PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2017-2022: CRECIENDO CON DIGNIDAD

Maestría en Economía Aplicada.

Escuela de Economía y Finanzas - Universidad EAFIT
Curso: Macroeconomía y política económica.
Taller: Plan de desarrollo

1. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2017-2022: CRECIENDO CON

DIGNIDAD

2. Introducción y objetivo general.

El propósito del Plan Nacional de Desarrollo 2017-2022: Creciendo con dignidad es

construir un puente entre el crecimiento económico y el desarrollo social del país a
través de la ampliación y fortalecimiento de las oportunidades de trabajo decente
para todos.

Mejorar el bienestar general de la población a través del desarrollo económico

implica la necesidad de dejar atrás la dicotomía entre las políticas económicas y las
políticas sociales (Fields, 2003). Para ello, el presente Plan propone un enfoque en el
cual el crecimiento económico no puede ser pensado sin atender a factores como la
justicia, la equidad y la participación social1. En esta dirección, el eje central para el
desarrollo de Colombia se funda en una apuesta por la agenda del trabajo decente, tal
como ha sido promovida por la OIT y la ONU como uno de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS), buscando el crecimiento económico del país en directa
proporción con el desarrollo humano de los habitantes.

3. Diagnóstico general.

En los ODS, propuestos en 2016 por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), se propone como objetivo número 8 el trabajo decente y
crecimiento económico. Allí se parte del hecho de que uno de los aspectos más
importantes del crecimiento es que las personas tengan empleos bien remunerados
que les permitan mejorar su calidad de vida. No obstante, a pesar de que en los
países desarrollados la clase media se ha triplicado en los últimos 25 años, han
aumentado las desigualdades y la oferta de empleo no se ha equilibrado con el

1 Importantes estudios de corte institucionalista (North, 1990; Kaufman & Hotchkiss, 2006; Fields,
2003) han mostrado que estas variables también son determinantes fundamentales para mejorar los
rendimientos y la productividad de la economía.
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crecimiento de la fuerza laboral. Es por eso que cerca de 200 millones de personas
en 2015 se encontraban desempleadas (ONU, 2015). Este desface entre el crecimiento
de las rentas y la falta de oportunidades laborales pone de manifiesto la necesidad
de combinar medidas que impliquen a la vez el crecimiento económico y esfuerzos
por mejorar las oportunidades de acceso al mercado del trabajo.

Cómo definir y medir el trabajo decente es tema recurrente desde 1999 (OIT, s.f.).
Esto se debe, en gran medida, a que el trabajo decente es un concepto
multidimensional que implica variables relacionadas con el empleo, la seguridad
laboral, la equidad, la dignidad, etc.; muchas de ellas sumamente difíciles de medir.
En términos generales, el concepto fue definido por J. Somavia, director de la OIT
durante la 87 Conferencia Internacional del Trabajo en Ginebra (1999), como “trabajo
productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad, en el cual los
derechos son protegidos y que cuenta con remuneración adecuada y protección
social”. En particular, el concepto se desarrolla a partir de cuatro los elementos: el
empleo, la protección social, los derechos de los trabajadores y el diálogo social
(Ghai, 2003).

Sin embargo, la complejidad del fenómeno hace que su medición a través de un solo
indicador estandarizado internacionalmente sea aún una tarea pendiente. Razón por
la cual, distintos países han optado por operacionalizar el concepto de formas
diferentes (CEPAL, 2013). Colombia adopta los conceptos emitidos por la OIT, según
la cual se entiende como trabajo decente las aspiraciones de las personas durante su
vida laboral: oportunidad de acceder a un empleo productivo que genere un ingreso
justo, la seguridad en el lugar de trabajo y la protección social para las familias,
mejores perspectivas de desarrollo personal e integración social, libertad para que
los individuos expresen sus opiniones, se organicen y participen en las decisiones
que afectan sus vidas y la igualdad de oportunidades y trato para todos, mujeres y
hombres. (OIT, s.f.)

