Res 0221-2015

TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL
Sala Especializada en Defensa de la Competencia
RESOLUCIÓN 0221-2015/SDC-INDECOPI
EXPEDIENTE 0025-2014/CEB
PROCEDENCIA : COMISIÓN DE ELIMINACIÓN DE BARRERAS

BUROCRÁTICAS
DENUNCIANTE : FULTON S.A.
DENUNCIADA : MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
MATERIA : BARRERAS BUROCRÁTICAS
LEGALIDAD
ACTIVIDAD : ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN
GENERAL
SUMILLA: se CONFIRMA la Resolución 0297-2014/CEB-INDECOPI del 11 de

julio de 2014, en el extremo que declaró que la prohibición de desarrollar
actividades urbanas de giro de imprenta y servicios conexos en el Centro
Histórico de Lima, contenida en el artículo 5 de la Ordenanza 1608-MML,
constituye una barrera burocrática ilegal.
La razón es que a través de la restricción contenida en el artículo 5 de la

Ordenanza 1608-MML del año 2012, se redujo el índice de usos aprobado en
la Ordenanza 893-MML del año 2005, en contravención con lo dispuesto en
la Ordenanza 1682-MML y en el artículo 53 del Decreto Supremo 004-2011-
VIVIENDA, los cuales señalan que los cambios de zonificación no pueden
implicar una reducción a los usos vigentes. Adicionalmente, el Decreto
Supremo 004-2011-VIVIENDA, dispone que la disminución del índice de usos
sólo es posible si se sustenta en la existencia de un riesgo físico no
mitigable, situación que no ha sido acreditada por la Municipalidad
Metropolitana de Lima.
Lima, 13 de abril de 2015
I. ANTECEDENTES
1. El 23 de enero de 2014, Fulton S.A. (en adelante, la denunciante) denunció a

la Municipalidad Metropolitana de Lima (en adelante, la MML) ante la
Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (en adelante, la Comisión)
por la presunta imposición de una barrera burocrática ilegal y/o carente de
razonabilidad consistente en la prohibición de desarrollar actividades
urbanas de giro de imprenta y servicios conexos en el centro histórico de
Lima (en los sucesivo, el Centro Histórico de Lima), contenida en el artículo 5
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de la Ordenanza 1608-MML, Modifican el Índice de Usos para la Ubicación

de Actividades Urbanas en el Centro Histórico y el Cercado de Lima1.
2. La denunciante señaló lo siguiente:
(i) En el 2007 inició trámites ante la MML para acondicionar el sótano de

su local ubicado en el Centro Histórico de Lima (Jr. Cailloma 581 y
esquina Jr. Moquegua 290) a efectos de desarrollar un negocio de
galería de imprentas.
(ii) Mediante Resolución 038-2008 del 1 de diciembre de 2008, la MML le

otorgó una Licencia de Obra.
(iii) El 11 de mayo de 2009 se publicó en el diario oficial “El Peruano”, el

Anexo 1 del Decreto de Alcaldía 040, por el cual se modificó el índice
de usos para el desarrollo de actividades urbanas en el Centro
Histórico de Lima, estableciendo que las actividades de imprenta no
tenían uso conforme en dicha área.
(iv) Por Informe Legal 269-2011-MML-GDU-SAU-AL del 1 de septiembre

de 2011, la Oficina de Asesoría Legal de la MML opinó que el Decreto
de Alcaldía 040 sólo es aplicable a los proyectos presentados a partir
de su entrada vigencia, mas no para proyectos como el suyo.
(v) El 18 de junio de 2012 se publicó en el diario oficial “El Peruano” la

Ordenanza 1608-MML, la cual recogió la prohibición del desarrollo de
actividades de imprenta y servicios conexos en el Centro Histórico de
Lima, contenida inicialmente en el Anexo 1 del Decreto de Alcaldía 040.
(vi) A raíz de la mencionada ordenanza, la MML emitió el Informe Legal

264-2012-MML-GDU-SAU-AL del 18 de septiembre de 2012
exponiendo argumentos similares a los del Informe Legal 269-2011-
MML-GDU-SAU-AL, entre ellos que la Ordenanza 1608-MML no era
1
ORDENANZA 1608- MODIFICAN EL ÍNDICE DE USOS PARA LA UBICACIÓN DE ACTIVIDADES URBANAS EN EL CENTRO
HISTÓRICO Y EL CERCADO DE LIMA
Artículo 5.- Actividad de Impresión y Actividades de Servicios Conexos en el Centro Histórico de Lima y Cercado de Lima.-
La actividad de impresión y actividades de servicios conexos se ejercerán teniendo en consideración lo siguiente:
5.1 Centro Histórico: área dentro de la cual no son permisibles las actividades urbanas de giro de imprenta y servicios conexos, tal
como se precisa en el Índice de Usos para la Ubicación de Actividades Urbanas comprendido en el Anexo Nº 01.
Se exceptúan los servicios de fotocopias y tipeos en computadora.
En el Plano que figura como Anexo Nº 03 y que forma parte integrante de la presente Ordenanza, se grafica el Área del Centro
Histórico. (...)
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aplicable a los proyectos aprobados con anterioridad a la vigencia de

dicha norma.
(vii) Mediante la Resolución 050-2012-MML-GDU-SAU-DCE del 20 de

septiembre de 2012, la MML le otorgó la Conformidad de Obra y
Declaratoria de Fábrica a su inmueble, señalando que este se ubica en
una zona en la que se permite el desarrollo del giro de imprenta.
(viii) El 9 de julio de 2013, la MML emitió a su favor el Certificado de

Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil de Detalle 003389-
MML-2013, el cual se encuentra vigente hasta el 9 de mayo de 2015,
así como veintitrés (23) Certificados Catastrales2.
(ix) Pese a los hechos anteriomente expuestos, por Carta 268-2013-MML-

GDE del 13 de diciembre de 20133, la Gerencia de Desarrollo
Empresarial manifestó que no era “factible” otorgar una Licencia de
Funcionamiento Corporativa a su favor para el desarrollo del giro de
imprenta en su local, debido a que esta actividad no se encuentra
permitida en el Centro Histórico de Lima, de conformidad con lo
establecido en la Ordenanza 1608-MML.
(x) De acuerdo con el principio de legalidad, las autoridades

administrativas deben actuar con respeto a la Constitución4. En ese
contexto, de conformidad con el artículo 103 de la Constitución Política
del Perú5 (en adelante, la Constitución), la Ordenanza 1608-MML, no
2
Ver fojas 34 al 79 del expediente.
3
Ver foja 80 del expediente.
4
LEY 27444- LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo.-
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros
principios generales del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro
de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
(...)
5
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ
Artículo 103.-
Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las
personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y
no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga sólo
por otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad.
La Constitución no ampara el abuso del derecho.
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debería ser aplicable a un proyecto aprobado con anterioridad a su

vigencia.
(xi) Si bien la MML cuenta con autonomía y competencia para regular los
cambios de zonificación, esto debe efectuarse de conformidad con el
artículo 53 del Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA, Reglamento de
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano6, el cual establece
que los cambios de zonificación no pueden disminuir el uso que se
encuentra vigente, salvo que existan razones de riesgo físico no
mitigable.
(xii) No se ha acreditado que el desarrollo de los negocios de imprentas se

encuentren vinculados con los problemas del Centro Histórico de Lima,
tales como la congestión vehicular, ruidos molestos o que no se
cumplan con las normas de Defensa Civil. Asimismo, tampoco se ha
probado que la prohibición de imprentas y servicios conexos en el
Centro Histórico de Lima sea la medida menos gravosa para afrontar
los problemas de dicha zona.
(xiii) A través de la Resolución 0708-2013/SDC-INDECOPI, la Sala

Especializada en Defensa de la Competencia (en adelante, la Sala), ha
declarado barrera burocrática ilegal la prohibición cuestionada en el
presente procedimiento, a favor de la empresa Kaiser Editores E.I.R.L.,
6
DECRETO SUPREMO 004-2011-VIVIENDA- REGLAMENTO DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO
URBANO
Artículo 53.- Condiciones a las que se sujetan los cambios de zonificación.-
Cualquier modificación de la zonificación, posterior a la aprobación de los PDM, PDU y EU, queda sujeta a las siguientes
condiciones:
53.1 Ningún cambio de zonificación se puede realizar dentro del plazo de dos (02) años de aprobado el PDM, PDU y EU. Sin
embargo se podrá solicitar cambios de zonificación que se consideren justificadamente necesarios y de interés distrital, provincial o
metropolitano. Para tal efecto, se debe incluir los estudios técnicos pertinentes, entre ellos los de existencia suficiente de factibilidad
de servicios, el estudio de facilidades de acceso y el de impacto vial; así como la constancia expresa de haberse convocado y
llevado a cabo la consulta pública con los propietarios de los inmuebles que resulten directa e indirectamente afectados con el
cambio solicitado, organizaciones de vecinos - si las hubiere - y agentes económicos presentes en el área en cuestión, debiendo
obtenerse mayoría absoluta sustentada en actas suscritas por los mismos. En ella deben figurar obligatoriamente los propietarios
de los inmuebles vecinos y de los predios posteriores colindantes, quienes también deben opinar expresamente a favor, dando su
conformidad al cambio de zonificación.
53.2 El cambio de zonificación no procede si el uso vigente es de mayor nivel que el solicitado, salvo por razones de riesgo físico no
mitigable.
53.3 El cambio de zonificación debe comprender los inmuebles vecinos, conformando un área mínima de una manzana o un sector.
Se consideran como inmuebles vecinos aquellos que comparten el frente de manzana del inmueble materia de la solicitud y los
predios posteriores colindantes. Tratándose de inmuebles que comparten la misma vía local se consideran como inmuebles vecinos
aquellos que estén ubicados en ambos frentes de manzana.
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debido a que contraviene el artículo 53 del Decreto Supremo 004-2011-

VIVIENDA y el artículo 35 de la Ordenanza 620-MML7.
3. Mediante Resolución 0094-2014/CEB-INDECOPI del 26 de marzo de 2014,

la Comisión admitió a trámite la denuncia por la presunta imposición de una
barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad consistente en la
prohibición de desarrollar actividades urbanas de giro de imprenta y servicios
conexos en determinadas zonas del Centro Histórico de Lima, contenida en
el artículo 5 de la Ordenanza 1608-MML.
4. El 31 de marzo de 2014, la denunciante solicitó a la Comisión, que le

conceda una medida cautelar a su favor odenando la inaplicación del artículo
5 de la Ordenanza 1608-MML. Asimismo, presentó el Certificado de
Parámetros Urbanísticos y Edificatorios 942-2006-MML-GDU-SPHU del 6 de
octubre de 20068.
5. El 30 de abril de 20149, la MML presentó sus descargos señalando lo

siguiente:
(i) Por Informe 273-2013-MML-GAT-SAAC del 29 de octubre de 2013 la

Gerencia de Asuntos Jurídicos de la MML concluyó que la Ordenanza
1608-MML, resulta de obligatoria aplicación a toda solicitud de Licencia
de Funcionamiento que se inicie o se encuentre en trámite al momento
de su entrada en vigencia.
(ii) Mediante Carta 268-2013-MML-GDE del 13 de diciembre de 2013, la

