario General de la ONU que recogiera el máximo de
datos posibles que ofrecieran de base fáctica para la elaboración de un
plan de protección del entorno a elaborar por el propio secretario.

U Thant, quien fuera en ese momento Secretario General de la ONU,

entrego, el 26 de Mayo de 1969, un informe titulado “El Hombre y su
Medio Ambiente”, y la Asamblea decidió que la UNESCO realizara una serie
de simposios regionales durante los dos siguientes años como
preparatorios de una conferencia especial a los efectos.

La preparación de la Conferencia no fue un camino fácil de recorrer atento

a la desconfianza de las naciones entre sí y las intrigas que precedieron el
tratamiento del tema en cuestión, que por entonces recordamos, carecía
de tratamiento institucional alguno ya sea a nivel nacional o internacional.

Los países en vías de desarrollo y en particular las naciones del Bloque

Socialista del Este de Europa condicionaron su participación a la
concurrencia oficial a la conferencia, y con plenos derechos de la República
Democrática Alemana.

Finalmente la participación de países del Bloque Socialista quedo reducida

a Rumania y Yugoslavia. Si participó China, recientemente admitida como
miembro de Naciones Unidas en 1981.

Sin embargo y más allá de las intrigas este – oeste producto de la

confrontación ideológica de la época, quienes opusieron duras resistencias

16
fueron los países del Tercer Mundo, que con fundado temor planteaban
que no debía diversificarse la atención mundial en el tema ambiental si ello
habría de implicar un menoscabo en la atención brindada por los
Organismos Internacionales a tema alimentación y desarrollo.

Asimismo las naciones en vías de desarrollo también planteaban ya en esa

época que de aplicarse objetivos ambientales a sus procesos de extracción
de recursos naturales y de producción corrían el riesgo de congelar su
incipiente desarrollo, como otro elemento contenedor del avance
ambientalista.

Pese a los inconvenientes y con la participación de 1200 delegados,

representantes de 110 países, se desarrolló entre el 5 y el 15 de junio de
1972, la Conferencia de Naciones Unidas para el Medio Ambiente en
Estocolmo. La misma fue presidida por el Ministerio de Agricultura Sueco
Ingemund Bengtsson quedando a cargo de la Secretaria General de la
Conferencia, el ex Director General de la Agencia Canadiense para el
desarrollo internacional, Maurice Strong, quien fuera uno de los principales
mentores de esta conferencia.

Recompilando con la autora decimos que “… hacia fines de la década de los

60 la inter disciplina, ambiental se afianzo en el pensamiento universal. Las
amas de casa, los líderes religiosos, los inteligentes de los movimientos
contestatarios y los políticos comenzaron a entender que era necesario
concebir un cambio en las relaciones con los elementos de la Tierra. Se
comenzó a entender que se podía armonizar conservación con desarrollo. A
su vez algunas catástrofes ambientales de carácter universal fueron
alertado a cerca de la necesidad de crear sistemas internacionales que
permitieran generar soluciones para cuestiones que excedieran los límites
de los estados”.

La conferencia:

Como antecedente para el debate que habría de producirse en la

conferencia, se presentó traducido en 10 idiomas un informe denominado
“Una sola tierra, el cuidado y conservación de un pequeño planeta”. Para el
debate y las deliberaciones, la conferencia se dividió en tres comités, y
como resultado final se aprobó una declaración de 26 principios y 109
recomendaciones, con un preámbulo relativo a la visión ecológica del
mundo resumido en siete grandes principios, “Declaraciones sobre el
Medio Humano”.

Como se dijo “la integran un preámbulo y 26 principios. Su preámbulo

tiene una base ética.” En él se afirma que “la defensa y el mejoramiento del

17
medio humano para las generaciones presentes y futuras se ha convertido
en meta imperiosa de la humanidad…”.

En esta reunión nace un vocablo: ECODESARROLLO. “entendido como

aquel estilo que posibilita disponer de los recursos para la satisfacción de
las necesidades de la población en función de elevar su calidad de vida
mediante la utilización integral de los ecosistemas a largo plazo”.

A partir de esta conferencia se crearon organizaciones especializadas en la

protección del ambiente, institucionalizándose un programa denominado
“programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente” (P.N.U.M.A), con
sede en Nairobi y con vigencia en la actualidad.

Precisamente en Nairobi, Kenia, en 1982, se celebra la conferencia de la

ONU, en un intento en que esta sede se convierta en Cumbre Oficial de la
Tierra, pero lamentablemente junto a las divergencias naturales de las
naciones en cuanto a protección del ambiente se refiere, corrían tiempos
de profundas divergencias oriente – occidente al compás de la denominada
Guerra Fría, todo lo cual hizo fracasar las posibilidades de acuerdo. Reunida
entre el 5 al 16 de junio de 1972 con la participación de 113 países, dio
como resultado una declaración que se ha transformado en la piedra
fundamental de todas las políticas ambientales futuras.

Decíamos que la Conferencia preparó un plan de acción para el medio

humano con 109 recomendaciones.

Designó al 5 de junio “Día Mundial del Medio Ambiente” e instó para que
en ese día los gobiernos y las organizaciones del Sistema de las Naciones
Unidas emprendan actividades que reafirmen su preocupación por la
protección y el mejoramiento del medio ambiente con miras a hacer más
profunda la conciencia de los pueblos hacia el entorno humano.

La Declaración de Estocolmo no es vinculante, pero ha tenido el merito de

haber comprometido éticamente a los países que la firmaron.
Fundamentalmente está dirigida a los responsables políticos del mundo y
ha unido calidad ambiental con desarrollo económico.

Tercera parte: acuerdos tratados

firmados a partir de 1972
Inmediatamente después de Estocolmo la Asamblea General de las
Naciones Unidas aprueba, en su vigésimo séptimo periodo de sesiones (19
de setiembre de 1972), una serie de resoluciones sobre el medio ambiente
referidas a los siguientes temas:

18
 • Cooperación entre los Estados en el campo del medio ambiente.

• Responsabilidad ambiental de los Estados.

• Creación del programa de las Naciones Unidas para el Medio

Ambiente (PNUMA).

• Creación de la Secretaria del Medio Ambiente dentro del sistema de

Naciones Unidas. Se decide ubicar su sede en Nairobi, Kenia.

• Disposiciones institucionales y financieras para la cooperación

internacional en relativo al medio ambiente.

Luego de Estocolmo, en el ámbito particular de los países se crean

organizaciones gubernamentales y no gubernamentales (ONG) destinados
a tratar la cuestión. Comienza a modificarse el derecho interno de los
Estados y a principios vinculados con las políticas ambientales. Por
ejemplo, en la española de 1978 (art. 45) en la peruana de 1979 (art. 118),
en la chilena de 1980 (art. 23), y en la de la República Popular China de
1978 (arts. 7, 8 y 9), entre otras.

En esta fase se consolidan las Organizaciones no Gubernamentales

Internacionales. Por su importancia citaré las siguientes: la UICN (Unión
Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos
Naturales) (1948 – Fontainebleau), la WWF (Fondo Mundial para la
Naturaleza) y Greenpeace. Estas instituciones, en principio, se mantienen
independientes de los gobiernos de los Estados y de los partidos políticos,
pero han tenido una importante influencia en la construcción del derecho
ambiental internacional; (con el objeto de completar distintos aspectos de
esta evolución, oportunamente, voy a analizar los documentos y
estrategias forjados por estas instituciones).

Hay que destacar, dentro de esta evolución, que a diez años de la reunión
de Estocolmo, por resolución del 28 de octubre de 1982, la Asamblea
General de las Naciones Unidas ratificó los principios de la Declaración de
Estocolmo por intermedio de la Carta Mundial de la Naturaleza. Se trata de
un documento de tinte romántico y poco práctico que tiene el merito de
reflejar las preocupaciones ambientales de ese momento.

Ahora bien, durante estas dos décadas los instrumentos internacionales se

fueron adaptando a las ideas globalizadoras e integradoras gestadas, en
general, por la interdisciplina ambiental y, en particular, por las teorías
ecodesarrollistas. Aquí se produce una rápida modificación en la estructura
de esta especialidad del derecho. He optado por clasificarlos de la siguiente
manera:

19
I. Documentos y estrategias forjados por Organizaciones No
Gubernamentales o por encargo de Organismos
Internacionales. (No forman parte del derecho internacional,
pero contribuyen a su evolución).
Entre las más importantes mencionare las siguientes:

• Estrategia Mundial para la conservación

Este documento fue elaborado por UICN (Unión Internacional para la

Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales) con la asesoría y el
apoyo financiero del PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el
medio Ambiente) y el WWF (Fondo Mundial para la Naturaleza) en el año
1980.

La finalidad de la Estrategia Mundial de la Conservación es la de alcanzar

los tres objetivos principales de la conservación de los recursos vivos. A
saber:

a) mantener los procesos ecológicos esenciales y los sistemas

vitales;

b) preservar la diversidad genética, y

c) asegurar el aprovechamiento sostenido de las especies y de los

ecosistemas.

• El Reporte Brundtland (Nuestro Futuro Común)

En 1983 se crea la Comisión sobre el Medio Ambiente y el desarrollo

(comisión Brundtland), que elabora el informe denominado Nuestro Futuro
Común, con cuya presentación en el año 1987 se generaliza el concepto de
Desarrollo Sostenible.

El informe elaborado por la Comisión sobre el medio Ambiente y el

Desarrollo creada por las Naciones Unidas en 1983. Consta de casi 400
páginas. Fue declarado bienvenido por este Organismo Internacional y se
convirtió en uno de los documentos básicos para convocar a la gran
asamblea de Río de Janeiro de 1992.

• Perspectivas ambientales para el año 2000 y más allá

Informe preparado por el PNUMA en el año 1987 como un aporte para la

Conferencia de Río de Janeiro de 1992. Fue aprobado por la Asamblea
General de las Naciones Unidas.

20
Nuestra Propia Agenda

Elaborada como seguimiento del informe de la Comisión sobre Medio

Ambiente y Desarrollo (Nuestro Futuro Común) por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y por el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), con la colaboración de la Comisión Económica para la
América Latina y el Caribe (Cepal) y el Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (PNUMA).

El informe se refiere a las estrategias a implementar en el marco regional

para llegar a un desarrollo sustentable.

Analiza el patrimonio ambiental de la región y sus modalidades de

crecimiento. Toca temas referidos a la miseria, la calidad de vida y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

• Estrategia mundial de la conservación de la naturaleza para la

última década del siglo XX

Entre los últimos documentos que se presentaron para ser discutidos por la
Asamblea de Río de Janeiro de 1992, al final de esta etapa, quiero
mencionar el nuevo documento preparado por el mismo grupo de
organizaciones que había elaborado la “Estrategia mundial de la
Conservación”

Lleva el siguiente subtítulo: Cuidar la tierra. Estrategia para el futuro de la

vida.

Tiene el respaldo de más de sesenta estados. Propone ciento treinta

medidas concretas para lograr un desarrollo durable. El informe reconoce
la insuficiencia de las estrategias basadas únicamente en la conservación.

II. Tratados y acuerdos que crean organismos regionales de

interés para América Latina
- El “Convenio constitutivo de la Organización Latinoamericana de Energía”
(OLADE).

Firmado en Lima el 2 de noviembre de 1973 por 22 presidentes

latinoamericanos. Entre ellos, el de Argentina.

Crea un organismo de cooperación, coordinación y asesoría que tiene

como propósito fundamental la integración, protección, conservación,
racional aprovechamiento, comercialización y defensa de los recursos
energéticos de la región.

21
- El “Convenio de Panamá Constitutivo del Sistema Económico
Latinoamericano” (SELA).

- La “Convención sobre el Instituto Interamericano de Cooperación para la

Argentina”.

- Convenio consultivo de la Organización Latinoamericana de Desarrollo

pesquero (OLDEPESCA).

Convenio que crea la Organización Atunera de Pacífico Oriental. Firmado

en Lima el 21 de julio de 1989.

III. Tratados y convenios que impulsan la creación de áreas

protegidas en territorio de los Estados
- Convención sobre la Conservación de la vida silvestre y el Medio Natural
de Europa (Convención Europea).

Se firma como resultado de la Segunda Conferencia Ministerial Europea el

19 de setiembre de 1979, en Berna Suiza.

Entre sus objetivos se destacan:

1. La cooperación de la conservación de la vida silvestre;

2. La protección de las especies amenazadas y vulnerables y;

3. Recomendaciones para las migratorias.

Respecto de las áreas naturales protegidas recomienda a los Estados Partes

la sanción de medidas legislativas y la creación de acciones administrativas
muy precisas con el objeto de conservar las especies enumeradas en los
apéndices. Requiere que en las políticas de planeamiento y desarrollo se
integren las necesidades de las áreas protegidas. Crea un mecanismo de
información.

- El “Acuerdo del ASEAN para la Conservación de la Naturaleza y sus

Recursos Naturales. (Convención Asiática)”, firmado en Kuala Lampur, en
julio de 1985, por los miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste
Asiático (ASEAN). Para la redacción de este acuerdo se contó con el
asesoramiento de la UICN y se trato de poner en práctica las
recomendaciones de la Estrategia Mundial de la Conservación mencionada
con anterioridad.

- El “Protocolo Relativo a las Áreas y a la Flora y Fauna Silvestres

Especialmente Protegidas del Convenio para la Protección y el Desarrollo
del medio Marino en la Región del Gran Caribe”.

22
“Este protocolo fue firmado en Kingston, Jamaica el 18 de enero de 1990.
Lo he ubicado junto a los documentos referidos a áreas protegidas porque
establece interesantes directivas referidas a su manejo racional. A saber:
establecimientos de áreas protegidas para conservar, manejar y restaurar
la adopción de medidas de protección; criterios a seguir cuando se debe
planificar y manejar áreas; creación de programas de cooperación;
creación de un registro para la Región del Gran Caribe; y establecimiento
de zonas de amortiguación.”

- El “Convenio para la conservación de la Biodiversidad y Protección de

Áreas Silvestres Prioritarias en América Central.”

Fue rubricado por los presidentes de las Repúblicas de Costa Rica, El

Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, regionales de
integración económica y de cooperación en materia de medio ambiente
aplicable a la zona del istmo, teniendo en cuenta la íntima
interdependencia de sus países.

Insta a los Estados Partes a cooperar con la Comisión Centroamericana de

Ambiente y Desarrollo; a poner en marcha dentro de sus territorios
estrategias de conservación y desarrollo, y a crear áreas protegidas
fronterizas, terrestres y costeras, en especial en 11 zonas que el mismo
convenio enumera. Recomienda que se pongan en marcha Planes de
Sistemas de Áreas Silvestres Protegidas.

Aconseja la creación de un Consejo Centroamericano de Áreas Protegidas

que tenga la asesoría de la Comisión Mundial de Áreas Protegidas.

IV. Convenios y acuerdos que tienen como principal objetivo la

protección de especies de flora y fauna silvestres
- La “Convención sobre el Comercio Internacional de especies amenazadas
de fauna y flora silvestre”. Firmadas en Washington, D.C., el 3 de marzo de
1973.

Crea un sistema internacional destinado a regular el comercio, entre los

estados, de especies amenazadas de fauna y flora silvestre. Instituye un
sistema de certificados otorgados por el estado exportador de especies,
que es requerido por los estados importadores. Se la conoce como
Convención CITES.

La Argentina la ratificó por Ley 22.344.

- La “Convención para la conservación de Especies Migratorias”. Firmada

en Bonn, Alemania, el 23 de 1979.

23
La Argentina es parte de esta convención desde el 21 de marzo de 1991
momento en que la ratificó por ley 23.918.

Convenios Regionales:

- El “Convenio para la conservación y manejo de la vicuña”.

Firmado en Lima el 20 de diciembre de 1979. Por los gobiernos de las

Repúblicas de Bolivia, Chile, Ecuador y Perú.

Argentina lo ratifica posteriormente por la ley 23.582 del 20 de julio de

1988. El convenio es continuación de la experiencia de conservación y
manejo de la vicuña dado en el marco del Convenio para la Conservación
de la Vicuña mencionado con anterioridad.

- El “Convenio sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos

Antárticos”.

Firmada en Camberra el 11 de setiembre de 1980. Se aplica a los recursos

vivos marinos antárticos de la zona situada al sur de los 60° de latitud sur y
los que habitan en la zona comprendida en la Convención Antártica.

Las partes contratantes sean o no, parten el tratado Antártico; acordaron

que no realizarán en la zona del tratado actividades que puedan perjudicar
a los recursos vivos. Convinieron que la palabra conservación incluye la
utilización racional.

Nuestro país suscribió inicialmente la convención y luego la ratificó por la

ley 22.584.

V. La protección del patrimonio cultural

Quienes estudiamos la temática ambiental sabemos que no se puede
separar el patrimonio natural del patrimonio cultural. Siguiendo este
criterio se han firmado una serie de convenciones que tiene por objeto la
protección conjunta de estos dos patrimonios. Mencionaré las más
importantes.

- La “Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y

Natural de la UNESCO”.

La Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la

Educación, la Ciencia y la Cultura, en su 17° reunión celebrada en París en
los meses de octubre y noviembre de 1972, elaboro ésta convención

24
destinada a proteger patrimonios que son de interés de la humanidad.
Argentina ratificó por ley 21.836 del 6 de julio de 1978.

La presente convención considera “patrimonio natural” a los “monumentos

naturales constituidos por formaciones físicas y biológicas o por grupos de
estas que tengan un valor excepcional desde el punto de vista estético o
científico”… “zonas que constituyan el hábitat de especies animales y
vegetales amenazadas, que tengan un valor universal excepcional…” Art. 2
párrafos 1,2 y 3.

En la provincia de Córdoba en los últimos años se ha producido una

revalorización de su patrimonio cultural, declarando patrimonio cultural de
la humanidad algunos importantes edificios y construcciones de valor
histórico – arquitectónico inmensurable.

- La “Convención sobre defensa del patrimonio arqueológico, histórico y

artístico de las naciones americanas”.

Convención firmada en Santiago de Chile el 16 de junio de 1976 en el Sexto

periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización
de los Estados Americanos.

VI. Tratados y otros acuerdos internacionales destinados a

proteger o regular la explotación de recursos naturales y
ecosistemas vitales ubicados en determinadas regiones del
planeta (terrestres o marítimas).
En esta fase y para nuestra región, se destacan una serie de convenios
destinados a proteger el océano Pacífico, el mar Caribe y crear sistema de
cuencas. En general estos convenios adoptan el criterio de conservación
con manejo racional. En el periodo anterior los instrumentos
internacionales protegían una región casi siempre con referencia a un
recurso natural. En esta etapa he observado que los convenios adoptan
principios integradores cuando se trata de proteger regiones determinadas
o recursos que se explotan en ciertos espacios (por ejemplo antes de
Pacífico). Voy a mencionar los siguientes:

- El “Tratado de cooperación para el desarrollo de la cuenta Amazónica”.

Firmado en Brasilia el 8 de julio de 1978 por las Repúblicas de Bolivia,

Brasil, Colombia, Ecuador, Guayana, Perú, Surinam y Venezuela.

- El “Convenio para la Protección del Medio Marino y el Área Costera del

Pacifico Sudeste.”

25
Firmado en Lima el 12 de noviembre de 1981. El convenio determina su
ámbito de aplicación siguiendo el siguiente criterio: el área marítima, la
zona costera del Pacífico Sudeste dentro de la zona de soberanía y
jurisdicción hasta las 200 millas y minas allá de dicha zona, la alta mar,
hasta donde la contaminación de ésta pueda afectar a aquella.

- El “Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la

Región del Gran Caribe”.

Firmado en Cartagena de Indias, Colombia, el 24 de marzo de 1983.

- El “Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente”.

Firmado en Madrid el 3 de octubre de 1991. Lo he mencionado

anteriormente al explicar la creación del Sistema Antártico.

Tratados bilaterales:

Por su importancia para la Argentina citaré el firmado con la República

oriental del Uruguay:

- El “Tratado del Rió de la Plata y su Frente Marítima”.

Firmado en Montevideo, el 19 de noviembre de 1973. Su principal objetivo

está vinculado con la regulación de una serie de situaciones puntuales.
Desde lo ambiental interesa el Capítulo IX referido a “la contaminación”.
Arts. 47 a 56.

VII. La protección del mar

“Dije cuando analicé este tema, en la etapa anterior, que existían múltiples
instrumentos sobre esta temática; adelanté que se firmó, luego de una
ardua negociación, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho
del Mar. (Montego Bay, Jamaica – 10 de diciembre de 1982): Argentina la
suscribió con reservas en 1984. Esta convención aun no ha entrado en
vigor”.

A título informativo hay que recordar que en la Parte XII de la Convención

existe una Sección dedicada a la “Protección y Preservación del Medio
Marino”.

Ahora bien, también en esta etapa se firmaron acuerdos y tratados

universales y regionales referidos a la contaminación del mar por
hidrocarburos y otras sustancias. Analizaré los más importantes:

26
Convenciones universales:

- El “Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por

Vertimientos de Desechos y otras Materias”.

Abierto a la firma el 29 de diciembre de 1972 en Londres, México, Moscú y

Washington. Ratificado por la Argentina el 6 de marzo de 1979, por ley
21.947.

Convenciones regionales:

- El “Acuerdo sobre la Cooperación Subregional para combatir la

Contaminación del Pacifico Sudeste por Hidrocarburos y otras Sustancias
Nocivas en Caso de Emergencia”.

Firmado en la ciudad de Lima, el 12 de noviembre de 1981. Designa como

depositaria de los instrumentos a la Comisión Permanente del Pacífico Sur.

Para la misma región, posteriormente, se firmaron protocolos referidos a

los siguientes temas: cooperación para combatir la contaminación por
hidrocarburos y otras sustancias nocivas (Quito, 1983) la contaminación
proveniente de fuentes terrestres (Quito, 1989), y la contaminación
radiactiva (Paipa, Colombia – 1989).

Firmado en Cartagena de Indias, Colombia, e, 24 de marzo de 1983, por las

Partes Contratantes en el Convenio de Protección y Desarrollo de la Región
del Gran Caribe.

Establece entre las partes la obligación de cooperación y la del intercambio

de información.

VIII. Grandes acuerdos regionales

En esta etapa los instrumentos internacionales reflejan las nuevas
tendencias que postulan el tratamiento y el manejo integral de las
cuestiones ambientales de toda una región centroamericana. Ellos son:

- El “Convenio Centroamericano para la Protección del medio Ambiente”:

firmado en San José de Costa Rica el 1 de diciembre de 1989.

Por medio del presente Convenio, los Estados Contratantes establecen un

régimen regional de cooperación para la utilización óptima y racional de los
recursos naturales del área, el control de la contaminación, y el
restablecimiento del equilibrio ecológico. (Art. 1°).

27
Crea la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo.

- El “Convenio para la conservación de la biodiversidad y protección de

áreas silvestres prioritarias de América Central.”

IX. Los grandes acuerdos globales

En los últimos años se firman varios acuerdos de carácter universal
destinado a regular problemas ambientales transfronterizos y globales.

Aquí aparece el criterio de establecer obligaciones diferenciadas para

determinados estados.

Ellos son:

- La “Convención sobre la Protección de la Capa de Ozono”. Firmada en

Viena en 1985 y complementada por los protocolos de Montreal, Londres y
Copenhague.

El 13 de setiembre de 1989, por ley 23.724 la Argentina aprueba la

convención que crea el sistema para regular las emisiones de gases que
afectan el ozono estratosférico. En igual sentido fueron ratificados los
protocolos complementarios. A su vez, las provincias han incorporado en
su ordenamiento interno las normas que regulan las sustancias que alteran
la capa de ozono.

- La “Convención de Basilea sobre el Control de los Movimientos

Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación.”

Por esta convención, ratificada por la Argentina, se establece un sistema

internacional para controlar el destino de aquellos desechos que no son
depositados en el país de producción.

28
 SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE
MINISTERIO DE SALUD

BASES PARA UNA AGENDA AMBIENTAL NACIONAL

POLITICA AMBIENTAL SOSTENIBLE PARA

EL CRECIMIENTO Y LA EQUIDAD

MARZO DE 2004
 INDICE

1. INTRODUCCIÓN ..................................................................................... 4
2. FUNDAMENTACIÓN................................................................................. 5
3. ESCENARIOS.......................................................................................... 9
4. ESTADO DE SITUACIÓN........................................................................ 13
4.1. ALGUNOS ANTECEDENTES DIAGNÓSTICOS ............................................ 13
4.2. LOS GRANDES PROBLEMAS AMBIENTALES ............................................. 15
5. OBJETIVOS .......................................................................................... 17
5.1. MEJORA DE LA GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN ............................... 17
5.1.1.RECUPERACIÓN DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO ........................ 17
5.1.2.LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL AMBIENTAL. ......................... 18
5.1.3.INTEGRACIÓN DE LA SUSTENTABILIDAD Y LA DIMENSIÓN
AMBIENTAL A LA LÓGICA DE LAS DECISIONES ECONÓMICAS ................ 20
5.2. LA INTERACCIÓN SOCIAL Y AMBIENTAL: MEJORA DE LA CALIDAD DE VIDA . 21
5.2.1.GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS ...................................... 21
5.2.2.GESTIÓN DE RESIDUOS .............................................................. 22
5.3. MANTENIMIENTO DE LA INTEGRIDAD Y APROVECHAMIENTO SUSTENTABLE
DE LOS ECOSISTEMAS ................................................................................ 22
5.3.1.CONSERVACIÓN DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA.......................... 22
5.3.2.CONSERVACIÓN Y USO SUSTENTABLE DE RECURSOS NATURALES
ESTRATÉGICOS.................................................................................... 23
5.4. DESLIGAR LAS PRESIONES SOBRE EL AMBIENTE RESULTANTES DEL
CRECIMIENTO ECONÓMICO.......................................................................... 24
5.4.1.EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ................................................ 24
5.4.2.ENERGÍA SUSTENTABLE .............................................................. 25
5.5. MEJORA DE LA INFORMACIÓN PARA LA TOMA DE DECISIONES.................. 25
6. LINEAS DE ACCIÓN .............................................................................. 27
6.1. RESPUESTA A LA PROBLEMÁTICA SOCIAL ACUCIANTE ............................. 27
6.1.1.EL PROGRAMA SOCIAL DE BOSQUES (PROSOBO)......................... 27
6.1.2.PLAN NACIONAL DE GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS
URBANOS ............................................................................................ 28
6.2. NUEVAS LINEAS DE ACCIÓN................................................................ 29
6.2.1.SALUD Y AMBIENTE..................................................................... 29
6.2.2.COMERCIO INTERNACIONAL Y AMBIENTE..................................... 29
6.2.3.CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES DE DESARROLLO SOSTENIBLE 30

2
 6.2.4.APROVECHAMIENTO TURÍSTICO INTELIGENTE DE LOS RECURSOS
DEL AMBIENTE ..................................................................................... 30
6.2.5.FONDO ARGENTINO DE CARBONO ............................................... 31
6.2.6.UNIDAD DE PREVENCIÓN DE DESASTRES NATURALES.................. 31
6.2.7.AGRICULTURA SOSTENIBLE......................................................... 32
6.2.8.EDUCACIÓN Y COMUNICACIÓN AMBIENTAL.................................. 32
7. METODOLOGÍA..................................................................................... 33

3
 1. INTRODUCCIÓN

El presente documento constituye el primer enunciado de las bases de una

agenda orientada a una Política Ambiental Sostenible para el Crecimiento y la
Equidad, que será dirigida al país con el objetivo último de dar luz a un
compromiso nacional, que haga posible enfrentar con eficacia la
responsabilidad gubernamental con los ciudadanos y su ambiente, a la vez que
contribuya a asegurar la participación de las organizaciones de la sociedad civil
en el proceso de identificación y resolución de los principales problemas
ambientales.
Esta propuesta se basa en los líneas de acción descritas más adelante, en las
marcos establecidos por la Constitución Nacional y la legislación vigente, en los
Objetivos de Desarrollo del Milenio para la Argentina, señalados por el
Presidente de la República, y en la experiencia acumulada en los últimos años
por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y los demás ministerios
y organismos del Gobierno.
La declaración se funda en los principios que animan la tarea de gobierno,
establece objetivos y destaca las líneas de acción que deberán orientar la
gestión ambiental del país durante los próximos años.

4
 2. FUNDAMENTACIÓN

El escenario actual en el que se desenvuelve la gestión de los asuntos

ambientales en la Argentina se caracteriza por una singularidad que deviene de
diversas transformaciones de carácter sustantivo que se produjeran en el
último tiempo.
En efecto, esos cambios incluyen en primer lugar la consolidación de la
gobernabilidad en un marco de reconstrucción institucional, relacionada con la
reconstitución de la legitimidad y la calidad de la arquitectura institucional
democrática, luego de una crisis profunda en la cual el entero sistema político
fue puesto en cuestión debido a las dudas sobre su eficacia, transparencia e
integridad.
En este sentido, además, la nueva legislación ambiental (ley general del
ambiente y leyes de presupuestos mínimos), plantea un rediseño de la
institucionalidad ambiental. Básicamente propone una re–significación de la
relación nación - provincias, y de la coordinación en la gestión intra e
interjurisdiccional.
Debe asimismo anotarse entre los cambios significativos que caracterizan las
circunstancias actuales, la intensidad de la recuperación de la economía
nacional y la adopción de un sendero de crecimiento que se pretende
sostenible en el tiempo.
La consolidación de la expansión del nivel de actividad económica, luego de
una severa caída, encuentra, empero, restricciones que resultan de la
necesidad de hacer frente, simultáneamente, a demandas sociales tan
urgentes cuanto postergadas, a una voluminosa deuda externa –pública y
privada–, a la vez que a los requerimientos de financiamiento de las
inversiones imprescindibles para ampliar la capacidad productiva nacional sin
alejarse de la frontera tecnológica. En este campo mejorar la competitividad
sistémica implica también agregar un plus de valor derivado de la adopción de
tecnologías que preserven la calidad del ambiente.
Adicionalmente, las restricciones señaladas generan casi inevitablemente la
ocurrencia de concesiones entre crecimiento y calidad ambiental que reclaman
una reflexión profunda sobre los instrumentos que permiten la implementación
de las políticas públicas dirigidas a la gestión ambiental.
En cuarto lugar, la ruptura del aislamiento provocado por el colapso de la
convertibilidad, genera un nuevo modo de inserción en el mundo que implica

5
compromisos y tiene costos, a la vez que ofrece posibilidades formidables. Esa
reinserción también hace necesario poner en vigor las políticas y medidas que
hagan posible una integración activa, aprovechando las oportunidades que se
abren en el comercio internacional de bienes y servicios.
Sin embargo, en esta materia es preciso, además, contemplar las particulares
circunstancias en las que los regímenes de protección de mercados erigidos por
los países desarrollados hacen que el comercio internacional, en lugar de
convertirse en una polea de transmisión de riqueza, actividad económica,
empleo y nuevas tecnologías, se constituya en un motorizador de sistemas y
prácticas de producción que contribuyen a degradar el ambiente, debido a la
naturaleza de la estructura de incentivos predominante en los mercados
internacionales.
También debe tenerse en cuenta que como consecuencia de las condiciones de
salida de la crisis de 2001-02 y la consecuente fragilidad financiera, se ha
incrementado la vulnerabilidad de los diversos sistemas socioeconómicos
regionales y consecuentemente la de de los propios ecosistemas, al disminuir
la capacidad para anticipar, prevenir y mitigar impactos adversos al tiempo
que a intervenir cuando ellos ocurran, demandando un esfuerzo adicional de
identificación de puntos críticos y el desarrollo de herramientas adecuadas para
hacer frente a esta intensificación de las condiciones de vulnerabilidad.
En esta misma dirección es preciso señalar que las políticas macroeconómicas
de los noventa, al privilegiar el rol del mercado como asignador de recursos y
disminuir la intensidad de la presencia del estado en sectores básicos,
generaron ciertas condiciones por las cuales, en aquellos sectores donde el
costo social de los bienes y servicios excede el beneficio económico privado,
decreció la inversión en servicios básicos como agua, saneamiento o manejo
de residuos, empeorando en última instancia la calidad de vida de la población,
particularmente –pero no solo–, en las importantes áreas urbanas de nuestro
país.
Más aún, en el plano internacional, el balance entre actores privados y
agencias gubernamentales en las cadenas internacionales de productos ha
sufrido transformaciones dramáticas en los últimos años, debido a que las
empresas han desarrollado sus operaciones de producción, distribución e
investigación en más de un país.
La importancia creciente de esos actores privados, y también de las
organizaciones no gubernamentales, requiere, pues, el aumento de la
comprensión del papel actual y potencial de las asociaciones y redes de actores
involucrados en el incremento del rango de opciones estratégicas para la
solución de los problemas de políticas públicas ambientales.
En otro plano, el retroceso y deterioro de las estructuras productivas
regionales también contribuyó al desequilibrio territorial y a potenciar un uso
del espacio cuya racionalidad económica y equidad social pueden ser vistas
críticamente.

6
Sin embargo, no es necesario que el crecimiento de largo plazo y la
recuperación económica tengan que verse limitados para corregir los daños
ambientales producidos en el pasado o que pudieran estar produciéndose
actualmente.
En cambio, resulta esencial utilizar mecanismos regulatorios así como
instrumentos basados en el mercado para asegurar que la afectación del
ambiente y su expresión en términos de costos esté plenamente internalizada
en el precio de los bienes y servicios.
Estos instrumentos de mercado requieren, luego, una apropiada estimación de
los costos ambientales y su inclusión mediante tasas que graven a las
actividades que contaminan y mediante incentivos para aquellas otras que son
de naturaleza no contaminante. Combinados esos instrumentos con estándares
apropiadamente establecidos y con otras medidas de naturaleza regulatoria, el
impacto sobre el ambiente se debe constituir en un importante componente de
la toma de decisiones económica.
Ha llegado el tiempo pues para que la dimensión ambiental sea incorporada a
la agenda económica nacional. Para que ello suceda es preciso que el
organismo ambiental sea percibido como un facilitador de decisiones
económicas que maximicen el acervo de recursos naturales de nuestro país y
contribuyan al desarrollo económico, y, en consecuencia, tiendan a mejorar el
bienestar económico de sus habitantes, más que como una mera agencia
regulatoria.
Se trata pues de contribuir a “construir en nuestro país un capitalismo en serio.
Capitalismo con reglas claras en las que el Estado cumpla su rol con
inteligencia, para regular, para controlar, para estar presente donde haga falta
mitigar los males que el mercado no repara. Un Estado que ponga equilibrio en
la sociedad y que permita el normal funcionamiento del país”.1
De modo que las variantes al modelo de desarrollo de los '90 -básicamente el
nuevo escenario macroeconómico post – convertibilidad y la revitalización del
rol del estado-, las alternativas de inserción y alineación geo-económicas
principalmente en orden al comercio internacional y sus impactos, demandan
de por sí la necesidad de construcción de una nueva agenda, ya no como un
mero intento de remoción de lo anterior, sino como expresión de la voluntad
política de asignar a la problemática ambiental una adecuada jerarquía a la luz
de su significación social en el presente.
En relación con su significación social es pertinente mencionar que la Ley
Nacional 25.831 establece un régimen de libre acceso a la información pública
ambiental, que incluye a la información relacionada con el ambiente, los
recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable, en particular, la

1
Mensaje del Presidente Néstor Kirchner a la Honorable Asamblea Legislativa, 1 de marzo de
2004.

7
referida al estado del ambiente o alguno de sus componentes naturales o
culturales, incluidas sus interacciones recíprocas, así como las actividades y
obras que los afecten o puedan afectarlos significativamente, y la
correspondiente a las políticas, planes, programas y acciones referidas a la
gestión del ambiente, como señal de la importancia que esta cuestión conlleva
Finalmente, debe anotarse que como consecuencia de la crisis económica por
la que atravesara la Argentina se ha producido un severo deterioro del
bienestar de la población.
Con más del 50 por ciento de las personas que por ejemplo en el Gran Buenos
Aires vivían bajo la línea de pobreza en octubre de 2002 y con un desempleo
que superaba el 20 por ciento en mayo de ese mismo año, es inevitable que el
aumento de la desocupación, la caída del ingreso, la marginalidad, el
agravamiento de las condiciones sanitarias y, eventualmente, la exclusión
social contribuyan a realimentar el deterioro de las condiciones ambientales y
se constituyan en un objetivo central de la problemática ambiental relacionada
con el objetivo de recuperar la calidad de vida de la población argentina.
Como ha señalado el presidente Kirchner “La pobreza de nuestro pueblo es el
otro tema central. El más mínimo sentido de solidaridad, la más modesta
noción de la justicia social, cualquier idea de equidad que se tenga, debe
ayudarnos a concluir que no hay país viable con más del cincuenta y cinco por
ciento de argentinos por debajo de la línea de pobreza.”
En esta perspectiva, además, el derecho a la protección ambiental, que se
combina con el derecho a la seguridad alimentaria y al desarrollo, integra el
plexo de derechos de tercera generación que, en la era de los derechos, debe
ser reconocido en el diseño de las políticas públicas y, esencialmente,
materializado como consecuencia de la implementación de esas políticas.

8
 3. ESCENARIOS

La concepción de posibles escenarios futuros es un requisito previo para la fase

inicial de elaboración de una agenda dirigida a la consecución del desarrollo
sustentable.
Las hipótesis respecto de la evolución del contexto global y de como se habrá
relacionar la República Argentina con el mundo en esas circunstancias,
constituyen el marco conceptual para la formulación de políticas públicas
elaboradas con sentido estratégico.
Esta consideración de escenarios posibles reviste una especial importancia,
dada la actual coyuntura de endeudamiento externo y la necesidad urgente
que tiene el país de generar riqueza y valor agregado de modo sustentable,
para asegurar la recuperación argentina, sobre la base de un crecimiento
económico sostenido y sustentable.
A los efectos de trazar los grandes rasgos de una agenda para el desarrollo
sustentable, vale la pena efectuar un somero análisis con respecto a los
posibles escenarios globales futuros en donde deberá insertarse nuestro país.
La República Argentina se encuentra objetivamente frente a circunstancias
históricas y económicas que determinarán el sentido de su relación con el resto
del mundo para los próximos años. La comprensión de estas circunstancias es
una condición esencial para elaborar un modelo de desarrollo sustentable para
el mediano y largo plazo.
Algunas de estas circunstancias son:
En el campo de la evolución de la política global
• Un crecimiento de la población global en el mundo en vías de desarrollo con
las consiguiente tensiones y competencia por recursos, en términos
relativos, cada vez más escasos. Este proceso, acompañado por la
estabilización y paulatino envejecimiento de la población en el mundo
desarrollado traerá aparejado importantes consecuencias sobre la economía
global.2

2
Las proyecciones de cambios en los perfiles de las pirámides demográficas de las economías
desarrolladas con envejecimiento de la población y el consiguiente incremento de las
erogaciones por los sistemas sociales, importan un serio riesgo por un lado de perdida de
competitividad frente a economías con fuerzas laborales más dinámicas, y por otro la pesada
carga financiera por los elevados costos de los sofisticados sistemas de seguridad social
estructurados en la segunda mitad del siglo XX.

9
• Emergencia de nuevos actores en el escenario geopolítico global, tales
como China e India. Si bien no se vislumbra un cambio sustantivo en el
sistema de hegemonía norteamericana vigente a partir del fin de la guerra
fría, estas potencias emergentes tendrán gravitación cada vez mayor en las
relaciones internacionales. Paulatina pérdida de importancia relativa de los
EE.UU. frente al crecimiento chino, con un posible escenario de equilibrio
entre potencias o grandes bloques económicos, tales como América del
Norte, una Unión Europea ampliada y China.

• Escenario de conflictos culturales entre “occidente” y el mundo islámico. 3

En el campo del orden económico global

• Creciente valor de ciertos recursos naturales en función de su escasez
relativa. Este es especialmente el caso del agua, las pesquerías, la
atmósfera y la tierra agrícola productiva. Este fenómeno es también
comprobable para recursos de la naturaleza no directamente “valorizables”
en términos de producción económica, pero que son indirectamente
sustento de calidad de vida o de actividades de servicios, tales como el
turismo (biodiversidad, belleza escénica, etc.).

• Cambio esencial en la matriz energética del mundo, con un abandono

paulatino de los combustibles fósiles en favor de energías renovables y de
fuentes alternativas.