Siguiendo a Tangarife et al (2010) , los indicadores con que se mide el trabajo decente
en Colombia, entre otros, son: oportunidades de trabajo (medido en tasa de
desempleo), trabajo en condiciones de libertad (medido con la tasa de trabajo
infantil), dignidad en el trabajo (tasa de sindicalización), trabajo productivo (a través
del porcentaje de capacitación para el empleo), equidad en el trabajo (tasa de
desempleo de mujeres) y seguridad laboral (medido en cotizantes a la seguridad
social, afiliación a fondo de pensiones). A continuación se revisan algunas de estas
medidas.
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Según el DANE (2018), para el año 2017 la tasa de desempleo se ubicó en 9,4%
(2.314.000 personas), la tasa de ocupación en 58,4% y la tasa global de participación
en 64,4%. La gráfica 1 muestra el comportamiento de estas medidas durante los
últimos diez años.

Gráfica 1. Tasa global de participación, ocupación y desempleo Total nacional Año (2008 – 2017). Tomado de DANE
(2018)

El escenario del fin de conflicto y la posibilidad de reubicar parte del presupuesto

asignado a las fuerzas militares (alrededor del 14% del presupuesto nacional para el
2018), permiten trazar un techo de máximo un 8,0% para la tasa de desocupación.
Así, una asignación más eficiente de los recursos en materia laboral podría afectar
positivamente el crecimiento económico, la productividad, la inversión y la
reducción de la pobreza (DNP, 2014). Dentro de las medidas relacionadas a esta
cuestión, los proyectos de primera y segunda ola de carreteras 4G impulsarán la
generación de 180 a 450 mil empleos que reducirá el desempleo en 1%, mejorando
las condiciones de infraestructura para facilitar el desarrollo del comercio.

Por otra parte, continuando con los componentes del trabajo decente, la seguridad
social describe la formalidad e informalidad en el trabajo: los ocupados cotizantes y
aportantes a fondos de pensión son catalogados dentro de trabajo formal. A esta
categoría subyace la idea de que la garantías que ofrece un mayor nivel de empleo
formal conlleva mayores oportunidades de movilidad social, más equidad y, por lo
tanto, mejores condiciones de vida (Nizami & Prasad, 2017). La Gráfica 2 muestra
que, de los ocupados, el 95,3 % están afiliados al sistema de salud en cualquier
modalidad y el 50,7 % muestra directamente la tasa de los cotizante a pensiones.
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Es de anotar que, aunque la tasa de desempleo ha disminuido, esta disminución no

se ha dado de manera homogénea a todas las poblaciones y territorios. Existen
grupos poblacionales que requieren mayores avances en términos de su inclusión
productiva. Por ejemplo: los jóvenes presentan niveles de desempleo de al menos
el doble de la población en general; las mujeres tienen altas brechas salariales y a
menudo son cabeza de hogar; la población con discapacidad, en su mayoría, no
cuenta con los ambientes adecuados para desempeñarse en el mercado de trabajo;
para finalizar con la población en pobreza extrema y que ha sido víctima del
conflicto, que frecuentemente no cuentan con las competencias requeridas para
acceder al mercado laboral formal2 (Fasecolda, 2012; DANE, 2017).

Gráfica 2. población ocupada, según afiliación al régimen de seguridad social en salud y cotización a pensión
Total 13 ciudades y áreas metropolitanas, octubre - diciembre (2016 - 2017). Tomado de DANE (2018)

La calidad laboral es fundamental en el bienestar y la participación productiva en la

sociedad, por lo que la falta de un trabajo decente, representado en altos niveles de
informalidad, repercute en altas tasas de población adulta sin recursos pensionales,
de prestaciones insuficientes y de insostenibilidad financiera del sistema (CEPAL,
2000). Es así que en el país persisten bajas tasas de afiliación a la seguridad social
(aportantes), a tal punto que solo un poco más de la mitad de las personas ocupadas
en el mercado de trabajo cuentan con este tipo de protección (Gráfica 3). Estas
personas en condiciones de informalidad casi siempre ocupan empleos de baja
productividad y al no beneficiarse de los sistemas de protección social enfrentan un
alto riesgo de caer en la pobreza al perder su trabajo o al envejecer (CEPAL, 2013).
Dentro de este marco, debe seguir fortaleciéndose la relación entre generación de

2 Estas desigualdades en el ingreso al mundo laboral inciden en distintas etapas de la vida. La

inserción a temprana edad, por ejemplo, condiciona negativamente la trayectoria educacional y
laboral. (OIT, s.f.)
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empleo, las condiciones laborales adecuadas y las diferentes medidas de política

pública para promover la calidad del empleo.