Gerencia de Desarrollo Empresarial de la MML precisó que la Licencia
de Obra, la Conformidad de Obra y Declaratoria de Fábrica otorgadas a
7
ORDENANZA 620-MML- APRUEBAN ORDENANZA REGLAMENTARIA DEL PROCESO DE APROBACIÓN DE DEL PLAN
METROPOLITANO DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO URBANO DE LIMA (Norma derogada por la
Primera Disposición Derogatoria de la Ordenanza 1862, publicada el 28 diciembre 2014)
Artículo 35.-
Los procesos de Reajuste Integral de la Zonificación de los Usos del Suelo de Lima Metropolitana y de Cambios Específicos de los
Esquemas o Planos de Zonificación Distritales, no podrán establecer calificaciones menores al tipo de Zona que actualmente tienen
los predios, ni disminuciones al nivel de uso, de conformidad a los parámetros normativos establecidos en la presente Ordenanza
8
Cabe señalar que el 18 de julio de 2014, la denunciante reiteró su solicitud a la Comisión respecto al otorgamiento de una medida
cautelar a su favor.
9
El 1 de abril de 2014, la MML se apersonó al procedimiento y solicitó una ampliación del plazo para formular sus descargos. Dicha
solicitud fue atendida mediante Resolución 0142-2014/STCEB-INDECOPI, concediéndose a la referida municipalidad un plazo
adicional de quince (15) hábiles.
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la denunciante no autorizan, bajo ningún supuesto, el funcionamiento

de una imprenta10.
(iii) La Ordenanza 1608-MML se ha emitido de acuerdo con las

competencias estipuladas en la Ley 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades y la Ordenanza 893-MML, Reajuste Integral de la
Zonificación de los Usos del Suelo del Cercado de Lima, la cual
involucra al Centro Histórico de Lima.
(iv) La Exposición de Motivos de la Ordenanza 893-MML señala que esta

norma se emitió en base a la Ordenanza 201-MML, Plan Maestro del
Centro de Lima, y a la Ordenanza 062-MML, Reglamento de la
Administración del Centro Histórico de Lima, las cuales establecieron
parámetros y lineamientos para la conservación y recuperación del
Centro Histórico de Lima y sus monumentos.
(v) La razonabilidad de la Ordenanza 1608-MML se desprende de la

lectura de la propia Exposición de Motivos de dicha norma, la cual
indica que su objetivo fundamental es cumplir con la política del Estado
peruano referida a la conservación e intangibilidad de sus monumentos
y áreas declaradas como Patrimonio Cultural de la Humanidad por la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura (en adelante, UNESCO).
(vi) De acuerdo a la Ordenanza 201-MML, al inciso 5 del artículo 26.4 del

Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA11 y al artículo V de la Ley 28296,
Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación12, el Centro Histórico
10
De acuerdo a la MML, lo mencionado se encuentra de conformidad con el Informe Técnico 358-2014-MML-GDU-SAU-DCE del 16
de abril de 2014 que indica que si bien el local de la denunciante cuenta con Licencia de Edificación LO-038-2008-GDU-SAU del 1
de diciembre de 2008 y Conformidad de Obra y Declaratoria de Fábrica 050-2012-MML-GDU-SAU-DCE del 20 de septiembre de
2012, esto no implica que se le autorice per se para el funcionamiento posterior con el giro de imprenta.
11
DECRETO SUPREMO 004-2011-VIVIENDA- REGLAMENTO DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO
URBANO
Artículo 26.- Clasificación general del suelo.-
La clasificación general del suelo es la siguiente:
26.4 Área de protección: Área en la que ocurre por lo menos una de las circunstancias siguientes:
(...)
5) Se encuentra bajo un régimen especial de protección incompatible con su transformación urbana de acuerdo al Plan de
Acondicionamiento Territorial y de escala superior o planes y/o legislación sectorial pertinente, en razón de sus valores
paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales, culturales y agrícolas.
(...)
12
LEY 28296- LEY GENERAL DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIÓN
Artículo V.- Protección.-
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de Lima no tiene zonificación y se encuentra en un régimen de

protección especial (Zona de Reglamentación Especial) en atención a
sus valores históricos, arqueológicos, ambientales y culturales.
(vii) El Centro Histórico de Lima, está conformado por tres (03) “zonas de
tratamiento especial”, las cuales tienen una definición diferente a la
zonificación. Así, este se constituye en una Zona de Reglamentación
Especial que, a su vez, es una Zona Monumental, protegida por la Ley
28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, conforme a lo
precisado en los numerales 9 y 10 del artículo 32 del Decreto Supremo
004-2011-VIVIENDA.
(viii) Al no existir una zonificación por ser una Zona de Reglamentación

Especial, la Ordenanza 1608-MML no puede contravenir el artículo 53.2
del Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA ni el artículo 35 de la
Ordenanza 620-MML. De esta manera, la mencionada ordenanza sólo
otorga niveles operacionales y estándares de calidad asegurando la
protección y preservación del Patrimonio Cultural de la Humanidad.
(ix) Sin perjuicio de esto, aún cuando fuere aplicable la Ordenanza 620-
MML, no podría existir contravención al ordenamiento jurídico debido a
que la Ordenanza 1608-MML tiene la misma jerarquía, es posterior y
especial, por lo que debe de primar.
(x) El Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA, no puede limitar el ejercicio

de la competencia exclusiva de la MML consistente en determinar el
uso del suelo de la provincia de Lima.
(xi) De conformidad con la Quinta Disposición Final de la Ordenanza 1608-

MML, esta resulta aplicable a todo trámite iniciado de manera posterior
a su publicación (18 de junio de 2012) y a aquellas situaciones jurídicas
que no hubiesen culminado en dicha fecha13.
Los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación, independientemente de su condición privada o pública, están
protegidos por el Estado y sujetos al régimen específico regulado en la presente Ley.
El Estado, los titulares de derechos sobre bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación y la ciudadanía en general tienen
la responsabilidad común de cumplir y vigilar el debido cumplimiento del régimen legal establecido en la presente Ley.
El Estado promoverá la participación activa del sector privado en la conservación, restauración, exhibición y difusión de los bienes
integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación y su restitución en los casos de exportación ilegal o cuando se haya vencido el
plazo de permanencia fuera del país otorgado por el Estado.
13
ORDENANZA 1608- MODIFICAN EL ÍNDICE DE USOS PARA LA UBICACIÓN DE ACTIVIDADES URBANAS EN EL CENTRO
HISTÓRICO Y EL CERCADO DE LIMA
Quinta disposición final.- Vigencia.-
La presente Ordenanza entrará en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano.
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(xii) En este contexto, la Ordenanza 1608-MML sólo resultaría

inconstitucional si se pretendiera aplicar a solicitudes de licencias de
funcionamiento ya aprobadas, situación que no se ha presentado en el
presente caso.
(xiii) La denunciante sólo presentó a la MML consultas sobre el

otorgamiento de una Licencia de Funcionamiento Corporativa al
amparo de la Ordenanza 1608-MML, por lo que no ha iniciado un
procedimiento administrativo para tal fin.
(xiv) Los establecimientos dedicados al giro de imprenta han generado

diversos problemas en el Centro Histórico de Lima, tales como la
concentración de la actividad gráfica, contaminación sonora, residuos
químicos y carga y descarga de los servicios de la empresa.
6. El 14 de mayo de 2014, la denunciante señaló siguiente:
(i) Del Certificado de Parámetros Urbanísticos y Edificatorios, la Licencia

de Obra y la Conformidad de Obra y Declaratoria de Fábrica, se puede
concluir que estos otorgan derechos respecto al uso del inmueble, en
atención con los principios de legalidad, debido procedimiento y
predictibilidad de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General.
(ii) La MML no puede pretender aplicar la Ordenanza 1608-MML, dado que

esta sólo rige para los proyectos presentados a partir de su vigencia y
no antes de la misma. Ello, más aún cuando en su caso se ha emitido
el Certificado de Inspección de Seguridad de Defensa Civil en Detalle y
vientitres (23) Certificados Catastrales.
(iii) El edificio en el que se pretende desarrollar la actividad de imprenta,

ubicado en Jr. Cailloma 581, esquina con Jr. Moquegua 290, Lima, no
forma parte del patrimonio histórico.
7. El 9 de junio de 2014, la denunciante reiteró sus argumentos y agregó lo

siguiente:
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(i) A la fecha, no se ha iniciado el procedimiento para la obtención de una

Licencia de Funcinamiento Corporativa, debido a que la Ordenanza
1608-MML lo impide.
(ii) Es necesario tomar en cuenta que tanto el Certificado de Parámetros

Urbanísticos, la Licencia de Obra, el Informe Legal 269-2011-MML-
GDU-SAU, la Conformidad de Obra y Declaratoria de Fábrica, el
Certificado de Defensa Civil y la Independización Catastral, se
encuentran destinadas a obtener un resultado final y predecible, que es
una Licencia de Funcionamiento Corporativa en el rubro de galerías de
imprenta.
(iii) De acuerdo con los artículos II y VII del Título Preliminar de la Ley
27972, Ley Orgánica de Municipalidades14, la autonomía municipal
radica en la potestad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de
administración, con sujeción al ordenamiento jurídico. En ese sentido,
si bien la MML cuenta con competencia para aprobar la zonificación en
su jurisdicción, ello debe respetar normas del ordenamiento jurídico
nacional.
8. El 24 de junio de 2014, la MML reiteró sus argumentos y agregó que de

acuerdo con el artículo 73 de la Ley 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades, la determinación del uso del suelo de la provincia de Lima,
es de competencia de la MML por lo que no se puede limitar el ejercicio de
dicha competencia en virtud de lo dispuesto en el Decreto Supremo 004-
2011-VIVIENDA, el cual es una norma de menor jerarquía15.
14
LEY 27972- LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES
Artículo II del Título Preliminar.- Autonomía.-
Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de
gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.
(...)
Artículo VII.- Relaciones entre los gobiernos, nacional, regional y local.-

El gobierno en sus distintos niveles se ejerce dentro de su jurisdicción, evitando la duplicidad y superposición de funciones, con
criterio de concurrencia y preeminencia del interés público.
Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperación y coordinación, sobre la base del principio de
subsidiariedad.
15
LEY 27972- LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES
Artículo 73.-
La Ley de Bases de la Descentralización establece la condición de exclusiva o compartida de una competencia. Las funciones
específicas municipales que se derivan de las competencias se ejercen con carácter exclusivo o compartido entre las
municipalidades provinciales y distritales, con arreglo a lo dispuesto en la presente ley orgánica. Dentro del marco de las
competencias y funciones específicas establecidas en la presente ley, el rol de las municipalidades provinciales comprende:
(…)
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9. El 9 de julio de 2014, la denunciante informó a la Comisión que la

MML dispuso la clausura de su local, pese a que el mismo no está abierto al
público por no contar con una Licencia de Funcionamiento.
10. Mediante Resolución 0297-2014/CEB-INDECOPI del 11 de julio de 2014, la