• Integración cada vez mayor de la economía global, pese a los instintos

proteccionistas existentes en muchos países desarrollados. Este escenario
puede darse tanto en un modelo de integración global, por vía multilateral
en el cual se aborden las actuales inequidades del comercio mundial para
los países en vías de desarrollo, o por vía de un entramado de acuerdos
bilaterales de integración comercial. En este escenario y a pesar de las
discriminaciones a que es sujeta la producción argentina, existe una
importante ventana de oportunidad para posicionar a nuestro país en
función de sus ventajas comparativas en el campo agroalimentario.4

3
Las diferenciales entre las bajas tasas de crecimiento demográfico del mundo “occidental” y las
elevadas tasas de crecimiento en los países islámicos, pone de manifiesto este foco de tensión
potencial.
4
Existe una clara preferencia por un esquema multilateral de apertura comercial, con énfasis en
la producción agroalimentaria, eliminación de subsidios agrícolas y barreras técnicas al comercio,
tal como lo planteó la Agenda de Doha de la OMC, antes que la fragmentación caótica de las
políticas de integración comercial por vía de acuerdos bilaterales (Acuerdo EE.UU-Chile, EE.UU.-
Australia o Chile-EE.UU.). No obstante ello, la trascendencia de las interrelaciones entre la
política comercial externa de la Argentina y su agenda ambiental, amerita una mayor integración
entre ambos sectores, utilizando instrumentos como por ejemplo, las evaluaciones de
sostenibilidad de los acuerdos comerciales a la hora de formular las políticas económicas. Las

10
En el campo del desarrollo social
• Creciente importancia de la educación como factor de movilidad social,
equidad y desarrollo socioeconómico, tal como lo evidencian las tasas
diferenciales de desarrollo de diversos países en relación con sus niveles de
educación

• Posible aumento de la brecha entre los que tienen mucho y los que tienen
muy poco. A pesar de los objetivos de reducir la pobreza a la mitad,
expresada por la ONU en el 2000, es imaginable un incremento de la
distancia que separa el mundo desarrollado del resto del planeta, a partir
de los patrones existentes de crecimiento económico.5

Frente a estas circunstancias, Argentina presenta, más allá de las dificultades

predominantes en el corto plazo, una serie de condiciones favorables para un
desarrollo social y económico sostenido, inserto en el contexto de un mundo
globalmente integrado, aun cuando se puedan vislumbrar tensiones y
conflictos de interés entre regiones.
Estas condiciones favorables son:
• Escasa población con relación al territorio. La presión demográfica y las
limitaciones que ella impone, no representan para nuestro país los factores
de tensión social y condicionantes tales como se presentan en otras
regiones del mundo, tanto no desarrolladas como no desarrolladas, tales
como el sudeste asiático, partes de América Latina o Africa, o incluso partes
de Europa y Japón.

• Relativa abundancia de recursos naturales estratégicos, con un buen ‘mix’

entre ellos (tierra productiva, agua, aire, etc.). En particular la condición de
nación productora de alimentos con una buena dotación de fertilidad y
riqueza en recursos naturales, constituye un importante elemento de su
capital natural, debiendo por ello ocupar un lugar de privilegio en la agenda
ambiental.

• Un nivel relativamente superior de educación publica, cohesión y

homogeneidad social (a pesar del desmantelamiento gradual del sistema de
educación publica, a causa de muchos años de desinversión y políticas

consideraciones ambientales deben estar presentes en todas las instancias de negociación de las
políticas de integración comercial externa de la República Argentina.
5
Si bien la concreción efectiva de este escenario y las eventuales respuestas políticas al mismo
son incógnitas, es imaginable un mundo “globalizado” en dos velocidades diferenciadas, o en dos
esferas concéntricas con disimiles niveles de desarrollo, resulta ciertamente perturbador, tanto
desde una óptica ética (en función de su inherente inequidad), como desde una perspectiva de la
seguridad (atento al incremento de la violencia y posibles conflictos regionales).

11
 erradas), en comparación con otros países en vías de desarrollo,
potenciales competidores de nuestro país.

• Condiciones naturales y humanas favorables para un desarrollo energético

sustentable a partir de una buena dotación de recursos renovables en el
mediano y largo plazo. En este sentido, no se debe perder de vista el
gradual reemplazo de los combustibles fósiles en la matriz energética global
por energías renovables. La existencia de una capacidad científico/técnico
instalada con cierta gravitación en el campo energético, constituye un
elemento favorable adicional en este sentido.6

• Alejamiento geográfico y cultural relativo de las zonas conflictivas del

planeta. Es probable que América Latina pueda capitalizar su posición mas
bien alejada de las tensiones globales que pueden dominar el escenario
futuro de las relaciones internacionales. (Medio Oriente, India/China, India/
Paquistán, Asia Central, etc)

Las circunstancias señaladas y las perspectivas de un mundo cambiante

requieren necesariamente un esfuerzo de planificación estratégica para
posicionar a la Argentina frente a estos escenarios futuros. No es una labor
que pueda hacerse confiando únicamente en la inercia de los factores de
mercado o en alineamientos geopolíticos preconcebidos. Requiere una fuerte
convicción en cuanto a la formulación de una estrategia proactiva e integrada,
acompañada luego por decisiones políticas que cuenten con legitimidad y
apoyo social para su puesta en vigencia. A nuestro juicio, esta estrategia debe
trazarse a partir del concepto del desarrollo sustentable.

6
La existencia de una capacidad científica como la que aun posee la Comisión Nacional de
Energía Atómica (CNEA) no debe ser soslayada a la hora de diseñar una política energética de
cara a las exigencias de un desarrollo sustentable en el mediano y largo plazo.

12
 4. ESTADO DE SITUACIÓN

4.1. ALGUNOS ANTECEDENTES DIAGNÓSTICOS

Una revisión expeditiva de los principales problemas ambientales identificados

en un plexo de diagnósticos sobre el estado de situación en materia ambiental
en nuestro país revela que éstos en general se restringen al ambiente físico. A
excepción de contadas obras que integran la cadena de causalidades, los
factores del ambiente social no son plenamente incorporados.
No obstante, de acuerdo a la naturaleza de los factores que conforman el
ambiente humano Gallopín (1982)7 reconoce un ambiente biogeofisicoquímico,
o ambiente físico, y un ambiente social. Los componentes del ambiente físico
son el aire, el agua, la calidad y condición atmosférica, las plantas, los
animales, las condiciones de higiene, etc. El ambiente social incluye factores
tales como el tipo y calidad de las relaciones interpersonales o intergrupales, el
acceso al trabajo productivo, el acceso a la educación y a la cultura, los
condicionantes externos de la participación y libertad de expresión, las
influencias psico-sociales, etc. El ambiente físico se relaciona con la
satisfacción de las necesidades materiales, mientras que el ambiente social con
los factores externos que inciden en la probabilidad de satisfacer las
necesidades no materiales.
En un país con datos tan crudos de la realidad, como que más de la mitad de
la población se halla por debajo de la línea de pobreza o con elevadas tasas de
desempleo y subempleo, es indudable que aspectos como el hambre, la
desnutrición, la falta de trabajo y el cierre de opciones con todas sus cargas
asociadas, deban ser incorporados a la lista de los problemas ambientales más
urgentes.
En general, los enfoques revisados enfatizan los efectos o respuestas del
ambiente más que la eventualidad de catástrofes (riesgos).
Massone (1999)8 explica que si bien el término "desastres naturales" tiene
amplia difusión y es de uso práctico, debería cambiarse por "desastres
asociados a procesos naturales", ya que la sociedad no solo altera el medio

7
Gallopín G.C., 1982. El ambiente humano y la planificación ambiental. En Medio Ambiente y
urbanización: 173-205. CLACSO – CIFCA. Buenos Aires.
8
Massone H.E., 1999. Riesgos y desastres naturales. Un signo de nuestro tiempo. Ciencia Hoy 9
(52). Buenos Aires.

13
natural, potenciando así la posibilidad de ocurrencia de muchos fenómenos,
sino que además se desarrolla bajo un modelo socio-político-económico que
deja a vastísimos sectores con muy baja capacidad de respuesta ante un
fenómeno catastrófico.
Desafortunadamente un nutrido segmento de nuestra población incorporó en
su experiencia vital el riesgo natural, potenciado por la acción antrópica en
ciertos casos, como elemento problemático de su ambiente, luego de sufrir
penosos episodios como inundaciones, incendios de campos, dispersión de
cenizas volcánicas, etc.
Los principales problemas registrados en los diagnósitocs, sobre los que existe
una coincidencia casi unánime entre los diversos autores, son la erosión, la
deforestación, la pérdida de biodiversidad (de especies y de ecosistemas) y la
contaminación hídrica. También preocupan la sobreexplotación de los recursos
pesqueros marinos, las consecuencias provocadas por grandes obras y por
introducción de especies, y la alteración de humedales.
En última instancia, los problemas diagnosticados parecen obedecer a una
desproporción en el grado de intervención sobre el entorno natural.
Ello comprende la magnitud de la errónea asignación de usos del espacio en
nuestros ecosistemas frágiles, sujetos a condicionantes complejos y múltiples
estados estables, tanto como en aquellos más ricos y resilientes. Formidables
reseñas de cada caso son discutidas por Morello (1995) y Winograd (1995).
La desproporción también da cuenta del abuso de los servicios naturales
favorables. Tal es el caso de nuestros cuerpos de agua superficial que
utilizamos para depurar los efluentes líquidos mayoritariamente sin ningún
tratamiento previo a la descarga. En preocupante número se identifican
diversos sitios donde el vertido era de tal desmesura que ríos y arroyos pasan
a ser canales cloacales que impiden los más elementales usos
complementarios. Al respecto el sumario del informe del Banco Mundial es
tajante: hay más contaminación de la esperable (Nankani et al., 1995).
Los diagnósticos más sólidos presentan, en un lenguaje claro y directo, análisis
objetivos de los datos existentes y consistentes revisiones bibliográficas. Su
perspectiva es netamente científica, anotándose la participación de notables
investigadores de primer nivel y vastísima experiencia.
La postura de la comunidad científica nacional no es muy distinta. Una
encuesta realizada entre los investigadores de la Asociación Argentina de
Ecología respecto de las principales consecuencias ecológicas causadas por la
intervención humana resulta en destacar la destrucción de hábitats por las
actividades agropecuarias y por la contaminación (Rabinovich & Boffi Lissin,
1992).9

9
Rabinovich J.E. & Boffi Lissin L.D., 1992. La Ecología en la República Argentina. Ecología
Austral 2: 109-122.

14
Esos diagnósticos no incluyen la opinión de los afectados o de los interesados
directos. Sólo una de las publicaciones refiere datos de la posición del público
en general. Se trata de la encuesta realizada entre población mayoritariamente
urbana, que reconoce a la contaminación y a las inundaciones como los
principales problemas ambientales (Bertonatti & Corcuera, 2000).
En otro plano, los diagnósticos coinciden en la persistencia de los problemas
ambientales durante décadas, excediéndose la condición de coyuntural, y
apareciendo algunos ya como estructurales.
Entre las causas del estado de situación en cuanto al orden institucional, la
posición es unánime, y el análisis completo. Sólo cabe agregar algunas
reflexiones en relación a las políticas y al proceso de toma de decisiones:
a. La política ambiental debe atender mucho más que la simple
implementación de procesos de evaluación de impactos ambientales, tal como
se evidencia en INTA (1999) y Bárbaro (2003).
Siguiendo a Gallopín, “En última instancia, un desarrollo sostenido a largo
plazo de los países de la América Latina requerirá, además de importantes
cambios sociales, económicos, culturales y políticos, una redefinición de las
sociedades en el sentido de hacerlas intrínsecamente compatibles con su
ambiente. Esta noción difiere profundamente del concepto tradicional de
mitigación de los efectos ambientales negativos, dado que plantea la necesidad
de un cambio en el estilo mismo del desarrollo, orientado a satisfacer las
necesidades humanas tomando en cuenta las limitaciones y aprovechando las
oportunidades ambientales que presenta la región. Esto se encuentra en el
corazón mismo del concepto de sustentabilidad ecológica del desarrollo, que,
como lo ejemplifica elocuentemente la situación actual de los países
industrializados, no podrá lograrse colocando parches o implantando meros
paliativos a los problemas ambientales producidos por modelos de desarrollo
que son, en sí mismos, generadores de esos problemas.” (Gallopín , 1995) 1 0
b. La política ambiental pierde competencia cuando confunde la complejidad de
los problemas ambientales.
c. Los problemas ambientales son conflictos, y deben tratarse como tales.
No reconocer la cualidad de conflicto es, en sí mismo, una parte muy
importante del conflicto; e insalvable a la hora de construir consensos.

4.2. LOS GRANDES PROBLEMAS AMBIENTALES

El ciclo recurrente de crecimiento y crisis económica de la Argentina, sus

vaivenes institucionales, la complejidad y superposición de las normas

10
Gallopín G.C., 1995. El futuro ecológico de un continente. Universidad de las Naciones Unidas. Fondo de
Cultura Económica. México.

15
ambientales, y la cambiante naturaleza de las políticas públicas han provocado
la acumulación de un pasivo ambiental cuyas expresiones principales son las
siguientes:
§ Degradación de suelos y avance de la desertificación; continua
degradación y pérdida de los ecosistemas boscosos y los humedales;
degradación de los ecosistemas marinos y costeros.
§ Pérdida de la diversidad biológica.
§ Incremento del nivel de vulnerabilidad ante eventos naturales extremos.
§ Altos índices de contaminación hídrica, por la disposición sin tratamiento
de residuos líquidos domiciliarios e industriales. Agravamiento del stress
hídrico.
§ Inadecuado uso del espacio, desequilibrio territorial y crecimiento urbano
desbalanceado.
§ Inadecuado manejo y disposición de residuos sólidos, domésticos e
industriales. Esto es particularmente importante en el caso de los
peligrosos y patógenos, lo que hace de este tema uno de los desafíos
principales de la gestión ambiental, que deberá ser abordada globalmente,
incorporando las dimensiones locales, regionales y nacionales, por un lado,
y la interrelación entre sus componentes operativos: reducción en origen,
generación, recolección, transporte, transferencia, procesamiento y
disposición final, por otro.
§ Deterioro de la calidad de aire por contaminación atmosférica asociada a
las áreas urbanas, a la industria, a la minería y a la generación de energía.
§ Deficiente gestión de sustancias y productos químicos peligrosos. Su uso
creciente, sin la existencia de medidas integrales para prevenir la
contaminación, hace que los riesgos para la salud humana y las
emergencias ambientales puedan presentarse en forma catastrófica.
En muchos lugares de nuestro país, existe una importante degradación de los
recursos naturales. Esto se ve reflejado en la extinción de especies o en
creciente número de especies en situación de riesgo y en una creciente
contaminación ambiental en su sentido más amplio.

16
 5. OBJETIVOS

5.1. MEJORA DE LA GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN

A los efectos de aplicar y llevar a cabo una agenda ambiental sustentable para
el crecimiento y la equidad que permita traducir la “visión estratégica” en
políticas públicas concretas, es imprescindible trabajar en las herramientas
adecuadas para ello.
En este sentido existen tres ejes instrumentales que deberán ser abordados en
forma integrada, transversal y sistemática. Estos ejes son:
§ Recuperación de la capacidad de acción del estado
§ Organización institucional ambiental en sentido transversal para
integrar las consideraciones ambientales a todas las áreas sectoriales
de la administración publica
§ Integración de la sustentabilidad y la dimensión ambiental a la lógica de
las decisiones económicas

5.1.1. RECUPERACIÓN DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO

A lo largo de muchos años, el papel del Estado como expresión de las políticas
publicas y como regulador eficiente, se ha ido desdibujando, en algunos casos
por desidia o inoperancia, en otros casos en virtud de la imposición de
exigencias presupuestarias derivadas de las reformas estructurales, y en
algunos casos (quizás menos frecuentes) por convicción o fanatismo
ideológico.
Es prácticamente imposible concebir el funcionamiento correcto de una
economía moderna, en un mundo globalizado, sin un estado eficaz que
garantice las reglas de juego a todos sus ciudadanos y asuma las funciones
que le son inherentes e indelegables en cualquier sistema político. Mas allá de
las definiciones ideológicas que en más o en menos definen los alcances y las
funciones del Estado en un sentido teórico, lo cierto es que las instituciones
públicas de la República Argentina han sido sometidas a un paulatino proceso
de deterioro a lo largo de muchos años.
No se puede vislumbrar la definición de una política de desarrollo sustentable y
una estructura regulatoria para proteger la calidad ambiental, sin considerar la
capacidad efectiva para ejercer una fiscalización y control efectivo de las

17
normas existentes. Dotar a un Estado de una capacidad efectiva, adquiere aun
más gravitación frente a los escenarios futuros de una integración económica
inteligente con el resto del mundo.1 1 En este contexto, la máxima “No hay
mercado sin estado”, se vuelve más una necesidad práctica y concreta de la
gestión administrativa, que una cuestión ideológica.
Para recuperar esta capacidad del estado, es imprescindible recomponer la
noción de un “servicio civil”, profesional y desprovisto de las interferencias
políticas que han minado al sector público a lo largo de las últimas décadas. El
sector público deberá instrumentar un esquema de premios y castigos por
desempeño, además de una correcta asignación de misiones y funciones
encaminadas a las prioridades de la gestión publica.
En cierta medida, estas exigencias en cuanto a la recuperación del papel del
estado como regulador, son comunes a toda la gestión pública, y no limitadas
al área ambiental.
La República Argentina, deberá, en algún momento próximo, hacer una
profunda reforma del estado, tendiente a dotarla de eficiencia, capacidad
operativa e independencia de los vaivenes de la política, a diferencia de las
sucesivas reformas implementadas a lo largo de los últimos años, en los cuales
la palabra “reforma” era equivalente a la idea estrecha de la reducción del
gasto público.

5.1.2. LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL AMBIENTAL.

En lo instrumental, la agenda para el desarrollo sustentable requiere definir

dos aspectos claves de la organización institucional:
a. En primer término definir un sistema armónico y eficiente de
distribución de funciones y competencias entre el Estado Nacional, las
Provincias y los Municipios, a partir del Artículo 41 de la Constitución
Nacional.
b. En segundo término, recomponer el papel de tutela y planificación de
las políticas públicas en materia de sustentabilidad, y la capacidad de
fiscalización y control del Estado respecto de las reglas de juego en
materia ambiental y de desarrollo sustentable.

11
No se concibe que un país con fuerte perfil agro-exportador pueda renunciar a un sistema
eficaz de control fitosanitario, o de la calidad y modalidades de su producción, toda vez que
estos requisitos suelen constituir factores determinantes para el acceso a mercados. El ejemplo
de la fiebre aftosa es mas que elocuente en este sentido. Como corolario de esta inserción en el
contexto global, surge también con fuerza la necesidad de contar con sólidas capacidades
publicas en materia de elaboración de políticas comerciales externas y la posibilidad real de
considerar las posibles consecuencias sociales y ambientales de las políticas de integración
comercial en el ámbito interno, adoptando en su caso medidas de mitigación o adaptación. El
caso de la protección de los recursos vivos del mar, frente a la pesca ilegal de naciones
extranjeras, es quizás un ejemplo más rústico y concreto de la importancia que reviste contar
con una capacidad efectiva del estado para el control de las políticas publicas.

18
El Sistema Federal Ambiental y los Presupuestos Mínimos de
Protección Ambiental
Con la definición de los presupuestos mínimos de protección ambiental en la
constitución y las recientes iniciativas legislativas tendientes a sancionar las
normas de presupuestos mínimos, la República Argentina tiene un gran desafío
y una valiosa oportunidad por delante, al momento de poner en marcha su
“nuevo” sistema institucional ambiental. La oportunidad de integrar la
dimensión ambiental a una visión estratégica de sustentabilidad es casi única
desde el momento histórico en el cual se pone en marcha la Ley General del
Ambiente y el COFEMA adquiere una jerarquía institucional que nunca poseyó
en el pasado. 1 2
La oportunidad y los beneficios potenciales derivados de esta circunstancia son
muy grandes. La República Argentina, al igual que otros países de
Latinoamérica posee una tradición jurídica tendiente a legislar en exceso. En
materia ambiental , la experiencia de los últimos años ha sido la proliferación
de normas, situación que no significó que las mismas hayan devenido
aplicables.
La discusión no saldada que oportunamente generó el Artículo 41 de la
Constitución de 1994 al imponer un umbral de protección ambiental uniforme
en todo el territorio nacional, se activó con la referida sanción en cadena de la
Ley general del Ambiente y el conjunto de normas sucedáneas, cuestionadas
fuertemente por gran parte de las provincias, que entendieron se avanzaba
excesivamente sobre las jurisdicciones locales.
La persistencia de este conflicto normativo puede de hecho inducir a una
creciente judicialización de la gestión del ambiente, y opera como un elemento
que no favorece su efectiva protección.
En este sentido, uno de los objetivos fundamentales de la agenda ambiental
futura, es el diseño de un conjunto de normas de presupuestos mínimos
gestadas en un proceso de consenso ampliado que en absoluto signifique
menguar las facultades del Congreso, una acertada reglamentación de las
mismas, y por sobre todo una instancia de concertación federal, como es el
COFEMA, para que sea el eje de discusión política e instancia obligatoria en las
funciones reglamentarias de la Autoridad de Aplicación Ambiental Nacional.
La Nación debe establecer las directrices generales y coordinar la política
ambiental nacional en el marco del Consejo Federal de Medio Ambiente. La

12
Lamentablemente las primeras leyes de presupuestos mínimos fueron sancionadas durante los
momentos de crisis vividos en 2002, por lo que existió una pérdida de trascendencia en la
agenda de prioridades institucionales y políticas ante la percepción de problemas más urgentes y
acuciantes. En cierta forma el tiempo transcurrido desde la reforma constitucional de 1994,
hasta la sanción de la Ley General del Ambiente ha contribuido a reforzar esta pérdida de
entidad de la política ambiental a que ya hemos aludido.

19
ejecución y aplicación de esta política en concreto debe estar en manos de las
provincias y de los municipios.
La coyuntura actual, con normas de presupuestos mínimos aun no
reglamentadas y proyectos legislativos con distinto grado de avance,
representa una oportunidad singular para lograr un ordenamiento más racional
y simplificado de la dispersión y diversidad normativa actualmente existente en
el país, en todos los niveles de estado.
Por otra parte, este objetivo de ordenamiento y simplificación se encuentra
expresamente dicho en el Pacto Federal Ambiental.

5.1.3. INTEGRACIÓN DE LA SUSTENTABILIDAD Y LA DIMENSIÓN AMBIENTAL

A LA LÓGICA DE LAS DECISIONES ECONÓMICAS

El desafío central de este eje instrumental yace en incorporar las dimensiones

ambientales al centro o núcleo de las decisiones económicas, tanto del sector
publico como del privado. Las políticas públicas deberán lograr un apropiado
balance entre los mecanismos de mercado y los mecanismos regulatorios
tradicionales, de manera que en la formación de los precios en la economía se
puedan reflejar los costos ambientales que traen aparejadas las actividades
humanas.
En términos teóricos, los instrumentos económicos incluyen una amplia gama
de alternativas, desde los subsidios y créditos diferenciales, hasta los
mecanismos tributarios.1 3
Es claro que cualquier propuesta de políticas públicas basada en los incentivos
económicos para la Argentina actual deberá necesariamente ser muy
cuidadosa en el empleo de subsidios o créditos blandos, dadas las restricciones
financieras impuestas por el contexto de endeudamiento. Sin embargo, en el
campo de la política tributaria, es mucho lo que se puede hacer para que,
desde lo económico, se envíen señales hacia los actores del mercado para
alentar practicas e inversiones más sustentables.
Es realmente poco lo que se ha trabajado, en lo teórico y en lo práctico, para
que el sistema impositivo actúe como un instrumento para el desarrollo
sustentable.

13
Un ejemplo elocuente (y perverso para nuestra economía) de la utilización de incentivos
económicos, es el caso de la Política Agrícola Común (PAC) aplicada por la Unión Europea, con la
finalidad de alentar la producción del sector agro-ganadero de sus países miembros. Las más
recientes propuestas de reforma a la PAC, contemplan desacoplar la relación entre el pago de
incentivos y los volúmenes de producción y su reemplazo con incentivos a la conservación de la
diversidad biológica. La PAC europea, al igual que los subsidios agrícolas norteamericanos tienen
una justificación mas bien ideológica en el concepto de la “multifuncionalidad” de la agricultura,
donde se persiguen fines tan disimiles como la seguridad alimentaria en caso de conflictos
externos, el sostén de los asentamientos en áreas rurales, la tutela del paisaje rural o la
protección ambiental.

20
En algunos casos, la estructura de conceptos tales como la renta presunta,
incorporados al régimen del impuesto a las ganancias, pueden actuar como
des-incentivos, en los casos donde, por ejemplo, un productor agropecuario
quisiera realizar tareas de conservación in situ, dejando de “ganar” en función
de beneficios ambientales imposibles de contabilizar en el balance impositivo.
En otros casos, existen experiencias más positivas en cuanto a la utilización de
los instrumentos fiscales como incentivos ambientales, tales como las que
contempla la Ley 24.196 de Inversiones Mineras.
No caben dudas que algunas cuestiones serán seguramente controvertidas,
como por ejemplo, cambiar el sistema del Impuesto a la Transferencia de
Combustibles (ITC), por una alícuota general a la transferencia energética, en
base a la incidencia relativa del carbono. Una ponderación de costos y
beneficios seguramente aconsejaría postergar una medida de estas
características a los efectos de no sacrificar competitividad económica en el
corto plazo.
Es preciso, sin embargo, considerar las implicancias ambientales del sistema
tributario vigente y corregir los efectos negativos de las condiciones de
regresividad que pudiera conservar en la actualidad.

5.2. LA INTERACCIÓN SOCIAL Y AMBIENTAL: MEJORA DE LA CALIDAD

DE VIDA

5.2.1. GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS

El agua es un recurso escaso en una gran parte de la República Argentina,

fuera de la región litoral y la Pampa Húmeda. En las décadas próximas, este
recurso vital adquirirá cada vez mayor trascendencia en la política
internacional, y potencialmente cada vez mayor valor estratégico y económico.
Uno de los ejes del desarrollo sustentable requiere diseñar una política hídrica
que refleje este concepto de escasez, y el creciente valor que reviste para el
desarrollo económico, tal como lo hacen otros países de la región (Brasil o
Chile).
La gestión hídrica, requerirá además el manejo integrado del recurso por
unidad de cuenca, asegurando su uso racional y la protección de su calidad. El
manejo sustentable del agua es, además, la clave para el desarrollo de las
zonas áridas del país.1 4

14
Los casos de Israel o España son ejemplos elocuentes del potencial de desarrollo que existe a
partir de una explotación racional del agua.

21
5.2.2. GESTIÓN DE RESIDUOS

Uno de los mayores problemas ambientales que enfrenta la sociedad moderna

es la gestión de residuos urbanos. Constituye uno de los problemas sanitarios
centrales para la gestión local.
Una agenda para el desarrollo sustentable, deberá apuntar, a partir de una
estrategia nacional, al fortalecimiento de las capacidades locales para la
gestión integral de los RSU, que, junto con la provisión de servicios de
saneamiento básico, constituyen los mayores desafíos para los municipios.

5.3. MANTENIMIENTO DE LA INTEGRIDAD Y APROVECHAMIENTO

SUSTENTABLE DE LOS ECOSISTEMAS

5.3.1. CONSERVACIÓN DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA

La conservación de la diversidad biológica reviste fundamental importancia

para la Argentina, en particular la conservación y utilización sostenible de los
recursos biológicos, la reducción al mínimo de los efectos adversos para la
diversidad biológica derivados de las actividades productivas y la distribución
equitativa de los beneficios derivados de la utilización adecuada de los recursos
genéticos.
Para el logro de estos objetivos asume significativa importancia la actualización
de la Estrategia Nacional de Biodiversidad a la luz de las condiciones presentes
en materia ambiental y socioeconómica y su ulterior promulgación y aplicación.
Asimismo, deberá ponerse en funcionamiento la Comisión Nacional Asesora
para la Conservación y Utilización Sostenible de la Diversidad Biológica
(CONADIBIO).
Además, una política inteligente de conservación de la diversidad biológica
deberá tender a mantener y preservar la riqueza y diversidad de la naturaleza
que subyace tanto a la actividad agrícola-ganadera, como al desarrollo de la
infraestructura turística, además de la conservación per se de aquellas
ecoregiones o paisajes que merecen ser conservadas por ser un patrimonio
colectivo.
§ La conservación en el sentido más tradicional a través de un sistema de
áreas protegidas de los diferentes niveles jurisdiccionales que tiendan a
reflejar los sitios de mayor riqueza y diversidad del patrimonio natural,
y;
§ La conservación articulada como un complemento del uso sustentable
de los recursos naturales, donde la actividad económica se desarrolle de
manera armónica y compatible con el mantenimiento de la diversidad
biológica. Esto es de vital importancia para los sistemas agrícolas en
expansión ante la fuerte demanda global de productos tales como la

22
 soja y donde la expansión de las fronteras agrícolas puede representar
una amenaza para zonas de gran riqueza, tales como las yungas, el
monte chaqueño, o la selva paranaense.

5.3.2. CONSERVACIÓN Y USO SUSTENTABLE DE RECURSOS NATURALES

ESTRATÉGICOS

La República Argentina debe apuntar a diferenciarse en el campo global en

base a las ventajas comparativas derivadas de su riqueza en recursos
naturales.
Para ello las políticas públicas deberán apuntar a preservar para generaciones
futuras la riqueza, diversidad y productividad de los recursos naturales, con
especial atención a los siguientes:
Suelos:
Las dos terceras partes de la República Argentina se encuentra dentro de
ecosistemas áridos, en los cuales la pérdida de fertilidad y la desertización son
problemas serios.
En el pasado, quizás por una concepción estrecha de las competencias
sectoriales en materia agrícola, no ha existido una fuerte articulación entre las
políticas agrícolas y las políticas ambientales. Como se ha señalado respecto de
la protección de la diversidad biológica, el suelo es en gran medida la base de
una importante parte del PIB argentino.
Dadas las tendencias del comercio mundial y las proyecciones de demanda
futura por algunos commodities, una política sustentable deberá afrontar los
desafíos de la expansión de las fronteras agrícolas en áreas sensibles, desde el
punto de vista ambiental y social.1 5
Pesca:
El manejo del recurso pesquero marítimo durante la década del noventa es un
caso testigo de la falta de sustentabilidad. A los crecimientos espectaculares en
sus inicios, sobrevino la crisis y colapso del recurso hacia fines de 1998.
Existen ejemplos comparativos interesantes de sistemas de explotación
sustentable del recurso, a partir de la utilización de permisos y cuotas
transferibles donde el propio mercado y el interés racional de los pescadores,

15
El caso de los incrementos en la producción de soja, sin perjuicio de los aumentos en la
productividad por inversiones en tecnología, representa una amenaza para regiones y
ecosistemas hasta el presente no antropizadas. Es el caso de provincias como Formosa, Chaco,
Salta, Santiago del Estero, o la region árida de Córdoba, donde el avance de las fronteras
implica un riesgo de pérdida de calidad de suelos y perdida de montes nativos, sin perjuicio de
los problemas sociales asociados con el desplazamiento de pobladores tradicionales y su
reemplazo por modalidades de producción altamente tecnificada. Otro caso similar de impactos
ambientales en el aámbito rural es el sobrepastoreo en gran parte de la Patagonia durante
muchos años, con la consiguiente pérdida de productividad.

23
ha introducido una mayor sustentabilidad en la explotación del recurso.1 6 En el
campo de la pesca marítima, tratándose de un recurso susceptible de
apropiación común, es donde más se impone el fortalecimiento de las
capacidades de control del Estado.
Además de fortalecer el manejo del recurso pesquero con políticas sectoriales
sustentables, existen amplias oportunidades para insertar al país en un campo
emergente de la productividad global de alimentos, la acuicultura. Dadas las
posibilidades de crecimiento futuro y las condiciones naturales de Argentina,
existe una oportunidad para encarar una política de estado de aliento a la
producción, concebida desde los inicios como una política de desarrollo
sustentable, y no con medidas correctivas ex post, como ha sucedido con otras
políticas sectoriales de desarrollo en donde las consideraciones ambientales
han sido soslayadas.1 7
Bosques
El caso de la explotación sustentable de los productos forestales amerita
similares consideraciones que las efectuadas para la pesca. Las proyecciones
de incremento en la demanda global futura debiera servir como justificación
para una política de estado tendiente a desarrollar esta actividad en forma
sustentable, integrando las políticas sectoriales con una visión ambiental.
La actividad forestal, al igual que el desarrollo pesquero, posee además
importantes beneficios para el desarrollo de las economías regionales,
alterando el patrón de desarrollo regional macrocefálico de la Argentina
durante gran parte del siglo XX.
Debe incluirse en esta materia el fortalecimiento del Plan Nacional de Manejo
del Fuego por su importancia estratégica para hacer frente a los riesgos de
incendios agravados por la variabilidad climática.

5.4. DESLIGAR LAS PRESIONES SOBRE EL AMBIENTE RESULTANTES

DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO

5.4.1. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El ordenamiento territorial es una de las herramientas consignadas en la Ley

General del Ambiente. Constituye una de las herramientas claves sobre la cual
se construyen las políticas de desarrollo económico en el espacio físico,
atendiendo a las necesidades e inversiones en infraestructura y equipamiento.

16
Las experiencias de Chile y Nueva Zelanda son emblemáticas de un manejo pesquero logrado
a partir de incentivos econóomicos, utilizando a las fuerzas del mercado en favor de una
explotación sustentable. Ver Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), “Documento
Base: Pesca y Sustentabilidad”, Tercer Coloquio FARN, Mar del Plata, 2000.
17
Ver “The Economist” , Investigación especial sobre los recursos del mar, 23/05/98. mas
recientemente, en la misma publicación “Blue Revolution: The Promise of Fish Farming, 9/08/03

24
El Ordenamiento Territorial tradicionalmente ha estado asociado en forma casi
exclusiva a los problemas de la planificación urbana. Sin menospreciar esta
raíz, el país requiere en la actualidad una política de ordenamiento del
territorio que aborde en forma integral tanto el ámbito urbano, como el rural,
en particular dada la trascendencia que tiene el sector agrícola-ganadero para
la economía argentina.
Las modalidades actuales de ocupación del territorio son espontáneas y no
reflejan la necesidad de concebir al suelo como un recurso escaso en el cual las
decisiones respecto de su uso suelen ser irreversibles.1 8 Finalmente, cabe
hacer hincapié en la importancia del ordenamiento territorial, de cara a las
inevitables y crecientes demandas futuras, producto del crecimiento
demográfico.

5.4.2. ENERGÍA SUSTENTABLE

Los patrones y matrices energéticas del futuro, serán sin duda diferentes al
modelo actualmente vigente, dominado por la dependencia de los combustibles
fósiles. Una agenda para el desarrollo sustentable debe contemplar las
ventajas comparativas que ofrece la Argentina para un paulatino desarrollo de
una matriz energética diversificada, para poder posicionarse favorablemente
para el “día después” de la hegemonía global de los hidrocarburos.
La explotación de hidrocarburos mientras tanto debiera desarrollarse en el
mediano plazo, en la conciencia de su inevitable perdida de valor estratégico
en el largo plazo, permitiendo sin embargo, generar ingresos durante la
transición hacia un nuevo modelo energético.1 9

5.5. MEJORA DE LA INFORMACIÓN PARA LA TOMA DE DECISIONES

La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) tiene dentro de

sus competencias promover y ejecutar políticas, programas y acciones para el
establecimiento y consolidación de un proceso de mejoramiento constante y
equitativo de la calidad de vida de las personas.
En ese contexto, la definición e implementación de un Sistema de Indicadores
de Desarrollo Sustentable fue identificada como una herramienta clave, cuya
utilización permitirá la evaluación de la efectividad y eficiencia de los
programas propios, del sector gubernamental en su conjunto y de las

18
Abundan ejemplos que ponen de relieve los problemas derivados de la falta de ordenamiento.
La ocupación de zonas inundables con asentamientos urbanos, o la expansión de las grandes
urbes a menudo sin infraestructura básica y a costa de la conversión de tierras con aptitud
agrícola, son apenas dos que ilustran la cuestión.
19
Las ventajas de generación eólica en la Patagonia son consabidos. Si bien su alejamiento de
los actuales mercados de consumo constituye una desventaja, en un futuro, bien puede ser un
elemento para impulsar un crecimiento y desarrollo sustentable en la región austral del país.

25
iniciativas del sector privado y de la sociedad civil tendientes al logro de un
desarrollo sustentable en la República Argentina.
El Sistema de Indicadores de Desarrollo Sustentable posibilitará también
gestionar y promover la coordinación de las diferentes políticas sectoriales,
fijar prioridades y efectuar ajustes, permitiendo contar con una evaluación
permanente de la situación ambiental, como así también facilitará las
negociaciones en el comercio internacional, particularmente en lo referido a
normas y cumplimiento de acuerdos ambientales y de desarrollo sustentable.

26
 6. LINEAS DE ACCIÓN

Este paquete de lineamientos estratégicos está vinculando a la matriz de

temáticas que, en general, se identifican como constituyentes de las materias
de la nueva agenda ambiental, en la mayor parte de los casos en respuesta a
cuestiones vinculadas estrictamente a la agenda local, y otras inspiradas en
temas que responden a la agenda global, hemisférica o regional.
Para el primero de los casos -agenda local-, se reconocen a su vez dos tipos de
acciones:
w Diseño de la institucionalidad y las herramientas de gestión vinculadas a la
sanción del nuevo marco legal asociado a los presupuestos mínimos de
protección ambiental prescriptos por el artículo 41 CN’94
w Líneas de trabajo asociadas a respuestas de la autoridad ambiental nacional
a la gestión en torno a ejes que se potencian por el nuevo escenario macro-
económico alumbrado por la devaluación monetaria del 2002.
Todas estas líneas se caracterizan por:
1. Percibirse la razonable vigencia de las condiciones macro-económicas
actuales en el marco de la gobernabilidad instaurada por el gobierno del
presidente Kirchner, y con un grado de variabilidad asociado principalmente
al devenir de los precios relativos
2. Reflejar cuestiones de oportunidad y mérito, que potencian la dimensión
ambiental en su manifestación

6.1. RESPUESTA A LA PROBLEMÁTICA SOCIAL ACUCIANTE

6.1.1. EL PROGRAMA SOCIAL DE BOSQUES (PROSOBO)

Fue creado por Decreto N° 1332/02 en el marco de las actividades del Consejo
Nacional de Políticas Sociales que atendían la más aguda crisis de la historia
nacional provocada por el colapso político-económico y social de diciembre del
2001.
El objetivo de su creación es brindar asistencia técnica y financiera para obras
de restauración y aprovechamiento sustentable de las masas forestales
nativas, y para incrementar el área forestada nacional.

27
El proyecto registra una demanda de los gobiernos municipales, provinciales, y
del sector no gubernamental muy superior a la respuesta financiera dada al
presente por la SAyDS, producto de la astringencia presupuestaria y el
desfinanciamiento del bienio 2002-03.
Restaurado el crédito de la SAyDS, pero resultando la asignación de la partida
de transferencias asignada al ejercicio francamente insuf¡ciente, este
desbalance solo puede ser corregido a través de una asignación extra-
presupuestaria que parece conducente abordar a través de la creación de un
fondo fiduciario con aportes de la banca estatal y el sector privado.
A su vez, asignar pequeñas alícuotas de las retenciones agropecuarias y/o
petroleras, o apelar a desgravaciones impositivas pueden ser los canales a
operar para los aportes públicos y/o privados, respectivamente.