Gráfica 3. Distribución de la población ocupada, según acceso al régimen de seguridad social en salud. Tomado de DANE
(2018)

El problema de la informalidad en Colombia se complejiza, pues la fuerza laboral

calificada se concentra fuertemente en las tres principales ciudades del país (70 %
entre Bogotá, Medellín y Cali) generando limitada movilidad entre las demás
regiones y desbalances en cuanto a tasas de participación laboral y desempleo. De
igual manera, la formación para el trabajo y la educación técnica se concentra en
estas mismas ciudades (DNP, 2014). Consecuentemente, de acuerdo con un estudio
reciente de López (2018), Medellín, Bogotá, Cali y Barranquilla concentran casi el
80% del mercado laboral formal del país.

Esta distribución tan desigual de la mano de obra capacitada y del trabajo formal, se
agrava ante el hecho de que las tendencias salariales favorecen a los grupos más
educados en detrimento de los más pobres. La tendencia a discriminar el trabajo
poco educado conduce a que la mano de obra poco capacitada se concentre en el
sector informal (López, 2010). Actualmente, la crisis venezolana ha llevado a que
este número de ocupados en el sector informal crezca en ciudades como Cúcuta a
niveles hasta del 71.9% (López, 2018). Dicho lo cual, los principales focos de atención
del trabajo decente en Colombia deben centrarse hacia las condiciones del mercado
informal, permitiendo, si no la formalización, unas condiciones mínimas dignas en
sus actividades productivas y garantías de seguridad social y de participación.

4. Marco teórico.
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Una de las principales discusiones entre los académicos, a propósito de la relación

entre el trabajo decente y el crecimiento económico, es hasta qué punto una
representa un impedimento para la otra. En efecto, para algunos economistas, las
medidas de trabajo decente aumentan los costos laborales, lo que desincentiva al
empresario y disminuye las posibilidades del crecimiento económico. Desde esta
perspectiva, el trabajo decente y el crecimiento económico son antitéticos (Fields,
2003). En oposición a esto, desde una visión más optimista, algunos economistas han
propuesto una relación positiva entre el crecimiento macroeconómico y las mejoras
en las condiciones de empleo. Desde este razonamiento, cuando el mercado laboral
es reubicado y mejorado en áreas con mayores necesidades, la productividad puede
incrementar, creando un círculo virtuoso al ampliar la demanda de mando de obra
y aumentado los salarios reales (Fields, 2003).

Estudios empíricos dirigidos principalmente por la OIT han mostrado una

correlación positiva entre estos fenómenos. La comparación, por ejemplo, entre los
países de Latinoamérica y los Tigres asiáticos muestra que, en los países con mejores
condiciones de trabajo decente, las tasas de crecimiento económico son muchos
mayores (Fields, 2003).

Los mecanismos causales de esta relación aún no han sido estudiados a profundidad
y mucha evidencia y estudios empíricos hacen falta para poder determinar la
dirección y las formas en que ambas lógicas se relacionan. Sin embargo, los
desarrollos conceptuales de algunas de las recientes teorías sobre el crecimiento
económico puedan ayudar a sustentar y aportar a explicar la correspondencia entre
el trabajo decente y el desarrollo económico. Al menos dos grandes argumentos -de
distinta naturaleza- pueden ser esgrimidos: uno relativo a la capacitación de la mano
de obra (1) y otro en relación con las instituciones formales del mercado laboral (2).

1) Uno de los conjuntos de medidas centrales en el desarrollo del trabajo decente se

conocen como políticas a la oferta laboral. Este tipo de políticas obedecen a la
dimensión del trabajo decente relacionado con la calidad del capital humano que los
trabajadores ponen en el mercado laboral. Entre mayores sean las capacidades de la
fuerza laboral de un país para enfrentar una economía globalizada y altamente
competitiva, mejores son las oportunidades de ese país para alcanzar las metas del
trabajo decente (Fields, 2003; Nizami & Prasad, 2017). En este nivel, la educación, la
capacitación, la transferencia de conocimientos y el desarrollo de capacidades de los
trabajadores son elementos fundamentales. Aquí, los medios para alcanzar buenas
condiciones de trabajo decente y el modelo de crecimiento económico a través del
aumento del capital humano coinciden. Se trata, entonces, de promover espacios y
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mecanismos para la formación y preparación de los trabajadores de tal forma que

pueda aumentarse el valor agregado de la producción de materias primas, por hacer
referencia a un sector específico, o para incentivar niveles de innovación y de
adaptación de nuevas tecnologías (Becker, 1994; DeGregorio & Lee, 2003). El
presupuesto fundamental aquí es que la inversión en capital humano puede generar
rendimientos constantes crecientes (Sala i Marti, 1999). No hay rendimientos
decrecientes de capital gracias a la posibilidad incesante de la innovación y del
desarrollo tecnológico.