Comisión declaró barrera burocrática ilegal la prohibición de desarrollar
actividades urbanas de giro de imprenta y servicios conexos, en
determinadas zonas del Centro Histórico de Lima, contenida en el artículo 5
de la Ordenanza 1608-MML y ordenó la inaplicación de la referida medida a
favor de la denunciante, por las siguientes razones16:
(i) De conformidad con el criterio recogido por el Tribunal Constitucional

en la Sentencia del 25 de agosto de 2010 recaída en el Expediente
0014-2009-PI/TC, la Comisión únicamente se encuentra facultada para
efectuar un análisis de legalidad y razonabilidad de las barreras
burocráticas cuestionadas, y no para evaluar su constitucionalidad17.
Así, se desestima el argumento planteado por la denunciante referido a
que la prohibición denunciada vulneraría lo dispuesto en la
Constitución.
(ii) De la revisión del marco legal vigente no se aprecia que la Licencia de

Obra, Conformidad de Obra y Declaratoria de Fábrica y el Certificado
de Inspección Técnica de Seguridad de Defensa Civil, otorguen
derechos futuros a la denunciante sobre una solicitud de Licencia de
Funcionamiento Corporativa.
(d) Emitir las normas técnicas generales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo así como sobre
protección y conservación del ambiente.
Las municipalidades, tomando en cuenta su condición de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las
funciones específicas señaladas en el Capítulo II del presente Título, con carácter exclusivo o compartido, en las materias
siguientes:
1. Organización del espacio físico - Uso del suelo
1.1. Zonificación.
1.2. Catastro urbano y rural.
1.3. Habilitación urbana.
1.4. Saneamiento físico legal de asentamientos humanos.
1.5. Acondicionamiento territorial.
(…)
16
Asimismo, la Comisión mediante la Resolución 0297-2014/CEB-INDECOPI declaró que carece de objeto pronunciarse respecto a
la solicitud de medida cautelar debido a que se ha emitido un pronunciamiento final en primera instancia.
17
Ver sentencia del 25 de agosto de 2010 recaída en el Expediente 0014-2009-PI/TC.
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(iii) Conforme al artículo 4 de la Ley 27792, Ley de Organización y

Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento,
corresponde a dicho ministerio normar la política nacional sobre
urbanismo18. Asimismo, esta ley también establece que esta entidad
cuenta con competencias para emitir normas técnicas que uniformicen
a nivel nacional el procedimiento de elaboración y emisión de los
planes de desarrollo urbano y de zonificación, materias que se
encuentran a cargo de cada gobierno local.
(iv) En este contexto, tanto el actual Reglamento de Acondicionamiento

Territorial y Desarrollo Urbano (Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA)
como el anterior (Decreto Supremo 027-2003-VIVIENDA), señalan que
ninguna modificación al Plan de Desarrollo Urbano puede contemplar el
cambio de la zonificación de los predios urbanos hacia uno menor, ni
disminución del nivel de uso que modifiquen los parámetros
normativos. Adicionalmente, el artículo 53.2 del Decreto Supremo 004-
2011-VIVIENDA, dispone que no se consideran modificaciones al Plan
de Desarrollo Urbano los cambios de zonificación a uso de menor
intensidad, realizados excepcionalmente por razones de “riesgo no
mitigable”.
(v) Si bien la MML ha señalado que los establecimientos dedicados al giro

de imprenta han generado diversos problemas en Lima, tales como la
concentración de la actividad gráfica, contaminación sonora, residuos
químicos, carga y descarga de los servicios de la empresa, de la
revisión de la documentación presentada por dicho municipio no se
aprecia que los supuestos referidos constituyan un “riesgo no mitigable”
de acuerdo a los términos estipulados en el artículo 53.2 del Decreto
Supremo 004-2011-VIVIENDA, Reglamento de Acondicionamiento
Territorial y Desarrollo Urbano.
(vi) En este sentido, la modificación del índice de usos del suelo realizada a
través del Decreto de Alcaldía 040-MML y posteriormente recogida en
18
LEY 27792- LEY DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO
(Ley derogada por la Única Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley 30156 del 19 de enero de 2014)
Artículo 4.- Competencia y Funciones
Son funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento:
a) Diseñar, normar y ejecutar la política nacional y acciones del sector en materia de vivienda, urbanismo, construcción y
saneamiento. Asimismo, ejercer competencias compartidas con los gobiernos regionales y locales, en materia de urbanismo,
desarrollo urbano y saneamiento, conforme a Ley;
(...)
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la Ordenanza 1608-MML, implicó que la zona en la que se ubica el

inmueble de la denunciante se vea reducida en el nivel de uso de
suelo, contraviniendo el artículo 53.2 del Decreto Supremo 004-2011-
VIVIENDA, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo
Urbano.
(vii) La Ordenanza 620-MML forma parte del bloque de legalidad de la Ley

27972, Ley Orgánica de Municipalidades. En este sentido, dicha
ordenanza prima sobre cualquier norma de igual o inferior jerarquía,
siendo obligatoria para todos los municipios distritales. Dentro de estas
disposiciones, el artículo 35 establece la prohibición de modificar las
calificaciones menores al tipo de zona que poseen unos predios o
disminuir el nivel de uso.
11. El 22 de julio de 201419, la MML presentó un recurso de apelación contra la

Resolución 0297-2014/CEB-INDECOPI, indicando lo siguiente:
(i) De acuerdo con los artículos 5 y 6 del Decreto Legislativo 696, Ley de
Promoción a la Inversión Privada en Acciones de Renovación Urbana,
y los artículos 21 y 22 de la Ordenanza 062-MML, el Centro Histórico
se estructura en zonas de tratamiento. Debido a esto, el Centro
Histórico de Lima no cuenta con zonificación, por lo que no le es
aplicable las disposiciones contenidas en el Decreto Supremo 004-
2011-VIVIENDA.
(ii) Los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación, como el

Centro Histórico de Lima, están protegidos por el Estado y sujetos al
régimen regulado en la Ley 28296, Ley General del Patrimonio Cultural
de la Nación, siendo esta la norma específica de obligatorio
cumplimiento, y no los Decretos Supremos 027-2003-VIVIENDA y 004-
2011-VIVIENDA.
(iii) El predio de la denunciante se ubica dentro de la Zona de Tratamiento

Especial 1 - ZTE 1, calificación determinada por la Ordenanza 893-
MML del año 2005 y que actualmente no ha sido modificada por la
Ordenanza 1608-MML.
19
Se adjuntó el Informe 30-2014-MML-GDU-SPHU-AS del 24 de abril de 2014. Asimismo, el 23 de julio de 2014, la MML presentó un
escrito complementando su apelación por medio del Informe 39-2014-MML-GDU-SPHU-AS del 22 de julio de 2014.
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12/31
(iv) El Certificado de Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil de

Detalle otorgado a la denunciante no hace referencia alguna al uso de
imprenta en su inmueble.
(v) Los materiales utilizados en la actividad de imprenta contaminan el

ambiente, así como el sistema de desagüe. Asimismo, el ruido de las
máquinas inestabilizan las edificaciones antiguas.
(vi) Por otro lado, se debe considerar que esta actividad genera un
volumen importante de desperdicios que requiere un área de carga y
descarga, dentro de los predios.
12. El 12 de agosto de 2014, la denunciante informó a la Sala que a través de la

Resolución de Subgerencia 0866-2014-SISLIC-SAC del 7 de agosto de 2014
la MML declaró improcedente su solicitud de Licencia de Funcionamiento
Corporativa, debido a la vigencia y aplicación del artículo 5 de la Ordenanza
1608-MML.
13. El 9 de septiembre de 2014, la denunciante solicitó a la Sala el otorgamiento

de una medida cautelar.
14. Mediante Resolución 0796-2014/SDC-INDECOPI del 11 de noviembre de

2014, la Sala dispuso en calidad de medida cautelar la inaplicación de la
prohibición establecida en el artículo 5 de la Ordenanza 1608-MML, a favor
de la denunciante.
15. El 18 y 25 de noviembre de 2014, la MML puso en conocimiento de la Sala

que por Resolución de Subgerencia 1229-2014-SISLIC-SAC del 21 de
noviembre de 2014, le otorgó a la denunciante una Licencia de
Funcionamiento Corporativa, en cumplimiento de lo dispuesto en la
Resolución 0796-2014/SDC-INDECOPI.
II. CUESTIONES EN DISCUSIÓN
(i) Precisar la barrera burocrática admitida a trámite y declarada ilegal por

la Comisión.
(ii) Determinar si el Centro Histórico de Lima es un área sujeta a las

normas sobre zonificación.
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13/31
(iii) De ser el caso, analizar si la prohibición de desarrollar actividades de

impresión en el Centro Histórico de Lima contenida en el artículo 5 de
la Ordenanza 1608-MML, constituye una barrera burocrática ilegal y/o
carente de razonabilidad.
III. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIÓN
III.1 Precisión de la barrera burocrática admitida a trámite
16. De acuerdo con lo señalado en anteriores pronunciamientos20, las barreras

burocráticas pueden ser denunciadas de dos (2) maneras. En la primera se
cuestiona una exigencia, requisito, prohibición o cobro contenido únicamente
en un acto que tiene efectos jurídicos individuales o individualizables en los
administrados (barrera en “concreto”), mientras que, en la segunda se
cuestiona una barrera contenida en una disposición (norma), como por
ejemplo en un reglamento o en una ordenanza municipal (barrera en
“abstracto”).
17. Mediante Resolución 0094-2014/CEB-INDECOPI del 26 de

marzo de 2014, la Comisión admitió a trámite la denuncia por la presunta
imposición de una barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad
consistente en la prohibición de desarrollar actividades urbanas del giro de
imprenta y servicios conexos en el Centro Histórico de Lima, contenida en el
artículo 5 de la Ordenanza 1608-MML, conforme se puede apreciar a
continuación:
RESOLUCIÓN 0094-2014/CEB-INDECOPI
“RESUELVE:
Primero: admitir a trámite la denuncia presentada por Fulton S.A. contra la
Municipalidad Metroplitana de Lima, por la presunta imposición de barrera burocrática
ilegal y/o carente de razonabilidad, originada en la prohibición de desarrollar
actividades urbanas de giro de imprenta y servicios conexos, en determinadas zonas
del Centro Histórico de Lima, contenida en el artículo 5 de la Ordenanza N° 1608,
emitido por la Municipalidad Metropolitana de Lima.”
18. Posteriormente, por Resolución 0297-2014/CEB-INDECOPI

del 11 de julio de 2014, dicha exigencia fue declarada ilegal, de la siguiente
manera:
20
Ver los siguientes pronunciamientos: Resolución 1286-2008/TDC-INDECOPI del 27 de junio de 2008, Resolución
1456-2008/TDC-INDECOPI del 25 de julio de 2008, Resolución 1799-2008/TDC-INDECOPI del 4 de setiembre de 2008, Resolución
0021-2008/SC1-INDECOPI del 6 de octubre de 2008 y Resolución 0066-2008/SC1-INDECOPI del 31 de octubre de 2008.
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Resolución 0297-2014/CEB-INDECOPI
“RESUELVE:
Primero: declarar barrera burocrática ilegal la prohibición para desarrollar actividades
urbanas de giro imprenta y servicios conexos, en determinadas zonas del Centro
Histórico de Lima, contenida en el artículo 5 de la Ordenanza 1608, emitida por la
Municipalidad Metropolitana de Lima; y en consecuencia, fundada la denuncia
interpuesta por Fulton S.A.”
19. Como se puede apreciar, la barrera burocrática admitida a