6.1.2. PLAN NACIONAL DE GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS

URBANOS

Con el objeto de asegurar condiciones básicas del ambiente para la población

resulta necesario atender entre otras cuestiones las vinculadas con la provisión
de agua potable, una infraestructura de saneamiento adecuada y el
tratamiento de los residuos.
Parece imprescindible en este contexto socio-económico adaptar la oferta de
la Secretaría a la intensidad de la demanda provincial y municipal, mediante un
plan dotado de la necesaria flexibilidad para registrar cuestiones de escala, de
composición de los RSU, del soporte natural, de las condiciones socio-
económicas prevalentes de la población.
Así se concibe el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos Sólidos
Urbanos, el que se inscribe en el marco del proyecto BIRF “Gestión de la
Contaminación”, que proporciona su marco de referencia técnico y la asistencia
financiera .
Los proyectos de gestión de residuos encuentran un instrumento adicional para
facilitar su materialización en la medida en que el aprovechamiento de los
gases que se generan en los enterramientos sean utilizados para la generación
de energía, mediante su inclusión en el marco del Mecanismo para un
Desarrollo Limpio, que permite lograr ingresos complementarios por los
servicios ambientales de esos proyectos.
Un programa de gestión de residuos a escala Nacional puede incorporar esta
componente ambiental que aportaría financieramente a la materialización de
los proyectos.
A este aporte de la SAyDS deben sumarse las líneas vinculadas al proyecto
REMEDIAR, a la de Atención Primaria de la Salud, y al eventual aporte del
programa de provisión de agua potable a pequeñas comunidades –PROPASA-

28
6.2. NUEVAS LINEAS DE ACCIÓN

6.2.1. SALUD Y AMBIENTE

Los objetivos último de este nuevo lineamiento de trabajo es contribuir a las

políticas ministeriales dirigidas a la minimización de posibles riesgos
ambientales a la salud según las necesidades de diferentes grupos de la
población y al diseño y la implementación de la promoción de espacios y
conductas saludables.
Para ello es preciso operacionalizar los principales conceptos que delimitan el
campo de actuación de la salud ambiental, en orden a la construcción de
consensos que faciliten la formulación de políticas públicas en materia de salud
dirigidas a asegurar el desarrollo sustentable.
En este sentido, las responsabilidades en materia de salud ambiental incluyen,
entre otros aspectos, la propuesta y aprobación de las normas y reglamentos,
incluidos los parámetros para la vigilancia de las condiciones de la calidad
ambiental y de sus posibles impactos sobre la salud.
Para avanzar en esta dirección será necesario recopilar, actualizar y
sistematizar la información referida a diagnósticos de calidad ambiental de
aire, agua y suelos, según tipo de contaminante y de las fuentes de
contaminación identificadas, incluyendo posibles rutas de exposición para la
población; diagnósticos sobre tipo y fuentes de posible exposición ocupacional
a contaminantes y registros de mortalidad y morbilidad atribuible a causas
ambientales.
Asimismo, se incluye en esta línea de acción las cuestiones atinentes a la
mitigación y prevención de desastres relacionados con la variabilidad y cambio
climático y sus efectos generales en la salud pública, sea en términos de
efectos sobre las capacidades terapéuticas de los servicios locales de salud,
sea en relación con la destrucción de la infraestructura de salud, sea mediante
el incremento del riesgo potencial de enfermedades transmisibles y peligros
ambientales que incrementarán la morbilidad, las muertes prematuras y
puedan disminuir la calidad de vida en el futuro.

6.2.2. COMERCIO INTERNACIONAL Y AMBIENTE

En este plano el objetivo de la SAyDS prevé el abordaje de la temática desde

la perspectiva ambiental, y está orientado a insertar definitivamente a la
Secretaría como interlocutor gubernamental válido, tanto para los organismos
internacionales de regulación del comercio, como en el orden nacional respecto
del resto de la administración nacional, y los actores privados.
La fase inicial demandará un desarrollo teórico vinculado al posicionamiento
del ambiente como nueva dimensión de la regulación comercial internacional, y

29
al posicionamiento país respecto de escenarios variados de integración
comercial del país como MERCOSUR, ALCA, UE, como en el orden bilateral.
El mismo proceso deberá posicionar al organismo en la discusión y aplicación
en los distintos ámbitos de competencia institucional, de instrumentos
económicos relacionados con el amplio espectro de la fiscalidad ambiental, así
como con mecanismos de mercado o mixtos.

6.2.3. CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES DE DESARROLLO SOSTENIBLE

Se trata en principio del proceso de construcción de Indicadores de Desarrollo

Sostenible, que deberá aportar a la evaluación del proceso de desarrollo
nacional y regional interno, y a contribuir al monitoreo internacional
comparado –procesos CDS, CEPAL, PNUMA-, en lo que respecta a la evaluación
de las dimensiones económica, social, ambiental e institucional.
La generación de IDS deberá ser precedida por una fuerte discusión del marco
conceptual que lo sustente.
Será coordinado por la SAyDS, y contará con la asistencia de la CEPAL - a
través de sus proyectos REDESA y ESELAC-, previéndose en principio proveer
a tener dos tipos de indicadores, aquéllos convencionales de índole estática,
más los orientados al seguimiento de eventos anómalos acotados en el tiempo,
de índole dinámica –como sería hoy el llamado síndrome de agriculturización
de Argentina. El proceso también se articulará en un proyecto de construcción
de Estadísticas Ambientales a ser desarrollado por la Secretaria en cooperación
con el INDEC.

6.2.4. APROVECHAMIENTO TURÍSTICO INTELIGENTE DE LOS RECURSOS DEL

AMBIENTE

Se trata de identificar aquéllos recursos con potencial turístico de desarrollo

remanente, cuya puesta en valor puede devenir de adosarle información
calificada, y los criterios para su sistematización y transferencia al plano de la
difusión.
Esta es la principal herramienta que puede aportar la SAyDS en orden a
actividades vinculadas con el turismo alternativo, y básicamente con el
ecoturismo, hasta el grado de turismo científico.
Tras un breve desarrollo teórico pueden identificarse las líneas de cooperación
más relevantes vinculados a los recursos turísticos asociados a flora, fauna,
humedales, caracterización general del ambiente, etc, que cruzados con la
localización espacial, puede generar oferta a municipios y provincias, y nutrir
un trabajo conjunto con la Secretaría de Turismo de la Nación.

30
6.2.5. FONDO ARGENTINO DE CARBONO

La realización de proyectos que eviten reducciones de emisiones de gases de

efecto invernadero, mediante el cambio tecnológico o el uso más eficiente de
los recursos, permite comercializar los créditos resultantes en los mercados
internacionales en los que se transan esos derechos a partir de la regulación
internacional que determina una economía con restricciones de carbono.
Por diversas circunstancias (escasez de crédito, incertidumbre
macroeconómica, prima de descuento elevada, baja escala o reducido tamaño
relativo de los sectores económicos fuentes de emisiones) no se han
cristalizado proyectos en la Argentina.
La realización de proyectos de esta naturaleza implica la introducción de
nuevas tecnologías, un flujo adicional de inversiones, creación de empleo y
aumento de la actividad económica con base en actividades ambientalmente
sostenibles.
Para promover esos proyectos, se propone la creación de un Fondo Argentino
de Carbono que financie actividades de proyecto llevadas a cabo por pequeñas
y medianas empresas, proyectos asociativos (por ejemplo en el transporte o la
producción lechera), proyectos de pequeñas comunidades, proyectos
forestales, e incluso proyectos de mayor escala que por la existencia de
barreras institucionales no hayan podido desarrollarse.
Los recursos iniciales del Fondo se constituirían con aportes provenientes de
organismos internacionales que financian actividades de reducción de
emisiones (Fondo Medio Ambiental Mundial o Banco Mundial), de instituciones
bancarias nacionales –públicas y privadas–, y de empresas nacionales
interesadas por diversas razones en exhibir su compromiso con el ambiente.
El financiamiento de proyectos permitiría que el Fondo recibiera créditos de
carbono de esos proyectos con valor en el mercado que harían posible financiar
nuevas actividades de proyecto con propósitos ambientales.

6.2.6. UNIDAD DE PREVENCIÓN DE DESASTRES NATURALES

La variabilidad climática reciente y el cambio climático esperado permiten

proyectar el aumento de la intensidad y frecuencia de eventos climáticos
extremos y consecuentemente de la ocurrencia de desastres que afectan en
mayor proporción a los grupos más vulnerables de la sociedad.
Los efectos adversos incluyen la afectación de la infraestructura productiva y
de comunicaciones, pero también la infraestructura social, por ejemplo los
hospitales y centros de salud, las redes de agua y saneamiento, y
especialmente se registran en el hábitat de la población localizada en las áreas
de mayor riesgo, en los valles de inundación, en las laderas de la montañas, en
las zonas de movimiento en masa y otras áreas críticas, como las expuestas a
incendios.

31
La creación de una unidad de prevención de desastres permitiría anticipar esos
eventos extremos, mitigarlos y eventualmente aumentar el estado de
preparación para enfrentarlos.
Para ello es preciso aplicar modelos a escala nacional, desarrollar escenarios,
definir grados de afectación y catástrofe y diseñar mecanismos de alerta.

6.2.7. AGRICULTURA SOSTENIBLE

La expansión de la agricultura, y en particular del complejo oleaginoso, en el

marco de condiciones particulares de mercado, ha proveído a la generación de
ingresos que contribuyen a la estabilidad macroeconómica, a aumentar el nivel
de actividad económica primaria y de los proveedores de insumos asociados al
proceso productivo, a la vez que aportado al financiamiento de los planes que
atienden a la población en situación crítica debido al desempleo y la exclusión.
Desde otra perspectiva, esa expansión ha provocado un avance de la
producción en áreas marginales, aumentado la deforestación, puesto en riesgo
ecoregiones frágiles y acentuado la concentración de la producción, con el
consecuente aumento de la vulnerabilidad económica y comercial, además del
riesgo de daños irreversibles a los ecosistemas y también a la capacidad futura
de seguir produciendo.
En este sentido una ulterior reversión de las condiciones que hoy posibilitan
esa expansión, por ejemplo las climáticas, dejaría territorios económicamente
deprimidos y con sus capacidades productivas dañadas hasta un punto de
manera irreversible.
Esta cuestión pone en un plano critico la necesidad de intervención pública a
los efectos de evitar daños potenciales sin alterar la capacidad actual de
proveer una cobertura a los sectores más vulnerables de la sociedad. Para ello
es preciso examinar los instrumentos regulatorios y los mecanismos de
mercado que puedan lograr que ambos objetivos sean satisfechos
simultáneamente.

6.2.8. EDUCACIÓN Y COMUNICACIÓN AMBIENTAL

Se desarrollará un intenso programa de comunicación ambiental basado en

difundir las acciones de protección y promoción ambiental que desarrolla la
SAyDS, con especial consideración de la sinergia Medio ambiente-Salud.
Un objetivo de similar rango que el anterior será apuntar con un mensaje claro
y sostenido a modificar los hábitos cotidianos en el ámbito del hogar y el medio
laboral, con fuerte énfasis en aportar a la modificación de los patrones de
consumo de la sociedad.

32
 7. METODOLOGÍA

Si bien la capacidad técnica actual para el manejo sostenible de los

ecosistemas, para el control, monitoreo y reversión de la contaminación
ambiental, para la diversificación del uso de los recursos naturales, y para la
adopción de criterios de desarrollo –ecológicamente sostenibles a largo plazo–
es hoy más elevada que en cualquier otro momento del pasado, la naturaleza
del paradigma tecnológico productivo dominante y la dirección presente que
asumen las tendencias del desarrollo económico, permiten anticipar que a
menos que se adopten estrategias activas, sostenidas, definidas
endógenamente, y compartidas entre los actores sociales, para llevar adelante
los cambios estructurales, sociales, políticos y económicos, ese potencial
técnico tenderá a plasmarse más bien en los países avanzados, mientras
nuestro país corre el riesgo de concentrar algunos de los efectos más negativos
de la revolución tecnoeconómica en proceso.
Es que aún aquellos países que disfrutan de sistemas de administración pública
bien establecidos y relativamente sofisticados, que están basados en el imperio
de la ley y cuentan con adecuada especialización y una asignación de tareas de
naturaleza racional; que, además, disponen de mecanismos efectivos para
asegurar la transparencia y para dar cuenta oportuna y precisa de los actos y
decisiones públicas; y que han podido establecer sistemas de servicio civil
altamente capacitados y profesionalizados, por lo que son capaces de
administrar y proveer bienes públicos a sus ciudadanos de manera
generalmente eficiente, se encuentran con dificultades cuando deben hacer
frente a la necesidad de satisfacer demandas sociales crecientes y de
expresión fragmentaria, o atender nuevos desafíos que presentan un elevado
nivel de complejidad.
Estas dificultades son más evidentes en aquellas cuestiones que implican
intercambios entre el corto y el largo plazo y que requieren compromisos
sostenidos en el tiempo, con frecuencia inevitablemente sometidos al arbitrio
de una cadencia de ciclos de renovación electoral cuyas exigencias generan
incentivos a focalizar las acciones y, por ende, a perseguir resultados de
manifestación visible e inmediata; así la tensión subyacente entre logro y
perseverancia suele limitar la voluntad y aún la capacidad de los responsables
de diseñar y ejecutar políticas públicas para preservar los intereses de aquellos
que no pueden expresarse mediante demandas electorales concretas.
El desarrollo sustentable es por caso una de las cuestiones intergeneracionales
cuya consideración y tratamiento provoca desajustes, aún en aquellos países

33
que por su evolución han conseguido articular una adecuada arquitectura
gubernamental.
La necesidad de disponer de información y conocimiento apropiados y de
tomar decisiones de naturaleza estratégica, así como la de mantener los
compromisos asumidos en el tiempo, más allá de las demandas de respuestas
exclusivamente coyunturales, casi siempre hace necesario adecuar las
estructuras de gestión y ampliar los mecanismos tradicionales de
representación, que son eficaces para la rutina de gobierno, pero suelen ser
insuficientes en instancias críticas o en una fase de transformaciones tan
veloces como profundas.
Sin embargo, una participación con base ampliada requiere un conocimiento
preciso de cada uno de los ámbitos institucionales y el diseño de mecanismos y
prácticas de gestión bien definidos, debido en particular a la naturaleza
conflictiva de muchas de las cuestiones sociales, económicas y ambientales,
con lo cual se hacen necesario conciliar visiones contrapuestas y lograr
acuerdos que aseguren e institucionalicen consensos mínimos que limiten el
campo de los conflictos posibles y permitan adoptar senderos de evolución
armónicos a largo plazo.
Por ello, esta agenda constituye la pieza sobre la que se propone avanzar en
un amplio consenso nacional en torno al desarrollo sustentable, que permita la
participación activa y fecunda del conjunto de la sociedad orientado a la
construcción de un futuro mejor.
El proceso de construcción de agenda ambiental para el 2004-2007 tendrá,
pues, las siguientes fases:
w Identificación de los lineamientos estratégicos de gestión
w Desarrollo teórico de esos ejes
w Identificación y desarrollo de acciones
w Eventos locales e internacionales de discusión y difusión de las tres fases
anteriores.
El proceso federal de construcción de consenso involucra el desarrollo de
encuentros regionales programados, para considerar las bases de la agenda
ambiental propuesta, así como su discusión en el plano interagencial y con los
diversos representantes de la sociedad civil.

34
BIBLIOGRAFÍA
Bárbaro N.O. (coord..), 2003. Prioridades en ciencia y tecnología para el uso
sustentable de los recursos naturales en el marco de las políticas nacionales.
Programa especial recursos naturales renovables, no renovables y prevención
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Estudios Avanzados – Oficina de Publicaciones del Ciclo Básico Común,
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latinoamericanos. Ensayo de elaboración de modelos cualitativos. En Gallopín
G.C. (comp..) El futuro ecológico de un continente: 291-406. Universidad de
las Naciones Unidas. Fondo de Cultura Económica. México.

35
Decreto Nro: 2413/2002
Observaciones y Promulgación de la Ley General del Ambiente.

Sancionada el 27/11/2002

Publicada en el Boletín Oficial del 28/11/2002

VISTO el Proyecto de Ley registrado bajo el Nº25.675, sancionado por el HONORABLE

CONGRESO DE LA NACION el 6 de noviembre de 2002, y

CONSIDERANDO:

Que el Proyecto de Ley citado en el Visto, establece los presupuestos mínimos para el logro de
una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la
diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.

Que diversos artículos del Proyecto de Ley requieren reglamentación por lo que resulta
prudente observar la palabra "operativas" incluida en el artículo 3º del mismo.

Que el artículo 19 del Proyecto de Ley, dispone que toda persona tiene derecho a ser
consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación
y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general.

Que en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente, las autoridades ambientales locales
concertaron que el mencionado artículo tenía un alcance redundante e impreciso al reconocer
el derecho a toda persona de ser consultada, entendiendo que la participación ciudadana está
suficientemente garantizada con el reconocimiento del derecho a opinar que se incluye en ese
mismo artículo y que es un concepto jurídico más claro, amplio e inequívoco.

Que el último párrafo del artículo 29 de Proyecto de Ley, establece que la responsabilidad civil
o penal es independiente de la administrativa y se presume juris tantum la responsabilidad del
autor del daño ambiental, si existen infracciones a las normas ambientales administrativas.

Que el mencionado artículo, al otorgar carácter de prueba pre-constituida a una infracción

administrativa, a los fines de la responsabilidad civil o penal por daño ambiental, resultaría
violatorio del principio de defensa en juicio ya que la norma sancionada estaría admitiendo la
existencia de un hecho dañoso y la responsabilidad del autor ante la existencia de infracciones
administrativas, salvo que se demuestre lo contrario, cuestión que debe quedar reservada en
su valoración al juez de la causa civil o penal.

Que en el artículo 32 del Proyecto de Ley, en la oración que expresa: "Asimismo, en su

sentencia, de acuerdo a las reglas de la sana crítica, el juez podrá extender su fallo a cuestiones
no sometidas expresamente a su consideración por las partes", se autoriza a los jueces de las
Provincias a dictar sentencia en la materia comprendida en la norma sancionada, apartándose
del principio de congruencia procesal.
Que apartarse de dicho principio, constituye un defecto descalificado por la CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA DE LA NACION con fundamento en la doctrina sobre arbitrariedad, por violatorio
de la garantía del debido proceso (artículo 18 de la CONSTITUCION DE LA NACION
ARGENTINA).

Que el defecto se acentúa por la circunstancia que algunas constituciones provinciales,

otorgan rango constitucional al principio de congruencia procesal.

Que en la norma transcripta también se impone a los jueces de las provincias el acatamiento a
las reglas de la sana crítica en la evaluación de los hechos sometidos a las disposiciones del
Proyecto de Ley Nº25.675, pese a que la adopción de determinado sistema en la ponderación
de la prueba, es atribución de la jurisdicción local.

Que en tales términos la norma transcripta también vulnera la previsión del artículo 121 de la
CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA.

Que la presente medida no altera el espíritu y la unidad del proyecto sancionado por el
HONORABLE CONGRESO DE LA NACION.

Que el PODER EJECUTIVO NACIONAL se encuentra facultado para dictar el presente en virtud
de lo dispuesto por el artículo 80 de la CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA.

Por ello,

EL PRESIDENTE DE LA NACIÓN ARGENTINA EN ACUERDO GENERAL DE MINISTROS

DECRETA:

Artículo 1º — Obsérvase, en el artículo 3º del Proyecto de Ley registrado bajo el Nº25.675, el

vocablo "operativas".

Art. 2º — Obsérvase, en el artículo 19 del Proyecto de Ley registrado bajo el Nº25.675, la

expresión: "a ser consultada y".

Art. 3º — Obsérvase, en el artículo 29 del Proyecto de Ley registrado bajo el Nº25.675, la frase:
"Se presume iuris tantum la responsabilidad del autor del daño ambiental, si existen
infracciones a las normas ambientales administrativas."

Art. 4º — Obsérvase, en el artículo 32 del Proyecto de Ley registrado bajo el Nº25.675, la frase:
"Asimismo, en su sentencia, de acuerdo a las reglas de la sana crítica, el juez podrá extender su
fallo a cuestiones no sometidas expresamente a su consideración por las partes."

Art. 5º — Con las salvedades establecidas en los artículos anteriores, cúmplase, promúlgase y
téngase por la Ley de la Nación el Proyecto de Ley registrado bajo el Nº25.675.

Art. 6º — Dése cuenta al HONORABLE CONGRESO DE LA NACION.

Art. 7º — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y

archívese.
Módulo 1
Desarrollo
ambiental.
Nociones
generales.
UNIDAD 1 - EL AMBIENTE.
INTRODUCCIÓN.
CONCEPTOS GENERALES

1.1- Ambiente.
Es el conjunto de valores naturales, sociales y culturales
existentes en un lugar y un momento determinado, que
influyen en la vida del hombre y en las generaciones
venideras. Es decir, no se trata sólo del espacio en el que se
desarrolla la vida sino que también abarca seres vivos,
objetos, agua, suelo, aire y las relaciones entre ellos, así
como elementos tan intangibles como la cultura.
Podemos considerar ambientes también a un complejo de factores
externos que actúan sobre un sistema y determinan su curso y su forma de
existencia. Un ambiente podría considerarse como un superconjunto, en el
cual el sistema dado es un subconjunto. Un ambiente puede tener uno o
más parámetros, físicos o de otra naturaleza. El ambiente de un sistema
dado debe interactuar necesariamente con él. De esta forma, el medio
ambiente puede entenderse como un microsistema formado por varios
subsistemas que interaccionan entre sí. Cuando se produce algún fallo en
esas interacciones surgen los problemas ambientales.

Ambiente humano: Es el resultado de la interacción dialéctica permanente

entre dos órdenes de fenómenos:

• Los que corresponden al campo socio-cultural

• Los que corresponden al campo físico-espacial

De esta caracterización del ambiente humano se deduce:

• Que el significado de ambiente humano es comprensible a través

de la relación entre dos órdenes o categorías de fenómenos que
corresponden a diferentes segmentos o aspectos de la realidad.

1
 • La separación entre los campos es solo a los efectos de una mejor
comprensión.

El ambiente humano es el resultado de la acción del hombre de habitar

humanamente, se trata de la totalidad de condiciones de vida recreadas
por el hombre, pues donde hay presencia humana siempre se produce una
reestructuración, ya sea en superficie o en profundidad de las condiciones
de vida existentes.

1.1.1 Distintas Concepciones

En cuanto a la definición de ambiente podemos encontrar diferentes
posiciones:

• Concepción amplia: Entiende el ambiente como todo aquello que

rodea al hombre, todo lo que puede influenciarlo y ser influenciado
por él. Este comprende el ambiente natural (comprende a la
biosfera en general), ambiente construido por el hombre (todo lo
relacionado con el urbanismo) y el ambiente social (comprende
sistemas sociales, políticos y económicos).

• Concepción restringida: limita el ámbito de protección ambiental a

la tutela del agua y el aire, con exclusión del resto de la naturaleza.

• Concepción intermedia: Se caracteriza por incluir en el concepto de

ambiente todo aquello que pueda ser considerado un recurso
natural, ya sea biótico o abiótico.

Para Bustamante Alsina Bustamante Alsina (1995), el ambiente “es el

conjunto de factores que influyen sobre el medio en el cual el hombre vive”.

1.2 Preocupación universal

por el ambiente. Difusión de la
Conciencia Ambiental.

2
 Institucionalización de la
protección del ambiente.
Conferencia de Estocolmo.
Conferencia de Río.
• Conciencia Ambiental: Para definir el término conciencia ambiental
recurro primero a las definiciones de cada una de las palabras que la
forman:

- Conciencia: proviene del término latín conscientia, y se define como

el conocimiento que el ser humano tiene de sí mismo y de su
entorno.

- Ambiente, ambiental: Se entiende por entorno o suma total de

aquello que nos rodea y que afecta y condiciona, especialmente las
circunstancias en la vida de las personas o la sociedad en su
conjunto. Comprende la suma de valores naturales, sociales y
culturales existentes en un lugar o momento determinado, que
influyen en la humanidad, así como, en las generaciones venideras.
Es decir, no se trata sólo del espacio en el que se desarrolla la vida,
sino también que abarca seres vivos, objetos, agua, suelo, aire y las
relaciones entre ellos, así como elementos intangibles como la
cultura.

Significa conocer nuestro entorno para cuidarlo y que nuestros hijos

también puedan disfrutarlo. Si definimos la educación ambiental como el
proceso permanente que busca generar conciencia ambiental hacia el
desarrollo sostenible, y consideramos que la conciencia tiene tres niveles:
conocimientos, actitudes y acción, entonces vemos que los procesos y
esfuerzos que existen en nuestro país aun no han logrado llegar al primer
nivel de la conciencia, es decir, a la generación de conocimiento. Basta con
observar cómo han cambiado nuestros paisajes… donde antes había un
lago o un río ahora son tiraderos de basura. Y para colmo, sobresalen los
desechos y envases plásticos. Para el desarrollo de la conciencia ambiental
es necesario que empresas, instituciones, organizaciones, escuelas y cada
uno de nosotros incorporen la dimensión ambiental en sus actividades. El
reto está en desarrollar una conciencia ambiental proactiva, de
compromiso, que conlleve a incorporar en nuestras decisiones más
sencillas y domesticas el tema ambiental. Para tal efecto, se requiere
aumentar con urgencia la investigación que genere información que debe

3
traducirse en recomendaciones y propuestas para los diferentes sectores
económicos. Conocer el medio ambiente nos permitirá protegerlo. En la
medida que el tema sea comprensible para la mayoría de la población, se
facilitara la participación ciudadana en diversas actividades orientadas a
conservar el ambiente y estaremos en el proceso de contribuir con el
desarrollo sostenible de nuestro países.

¿Cuando surge? En 1972, la Conferencia de Naciones Unidas para el medio

ambiente proclamó en Estocolmo:

“El hecho de defender y mejor el ambiente para las generaciones presentes

y futuras se ha convertido en un objetivo primordial para el hombre”.

Este evento fue uno de los primeros acontecimientos de importancia que

invito a tomar las medidas necesarias para llevar a cabo en todo el mundo,
programas de educación ambiental destinados no solo al público escolar,
sino a todos los sectores sociales.

Con posterioridad, en 1975 UNESCO PNUMA organizaron en Belgrado

(Yugoslavia) la conferencia Internacional sobre Educación Ambiental. El
documento redactado y adaptado como La Carta de Belgrado planteo de
igual manera la siguiente necesidad:

“Conseguir que la población se consciente y este preocupada por el

ambiente y, que posea lo conocimientos, capacidad, mentalidad,
motivaciones y el sentido de la responsabilidad que le permita trabajar
individual y colectivamente para resolver los problemas actuales e impedir
que surjan otros nuevos”.

Esta recomendación implicaba la generación de cambios en la formas de

pensar y de actuar, tales que permitieran hallar una solución a los
problemas ambientales. Los participantes en esta conferencia
reconocieron que, para la mayoría de los habitantes del planeta, la
educación y en particular la ambiental, es un potente factor de cambio y
desarrollo, y que la misma juega un papel decisivo en la promoción de una
ética ambiental que se preocupe por el equilibrio entre las relación del
hombre con su entorno, la calidad de vida de todo los seres y la
satisfacción de las necesidades humanas (actuales y futuras).

Desde entonces a la fecha, ha sido un denominador común el plantear

como objetivos la necesidad de ayudar a los individuos y Grupos Sociales
con relación al entorno global y su problemática local a:

• Sensibilizarse y tomar conciencia;

• Conocer y comprender la responsabilidad y el papel crítico que le

atañan;

4
 • Adquirir valores sociales que motiven su participación en la
protección y mejora del ambiente;

• Lograr competencias necesarias para colaborar con la resolución de

los problemas ambientales locales y

• Establecer medidas y crear programas o actividades educativas en

función de factores ambientales, sociales, políticos, económicos.

En 1992, diecisiete años más tarde la AGENDA 21, documento de la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente (Río ´92), en
el capítulo 36: fomento de la educación, la capacitación y la toma de
conciencia, plantea que la educación, el aumento de conciencia del público
y la capacitación están vinculados prácticamente con todas las ares
temáticas de la AGENDA 21 y aun más, con las que se refieren a la
satisfacción de las necesidades humanas básicas, la información, la ciencia
y la función que corresponde a los grupos principales. El documento
adoptado por esta conferencia fue elaborado a partir del rescate de los
principios fundamentales recomendados en Belgrado y en Tbilisi (Georgia,
URSS 1977).

Si examinamos los objetivos planteados con las situaciones reales, tales

como el caso que dio lugar en nuestro país a la adopción por Ley Nº
24.605: en la cual se establece el día 27 de septiembre como el día de la
conciencia ambiental, vemos que escasamente hemos alcanzado las metas
propuestas nacional e internacionalmente respecto de la inserción de una
conciencia ambiental.

Sostenemos que no existe una buena gestión del entorno sin la

cooperación entre diferentes instituciones del Estado y de la sociedad en
general, sin la cooperación del sector productivo y si la población no está
informada y concientizada a fin de actuar individual y colectivamente por
mediación de sus representantes.

Se ha expresado en la AGENDA 21 la necesidad de implementar programas

educativos ambientales convencionales y no convencionales que faciliten

a) Reorientar la educación hacia el desarrollo sostenible;

b) Aumentar la conciencia y la participación de los habitantes en general y

c) Fomentar la capacitación de los actores sociales en las diferentes

temáticas ambientales con un enfoque holístico.

Se declaro el día 27 de septiembre como el Día de la Conciencia Ambiental

en memoria de las personas fallecidas como consecuencia del escape de
gas cianhídrico ocurrido en la ciudad de Avellaneda, Provincia de Buenos
Aires, en 1993.

5
 1.3 La biósfera
La noción de biósfera fue introducida por Lanmark y desarrollada por
Edward Suess en 1873, aunque su primer utilización en un estudio
sistemático se debe al ruso Vladimir Vernadsky en 1924.

La biósfera comprende aproximadamente, la hidrósfera (el agua), la zona

más superficial de la litósfera (el suelo), la criósfera (los polos) y la
atmósfera (el aire), abarcando desde unos 50 kilómetros de altitud en la
atmósfera hasta los fondos oceánicos más profundos. Podemos decir que
la biósfera está constituida por la capa de aire, de agua y de suelo que
posibilita la vida de las especies en la tierra.

1.3.1 Elementos abióticos: el suelo, el

agua, el aire.
Los elementos abióticos son el suelo, el agua y el aire. Los dos primeros
proveen las sustancias minerales y nutrientes necesarias para la
subsistencia de las especies, en particular las vegetales.

El suelo contiene los nutrientes que hay en nuestro alimento, por medio de
los vegetales y en cierta medida la carne que ingerimos se compone de
ellos. Pero no solo esos poseen sino que allí se desarrollan otros insumos y
recursos comunes básicos para el desarrollo humano como la madera, los
cereales, el algodón, entre otros.

El agua cubre la mayor parte de este planeta, específicamente el 71% de la

superficie del mismo.

El volumen de agua de la tierra es de alrededor de unos 3.000 metros de

profundidad y sin embargo sólo una pequeña fracción de la misma esta
disponible para el consumo, como agua dulce, representando un 3%, a lo
que cabe agregar la que se haya distribuida de manera muy poco uniforme.
Casi el 2,997 % de ese 3% mencionado esta en el hielo de los polos, los
glaciares o es agua subterránea situada a demasiada profundidad,
resultando muy costosa su extracción.

Esto significa que un 0,003% del volumen total del agua de la tierra es
utilizable. Esta mínima cantidad de agua se colecta, purifica y distribuye de
manera continua en el ciclo hidrológico.

6
El aire, no sólo aporta el oxigeno que respiramos y el dióxido de carbono
que es vital para el desarrollo del mundo vegetal sino que además es
determinante del clima mundial por medio de su circulación. En efecto, los
variables niveles de temperatura y precipitación promedio que desarrollan
los diferentes climas del mundo, son causados principalmente por la forma
en que circula el aire sobre la superficie terrestre.

1.3.2 Elementos bióticos: las especies

Los elementos bióticos están constituidos por las diversas especies vivas
que habitan nuestro planeta. La clasificación de los seres vivos propuesta
por el científico Ernst HAECKEL, hace referencia a tres reinos: Reino.
Animal, Reino. Vegetal y Reino. Protista. El hombre es una más de las
especies que pueblan la biosfera, sin embargo sus características hacen
que su impacto en la misma sea mayor que el causado por cualquier otra.
Este impacto proviene de dos hechos: el aumento de población y el
consumo exagerado de energía característico de la especie humana.

1.4 La Ecología. Los

Ecosistemas. Los
Procesos Ecológicos. La
Naturaleza. La calidad de
vida. El paisaje. El
Patrimonio Ambiental.
La ecología comprende el estudio de todos los elementos del planeta tierra
y de la relación e interdependencia entre ellos, comprendiendo el
fenómeno de la energía y los ciclos de la materia.

Estudia por ello las relaciones existentes entre los organismos y el medio
en que viven. Proviene del griego Oikos (casa o lugar donde se vive) y logos
(ciencia, estudio o tratado).

7
Las especies vegetales forman parte de asociaciones entre ellas que
dependen de las características físicas y químicas del suelo y del agua, de la
altitud, latitud, clima, etc. A estas especies vegetales corresponden
especies animales que se alimentan de ellas (herbívoros), que a su vez
forman parte de la alimentación de consumidores de tercer orden o
carnívoros. Esta cadena alimenticia que se relaciona con el ambiente en
donde se desarrolla se denomina ecosistema. El conjunto de elementos
bióticos y abióticos presentes en un espacio determinado, constituyen una
unidad funcional denominada ecosistema.

Los procesos ecológicos son aquellos procesos físicos y químicos o

actividades biológicas de factores vivos o no vivos que influyen sobre los
ecosistemas y los mantienen y permiten su desarrollo. Muchas actividades
humanas amenazan contra estos procesos poniendo en riesgo las
extinciones de las especies.

La calidad de vida es una de los pilares fundamentales sobre los que se

basa la tutela del Ambiente. La maximización de la calidad de vida de los
habitantes de una comunidad está íntimamente relacionada con el
accionar de la administración pública y su regulación normativa que
establezca acciones a cumplir por parte de aquellas actividades humanas
que puedan ser degradables o susceptibles de degradar el ambiente. El
Estado debe garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de sus
habitantes, como son la salud, vivienda, alimentación, educación, cultura,
derechos consagrados en nuestra Constitución Nacional.

El paisaje forma parte del ambiente en cuanto constituye la armonía entre

los factores que componen un determinado sistema natural o seminatural,
incluyendo construcciones, edificios, caminos, etc. A su vez todo ello trata
de introducir un elemento jurídico esencial en la conservación del
ambiente dentro del concepto de patrimonio ambiental, integrado por el
patrimonio cultural, biológico, arquitectónico o urbano.

Finalmente otro de los pilares de la tutela ambiental es el llamado

desarrollo sustentable o sostenible, que consiste en el desarrollo
económico y la explotación de los recursos naturales para satisfacer las
necesidades humanas sin poner en peligro los derechos de las futuras
generaciones.

8
UNIDAD 2: RELACIÓN
HOMBRE-
HOMBRE-AMBIENTE NATURAL
Y CULTURAL

2.1 Ecología y ciencias

Sociales.
Antropocentrismo y
Biocentrismo Jurídico.
La Ecología es la parte de la biología que estudia las relaciones existentes
entre los organismos y el medio en que viven. Proviene del griego Oikos,
casa o lugar donde se vive y Logos, ciencia, estudio o tratado.

La ecología es el estudio de la relación entre los seres vivos y su ambiente o

de la distribución y abundancia de los seres vivos y como esas propiedades
son afectadas por la interacción entre los organismos y su ambiente. El
ambiente incluye las propiedades físicas que pueden ser descritas como la
suma de factores abióticos locales, como el clima y la geología y los demás
organismos que comparten ese hábitat (factores bióticos).

La ecología estudia los organismos, su ambiente y las relaciones mutuas

que se establecen, teniendo presente que el ambiente de un organismo
está formado por todo lo que le influye, sea vivo o no vivo, sea de una
especie o de otra.

Dado que se focaliza en los más altos niveles de organización de la vida en

la Tierra y en la interacción entre los individuos y su ambiente, la ecología
es una ciencia multidisciplinaría que utiliza herramientas de otras ramas de
la ciencia, especialmente Geología, Geografía, Física, etc.

9
Delimitar hasta dónde llega la ecología y donde comienzan otras ciencias
naturales y sociales resulta a veces complicado y nos indica que en ciencia
no suele haber soluciones de continuidad.

Que se tiene de Existe una relación entre la Ecología y las Ciencias Sociales
en base a la opinión pública, que se tiene de ésta, la cual es considerada
desde dos puntos de vista: el movimiento de ideas ligado a la protección de
la naturaleza y el movimiento político a través de las organizaciones
internacionales como Greenpeace. A partir de esta división encontramos
por un lado a los ecologistas y por el otro a los ecólogos que son los
científicos que estudian los elementos de la Biósfera, sus transformaciones,
etc.

Esto pone de manifiesto como surgiendo dentro de las ciencias naturales,

la Ecología ha ampliado sus horizontes hacia otras ramas de las ciencias
entre ellas las sociales, dado las complejas y múltiples interrelaciones del
Hombre su Ambiente, incluyendo ramas tan diversas como Economía,
Derecho, Política, entre otros.

La Teoría filosófica que sitúa al hombre como centro del

universo.

El antropocentrismo (del griego anthropos, “humano”; y kentron, “centro”)

es la doctrina que hace al ser humano medida de todas las cosas, su
naturaleza y bienestar, son los principios de juicio según los que deben
evaluarse hacia los demás seres y la organización del mundo en su
conjunto.

En un conjunto moderno, se ha llamado antropocentrismo a las doctrinas o

perspectivas intelectuales que toman como único paradigma de juicio las
peculiaridades de la especie humana, mostrando un sesgo sistemático por
el hecho de que el único entorno conocido es el apto para la existencia
humana, y ampliando indebidamente las condiciones de existencia de esta
a todos los seres inteligentes posibles.

El biocentrismo (del griego, bios, “vida”; y kentron, “centro”) es un termino

aparecido en los años 1970 para designar una teoría moral que afirma que
todo ser vivo merece respeto moral.

Asociado en sus orígenes con la deep ecology (ecología profunda o radical),

el biocentrismo pretende reivindicar el valor primordial de la vida. El
biocentrismo es un modo de pensar que se contrapone al geocentrismo y
al antropocentrismo.

Funda su ideario en los conceptos de interacción, la coevolución, la

complejidad de las relaciones entre las especies, la no discriminación, el

10
trato con los animales, la cultura de lo vivo, la interactividad de los sexos, la
democracia participativa, la agricultura ecológica y el uso de las energías
renovables.

La progresiva formación del denominado concepto de ambiente, el cual ha

venido siendo influenciado por diferentes concepciones (éticas,
sociológicas y jurídicas). Así pues, desde el punto de vista ético se
encuentran posturas doctrinales tales como: antropocentrismo,
egocentrismo, biocentrismo, homocentrismo, relación de transitividad,
ecomarxismo, ética del medio, deep ecology.

En cuanto a las concepciones sociológicas, se considera que el ambiente se

define a partir de su comprensión como realidad social. En ese sentido, se
postulan tesis como la de la satisfacción de las necesidades, o la de la
sociedad del riesgo; o bien la de la justicia intergeneracional. Mientras que
desde las posturas jurídicas (tendencia mayoritaria), la cuestión se plantea
o bien comprendiendo la situación jurídica de la naturaleza y de los
recursos naturales que la componen, para lo cual se les atribuye la
condición de bienes jurídicos (se habla de bienes ambientales); o, bien
estableciendo las reglas con base en las cuales las actividades humanas se
relacionan y entrecruzan con el ambiente que le rodea. Curiosamente, el
derecho como máxima de orientación y de regulación de las relaciones
sociales, tiene hoy en día ante sí el reto de superar el umbral de las
relaciones sociales propias de los seres humanos y proyectarse a aquellas
relaciones que el hombre entabla con su entorno, pero con la diferencia
que no existen dos extremos con personalidad a la que puede atribuirse un
comportamiento o una conducta. En todo caso, la doctrina jurídica tiende a
establecer lo que se ha dado a llamar el concepto englobado del ambiente,
con base en el cual se comprenden las dimensiones señaladas.

Lo que debe quedar claro, es que pese al tratamiento jurídico con el que
los diferentes ordenamientos jurídicos dotan a la cuestión ambiental no
supone haber superado del debate conceptual del mismo. Por el contrario,
se trata de una definición que por sus caracteres transversales, asimétricos
y dinámicos permanece en constante mutación, aunque sujeta a la
concepción histórica que tras época va marcando el hombre en relación
con las necesidades que requiere cubrir para su propia subsistencia.

A grandes rasgos, podríamos dividir las distintas sensibilidades humanas en

tres grandes grupos claramente diferenciados, en función de lo que
creemos punto de partida de nuestra ética particular.