Mejorar las condiciones de trabajo decente, desde esta perspectiva, implica buscar
incrementos en la productividad a través de mejoras en las capacidades de
innovación y absorción tecnológica de los trabajadores. En el sector informal, esto
representa un desafío debido a las grandes deficiencias educativas generales del
país. Sin embargo, esto también implica una ventana de oportunidad para llevar
desarrollo tecnológico y disponer oportunidades de formación en las zonas donde
existe menos oferta de mano de obra calificada y el mercado es más pequeño. En
otras palabras, se trata de apoyar el segmento del mercado laboral que no está
capacitado y que se encuentra en las regiones del país con menores niveles de
tecnificación y de innovación. Colombia es un país con un alto potencial
agropecuario. No obstante, este sector es poco productivo, representando tan sólo
entre el 6 y el 9% del PIB nacional (DNP, 2015). Medidas como generar incentivos
para desconcentrar la mano de obra capacitada de las ciudades principales hacia los
centros de producción agrícola para desarrollar nuevos procesos de innovación y de
transferencia de conocimientos (learning-by-doing) en este sector (como la
producción de derivados) puede ayudar a mejorar la productividad y a crear
condiciones laborales, salariales y de seguridad social mucho mejores en el campo
colombiano. Así, el capital humano y el trabajo decente se convierten en partes
correlativas esenciales del crecimiento económico.

2) El segundo argumento parte de entender el mercado laboral como una institución.

Siguiendo la ya clásica definición de North (1990, p. 3), las instituciones son “las
reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, las restricciones
humanamente diseñadas que dan forma a la interacción humana. En consecuencia,
ellas estructuran los incentivos en los intercambios, tanto si son políticos, sociales o
económicos”. Se trata de sistemas de reglas que se han desarrollado históricamente
y que definen y constriñen las posibilidades de los actores. Estudios como los de
DeGregorio y Lee (2003) han mostrado que las instituciones que moldean y
determinan el desarrollo de las actividades sociales y económicas pueden tener un
peso incluso mayor que los factores de producción al momento de explicar los
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determinantes del crecimiento económico. Esto resulta de crucial importancia en el

marco aquí propuesto, pues el enfoque de trabajo decente parte de entender el
mercado laboral como una institución en el sentido mencionado y no simplemente
como un conjunto de relaciones de intercambio de fuerza laboral por un salario. Así,
las reglas que regulan el comportamiento de los actores en este mercado se
convierten en el centro de atención para el policy-maker. Los factores de la
productividad ya no son sólo exógenos a las partes involucradas. Por el contrario,
que el trabajador esté cómodo y se vea lo suficientemente recompensado por su
trabajo, por mencionar algunos ejemplos, se convierten en variables que explican los
niveles de productividad (Kaufman & Hotchkiss, 2006; Thaler & Sunstein, 2008).

En este campo donde la perspectiva de trabajo decente y la economía institucional

se cruzan, se abren dos amplios conjuntos de medidas que apuntan a mejorar las
condiciones laborales y a proyectar el crecimiento económico. En primer lugar,
pueden desarrollarse políticas a la demanda laboral. Un marco institucional que facilite
las condiciones para el empleo y que genere un ambiente apto para los negocios,
incluyendo seguridad sobre los derechos de propiedad, políticas para una
competencia leal, regulación financiera, inversión extranjera directa con
aseguramiento a retención de capital doméstico (Fields, 2003), entre otras, son
algunas de las medidas que pueden acoplarse a las intervenciones de seguridad y
estabilidad laboral que ayuden a mejorar los niveles de trabajo decente y, en
consecuencia, de productividad -esto sin mencionar las posibilidades de genera
mayor demanda de empleos3.