trámite y declarada ilegal por la Comisión se encuentra contenida
únicamente en el artículo 5 de la Ordenanza 1608-MML, por lo que esta Sala
considera que dicha medida fue cuestionada en “abstracto”.
20. Pese a ello, durante el procedimiento las partes han

planteando argumentos en “concreto”. Así, se observa que la denunciante ha
hecho referencia a un presunto desconocimiento de los derechos conferidos
a su favor a través de los siguientes documentos: (i) el Certificado de
Parámetros Urbanísticos y Edificatorios, (ii) la Licencia de Obra, (iii) la
Conformidad de Obra y Declaratoria de Fábrica, así como (iv) el Certificado
de Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil de Detalle,
materializado en la Carta 268-2013-MML-GDE del 13 de diciembre de 2013.
Sin embargo, dado que dicha barrera no ha sido admitida a trámite ni ha sido
analizada por la primera instancia, esta Sala no puede emitir opinión sobre el
particular.
21. De otro lado, de la revisión del expediente también se

verifican argumentos relacionados con la ubicación del inmueble de la
denunciante o su presunta calidad de patrimonio histórico, así como
alegaciones sobre la aplicación de la Ordenanza 1608-MML al caso en
concreto de dicha administrada. Al respecto, teniendo en consideración que
en este caso no se discute la legalidad de una barrera en “concreto”, sino de
una barrera en “abstracto”, el colegiado estima que tampoco puede emitir un
pronunciamiento en estos extremos.
22. En ese sentido, corresponde precisar que a través de la

presente resolución la Sala únicamente analizará la presunta ilegalidad de la
prohibición de desarrollar actividades urbanas del giro de imprenta y
servicios conexos en el Centro Histórico de Lima, contenida en el artículo 5
de la Ordenanza 1608-MML.
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15/31
III.2 La aplicación de las normas de zonificación en el Centro Histórico de Lima
Sobre el marco normativo general que rigen la disposiciones municipales en

materia de zonificación
23. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 28976, Ley Marco de Licencia de

Funcionamiento, las personas que deseen realizar una actividad económica
se encuentran obligadas a obtener una licencia de funcionamiento, de
manera previa a la apertura de su establecimiento. Dicho permiso es
tramitado ante la municipalidad competente, la cual deberá verificar que el
local del solicitante se encuentra en una zona compatible con el giro a
desarrollar21.
24. Cabe indicar que el artículo 2 de la Ley 28976, Ley Marco de Licencia de
Funcionamiento, define a “zonificación” como el conjunto de normas técnicas
urbanísticas por las que se regula el uso del suelo22.
25. Con relación a las normas que rigen la zonificación, se observa que el
artículo 195 de la Constitución señala que los gobiernos locales son
competentes para planificar el desarrollo urbano y rural de sus
circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el
acondicionamiento territorial23.
21
LEY 28976- LEY MARCO DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO
Artículo 2.- Definiciones.-
Para los efectos de la presente Ley, se aplicarán las siguientes definiciones:
Compatibilidad de uso.- Evaluación que realiza la entidad competente con el fin de verificar si el tipo de actividad económica a ser
desarrollada por el interesado resulta o no compatible con la categorización del espacio geográfico establecido en la zonificación
vigente.
(...)
Artículo 3.- Licencia de funcionamiento.-

Autorización que otorgan las municipalidades para el desarrollo de actividades económicas en un establecimiento determinado, en
favor del titular de las mismas.
(...)
Artículo 6.- Evaluación de la entidad competente.-

Para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento, la municipalidad evaluará los siguientes aspectos:
- Zonificación y compatibilidad de uso.
- Condiciones de Seguridad en Defensa Civil, cuando dicha evaluación constituya facultad de la municipalidad.
Cualquier aspecto adicional será materia de fiscalización posterior.
22
LEY 28976- LEY MARCO DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO
Artículo 2.- Definiciones.-
Para los efectos de la presente Ley, se aplicarán las siguientes definiciones:
Zonificación.- Conjunto de normas técnicas urbanísticas por la que se regula el uso del suelo.
23
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ DE 1993
Artículo 195.-
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16/31
26. En esa línea, el artículo 73 de la Ley 27972, Ley Orgánica de

Municipalidades establece entre las competencias y funciones específicas de
las municipalidades provinciales, la emisión de las normas técnicas
generales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo así
como sobre protección y conservación del ambiente, el cual comprende la
zonificación, el catastro urbano y rural, acondicionamiento territorial, entre
otros24.
27. Como se desprende de las normas citadas, las municipalidades provinciales

tienen competencia para aprobar las normas sobre zonificación que se
aplicarán en su jurisdicción, así como para realizar modificaciones en las
mismas que involucren al uso del suelo (compatibilidad de uso).
28. No obstante ello, se debe tener en cuenta que dicha competencia se

encuentra limitada. Así, del marco normativo vigente se observa que a través
del Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA, el Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento, en ejercicio de sus facultades estipuladas en la
Ley 27792, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento, reemplazada por la Ley 3015625, estableció un
Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad,
en armonía con las políticas y
planes nacionales y regionales de desarrollo.
Son competentes para:
(…)
6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento
territorial.
24
Ver nota al pie 15.
25
Ver nota al pie 18.
LEY 30156- LEY DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL MINSITERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO
Artículo 5. Ámbito de competencia.-
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento tiene competencias en las siguientes materias:
1. Vivienda.
2. Construcción.
3. Saneamiento.
4. Urbanismo y desarrollo urbano.
5. Bienes estatales.
6. Propiedad urbana.
Artículo 6. Competencias exclusivas

El Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento es el órgano rector de las políticas nacionales y sectoriales
dentro de su ámbito de competencia, que son de obligatorio cumplimiento por los tres niveles de gobierno en el marco del proceso
de descentralización, y en todo el territorio nacional.
Tiene como competencias exclusivas las siguientes:
1. Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial, bajo su responsabilidad.
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17/31
conjunto de reglas que rigen los procedimientos técnicos y administrativos

que deben seguir las municipalidades a nivel nacional, a fin de ejercer sus
competencias en materia de planeamiento, gestión del suelo,
acondicionamiento territorial, así como desarrollo urbano y rural26.
29. En atención a lo expuesto, esta Sala considera que por regla general todas
las municipalidades se encuentran obligadas a respetar lo estipulado por el
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento en el Decreto Supremo
004-2011-VIVIENDA.
Sobre la autonomía de la MML para ejercer sus competencias
30. Conforme fue señalado en el acápite anterior, mediante

Resolución 0297-2014/CEB-INDECOPI, la Comisión declaró que la
prohibición de desarrollar actividades urbanas del giro de imprenta y
servicios conexos en el Centro Histórico de Lima, contenida en el artículo 5
de la Ordenanza 1608-MML, es una barrera burocrática ilegal que
contraviene lo dispuesto en la Ordenanza 620-MML y en el Decreto Supremo
004-2011-VIVIENDA.
31. Durante el procedimiento, la MML señaló que los gobiernos

locales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos
de su competencia, por lo que esta se encuentra facultada para establecer la
prohibición cuestionada.
32. Al respecto, esta Sala ha precisado en anteriores

pronunciamientos27 que, si bien las municipalidades cuentan con autonomía
en las materias de su competencia, ello no supone que esta pueda ser
ejercida contraviniendo lo dispuesto en la Constitución y la ley.
33. Así, el Tribunal Constitucional ha señalado que “(...) la

autonomía de los gobiernos locales no es absoluta sino por el contrario
26
DECRETO SUPREMO 004-2011-VIVIENDA- APRUEBAN EL REGLAMENTO DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL Y
DESARROLLO URBANO
Artículo 1.- Objeto.-
El presente Reglamento constituye el marco normativo para los procedimientos técnicos y administrativos que deben seguir las
municipalidades a nivel nacional, en el ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y gestión del suelo,
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y rural, (...).
27
Ver las Resoluciones 104-2012/SC1-INDECOPI, 418-2012/SC1-INDECOPI y 3056-2012/SDC-INDECOPI.
M-SDC-02/1A
18/31
relativa, por cuando su actuación tiene que enmarcarse dentro de los límites
establecidos por la Constitución y la ley (...)”28.
34. Lo indicado por el Tribunal Constitucional se condice con lo

establecido en los artículos II y VII del Título Preliminar de la Ley 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades, los cuales establecen que: (i) la autonomía
municipal radica en la potestad de ejercer actos de gobierno, administrativos
y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico; y, (ii) los
gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera
general y conforme a la Constitución Política, regulen las actividades y
funcionamiento del sector público y a los sistemas administrativos del Estado
que son de observancia y cumplimiento obligatorio29.
35. En tal sentido, si bien la MML cuenta con autonomía para

establecer las reglas sobre zonificación en su jurisdicción, lo cierto es que al
desarrollar dicha actividad debe respetar otras normas del ordenamiento
jurídico como el Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA, por lo que
corresponde desestimar el argumento de la entidad denunciada en este
extremo.
Argumentos de la MML sobre la aplicación del Decreto Supremo 004-2011-

VIVIENDA
36. En apelación, la MML argumentó que la prohibición denunciada no se

encuentra sujeta a las reglas establecidas en el Decreto Supremo 004-2011-
VIVIENDA, toda vez que el Centro Histórico de Lima es una área que no
cuenta con zonificación. Ello, en atención a su calidad de Patrimonio
Cultural de la Nación.
37. Sobre el particular, de la revisión del artículo 1.1 de la Ley 28296, Ley
General del Patrimonio Cultural de la Nación30, se observa que, en efecto, el
28
Sentencia recaída en el Expediente 00028-2007-PI/TC del 4 de mayo de 2009, en el proceso de inconstitucionalidad
seguido por el Alcalde de la Municipalidad Distrital de Huaraz contra el artículo 13.1 de la Ley 29035.
29
Ver nota al pie 14.
30
Artículo 1.- Clasificación.-
Los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación se clasifican en:
1. BIENES MATERIALES
1.1 INMUEBLES
Comprende de manera no limitativa, los edificios, obras de infraestructura, ambientes y conjuntos monumentales, centros históricos
y demás construcciones, o evidencias materiales resultantes de la vida y actividad humana urbanos y/o rurales, aunque estén
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19/31
Centro Histórico de Lima forma parte del Patrimonio Cultural de la Nación, el

cual puede estar conformado por edificios, obras de infraestructura,
ambientes, conjuntos monumentales, centros históricos, entre otros.
38. Sin embargo, de la lectura de la Ley 2829631 y su reglamento32 se advierte

que ninguna de dichas disposiciones señala expresamente que la regulación
municipal sobre el uso del suelo que conforma un centro histórico se
encontrará excluida de las normas generales que rigen los procedimientos
técnicos y administrativos que deben seguir las municipalidades a nivel
nacional, a fin de ejercer sus competencias en materia de “zonificación”.
39. En ese sentido, a diferencia de lo alegado por la MML, de la lectura del