Por un lado, se encuentra el antropocentrismo; postura que defiende los

intereses de los seres humanos por encima de cualquier otro tipo de
interés o preferencia del resto de los seres vivos en general y de los
sintientes en particular. Cualquier medida adoptada a favor de la
naturaleza en su conjunto, o de alguna parte de ella sería aprobada

11
únicamente en caso de que se tratara de un acto beneficioso o útil para la
especie humana en su conjunto o parta algún individuo en particular.

En segundo lugar, y totalmente opuesta a la primera postura, se encuentra

el biocentrismo, que en todas sus vertientes, defiende la idea de que todos
los seres vivos merecen consideración moral por el mero hecho de estar
vivos.

2.2 Noción de Impacto

Ambiental
Por impacto ambiental se entiende el efecto que produce una
determinada acción humana sobre el medio ambiente en sus distintos
aspectos.

El concepto puede extenderse, con poca utilidad, a los efectos de un

fenómeno natural catastrófico. Técnicamente, es la alteración de la línea
de bases (medio ambiente), debido a la acción antrópica o a eventos
naturales.

Las acciones humanas, motivadas por la consecución de diversos fines,

provocan efectos colaterales sobre el medio natural o social. Mientras los
efectos perseguidos suelen ser positivos, al menos para quienes
promueven la actuación, los efectos secundarios pueden ser positivos y,
más a menudo, negativos. La evaluación de impacto ambiental (EIA) es el
análisis de las consecuencias predecibles a la acción; y la Declaración de
Impacto ambiental (DIA) es la comunicación previa, que las leyes
ambientales exigen bajo ciertos supuestos, de las consecuencias
ambientales predichas por la evaluación.

El término impacto ambiental se utiliza en dos campos diferenciados,

aunque relacionados entre sí: el ámbito científico-técnico y el jurídico-
administrativo. El primero ha dado lugar al desarrollo de metodologías para
la identificación y la valoración de los impactos ambientales, incluidas en el
proceso que se conoce como Evaluación de Impacto Ambiental (EIA); el
segundo ha producido toda una serie de normas y leyes que obligan a la
declaración de impacto ambiental y ofrecen la oportunidad, no siempre
aprovechada, de que un determinado proyecto pueda ser modificado o
rechazado debido a sus consecuencias ambientales (véase Proyecto
técnico). Este rechazo o modificaciones se producen a lo largo del
procedimiento administrativo de la evaluación de impacto. Gracias a las

12
evaluaciones de impacto, se estudian y predicen algunas de las
consecuencias ambientales, esto es, los impactos que ocasionara una
determinada acción, permitiendo evitarlas, atenuarlas o compensarlas.

Podemos definir al impacto ambiental como el daño que recae sobre el

patrimonio ambiental que es común a una colectividad. Desde una
concepción moderna es el proceso por el cual una acción que debe ser
aprobada por una actividad pública y que puede dar lugar a efectos
colaterales significativos para el medio, se somete a una evolución
sistemática cuyos resultados nos tenidos en cuenta por la autoridad
competente para conceder o no la aprobación.

2.3 Los cambios de

Paradigmas. Modelos de
Desarrollo.
2.3.1 Desarrollo Sustentable.
Contenido y críticas.
El término desarrollo sostenible, sustentable o perdurable se aplica al
desarrollo socioeconómico y fue formalizado por primera vez en el
documento conocido como Informe Brundtland (1987), fruto de los
trabajos de la comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de
Naciones Unidas, creada en Asamblea de Naciones Unidas en 1983. Dicha
definición se asumiría en el principio 3° de la declaración de Rio (1992).

2.3.2 Dimensiones del Desarrollo

Sostenible.
El ámbito del desarrollo sostenible puede dividirse conceptualmente en
tres partes: ambiental, económica y social. Se considera el aspecto social
por la relación entre bienestar social con el medio ambiente y la bonanza
económica.

13
Deben satisfacerse las necesidades de la sociedad como alimentación,
ropa, vivienda, trabajo, pues si la pobreza es habitual, el mundo estará
encaminado a catástrofes de varios tipos, incluidas las ecológicas. Así
mismo, el desarrollo y el bienestar social, están limitados por el nivel
tecnológico, los recursos del ambiente y la capacidad del medio ambiente
para absorber los efectos de la actividad humana.

Ante esta situación, se plantea la posibilidad de mejorar la tecnología y la

organización social de forma que el medio ambiente pueda recuperarse al
mismo ritmo que es afectado por la actividad humana.

Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y

el Desarrollo (Comisión Brundtland): Nuestro Futuro Común.

Esquema de los tres pilares del desarrollo sostenible.

El desarrollo sustentable es la unión o lazo entre el medio ambiente y el

desarrollo, cuya finalidad es buscar un nuevo modo de desarrollo
basándose en una sana utilización de los recursos para la satisfacción de las
necesidades actuales y futuras de la sociedad.

14
Existen, por lo tanto, la responsabilidad de preservar para las generaciones
futuras un medio ambiente humano que pueda darles un nivel de vida
decoroso. La sustentabilidad va a ser requerida en cuatro áreas:

a) Ecológica: mantener los procesos ecológicos, la diversidad biológica

animal y vegetal, y los recursos biológicos para permitir su regeneración.

b) Social: igualdad de oportunidades entre los miembros de la sociedad y

estimulación de la integración comunitaria.

c) Cultural: preservar la identidad cultural básica y la relación entre el

hombre y su medio.

d) Económica: capacidad de generar bienes y servicios usando

racionalmente los recursos naturales, humanos y de capital para satisfacer
las necesidades básicas.

2.4 Los recursos comunes

ambientales
Los sistemas biosféricos que dan sustento a la vida social, constituyen
recursos comunes ambientales que han sido objeto con una revalorización
creciente concomitante con su deterioro.

El capital ecológico en el que podría establecerse la progresiva expansión

que ha experimentado el concepto de capital se conceptualiza desde
cuatro dimensiones a saber:

a) Dimensión Física: Capital físico propiamente dicho, contiene el concepto

tradicional, maquinarias, equipos, etc.

b) Dimensión Humana: Está compuesta por las capacidades individuales de

los habitantes de una determinada comunidad y sus potencialidades
productivas.

c) Dimensión Institucional o Social: Comprende las formas organizativas,

institucionales y culturales predominantes que acrecientan las capacidades
productivas de una Nación.

d) Dimensión Ecológicas: Son las que alcanzan los conjuntos de activos o

recursos comunes ambientales que proveen un flujo vital de bienes y
servicios ecológicos, renovables y no renovables. Estos recursos comunes

15
ambiéntales poseen un valor intrínseco que deriva de su funcionalidad más
que de su valor como bienes transables.

Actualmente es notorio que el deterioro ambiental consiste en la

sobreexplotación de los recursos naturales ó la sobrecarga de las funciones
ambientales que prestan los ecosistemas, por un manejo irracional en que
se transgreden ciertos límites e incurren en costos socioambientales
excesivos. El desarrollo sustentable como modelo de desarrollo ha
implicado el repensar las estrategias de estos recursos comunes
ambientales por cuanto forman parte y son complementarios del capital de
un país o nación con la consecuente consideración que los bienes y
servicios que ofrece la naturaleza son irremplazables.

2.5 Los ecosistemas como

base natural económica y
como riqueza ecológica
Se define a los ecosistemas como el conjunto de los elementos bióticos y
abióticos presentes en un espacio determinado constituyendo una unidad
natural.

Las especies vegetales forman entre ellas asociaciones que dependen de

las características físicas y químicas del suelo y del agua, de la altitud,
latitud, clima, etc. A estas asociaciones vegetales corresponden especies
animales que se nutren de las plantas que las componen. Estos herbívoros
son a su vez consumidos por carnívoros que son presas de otros y así
seguidamente hasta llegar a la cima de la pirámide alimentaria.

La destrucción de los ecosistemas conlleva la desaparición de las especies

que de ellos dependen.

Los ecosistemas constituyen la base de la economía nacional y es en razón

de ello que los países deben preveer la existencia de ciertas normas que
establezcan la planificación para su explotación racional y sostenible.

A su vez pueden verse como capital ecológico en donde estos ecosistemas

resultan recursos idóneos para la inversión, la producción y el consumo,
herramientas que deben estar orientadas hacia una relación racional y
compatible con la naturaleza. De la riqueza ecológica pueden obtenerse
bienes y servicios ambientales compatibles con la evolución de las nuevas
tecnologías de producción y de los bienes que se producen y demandan,

16
cuidadosa del equilibrio dinámico entre la población creciente y los
derechos de las generaciones futuras.

UNIDAD 3: FUNDAMENTOS
DEL DERECHO AMBIENTAL
Y TUTELA AMBIENTAL

3.1 El Ordenamiento
Jurídico como un todo. El
Derecho Público. El
Derecho Privado.
En un sentido amplio el derecho ambiental es una rama del derecho que
no sólo se ocupa del ambiente natural, la condición física del suelo, el aire y
el agua, sino que también comprende al ambiente humano, la salud,
situaciones socioculturales y otras condiciones logradas por el hombre que
influyen en su hábitat.

El denominado derecho ambiental es una especialidad de la ciencia

jurídica, lo que no significa que todas las normas legales que ahora se
consideran como propias de esta materia sean nuevas de por sí. A la
moderna legislación ambiental (leyes generales y sectoriales) generadas a
nivel internacional, nacional, provincial y municipal, en las últimas décadas,
se adiciona un conjunto de leyes ambientales dispersas, como las leyes de
presupuestos mínimos ambientales, ley de aguas, de minería, suelos
forestales, etc., o factores que influyen en el ambiente como leyes de
contaminación atmosféricas, hídricas, etc., o aún en cuerpos legales
objetivos más amplios, como Código Civil y Penal, los que por su
estructura, tradicionalmente han resultado ajenos a la problemática
ambiental, ya que esta trasciende la esfera del derecho privado, incidiendo
en el derecho Público.

17
Conforme a ello, el Derecho Ambiental estaría formado por el conjunto de
normas jurídicas que regulan las relaciones, de derecho público y privado,
tendientes a mantener el medio ambiente libre de contaminación o
mejorar sus condiciones.

Conceptualizando esta disciplina diré que el Derecho Ambiental es la rama

del Derecho Público y Privado que regula la relación del hombre con el
ambiente, estableciendo las conductas antrópicas sobre el medio en el que
se desarrolla.

3.2 El ambiente como

objeto del derecho
ambiental
El artículo 41 de la Constitución Nacional ha consolidado el Ambiente como
un bien jurídico protegido. La relevancia de esta postura dogmática, se
traduce en la consecuencia de la posibilidad de configurar lesiones de ese
bien que posean relevancia jurídica y que constituyan por ende un daño
ambiental.

Por otro lado permite confrontar la consideración unitaria del ambiente,

desde la ecología y las ciencias sociales, correspondiendo a una
consideración única en el plano del Derecho.

3.3 Caracteres del

Derecho Ambiental
Esta disciplina que forma parte del Derecho, conforma una rama jurídica
que unifica su objeto, metodología y problemática, teniendo un cierto
número de características específicas que le son propias:

a) Carácter interdisciplinario: Debido a la concepción amplia que

caracteriza a esta rama del Derecho resulta la multidisciplinariedad que la

18
caracteriza. Se requiere de establecer todas las medidas de tutelas y la
asistencia de disciplinas que estudian los aspectos físicos, químicos y
biológicos del ambiente, evaluarlos y proponer las soluciones legislativas,
teniendo en cuenta todos aquellos datos económicos y sociológicos que
puedan ser aportados.

b) Carácter Supranacional: Debido al rol que enfrentan los factores que se

ponen en juego, sus efectos y consecuencias sobrepasan los límites
jurisdiccionales de los Estados y destacan la importancia de la cooperación
regional e internacional.

c) Carácter patrimonial: Debido a la concepción que hemos realizado de

ecosistemas como base y unidad de economía, es que le asignamos al
ambiente y sus factores un valor intrínseco, que es compatible con lo
preceptuado por nuestro artículo 2311 del Código Civil.

d) Carácter Autónomo: Esta autonomía está referida a dos ámbitos. El

primero, en cuanto es una disciplina autónoma porque a pesar de recurrir
a leyes comunes, también tiene sus normas propias, como por ejemplo:
Códigos de aguas, de Minería, leyes de presupuestos mínimos, etc. El
segundo en cuanto a su autonomía didáctica, dado que estamos en
presencia de una rama jurídica que se enseña en una cátedra propia, con
objeto, objetivos y metodología que le son acordes.

3.4 Campo de Aplicación

En cuanto que el ambiente consiste en la interrelación de los seres vivos y
no vivo, incluyendo también al hombre y su relación con el medio el
Derecho Ambiental es un derecho de carácter horizontal.

Por ello que esta rama alcanza a diferentes disciplinas del derecho público
internacional y del derecho público interno. El derecho Público está
implicado en cuanto a la tutela ambiental contra el impacto que la
actividad humana produce sobre los recursos naturales, en cuanto esta
actividad no despliega un desarrollo sostenible ni racional.

El derecho Privado está comprometido en la protección de los derechos

individuales y la reparación de los daños privados que pueden causar estas
implicancias humanas en el ambiente.

19
3.5 Las demás ramas del
derecho implicadas
1) Derecho Internacional Público.

Este Derecho comprende una numerosa serie de convenciones

internacionales, resoluciones obligatorias, dictadas por organismos
internacionales y un cierto número de textos no obligatorios de carácter
declarativo.

Las normativas obligatorias internacionales son en realidad escasas, puesto

que los órganos investidos de competencia para dictar las mismas, son
pocos y cautelosos al momento de sancionarlas. Por el contrario, las
resoluciones no obligatorias son numerosas e importantes diferenciándose
en tres órdenes a saber:

a) Recomendaciones y directivas: Son las que se les recomiendan a los

estados miembros con el fin de alcanzar objetivos ambientales comunes

b) Programas de Acción Colectivas y Coordinadas: Son aquellos programas

que tienden a proponer actividades ambientales a sus estados miembros a
los efectos de contrarrestar problemáticas ambientales generales.

c) Declaraciones de Principio: Son las que tienen por objeto delinear temas
ambientales de prioridad común, que serán motivo de foros y debates en
función a las cuestiones ambientales actuales y de interés común a los
estados.

2) Derecho Público Interno.

El derecho público interno de cada país, está conformado por las normas
legales que cada uno de ellos dicta en ejercicio de su poder de policía,
salubridad, defensa de sus recursos naturales para la preservación y
mantenimiento de la biodiversidad biológica autóctona.

3) El Derecho Privado Interno.

Este derecho se haya estructurado bajo el reconocimiento legal de los

derechos subjetivos que amparan los intereses legítimos de las personas. Si
estos intereses son afectados por el ataque a los bienes jurídicos
materiales o inmateriales de una persona, ésta goza de la facultad de hacer
cesar la acción ilícita y obtener la reparación del llamado daño ambiental.

20
3.6 Factores susceptibles
de Tutela
La legislación del ambiente se centra en las personas desde la perspectiva
que las rodea externamente, tanto natural como artificialmente creado.
Inclusive se tiene en cuenta el nuevo concepto de calidad de vida como
idea interdisciplinaria utilizada a modo de herramienta para la toma de
decisiones en materia ambiental.

Se han propuesto conceptos restringidos que definen al ambiente como los

elementos naturales de titularidad común, limitando la protección a la
tutela del aire, agua y suelo, con exclusión del resto de la naturaleza
(Martín Mateo), o bien se lo concibe como un complejo de bienes que se
resumen en los factores fundamentales del ambiente biológico en el cual
se encuentran hombres, animales, vegetales (seres vivos) y atmósfera y
agua como condiciones imprescindibles para la vida del planeta (seres no
vivos), comprendiendo sólo a ellos la tutela jurídica.

Por nuestra parte ya hemos considerado que tomando como base la

interacción entre sociedad y ambiente, y partiendo de la hipótesis que
tales relaciones determinan mutaciones en la sociedad, la identificación del
medio ambiente como interés, valor o bien jurídico, constituye la
protección de otros bienes o factores como la salud pública, la seguridad, la
integridad o el patrimonio vinculados subjetivamente con los derechos
humanos básicos.

3.7 Intervención del

Estado
3.7.1 Caracteres de los Factores
Tutelados
Los caracteres de los factores tutelados son aquellos que en razón de su
interés o valor jurídico tienen una función instrumental a los fines de

21
equilibrar el nexo antrópico natural. Los factores tutelados merecen esta
protección por parte del Estado por formar parte de la dimensión ecológica
de su capital, necesaria e indispensable para toda economía nacional.

En general los Estados manifiestan a través de sus legislaciones la

protección de los factores que integran el ambiente como una necesidad
básica actual para el desarrollo de la creciente población, la utilización de
tecnologías alternativas y el resguardo de los recursos naturales para el
goce, satisfacción y necesidades de las generaciones venideras.

3.8 Factores Conexos

La consideración del ambiente entendida como un conjunto de factores de
tutela, no impide reconocer su estrecha relación con otros bienes o
intereses conexos como son la recreación, el paisajismo, la urbanización, la
arquitectura; éstos son intereses que hasta pocas épocas pasadas recibían
un resguardo indirecto, a través de situaciones patrimoniales relevantes
referidas a sujetos individuales pero no en forma independiente

Bibliografía
Bustamante Alsina, Jorge (1995) "Derecho Ambiental.” Buenos Aires. Abeledo
Perrot.

www.uesiglo21.edu.ar

22
Módulo 2
El Derecho
Ambiental en el
Marco Jurídico
Internacional y
Nacional.
UNIDAD 4 – EL DERECHO
AMBIENTAL EN EL MARCO
JURIDICO INTERNACIONAL

4.1 El daño ambiental y el

Derecho Internacional
La característica central del Derecho Internacional es su Supranacionalidad,
y su razón de ser obedece al particular bien jurídico tutelado por este
derecho que está constituido por los recursos naturales.

Cabe preguntarnos si esta característica central del Derecho Ambiental es

además dato genético de esta moderna rama del Derecho, por un lado
hasta donde se remonta la protección ambiental, en el marco jurídico
Internacional por otro lado.

Debemos destacar sin embargo, que si bien el Derecho Internacional se

nutre de Tratados Internacionales, Resoluciones de Organismos
Internacionales vinculantes para las partes y un cierto número de textos no
obligatorios de carácter declarativo, en materia de Derecho Ambiental, las
Resoluciones Obligatorias de los Organismos Internacionales son
relativamente escasas.

Se suele pensar que el Derecho Ambiental Internacional es de creación

reciente. Esta es una evaluación apresurada. La conciencia Ambiental en la
relación entre los Estados, comenzó a gestarse a fines del 1.800. La idea de
conservar algunos recursos naturales de valor internacional, nace junto con
el surgimiento de la ecología como ciencia.

1
4.2 La declaración de
Estocolmo. El P.N.U.M.A.
Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA, con sede
en Nairobi, Kenia, es un programa de las Naciones Unidas que coordina las
actividades relacionadas con el medio ambiente, asistiendo a los países en
la implementación de políticas medioambientales adecuadas así como a
fomentar el desarrollo sostenible. Fue creado por recomendación de la
Confederación de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Humanos
(Estocolmo – 1972).

Su misión es proporcionar liderazgo y promover los esfuerzos conjuntos

para el cuidado del medio ambiente, alentando, informando y capacitando
a las naciones y a los pueblos para que mejoren su vida sin comprometer la
de las futuras generaciones.

Sus actividades cubren un amplio rango de temas, desde la atmósfera y los

ecosistemas terrestres, la promoción de las ciencias medioambientales y la
difusión de información relacionada, hasta el emisor de advertencias y la
capacidad para responder a emergencias relacionadas con desastres
medioambientales.

El PNUMA es la principal autoridad mundial en el área ambiental. Este

programa:

• Evalúa el estado del medio ambiente mundial e identifica las

cuestiones que necesitan ser objeto de cooperación internacional.

• Ayuda a formular la legislación sobre el medio ambiente y a

incorporar las consideraciones ambientales a las políticas y los
programas sociales y económicos del sistema de Naciones Unidas.

• Dirige y alienta asociaciones para proteger el medio ambiente.

• Promueve conocimientos científicos e información sobre el tema

ambiental.

• Desarrolla e impulsa informes regionales y nacionales sobre el

estado del medio ambiente y sus perspectivas.

• Promueve el desarrollo de tratados ambientales internacionales y

contribuye al incremento de las capacidades nacionales para
enfrentar estos problemas.

2
4.3 La Conferencia de Río.
El C.N.U.M.A.D.
Declaración de Río sobre
el medio ambiente y el
desarrollo
La Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante su resolución
44/228 del 22 de diciembre de 1989, decidió convocar a la Conferencia de
Naciones Unidas Sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), para
celebrar en junio de 1992, entre los objetivos más importantes de la
conferencia, se encontraban los siguientes:

• Examinar los cambios en el medio ambiente desde la conferencia

de Estocolmo.

• Formular estrategias mundiales y regionales para abordar los

aspectos más importantes del entorno ecológico que se derivan de
los procesos de desarrollo socio económico de todos los países.

• Promover el derecho internacional ambiental y examinar la

posibilidad de elaborar derechos y obligaciones para los estados en
esta esfera.

• Promover el acceso favorable de los Países en desarrollo, a una

tecnología ambiental racional y alentar la aportación de recursos
financieros adicionales para resolver los problemas del ambiente
mundial.

• Recomendar la aportación de medidas a nivel nacional e

internacional a fin de mejorar el medio ambiente, teniendo en
cuenta las necesidades de los países en desarrollo, mediante la
elaboración y aplicación de políticas encaminadas a lograr un
desarrollo sostenible.

• Examinar estrategias y medidas para detener e invertir los efectos

de la degradación de los ecosistemas por medio de la
intensificación de esfuerzos nacionales e internacionales.

3
 • Promover estrategias para la acción nacional e internacional con
miras a llegar acuerdos y compromisos concretos por parte de los
gobiernos y las organizaciones intergubernamentales con respecto
a las actividades definidas para hacer frente a los principales
problemas sobre el tema.

• Determinar los medios para proporcionar recursos financieros

nuevos y adicionales, en particular a países en desarrollo, así como
la transferencia de tecnología apropiada con objeto de facilitar sus
labores en el combate al deterioro ambiental.

• Reafirmar que, de conformidad con la carta de las Naciones Unidas

y los principios aplicables del derecho internacional, los estados
tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos de
acuerdo al principio 21 de la declaración de Estocolmo.

En junio de 1992 se celebro en Río de Janeiro, la Conferencia de las

Naciones Unidas Sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) 1
también conocida como la Cumbre de la Tierra.

La convención entro en vigor en 1994. Su objetivo último se definió como

el logro de “la estabilización de las concentraciones de gases de efecto
invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias
antropogénicas peligrosos en el sistema climático”. El acuerdo incluyó
conceptos novedosos en el ámbito del derecho internacional, como el de
“responsabilidad común pero diferenciada” y el “principio precautorio”,
que exige actuación remedial aun en ausencia de certidumbre científica
absoluta respecto al alcance del problema.

El órgano supremo de la convención es la Conferencia de las Partes, en las

que están representados todos los Estados que la han ratificado. La
conferencia de las Partes, que se reúne anualmente desde marzo de 1995
fomenta y examina la aplicación de la convención, y si procede, refuerza
sus disposiciones, hay dos órganos subsidiarios que asisten a la Conferencia
de las Partes, unos en materia de asesoramiento científico y tecnológico y
el otro en la esfera de ejecución. En el futuro, la Conferencia podrá adoptar
disposiciones complementarias para proveer a las necesidades específicas
de la convención.

Este proceso culminó en la Tercera Conferencia de las Partes celebrada en

Diciembre de 1997 en Kyoto con la adopción del Protocolo de Kyoto. En
opinión de los expertos, su negociación fue la más compleja y ambiciosa de
cuantas negociaciones ambientales multilaterales se tenga memoria.

El protocolo de Kyoto cuantificó en forma diferenciada los compromisos de

reducción de emisiones de los principales gases de efecto invernadero por
parte de los países desarrollados, incluidos en su Anexo B, casi coincidente
con el Anexo I de la convención. En su conjunto, dichos países deberían

4
lograr en torno a 2010 una reducción de 502 por ciento respecto a sus
niveles de 1990. Este esfuerzo representaría para los países
industrializados una disminución cercana al 30 por ciento en relación con el
crecimiento esperado.

El protocolo de Kyoto incorpora algunos criterios de flexibilidad, referidos

al objeto del compromiso (una canasta de seis gases o tipos de gases, sobre
la base de una equivalencia convencional), a la temporalidad (un periodo
de compromiso de cinco años: 2008-2012, en el que se promediarán los
resultados) y tomará en cuenta tanto fuentes como suministros de gases
de efecto invernadero. Incorpora además tres importantes mecanismos
económicos para facilitar y abaratar el cumplimiento de los compromisos
de los países industrializados, permitiendo que efectúen parte de las
acciones de mitigación del cambio climático en donde les resulte más
barato hacerlo.

El protocolo de Kyoto no representa la solución del cambio climático; es

apenas el primer paso de un largo proceso de sucesivas, complejas
negociaciones y de compromisos cada vez más estrictos, que abarcará sin
duda todo el siglo XXI. Marca sin embargo un hito, y constituye el único
acuerdo realista que podría permitir enfrentar en forma conjunta y
equitativa un problema que nos afectará a todos en medida creciente.

4.4 Tratados firmados en

Río de Janeiro (O.N.Gs.)
4.4.1 Convención Marco sobre el
Cambio Climático Global
Se denomina convenio Marco porque sus principios deberán ser
desarrollados por protocolos. La convención fue firmada por ciento
cincuenta y tres países y quedo abierta a la firma. Para su entrada en
vigencia se requieren cincuenta ratificaciones.

Sus principales disposiciones son:

1. Admite que los países desarrollados históricamente han producido y

producen más emisiones de gases con efecto invernadero que los

5
subdesarrollados, pero también que estos últimos aumentarán sus
emisiones en el transcurso del desarrollo.

2. Acepta que aún existe un alto grado de incertidumbre en la información

científica disponible sobre el grado y velocidad del calentamiento.

3. Acepta la existencia de responsabilidades comunes y diferenciadas de

los estados en el calentamiento, en relación a su generación y capacidad de
resolución.

4. Reitera los principios de Soberanía de los recursos naturales y de

ALTERUM NON LAEDERE.

5. Reconoce el papel de la Conferencia Mundial sobre el cambio climático,

la organización meteorológica mundial y el PNUMA.

6. Admite la necesidad de acceder a recursos financieros por parte de los

países subdesarrollados.

7. Propicia un sistema económico internacional que satisfaga el desarrollo

sostenible.

8. Proclama la necesidad de asegurar la producción suficiente de alimentos

en un “plazo suficiente.”

4.4.2 Convención sobre diversidad

biológica
La “Convención de protección de la diversidad biológica” es el proyecto
que ha sido adoptado en Nairobi en 1992, a propuesta del PNUMA.

Su objetivo:

• conservar la biodiversidad,

• posibilitar el uso sostenible del medio ambiente

• y repartir equitativamente los beneficios de sus componentes.

Los países subdesarrollados deben tener acceso a los recursos financieros

nuevos y adicionales, y a las tecnologías relevantes para poder adoptar y
ejecutar políticas de preservación de la biodiversidad.

EE.UU. se rehusó a firmar esta convención, por considerar que no se

habían cubierto numerosos aspectos esenciales como:

6
1. Propiedad Intelectual.

2. Transferencia de Tecnología y Biotecnología.

3. Evaluación de Impacto Ambiental Marino.

La convención fue firmada por ciento cincuenta y tres países y estuvo

abierta a la firma hasta el año 1993, a partir del cual sólo se podría adherir.
Para su entrada en vigencia se requieren treinta ratificaciones o
accesiones.

4.4.3 Cooperación ambiental bilateral,

regional e internacional
El marco de Institucionalización de la Conciencia ambiental, fue organizada
por las Naciones Unidas, quien desde su creación, tuvo el cometido de
resolver los problemas más acuciantes que hay entre ambiente y la
humanidad no lográndolo en todos los casos, probablemente merced de
las diferencias políticas y económicas que en su seno se debaten.

Los instrumentos Internacionales que se gestan a partir del PNUMA y

CNUMAD, dan comienzo a la protección de determinados recursos
naturales afectados por situaciones ambientales descontroladas e
irracionales. Al afianzarse la doctrina y el pensamiento ambiental, se
observa que las acciones internacionales tratan de armonizar la economía
con la protección de las especies y los ecosistemas.

Los acuerdos se orientan a las soluciones globalizadoras. Ellos son el

principal instrumento de las políticas ambientales internacionales,
regionales y bilaterales orientadas a los grandes acuerdos universales
donde se plasman principios vinculados con el ecodesarrollo, la economía
sustentable y la cooperación ambiental entre los Estados.

4.4.4 Planeamiento
Inmediatamente después de las dos grandes Conferencias Internacionales
convocadas por las Naciones Unidas y sus Convenciones, se pone en
marcha una serie de planteamientos sobre el medio ambiente referidos a
determinados temas que hacen al ámbito común de los Estados

a) Cooperación entre los Estados en el campo del Ambiente.

b) Responsabilidad Ambiental de los Estados frente al daño ambiental.

7
c) Creación de Instrumentos y mecanismos jurídicos internacionales para la
resolución de situaciones de conflicto ambiental.

d) Disposiciones Institucionales y financieras para la cooperación

internacional en lo relativo al Ambiente.

e) Desarrollo Sustentable de las economías regionales y nacionales.

f) Mejoramiento y preservación de la calidad de vida de los ciudadanos de

la comunidad Internacional.

Asimismo en la órbita internacional y particular de los países se crean

Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales (ONG) destinadas
a tratar de paliar las consecuencias ambientales que surgen de la práctica
irracional de los recursos naturales.

En esta fase se consolidan las Organizaciones no Gubernamentales

Internacionales. Por su importancia citaré las siguientes: La UICN (Unión
Internacionales para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos
Naturales). La WWF (Fondo Mundial para la Naturaleza) y Greenpeace.

Estas instituciones, en principio, se mantienen independientes de los

gobiernos de los Estados y de los partidos políticos pero han tenido una
importante influencia en la construcción del Derecho Ambiental
Internacional y Regional.

4.4.5 Instrumentos y mecanismos

jurídicos internacionales
En materia de instrumentos y mecanismos jurídicos internacionales que
regulen la prevención y protección del ambiente no podemos dejar de
mencionar en primer término los Acuerdos y Tratados Internacionales que
ponen de manifiesto la responsabilidad de los Estados ante la crisis
ambiental y los daños causados por la utilización de prácticas
contaminantes. Por supuestos estos tratados no son en su mayoría de
carácter obligatorio, pero los Estados Miembros que los suscriben, tienen
un plus especial que los lleva a tomar decisiones que sean coherentes con
los acuerdos firmados.

En cuanto a la posibilidad de imponer sanciones a aquellos Estados o

comunidades que no manifiestan en sus técnicas o desarrollo controles
ambientales, provocando el agravamiento de la crisis en la explotación
indiscriminada de los recursos y la naturaleza, podemos mencionar la Corte
de la Haya, como Organismo Internacional, con potestad para tomar
ciertas decisiones en materia del medio ambiente. Pero esta instancia es

8
posterior, dado que el verdadero objetivo de los Acuerdos Regionales,
Bilaterales e Internacionales es que puedan regular sus propias situaciones
de conflictos en el marco de foros y debates que permitan llevar a
decisiones consensuadas y sustentables.

4.5- Cooperación regional

y bilateral: Breve reseña
normativa
El Mercosur se constituyó como una unión aduanera, hecho que marcó
cambios fundamentales para las economías de la región.

Mercosur e Integración Regional Ambiental

- El Tratado de asunción 1991 se refiere en su Preámbulo a la “necesidad

de la preservación del medio ambiente”.

- En la cuenca del Plata, desde fines desde la década de 1960, diversos

Acuerdos entre la Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay se
refieren al control y preservación de la contaminación de sus aguas.

- En el tratado de la Cuenca del Plata se establecen algunos propósitos de

acción conjunta entre países centrales y de la vertiente Atlántica, mientras
en algunos acuerdos bilaterales (Tratado sobre el Río Uruguay de
Argentina y Uruguay, y el Tratado de Paz y Amistad entre Argentina y
Chile) existen normas relativas a la preservación de los recursos naturales
compartido en zonas fronterizas, aunque estas regulaciones no tienen
alcance global ni abarcan el ambiente en su conjunto. Similar consideración
le cabe la Tratado Argentino Uruguayo sobre delimitación del Río de la
Plata entre ambos países.

- Protocolo Específico Adicional sobre Recursos Hídricos Compartidos

entre Argentina y Chile en 1971.

- Tratado entre Argentina y Chile sobre medio ambiente 1991, seguido de

un Acuerdo Parcial de Cooperación e Intercambio de bienes utilizados en
defensa y protección en medio ambiente entre Argentina y Brasil- 1992.

- Declaración de Canela 1992 firmada por todos los presidentes del

Mercosur en la que se alude a la problemática ambiental y el desarrollo

9
sustentable, la protección del suelo, las aguas, la atmósfera, la diversidad
biológica, el comercio internacional, los residuos y otros temas.

- En 1992, en una reunión del Grupo Mercado Común se crea la “Reunión

Especializada del Medio Ambiente” (REMA): con la finalidad de analizar la
legislación vigente en los Estados parte y proponer acciones a emprender
en las distintas áreas con el objeto de proteger el Medio Ambiente.

- Acuerdos sobre Transporte de Mercaderías Peligrosas en el Mercosur

- Declaración de Taranco en 1995 la que trata acerca de áreas

compartidas, diversidad biológica, cambios climáticos, desarrollo sostenible
y adopción de normas ISO 14000.

- En 1995 se firma el Acuerdo Marco Regional de Cooperación Unión

Europea y Mercosur.

- Declaración conjunta entre Brasil y Argentina de 1996, en donde se

suscriben acuerdos bilaterales:

1) Acuerdos sobre Cooperación en aplicaciones pacificas de

la ciencia y tecnología espacial.

2) Acuerdo de Cooperación en Materia de Medio Ambiente.

3) Acuerdo de Cooperación Técnica.

4) Protocolo adicional al Convenio de Intercambio Cultural

sobre Integración Educativa.

5) Memorando de Entendimientos sobre Integración Física.

6) Protocolo de intenciones sobre Integración Energéticas.

7) Acuerdo Complementario sobre Cooperación entre el

Estado de Río Grande do Sul y la Secretaría de Ciencia y Técnica.

- Declaración de Santa Cruz de la Sierra –Bolivia 1996.

10
UNIDAD 5 – TUTELA
CONSTITUCIONAL DEL
AMBIENTE

5.1 Introducción- Bases

Institucionales de la Tutela
Ambiental
El desarrollo en aumento de la actividad tecno-industrial ocasionada por la
necesidad de satisfacer las demandas de una población en aumento ha
generado la problemática en materia de contaminación ambiental que
constituye actualmente un motivo de creciente preocupación de Estados y
Gobiernos.

5.2 El Poder de policía en

materia de protección del
medio ambiente
En razón de la explosión demográfica y el descontrolado desarrollo
industrial y tecnológico actual ha generado la necesidad que el estado
adopte normas administrativas que regulen las actividades humanas en
preservación de la ambiente, que le corresponde en ejercicio de sus
poderes de policía cuya jurisdicción le es propia a la nación y a las
provincias a los fines de protección bienes jurídicos tales como la
propiedad, la salud, la vida de los habitantes de la comunidad.

11
Con respecto al poder de policía ambiental, mucho se ha debatido sobre la
distribución de ese poder entre la nación y las provincias, sobre todo luego
de la reforma de la Constitución Nacional de 1994. Asimismo esta discusión
sobre el reparto de competencias de la nación y la provincias, ha dado
origen a un verdadero caos normativo en donde coexisten leyes,
ordenanzas, reglamentos, nacionales, provinciales y municipales en
defensa del ambiente mediante regulaciones preventivas y represivas,
acrecentada por la ley nacional de presupuestos mínimos que permite
dictar a la nación normas de fondo y de forma con competencia en todo el
ámbito nacional, sin embargo el criterio que resulta de esta discusión ha
buscado la armonización de las normas estableciendo un ejercicio
concurrente entre ambas jurisdicciones apropiado del sistema de adhesión.

5.3 La reforma
constitucional de 1994
5.3.1 Nuevos Derechos y Garantías
La reforma constitucional de 1994 ha incorporado principios
universalmente admitidos como derechos humanos en lo concerniente a la
calidad de vida. El Artículo 41 de nuestra Constitución establece que
“Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano y
equilibrado…Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a
la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del
patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información
y educación ambientales”. Es por ello que la tutela ambiental posee rango
constitucional y forma parte de los llamados nuevos derechos y garantías.

5.3.2 Distribución del Poder de Policía

Ambiental entre Nación y Provincias.
Competencia Ambiental
La redacción del nuevo artículo 41 de la C.N. entonces pone fin a la
discusión en materia de competencia en el ejercicio del poder de policía

12
ambiental estableciendo en forma clara la concurrencia entre ambas
jurisdicciones.

El gobierno de la nación asume, en razón de lo preceptuado por esta

norma mencionada supra, los poderes de policía que corresponde a la
tutela ambiental en todo el territorio de la República, y el Congreso dicta la
normativa básica que establezca los presupuestos mínimos de protección
del ambiente. En concurrencia con esta atribución legislativa fundamental,
las provincias a través de sus legislaturas deben dictar las normas
complementarias de aplicación en sus jurisdicciones a fin de hacer efectiva
la protección constitucional adecuándose por ello a las particularidades de
cada región y del desarrollo de las mismas.

5.4 Los Intereses Difusos y

la Tutela Judicial del
Ambiente
Los intereses difusos se caracterizan por su alcance colectivo, ya que están
en juego situaciones que comparten masa de un sujeto en escala local,
regional y nacional. La expresión INTERESES DIFUSOS, puede ser usada en
su concepción amplia, como comprensiva de la noción de intereses
colectivos o supraindividuales o bien como sinónimos, sin prejuicio de que
siempre que se habla de intereses colectivos se alude a intereses que tiene
como portadores un grupo no ocasional, sin que resulte siempre claro qué
características debe tener este grupo, para que el interés común a los
sujetos se especifique de interés difuso a colectivo.

Se sostiene que son intereses difusos aquellos que pertenecen

idénticamente a una pluralidad de sujetos, integrantes de grupos, ligados
en virtud de una pretensión de goce por parte de cada uno ellos, de una
misma prerrogativa.

Los intereses difusos tienen las siguientes características:

• Pluralidad de sujetos,
• unidad de pretensión,
• indiferencia en relación a los derechos subjetivos
• y debilidad de tutela judicial.

13
5.5 Diversas técnicas de
Defensa de los Intereses
Difusos.
Entre las diversas técnicas de acceso a la jurisdicción para la defensa de los
intereses difusos se pueden citar:

1- Técnicas de Instancia Pública: son los casos en los que actúa el

representante o funcionarios públicos para ejercer este tipo de acciones
como por ejemplo el Defensor del Pueblo.

2- El Litisconsorcio: se da cuando un grupo mancomunado de personas se

asocia para litigar en común por un mismo objetivo.

3- Acciones por Asociaciones: son aquellas que se incoan cuando la ley

reconoce a ciertas asociaciones representatividad de determinados grupos
sociales en la defensa comunitaria.

4- Las acciones Populares: son aquellas en las cuales en algunas

jurisdicciones le es permitido el acceso directo a tribunales a ciudadanos
aislados que invocan un interés público de goce común.

5.6 Las Vías Procesales de

Acceso a la Jurisdicción
5.6.1 La Acción de Amparo Ambiental
La acción de Amparo es un remedio procesal excepcional y subsidiario,
siempre que no existiese otro medio judicial más idóneo en defensa de los
derechos y garantías reconocidos por la constitución, un tratado o una ley.

La Constitución Nacional, art.43 dice: “ Toda Persona puede interponer

acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro remedio
judicial más idóneo, contra todo acto de autoridades públicas o
particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o

14
amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías
reconocidos por esta constitución, intratado o una ley….”.

En el ámbito constitucional de las provincias la constitución de Córdoba

prescribe en su art. Nº 53 “La ley garantiza a toda persona, sin perjuicio de
la responsabilidad del estado, la legitimación para obtener de las
autoridades la protección de los intereses difusos, ecológicos o de cualquier
otra índole…..”. La constitución de la Provincia de la Rioja establece en su
art. 66: “…..toda persona cuya acción pueda producir la degradación del
ambiente queda obligado a tomar las precauciones para evitarla. Cualquier
persona puede pedir por acción de amparo la cesación de los casos de la
violaron de estos derechos”. Por su parte la constitución de la provincia de
Buenos Aires concede la acción de amparo no sólo a favor de los
particulares, sino también del Estado en sentido lato contra actos de la
autoridad pública o particulares, cuando la conducta de los mismos afecte
derechos individuales o colectivos, con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta con excepción del Habeas Corpus, procediendo siempre que no
puedan utilizarse los remedios ordinarios sin daño grave e irreparable.

Requisitos de Procedencia y Admisibilidad

Presentes tanto la ley Nº 16.986 como lo preceptuado por el artículo 46 de
la Constitución Nacional para la procedencia del amparo:

a) Concurrencia de arbitrariedad e ilegalidad manifiesta del acto

impugnado, lo que implica que la impertinencia y el exceso constitucional
del acto sea manifiesto y derive de una legítima restricción de los derechos
constitucionales, no pudiendo pretenderse que la autoridad administrativa
justifiquen la razonabilidad de su actuación.

b) El peligro de daño grave e irreparable que acarrearía limitar la acción del

agraviado a la vía judicial ordinaria ante la inexistencia de otro medio
judicial idóneo, para la defensa del derecho cuya afectación invoca.

c) La acción de amparo no será admisible cuando la intervención judicial

comprometiera directa o indirectamente la regularidad, continuidad y
eficacia de la prestación de un servicio público o el desenvolvimiento de
actividades esenciales del Estado.

d) El Art. 43 de la Constitución Nacional prescribe que deba mantenerse el

requisito que no existan otro medio judicial más idóneo, y que mientras el
accionante puede recurrir al derecho de peticionar una medida cautelar,
no corresponde que acuda al amparo, mientras no haya un riesgo de daño
inminente.

15
Legitimación Activa
El artículo 41 de nuestra Constitución Nacional expresa el reconocimiento
otorgado a todos los habitantes de gozar de un ambiente sano y
equilibrado, actualizando la cuestión de la legitimación para accionar en
defensa del ambiente. La Constitución Nacional reconoce al afectado la
posibilidad de accionar por la Vía del Amparo en defensa del ambiente, al
Defensor del Pueblo, o a las asociaciones que propendan a esos fines.

El término “afectado” requiere ser clarificado debidamente, ya que no

remite sólo a su carácter de un derecho individual, sino al titular de clase o
sector de derechos de incidencia colectiva.

Por ello afectado resulta ser el que no habiendo aun sido dañado, se halla
en el ámbito potencial de ser dañado, a diferencia del damnificado, que es
aquel que ha sufrido un daño. En este marco la legitimación activa es
otorgada dentro de los denominados “Derechos Colectivos”, consagrados
en nuestra Constitución Nacional, ya que la legitimación del titular del
derecho afectado se encuentra regulada en el primer apartado del artículo
43 (Amparo de los Derechos Individuales), por ello su titular no acciona en
nombre propio sino en beneficio de todos grupo o sector social que
representa, vale decir, que se debe probar la pertenencia al grupo afectado
para interponer la acción referida.

En cuanto a la Personería Jurídica de las Asociaciones que propendan a la

protección ambiental, la doctrina nacional es unánime en la operatividad
de la Acción de Amparo, por lo que es condición constitucional para que se
haga lugar a la misma acreditar la Personería Jurídica y los respectivos
estatutos de donde surja la finalidad de cada Asociación.

5.6.2 Los Intereses y los Derechos de

Incidencia Colectiva
Determinados formalmente los derechos básicos individuales nos
ocupamos, en el plano de lo jurídico, en las reivindicaciones colectivas en el
marco de la problemática ambiental que produce el crecimiento de las
nuevas tecnologías que comprometen los derechos de las futuras
generaciones. En esta materia la doctrina, inicialmente la italiana, ha
propugnado la noción de intereses colectivos que constituye un concepto
acabado y constitucionalmente categorizado. Este alcance colectivo de los
derechos, compromete intereses dignos de respeto de los distintos
individuos miembros de una comunidad, más allá de sus propios intereses,
de tal manera que podría decirse de ellos que son intereses
“supraindividuales”.

16
5.6.3 Interés Difuso e Interés Colectivo
Se ha intentado establecer diferencias entre interés difuso e interés
colectivo, ya sea en el mayor grado de organización de los intereses en los
colectivos, o según la disciplina que los considere, siendo difusos para el
derecho administrativo, y colectivos para el derecho privado.

Para parte de la doctrina que parte del criterio que en materia ambiental
se ha traspasado el límite del interés difuso para convertirse en colectivo,
considera que el derecho colectivo no sería más que un interés difuso
reconocido por el derecho, al que éste le otorga sus condiciones formales.

En una concepción amplia, los intereses difusos son comprensivos del

concepto de interés colectivo o supraindividual, siempre que se hable de
intereses colectivos se alude a intereses que tienen como portadores un
ente exponencial de un grupo no ocasional, sin que resulte del todo claro si
este grupo ha de tener un aspecto organizativo, para que el interés, común
a muchos sujetos, se especifiquen de interés difuso a interés colectivo.

De acuerdo a todo ello, se sostiene que son intereses difusos, los que
pertenecen idénticamente a una pluralidad de sujetos, en cuanto
integrantes de grupos, o clases de personas, ligadas en virtud de la
pretensión de goce, por parte de cada una de ellas, de una misma
prerrogativa.

Los intereses difusos se traducen en colectivos, a través de un proceso de

sectorización y especificación, por ello el interés colectivo no es una suma
de intereses individuales, sino de identidad de pretensión.

El tratamiento de los derechos colectivos en la reforma constitucional fue

objeto de una discusión importante. Algunos consideraban el
reconocimiento de los intereses difusos, a los que se otorgaba una amplia
legitimación procesal para hacer efectiva la tutela del derecho ambiental.

El concepto de “ derecho de incidencia colectiva”, incluida en el art. 43 de

la Constitución Nacional ha sido objeto de análisis bajo dos aspectos
fundamentales: Por una parte, abandona la interpretación “evanescente”
de los derechos de incidencia colectiva y otra, el carácter expansivo que
tiene referencia a la “ incidencia” colectiva del derecho, produce el mismo
efecto que haber considerado lisa y llanamente los derecho colectivos,
puesto que el efecto es exactamente el mismo: que los legitimados para
accionar el amparo lo hacen en nombre y con efecto generales de todo el
grupo que representan.

17
5.6.4. Defensa jurisdiccional del
ambiente.
Remitirse a la bibliografía básica.

5.6.5 Acción de amparo ambiental y

tutela de los derechos de incidencia
colectiva
De acuerdo al alcance de la ley 16.986, el amparo tiene determinadas
características:

• Consagra un amparo nacional contra los actos administrativos y de

particulares.

• Cada provincia sanciona regímenes de amparo dentro de los actos

que se realizan bajo sus jurisdicciones.

• No alcanza leyes generales.

• Es un remedio extraordinario ante una necesidad de urgente

reparación.

• Procede contra la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta de los actos

de la administración pública.

• No admite la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de

leyes, decretos, ordenanzas, salvo en algunos casos aislados, tal
como lo admitiera la Corte en los casos Outon y Peralta.

Los derechos que protegen el ambiente son tutelados por la acción de

amparo de los derechos de incidencia colectiva, la que procederá cuando el
Estado o los particulares afecten el derecho a la salud o el equilibrio
ambiental.

El amparo se presenta como un remedio para alcanzar en forma rápida y

expedita una medida precautoria, que podría convertir en irreparable el
daño producido. Es una acción, que juega como alternativa directamente
operativa, principal y no subsidiaria, a través de una técnica procedimental
diferente y en trámite sumarísimo y de resultados efectivos.

18
5.6.6 Análisis jurisprudencial de la
Acción de Amparo Ambiental
Acción de Amparo. Objeto. Requisitos.

Cámara Nacional Civil, Sala D, 22/08/90

“Quesada, Ricardo c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”.

“La admisión del amparo no puede descansar exclusivamente como se

pretende en la demanda, en una discrepancia de criterios, a ello se reduce
la presente controversia, es decir, que no puede sostenerse únicamente en
la opinión favorable o en el reproche singular o colectivo que genere, y
quizás pueda merecer el proceder de la Municipalidad al talar unos árboles.

Es requisito sine qua non de procedencia de la acción de amparo la

concurrencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta (art.11, ley 16.986-
ADLA, XXVI-C-1491- ), extremos que no se descubren en la hipótesis
sometida al conocimiento del órgano jurisdiccional.

Se puede llamar gobierno a la Administración cuando actúa libremente, y

“Administración”, en sentido estricto, a la que tiene por función exclusiva
ejecutar las leyes. Claro está que ésta última función administrativa se
distingue de la función judicial, porque en aquella predomina el libre
criterio y, aunque lo coarten las normas jurídicas, estas no prejuzgan sus
decisiones.

Existen situaciones por completo ajenas al contralor jurisdiccional, porque

corresponden originarias y exclusivamente al ámbito de la autoridad
política, cuyo criterio de conveniencia en la solución no es susceptible de ser
revisado en sede judicial.”

19
Módulo 3-
Instrumentos de la
Tutela Ambiental.
UNIDAD 6: ELEMENTOS
PARA LA TUTELA
ADMINISTRATIVA DEL
AMBIENTE
(INTRODUCCIÓN)

6.1 Aspectos generales

La contaminación ambiental genera una responsabilidad presente en las
empresas por sus acciones pasadas, de allí que a través de ciertos
instrumentos se pueda lograr una contribución a evitar y mejorar el
deterioro de los recursos naturales.

6.2 Auditoría Ambiental

1) La Auditoría Ambiental (AA) es un examen metódico, completo,
sistemático y comprobado de las prácticas corrientes de actuación y
gestión, sistemas de proceso, operación y emergencia que conduce a la
verificación del nivel interno de exigencias de la practica industrial con
respecto al ambiente y del cumplimento de los requerimientos legales en
materia ambiental, con el objeto de determinar la situación actual y pasada
y aplicar las medidas correctoras correspondientes.

Dicho de otra manera, las AA consisten en examinar metódicamente,

incluyendo análisis, cuestionarios, pruebas y confirmaciones, los procesos y
procedimientos, con el fin de verificar si cumplen los requerimientos
legales o de política interna y evaluar si son conformes con la buena
práctica ambiental. Por ello es un instrumento imprescindible de

1
planificación y gestión dentro de la estrategia empresarial, para que esta
logre compatibilizar su adaptación ambiental con el incremento de su nivel
competitivo.

Las AA deberían realizarse en todas las industrias, aunque actualmente

sólo las grandes empresas multinacionales con sede en países
desarrollados las realizan. La implementación de dicha práctica en
empresas pequeñas o en las radicadas en los países poco desarrollados o
en vías de desarrollo, no es habitual, pero no imposible, y debería ser
implementada ya que constituyen el grueso sector. Por último cabe aclarar
que una AA es un instrumento interno de gestión y no un sistema de
información pública o estatal, y que debe el equipo auditor mantener en
todo momento la confidencialidad de los datos que se manejen.

¿Qué clase de auditoría ambiental conoce?

• Auditoría Ambiental de Cumplimiento: las mismas evalúan el

funcionamiento de instalaciones existentes en materia de
afectación del medio ambiente a fin de verificar el grado de
cumplimiento de la legislación aplicable por parte de tales
instalaciones o actividades.

• Auditoría Ambiental de Seguimiento: tiene por objetivo controlar

la ejecución de las medidas de mitigación propuestas en el
proyecto. Es el instrumento para realizar el seguimiento de las
medidas de mitigación, correctivas o compensatorias exigidas y
establecidas en el documento aprobatorio respectivo.

• Auditoría Ambiental de Cierre: son aquellas utilizadas para analizar

los efectos ambientales negativos resultantes del desarrollo de las
actividades realizadas durante el tiempo de ejecución del proyecto
que deben ser remediados a cargo del responsable de dicho
proyecto.

6.3 Evaluación de impacto

ambiental
La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es el procedimiento Técnico-
Administrativo destinado a identificar e interpretar, así como a prevenir o
recomponer, los efectos de corto, mediano y largo plazo que actividades,

2
proyectos, programas y/o emprendimientos públicos o privados puedan
causar daños al ambiente. Se entiende por Impacto Ambiental a cualquier
cambio neto, positivo o negativo, que se provoca sobre el medio ambiente
como consecuencia directa o indirecta, de acciones antrópicas que puedan
producir alteraciones susceptibles de afectar la salud y la calidad de vida, la
capacidad productiva de los recursos naturales y los procesos esenciales.

6.4 Diferencias y
analogías entre el EIA y la
AA
Entendiendo la Evaluación de Impacto Ambiental de forma genérica –
procedimiento jurídico administrativo que tiene por objeto la
identificación, predicción e interpretación de los impactos ambientales que
un proyecto o actividad produciría en caso de ser ejecutado, así como la
prevención, corrección y valoración de los mismos con el fin de ser
aceptado, modificado o rechazado por la Administración competente
podemos destacar como diferencias fundamentales con la Auditoría
Medioambiental, las siguientes:

• Objeto: La Evaluación de Impacto Ambiental predice las

consecuencias de la ejecución de un proyecto, de una nueva
instalación, en tanto que la Auditoría se refiere a las consecuencias
medioambientales que se derivan de instalaciones ya existentes.

• Regulación: La Evaluación de Impacto Ambiental se encuentra

claramente regulada en la legislación (tanto Nacional como
Autonómica), mientras que la Auditoría apenas se encuentra
regulada por ser algo novedoso.

• Características: La Evaluación de Impacto Ambiental es obligatoria

para la mayor parte de las empresas y su contenido mismo se
encuentra perfectamente definido, en tanto que de la Auditoría
Medioambiental, cabe destacar su carácter voluntario y su
flexibilidad.

• Publicidad: La Evaluación de Impacto Ambiental es sometida en

alguna de sus fases a información pública, mientras que la Auditoría

3
 no tiene por qué ser conocida por los particulares si el empresario
no lo desea.

- La auditoría ambiental es totalmente voluntaria, mientras que el

estudio evaluación de impacto ambiental se exige por la
legislación vigente para la mayor parte de las empresas, cuando
desean realizar una nueva instalación.

- La auditoría medioambiental se realiza sobre las instalaciones ya

existentes, en cambio el estudio de impacto ambiental se realiza
para evaluar los efectos potenciales que se pueden producir por
una nueva instalación.

- La auditoría medioambiental es una herramienta flexible cuyo

alcance está determinado por las necesidades y prioridades de la
empresa, en tanto que el estudio de impacto ambiental se
encuentra perfectamente regulado por las normas estatales,
autonómicas o locales, sin que sea permisible que dicho estudio
tenga un contenido inferior al mínimo exigido.

- La realización de la auditoría medioambiental permite conocer la

situación actual de las instalaciones, en cuanto a si se cumple o no
la legislación medioambiental y permite buscar soluciones en los
casos en que no se cumpla. El estudio de impacto ambiental al
realizarse sobre las nuevas instalaciones, implica que las mismas
deben cumplir con toda la legislación medioambiental aplicable, lo
que se detalla y justifica en este estudio, no siendo admisible en
general que un proyecto de nueva instalación cuyas emisiones,
inmisiones o vertidos sean contaminantes o superen los límites
fijados en las distintas leyes, reglamentos u ordenanzas, salvo que
tomen medidas correctoras oportunas.

Como similitudes podemos destacar:

• La finalidad en ambas es conocer el impacto que sobre el

medioambiente pueden tener unas instalaciones.

• Tanto la Auditoría Medioambiental con la Evaluación de Impacto

Ambiental ayudan a la toma de decisiones en la empresa.

4
6.5 Efectos de la
Evaluación de Impacto
ambiental
Esta herramienta sirve para registrar y valorar de manera sistemática y
global todos los efectos potenciales de un proyecto con objeto de evitar la
degradación ambiental.

6.6 La información
pública
La información pública es un derecho consagrado que permite el control,
monitoreo y participación del individuo social en los asuntos públicos, del
estado y de las instituciones gubernamentales.

El acceso a la información pública es un derecho fundado en una de las

características principales del gobierno republicano: que es el de la
publicidad de los actos de gobierno y transparencia de la administración.

En los cimientos del ejercicio del gobierno representativo la representación

democrática tiene carácter temporal y el ejercicio de sus funciones públicas
en nombre de la representación otorgada por el pueblo soberano está
abierta al refrendo o escrutinio de la población en cuyo nombre se
gobierna, a través del voto. La publicidad de los actos de gobierno
constituye el mejor factor de control -o bien de legitimación- del ejercicio
del poder por parte de los representantes.

Además el acceso a la información sobre la cosa pública posibilita a las

personas opinar con propiedad y veracidad, contribuyendo de tal modo al
debate público de las ideas, que es garantía esencial del sistema
democrático. Les permite además investigar los problemas de la
comunidad, controlar a los mandatarios y participar en la vida política del
Estado.

5
Que este derecho está contemplado en la Constitución Nacional,
particularmente por su adhesión al Pacto de San José de Costa Rica.

6.7 El Control Operativo

ejercido por la autoridad
administrativa
6.7.1 Las declaraciones de aptitud
ambiental
Las declaraciones de aptitud ambiental son el medio preventivo más
eficiente para acondicionar la realización de una actividad antrópica, con
un mínimo de seguridad que la misma no impactará en el ambiente de
manera tal que ponga en peligro el mismo ámbito en donde se desarrolla.

A los fines de evitar que las empresas ya instaladas deban adecuar su

funcionamientos a nuevos estándares en protección al medio ambiente y
poner en marcha todo una situación que elevaría los costos, de tal manera
que terminaría no cumpliendo con el fin para el cual se establecieron, es
que se proponen soluciones nuevas al respecto:

1) Determinación de estándares

Constitución de los niveles máximos o límites máximos de vertidos para

cada tipo de actividad industrial o de servicios, es decir techos de
tolerancia pre-establecidos en cuanto a las inmisiones derivadas del
funcionamiento de las mismas.

La determinación de estos estándares, está vinculada con la obtención de

la licencia, como acto-condición, que sujeta la autorización con el
cumplimiento de estos niveles exigidos.

2) Regulación de los factores empleados en la actividad

Esta regulación tiende a obtener como resultado, la minimización de los

daños ambientales, por la utilización de determinados productos o

6
materias primas, así como utilización de energías altamente
contaminantes.

3) Aprobación Administrativa

Otra de las medidas tendientes a adaptar las actividades industriales u

otras a las necesidades de regulación administrativa, es la obtención de
una aprobación o licencia por parte de la Administración. Los productos
autorizados son provistos de una marca identificatoria que permite
incorporarlos al circuito de la producción en serie.

6.7.2 Las sanciones por

incumplimiento de las normas de
tutela ambiental
Las sanciones se pueden clasificar en:

1) Represivas

Son aquellas sanciones administrativas y penales que tienen por fin

reprender actividades contaminantes y que consisten en apercibimiento,
multas, suspensión de actividades y clausura temporaria o definitiva de su
funcionamiento e inclusive llegar hasta la privación de la libertad.

2) Preventivas

Son aquellas medidas que tienen la finalidad de lograr el acatamiento de

ciertas conductas ambientales destinadas a la eliminación o atenuación de
la contaminación.

Estas medidas pueden responder a las denominadas tasas de vertidos, o

bien otros tributos fiscales que permitan el financiamiento y mejoramiento
para minimizar los daños ambientales por el impacto que producen dichas
actividades anteriormente mencionadas, por ejemplo plantas de
tratamiento de residuos industriales, de basura, entre otros.

7
6.7.3 Las medidas estimuladoras de
protección del ambiente
Estas medidas están destinadas a favorecer que las empresas e industrias
adopten e implementen estas medidas ambientales, permitiéndoles ciertos
beneficios que puedan obtener tanto económicos, fiscales y ambientales,
pudiendo alcanzar ventajas competitivas significativas ya que podrán
demostrar a las partes interesadas, especialmente a los accionistas, el valor
para la organización de una buena gestión ambiental.

Provee también a la organización de la oportunidad de vincular metas y

objetivos ambientales con resultados financieros específicos y de ese modo
asegurar que los recursos estén disponibles donde ellos aporten el mayor
beneficio en términos financieros y ambientales.

6.8 Clasificación de las

actividades industriales
para su regulación
administrativa
Las actividades industriales son clasificadas de diferentes maneras según
las normativas y de acuerdo al grado de contaminación que producen y
amenazan con el ambiente y la calidad de vida de las comunidades.

Podemos distinguir:

1) Molestas:

Son aquellas actividades que producen incomodidades a la comunidad, por

determinados ruidos, olores, vibraciones, gases, polvos, sin que por ello
sean de carácter intolerables para el desarrollo de la vida de los habitantes

Sin embargo estas molestias, que suelen ser generadas de talleres

pequeños, fábricas medianas y familiares, son dignas de ser consideradas

8
no sólo por el derecho sino también en virtud de su incidencia ambiental,
dado que las mismas pueden aun sin tener certeza jurídica o legal, ser
causantes de numerosas consecuencias que repercutan en la población. La
salud, seguridad, comodidad son bienes jurídicos tutelados que deben ser
evaluados a la hora de producirse algunas de estas actividades.

2) Insalubres y nocivas

Las actividades consideradas como insalubres son aquellas que afectan la

salud de la comunidad, por su grado de toxicidad. Actividades que deriven
en humos, vapores, gases requieren de determinadas medidas correctivas
técnicas para lograr la implementación de purificación de su
funcionamiento.

Aquellas consideradas como nocivas son las que tienen como

consecuencias evacuaciones de productos que causan daños a los recursos
naturales en general.

Como por ejemplo, plaguicidas, pesticidas, que no sólo alteran la salud de

las personas sino también las riquezas agrícolas, faunísticas, y los factores
abióticos como suelo, agua y aire.

3) Peligrosas

Se consideran aquellas actividades que tienen por objeto la fabricación,

manipulación, transporte, comercialización o almacenamiento de
productos susceptibles de causar impactos ambientales tales como:
Explosiones, radiaciones o combustiones que ponen en riesgo inminente
las personas y los bienes.

9
6.9 Clasificación de los
resultados ambientales de
la actividad humana para
su regulación legal
Dentro de las múltiples actividades industriales y tecnológicas del hombre
podemos identificar algunos de esos resultados que son altamente
contaminantes para el medio ambiente y requieren una regulación legal
específica.

Los agentes contaminantes pueden clasificarse en procesos de emisión e

inmisión que transmiten a la atmósfera sustancias nocivas molestas o
insalubres.

Los principales agentes de contaminación son:

• El dióxido de carbono: Generalmente se origina en los procesos de

producción de energía de la industria y de la calefacción doméstica.
Recordemos que es el principal agente causante del calentamiento
global.

• El monóxido de carbono: producido por las combustiones

incompletas, en particular de las siderurgias, las refinerías de
petróleos y los vehículos.

• El Plomo: cuya fuente principal de contaminación por plomo lo

constituyen las industrias que funden ese metal, las industrias
químicas y los plaguicidas.

• Las Radiaciones: En su mayor parte se originan por la producción de

energía atómica, la fabricación de pruebas y armas de este tipo y los
buques de propulsión nuclear. Se incluyen dentro de éstas a las
emisiones sonoras o auditivas que en forma excesiva contaminan el
ambiente; como ejemplo de ello podemos citar como novedosa a la
contaminación por la instalación de antenas celulares.

10
UNIDAD 7:TUTELA
ADMINISTRATIVA DEL
AMBIENTE (NACIONAL)

7.1 Introducción. Aspectos

generales
Existen en la República Argentina leyes llamadas de presupuestos mínimos.
Luego de ocho años de reformada la constitución, el Congreso de la
Nación, dio nacimiento a la primera ley de presupuestos mínimos. En el
año 2002 se dictaron leyes de estas características, estas son:

• Ley general del Ambiente,

• Ley de Gestión de las Aguas,

• Ley de Régimen de Acceso a la Información Pública Ambiental,

• Ley para la Gestión y Eliminación de los PCBs (Policlorobifenilos o

Bifenilos Policlorados),

• Ley de Residuos Industriales y

• Ley de Gestión de Residuos Domiciliarios.

Una corriente minoritaria de pensamiento considera que “el criterio

temporal no parece convincente para determinar cuándo una ley es de
presupuestos mínimos, habida cuenta de que es el concepto de
presupuestos mínimos lo que permite dirimir si aquella norma encuadra en
su significado”. Es decir, que no aceptan que las leyes de presupuestos
mínimos nacen a partir de la reforma de la constitución, si no que por el
contrario esas leyes ya existían, porque es el contenido de las mismas lo
que nos indica si corresponde o no a esa categoría. Por este motivo es que
sostienen que una ley más debe incluirse en el listado mencionado: La Ley
de Rehuidos Peligrosos.

11
7.2 Ley General del
Ambiente. Ley 25.675.
Antecedentes. Principios.
Presupuestos mínimos.
Sancionada el 6 de noviembre de 2002 la Ley General del Ambiente se
convierte en un paradigma de la política ambiental Argentina. Establece
“los presupuestos mínimos para:

• El logro de una gestión sustentable y adecuada al ambiente.

• La preservación y protección de la diversidad biológica.

• La implementación del desarrollo sustentable.

Determina los objetivos de la política Nacional así como también los

principios de la misma, a saber:

• principios de congruencia,

• prevención,

• precautorio,

• equidad

• intergeneracional,

• progresividad,

• responsabilidad,

• subsidiaridad,

• sustentabilidad,

• solidaridad,

12
 • y principio de cooperación.

Define el tan emblemático concepto de presupuestos mínimos. Determina

como fuero judicial competente a la justicia de los Tribunales Ordinarios,
excepcionalmente, si la degradación o contaminación corresponde a
recursos ambientales interjurisdiccionales, se establece la competencia
federal.

Determina los instrumentos de la política y la gestión ambiental,

desarrollando las ideas de:

1. Ordenamiento ambiental del territorio.

Establece la necesidad de coordinación ambiental para la determinación de

dicho ordenamiento en base a la acción concertada de municipios,
provincias y el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA).

2. Evaluación de impacto ambiental (EIA)

Establece la obligatoriedad de EIA para toda obra o actividad que sea

susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar
la calidad de vida de la población. Las autoridades competentes serán
quienes deban determinar la necesidad de presentación del estudio cuyo
procedimiento administrativo concluirá con una necesidad de declaración
de impacto ambiental en la que se expondrá la viabilidad o no del proyecto
presentado.

3. Sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas.

4. Educación ambiental.

Considerada como “el instrumento básico para generar en los ciudadanos

valores, comportamientos y actitudes que sean acordes con un ambiente
equilibrado, propendan a la preservación de los recursos naturales y su
utilización sostenible, y mejoren la calidad de vida de la población”.
Establece la necesidad de implementación de planes inmersos en los
sistemas de educación.

5. Sistema de diagnostico e información ambiental.

Estatuye por primera vez la obligatoriedad de brindar información

ambiental. Considerando sujetos obligados a cumplir con la norma a
personas físicas y jurídicas, públicas o privadas.

13
6. Régimen económico de promoción del desarrollo sustentable.

Estatuye como pilares fundamentales:

I. La promoción de la participación ciudadana.

II. La obligatoriedad de contratación de un Seguro Ambiental y

Fondo de Restauración para el desarrollo de actividades que
puedan degradar el ambiente.

III. La creación del Sistema Federal Ambiental instrumentado a

través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA),
destinado a coordinar la política ambiental, tendiente al logro del
desarrollo sustentable, entre el gobierno nacional, los gobiernos
provinciales y el de la Ciudad de Buenos Aires.

IV. El daño ambiental definido como toda alteración relevante que

modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de
los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos.

V. El Fondo de Compensación Ambiental administrado por la

autoridad competente de cada jurisdicción y destinado a garantizar
la calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos
o peligrosos sobre el ambiente y la atención de emergencias
ambientales.

Ratifica el Acta Constitutiva del Consejo Federal de Medio Ambiente

(COFEMA), suscrita el 31 de agosto de 1990 y el Pacto Federal
Ambiental, suscrito el 5 de junio de 1993 cuyos textos convierte en
anexos.

14
7.3 Ley de régimen de
libre acceso a la
información pública. Ley
25.831
Publicada el 7 de enero de 2004 se convierte en una de las leyes de
presupuestos mínimos vigentes en el país cuyo objeto es la protección del
derecho a la información ambiental, considerada como “toda aquella
información en cualquier forma de expresión o soporte relacionada con el
ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable”.

La ley determina que el acceso a la información será libre y gratuito para

toda persona física o jurídica sin que sea necesario acreditar interés
legítimo o fehaciente, convirtiéndose en una herramienta por excelencia
para la defensa del ambiente.

“El derecho de acceso a la información pública, consiste en el derecho que

posee el ciudadano de acceder a la información administrada por el Estado,
ya sea producida por sus órganos o producida por otros organismos o
particulares sobre los que recaiga la obligación de informar”.

La Cláusula Ambiental de la Constitución establece que los ciudadanos

argentinos tendrán el derecho a la información. Este derecho,
programático hasta ese momento, es reglamentado por esta ley y
complementario también por algunos artículos de la Ley General del
Ambiente transformándose así en un derecho “Operativo”. Es una ley de
mucho valor e importancia ya que establece un vital mecanismo para el
funcionamiento de la democracia participativa.

15
7.4 Ley de presupuestos
mínimos de protección
ambiental sobre la gestión
integral de residuos
industriales y de
actividades de servicios.
Ley 25.612
En sus disposiciones generales determina que su fin es establecer los
presupuestos mínimos de protección ambiental sobre la gestión integral de
residuos de origen industrial y de actividades de servicio. Define vocablos
vitales para su comprensión como: proceso industrial, actividad de servicio,
residuo industrial y gestión integral de residuos industriales. Establece
entre sus objetivos… “Garantizar la preservación ambiental, la protección
de los recursos naturales, calidad de vida de la población, la conservación
de la biodiversidad y el equilibrio de los ecosistemas”.

Determina los sujetos que quedan excluidos de la normativa por poseer

regulaciones específicas. Al igual que la ley de residuos domiciliarios,
prohíbe la importación, introducción y transporte de todo tipo de residuos,
provenientes de otros países al territorio nacional. Establece que cada
autoridad de aplicación deberá clasificar los residuos, según los niveles de
riesgo, como mínimo, en tres categorías: riesgo bajo, medio y alto.

El capítulo tercero corresponde a los generadores, a quienes la ley les

atribuye la responsabilidad del tratamiento adecuado y la disposición final
de los residuos, estableciendo la obligación de presentar periódicamente
una declaración jurada en la que conste los datos identificatorios, las
características de los residuos industriales y los procesos que los generan.

De manera acertada, establece que las autoridades provinciales y de la

Ciudad de Buenos Aires deberán adoptar medidas promocionales para
aquellos generadores que implementen programas de adecuación

16
tecnológica, como resultado de una gestión ambiental integral, generando
de esta manera una política de incentivo y equilibrio entre industria y
ambiente.

Instituye la creación de registros de generadores por jurisdicción que se

integran en un sistema de información nacional y de libre acceso para la
población, crea el “Manifiesto” que consiste en un documento en el cual se
dejará constancia de toda actividad realizada con respecto a los residuos
industriales, al que le otorga el carácter de declaración jurada.

Dedica uno de sus capítulos a la actividad realizada por transportistas,

estableciendo entre sus obligaciones la de contratar un seguro de
responsabilidad civil, caución o fianza bancaria u otra garantía equivalente,
que de cobertura a los residuos, determinando que: “todo transportista de
residuos es responsable, en calidad de guardián de los mismos, de todo
daño producido, durante el transporte desde los lugares de generación
hasta los lugares autorizados de almacenamiento, tratamiento o
disposición final”.

A posteriori detalla la situación de las plantas de almacenamiento,

tratamiento y disposición final de residuos estableciendo la obligación de
realizar una Evaluación de Impacto Ambiental para su habilitación.
Determina que las mismas deberán llevar un registro de operaciones que
se realicen. Expresa que la autoridad de aplicación nacional acordará con
las autoridades provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, los criterios
sobre las condiciones de cierre de las plantas teniendo siempre como
factor condicionante la preservación ambiental y la calidad de vida de la
población. También corresponderá establecer a esta autoridad los criterios
generales sobre los métodos y la factibilidad de almacenamiento,
tratamiento, y disposición final de los residuos industriales y de actividades
de servicio. Concordante con la metodología de establecer claramente la
responsabilidad civil de los integrantes de este proceso, determina que los
titulares de las plantas serán responsables, en calidad de guardianes o
dueños, de todo daño producido por estos en razón de la actividad que en
ella se desarrolla. Asimismo, obliga a la contratación por parte de los
titulares de las mismas de un seguro de responsabilidad civil, caución,
fianza bancaria u otra garantía.

Establece que el desarrollo de este tipo de actividad genera la obligación

de dar aviso al Registro de la Propiedad del tipo de uso al que es sometido
el inmueble.

Con gran acierto, detalla los tres órdenes de responsabilidad en que el

agente puede incurrir en caso de no ser consecuentes con la disposiciones.
A pesar de destinar un título específico a la responsabilidad civil, disgrega
conceptos referentes a la misma en diversos capítulos. Establece que todo

17
residuo industrial debe ser considerado como cosa riesgosa. El artículo 41
determina que, en el ámbito de la responsabilidad extracontractual, no es
oponible a terceros la trasmisión del dominio o abandono voluntario de los
residuos industriales y de actividades de servicio. Posteriormente estipula
la responsabilidad administrativa ocasionada por las infracciones a las
disposiciones de la ley y la responsabilidad penal definiendo nuevos tipos
penales vinculados al uso de residuos industriales.

7.5 Ley de Presupuestos

mínimos para la gestión y
eliminación de los PCBs.
Ley Nº 25.670
Sancionada en octubre de 2002, se declara como una ley de presupuestos
mínimos y viene a tratar uno de los problemas ambientales más candentes
de la Argentina de la década del noventa. Tiene como objetivo establecer
la gestión de los PCBs (Bifenilos Policlorados), a través de la fiscalización de
las operaciones asociadas a los PCBs, la eliminación de aparatos que lo
contengan, la prohibición de instalación de los mismos, la población del
ingreso del país de PCBs, de su producción y comercialización. Dicho
control está a cargo del Poder Ejecutivo.

Desarrolla en su cuerpo las definiciones necesarias para su tratamiento.

Crea el Registro Nacional Integrado de Poseedores de PCBs en los que
deberán registrarse los poseedores, fabricantes y comerciantes de PCBs.

Determina la obligación de contratar un seguro de responsabilidad civil,

caución, fianza bancaria, u otros similares, a toda persona que realice
actividades en las cuales deben emplear sustancias vinculadas al PCBs, esta
obligación tiene como objeto asegurar la recomposición de los posibles
daños ambientales y dar cobertura de los riesgos a la salud de la población
que se pudiera causar.

Determina como autoridad de aplicación al organismo Nacional de mayor

nivel jerárquico con competencia ambiental, a quien le impone la

18
obligación de establecer políticas para la gestión de PCBs en forma
coordinada con las provincias, entre otras actividades.

Establece un plan de acción y determina objetivos a cumplir en el

transcurso del tiempo, por ejemplo, su artículo 14 reza:

“Antes del año 2010 todos los aparatos que contengan PCBs, y que su
poseedor quiera mantenerlos en operación, deberán ser descontaminados
a exclusivo cargo del poseedor. Hasta tanto esto suceda el poseedor no
podrá reponer PCBs, debiendo remplazarlo por fluidos libres de dicha
sustancia”.

Determina al PCBs y a todo aparato que lo contenga como cosa riesgosa y

se vincula su daño al producido por un residuo peligroso. Establece las
sanciones administrativas, determinando su acumulación con la
responsabilidad civil y penal.

7.6 Ley del régimen de

gestión ambiental de
aguas. Ley 25.688.
Decretos 776/92 y
999/92.
Sancionada en noviembre de 2002, establece los Presupuestos mínimos
Ambientales, para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso
racional. Establece las definiciones de agua, cuenca hídrica y utilización de
las aguas. Crea los Comité de Cuencas Hídricas destinados a asesorar a las
autoridades competentes en materia de recursos hídricos. Determina que
la autoridad nacional de aplicación deberá:

a) Determinar los límites máximos de contaminación aceptables para las

aguas de acuerdo a los distintos usos.

b) Definir las directrices para la recarga y protección de acuíferos.

19
c) Fijar los parámetros y estándares ambientales de calidad de las aguas.

d) Elaborar y actualizar el Plan Nacional para la preservación,

aprovechamiento y uso racional de las aguas, que deberá ser aprobado por
ley del Congreso de la Nación.

También podrá declarar zona crítica de protección a determinadas

cuencas, acuíferas, o masas de agua por sus características naturales o de
interés ambiental.

7.7 Ley de residuos

peligrosos. Ley 24.051.
Decreto 831/93.
Determina en su primer artículo que es una Ley de Presupuestos mínimos
destinada a la Generación, manipulación, transporte y tratamiento de los
residuos peligrosos. Define a los residuos peligrosos y los que deben
considerarse excluidos de esta ley.

Establece en Registro de generadores y operadores de residuos peligrosos

y que la autoridad de aplicación de la ley serán los organismos que
determine cada una de las jurisdicciones locales, permitiendo de esta
manera que cada jurisdicción establezca las normas complementarias
necesarias para el cumplimiento efectivo de la misma y que cada población
pueda adaptarse según sus propias particularidades. Se destaca la
necesidad de programas que promuevan la valorización de los residuos.

Determina que debe entenderse por generación y disposición inicial de

residuos, clasificando a los generadores en generales y especiales,
estableciendo la necesidad de complementación por parte de las leyes de
cada jurisdicción. En cuanto a la recolección y el transporte impone a las
autoridades competentes la obligación de garantizar que los residuos
peligrosos sean recolectados y transportados mediante métodos que
prevengan y minimicen los impactos negativos sobre el ambiente y calidad
de vida de la población. Establece el principio rector de la actividad, pero
deja liberado a la decisión de cada jurisdicción la metodología y frecuencia
con que se hará la recolección.

20
Define planta de tratamiento, y de disposición final, brindando las
características esenciales de cada uno de ellos y determinando los sitios en
los que deben ubicarse, para lo cual brinda parámetros generales como:

• Alejamiento de áreas urbanas.

• Prohibición de establecimiento en áreas protegidas o sitios que

contengan elementos significativos del patrimonio natural y
cultural.

• Sitios que no sean inundables.

Conclusión
La interpretación del artículo 41 de la Constitución Nacional, precisa una
lectura desde un federalismo consiente. En virtud del cumplimiento del
sistema federal las provincias han delegado a la Nación la facultad de dictar
normas de contenido ambiental. Esta facultad permite fijar políticas
uniformes en cuestiones tan transversales como las concernientes al
ambiente. Y permite, además, armonizar una situación de alto contenido
interjurisdiccional que arroja mejores resultados si las políticas del Estado
son establecidas por el poder central. La delegación se efectúa con el
objetivo de coordinar la actividad ambiental de todos los actores del
sistema, “esto sucede porque el medio ambiente no se concibe de modo
discontinuo. No podemos fragmentarlo a través de las arbitrarias divisiones
políticas estatales. Las fronteras son creaciones humanas, que involucran
una convención del hombre que el medio ambiente en la mayor parte de
las veces no tiene consideración”.

El objetivo es perseguir un mínimo de uniformidad nacional que se

obtendrá a través del desarrollo de los presupuestos mínimos, sin avasallar
las autonomías locales y un máximo de especialidad y respeto por la
diversidad local que será otorgado por la normativa de origen provincial de
complemento.

Es preciso identificar que la facultad concurrente, del Estado y las

provincias, para legislar en materia ambiental tiene un nuevo contenido.
Estamos ante una relación concurrente diferente a las demás, nueva para
el escenario del derecho argentino.

Que nace a partir de la necesidad de perseguir un federalismo ambiental,

que se plasma en el artículo 41 a través de la voluntad de las provincias de
otorgar a la Nación la potestad de regular los lineamientos, de las
provincias en materia ambiental.

21
Las provincias reconocen la necesidad de que las cuestiones concernientes
al medio ambiente sean legisladas por la Nación en parámetros generales;
y complementadas por un “plus” siempre que no afecte la télesis de la
norma nacional. Le diferencia es que la función competencial para legislar
aparece desdoblada en dos subfunciones, ya que le corresponderá a la
nación de manera exclusiva la función competencial de dictar normas que
contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias la
función exclusiva de dictar las normas necesarias para complementarlas.