marco normativo vigente se desprende que el hecho de que el Centro
Histórico de Lima tenga la calidad de Patrimonio Cultural de la Nación, no
significa que la normativa que regule el uso del suelo en dicha área, estará
exenta de cumplir con las reglas que limitan el ejercicio de la competencia
normativa de esta entidad en materia de zonificación.
40. De otro lado, la MML alegó que el Centro Histórico de Lima es un área
denominada “Zona de Reglamentación Especial” (en adelante, “ZRE”),
específicamente una “Zona Monumental”, la cual no se encuentra sujeta a
las reglas estipuladas en la Ordenanza 620-MML y en el Decreto Supremo
004-2011-VIVIENDA.
constituidos por bienes de diversa antigüedad o destino y tengan valor arqueológico, arquitectónico, histórico, religioso, etnológico,
artístico, antropológico, paleontológico, tradicional, científico o tecnológico, su entorno paisajístico y los sumergidos en espacios
acuáticos del territorio nacional.
(...)
(Subrayado agregado)
31
Artículo 22.- Protección de bienes inmuebles.-
22.1 Toda obra pública o privada de edificación nueva, remodelación, restauración, ampliación, refacción, acondicionamiento,
demolición, puesta en valor o cualquier otra que involucre un bien inmueble integrante del Patrimonio Cultural de la Nación, requiere
para su ejecución de la autorización del Ministerio de Cultura.
(...)
32
DECRETO SUPREMO 011-2006-ED- REGLAMENTO DE LA LEY 28296, LEY GENERAL DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA
NACIÓN
Artículo 1.- Finalidad
El presente reglamento tiene como finalidad normar la identificación, registro, inventario, declaración, defensa, protección,
promoción, restauración, investigación, conservación, puesta en valor, difusión y restitución, así como la propiedad y régimen legal,
de los bienes integrantes del patrimonio cultural de la Nación; en concordancia con las normas y principios establecidos en la Ley Nº
28296 - Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación.
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20/31
41. Con relación a lo expuesto, es necesario precisar que de acuerdo a lo

señalado en el artículo 32 del Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA, la
“ZRE” es una zona de uso del suelo, la cual está conformada por áreas
urbanas y de expansión urbana, con o sin construcción, que poseen
características particulares de orden físico, ambiental, social o económico,
que serán desarrolladas urbanísticamente mediante Planes Específicos para
mantener o mejorar su proceso de desarrollo urbano-ambiental, incluyendo
las áreas de protección33.
42. En esa línea, una “Zona Monumental”, es un tipo específico de ZRE, en

donde se localizan bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de
la Nación, como por ejemplo, el Centro Histórico de Lima. Así, se observa lo
siguiente:
DECRETO SUPREMO 004-2011-VIVIENDA - REGLAMENTO DE

ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO URBANO
“Artículo 32.- Clasificación de las zonas de uso del suelo.-
32.1 De acuerdo con las características determinadas en los estudios
correspondientes se consignarán las siguientes zonas de uso del suelo:
(...)
10) Zona Monumental (ZM): constituyen un tipo específico de ZRE, en donde se
localizan bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación. Las
intervenciones en este tipo de zonas se rigen según lo dispuesto en la Ley Nº 28296,
Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación.” (Subrayado agregado)
43. Sin embargo, del íntegro del Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA, no se

desprende que las normas municipales que regulan el uso del suelo en las
zonas clasificadas como “ZRE” no deban ajustarse a los parámetros o
limitaciones generales establecidas en dicha disposición para todos los
municipios.
44. Cabe indicar que si bien el numeral 10 del artículo 32.1 del decreto supremo
referido señala que las intervenciones en las zonas monumentales se rigen
según lo dispuesto en la Ley 28296, se debe tener en cuenta que según lo
33
DECRETO SUPREMO 004-2011-VIVIENDA - REGLAMENTO DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO
URBANO
Artículo 32.- Clasificación de las zonas de uso del suelo.-
32.1 De acuerdo con las características determinadas en los estudios correspondientes se consignarán las siguientes zonas de uso
del suelo:
(...)
9) Zona de Reglamentación Especial (ZRE): son áreas urbanas y de expansión urbana, con o sin construcción, que poseen
características particulares de orden físico, ambiental, social o económico, que serán desarrolladas urbanísticamente mediante
Planes Específicos para mantener o mejorar su proceso de desarrollo urbano-ambiental. Las áreas de protección se incluyen en
esta zonificación.
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21/31
señalado en el Capítulo IV de la Resolución Directoral 061-INC, se entiende

por “intervenciones en bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural
de la Nación”, a toda acción destinada a la ampliación, anastylosis,
conservación, consolidación, construcción, demolición, revitalización,
rehabilitación, mantenimiento, refacción, remodelación, renovación urbana y
restauración de monumentos, ambientes urbanos monumentales e
inmuebles ubicados en zonas monumentales34.
34
Al respecto, mediante la Resolución Directoral 061, el Instituto Nacional de Cultura estipula las clases de
intervenciones que pueden tener estas áreas, entre las que no se encuentran los cambios de zonificación. Esto, en desarrollo
artículo 22.1 de la Ley 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, el cual establece las protecciones que se pueden
efectuar en los bienes inmuebles del Patrimonio Cultural del a Nación.
RESOLUCIÓN DIRECTORAL NACIONAL 061-INC- DIRECTIVA SOBRE CRITERIOS GENERALES DE INTERVENCIÓN EN

BIENES INMUEBLES VIRREINALES Y REPUBLICANOS INTEGRANTES DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIÓN
Artículo 1.- Finalidad de la Directiva.-
La presente Directiva tiene por finalidad normar las intervenciones en bienes inmuebles virreinales y republicanos integrantes del
patrimonio cultural de la nación.
Capítulo IV.- Intervenciones.-

Artículo 14.- Ampliación
Es la intervención por la cual se incrementa el área de construcción a una edificación existente.
Artículo 15.- Anastylosis
Es la intervención por la cual se realiza la reintegración de las partes existentes pero desmembradas de una estructura
arquitectónica.
Artículo 16.- Conservación
Es la intervención que tiene por objeto prevenir las alteraciones y detener los deterioros en su inicio, a fin de mantener un bien en
estado de eficiencia y en condiciones de ser utilizado.
Artículo 17.- Consolidación
Técnica de restauración que consiste en la ejecución de las obras mínimas necesarias para asegurar la estabilidad y solidez de la
estructura de un edificio, siempre y cuando no impliquen modificaciones sustanciales de las mismas.
Artículo 18.- Construcción
Es toda obra inmobiliaria ejecutada por el hombre para cualquier utilización.
Artículo 19.- Demolición
Es la destrucción planificada de una construcción, en forma parcial o total.
Artículo 20.- Obra nueva
Es toda una construcción ejecutada sobre terreno libre, no perteneciente a otro inmueble y cuyo diseño no es reproducción de otro.
Se consideran edificaciones nuevas aquellas en las que no se conserva ningún elemento de la construcción preexistente en el
mismo lote. Dichas edificaciones podrán constituirse en Zonas Monumentales y Ambientes Urbano Monumentales, debiendo sin
embargo ajustarse, en su diseño y dimensiones.
Artículo 21.- Protección
Son todas las acciones necesarias para la preservación de una ciudad o distrito histórico, promoviendo su evolución en forma
equilibrada. Esta acción incluye la identificación, conservación, restauración, rehabilitación, mantenimiento y revitalización de dichas
áreas.
Artículo 22.- Puesta en valor
Es una acción sistemática eminentemente técnica, dirigida a utilizar un bien conforme a su naturaleza, destacando y exaltando sus
características y valores, hasta colocarlo en condiciones de cumplir a plenitud la función a que será destinado.
Artículo 23.- Refacción
Es la intervención que repara una construcción dañada, mejorando o renovando sus instalaciones, equipamiento y/o elementos
constructivos, sin alterar la estructura ni el uso de la misma.
Artículo 24.- Remodelación
Es la intervención que tiene por objeto dar nuevas condiciones de habitabilidad a un inmueble, adaptando elementos y espacios a
una función. No debe confundirse con la creación arquitectónica, que reutilice los elementos (deteriorados o no) de un inmueble.
Artículo 25.- Renovación urbana o revitalización urbana
Son las acciones e Intervenciones destinadas a mejorar los conjuntos edilicios o áreas urbanas, cuya situación ha alcanzado un
nivel de deterioro tal, que hace necesaria su adecuación a nuevos requerimientos, para la eficiencia funcional de la ciudad, que
respete en primer orden la estructura urbano - arquitectónica y el carácter de la misma, así como las relaciones sociales, culturales
y naturales que ella genera.
Artículo 26.- Restauración
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22/31
45. Así, de la verificación de las reglas fijadas para intervenir un inmueble que
forme parte del Patrimonio Cultural de la Nación, como por ejemplo, el
Centro Histórico de Lima, se ha podido evidenciar que todas ellas están
relacionadas directamente con la preservación de estructuras, áreas o
elementos, mas no con la determinación de las actividades económicas que
se pueden realizar en una zona calificada como monumental.
46. En ese sentido, dado que la Ley 28296 no ha establecido regla o parámetro
alguno que deba ser tomado en cuenta por las municipalidades cuando
aprueben o modifiquen sus disposiciones sobre los usos del suelo en las
zonas monumentales que se encuentren en su jurisdicción, la Sala considera
que esta norma no es aplicable en materia de “zonificación”.
47. Por tanto, el hecho que el Centro Histórico de Lima sea una Zona
Monumental no implica que las normas municipales que rigen el uso de su
suelo se excluyan de las reglas de zonificación aprobadas en el Decreto
Supremo 004-2011-VIVIENDA.
48. Adicionalmente, es necesario precisar que afirmar que el Centro Histórico de

Lima es un área que no ha sido objeto de “zonificación” por parte de la
entidad denunciada es un argumento contradictorio, toda vez que a través de
la Ordenanza 893-MML del 27 de diciembre de 2005, norma denominada
“Reajuste Integral de la Zonificación de los Usos del Suelo del Cercado de
Lima”, la propia MML incluyó a dicha área en la relación de zonas cuyo uso
con fines comerciales debía regularse35.
Es un proceso operativo técnico - científico multidisciplinario, que siguiendo una metodología crítico - analítica tiene por objeto
conservar y revelar los valores estéticos e históricos de un bien, mueble o inmueble. Se fundamenta en el respeto de los elementos
antiguos y el testimonio de los documentos auténticos; se detiene ahí donde comienza lo hipotético.