En los supuestos de concurrencia federal típica como en materia de

progreso reglado en los artículos 75 inc.18 y 125, donde tanto la Nación
como las provincias pueden reglar al materia, si las mismas se oponen se
resolverá la cuestión por la primacía del derecho federal del artículo 31, en
cambio en estos casos la cuestión se deberá resolver conforme al art. 41.

Las provincias establecen dos límites: en primer lugar las leyes de

presupuestos mínimos establecerán las reglas en materia ambiental y las
provincias deberán adecuarse a ellas sin alterar la ley nacional pues de lo
contrario se violaría el art. 31 de la C.N. del que deriva el principio de
supremacía constitucional. En segundo lugar las provincias determinan en
forma expresa en el art. 124 el dominio originario de sus recursos
naturales, disposición estrechamente ligada con el art. 41, ya que
determina que la concurrencia será solo en materia legislativa pero de
ninguna manera en materia de ejecución o jurisdicción como
implícitamente lo determina el art. 41. En España la Sentencia del Tribunal
Constitucional 170/1989 ha dicho “la comunidad de Madrid no puede
establecer normas adicionales de protección en contra de la legislación
básica del Estado, pero, por la propia naturaleza de las normas de
protección del medio ambiente, la ley autonómica, respetando esa
legislación básica, puede también complementar o reforzar los niveles de
protección previstos en esa legislación básica, siempre que esas medidas
legales autonómicas serán compatibles, no contradigan, ignoren o limiten
la protección establecida en la legislación básica del estado.”

El régimen de concurrencia tiene ahora un límite constituido por la nueva

competencia asignada a la Nación.

Una ley de presupuestos mínimos en materia de instalación de antenas de

telefonía celular permitiría dar uniformidad a los dos mil municipios de
Argentina y a las 24 provincias, en cuanto a la política de instalación, pero
también permitiría colaborar con el desarrollo de las empresas para su
desarrollo es el confuso panorama legal en los diferentes municipios. Una
legislación concertada sería la solución viable para el desarrollo tecnológico
y el cuidado del ambiente y la salud, el símbolo del desarrollo sustentable.

22
UNIDAD 8: TUTELA
ADMINISTRATIVA DEL
AMBIENTE
(PROVINCIAL)

8.1- Tutela del ambiente

en la provincia de Córdoba
Se entiende por tutela del ambiente dentro de la jurisdicción de la
Provincia de Córdoba, todas aquellas actividades tendientes a la
orientación, protección, defensa, mantenimiento, planificación,
mejoramiento y ordenamiento de el ambiente, agropecuario, natural,
urbano, calidad de vida, elementos artificiales o culturales, paisajes o
escenarios que se encuentran dentro de la jurisdicción del territorio de
nuestra provincia.

23
8.2 Recepción Normativa
del Proceso de EIA. Ley
7343 - Principios rectores.
Decreto reglamentario Nº
2131/10
La ley 7343, ley de principios rectores para la preservación, conservación,
defensa y mejoramiento del ambiente, tiene por finalidad la tutela
ambiental en todo el territorio de la provincia de Córdoba, para lograr y
mantener una óptima calidad de vida.

Esta ley establece en su normativa, que todas aquellas personas, públicas o

privadas, responsables de obras o acciones que degraden al ambiente,
están obligadas a presentar un estudio e informe de Evaluación de Impacto
Ambiental en todas las etapas del proyecto. (Artículo 49)

El artículo 50 determina que estas actividades que puedan poner en peligro

de contaminación al ambiente, sólo será, autorizadas si establecieren
garantías, procedimientos y normas para corregir tal situación, siendo la
autorización otorgada por la Agencia Córdoba Ambiente Sociedad del
Estado.

Siguiendo esta normativa se enumeran aquellas actividades que se

consideran degradantes o susceptible de degradar el ambiente. Entre ellas
la ley menciona:

a. Las que contaminan directa o indirectamente todos aquellos factores

tanto naturales como culturales del ecosistema
b. Las que incidan sobre las aguas, sus cauces, fondos, márgenes, etc.
c. Las que emitan ruidos o radiaciones de cualquier naturaleza
d. Las que propendan a la acumulación de residuos
e. Las que utilicen armas químicas, biológicas o nucleares
f. Las que agoten los recursos naturales
g. Las que favorezcan directa o indirectamente a la erosión eólica, hídrica,
biológica.

24
8.3 Creación de la
Agencia del Ambiente
La Provincia de Córdoba, a los efectos de lograr mejorar la calidad de vida
de sus habitantes y de preservar los recursos naturales que se encuentren
en su territorio, crea esta Agencia del Medio Ambiente, concediéndole sin
perjuicio de lo establecido por el artículo 5 de la Ley 8789 determinadas
atribuciones:

a. Elaborar con los restantes organismos de la Administración, un Plan

Provincial de Preservación, conservación, defensa y mejoramiento del
Ambiente.

b. Controlar la presentación y ejecución de los estudios de EIA en todas las

etapas del desarrollo de los proyectos que se presentan.

c. Vigilar en forma permanente el estado ambiental provincial, cuali y

cuantificando los niveles de degradación, real, potencial o previsible.

d. Fomentar y desarrollar estudios ambientales

e. Elaborar normas Provinciales para mejorar la Calidad Ambiental

f. Examinar y proponer reformas al marco-jurídico administrativo de la

Provincia en materia Ambiental

g. Promover y desarrollar la información y formación del personal de la

Administración en todo lo concerniente al amiente.

h. Investigar denuncias de actividades degradantes o susceptibles de

degradar al ambiente.

i. Otorgar autorizaciones para la realización de actividades que impacten en

materia ambiental en el territorio de la Provincia.

25
8.4 Ley de Gestión de los
residuos sólidos urbanos
(RSU) y residuos
asimilables a los (RSU)
La ley 9088, publicada en marzo del 2003, entiende sobre la gestión de los
residuos sólidos urbanos (RSU), y residuos asimilables a los RSU,
estableciendo que es de aplicación la generación, transporte, tratamiento y
eliminación de estos residuos.

Se entiende por residuos sólidos urbanos, de acuerdo a la presente ley, a

los residuos sólidos domiciliarios, derivados de la poda, escombros,
desperdicios de origen animal, enceres domésticos y vehículos en desuso
con la característica de ser producidos en las actividades urbanas,
exceptuando a todos aquellos que estén sometidos a tratamientos
especiales como los patógenos, radioactivos, peligrosos u otros.

De acuerdo a la presente ley actuará como autoridad de aplicación la

Agencia Córdoba Deportes, Ambiente, Cultura y Turismo S.E.M.

Son atribuciones de la Autoridad de Aplicación las enumeradas en el

artículo 4to de la ley:

a. Instrumentar Programas de Gestión integral de los Residuos locales y

regionales en coordinación con otras jurisdicciones.

b. Promover políticas fiscales y económicas para la implementación de

sistemas de gestión de residuos.

c. Favorecer la integración Intermunicipal en el tratamiento de estos

residuos.

Esta ley también hace mención a la definición de los Vertederos

Controlados, entendiéndose por ello al “lugar físico” de disposición final de
los residuos sólidos urbanos y los residuos asimilables a los RSU.

Asimismo establece las condiciones mínimas y obligatorias para la

disposición del tratamiento de estos residuos:

a. Establecer condiciones de seguridad física y administrativas adecuadas

26
b. Respetar las condiciones de los líquidos y gases emanados de los
residuos

c. Establecer un sistema periódico de monitoreo.

27
Módulo 4
Tutela Civil y penal
del Ambiente
UNIDAD 9: LA TUTELA
DEL AMBIENTE EN EL
DERECHO PRIVADO
9.1 Introducción
Las viejas técnicas defensivas frente a las agresiones contra el dominio
procedentes de predios próximos, fueron paulatinamente acomodándose a
las exigencias de la primera civilización industrial, incluyéndose en los
códigos (art. 1908, Código Civil español) entre las posibles perturbaciones
son materializables a través de humos y emanaciones.(Mateo R. M., op.
Loc. Cit, Vol. I, pág. 163, en 1.2, nota 3).

Nuestro Código Civil contenía normas semejantes en los artículos 2618 y

2619, que fueron modificadas por la reforma de la ley 17711, derogándose
este último artículo, pero mejorándose el primero al poner límites al
ejercicio de actividades en inmuebles vecinos, que “no deben exceder la
normal tolerancia, teniendo en cuenta las condiciones del lugar y aunque
mediare autorización administrativa para aquellas”.

La protección del medio ambiente se articula principalmente mediante

instrumentos de derecho público. Ello es la consecuencia de que el interés
necesitado de protección es un interés colectivo. La reforma constitucional
de 1994 ha dispuesto en el artículo 41 que “todos los habitantes gozan del
derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo
humano…” (Los nuevos derechos y garantías incorporados a la Constitución
Nacional de 1853-60 por la reforma de 1994, los hemos tratado en el
Capitulo V, parágrafo 5.2ª de esta obra).

La obligación de los poderes públicos (Art. 41, 2da. Parte de la Constitución

reformada), se articula primordialmente a través de un complejo sistema
de normas administrativas que el Gobierno de la Nación y el de las
provincias han dictado y deben aun dictar para organizar definitivamente la
estructura institucional en defensa del ambiente y los recursos naturales.

1
Refiriéndose al régimen institucional español se ha dicho que “junto a esta
protección administrativa y penal, nada obsta para que los intereses y
derechos de índole privada, que están también afectados por una posible
degradación del medio ambiente, puedan ser protegidos ejercitando
acciones civiles” (Conde-Pumpido Tourón, 1990, Revista de
DerechoAmbiental, nro. 5, pág. 11)

La posibilidad de obtener el apoyo de los tribunales civiles ordinarios para

conseguir el resarcimiento de daños ambientales que inciden en
patrimonios individuales, ha sido asumida por la jurisprudencia española,
esos tribunales han reclamado su competencia aun cuando las situaciones
que originaron los perjuicios apareciesen respaldadas por las
correspondientes autorizaciones y licencias administrativas , señalándose
que: “una cosa es la determinación del permiso de instalación de industria
y de los elementos que deben ser acoplados para evitar daños y peligros –
cuya determinación corresponde a la administración- y otra bien distinta es
que cuando por no cumplirse los requisitos ordenados o porque los
elementos empleados sean deficientes o insuficientes, se produce un daño
en la propiedad de un tercero cuyo conocimiento compete a los
tribunales”( Mateo R. M y Conde-Pumpido Tourón, 1990). “El acatamiento
y observancia de las normas administrativas no colocan al obligado al
abrigo de la correspondiente acción civil de los perjudicados o interesados
en orden a sus derechos subjetivos lesionados, puesto que si aquellas
contemplan los intereses públicos sociales, ésta resguarda el interés
privado exigiendo en todo caso el resarcimiento del daño”( Tribunal
Supremo español, sentencia del 16-I-1989, caso “ENSIDESA”, citada por
autores mencionados ( Mateo R. M y Conde-Pumpido Tourón).

En igual sentido la sentencia citada en la nota, de donde destacamos el

siguiente considerando: “Que a la luz de estas pautas orientadoras es
manifiesto que el ejercicio de una industria, no obstante su interés para la
economía nacional, debe desenvolverse en su funcionamiento guardando
el debido respeto a la propiedad ajena, ya que el ordenamiento jurídico no
puede permitir que una forma concreta de actividad económica, por el solo
hecho de representar un interés social, disfrute de un régimen tan singular
que se autorice para suprimir o menoscabar los derechos de los
particulares. Antes por el contrario, el interés público de una industria no
contradice la obligación de proceder a todas las instalaciones precisas para
evitar los daños, acudiendo a los medios que la técnica imponga para
eliminar las inmisiones, como tampoco excluye la justa exigencia de
resarcir el quebranto patrimonial ocasionado a los propietarios de los
predios vecinos, indemnización debida prescindiendo de toda idea de culpa
por tratarse de responsabilidad objetiva”. (Sentencia del 12-XII-1980, caso
“Hidroeléctrica del Cantábrico repertorio de Jurisprudencia, 1981,pág.
474).

2
En lo que concierne a nuestro sistema institucional en punto a la tutela
ambiental, no cabe duda que son los principios del derecho público de la
administración gubernamental, los que fijan las normas de seguridad para
prevenir los efectos ecológicos de cualquier actividad, pero tampoco puede
haber dudas de que el derecho privado es de aplicación toda vez que un
particular es amenazado o sufre en su persona o sus bienes un perjuicio
como consecuencia de un riesgo ambiental.

La jurisdicción civil de los tribunales ordinarios es de exclusiva competencia

para intervenir en las acciones que los interesados debidamente
legitimados, planteen en defensa de sus derechos subjetivos amenazados o
lesionados como consecuencia de ilícitos ambientales.

9.2 Autonomía de la
jurisdicción civil. Bases
institucionales.
Las bases institucionales de la tutela ambiental tienen, desde la reforma
constitucional de 1994, la jerarquía superior que les confiere la Carta
Magna al enumerar en el nuevo Capítulo Segundo de la Primera Parte de
ella los “Nuevos derechos y garantías”, entre los que enuncia en el artículo
41, el “derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades
presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el
deber de preservarlo”.

La norma citada se inscribe en el proceso universal de las declaraciones

internacionales y del moderno constitucionalismo social, que consagra
como un derecho inviolable de los seres humanos el goce de la calidad de
vida apropiada a la dignidad que les corresponde como seres éticos-físicos,
y el deber de preservar el ambiente y los recursos naturales para las
generaciones futuras mediante el postulado del “desarrollo sustentable”
enunciado solemnemente en 1972 en la Declaración de Estocolmo, y
proclamado universalmente como un deber inherente a la humanidad en el
informe “Nuestro futuro común” publicado en 1987, por la Comisión de

3
Expertos sobre Medio Ambiente y Desarrollo, presidida por la Primer
Ministro de Noruega, Mrs. Brundtland.

La cuestión de los nuevos derechos y garantías enunciadas por la reforma

constitucional de 1994, así como los principios básicos de distribución de
competencias del poder de policía ambiental han sido tratadas en esta
obra en el Capitulo V, y a él nos remitimos.

9.3 La normativa de
protección de los derechos
subjetivos frente al ilícito
ambiental
9.3.1 La prevención del daño
ambiental
1) LA VÍA DEL AMPARO

Esta vía tiene también hoy rango constitucional.

El artículo 43 de la Constitución reformada habilita la acción expedita y

rápida del amparo, en las condiciones que establece, siempre que no exista
otro medio judicial más idóneo contra todo acto u omisión de autoridades
públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione,
restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta,
derechos y garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley.

Esta vía de acceso a la jurisdicción es excepcional y requiere un

condicionamiento que no siempre puede acreditarse debidamente y con la
urgencia que el caso hace necesario. El tema ha sido motivo de tratamiento
en el Capitulo V (parágr. 5.5, B), c) de la obra citada.

4
Sin embargo, consideramos que es oportuno ampliar ese desarrollo porque
en el tratamiento de la vía de amparo, es fundamental para acceder a la
jurisdicción.

En este párrafo nos ocupamos de la acción de amparo como medio

procesal para la defensa de los derechos subjetivos frente al ilícito
ambiental. Antes nos hemos referido a esta acción excepcional para la
tutela ambiental como “interés difuso”.

Parece oportuno insistir en lo que expresamos entonces en el sentido de

que cuando en la primera parte del artículo 43 se reconoce legitimación
procesal “a toda persona”, se está muy lejos de admitir una “acción
popular” que por su alcance impreciso hubiera requerido una referencia
expresa a ella y a la invocación de un presunto interés público
indeterminado. Aquel texto legal admite solamente legitimación activa
para accionar en defensa del interés difuso, que la misma norma alude
como “derechos que protegen el ambiente”, generalizando su
categorización dentro de los “derechos de incidencia colectiva”, a sujetos
determinados como el “afectado”, el “defensor del pueblo” y las
“asociaciones que propendan a esos fines”, sujetos excepcionalmente
legitimados por el propio texto constitucional.

Sobre este aspecto particular de la acción de amparo, excluyente de la

llamada “acción popular”, vienen al caso citar un reciente trabajo del Sub-
procurador del Tesoro de la Nación, García Pulles (1995, L.L., 15-II), quien
considera necesario para el tratamiento de esta cuestión “partir del
argumento de la falta de recepción de la llamada “acción popular”.

En este trabajo que estamos citando, se recuerda el pensamiento de

Marienhoff expuesto en una conferencia en la Universidad del Museo
Social Argentino, el 14 de mayo de 1986. En aquella oportunidad dijo el
maestro que “la acción popular”, que caracteriza a la protección
jurisdiccional del interés simple, no podría instituirse en nuestro régimen
jurídico, porque vulneraria el artículo 22 de la Constitución Nacional, en
tanto establece que el “pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus
representantes y autoridades creadas en esta Constitución”; agregando
que el concepto de “pueblo” utilizado en la norma se refiere a “cualquiera
de sus partes, por entender inconcebible una acción popular que fuera
promovida ante la justicia, simultáneamente, por todo el pueblo en su
conjunto total”. (MARIENHOFF, L.L, 1986-C, págs. 899/910).

Aunque esta tesis está referida en particular a las acciones contra el Estado
para impugnar u objetar judicialmente actos administrativos, los
fundamentos expuestos son absolutamente aplicables a la acción que un
particular pretenda ejercer, sin la invocación de un derecho subjetivo
lesionado, contra el Estado o contra cualquier particular, so pretexto de la

5
tutela del interés difuso o simple que una comunidad pueda tener a
preservar el ambiente o la calidad de vida en general.

Ello es así porque nadie puede atribuirse la representación del pueblo en la

defensa de un interés colectivo o supraindividual, ya sea frente a un acto
de la autoridad pública de hecho o de derecho, o de un particular, que
afecte indeterminadamente a una pluralidad de sujetos en cuanto
integrantes de grupos o clases sociales o categorías de personas ligadas por
un interés de incidencia colectiva.

No está demás señalar que el artículo 22 de la Constitución de 1853-60,

esta reproducido con el mismo texto y ubicación metodológica después de
la reforma de 1994, pues ese contenido es la máxima expresión de la
democracia representativa.

Creemos, sin embargo, que dado el carácter político del contenido de esa
norma constitucional, no atentaría contra el sistema representativo una
disposición de la Carta Magna que expresamente estableciera una “acción
popular” en la protección de intereses difusos de alcance colectivo, pero
que no comporten la intervención de un particular a nombre del pueblo en
la organización y funcionamiento de las instituciones republicanas.

2) LA ACCIÓN NEGATORIA

Cuando el daño ya se ha producido la vía natural para acudir a la Justicia y

obtener la legítima reparación, es la acción indemnizatoria que nace de la
responsabilidad civil extracontractual. Junto a esta obligación de
indemnizar, intocable cuando el daño ya se ha producido, es necesario
también encontrar un medio civil de protección preventiva; es decir, no
destinado a reparar el daño causado, sino a evitar que se cause,
paralizando las actividades que producen perturbaciones ilegítimas
potencialmente dañinas para el medio ambiente. Este es el campo de
actuación de la acción negatoria.

Como señalan en la doctrina española, “la acción negatoria es la acción que

corresponde al propietario contra todo tipo de perturbaciones no
posesorias dirigidas contra su derecho. Por razones históricas, íntimamente
relacionadas con el desarrollo de la revolución industrial, la acción
negatoria vio disminuido su campo de aplicación en beneficio de la
responsabilidad por culpa, menos molesta para quien lleva a cabo
actividades potencialmente dañinas”. Continúan expresando los autores
citados: “Ha sido sólo a partir del momento en que el peso de la economía
se ha desplazado del sector industrial a los servicios, cuando la calidad de
vida, la tutela del medio ambiente y sus traducciones jurídicas, entre las

6
que se cuenta la acción negatoria, han renacido y han pasado a ocupar un
primer plano”.

La acción negatoria es uno de los principales medios de protección civil del

medio ambiente. Ejercitando esta acción puede solicitarse en primer lugar
la cesación, es decir que se hagan cesar o paralicen las actividades que
ocasionan perturbaciones ilegítimas al derecho del actor, que no consisten
en la privación indebida de la posesión (pues en este caso lo procedente
seria el ejercicio de las acciones posesorias, o, en su caso la acción real
reivindicatoria) y, en segundo término, la abstención, es decir que el
demandado se abstenga de realizar en el futuro otras actividades del
mismo género igualmente perturbadoras.

En todo caso la acción corresponde al titular de un derecho real que pueda

ver perjudicado su interés por las perturbaciones que se desea hacer cesar;
las perturbaciones no deben referirse a un hecho aislado o puntual, en
cuyo caso lo procedente seria utilizar la acción de responsabilidad civil, sino
una actuación continuada que se pretende detener, tratándose de
perturbaciones de índole material.

Las perturbaciones jurídicas que son las que tradicionalmente constituyen

el objeto del ejercicio de la acción negatoria, no son las que interesan
cuando se trata de la protección ambiental.

La tesis tradicional la exponía Castán Tobeñas (1987, págs. 215 y sigs.)

quien decía que el demandante había de probar no solo la perturbación
que el demandado le había causado en el goce de su propiedad, sino
también que esa perturbación se realizaba con la pretensión de ostentar
un derecho real, pues para reprimir actuaciones de puro hacho bastaban
las acciones posesorias y no había de recurrir a la negatoria.

Esa concepción tradicional ha sido superada y ya no es admisible en el

Derecho español vigente. En la sentencia del Tribunal Supremo que
citamos (caso “ENSIDESA”), se expresa que “el hecho de que el
ordenamiento administrativo regule profusamente cuestiones relacionadas
con el derecho del medio ambiente, no supone para nada que esta materia
este monopolizada por el derecho público”. En realidad, dice el Tribunal
Supremo, “el litigio planteado es un caso ejemplar de ejercicio de la acción
negatoria, que es la acción que corresponde al propietario contra todo tipo
de perturbaciones no posesorias dirigidas contra su derecho. Cuando la
calidad de vida, la tutela del medio ambiente y sus traducciones jurídicas,
han sido motivo de preocupación social, la acción negatoria ha renacido y
ha pasado a ocupar un primer plano en la dogmática del derecho, más allá
de las perturbaciones provocadas por quien alega ser propietario o titular
de un derecho real, como la servidumbre, sino también las perturbaciones

7
de hecho o materiales como puedan ser las vibraciones, ruidos y emisiones
que dañando el ambiente perjudican las propiedades vecinas”.

Siguiendo a la moderna doctrina y jurisprudencia españolas, nada se opone

hoy a la reconstrucción dogmática de una categoría normativa que, hasta
ahora soslayada, recobra una importancia fundamental cuando se trata de
perturbaciones ambientales que limitan cuando se trata de perturbaciones
ambientales que limitan o impiden el libre ejercicio de la posesión sobre un
inmueble.

La perturbación no ha de consistir en la probación y detentaciones

indebidas de la posesión, pues allí es el ámbito propio de la acción
reivindicatoria; ha de tener su origen en un comportamiento humano pues,
en principio, no se responde por los hechos naturales. No ha de referirse a
un hecho puntual, pasado y sin continuación, sino a algo que permanece,
que se hace continuar y que, por eso mismo, puede hacerse cesar. Debe
diferenciarse entre el acto que causa ilícitamente un daño y el
comportamiento que, continuada e indeterminadamente, esta
perturbando a un propietario en el ejercicio de su derecho.

“Así se comprenden en el ámbito de la acción negatoria, las perturbaciones

jurídicas provocadas por quien alega ser propietario o titular de un derecho
real, pero, además están las materiales causadas por la intromisión de
objetos o inmisiones sustanciales, inusuales o muy gravosas, tales como
vibraciones, ruidos e inmisiones contaminantes”. (Cordech, Santdiumenge
Farre, 1987)

En nuestro Derecho, la doctrina ha sido siempre restrictiva en la

interpretación del alcance que corresponde atribuir a la acción negatoria,
reconociéndose en ejercicio a los poseedores de a inmuebles impedidos de
ejercer libremente sus derechos (art. 2801, Cód. Civ.), solo contra un
tercero que pretenda el ejercicio de un derecho real, como puede ser una
servidumbre indebida (art. 2802).( Salvat-Argañaras, 1959, pág. 770 y en
igual sentido Borda, G. A., 1975, pág. 525).

También se da la acción negatoria para proteger la propiedad “contra el

vecino que hace derivar de su fundo al mío aguas que no tengo obligación
de recibir” (Salvat, Argañaras, op. Loc. Cit. Pág. 763). Agrega la
actualización de Argañarás nro. 2159 a): “Este circunscripto alcance que
tuvo la acción negatoria en sus orígenes ha sido posteriormente ampliado y
la acción ampara a los que tienen sobre una cosa, un derecho de
propiedad, o de otra índole, cuando el ejercicio de ese derecho es
perturbado por los avances de un tercero. Pero de ello no se sigue que
haya sido desnaturalizada o desviada la finalidad que siempre tuvo la
acción negatoria, en cuanto fue instituida para liberar al fundo poseído por
el dueño… de la ilegitima intromisión de un tercero que pretendiera

8
ejecutar sobre el mismo fundo, otro derecho en oposición y menoscabo del
que corresponde al poseedor”.

La “intromisión” en la propiedad de otro, que hoy se manifiesta a través

del fenómeno de la contaminación ambiental o sea la polución del aire, el
agua y el suelo y que se proyecta mas allá de lo que es una relación de
vecindad jurídica, es un aspecto moderno del desarrollo y, si bien el
legislador no lo había contemplado en los cuerpos legales, ajeno entonces
a esa problemática social, la doctrina y la jurisprudencia con el activismo
protagónico que parece ser un imperativo de la hora, no deben soslayar las
soluciones que en el marco de la ley permitan una interpelación plástica y
funcional de la normativa, que al fin de cuentas existe para dar soluciones
de justicia y equidad a los conflictos que surgen de la convivencia social.

Lo que se persigue con la acción negatoria es una vía jurisdiccional de

prevención para hacer cesar los efectos de la contaminación del ambiente,
que no es un perjuicio puntual, sino un proceso continuado de
perturbación del derecho de propiedad, que ocasiona no solamente una
pérdida de valor económico del inmueble afectado, sino un grave ataque al
derecho a la calidad de vida de sus moradores.

El artículo 2806 del Código Civil dispone que “probándose que el acto del
demandado no importa el ejercicio de un derecho real, aunque el poseedor
fuese accidentalmente impedido en la libre disposición de su derecho, la
acción, si hubo daño causado, será juzgada como meramente personal”. Es
decir que si una turbación del derecho del poseedor de un inmueble
proviene de hechos materiales de un tercero, será juzgada como
meramente personal “si hubo daño causado”. Es obvio que si el hecho “no
jurídico” causa daño al poseedor, éste tiene la vía de la acción personal por
resarcimiento del daño, fundamentándose en el artículo 1109 o en el
artículo 1113 del Código Civil.

Pero si la perturbación que el hecho material causa al poseedor no se ha

manifestado como daño causado al interés legitimo de éste, ya sea
patrimonial o extra patrimonial, la acción negatoria no es rechazada por el
artículo 2806 del Código Civil, y puede el poseedor ejercerla
preventivamente en relación al daño eventualmente pudiere sobrevenir,
persiguiendo con ella hacer restablecer el libre ejercicio del derecho
trabado, mediante la cesación de la actividad contaminante que
proyectaba los efectos sobre su inmueble, así como en su caso, la sentencia
que admite la acción negatoria puede condenar al demandado a no enviar
las aguas que indebidamente derivara al fundo del actor.( Salvat-Argañaras,
op. Loc. Cit., nro. 2166 de la actualización)

9
3) LA DENUNCIA DEL DAÑO TEMIDO

El artículo 2499 del Código Civil tiene un párrafo incorporado por la ley
17.711 que dispone: “Quien tema que de un edificio o de otra cosa derive
un daño a sus bienes, puede denunciar ese hecho al juez a fin de que se
adopten las oportunas medidas cautelares”.

El artículo 2500 establece a su vez: “la acción posesoria en tal caso tiene el
objeto de que la obra se suspenda durante el juicio, y que a su terminación
se mande deshacer lo hecho”.

Esta acción, llamada en el antiguo derecho español de “daño temido”, se

halla regulada en el Código Procesal de la Nación (art. 623 bises) como
“denuncia de daño temido” y puede ser ejercida no solamente en caso de
que un edificio amenace ruina, sino también si el peligro nace de cualquier
otro evento. (Borda, Guillermo A., 1971, pág. 396).

Por lo tanto, en presencia de la instalación de una industria que procese

elementos, cuyos desechos, efluentes o efusivos, puedan ser
contaminantes del ambiente, ante el solo peligro de que ello se produzca,
cualquier vecino o no que se halle expuesto a sufrir el perjuicio, puede
ejercer la acción denunciando los hachos al juez, a fin de que éste adopte
las oportunas medidas cautelares, ya sea disponiendo la suspensión de las
obras o de la actividad que se propone realizar, hasta comprobar
pericialmente que se ha instalado un eficiente sistema de anti polución que
garantice en los hechos la incontaminación del ambiente.

El juicio puede trasmitir como proceso sumarísimo (art. 321, inc. 2°,
C.P.C.C.N.), conforme con lo que dispone el artículo 623 bis del mismo
código: “… Recibida la denuncia el juez se constituirá en el lugar y si
comprobare la existencia de grave riesgo, urgencia en removerlo y temor
de daño serio e inminente, podrá disponer las medidas encaminadas a
hacer cesar el peligro. Si la urgencia no fuere manifiesta requerirá la
sumaria información que permitiere verificar, con citación de las partes y
designación de peritos, la procedencia del pedido… las resoluciones que se
dicten serán inapelables. En su caso, podrán imponerse sanciones
conminatorias.”1

1
Cam. Apel., Mercedes (pcia. De Bueno Aires), “veintiocho de agosto S.A. c/Mastellone
Hnos., s/denuncia de daño temido”, en resolución de fecha 19-V-1994 admitió la medida
peticionada por la actora ordenando a la demandada abstenerse de volcar efluentes
industriales en las lagunas de estabilización construidas al efecto (fallo inédito). Cam. Apel.,
Rosario (pcia. De Santa Fe) “Zarate c/frigorífico Ciudad de Pérez” (Zeus del 15-XI-91)
condena a la demandada a no arrojar afluentes considerando deficiente el tratamiento a
cielo abierto de líquidos residuales en piletas de purificación por ser un foco de
contaminación.

10
4) LA VÍA INTERDICTO

También por el trámite del juicio sumarísimo se puede usar la vía interdicto
conforme a lo que dispone el artículo 619 del Código Procesal de la Nación,
que declara procedente el interdicto de obra nueva, cuando se hubiere
comenzado una obra que afectare a un inmueble, facultándose al poseedor
o tenedor de éste a promoverlo. Se declarara inadmisible el interdicto si la
obra estuviere concluida o próxima a terminar.

La sentencia que admitiere el interdicto dispondrá la suspensión definitiva

de la obra o, en su caso, su destrucción y la restitución de las cosas al
estado anterior, a costa del vencido.

Sobre la vía del interdicto de obra nueva resulta muy importante citar la
siguiente sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid del 12-XI-1974
que declara procedente esa vía como medida cautelar contra las obras que
se ejecutan con infracción manifiesta de las normas urbanísticas.

Declara el Tribunal en esa sentencia que “la construcción iniciada aunque

esté amparada por una licencia municipal, perturba las características de la
zona (pureza del aire, tranquilidad, silencio, sosiego) lesionado con ello el
derecho que los vecinos tienen a que se respete un ambiente protegido
por las normas urbanísticas vigentes.

Frente a ello los afectados pueden defenderse con todos los medios que el
Derecho pone a su disposición, entre ellos, el muy enérgico interdicto de
obra nueva. El hecho de que la entidad perturbadora haya obtenido
licencia municipal para la construcción de los edificios no enerva la acción
interdicto, pues tal licencia al infringir manifiestamente las normas de la
zona, no puede amparar la lesión de ningún derecho o interés legitimo”.

9.3.2 La reparación del daño

ambiental
1) LA VÍA EXPANSIVA DE LA VECINDAD

 En el derecho francés

Admitiendo que la expresión “daño ecológico” o “daño ambiental”

comprende a la vez los daños sufridos por el medio natural y los daños de
polución padecidos por las personas y los bienes, se puede constatar que la
responsabilidad civil en la materia, es ampliamente denominada en Francia

11
por la teoría de las turbaciones anormales de la vecindad (truobles
anormaux du voisinage)2.

El régimen de responsabilidad por culpa ha sido raramente aplicado en

materia de daño ambiental, pues la víctima no puede obtener reparación si
no prueba la culpa del responsable de conformidad con los artículos 1382 y
1383 del Código Civil francés. El Derecho Ambiental es en gran parte, un
derecho de policía con múltiples reglamentos administrativos y, por lo
tanto, parecería que fuese suficiente demostrar la violación de un
reglamento para que la culpa resulte del comportamiento del
contaminador (pollueur) aunque éste hubiese respetado los reglamentos
administrativos, pues esto no sería una justificación. Una negligencia o una
imprudencia pueden comportar la obligación de reparar.

Sin embargo, sobre la base del artículo 1384, párrafo primero del Código
Civil, la protección del ambiente ha podido ser asegurada. Resulta a priori
difícil de aplicar en materia de polución, la responsabilidad por el hecho de
las cosas que se tienen bajo la guarda, salvo que se considere que el humo
o los olores son cosas que se encuentran bajo la guarda del industrial. En
realidad, la polución proviene de las máquinas y las chimeneas. Sin
embargo, en la jurisprudencia francesa, se ha considerado responsable a
una compañía química, considerándola guardiana de los gases emanados
de su establecimiento (Civ., 17-XII-1969, bull. De jurisp., pág. 261). Lo
mismo ha sido admitido en relación al ruido de un astillero (Cass. Civ., 8-III-
1978, D. 1978, pág. 641).

La responsabilidad civil fundada en las turbaciones de vecindad apareció

por primera vez en Francia, en una sentencia de la Corte de Casación del
27-XI-1844. La idea actual es que la vida en sociedad impone que se
soporten ciertos inconvenientes normales de vecindad, o, dicho de otro
modo, que existen ciertas poluciones o daños admisibles hasta cierto
punto, más allá del cual la reparación debe admitirse porque existiría un
daño anormal.

El juez civil dispone en los tribunales franceses, gracias a esta teoría, de un

margen de aplicación muy grande salvo hasta dónde puede considerarse
una turbación normal y desde qué límite de tolerancia aquella molestia
puede constituir un daño anormal que autorice al perjudicado a pedir la
cesación de ella y la reparación del daño, en su caso.

La responsabilidad del contaminador puede tener así diversos

fundamentos legales.

2
Prieur, Michel, op. Loc. Cit., pág. 713, (en 1.1, nota 1).

12
La víctima puede elegir entre la responsabilidad por la culpa, la teoría de
las molestias o turbaciones de vecindad o la responsabilidad por el hecho
de las cosas. Estas acciones son autónomas y el demandante puede
apreciar en el momento de ejercer su acción, cual es la vía más apta en la
relación a la naturaleza de su perjuicio.

 En el derecho anglo-sajón

Las instituciones jurídicas del Derecho anglo-sajón (common law) tienen

presente situaciones similares a las que regulan las relaciones vecinales en
los países latinos.

En el common law, se entiende como responsabilidad por nuisance la que

surge de una situación creada, adoptada, o continuada por una persona,
que difiere de un razonable y conveniente uso de su propio predio, que en
un grado sustancial perjudica a otra persona, propietario o poseedor en el
disfrute del suyo. Esta institución tiene su origen en el Derecho Romano,
siendo aplicada para combatir contaminaciones ambientales que, como en
el caso de la vecindad, trascendían a los inmuebles contiguos, tales como la
ocasionada por olores o ruidos. Otra institución del common law,
conectada con la nuisance es el trespass parecida también a la immisio
latina, que prohíbe la injerencia física en propiedad ajena sin
consentimiento de su dueño.

El requerimiento tradicional de que la invasión se realice de forma tal que

sea “perceptible para el ojo humano”, caso de los humos, por ejemplo,
invalidaba el recurso a tal figura cuando se trataba de sustancias no visibles
o de manifestaciones de energía, lo que ha motivado también a la revisión
de los criterios de jurisprudenciales para ampliar la posibilidad de reacción.

Las viejas técnicas defensivas frente a las agresiones contra el dominio

procedentes de predios próximos, fueron paulatinamente acomodándose a
las exigencias de la revolución industrial, incluyéndose entre las posibles
perturbaciones las materializables a través de humos, emanaciones, ruidos
y vibraciones.

2) LA OBJETIVACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD

Aunque se ha considerado que la justificación de la responsabilidad por la

existencia de una culpa en el obrar del responsable, significaba un avance
moralizador de las relaciones humanas, más allá de la venganza privada, lo
cierto es que en el estado actual de nuestra civilización, ese fundamento es
insuficiente.

13
El creciente dominio de las fuerzas naturales por parte del hombre
mediante una tecnología avanzada, no permite, sin embargo, un control
absoluto de aquellas, haciendo surgir riesgos que son inherentes a las
modalidades actuales de la producción y el desarrollo, escapando de la
posibilidad de su previsión y, por lo tanto, de la imputación culposa de las
consecuencias.

La objetivación de la responsabilidad tiene un amplio campo de aplicación

en las relaciones reguladas por el Derecho Ambiental, pues, efectivamente,
buena parte de los daños causados al perturbarse los elementos
ambientales tienen por causa de riesgos propios de actividades licitas y
necesarias para el desarrollo.

9.4 La responsabilidad
civil en el Derecho
Argentino
La ley Nº 25675
En el año 2002 se dicta la ley general del ambiente, que regula lo relativo al
daño ambiental. Por su importancia a continuación se citan las normas
respectivas.

Daño ambiental

ARTICULO 27. — El presente capítulo establece las normas que regirán los
hechos o actos jurídicos, lícitos o ilícitos que, por acción u omisión, causen
daño ambiental de incidencia colectiva. Se define el daño ambiental como
toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus
recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos.

ARTICULO 28. — El que cause el daño ambiental será objetivamente

responsable de su restablecimiento al estado anterior a su producción. En
caso de que no sea técnicamente factible, la indemnización sustitutiva que
determine la justicia ordinaria interviniente, deberá depositarse en el Fondo
de Compensación Ambiental que se crea por la presente, el cual será

14
administrado por la autoridad de aplicación, sin perjuicio de otras acciones
judiciales que pudieran corresponder.

ARTICULO 29. — La exención de responsabilidad sólo se producirá

acreditando que, a pesar de haberse adoptado todas las medidas
destinadas a evitarlo y sin mediar culpa concurrente del responsable, los
daños se produjeron por culpa exclusiva de la víctima o de un tercero por
quien no debe responder.

La responsabilidad civil o penal, por daño ambiental, es independiente de la

administrativa. Se presume iuris tantum la responsabilidad del autor del
daño ambiental, si existen infracciones a las normas ambientales
administrativas.

Para una completa información deberá leer el decreto reglamentario de la

ley 25675, ya que los párrafos en negrita fueron observados por el Poder
Ejecutivo Nacional.

ARTICULO 30. — Producido el daño ambiental colectivo, tendrán

legitimación para obtener la recomposición del ambiente dañado, el
afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones no gubernamentales de
defensa ambiental, conforme lo prevé el artículo 43 de la Constitución
Nacional, y el Estado nacional, provincial o municipal; asimismo, quedará
legitimado para la acción de recomposición o de indemnización pertinente,
la persona directamente damnificada por el hecho dañoso acaecido en su
jurisdicción.

Deducida demanda de daño ambiental colectivo por alguno de los titulares

señalados, no podrán interponerla los restantes, lo que no obsta a su
derecho a intervenir como terceros.

Sin perjuicio de lo indicado precedentemente toda persona podrá solicitar,

mediante acción de amparo, la cesación de actividades generadoras de
daño ambiental colectivo.

ARTICULO 31. — Si en la comisión del daño ambiental colectivo, hubieren

participado dos o más personas, o no fuere posible la determinación precisa
de la medida del daño aportado por cada responsable, todos serán
responsables solidariamente de la reparación frente a la sociedad, sin
perjuicio, en su caso, del derecho de repetición entre sí para lo que el juez
interviniente podrá determinar el grado de responsabilidad de cada
persona responsable.

En el caso de que el daño sea producido por personas jurídicas la

responsabilidad se haga extensiva a sus autoridades y profesionales, en la
medida de su participación.

15
ARTICULO 32. — La competencia judicial ambiental será la que
corresponda a las reglas ordinarias de la competencia. El acceso a la
jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún
tipo o especie. El juez interviniente podrá disponer todas las medidas
necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el
proceso, a fin de proteger efectivamente el interés general.

Asimismo, en su Sentencia, de acuerdo a las reglas de la sana crítica, el juez

podrá extender su fallo a cuestiones no sometidas expresamente su
consideración por las partes.

En cualquier estado del proceso, aun con carácter de medida precautoria,

podrán solicitarse medidas de urgencia, aun sin audiencia de la parte
contraria, prestando debida caución por los daños y perjuicios que pudieran
producirse. El juez podrá, asimismo, disponerlas, sin petición de parte.

ARTICULO 33. — Los dictámenes emitidos por organismos del Estado sobre
daño ambiental, agregados al proceso, tendrán la fuerza probatoria de los
informes periciales, sin perjuicio del derecho de las partes a su
impugnación.

La sentencia hará cosa juzgada y tendrá efecto erga omnes, a excepción de

que la acción sea rechazada, aunque sea parcialmente, por cuestiones
probatorias.

Del Fondo de Compensación Ambiental

ARTICULO 34. — Créase el Fondo de Compensación Ambiental que será

administrado por la autoridad competente de cada jurisdicción y estará
destinado a garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación de
efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente, la atención de emergencias
ambientales; asimismo, a la protección, preservación, conservación o
compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente.

Las autoridades podrán determinar que dicho fondo contribuya a sustentar

los costos de las acciones de restauración que puedan minimizar el daño
generado.

La integración, composición, administración y destino de dicho fondo serán

tratados por ley especial.

16
9.4.1 La Ley de Defensa del
consumidor y el ambiente
La relación consumo – ambiente cada vez preocupa más a los gobiernos de
todos los países. Se ha comenzado a hablar de un “consumo sostenible” o
“consumo sustentable”.

Consumo sustentable está referido a la utilización de recursos y productos

relacionados, que tienden a la satisfacción de las necesidades básicas y
aportan una mejor calidad de vida, y a su vez disminuyen el uso de
recursos naturales y de materiales tóxicos así como también la emisión de
desechos y contaminantes sobre el ciclo de vida, de manera que no ponen
en peligro las necesidades de nuestras futuras generaciones.

Este tipo de consumo forma parte del llamado desarrollo sustentable

mencionado en la segunda Cumbre Mundial de la Tierra en 1992, en su
plan de implementación con el objetivo de: “la erradicación de la pobreza,
la modificación de las pautas insostenibles de producción y consumo, y la
protección y ordenamiento de la base de recursos naturales para el
desarrollo social y económico.” (Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo. Río de Janeiro, República Federativa del
Brasil - junio de 1992)

A comienzos del año 2011, casi 20 años después de la Conferencia de Río,

el Subsecretario General de la DEAS y Secretario General de Río +20, en la
apertura de la 19ª reunión de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible
(CDS) de la ONU, Sr. Sha Zukang, dijo:

“El consumo y la producción sostenibles deben integrarse en la mente de

todas las partes interesadas y en la toma de decisiones de los gobiernos y
otras organizaciones, incluido el sistema de las Naciones Unidas”,

http://www.un.org/es/development/desa/news/sustainable/sustainable-
consumption.html

Según la ONU, consumo sustentable “...significa que las necesidades de

bienes y servicios de las generaciones presentes y futuras se satisfacen de
modo tal que pueden sustentarse desde el punto de vista económico,
social y ambiental”.

Directrices de las Naciones Unidas para la Protección del Consumidor en:

http://www.uneptie.org/pc/sustain/guidelines/un-guidelines.htm

Los países van receptando en su orden jurídico normas referidas al

consumo y al ambiente, a continuación transcribimos las referidas a la ley

17
de defensa del Consumidor Nº 24240 modificada por la ley Nº 26361 de
2008 de la Argentina.

Capítulo II - Información al consumidor y protección de su salud

Art. 4º -Información. El proveedor está obligado a suministrar al

consumidor en forma cierta, clara y detallada todo lo relacionado con las
características esenciales de los bienes y servicios que provee, y las
condiciones de su comercialización.

La información debe ser siempre gratuita para el consumidor y

proporcionada con claridad necesaria que permita su comprensión.

Art. 5º - Protección al consumidor. Las cosas y servicios deben ser

suministrados o prestados en forma tal que, utilizados en condiciones
previsibles o normales de uso, no presenten peligro alguno para la salud o
integridad física de los consumidores o usuarios.

Art. 6º - Cosas y servicios riesgosos. Las cosas y servicios, incluidos los

servicios públicos domiciliarios, cuya utilización pueda suponer un riesgo
para la salud o la integridad física de los consumidores o usuarios, deben
comercializarse observando los mecanismos, instrucciones y normas
establecidas o razonables para garantizar la seguridad de los mismos.

En tales casos debe entregarse un manual en idioma nacional sobre el uso,

la instalación y mantenimiento de la cosa o servicio de que se trate y
brindarle adecuado asesoramiento. Igual obligación regirá en todos los
casos en que se trate de artículos importados, siendo los sujetos
anunciados en el art. 4º responsables del contenido de la traducción.

Capítulo X - Responsabilidad por daños

Art. 40. - Responsabilidad. Si el daño al consumidor resulta del vicio o riesgo

de la cosa o de la prestación del servicio, responderán el productor, el
fabricante, el importador, el distribuidor, el proveedor, el vendedor y quien
haya puesto su marca en la cosa o servicio.

El transportista responderá por los daños ocasionados a la cosa con motivo

o en ocasión del servicio.

La responsabilidad es solidaria, sin perjuicio de las acciones de repetición

que correspondan. Sólo se liberará total o parcialmente quien demuestre
que la causa del daño le ha sido ajena.

Artículo 40 bis: Daño directo. Es todo perjuicio o menoscabo al derecho del

usuario o consumidor, susceptible de apreciación pecuniaria, ocasionado de
manera inmediata sobre sus bienes o sobre su persona, como consecuencia
de la acción u omisión del proveedor de bienes o del prestador de servicios.

18
La autoridad de aplicación podrá determinar la existencia de daño directo
al usuario o consumidor resultante de la infracción del proveedor o del
prestador de servicios y obligar a éste a resarcirlo, hasta un valor máximo
de CINCO (5) Canastas Básicas Total para el Hogar 3, que publica el
Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina

(INDEC).

El acto administrativo de la autoridad de aplicación será apelable por el

proveedor en los términos del artículo 45 de la presente ley, y, una vez
firme, respecto del daño directo que determine constituirá título ejecutivo a
favor del consumidor.

Las sumas que el proveedor pague al consumidor en concepto de daño

directo determinado en sede administrativa serán deducibles de otras
indemnizaciones que por el mismo concepto pudieren corresponderle a éste
por acciones eventualmente incoadas en sede judicial.

UNIDAD 10: LA TUTELA

DEL AMBIENTE EN EL
DERECHO PENAL
10.1 Introducción. El
delito. Concepto
Para poder sostener un concepto que haga a la seguridad pública desde un
aspecto específico concreto como lo es el Derecho, no podemos comenzar
el análisis sin definir el contenido del término “seguridad” que vayamos a
utilizar, pues este será el criterio rector que orientará la exposición y
consecuentemente definirá el espíritu de nuestro trabajo.

Dentro de las distintas interpretaciones que podamos hacer de esta

exposición, nos inclinaremos por el de seguridad como “valor”, pues como

19
tal, resulta una “sensación” o “estado anímico” que no puede verificarse
empíricamente; se trata de un estado que tienen los miembros de una
determinada sociedad respecto de ciertas “respuestas o consecuencias
frente a determinadas situaciones “ que se consideran como
“comprobables”, es decir, dándose tales circunstancias, necesariamente
“debe” ocurrir algo como consecuencia, o sea, existe un determinado
estado social que resulta “previsible”.

Por ejemplo, ante la agresión de una persona al patrimonio de otra, el

Estado “deberá actuar” en defensa de tal bien jurídico y así lo hace, sea
adoptando medidas preventivas (custodiando las calles a través de la
Policía), aplicando una pena al agresor (con el Derecho Penal) o
estableciendo la manera de retribuir el daño causado (con el Derecho
Civil), etcétera.

La “seguridad” también puede ser definida como una “expectativa social”

y, en el caso de la “seguridad pública” como “valor”, deberá ser tomada
desde un punto de vista colectivo o general, que nace a partir del rol
fundamental que tiene el Estado en su generación.

Entonces, ante cualquier proyecto o decisión política que se relacione con

la seguridad pública, el estado tendrá necesariamente que representar
esas “expectativas sociales” frente al riesgo del que se trate.

Obviamente, aquí vale recordar las críticas que se hicieron a las teorías
utilitaristas, el valor de las expresiones como “seguridad” no resulta
uniforme, pues es muy difícil objetivar un consenso social respecto de su
concepto o contenido; tal vez lo que represente el valor para un
determinado grupo no lo sea para otro.

Lo que importa entonces es intentar que las decisiones que el Estado tome,
en materia de seguridad pública, no resulten contradictorias y que tiendan
al interés colectivo general, de manera tal que, al igual que sucede con el
caso de los derechos de los ciudadanos, ante eventuales colisiones o
conflictos, el mismo sistema contemple la solución a eventuales
controversias.

Por ejemplo, un gobierno que para garantizar la seguridad de los

ciudadanos de circular por la vía pública en horarios nocturnos, detiene
indiscriminadamente a ocasionales transeúntes, bajo sospechas infundadas
(como puede ser apariencia, raza, color, condición social, etcétera), y bajo
el pretexto de prevenir el delito, actúa con un esquema exclusivamente
represivo, resulta contradictorio en si mismo respecto del valor
“seguridad”, pues si bien por un lado garantiza cierto tipo de seguridad,
también contribuye a la afectación de garantías constitucionales expresas,
que también forman parte del concepto de seguridad pública y nos pueden

20
llevar a un modelo autoritario que , al decir de Ferrajoli, constituye un
derecho penal basado en la subjetivación de las hipótesis normativas del
delito.

De todo lo antes expuesto surge claramente que el criterio rector nuestro

trabajo habrá de referirse a la seguridad del hombre, “yo” en su medio,
“circunstancia”, es decir, la seguridad en las relaciones sociales.

10.2 El delito ambiental

En este punto habremos de abordar la problemática legislativa penal en
materia de delitos ambientales, que a mi entender se centrará
fundamentalmente en el problema del “medio ambiente” como bien
jurídico tutelado.

Pero para poder precisar el contenido del término vale destacar que el
Diccionario de la Real Academia Española define a la palabra “medio”
(desde una definición de tipo biológica) como aquel “conjunto de
circunstancias o condiciones físicas y químicas exteriores a un ser vivo y
que influyen en las actividades fisiológicas del mismo”. Por otra parte se
define al “ambiente” como “las condiciones o circunstancias de un lugar,
que parecen favorables o no para las personas, animales o cosas que en él
están”.

Nuestra ley suprema, luego de la reforma del año 1994, ha introducido en

el capítulo segundo, titulado “nuevos derechos y garantías”, el Art. 41, que
establece lo siguiente:

“todos los habitantes gozan del derecho de un ambiente sano, equilibrado,

apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras; y tiene el deber de preservarlo. El daño ambiental
generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca
la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la
utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del
patrimonio cultural y a la diversidad biológica, y a la información y
educación ambientales.

Corresponde a la nación dictar las normas que contengan los presupuestos

mínimos de protección, y a las provincias para complementarlas, sin que
aquellas alteren las jurisdicciones locales (…)”

21
La visión antropocéntrica del Derecho Ambiental ha sido destacada por el
Dr. Roberto Dromi cuando afirma: “El concepto de ambiente apto para el
desarrollo humano está vinculado a una versión finalista del ambiente: el
derecho al ambiente es un derecho para… es un derecho medio, orientado
a un fin: el desarrollo humano. Necesitamos el ambiente no simplemente
para respirar y vivir, sino también para crecer, progresar, para
desarrollarnos… el derecho al ambiente no es un derecho solitario. Existe
una inmediatez entre el ambiente y el hombre: el hombre con su
circunstancia. El hombre y sus relaciones con la naturaleza, la producción y
las generaciones venideras (…)”.

El texto de nuestra norma constitucional resulta bastante similar al previsto

por el Art. 45 de la Constitución española de 1978, por lo que estimamos
que la misma ha sido la fuente directa del constituyente nacional del año
1994, al contemplar entre otras cosas el “derecho de disfrutar un medio
ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de
conservarlo. La obligación de los poderes públicos de velar por la utilización
racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la
calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente”.

Este derecho al medio ambiente ha sido políticamente reconocido en todos

los sistemas constitucionales modernos, a partir del año 1976, con la
Constitución de la República Portuguesa, por lo que podemos concluir que
hoy por hoy la utilización racional de los recursos naturales y el interés por
preservar el medio ambiente resulta una problemática de todas las
sociedades desarrolladas, la cual aumenta de manera directamente
proporcional al aumento constante de desarrollos y tecnologías que
amplíen los márgenes de riesgo.

Cabe entonces preguntarnos: ¿Qué se intenta proteger mediante los

delitos ambientales? El significado de este interrogante nos permitirá
intentar una propuesta para la resolución de una serie de problemas de
naturaleza dogmática.

Ello obedece fundamentalmente a que la garantía constitucional del Art. 44

excede ampliamente al marco de protección penal, es más, la propia
norma constitucional le asigna al Derecho Penal una intervención mínima
en la materia, al establecer que el daño ambiental generará
prioritariamente la obligación de recomponer (propia del derecho privado
o administrativo), por otro lado se establece que corresponderá a la Nación
dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de
intervención, por lo que se puede concluir que el Derecho Penal es
considerado como ultima ratio frente a la alteración del medio ambiente
siendo una obligación del estado Nacional su protección por una serie de
medios alternativos y previos.

22
Consecuentemente, el “medio ambiente” como objeto de tutela del
Derecho Penal resulta bastante acotado frente a la amplitud del concepto y
alcances utilizados acotado frente a la amplitud del concepto y alcances
utilizados por el Constituyente, por lo que ya en una órbita estrictamente
penal no podemos iniciar el análisis sin intentar al menos un esbozo del
concepto de bien jurídico y más concretamente del bien jurídico tutelado
por los delitos ambientales.

Un ejemplo de este déficit del sistema penal frente a un esquema

completamente novedoso como el establecido en la reforma
constitucional, esta dado por el hecho que el texto constitucional establece
la tutela del medio ambiente respecto de las generaciones futuras, cuando
el derecho penal requiere en todo caso una “víctima” como titular de un
bien jurídico tutelado para que resulte aplicable.

En síntesis, frente a estos problemas tenemos dos caminos, o intentamos

reformular el derecho penal para hacerlo operativo frente a estas nuevas
formulas delictivas, sea remplazando los esquemas dogmáticos actuales en
casi de no adecuarse a estas nuevas modalidades, o toleramos un sistema
legislativo inaplicable, o “simbólico”, cuya única razón de ser obedezca a
que “aumentan el efecto preventivo-general, al potenciar el efecto
simbólico de la misma legislación”.

No nos parece apropiada la última opción y a la misma le contestaríamos

“que hoy en día lo relevante pasa por pensar en el “efecto simbólico
conformador de conciencia jurídica”, que es producido, en mayor grado,
por la aplicación del sistema jurídico penal a un caso concreto, es decir, por
el desenvolvimiento practico del sistema de persecución penal (…)”.

Es decir, la categorización del bien jurídico y su respeto en el conglomerado

social, según nuestra creencia, pasa por una adecuada respuesta del
sistema frente a la lesión puesta en peligro del bien jurídico tutelado.

EL CONCEPTO DE BIEN JURÍDICO

Desde un concepto general y pese a la gran cantidad de posiciones

dogmáticas al respecto, hoy no se discute desde ningún sector doctrinal,
cualquiera sea la posición ideológica que se tome, que el concepto de “bien
jurídico” nació con una clara función de garantía para los sujetos, en
cuanto pretendía dar razón del porque de la intervención estatal y su
importancia en la configuración de los tipos penales.

Así, partiendo de la postura que lo entendía como un “estado social” que

surgía con la ley penal, actualmente se entiende que el mismo preexiste al

23
tipo, es decir, el bien jurídico constituye el punto de partida de la
formación del tipo penal.

Con ello, la función del bien jurídico no se agotaría en la creación del tipo
penal, sino en su constante legitimación, puesto que “cualquier tipificación
resulta imposible o bien arbitraria si no se hace desde el bien jurídico”.

Lo antes expuesto es un aspecto sumamente importante y será retomado

posteriormente, cuando nos toque tratar las particularidades del bien
jurídico “medio ambiente”.

Por tal razón, se han distinguido en la dogmática dos teorías relacionadas

con la naturaleza del bien jurídico, por un lado existen las teorías
trascendentes (Von Liszt), según las cuales el bien jurídico se encuentra en
un momento anterior al derecho, los bienes jurídicos se encuentran
inmersos en la realidad social que les dota de contenido, hasta que son
tomados por el legislador en un determinado momento histórico. El bien
jurídico, así deja de ser estrictamente formal y posee un contenido
material, asentado en la realidad social con independencia de su
reconocimiento legal, es decir, según esta concepción liberal, el bien
jurídico es independiente del derecho positivo, es un concepto
previamente dado, se dirige al legislador penal mismo.

De lo antes expuesto resulta evidente que solo ante la adopción de la

segunda de las visiones expuestas podremos categorizar y definir los
contenidos del bien jurídico “medio ambiente” pues el mismo, como valor
que merece protección, se encuentra sujeto a constantes variaciones que
lo hacen sumamente dinámico al momento de su tutela por el Derecho
Penal, que insistimos, debe responder al principio de mínima intervención.

No obstante lo expuesto no podemos dejar de mencionar que el concepto

de “bien jurídico”, por lo menos desde su concepción tradicional, hoy se
encuentra severamente cuestionado a la luz de las teorías funcionalistas,
sobre todo de aquellas que parten del funcionamiento “sistémico”.

En efecto, se plantea Jakobs que a medida que los ciudadanos más

descreen respecto a que el orden social se ajuste por vías naturales, tanto
más asumirá el Estado de la administración de tales expectativas, que
alcanzan el rango de bienes jurídicos, como ser el medio ambiente, la salud
pública, etcétera. Es decir, el esquema tradicional del bien jurídico deja de
tener en cuenta su origen en el conglomerado social, por lo menos en
forma directa, y pasa a estar en manos del estado que lo reconoce por su
gestión.

El problema que destaca Jakobs es que las especialidades cuantitativas de

estos “bienes” diluyen el concepto de bien jurídico, su límite con lo
adecuado socialmente es, cuando claro, objetivamente arbitrario, y en el

24
caso particular del medio ambiente un producto tan vago del arbitrio del
Gobierno y de la Administración que la protección del bien amenaza con
desaparecer detrás de la ejecutabilidad de las decisiones.

Según Jakobs, entonces, un comportamiento no constituye una

perturbación social solamente cuando se ha producido completamente un
daño en el bien jurídico (como objeto de la acción materialmente
entendido). Bien jurídico penal es también la validez fáctica de las normas
que garantizan que se puede esperar el respeto a los bienes, los roles y la
paz jurídica. Esta validez, consecuentemente, se ve menoscabada cuando
por el comportamiento del autor se pone de manifiesto la correspondiente
falta de consideración.

Para graficarlo de alguna manera, Jakobs resulta crítico del concepto

“estático” del bien jurídico, por el cual la lesión a éste bastaba para afirmar
el delito, pues a su entender, solo hay bienes jurídicos si (y en la medida en
que) están desempeñando una “función”, es decir, están en la vida social
surtiendo efectos y recibiéndolos, no solo importa el bien jurídico en si
mismo sino también la actitud del agente frente al conjunto normativo.

Esta posición ha sido severamente criticada en la Argentina por el Dr.

Eugenio Raúl Zaffaroni en su reciente obra al afirmar que: “la legislación
contemporánea tiende también a minimizar el bien jurídico, mediante la
proliferación de tipos del llamado peligro abstracto (...). Todo
debilitamiento del bien jurídico importa un paralelo deterioro de su
objetividad, lo que agrava hasta el extremo de que, no conforme con la
confiscación de la víctima, se la suprime mediante el uso perverso de los
intereses difusos y de los delitos de peligro común”.

EL MEDIO AMBIENTE COMO BIEN JURÍDICO.

No debemos dejar de tener en cuenta que estamos aquí ante un bien

jurídico de características comunes, pues en primer lugar, el “medio
ambiente” no es un concepto que podamos circunscribir tan fácilmente,
como se lo puede hacer, por ejemplo, en el caso de la vida de una persona
o su patrimonio.

Sin duda alguna, como aproximación inicial al tema debe mencionarse que
el bien jurídico merecedor de tutela penal, con el esquema penal clásico,
resulta mucho más restringido que el “derecho a un ambiente sano”, que
surge del Art.41 de la Constitución Nacional, no solamente porque en
materia de Derecho Ambiental generalmente prima con mucho mas
energía que en otros supuestos el principio que comúnmente se ha
llamado “de intervención mínima” del Derecho Penal, por el cual este
opera siempre como última ratio frente a la lesión o puesta en peligro del

25
medio ambiente respecto de otras ramas del derecho mucho más
específicas, como por ejemplo el Derecho Administrativo. Así Bernd
Schunemann ha dicho que “en el Derecho Penal del medio ambiente
naturalmente se aplica el principio de la accesoriedad respecto del Derecho
Administrativo las leyes que regulan el aprovechamiento del medio
ambiente (…)”.

Ello en virtud de que el texto Constitucional garantiza a los ciudadanos un

ambiente sano tanto desde el punto de vista penal como desde la óptica de
todo sistema jurídico en general, frente a actos que emanen de los
particulares o del mismo estado (provenientes de cualquiera de los tres
poderes) que directa o indirectamente afecten o tengan incidencia sobre el
ambiente.

Lo expuesto hasta aquí, y según nuestro entender, alcanza a la tutela del

medio ambiente tomando en cuenta inclusive a las generaciones futuras,
es decir, aunque las políticas ambientales deben ser evaluadas a futuro,
por contrapartida no pueden ser consideradas desde un punto de vista
estrictamente penal, puesto que la ley exige que la contaminación del
medio ambiente lo sea de un modo peligroso para la salud de personas
concretas.

De esto deducimos también que, por lo menos desde la órbita penal, el

medio ambiente se encuentra directamente relacionado con el hombre,
tiene una visión antropocéntrica, es decir, su afectación será entendida
como tal cuando el acto lesivo tenga algún tipo de incidencia sobre la
especie humana, por lo tanto, si cualquier otro ser vivo resultare afectado,
(por ejemplo un animal) y no se verificara que ello incidiera en la calidad de
vida de las personas, no estaríamos en presencia de una lesión o puesta en
peligro del medio ambiente, sino que se referiría a la lesión de otro bien
jurídico, como puede ser la propiedad.

También se ha dicho respecto a este particular concepto de bien jurídico

que, por sus características específicas, se trata de un bien de carácter
colectivo o macrosocial, directamente relacionado con el adecuado
funcionamiento del sistema social (Bustos Ramírez), concepto éste que ha
sido criticado en nuestro país porque la adopción de un criterio de tamaña
amplitud implica el riesgo de quebrar la idea del Derecho Penal como
instrumento excepcional de control-carácter fragmentario-, en
consonancia con el ya expuesto principio de “intervención mínima”.

No nos parece que esto sea así, pues de no entender a este bien jurídico de
tal modo, su existencia en forma autónoma no tendría razón de ser ya que
cualquier tipo de modalidad comisiva que incidiera sobre una persona
determinada podría ser contemplada como un delito contra la vida, la
integridad física o el patrimonio de esa persona afectada, individualmente

26
considerada. A manera de ejemplo, si una emanación de gases tóxicos
provoca la muerte de una persona, podríamos contemplarlo desde el Art.
79 del Código Penal.

Sobre este particular, vale aquí traer a colación que la cuestión planteada
respecto a la autonomía o no del bien jurídico tutelado en delitos
ecológicos ha sido sumamente discutida, siendo que algunas posturas
plantean la inutilidad de sostener un bien jurídico que revistiera no
solamente el carácter de “colectivo” sino también de “general”,
“abstracto” e “impreciso” en su objeto de tutela, ampliaría en demasía el
objeto de tutela del Derecho Penal en contra de la característica
“fragmentaria” que el mismo debe tener.

Los partidarios de esa postura confunden bajo el rótulo del bien jurídico
“medio ambiente”, bienes como la vida, seguridad pública, la integridad
física, la propiedad y otros más, con lo cual su existencia como bien jurídico
por separado pierde razón de ser.

Esta posición, que Schunemann ha considerado críticamente “retrógrada”,

por querer abarcar sólo de manera indirecta a la lesión o puesta en peligro
de los individuos, ha sido hoy superada por la postura completamente
contraria, a la cual adherimos, que considera que estamos en presencia de
una nueva categoría de bienes jurídicos que han nacido a la sombra del
constante desarrollo tecnológico del hombre y que incluso lo han puesto
muchas veces en la disyuntiva de tener que optar, por una u otra
alternativa, entre este valor “medio ambiente” y otros como el avance de
la sociedad, la soberanía de los estados, la política económica de un país,
su desarrollo, etcétera.

No por ello se nos escapa la íntima relación que existe entre el bien
jurídicamente medio ambiente y los otros bienes jurídicos mencionados,
de hecho se trasluce claramente de lo desarrollado hasta aquí que la tutela
del medio ambiente tiene, una visión antropocéntrica, tratándose
consecuentemente de un camino hacia el bienestar de los seres humanos
que habitan nuestro planeta. Pero nos parece que soslayar su existencia
por tal motivo implica de alguna manera acotar el objeto de estudio sin
razón alguna, dejándonos tal vez una visión parcial de la problemática que
dejaría muchos supuestos lesivos sin cobertura típica, sobre todo por
problemas relacionados con la casualidad e imputación objetiva de ciertas
conductas riesgosas.

La problemática de la casualidad como así también de la imputación

objetiva se da también en los delitos contra el medio ambiente, sobre todo
cuando son considerados como delitos de resultado, no obstante ello,
siempre resultará más fácil de establecer la lesión o puesta en peligro del
bien jurídico en forma general que de manera individual. A manera de

27
ejemplo, resulta más sencillo verificar o afirmar la existencia del “daño”
causado al “medio ambiente”, mediante el vertido (doloso o culposo) de
petrolero al mar, frente a la exigencia que se tuviera que comprobar, para
afirmar la existencia del delito, que el efectivo “daño” causado contra la
salud de la vida de algún ser humano concreto (bien jurídico entendido en
forma individual), que pudiera haber tenido algún tipo de contacto con el
agua contaminada por el petróleo.

En tal sentido, como una propuesta más que interesante y tendiente a

zanjar las diferencias que existen entre los defensores de la autonomía del
bien jurídico medio ambiente y de quienes lo subordinan a vienes
individuales, Silvia Sánchez llega a la idea de que “estamos ante un bien
jurídico supraindividual, pero mediatizado por su ubicación como barrera
previa de protección de los intereses individuales existenciales (…). Así, se
sostiene por un sector que en los bienes supraindividuales la protección de
los intereses individuales es mera ratio legis no sujeta a la comprobación,
en el caso concreto al aplicar el tipo (autonomía de los bienes
supraindividuales) propio de los delitos de peligro abstracto. En cambio,
otros autores sostienen que si no resulta posible advertir la peligrosidad de
dicha conducta para los intereses individuales (dependencia de los bienes
supraindividuales respecto de los individuales), no existe la tutela penal,
propia de los delitos de peligro concreto”.

Otra idea sumamente interesante es la que plantea Hassemer, al

considerar al bien jurídico medio ambiente como un bien jurídico de
carácter universal, pero de acuerdo a una concepción personal, es decir, “el
bien jurídico en el derecho ambiental no es el medio ambiente por sí
mismo, sino solamente como medio para las necesidades de la salud y la
vida del hombre (…)”.

Sin embargo, resulta indudable que desde una concepción monista –

individual, el bien jurídico medio ambiente no resiste mayores análisis, es
decir, para tratar la problemática del delito ecológico necesariamente
tendremos que considerar las teorías dualistas del bien jurídico (que
contemplan la coexistencia de bienes individuales y colectivos), sobre todo
para poder explicar algunas dificultades que se darán en el plano de la
dogmática penal respecto de su tutela (sobre todo frente a la exigencia del
principio de lesividad penal), que puede inclusive transformar en figuras
ineficaces, desde la óptica de la política criminal. Esto lo analizaremos a
continuación.

De lo expuesto queda claro entonces que el medio ambiente es un bien

jurídico de naturaleza “colectiva” pues justamente representa intereses
colectivos que no pueden ser fácilmente escindidos.

28
Debe también tenerse en cuenta que si bien en un comienzo el medio
ambiente fue tomado como paradigma del interés difuso, hoy su
naturaleza de interés colectivo lo ha excedido, ya que desde el plano
constitucional, inclusive, se ha reconocido el derecho al medio ambiente
sano, como un derecho de todas las personas en particular y no en la
forma “abstracta”, “homogénea” o “fungible”, característica de los
intereses difusos.

En este sentido resulta sumamente ilustrativo lo que plantea Filippo

Sgubbi, cuando explica que ciertos “intereses colectivos” (como el cuidado
del medio ambiente), por el hecho de pertenecer a toda las personas,
resulta “apropiado” por el Estado para así convertirse en un “fin” del
Estado.

Como vemos entonces, la problemática consecuencia en el plano

dogmático (como ya se verá) se traslada al ámbito de la política criminal,
pues habrá que decidirse si nos inclinamos por un concepto “clásico” de
bien jurídico “monista” y “liberal” o admitimos, como hace Sgubbi, que
frente al continuo avance tecnológico de la sociedad, que necesariamente
implica el diario surgimiento de nuevas fuentes de “riesgo” frente a
intereses social cuya tutela nos interesa, el Estado satisfaga la tutela de
esta nueva categoría de “bienes jurídicos colectivos” y consecuentemente
resignemos cada vez más “ámbitos de libertad”, frente a un Estado con un
rol netamente dirigista.

EL DELITO ECOLÓGICO COMO DELITO DE LESIÓN

Generalmente los partidarios de la idea que entiende a los delitos

ecológicos como delitos de resultado (en el sentido material) son a su vez
los mismos que niegan la existencia de un bien jurídico “medio ambiente”
de carácter independiente.

Recordemos en tal sentido que desde un plano estrictamente dogmático

en los tipos “de resultado” el dolo del autor debe abarcar el conocimiento
del mismo, consecuentemente habrá que demostrar la conexión (antes
“relación causal” y en la actualidad se sumará el juicio de “imputación
objetiva”) entre dicho resultado y el comportamiento prohibido para poder
afirmar la tipicidad.

Sin duda alguna esto de por sí ya plantea una problemática tan compleja
que, en el caso de delitos ecológicos, nos permite afirmar que, de llegar a
mantenerse esta postura, la existencia del delito ecológico como tal carece
de cualquier tipo de sentido y se tornaría ilusorio.

29
Esto por varios factores, en primer lugar si quisiéramos establecer una
especie de nexo causal hipotético ex ante (abandonado aquí cualquier tipo
de valoración escaparía a la ciencia penal, sino también al ámbito de
conocimiento de los seres humanos, pues éste resulta constantemente
variable).

Ello porque a diario se descubren nuevos factores que generan resultados

medioambientales negativos que probablemente el propio sujeto activo no
suponía que existieran al momento de la comisión del acto. A manera de
ejemplo, ¿Quién hubiera pensado, hace unos años, que la utilización de un
desodorante que contiene CFC (clorofluocarbono) pudiera dañar la capa de
ozono y favorecer el calentamiento global del planeta, lo cual a su vez
origina el derretimiento de glaciares en los polos, altera el clima,
generando lluvias intensas, inundaciones, etcétera?

Como vemos, la lista es interminable, lo que queda demostrado

claramente es que en juicio hipotético, considerar los delitos ecológicos
desde la exclusiva óptica del resultado es erróneo porque responde a un
concepto de bien jurídico individual (monista) que no satisface
adecuadamente las posibilidades de su afectación.

Pero veamos también qué ocurre si analizamos el mismo supuesto de

lesión de una forma verificable, digamos, a partir de la preexistencia del
resultado, es decir desde una perspectiva ex post, veremos que la cuestión
también resulta compleja pues, para afirmar la existencia del delito
ecológico, entendido éste ya no desde una visión antropocéntrica, pero si
con una evidente preocupación sobre su incidencia en lo que hace a la
afectación en la vida de los seres humanos, tendríamos q encontrar, “en
cada” caso que afirmemos la realización de una conducta prohibida contra
el medio ambiente, a una persona concretamente afectada por dicha
conducta. Esto tornaría impracticable su corroboración fáctica y
consecuentemente su aplicación como respuesta penal frente a la
agresión.

Quienes consideran como única alternativa viable esta posibilidad típica (y

a lo sumo las de delitos de peligro concreto), -Zaffaroni entre otros-
entiende que no debe confundirse el “uso legítimamente” del concepto del
bien jurídico tutelado con el “uso limitativo” del concepto de bien jurídico
afectado. Generalmente se presume en forma deductiva (y falsa) que la
conducta que cumple con la disfunción del tipo, por sí sola basta para que
lesione el bien jurídico tutelado. Parten de una falsa premisa según la cual
los bienes jurídicos tutelan las normas cuando en realidad es al revés, las
normas penales tutelan bienes jurídicos.

30
Estos autores afirman que los tipos penales no crean bienes jurídicos, son
creados por la Constitución Nacional, el derecho Internacional y el resto de
la legislación.

Así afirman ente otras cosas que;

 Al penar sin verificar la existencia del riesgo (de no haberlo) puede

producirse una disfunción entre la presunción legal y la realidad del
peligro.

 La ley penal solamente individualiza alguna acción que lo afecta de

un modo particular.

 Si se abandona el principio de lesividad se cae en el concepto de

disvalor de acción (peligrosidad del autor) y consecuentemente la
pena pasa a ser utilizada, en la práctica, como una medida de
seguridad.

 El derecho penal ya recibe el bien jurídico tutelado y la norma no

hace más que anunciar un castigo para ciertas formas particulares y
aisladas de lesión.

 La ley no decide la tutela, por eso la violación de la norma no

lesiona los bienes jurídicos tutelados.

 El concepto limitativo del bien jurídico se ha pervertido hasta

derivar en un concepto legítimamente que abre camino a una
ilimitada indiscriminación.

 La limitación de la tutela mediante la lesividad es propia del periodo

de la Ilustración.

 Las teorías del injusto subjetivo y funcionalistas han contribuido a la

minimización del concepto del bien jurídico o lo que Ferrajoli ha
llamado: “la parábola involutiva de la doctrina del bien jurídico: de
la tutela de los derechos subjetivos a la tutela del Estado”. Así
vemos que Hegel, en la segunda mitad del siglo XIX afirma que el
“derecho contra el delito es solo derecho en sí”. La pena es la
reconciliación del derecho consigo mismo, este pensamiento es
propio de la ideología “idealista” que orienta el Código Penal
fascista de 1930.

Por su parte, en Alemania el giro espiritualista e irracionalista

permite destruir el concepto bien jurídico, que se transforma en un
criterio de legitimación de intereses del Estado que se llaman de
forma abstracta “valores” o “valores ético-culturales”.

31
  El Estado no puede imponer una moral como bien jurídico, como
consecuencia estricta de la aplicación del principio de lesividad.

 Por contrapartida, la libertad moral en sí es un bien jurídico

reconocido constitucionalmente.

 La presunción de que en los delitos de peligro abstracto, el riesgo se

presume iure et iure resulta inconstitucional en el derecho penal,
por no admitir prueba en contrario (en caso de ausencia de riesgo).
En este punto vale destacar que una gran cantidad de autores
entiende –como posibles- los tipos penales de peligro abstracto,
pero afirman que esta presunción admite prueba en contrario, es
decir, la posible verificación de la ausencia del riesgo en el caso
concreto, con lo cual en realidad estarían afirmando que se trata de
tipos de peligro concretos. Por otra parte, Enrique Bacigalupo ha
criticado estas posturas, afirmando que si “el riesgo” en los delitos
de peligro abstracto no forma parte del tipo, resulta ilógico pensar
que en caso de que no exista tal riesgo, el tipo objetivo caiga.

EL DELITO ECOLÓGICO COMO DELITO DE PELIGRO CONCRETO O DELITO

DE RESULTADO DE PELIGRO

En tal sentido vale recordar que bajo las formas de peligro concreto, el
peligro representa un elemento del tipo objetivo cuya comprobación debe
ser fehacientemente acreditada a los efectos de la afirmación del injusto; a
diferencia de las formas de peligro abstracto, que no forman parte del tipo.

Normalmente se encuentran presentes en los tipos penales bajo

expresiones como “peligro”, “riesgo”, etcétera, con lo cual, desde este
punto de vista, deberá verificarse un nexo entre la conducta humana
relevante y el “resultado riesgoso” como tal.

La procedencia de un criterio que nos permita como técnica legislativa,

interpretar o crear delitos ambientales de acuerdo al patrón de las figuras
de peligro concreto, presenta un problema respecto a su correcta
identificación, si nos enrolamos bajo las posturas que pretenden delimitar
un concepto de “peligro” basado en construcciones “estrictamente
ontológicas” (Horn).

A nuestro criterio el panorama se aclara mucho y a la vez se solucionan los

problemas de identidad de los mismos respecto de los delitos de resultado,
si por contrapartida nos inclinamos por un concepto de “peligro”
normativista (Schunemann).

32
Las teorías “ontológicas” consideran al peligro como un “estado de cosas
definido”, el juez aquí no “crea” un concepto sino que traduce una
situación real que ya se ha producido, es decir, desanda “intelectualmente”
una situación hacia atrás, para poder así establecer si ha existido el peligro.

En tal inteligencia Horn dice que “el conocimiento del juez como
observador objetivo que le sitúa en relación con un estado de peligro, no
es creativo, sino reproductivo”.

El problema que se plantea desde esta posición es que para poder

determinar el “peligro” se debe necesariamente contar como presupuesto
objetivo con la “lesión”, ya que el peligro seria un estado previo a la lesión
del bien jurídico.

Es decir, se califica el peligro como un estado de resultado que

necesariamente implica efectuar un juicio que siempre es ex post, con lo
cual el principal defecto de esta posición es que la única forma de poder
determinar el “peligro” es a partir de la afirmación de la lesión, con lo cual
si bien, cuando existía la lesión no había problema alguno, bien podría
suceder que no existiera la lesión y no por ello no hubiera existido el
peligro.

Esta dificultad para poder explicar el peligro en dichos casos

necesariamente llevaba a una equiparación entre los delitos de lesión y los
de peligro concreto, por lo que necesariamente hubo que considerar otras
propuestas que pudieran delinear un concepto de “peligro” a los fines
jurídicos-penales.

Como respuesta a estas dificultades argumentativas han surgido las

posiciones normativistas. Así Schunemann lo ubica entre dos extremos:
uno es la acción que

origina el peligro y otro es el bien jurídico que se busca proteger. Así

resultará necesario exteriorizar una acción considerada típica y por otro
lado individualizar el bien jurídico a tutelar.

Una vez determinado esto tendrá que evaluarse a través de un juicio de

probabilidad si dicha acción típica puede llegar a lesionar dicho bien
jurídico, de acuerdo a las pautas de la teoría de la imputación objetiva.

Como vemos, esta postura permite hallar una respuesta al juicio de peligro
formulado ex ante de la provocación del resultado lesivo tomando como
base pautas o parámetros establecidos o consensuados socialmente y a la
vez reconocidos normativamente.

Así, el mismo ejemplo de la emisión de clorofluorocarbono a la atmósfera y

el consecuente daño a la capa de ozono, sin necesidad de formular más

33
juicios causales que los que impliquen la verificación del peligro concreto
(por ejemplo, tomando muestras en la atmosfera que permitan acreditar la
emisión de los gases), bastará para afirmar el peligro y consecuentemente
la tipicidad de la conducta.