Artículo 22.- Protección de bienes inmuebles
22.1 Toda obra pública o privada de edificación nueva, remodelación, restauración, ampliación, refacción, acondicionamiento,
demolición, puesta en valor o cualquier otra que involucre un bien inmueble integrante del Patrimonio Cultural de la Nación, requiere
para su ejecución de la autorización del Ministerio de Cultura.
35
ORDENANZA 893-MML- REAJUSTE INTEGRAL DE LA ZONIFICACIÓN DE LOS USOS DEL SUELO DEL CERCADO DE LIMA
Artículo 2.- Normas de Zonificación del Cercado de Lima:
Aprobar las Normas de Zonificación de los Usos del Suelo del Centro Histórico de Lima (Cuadro Nº 01) y del Cercado de Lima
(Cuadros Nº 02, Nº 03 y Nº 04), las mismas que forman parte de la presente Ordenanza como Anexo Nº 2.
Artículo 3.- Índice de Usos para la Ubicación de Actividades Urbanas del Cercado de Lima:
Aprobar los Índices de Usos para la Ubicación de Actividades Urbanas del Centro Histórico y del Cercado de Lima, los mismos que
forman parte de la presente Ordenanza como Anexo Nº 3.
M-SDC-02/1A
23/31
49. Finalmente, la MML alegó que en el presente caso la Comisión debió tener
en cuenta que el Centro Histórico de Lima se divide en zonas de tratamiento
destinadas a la renovación urbana, por lo que la restricción cuestionada es
legal. Ello, de conformidad a lo señalado en los artículos 5 y 6 del Decreto
Legislativo 696 y la Ordenanza 062-MML.
50. Al respecto, es necesario precisar que el Decreto Supremo 11-95-MTC,

Reglamento de la Ley de Promoción de la Inversión Privada en Acciones de
Renovación Urbana36, indica que la renovación urbana es en un proceso
permanente y coordinado de acciones preventivas y correctivas del deterioro
físico y socio económico de las áreas urbanas, las cuales consisten en la
remodelación, rehabilitación, reconstrucción, erradicación y restauración37.
51. Por su parte, las áreas de tratamiento son los predios individuales o el
conjunto de predios conformantes de áreas especialmente continuas, las
36
DECRETO SUPREMO 11-95-MTC-REGLAMENTO DE LA LEY DE PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN PRIVADA EN ACCIONES
DE RENOVACIÓN URBANA
Artículo 1.- El presente Reglamento permite la aplicación de las normas del Decreto Legislativo Nº 696, entendiéndose que:
1.- La Renovación Urbana es un proceso permanente y coordinado de acciones preventivas y correctivas del deterioro físico y
socioeconómico de las áreas urbanas. Tales acciones se inscriben dentro del marco general de los Planes de Desarrollo Urbano.
(...)
37
De acuerdo al Decreto Supremo 11-95-MTC, Reglamento de la Ley de Promoción de la Inversión Privada en Acciones de
Renovación Urbana, las acciones preventivas y correctivas del deterioro físico y económico de las áreas urbanas con el objetivo de
la renovación urbana, consisten en las siguientes modalidades de intervención en predios individuales o un conjunto de estos: (i)
remodelación; (ii) rehabilitación; (iii) reconstrucción; (iv) erradicación; y, (v) restauración.
Artículo 11.-
Artículo 11.- Las modalidades de intervención en una A.T. serán aprobadas mediante Ordenanza Municipal Provincial.
De acuerdo al grado y tipo de deterioro existente, las modalidades son las siguientes:
1.- Remodelación. - Es la modificación de las estructuras de un edificio o de un conjunto urbano para su reutilización, sea con
mantenimiento o con sustitución de usos del suelo. Puede incluir la modificación de la estructura vial, la readecuación de los
servicios básicos, el reloteamiento y provisión de áreas libres para fines recreacionales, o de espacio para equipamiento o servicios
necesarios.
2.- Rehabilitación.- Es la intervención sobre edificios o áreas recuperables, mediante acciones de modernización, reparación,
reposición o ampliación de algunos de sus elementos, así como de los servicios básicos y áreas libres, a fin de restituir sus
condiciones de habitabilidad.
3.- Reconstrucción.- Es la acción de demolición total o parcial y de restitución de estructuras de edificios y servicios en conjuntos
urbanos, dentro de un planteamiento integral, para dar paso a mejores condiciones del ambiente urbano. Preferentemente aplicable
a zonas con un avanzado grado de deterioro, o afectadas severamente por desastres de origen natural o humano.
4.- Erradicación.- Es la acción dirigida a eliminar estructuras o usos del suelo inconvenientes por sus efectos deteriorantes, razones
de seguridad física o medio ambientales, y de ocupación indebida de los espacios públicos. Los usos con calidad de "no
conformes" son erradicables.
5.- Restauración.- Es la acción de rehabilitación dirigida preferentemente a inmuebles o espacios de valor urbano- monumental,
cuya conservación requiere de un tratamiento especializado para restituir sus características originales sin perjuicio de su aplicación
a fines contemporáneos, compatibles con su significado y conservación.
La aplicación de las modalidades de intervención a los edificios o ambientes urbano-monumentales, se regirá por las normas
específicas correspondientes.
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24/31
cuales son divididas en zonas y microzonas, que por su tendencia o grado

de deterioro requieren de acciones de renovación urbana,38.
52. Asimismo, de la revisión de los artículos 5 y 6 del Decreto Legislativo 696,

se observa que estos únicamente39: (i) disponen los criterios que deben de
tener las municipalidades proviciales para determinar las áreas de
tratamiento y calificar los proyectos de renovación urbana; y (ii) precisan que
los ejecutores de estos proyectos pueden ser el Estado o cualquier persona
natural o jurídica.
53. De esta manera, el hecho que el Centro Histórico de Lima se divida en zonas
de tratamiento destinadas a la renovación urbana, no significa que las
normas municipales relacionadas con la aprobación o modificación del índice
de usos del suelo de dicha zona se exceptúen del marco general en materia
de zonificación aprobado en el Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA.
38
DECRETO SUPREMO 11-95-MTC- REGLAMENTO DE LA LEY DE PROMOICIÓN A LA INVERSIÓN PRIVADA EN ACCIONES
DE RENOVACIÓN URBANA
Artículo 3.-
Para los fines de promoción, orientación, aprobación y control de las acciones de renovación urbana las Municipalidades
Provinciales identifican las Areas de Tratamiento (A.T.).
Las A.T. son los predios individuales o el conjunto de predios, conformantes de áreas espacialmente continuas, que por sus
tendencias o grado de deterioro requieren de acciones de renovación urbana.
Artículo 5.-
Las A.T. podrán ser de dos niveles:
1.- Microzona de Tratamiento.- Es un predio o conjunto de predios deteriorados, que por su situación, requieren ser tratados
unitariamente, eliminando o reduciendo los factores de deterioro existentes.
Se considera:
a.- "Un predio": cuando las estructuras, servicios y espacios interiores son independientes y exclusivos, de manera que su
tratamiento no afecta ni compromete los predios adyacentes, incluso en su seguridad física.
b.- "Conjunto de predios" los que proceden de la subdivisión y/o independización de una edificación matriz, manteniendo sin
embargo estructuras, servicios y espacios libres comunes.
2.- Zonas de Tratamiento.- Son áreas urbanas constituidas por un conjunto de predios afectados por el deterioro, que por algunas
características, componen sectores urbanos mayores espacialmente continuos, justificatorios de un tratamiento integral y de
conjunto.
39
DECRETO LEGISLATIVO 696- DICTAN LEY DE PROMOCIÓN A LA INVERSIÓN PRIVADA EN ACCIONES DE RENOVACIÓN
URBANA
Artículo 5.-
Para la determinación de las Areas de Tratamiento y Calificación de los Proyecto las Municipalidades tendrán en cuenta, entre otros:
a) El grado de deterioro urbano y la población involucrada.
b) Los casos de alto riesgo por seguridad física.
c) La calidad de edificios de valor histórico monumental.
d) Las densidades poblacionales mínimas a lograrse en los proyectos.
Artículo 6.-
El Estado o cualquier persona natural o jurídica pueden ser ejecutores de los proyectos de renovación urbana. Con dicho fin
presentarán al Municipio Provincial correspondiente, sus respectivos proyectos para su calificación y aprobación.
M-SDC-02/1A
25/31
54. Por otro lado, es necesario mencionar que si bien Ordenanza 062-MML40
divide al Centro Histórico de Lima en zonas y microzonas, en atención a la
densidad de los ambientes e inmuebles de carácter monumental, la calidad
de los mismos, la homogeneidad del entorno y su capacidad de
recuperación41, de la lectura de dicha norma se evidencia que esta tampoco
permite que las modificaciones a los usos aprobados en las referidas áreas
se realicen en inobservancia de las reglas generales fijadas por el Ministerio
de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
55. De acuerdo a lo expuesto, esta Sala considera importante

precisar que las normas municipales que la MML emita con la finalidad de
reglamentar los usos permitidos en el Centro Histórico de Lima sí se
encuentran sujetas a las reglas generales en materia de zonificación
aprobadas a través del Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA.
III.3 Análisis de la prohibición de desarrollar actividades de imprenta en el Centro

Histórico de Lima contenida en el artículo 5 de la Ordenanza 1608-MML
Reglas aplicables a la disminución de los usos aprobados para una zona

determinada
56. De acuerdo con el artículo 53 del Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA, los

cambios en la zonificación proceden únicamente cuando a consecuencia de
estos no se disminuya el uso que está vigente. Es importante indicar que
esta precisión también se encontraba recogida en la derogada Ordenanza
620-MML42, así como en la vigente Ordenanza 1862-MML, tal como se
observa a continuación:
DECRETO SUPREMO 004-2011-VIVIENDA

“Artículo 53.-
40
Norma publicada en el Diario Oficial El Peruano del 18 de agosto de 1994.
41
ORDENANZA 062-MML- REGLAMENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DEL CENTRO HISTÓRICO DE LIMA
Artículo 22.-
La división de ZONAS se ha establecido siguiendo un criterio de jerarquización, tomando en cuenta la densidad de los ambientes e
inmuebles de carácter monumental, la calidad de los mismos y la homogeneidad del entorno, su capacacidad de recuperación.
Cada una de las ZONAS ha sido dividida en MICROZONAS siguiendo, para cada una de ellas, criterios acordes con sus
características particulares, considerando el estado y calidad de su estructura física, así como los usos y tendencias predominantes
en su desarroollo.
42
Cabe señalar, que la prohibición de disminución del índice de usos antes se encontraba regulada en el artículo 35 de la Ordenanza
620-MML, hoy derogada por la Ordenanza 1862-MML publicada el 28 de diciembre de 2014.
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26/31
Cualquier modificación de la zonificación, posterior a la aprobación de los PDM, PDU

y EU, queda sujeta a las siguientes condiciones:
(…)
53.2 El cambio de zonificación no procede si el uso vigente es de mayor nivel que el
solicitado, salvo por razones de riesgo físico no mitigable.”
ORDENANZA 620-MML- APRUEBAN ORDENANZA REGLAMENTARIA DEL

PROCESO DE APROBACIÓN DE DEL PLAN METROPOLITANO DE
ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO URBANO DE LIMA
(Norma derogada por la Primera Disposición Derogatoria de la Ordenanza 1862,
publicada el 28 diciembre 2014)
“Artículo 35.-
Los procesos de Reajuste Integral de la Zonificación de los Usos del Suelo de Lima
Metropolitana y de Cambios Específicos de los Esquemas o Planos de Zonificación
Distritales, no podrán establecer calificaciones menores al tipo de Zona que
actualmente tienen los predios, ni disminuciones al nivel de uso, de conformidad a los
parámetros normativos establecidos en la presente Ordenanza.”
ORDENANZA 1862-MML
“Artículo 21.- Aprobación de la Zonificación
En ningún caso se aprobarán Cambios Específicos de Zonificación por un solo Lote,
sino que estas modificaciones se harán extensivas a todo el frente de la manzana, los
dos frentes de la vía, toda la manzana o el sector urbano en donde se ubica el
inmueble materia de la solicitud. Constituyen excepción a lo establecido, los casos de
Cambio de Zonificación para Usos Especiales (OU), o cuando se trata de Lote Único
localizado dentro de una Zona de uso compatible.
Los procesos de Reajuste Integral de la Zonificación de los Usos del Suelo de Lima
Metropolitana y de Cambios Específicos de los Esquemas o Planos de Zonificación
Distritales, no podrán establecer calificaciones menores al tipo de Zona que
actualmente tienen los predios, ni disminuciones al nivel de uso, de conformidad a
los parámetros normativos establecidos en la presente Ordenanza”. (Subrayado y
énfasis agregado)
57. Asimismo, cabe resaltar que el artículo 53 del Decreto Supremo 004-2011-
VIVIENDA no sólo contiene la prohibición de disminuir el uso aprobado para
una zona determinada, sino también dispone la posibilidad de que este
hecho ocurra en tanto se presente una situación de “riesgo físico no
mitigable”.
58. Sobre el particular, si bien el Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA no

incluye una definición de “riesgo físico no mitigable”, del artículo 4 de la Ley
29869, Ley de Reasentamiento Poblacional, para zonas de muy alto riesgo
no mitigable, se desprende que esta situación se presenta cuando un peligro
causa un riesgo de tal magnitud que no puede enfrentarse de otra manera
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27/31
más eficiente que erradicando por completo la actividad que lo origina,

conforme se aprecia a continuación:
LEY 29869-LEY DE REASENTAMIENTO POBLACIONAL PARA ZONAS DE MUY

ALTO RIESGO NO MITIGABLE
“Artículo 4.- Definiciones.-
(…)
4. Zona de muy alto riesgo no mitigable.- Aquella donde existe la probabilidad de que
la población o sus medios de vida sufran daños o pérdidas a consecuencia del
impacto de un peligro y que la implementación de medidas de mitigación resultan de
mayor costo y complejidad que llevar a cabo la reubicación de las viviendas y
equipamento urbano respectivo.”
59. En tal sentido, la disminución del uso aprobado para una zona determinada
sólo será legal en la medida que la MML sustente dicho cambio en: (i) la
existencia acreditada de un problema; (ii) que dicho problema genere un
riesgo físico en la población o en sus medios de vida; y (iii) que este riesgo
no pueda ser solucionado de otra manera más eficiente que realizando la
referida disminución.
Analisis de legalidad
60. En el presente caso, la denunciante cuestionó el artículo 5 de la Ordenanza

1608-MML, puesto que a través del mismo la MML estableció la restricción
para desarrollar actividades relacionadas con la impresión y servicios
conexos en el Centro Histórico de Lima, conforme se aprecia a continuación:
ORDENANZA 1608-MML
“Artículo 5.- Actividades de impresión y actividades de servicios conexos en el centro
histórico de lima y cercado de lima
La actividad de impresión y actividades de servicios conexos se ejercerán teniendo en
consideración lo siguientes:
5.1. Centro Histórico.- área dentro de la cual no son permisibles las actividades
urbanas de giro de imprenta y servicios conexos, tal como se precisa en el índice de
usos para la ubicación de actividades urbanas comprendido en el Anexo 1.”
61. De la revisión de la Ordenanza 893-MML del año 2005, norma a través de la

cual se aprobó el reajuste de la zonificación de los usos del suelo en el
cercado de Lima, se aprecia que el giro de imprenta y servicios conexos
incluye las siguientes actividades: (i) Imprenta de Albumes; (ii) Imprenta de
Atlas; (iii) Imprenta de Carteles; (iv) Imprenta de Catálogos; (v) Imprenta de
documentos comerciales; (vi) Imprenta de Libros; (vii) Imprenta de Mapas;
M-SDC-02/1A
28/31
(viii) Imprenta de Naipes; (ix) Imprenta de Papel Moneda; (x) Imprenta de

Partituras; (xi) Imprenta de Periódicos; (xii) Imprenta de Publicaciones
Periódicas; (xiii) Imprenta de Revistas; (xiv) Imprenta de Revistas
Especializadas; (xv) Imprenta de Sellos Postales; (xvi) Imprenta de Timbres
Fiscales; (xvii) Fotocopiadoras y tipeos en computadora; (xviii) Imprentas;
(xix) Partes Matrimoniales, Tarjetas, Capillos, Invitaciones y Similares
(Impresiones Menores o Digitales); (xx) Encuadernación (con plásticos,
cartón etc); (xxi) Servicios Relacionados con Piedras Litográficas Impresas;
y, (xxii) Producción de Caracteres de Imprenta Compuestos.
62. Todas estas actividades tenían uso conforme en la Zona de

Tratamiento 2 del Centro Histórico de Lima. Adicionalmente, las actividades
(xi), (xii), (xiii), (xiv), (xvii), (xviii) y (xix) tenían uso conforme en la Zona de
Tratamiento 1, así como las actividades (xvii) y (xix) estaban permitidas en la
Zona de Tratamiento 3.
63. En este sentido, se observa que a través de la Ordenanza

893, la MML permitía el desarrollo de actividades propias del giro de
imprenta y servicios conexos en determiandas zonas del Centro Histórico de
Lima.
64. Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ordenanza 1608-MML en el

año 2012, todas las actividades pertenecientes al giro de imprenta y servicios
conexos en el Centro Histórico de Lima pasaron a tener uso no conforme en
todas las zonas. Esto corrobora una disminución en el índice de usos que se
encontraba vigente en el año 2005 con respecto a aquellas actividades que
antes sí eran conformes, de acuerdo a lo precisado en el numeral 62 de la
presente resolución.
65. Teniendo en cuenta que el cumplimiento de las excepciones se evalúa de

manera restrictiva43, la disminución del uso del Centro Histórico de Lima
realizada a través de la Ordenanza 1608-MML se enmarcará en la excepción
del “riesgo físico no mitigable” sólo en caso la MML acredite que en dicha
zona se ha detectado un problema que genera un riesgo de tal magnitud que
43
“Las excepciones consisten en soluciones especiales que se aplican a una especie determinada apartándose de la regla general
que rige a las restantes. Los privilegios son prerrogativas concedidas a una especie por las cuales se la exime de dar cumplimiento
a ciertas obligaciones o condiciones impuestas alas restantes. El principio genérico de la igualdad establecido por el art. 16 de la
Constitución, determina que las excepciones y privilegios deben estar expresamente previstos en la norma jurídica, y que su
interpretación puede ser extensiva sino restrictiva en salvaguarda de la igualdad republicana.” BADENI, Gregorio. Reforma
Constitucional e Instituciones Políticas. Buenos Aires. p. 33 En: http://es.scribd.com/doc/30828570/16/Procedimientos-de-
Interpretacion.
M-SDC-02/1A
29/31
no puede ser resuelto de otra manera más eficiente que prohibiendo el

desarrollo de ciertas actividades económicas.
66. En esta línea, si bien durante el procedimiento, la MML no alegó estar dentro
de dicha excepción de manera expresa, es decir, estar ante una situación de
“riesgo físico no mitigable”, presentó la Exposición de Motivos de la
Ordenanza 1608-MML, la cual señala lo siguiente:
(i) Los materiales utilizados en la actividad de imprenta contaminan el

ambiente, así como el sistema de desagüe.
(ii) Las maquinarias que son utilizadas por las imprentas ubicadas en el
Centro Histórico de Lima, generan ruidos molestos y vibraciones que
pueden afectar a los inmuebles que han sido declarados como
Patrimonio Cultural.
(iii) El transporte utilizado por las imprentas ubicadas en el Centro Histórico

de Lima genera congestión vehicular y peatonal.
(iv) Los inmuebles donde se ubican las imprentas en el Centro Histórico de

Lima son bienes antiguos que no cumplirían con las normas de
seguridad en defensa civil y que podrían causar graves daños en la
salud de las personas ante la ocurrencia de un sismo.
67. Sobre el particular, si bien la MML alega la existencia de los problemas

señalados en el párrafo anterior, de la revisión del expediente se desprende
que esta entidad no ha presentado medio probatorio que sustente lo
afirmado, como por ejemplo, estudios de contaminación sonora, medición de
la congestión vehicular o un estudio sobre la situación de los inmuebles
ubicados dentro del área declarada Patrimonio Cultural de la Nación en el
Centro Histórico de Lima; y que en consecuencia puedan sustentar su
actuación en la excepción contenida en el Decreto Supremo 004-2011-
VIVIENDA.
68. Con relación al problema (i) indicado por la MML, de la revisión de la

documentación que obra en el expediente se advierte que la referida
autoridad edil no ha presentado documentación alguna que acredite que
efectivamente los materiales utilizados en la actividad de imprenta
contaminan el ambiente o que estos perjudiquen el sistema de desagüe en el
Centro Histórico de Lima.
M-SDC-02/1A
30/31
69. Asimismo, la MML tampoco ha presentado estudios o mediciones concretas

(por ejemplo, decibeles) que acrediten que en el Centro Histórico de Lima
existe un problema de ruidos molestos ocasionados por esta actividad que
podría afectar a la estructura de los inmuebles declarados como Patrimonio
Cultural de la Nación.
70. De otro lado, pese a que el problema de congestión vehicular y peatonal no

necesita ser probado puesto que esto es de conocimiento público, la MML no
ha acreditado que el origen de este problema se deba al funcionamiento de
imprentas y no a la existencia de otros factores como por ejemplo, la
confluencia de numerosos vehículos, como taxis o microbuses que presten el
servicio de transporte público. Además, tampoco ha corroborado que este
problema no pueda ser solucionado con la implementación de otras medidas
menos gravosas, como por ejemplo la reorganización del tránsito.
71. De igual manera, si la MML considera que alguno de los establecimientos

ubicados en el Centro Histórico de Lima opera en condiciones que podrían
generar un riesgo para la vida de las personas, por ejemplo un derrumbe de
los establecimientos ocasionados por la ocurrencia de un sismo, se debe
tener en cuenta que existe el certificado de Inspección Técnica de Seguridad
de Defensa Civil (ITSDC), el cual solo es otorgado si el inmueble cumple con
los requisitos establecidos en el Decreto Supremo 066-2007-PCM. Así, en
caso la MML detecte que un local no cuenta con las condiciones de
seguridad requeridas, dicha entidad tiene competencia para denegar o
revocar el referido certificado, así como aplicar las sanciones
correspondientes, lo cual implicaría solucionar el problema alegado en el
punto (iv).
72. En tal sentido, dado que la legalidad de la disminución del uso asignado a
una zona determinada se origina en una excepción a la regla estipulada en el
artículo 53 del Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA, la cual debe ser
interpretada de manera restrictiva, la Sala considera que lo alegado por la
MML no otorga certeza que en todo el Centro Histórico de Lima existan
problemas de ruidos molestos, congestión vehicular, seguridad o de
cualquier otra índole que puede sustentar la medida impuesta. Del mismo
modo, no se acredita (a través de estudios, estadísticas, etc) que los
problemas alegados se deban al funcionamiento de imprentas en dicho
sector.
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31/31
73. Adicionalmente, es necesario señalar que para argumentar que una medida
se aplicó en razón a la excepción del “riesgo físico no mitigable” regulada en
el artículo 53 del Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA, la MML debió
acreditar que evaluó más de una alternativa de solución para enfrentar los
problemas alegados, así como explicar las razones por las que se
descartaron dichas opciones y se optó por la prohibición de desarrollar el giro
de imprenta en el Centro Histórico de Lima. Sin embargo, no lo hizo.
74. En consecuencia, dado que a través de la restricción para desarrollar