En síntesis, los delitos de peligro concreto poseen una doble valoración, a

saber, un juicio ex ante sobre la peligrosidad de la acción (según
Schunemann “solamente existe peligro concreto cuando los medios
normales para eliminar la potencialidad lesiva de la situación no son
suficientes, debiendo adoptarse medidas extraordinarias”) y un juicio ex
post sobre la plasmación de esa peligrosidad en el peligro concretamente
acaecido.

Como conclusión de todo lo expuesto, sólo resta afirmar que la corriente

normativista desarrollada es la que nos permitirá utilizar estas formas de
peligro concreto en delitos ambientales, puesto que, por las particulares
características de la forma que adopta la “lesión” o “puesta en peligro” del
bien jurídico medio ambiente, su explicación a la luz de las teorías
“ontológicas” de la acción, que implican necesariamente la determinación
de nexos de naturaleza causal verificables en el bien jurídico que se trate,
harían de éste un Derecho Penal ambiental de naturaleza simbólica, sin
ningún tipo de posibilidad de constituir una respuesta efectiva a la
problemática concreta.

EL DELITO ECOLÓGICO COMO DELITO DE PELIGRO ABSTRACTO

Como contrapartida al esquema de los delitos de peligro concreto

expuesto precedentemente, los delitos de peligro abstracto tienen como
característica diferencial, que el peligro no forma parte del tipo legal, ni
tampoco debe ser verificado como en las formas expuestas en el apartado
precedente.

En esta clase de tipos penales, la sola descripción de la conducta prohibida

conlleva en sí misma una carga disvaliosa, que presupone una “situación de
peligro” respecto de un determinado bien jurídico cuya tutela resulta
relevante.

Un ejemplo de este tipo de delitos sería la violación de domicilio, Art., 150

del C.P., que dice: “será reprimido (…) el que entrare en morada o casa de
negocio ajena, en sus dependencias o en el recinto habitado por otro,
contra la voluntad expresa o presunta de quien tenga derecho de excluirlo”.

Como se ve, de la descripción típica no se desprende la necesidad de

verificar la existencia de ningún tipo de “riesgo” como elemento normativo

34
del tipo objetivo, basta con la realización de la conducta prevista por el
tipo, para afirmar la existencia de una especie de “riesgo supuesto”.

Así, se ha afirmado que: “No es posible, pues, buscar la diferencia entre

peligro abstracto y peligro concreto en mayor o menor grado de
peligrosidad para el bien jurídico (pues no la habría), en el momento de
actuar el autor, sino, simplemente, en la técnica legislativa elegida, con la
importante consecuencia de los diferentes criterios para la comprobación
por parte del juez. Así, si al técnica elegida es la del peligro concreto, el juez
tendrá que acudir a las “reglas comunes de experiencia para valorar si ha
concurrido la relevante probabilidad del daño”; por el contrario, con la
técnica del peligro abstracto, es la ley, a través de una descripción directa y
taxativa, la que “tipifica las formas de comportamiento o los eventos que
son normalmente peligrosos”.

No resulta difícil desprender que los partidarios de considerar a los delitos

ambientales, en términos generales, como formas de peligro abstracto, se
basan en razonamiento similares a los expuestos, y a su vez han
encontrado una forma de superar todas las dificultades que se le presentan
a quienes los entienden como formas de peligro concreto (véase en tal
sentido lo comentado respecto de las posiciones “ontológicas” y
“normativitas”), puesto que con razonamientos de este tipo, se obviaba el
complicado paso de verificar en la tipicidad el “peligro” y así se eliminaban
los problemas que implican demostrar cuestiones relacionadas con la
causalidad y la imputación objetiva que ya fueran oportunamente
desarrollados en este trabajo.

Es decir, entendiendo a los delitos ambientales como formas de peligro

abstracto, bastaría con comprobar el despliegue de la conducta prevista en
el tipo y que se considera peligrosa iure et iure, para tener por completo el
injusto penal. No obstante ello, lo que no han podido tampoco explicar los
partidarios de los delitos de peligro abstracto es que, si el legislador parte
de un criterio de peligrosidad “presunto”, basado fundamentalmente en
las “reglas de la experiencia”, haciendo así abstracción del resultado que en
definitiva ocasiono la conducta “presumidamente peligrosa”, dicha
abstracción que no es “perfecta”, falla, debido a que la frecuencia
estadística en que se baso a legislar no resulta total, ni puede abarcar
completamente todas las modalidades o conductas esperables.

Frente a este problema sus defensores han ensayado, como justificación a

su razonamiento, las teorías de la “asunción del riesgo”, “de la asimilación
a la infracción de deber de cuidado y las meras prohibiciones” (formas
culposas sin resultado material), o “el delito de riesgo con cláusula
negativa”, del Proyecto Alternativo Alemán, cuyo análisis excede los
objetivos de este trabajo. De todo esto podemos concluir, a manera de

35
síntesis, que estas propuestas tampoco han arrojado demasiada luz sobre
el interrogante planteado en el párrafo que antecede.

Continuando con la idea de quienes propician esta modalidad, si nos

atuviéramos a los principios de la imputación objetiva, en estos casos de
formas de peligro abstracto, a nuestro entender no superaríamos en
ningún caso el primer nivel de imputación, pues bastaría con afirmar la
imputación complementa, con independencia del resultado que en
definitiva ocasionará dicha conducta, siendo entonces evidente que aquí
solo sería relevante el “desvalor de la acción” a la manera de las teorías
subjetivistas extremas, como las de Zielinski en Alemania y que fueran
recogidas en nuestro país por Marcelo Sancinetti.

Colaboran también a esta postura los argumentos de Filippo Sgubbi

tratados al momento de estudiar el “medio ambiente” como un bien
jurídico merecedor de tutela.

Según lo que este propugnara, al considerar que ciertos bienes jurídicos

(que él llama colectivos), por su carácter resultan “apropiados” por el
estado como un interés colectivo y publico, cualquier conducta que
implique una desobediencia a las normas que fije el mismo Estado para la
regulación de la actividad relacionada con el bien jurídico, bastaría para
afirmar la “desobediencia” a la ley del Estado y consecuentemente el
“peligro” al medio ambiente. Para ello, no tendríamos que considerar la
comprobación fáctica del daño o del peligro causado en “alguno” (sujeto
pasivo individualmente considerado) de los titulares “individuales” del bien
jurídico de cuya representación se adueño el Estado.

Sin dudas, la postura de Sgubbi surge como una respuesta desde la Política
Criminal que, a nuestro entender, cierra a la perfección desde un plano
estrictamente dogmático con las teorías “funcionalistas” de la prevención
general positiva, como la de Gunter Jakobs, que entiende la función de la
norma penal como un ejercicio de fidelidad al derecho, es decir, que ante
una validez normativa (por la comisión del delito), su autor, que ha
quebrantado el “rol” que el Estado le había otorgado (y que confiara en
que cumpliera de acuerdo a las expectativas sociales), es penado para
buscar, desde un plano comunicativamente relevante, que el “déficit” de
“vigencia” y “validez” del sistema normativo alterado se corrija, instando a
los demás miembros a seguir cumpliendo con el rol otorgado.

En tal inteligencia Jakobs plantea concretamente que: “A través del

establecimiento de la prohibición de puesta en peligro –que cuando menos
es de carácter abstracto-, el comportamiento queda excluido del ámbito de
lo socialmente adecuado, y se define como perturbador de la vida social;
esto acontece por la simple realización de un comportamiento así
configurado sin tener en cuenta el resultado que se produce”.

36
Entonces, vemos que en los delitos de peligro abstracto el segundo nivel de
imputación (la realización del riesgo en el resultado), al decir de Jakobs, no
existiría como tal o directamente implicaría la “presunción” de la
perturbación social generada mediante la realización de la conducta.

Confieso que este esquema no resulta a mi parecer demasiado seductor,

puesto que no nos quedan dudas que ante un sistema como el planteado,
en primer lugar podríamos generar un “caldo de cultivo” con raigambre
científica suficiente como para inclinarnos hacia la posibilidad cierta y
concreta de utilizar la pena con fines exclusivamente disciplinarios, y no
como exclusiva protección de bienes jurídicos.

Por otro lado, con un sistema como el expuesto, a mi entender, los límites
entre el Derecho Administrativo y el Derecho Penal se funden
peligrosamente, puesto que el primero es el encargado de regular las
actividades que pueden llegar a afectar al bien jurídico colectivo, y su mero
incumplimiento bastaría para dejar paso al Derecho Penal, que se ocuparía
de sancionar en el caso concreto a quienes incumplieran dichos mandatos
administrativos y generales.

En tercer lugar, por lo arriba mencionado, con un esquema de Derecho

Penal así planteado creo que cada vez nos alejamos más del principio de
“intervención mínima” del Derecho Penal, pues todo incumplimiento del
derecho podría llegar a ser entendido como un delito, ampliando así el
Derecho Penal a ramas que antes lo eran completamente ajenas o de las
cuales el mismo era “accesorio”. El mismo Filippo Sgubbi en el trabajo
citado en esta monografía El delito como riesgo Social, así lo reconoce.

La primera crítica que expusimos no resulta por cierto nuestra, sino que es
la mayor crítica que se le ha hecho a los delitos de peligro abstracto a lo
largo de varios años de evolución del pensamiento penal, nos referiremos a
la posibilidad de su aplicación prescindiendo del “principio de lesividad” de
bienes jurídicos, que resulta una garantía de los ciudadanos frente a los
posibles abusos de Estados totalitarios.

Esta afirmación, que sin duda alguna ya de por sí genera un preconcepto en

quien aborda el estudio de los delitos de peligro abstracto, en realidad no
debería ser tal, pues lo correcto es estudiar su tratamiento dogmático con
independencia de este perjuicio que inclusive está “fuera” del Derecho
Penal o mejor dicho, más relacionado con los que esperamos de los
hombres que lo aplican, que de quienes lo estudian.

Como conclusión de lo antes expuesto, nos atrevemos a sostener que la

aplicación de las formas delictivas de peligro abstracto relacionadas con los
bienes jurídicos que podríamos calificar como “individuales”, como por
ejemplo, la vida, la integridad corporal, el patrimonio, etcétera, no nos

37
parecen apropiadas en la mayoría de los casos, por resultar evidente que
su aplicación transformaría el Derecho Penal (o por lo menos generaría el
peligro de que así ocurriera) en un sistema de naturaleza “conductista”,
más cercana al “Derecho Penal de autor” que al de “Derecho Penal de
hechos”, propio de los sistemas liberales y democráticos.

Pero por otro lado no podemos ser ciegos y dejar de ver que la medida que
la sociedad evoluciona cada vez mas aceleradamente, surgen a diario
nuevas actividades riesgosas que pueden llegar a afectar a la sociedad en
su conjunto.

Inclusive es muy difícil a veces escindir los daños ocasionados a la sociedad

en su conjunto, con “cada uno” de los “sujetos” que conforman ese
conglomerado social en forma individual.

El medio ambiente es uno de esos casos, puesto que, como ya dijéramos

en otra parte de este trabajo, el derecho al goce de un ambiente sano nos
pertenece a todos individualmente, pero a la vez resulta muy difícil que se
contemple como posible una lesión al mismo que ocasione daños en forma
individual, siendo mucho más frecuente la afectación de un sinnúmero de
personas y Estados, en forma directa e indirecta, que ni siquiera resulta
humanamente posible individualizar, con lo cual, entender a este bien
jurídico en forma individual resultaría utópico o por lo menos, en caso que
así lo intentemos, la aplicación del Derecho Penal, para su tutela en el caso
concreto se haría casi imposible.

Por tales motivos es que alguien como Sgubbi, que parte del estudio de la
problemática desde la Política Criminal considera al Derecho Penal, es este
último esquema individual, como ineficaz y hasta simbólico.

Lo mismo ocurre con ciertas formas delictivas modernas y de gran

complejidad, donde se afectan intereses completamente diferentes a los
que estamos acostumbrados a estudiar, por ejemplo, el caso de los delitos
informáticos, del lavado de dinero, etcétera, donde un esquema clásico de
bienes jurídicos individuales (monistas) resultaría inaplicable.

Consecuentemente, como conclusión de lo antes expuesto, creemos que la

solución aplicable al caso de los delitos ambientales no pasa por escoger
“una forma u otra forma” (de peligro concreto o abstracto), sino en la de
admitir ambas formas como posibles, en el marco de un esquema
“dualista” de bienes jurídicos, entendiendo al bien jurídico “medio
ambiente” como de naturaleza “colectiva o difusa”, que con carácter
restrictivo, hace a veces necesaria la aplicación de tipos penales de peligro
abstractos, tratando siempre de no prescindir de los principios de
“intervención mínima” y de aplicación “fragmentaria” del Derecho Penal,

38
que debe continuar siendo la “ultima ratio” con que debe contar el Estado
frente a los conflictos que se susciten en su seno.

De tal manera podríamos resumir, a manera de síntesis, que para los

funcionalistas el fundamento de los delitos de peligro abstracto se
resumiría en los siguientes postulados:

a) La vida moderna se encuentra caracterizada por constantes avances

científicos y tecnológicos que hacen que día a día los riesgos aumenten y
que, inclusive, existan riesgos que deban ser tolerados socialmente en aras
de un progreso o bienestar común.

b) Consecuentemente el concepto clásico de bien jurídico “monista” (o

individual) se encuentra en crisis.

c) Además de existir “bienes jurídicos” de necesaria tutela, no debe

olvidarse que también deben protegerse ciertas “funciones sociales”

d) La lesión puede ser un punto de partida para la criminalización, pero no

exclusivo.

e) Los delitos de peligro abstracto delinean un proceso “civilizatorio” pues

su punición genera creencias o convicciones sociales tendientes a la
confirmación normativa del valor.

f) Por otra parte su determinación desde el punto de vista del legislador no

se hace de manera arbitraria sino sobre la base de un juicio del riesgo que
resulta fundado en la probabilidad estadística.

g) Asimismo los partidarios de su reconocimiento sostienen en primer lugar

que no existen diferencias entre los “peligros” que se dan en los delitos de
peligro abstracto y los de peligro concreto, pues la razón de ser de la
diferencia entre ambas figuras resulta una técnica legislativa.

h) La técnica legislativa por su parte reconoce que, como en los delitos de

peligro abstracto, el juicio pronóstico sobre su generación lo efectuará el
legislador y no el juez, atento a la poca posibilidad de dominar el desarrollo
de sus cursos causales en el caso en concreto, generalmente se reserva las
figuras de peligro abstracto para aquellos peligros sumamente graves, a
diferencia de los delitos de peligro concreto, donde la intervención judicial
sí resulta mucho más activa.

i) La diferencia que existe entre los delitos de peligro concreto y los de

peligro abstracto es que en los primeros el juez debe acudir a las reglas de
la experiencia para poder comprobar la existencia del riesgo como
elemento del tipo objetivo y en los de peligro abstracto no.

39
j) Por la razón antes expuesta, los tipos de peligro abstracto en realidad
acotan el margen de indeterminación del tipo penal, pues en los delitos de
peligro concreto, para la determinación del riesgo, el juez debe acudir a
terceros especialistas (con la posibilidad de arribar a soluciones diferentes
inclusive).

k) Al encontrarse determinadas claramente en los tipos de peligro

abstracto las características de la conducta que se considera “riesgosa”, los
mismos cumplen mucho mejor con la prevención general, pues son más
fáciles de identificar por las personas (quienes no dependerán de factores
causales para verse o no incluidos en el tipo objetivo).

l) Los tipos de peligro abstracto son mucho más eficientes para tutelar
bienes supra individuales en la actual sociedad de riesgos.

m) La aplicación de los tipos de peligro abstracto eliminan los problemas de

la determinación del nexo causal.

10 .3 El bien jurídico
protegido
El bien jurídico protegido es el ambiente en general, esto es entendido de
manera compleja, como articulada (recursos naturales y elementos
ambientales).

Uno de los problemas ambientales de mayor intensidad lo constituye la

acumulación de residuos, los cuales afectan la salud de los seres en la
biosfera, afectando, de este modo, al ambiente como bien unitario.

Podemos definir a los residuos en sentido lato, como los desechos o

desperdicios ocasionados por los seres vivientes, sean que provengan de su
cuerpo o de consumo de diversas mercaderías. (Alimentos, ropa, cigarrillos,
etc.).

Residuo es lo restante, lo que queda después de ser sometido a un proceso

determinado. Es lo que queda tras un proceso de consumo o insumo
respectivo, y que es separable del producto, o sea lo que no queda, o se la
parte aprovechable tras ese proceso.

40
Tanto la Ley nacional, como su decreto reglamentario, consideran
peligroso todo residuo que pueda causar daño directa o indirectamente a
seres vivos o contaminar el suelo, el agua, la atmosfera o el ambiente.

El ARTÍCULO 2 de la ley 24.051 refiere que: “será considerado peligroso, a

los efectos de esta ley, todo residuo que pueda causar daño, directa o
indirectamente, a seres vivos o contaminar el suelo, el agua, la atmosfera o
el ambiente en general.

En particular serán considerados peligrosos los residuos indicados en el

anexo I o que posean alguna de las características enumeradas en el anexo
II de esta ley.

Las disposiciones de la presente serán también de aplicación a aquellos

residuos peligrosos que pudieren constituirse en insumos para otros
procesos industriales.

Quedan excluidos de los alcances de esta ley los residuos domiciliarios, los
radiactivos y los derivados de las operaciones normales de los buques, los
que se regirán por leyes especiales y convenios internacionales vigentes en
la materia”.

Se ha de propugnar un acotamiento de la materia involucrada a los fines de

la tipificación penal, para lograr la existencia de una norma eficiente, clara,
y de aplicación previsible.

Los residuos peligrosos son, entre otros, los químicos, los productos de
establecimientos hospitalarios.

En caso de los residuos hospitalarios, dado que los agentes inoficiosos se

propagan por microbios patógenos que determinan que las enfermedades
de tal carácter se pueden adquirir por el contacto directo o indirecto con
ínfimas cantidades de desechos, la peligrosidad para la salud se encuentra
implícita en el origen y en la calidad del residuo, razón por la cual basta con
la sola previsión legal para que un desecho revista naturaleza peligrosa en
los términos de la Ley. [(Cfed. San Martín, sala I, setiembre 28-995. Molina
Miguel) (La Ley 1996-C, 672)].

CARACTERÍSTICAS DE LOS RESIDUOS PELIGROSOS

Entre las características de los residuos peligrosos, podemos citar las

siguientes:

 Explosivos: sustancias y preparados que pueden explosionar bajo el

efecto de una llama o que son más sensibles a los choques o a la
fricción que el dinitrobenceno.

41
  Irritantes: sustancias y preparados no corrosivos que, por contacto
inmediato prolongado o repetido con la piel o mucosas puedan
provocar una reacción inflamatoria.

Nocivos: sustancias o preparados que por inhalación, ingestión o

penetración cutánea puedan entrañar riesgos de gravedad limitada.

Tóxicos: sustancias o preparados que por inhalación, ingestión o

penetración cutánea, puedan producir riesgos graves agudos o crónicos,
incluso la muerte (incluyendo las sustancias o preparados muy tóxicos).

 Cancerígenos: sustancias o preparados que, por inhalación

ingestión o penetración cutánea, puedan producir cáncer o
aumentar la frecuencia.

 Corrosivos: sustancias y preparados que, en contacto con los

tejidos vivos pueden ejercer sobre ellos una acción destructiva.

 Infecciosos: materias conteniendo microorganismos viables o sus

toxinas de las que se sabe o existen buenas razones para creerlo
que causan enfermedades en los animales o en el hombre.

 Teratogénicos: sustancias y preparados que, por inhalación,

ingestión o penetración cutánea puedan producir lesiones en el feto
durante su desarrollo intrauterino.

 Cutagénicos: sustancias y preparados que, por inhalación, ingestión

o penetración cutánea puedan producir alteraciones en el material
genético de las células.

Sustancias o preparados que en contacto con el agua, el aire o un

acido, desprendan un gas toxico o muy toxico. Materias
susceptibles, después de su eliminación, de dar lugar a otra
sustancia por un medio cualquiera, por ejemplo, un producto de
lixiviación, que posee alguna de las características enumeradas
anteriormente.

 Ecotóxicos: peligrosos para el medio ambiente. Residuos que

presentan riesgos inmediatos o diferidos para el medio ambiente.

42
10.4 ¿Un derecho penal
ambiental?
En nuestro Sistema Jurídico Penal las figuras que se tipifican a partir del art.
200, sólo se refieren como bien jurídico protegido a la Salud Pública, pero
no se ampara el Ambiente en el sentido que el Derecho Ambiental le asigna
a esta expresión. De allí el gran debate doctrinario se plantea en torno a la
modificación del Código Penal, tal como se hiciera en el Derecho Español
de incluir en la sección de los delitos contra la salud al Medio Ambiente, en
un capítulo aparte denominado “ De los delitos de riesgos en general”.

10.5 El Sistema Penal

Argentino
10.5.1 El Código Penal y la ley
23.077/84
y ley 26.524/09

En este apartado, se analizarán los artículos pertinentes del Código Penal a

la luz de la modificación de la ley 26.524 del año 2009, preste especial
atención por tanto a estos cambios.

Artículo 200: Será reprimido con reclusión o prisión de TRES (3) a DIEZ (10)
años y multa de PESOS DIEZ MIL ($ 10.000) a PESOS DOSCIENTOS MIL ($
200.000), el que envenenare, adulterare o falsificare de un modo peligroso
para la salud, aguas potables o sustancias alimenticias o medicinales
destinadas al uso público o al consumo de una colectividad de personas.

Artículo 201: Las penas del artículo precedente se aplicarán al que

vendiere, pusiere en venta, suministrare, distribuyere o almacenare con
fines de comercialización aguas potables, sustancias alimenticias o
medicinales o mercaderías peligrosas para la salud, disimulando su carácter
nocivo.

43
Artículo 201 bis: Si como consecuencia del envenenamiento, adulteración
o falsificación de aguas potables o sustancias alimenticias o medicinales,
resultare la muerte de alguna persona, la pena será de DIEZ (10) a
VEINTICINCO (25) años de reclusión o prisión; si resultaren lesiones
gravísimas, la pena será de TRES (3) a QUINCE (15) años de reclusión o
prisión; si resultaren lesiones graves, la pena será de TRES (3) a DIEZ (10)
años de reclusión o prisión.

En todos los casos se aplicará además multa de PESOS DIEZ MIL ($ 10.000)
a PESOS DOSCIENTOS MIL ($ 200.000).

El bien jurídico protegido es la Salud Pública.

El artículo 200 establece un tipo legal que se adscribe entre aquellos

caracterizados como de peligro, en tanto no se reprime por el resultado de
la acción exteriorizada en el mundo real, sino por el peligro que ha
representado para lo tutelado, en el caso, la salud pública, a través del
ataque al ambiente.

Y sin perjuicio de la crisis actual del llamado concepto de delito de peligro

abstracto, el presente es el caso de un tipo de los que llamaríamos como
representativos de tal clase de peligro, pues la acción en sí constituye ya un
peligro para el bien jurídico, aunque no se acredite que lo haya corrido
efectivamente. Pero esta distinción de cualquier manera, carece de
importancia que no sea doctrinaria, pues, como dice Creus, el peligro
siempre está valorado exente, y ya observada la conducta, ha desaparecido
la incertidumbre que la misma noción de peligro entraña, y por tanto el
juez no puede juzgar expost, pues cuando lo hace ya no juzga un peligro,
pero sí tuvo la calidad de tal.

La materialidad del tipo se concreta cuando se utilizan, se usan residuos

peligrosos para envenenar, adulterar o contaminar. La conducta delictiva
puede consistir en envenenar, que significa tornar viciosa –venenosa- una
sustancia o volverla tóxica mediante el agregado de algún otro elemento
nocivo para la salud.

También el tipo se configura cuando se adultera. La adulteración se realiza

cuando se transforma la sustancia sin agregar venenos o tóxicos, mediante
la mezcla con otros elementos.

Contamina el que infecciona, el que degrada el ambiente en general.

Las acciones deben incidir de un modo peligroso para la salud. Y ese riesgo
que ocasionan debe ser idóneo, bajo pena de atipicidad.

No necesariamente esa idoneidad se da cuando se pone en peligro la vida

de un ser humano indeterminado, sino que es más amplio, abarcando el

44
debilitamiento del entorno en que las actividades humanas se desempeñan
de manera tal que favorezcan el surgimiento de enfermedades, al romper
el equilibrio que aquel tendría en la circunstancia antecedente.

Tampoco tiene que ser sobre la generalidad de los seres humanos, sino que
puede erigirse un riesgo o peligro para un grupo indeterminado en cuanto
a sus integrantes, como ser los niños lactantes.

La faz dolosa especialmente, requiere el conocimiento de las características

de los residuos manipulados, aunque sea en el marco de la eventualidad de
tal saber.

El artículo prevé un agravante de la pena para la hipótesis de la muerte de

una persona como consecuencia de las acciones descriptas.

Tipos culposos

Artículo 203: Cuando alguno de los hechos previstos en los artículos

anteriores fuere cometido por imprudencia, negligencia, impericia en su
arte o profesión o por inobservancia de los deberes a su cargo, se
impondrá multa de PESOS CINCO MIL ($ 5.000) a PESOS CIEN MIL ($
100.000); si tuviere como resultado enfermedad o muerte se aplicará
prisión de SEIS (6) meses a CINCO (5) años.

El tipo del artículo 203, admite su imputación a título de culpa plasmada en

el artículo 200.

Es imprudente el comportamiento que, con arreglo a las circunstancias, es

atrevido, riesgoso o peligroso para las personas o bienes ajenos.

Es negligente el comportamiento que de acuerdo con las circunstancias es

descuidado.

La imprudencia y la negligencia presuponen la posibilidad del autor de

prever el resultado delictivo, ya que sin ella subjetivamente no existe un
deber de precaución.

La culpabilidad, en sentido estricto, es imputable a quien no prevé lo

normal lo razonable, y no lo fuera común, lo extraordinario o
imponderable, aunque posible.

La impericia es una forma de imprudencia o negligencia en el ejercicio del

propio arte o profesión. Es una culpa profesional. Consiste en la actuación
en el propio arte o profesión sin el saber, experiencia o habilidad mínimos
exigibles para su ejercicio beneficioso. (Núñez Ricardo, Manual de Derecho
Penal Parte General, pág. 236).

45
La inobservancia de reglamentos, ordenanzas, es una forma de culpa
caracterizada porque la precaución exigible está predeterminada por las
normas reguladoras de una actividad o cargo.

Si prueba decisiva en su contra, sino que se deberá probar en cada caso

una participación actual en el hecho punible. [(Reussi Riva Pose, Carlos,
“Los tipos delictivos en la Ley de residuos peligrosos 24.051) La Ley, 1995-
D, 1424].

Artículo 204: Será reprimido con prisión de SEIS (6) meses a TRES (3) años
el que estando autorizado para la venta de sustancias medicinales, las
suministrare en especie, calidad o cantidad no correspondiente a la receta
médica, o diversa de la declarada o convenida, o excediendo las
reglamentaciones para el reemplazo de sustancias medicinales, o sin la
presentación y archivo de la receta de aquellos productos que, según las
reglamentaciones vigentes, no pueden ser comercializados sin ese
requisito.

Artículo 204 bis: Cuando el delito previsto en el artículo anterior se

cometiere por negligencia, la pena será de multa de PESOS CINCO MIL ($
5.000) a PESOS CIEN MIL ($ 100.000).

Artículo 204 ter: Será reprimido con prisión de UNO (1) a CUATRO (4) años
y multa de PESOS DIEZ MIL ($ 10.000) a PESOS DOSCIENTOS MIL ($
200.000), el que produjere o fabricare sustancias medicinales en
establecimientos no autorizados.

Artículo 204 quáter: Será reprimido con multa de PESOS DIEZ MIL ($
10.000) a PESOS DOSCIENTOS MIL ($ 200.000), el que teniendo a su cargo
la dirección, administración, control o vigilancia de un establecimiento
destinado al expendio, almacenamiento, distribución, producción o
fabricación de sustancias medicinales, a sabiendas, incumpliere con los
deberes a su cargo posibilitando la comisión de alguno de los hechos
previstos en el artículo 204.

Artículo 204 quinquies: Será reprimido con prisión de SEIS (6) meses a
TRES (3) años el que sin autorización vendiere sustancias medicinales que
requieran receta médica para su comercialización.

46
10.6 La ley 24.051 de
residuos peligrosos
El Congreso Nacional de la República Argentina sancionó el 17 de
diciembre de 1991, la Ley Nº 24.051 sobre residuos peligrosos, la cual fue
promulgada de hecho el 8 de enero de 1992 y publicada en el Boletín
Oficial (B.O.) en 17 de enero de 1992 (Adla, LII-A, 52). Su reglamentación
fue instrumentada en el año 1993, por decreto del Poder Ejecutivo (P.E.)
831/93. (Adla, LIII-B, pág. 1468)

Dicha Ley establece algunas medidas a tomar respecto al tratamiento de

residuos peligrosos, como las siguientes:

a) un Registro de Generadores y operadores de residuos peligrosos,

b) regulación de las actividades de generadores y transportistas de los

mismos residuos,

c) listado de sustancias peligrosas.

Expresamente excluye los residuos domiciliarios, radiactivos y de las

operaciones normales de buques.

Constituye una norma mixta, y presenta simultáneamente carácter federal,

común y local.

Dicha ley establece un régimen administrativo; sancionado por el Congreso

Nacional en su carácter de legislatura local, art. 75 inc. 30 de la
Constitución Nacional; consistente en un sistema de registros,
declaraciones juradas, tasas, requerimientos de información,
especificaciones técnicas, infracciones y sanciones administrativas,
facultades de la autoridad de aplicación, obligaciones de tratamiento y
disposición final, etc.

Este régimen es plenamente operativo en el ámbito de aplicación de la Ley,

definido en su artículo uno. Esto es, lugares sujetos a jurisdicción nacional
(inciso 1); transporte interprovincial o internacional (inciso 2);
trascendencia interjurisdiccional (inciso 3 y 4); y uniformidad normativa
(inciso 5).

Establece también, un régimen de responsabilidad civil (responsabilidad

objetiva agravada), régimen de responsabilidad aplicable a todo el
territorio nacional por tratarse de normas de derecho común: todos los
generadores, transportistas, dueños y guardianes de residuos peligrosos

47
están sometidos a él, y se aplica con relación a los daños producidos a
terceros.

En su Capítulo 9 fija el “Régimen penal”, tipificando algunos delitos,

régimen que se aplica en todo el territorio nacional y conoce en las
acciones penales la Justicia Federal. [Artículo 58, Ley 24.051 (B.O. 17/1/92)]

El bien jurídico protegido

El bien jurídico protegido es el ambiente en general, esto es entendido de

manera compleja, como articulada (recursos naturales y elementos
ambientales).

Uno de los problemas ambientales de mayor intensidad lo constituye la

acumulación de residuos, los cuales afectan la salud de los seres en la
biosfera, afectando, de este modo, al ambiente como bien unitario.

Podemos definir a los residuos en sentido lato, como los desechos o

desperdicios ocasionados por los seres vivientes, sean que provengan de su
cuerpo o de consumo de diversas mercaderías. (Alimentos, ropa, cigarrillos,
etc.).

Residuo es lo restante, lo que queda después de ser sometido a un proceso

determinado. Es lo que queda tras un proceso de consumo o insumo
respectivo, y que es separable del producto, o sea lo que no queda, o se la
parte aprovechable tras ese proceso.

Tanto la Ley nacional, como su decreto reglamentario, consideran

peligroso todo residuo que pueda causar daño directa o indirectamente a
seres vivos o contaminar el suelo, el agua, la atmosfera o el ambiente.

El artículo 2 de la ley 24.051 refiere que: “será considerado peligroso, a los

efectos de esta ley, todo residuo que pueda causar daño, directa o
indirectamente, a seres vivos o contaminar el suelo, el agua, la atmosfera o
el ambiente en general.

En particular serán considerados peligrosos los residuos indicados en el

anexo I o que posean alguna de las características enumeradas en el anexo
II de esta ley.

Las disposiciones de la presente serán también de aplicación a aquellos

residuos peligrosos que pudieren constituirse en insumos para otros
procesos industriales.

Quedan excluidos de los alcances de esta ley los residuos domiciliarios, los
radiactivos y los derivados de las operaciones normales de los buques, los
que se regirán por leyes especiales y convenios internacionales vigentes en
la materia”.

48
Se ha de propugnar un acotamiento de la materia involucrada a los fines de
la tipificación penal, para lograr la existencia de una norma eficiente, clara
y de aplicación previsible.

Los residuos peligrosos son, entre otros, los químicos, los productos de
establecimientos hospitalarios.

En caso de los residuos hospitalarios, dado que los agentes inoficiosos se

propagan por microbios patógenos que determinan que las enfermedades
de tal carácter se pueden adquirir por el contacto directo o indirecto con
ínfimas cantidades de desechos, la peligrosidad para la salud se encuentra
implícita en el origen y en la calidad del residuo, razón por la cual basta con
la sola previsión legal para que un desecho revista naturaleza peligrosa en
los términos de la Ley. [(Cfed. San Martín, sala I, setiembre 28-995. Molina
Miguel) (La Ley 1996-C, 672)].

Características de los residuos peligrosos

Entre las características de los residuos peligrosos, podemos citar las

siguientes:

Explosivos: sustancias y preparados que pueden explosionar bajo el efecto

de una llama o que son más sensibles a los choques o a la fricción que el
dinitrobenceno.

Irritantes: sustancias y preparados no corrosivos que, por contacto

inmediato prolongado o repetido con la piel o mucosas puedan provocar
una reacción inflamatoria.

Nocivos: sustancias o preparados que por inhalación, ingestión o

penetración cutánea puedan entrañar riesgos de gravedad limitada.

Tóxicos: sustancias o preparados que por inhalación, ingestión o

penetración cutánea, puedan producir riesgos graves agudos o crónicos,
incluso la muerte (incluyendo las sustancias o preparados muy tóxicos).

Cancerígenos: sustancias o preparados que, por inhalación ingestión o

penetración cutánea, puedan producir cáncer o aumentar la frecuencia.

Corrosivos: sustancias y preparados que, en contacto con los tejidos vivos

pueden ejercer sobre ellos una acción destructiva.

Infecciosos: materias conteniendo microorganismos viables o sus toxinas

de las que se sabe o existen buenas razones para creerlo que causan
enfermedades en los animales o en el hombre.

49
Teratogénicos: sustancias y preparados que, por inhalación, ingestión o
penetración cutánea puedan producir lesiones en el feto durante su
desarrollo intrauterino.

Cutagénicos: sustancias y preparados que, por inhalación, ingestión o

penetración cutánea puedan producir alteraciones en el material genético
de las células.

Sustancias o preparados que en contacto con el agua, el aire o un ácido,

desprendan un gas toxico o muy toxico. Materias susceptibles, después de
su eliminación, de dar lugar a otra sustancia por un medio cualquiera, por
ejemplo, un producto de lixiviación, que posee alguna de las características
enumeradas anteriormente.

Ecotóxicos: peligrosos para el medio ambiente. Residuos que presentan

riesgos inmediatos o diferidos para el medio ambiente.

50
UNIDAD 11:
INSTRUMENTO DE
REGULACIÓN
ECONÓMICA PARA LA
TUTELA AMBIENTAL

11.1 Consideraciones
Generales
Dentro de los caracteres del Derecho Ambiental hemos mencionado su
vocación redistributiva, mediante el intento de corregir las deficiencias que
representa el sistema de precios, a través de la internalización de los costos
que determinan las adecuaciones resultantes de la contaminación

Esta solución economicista se basa en el principio “Quien contamina paga”.

Aunque desde el punto de vista histórico, las distintas escuelas fueron
estableciendo sus críticas y tratando de mejorar sus propuestas avanzando
sobre las imperfecciones institucionales.

51
11.2 Instrumentos
Económicos: ventajas y
dificultades
Dentro de los instrumentos económicos propugnados por las Escuelas
Economicistas, el principal aporte que podemos destacar es el de señalar
que la intervención estatal no es una solución perfecta para el problema de
las externalidades o costos, pues la acción del Estado también falla en el
funcionamiento imperfecto de los mercados.

Puede verse que la solución no parece fácil en el terreno de lo económico

de internalizar los costos de la contaminación ambiental, sin embargo,
existe optimismo en hallar una solución adecuada

11.3 Definición y función

El objeto fundamental de la política ambiental es reducir las emisiones y
preservas los recursos naturales de allí que los instrumentos y medidas que
se adopten deben ser consecuentes con esto.

En cuanto al concepto de los Instrumentos económicos podemos definirlos

como aquellos mecanismos que tienden a reconciliar la economía con el
ambiente logrando utilizar las instituciones de la primera para alcanzar
fines de la segunda.

Dentro de sus funciones están las de:

A) Reducir los márgenes de acción internos de la empresa

B) Permitir la mayor cantidad de procesos de intercambio externo

C) Concretar efectos de beneficios que en lo posible se refieran al

Ambiente

D) Hacer previsible la política ambiental

52
11.4 Ecotributos
La aplicación de una tributación fiscal ambiental responde a una línea de
tutela ambiental que se condice con los objetivos de abaratar los costos de
las externalidades en la fijación de los precios de las empresas.

Los llamados Ecotributos o Tributos verdes tienden a desalentar conductas

contaminantes y redistribuir entre los agentes, los costos de las
adecuaciones y la instalación de tecnologías limpias, evitando el daño
ambiental.

11.4.1 Modalidades
Algunas de las modalidades que se practican en la Unión Europea son:

a) Recuperación de costos.

Son mecanismos fiscales que someten a tributos a todos los vertidos,

estableciéndose un canon que financia luego la depuración de los cursos de
aguas donde se contaminan

b) Modificación de conductas

Se realiza aplicando impuestos en el sentido de motivar al cambio de

conductas contaminantes. En algunos países se desvirtúa el carácter de
impuesto como redistribuidor de las cargas de acuerdo a la capacidad
económica del contribuyente.

53
11.5 Sistemas de
Incentivos y beneficios
económicos, financieros y
fiscales
La cuestión de la contaminación ambiental resulta un planteo con grandes
implicancias sociales que distorsionan las soluciones de la justicia
distributiva. La mayoría de los habitantes sufren el deterioro del Ambiente,
pero no han contribuido en modo alguno a su provocación, sin embargo
son los afectados de estos daños ambientales.

La regulación por incentivos, se diferencia de los demás sistemas porque

las empresas obtienen un premio por parte del estado que pueden
negociar en el marcado nacional o internacional. A dichos mercados
concurren también empresas que tienen interés de un cupo adicional para
los niveles que quieren alcanzar. Pero como los precios resultan de la
competencia, sólo serán adquiridos por aquellas más rentables que puedan
pagar un mejor precio.

Teóricamente es posible el estudio de la naturaleza económico-patrimonial

de la contaminación y su saneamiento, lo que ha determinado en materia
tributaria formas muy variadas. Pero a la hora de elegir un modelo a seguir
se deberá tener en cuenta el contexto sobre el cual se aplicará, lo que
decidirá que se apliquen impuestos, tasas, castigos, beneficios, etc.

54
 Bibliografía

CONDE-PUMPIDO TOURÓN, Cándido (1990) “Estudio sobre tutela ambiental”,

Madrid. Revista de Derecho Ambiental, nro. 5.

SENTENCIA DEL 12-XII-1980, (1981). Caso “Hidroeléctrica del Cantábrico”.

Repertorio de Jurisprudencia.

SENTENCIA DEL 16-I-1989, Caso “ENSIDESA”. Tribunal Supremo español.

GARCIA PULLES, Fernando R., (1995) “Vías procesales en la protección de los

derechos al ambiente”.

MARIENHOFF, Miguel S. (1986) “La legitimación en las acciones contra el Estado –

acción popular- interés simple- interés difuso”

CORDECH, Salvador P., SANTDIUMENGE FARRE, J., (1987). “La acción negatoria”,
comentario a la sentencia del Tribunal Supremo del 3-XII-1987, Poder Judicial, nro.
10, Madrid.

CASTÁN TOBEÑAS, José (1987) “Derecho Civil Español, Común y Foral”, Vol. I,
Reus, Madrid.

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Borda, G. A., (1975) “Tratado de Derecho Civil, Derechos Reales” T. II

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Ley de defensa del Consumidor Nº 24240 modificada por la ley Nº 26361 de 2008
de la Argentina.

La ley Nº 25675( 2002)

www.uesiglo21.edu.ar

55