actividades de imprenta en el Centro Histórico de Lima contenida en el
artículo 5 de la Ordenanza 1608-MML, la MML disminuyó los usos
aprobados44 en las zonas donde sí se permitía realizar actividades propias del
giro de “imprenta” al amparo de la Ordenanza 893-MML, sin acreditar que
ello se deba a la existencia de un riesgo físico no mitigable, la Sala debe
confirmar que esta medida constituye una barrera burocrática ilegal por
contravenir el artículo 53 del Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA.
75. Asimismo, es necesario precisar que la barrera burocrática denunciada a la

fecha de la emisión de la resolución apelada, vulneraba el artículo 35 de la
Ordenanza 620-MML el cual establecía la prohibición de disminuir el nivel de
uso del suelo. Sin embargo, dado que esta Sala ha tomado conocimiento
que la referida ordenanza ha sido derogada por la Ordenanza 1862-MML, la
cual recoge la misma prohibición en el artículo 21, corresponde señalar que
en la actualidad la restricción cuestionada en el presente procedimiento
contraviene esta última norma.
76. Por lo expuesto, corresponde confirmar la Resolución 0297-2014/CEB-

INDECOPI del 11 de julio de 2014, que declaró que la restricción de
desarrollar el giro de imprenta en el Centro Histórico de Lima, respecto de las
zonas donde sí se permitía realizar actividades propias del giro de “imprenta”
al amparo de la Ordenanza 893-MML, contenida en el artículo 5 de la
Ordenanza 1608-MML, constituye una barrera burocrática ilegal, así como el
extremo que dispuso su inaplicación a favor de la denunciante45.
77. En atención a la metodología desarrollada por el precedente de observancia

obligatoria aprobado por Resolución 182-97-TDC, considerando que la
44
Ver los numerales 62 y 64 de la presente resolución.
45
Este pronunciamiento concuerda con la Resolución 0708-2013/SDC-INDECOPI del 2 de mayo de 2013 en la que la misma barrera
burocrática discutida en este procedimiendo fue declarada ilegal.
M-SDC-02/1A
32/31
restricción contenida en el artículo 5 de la Ordenanza 1608-MML ha sido

declarada barrera burocrática ilegal, no corresponde continuar con el análisis
de razonabilidad de dicha medida.
Otro argumento en apelación
78. La MML alegó que la prohibición cuestionada no podía

contravenir lo dispuesto en el artículo 35 de la Ordenanza 620 (en la
actualidad contenida en el artículo 21 de la Ordenanza 1862), puesto esta
norma y la Ordenanza 1608-MML tienen igual rango.
79. Al respecto, es necesario señalar que si bien las referidas

normas cuentan con el mismo rango jerárquico, dado que la Ordenanza 620-
MML (hoy Ordenanza 1862-MML) regulaba el proceso de planificación del
desarrollo territorial urbano en Lima Metropolitana, el cual fue ejecutado por
la Ordenanza 1608-MML, al igual que la Comisión el colegiado estima que
esta última disposición sí debía observar las reglas generales fijadas por la
propia MML.
Alcances de la presente resolución
80. En atención a la importancia del presente pronunciamiento, la Sala estima

necesario precisar que :
(i) no desconoce la facultad de la MML para disminuir el uso aprobado

para ciertas zonas en Lima, en tanto dicha entidad cumpla con
sustentar que su actuación se debe a la existencia de un riesgo físico
no mitigable, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Supremo 004-
2011-VIVIENDA.
(ii) es consciente de los problemas que se presentan en el Centro Histórico

de Lima, sin embargo, las medidas que adopte la MML para enfrentar
estos problemas deben estar acorde con las normas del ordenamiento
jurídico vigente, como el Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA y la
Ordenanza 1862-MML.
(iii) La ilegalidad de la barrera burocrática denunciada ha sido declarada

solo respecto de aquellas zonas donde sí se permitía realizar
actividades propias del giro de “imprenta” al amparo de la Ordenanza
893-MML-
M-SDC-02/1A
33/31
(iv) El colegiado no ha emitido opinión sobre si a la denunciante le

corresponde o no una licencia de funcionamiento corporativa para
desarrollar el giro de imprenta en su establecimiento ubicado en el
Centro Histórico de Lima, puesto que el análisis de dichas solicitudes le
corresponde a la MML.
(v) La inaplicación de la barrera burocrática declara ilegal únicamente

implica que de encontrarse en una de las zonas afectadas por la
disminución del índice de usos efectuada en el artículo 5 de la
Ordenanza 1608-MML respecto del giro de “imprenta y servicio
conexos”, esta medida no debe ser impuesta a la denunciante.
IV. RESOLUCIÓN DE LA SALA
PRIMERO: confirmar la Resolución 0297-2014/CEB-INDECOPI del 11 de julio de

2014, que declaró barrera burocrática ilegal la prohibición de desarrollar
actividades urbanas de giro de imprenta y servicios conexos en el Centro Histórico
de Lima, materializada en el artículo 5 de la Ordenanza 1608-MML, Modifican el
Índice de Usos para la Ubicación de Actividades Urbanas en el Centro Histórico y
el Cercado de Lima.
SEGUNDO: confirmar la Resolución 0297-2014/CEB-INDECOPI del 11 de julio de

2014, en el extremo que ordenó la inaplicación de la barrera burocrática declarada
ilegal a favor de Fulton S.A.
Con la intervención de los señores vocales Silvia Lorena Hooker Ortega,

Julio Carlos Lozano Hernández, José Luis Bonifaz Fernández y Sergio
Alejandro León Martínez.
SILVIA LORENA HOOKER ORTEGA

Presidenta
M-SDC-02/1A
34/31

Res 0221-2015

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TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA

PROCEDENCIA : COMISIÓN DE ELIMINACIÓN DE BARRERAS

SUMILLA: se CONFIRMA la Resolución 0297-2014/CEB-INDECOPI del 11 de

La razón es que a través de la restricción contenida en el artículo 5 de la

Lima, 13 de abril de 2015

1. El 23 de enero de 2014, Fulton S.A. (en adelante, la denunciante) denunció a

de la Ordenanza 1608-MML, Modifican el Índice de Usos para la Ubicación

2. La denunciante señaló lo siguiente:

(i) En el 2007 inició trámites ante la MML para acondicionar el sótano de

(ii) Mediante Resolución 038-2008 del 1 de diciembre de 2008, la MML le

(iii) El 11 de mayo de 2009 se publicó en el diario oficial “El Peruano”, el

(iv) Por Informe Legal 269-2011-MML-GDU-SAU-AL del 1 de septiembre

(v) El 18 de junio de 2012 se publicó en el diario oficial “El Peruano” la

(vi) A raíz de la mencionada ordenanza, la MML emitió el Informe Legal

aplicable a los proyectos aprobados con anterioridad a la vigencia de

(vii) Mediante la Resolución 050-2012-MML-GDU-SAU-DCE del 20 de

(viii) El 9 de julio de 2013, la MML emitió a su favor el Certificado de

(ix) Pese a los hechos anteriomente expuestos, por Carta 268-2013-MML-

(x) De acuerdo con el principio de legalidad, las autoridades

debería ser aplicable a un proyecto aprobado con anterioridad a su

(xii) No se ha acreditado que el desarrollo de los negocios de imprentas se

(xiii) A través de la Resolución 0708-2013/SDC-INDECOPI, la Sala

debido a que contraviene el artículo 53 del Decreto Supremo 004-2011-

3. Mediante Resolución 0094-2014/CEB-INDECOPI del 26 de marzo de 2014,

4. El 31 de marzo de 2014, la denunciante solicitó a la Comisión, que le

5. El 30 de abril de 20149, la MML presentó sus descargos señalando lo

(i) Por Informe 273-2013-MML-GAT-SAAC del 29 de octubre de 2013 la

(ii) Mediante Carta 268-2013-MML-GDE del 13 de diciembre de 2013, la

la denunciante no autorizan, bajo ningún supuesto, el funcionamiento

(iii) La Ordenanza 1608-MML se ha emitido de acuerdo con las

(iv) La Exposición de Motivos de la Ordenanza 893-MML señala que esta

(v) La razonabilidad de la Ordenanza 1608-MML se desprende de la

(vi) De acuerdo a la Ordenanza 201-MML, al inciso 5 del artículo 26.4 del

de Lima no tiene zonificación y se encuentra en un régimen de

(viii) Al no existir una zonificación por ser una Zona de Reglamentación

(x) El Decreto Supremo 004-2011-VIVIENDA, no puede limitar el ejercicio

(xi) De conformidad con la Quinta Disposición Final de la Ordenanza 1608-

(xii) En este contexto, la Ordenanza 1608-MML sólo resultaría

(xiii) La denunciante sólo presentó a la MML consultas sobre el

(xiv) Los establecimientos dedicados al giro de imprenta han generado

6. El 14 de mayo de 2014, la denunciante señaló siguiente:

(i) Del Certificado de Parámetros Urbanísticos y Edificatorios, la Licencia

(ii) La MML no puede pretender aplicar la Ordenanza 1608-MML, dado que

(iii) El edificio en el que se pretende desarrollar la actividad de imprenta,

7. El 9 de junio de 2014, la denunciante reiteró sus argumentos y agregó lo

(i) A la fecha, no se ha iniciado el procedimiento para la obtención de una

(ii) Es necesario tomar en cuenta que tanto el Certificado de Parámetros

8. El 24 de junio de 2014, la MML reiteró sus argumentos y agregó que de

Artículo VII.- Relaciones entre los gobiernos, nacional, regional y local.-

9. El 9 de julio de 2014, la denunciante informó a la Comisión que la

10. Mediante Resolución 0297-2014/CEB-INDECOPI del 11 de julio de 2014, la

(i) De conformidad con el criterio recogido por el Tribunal Constitucional

(ii) De la revisión del marco legal vigente no se aprecia que la Licencia de

(iii) Conforme al artículo 4 de la Ley 27792, Ley de Organización y

(iv) En este contexto, tanto el actual Reglamento de Acondicionamiento

(v) Si bien la MML ha señalado que los establecimientos dedicados al giro

la Ordenanza 1608-MML, implicó que la zona en la que se ubica el

(vii) La Ordenanza 620-MML forma parte del bloque de legalidad de la Ley

11. El 22 de julio de 201419, la MML presentó un recurso de apelación contra la

(ii) Los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación, como el

(iii) El predio de la denunciante se ubica dentro de la Zona de Tratamiento

(iv) El Certificado de Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil de

(v) Los materiales utilizados en la actividad de imprenta contaminan el

12. El 12 de agosto de 2014, la denunciante informó a la Sala que a través de la