En segundo lugar, están las medidas referentes al funcionamiento del mercado laboral.
Aquí el punto fundamental son las reglas que determinan la fijación de los salarios.
Uno de los desafíos más importantes al respecto es la existencia de mercados
laborales imperfectos que hacen aumentar los costos de transacción y desincentivan
la creación de empleo (Sengupta, 2011). En concreto, la existencia de un extenso
mercado informal (e incluso ilegal) desincentiva a los empleadores a seguir las
instituciones formales y a que dejen que los salarios sean determinados por oferta-
demanda. Los costos de transacción de contratar a un trabajador de manera informal
son más bajos que los de contratar un empleado con todos los requerimientos de las
disposiciones legales. Estas disparidades en los costos de transacción impiden
alcanzar óptimos en el mercado laboral (Coase, 1998). En esta medida, normalizar y
optimizar el funcionamiento del mercado laboral se convierte en un reto para

3
Es de aclarar, empero, que este tipo de medidas no pueden dejar de lado el elemento del capital humano
mencionado en 2).
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propiciar condiciones de trabajo decente tanto como para optimizar los

rendimientos generales de la producción. Asegurar una estructura institucional
donde las condiciones del mercado son las mismas para todos los actores se hace,
pues, un elemento necesario. La información y las posibilidades de estabilidad o
movilidad laboral también entran a ser variables importantes para tener en cuenta
en este aspecto (Fields, 2003).

Lo mencionado hasta aquí son tan sólo algunas de las aristas que definen la
problemática del trabajo decente en concomitancia con el crecimiento económico. Su
vinculación directa con la inversión en capital humano y con la creación de
instituciones que incentiven la estabilidad y el crecimiento económico hacen del
enfoque del trabajo decente un hilo articulador idóneo en la búsqueda del desarrollo
social como parte inalienable del crecimiento económico del país.

En concordancia con lo anterior, el Plan Nacional de Desarrollo 2017-2022: Creciendo

con dignidad se despliega alrededor de dos líneas estratégicas que se describirán
brevemente a continuación.

5. Estrategias y programas.

5.1. Colombia por un campo innovador.

Objetivo: Desarrollar alto capital humano que se ocupe de generar innovación y

transferencias de conocimientos en el agro colombiano, propiciando las condiciones
para la formalización y la consolidación del trabajo decente del campesino y
mejorando sus niveles de productividad.

Justificación: como se mencionó más arriba, el mercado laboral del sector

agropecuario colombiano cuenta con niveles de productividad muy bajas y tienen
la mayor cantidad de población en condiciones de trabajo informal y sin seguridad
social. Llevar a cabo estrategias que conduzcan a una tecnificación y al desarrollo de
la innovación en este sector, a la vez que se transmite el conocimiento a quienes se
encargan directamente de cultivar y producir, puede ayudar a aumentar la
productividad de la tierra y a crear condiciones que genere incentivos para la
formalización del mercado laboral.

Indicador de resultado Línea base Meta resultado

Participación del sector agropecuario 6% 20%
en el PIB
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5.1.1. Acciones.
- Creación de un sistema de proyectos de innovación agroindustrial y de
trabajo decente.

Descripción: Sistema para el apoyo económico y seguimiento a iniciativas de

innovación en la producción agrícola.

Responsable: Ministerio de Educación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo

Rural, Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología Agroindustrial, Colciencias.

Financiación: 1% del presupuesto de guerra; 2% del presupuesto a educación; 5%

del presupuesto de ciencia y tecnología; Fondo Agropecuario de Garantías

Indicador de producto Línea base Meta de producto

Número de becas otorgadas para estudio y 0 100
capacitación en tecnologías e innovación
agropecuaria.
Número de proyectos financiados y 0 200
desarrollados para innovación agropecuaria
con más de un año.
Número de familias campesinas vinculadas a 0 5000
proyectos de innovación agropecuaria por
más de un año.
Número de familias campesinas capacitadas 0 8000
en educación financiera y capitalización
microempresarial.
Creación de un fondo de pensiones agrícolas. 0 1
Número de campesinos cotizantes al fondo de 0 40000
pensiones agrícolas.
Número de familias informadas de los 0 100000
servicios del Estado para el sector
agropecuario

5.2. Un país formal.

Objetivo: Consolidar un mercado laboral completamente formal que permita el

tránsito seguro y productivo a los trabajadores ocupados en la informalidad y
garantice un contexto institucional sólido para un pleno empleo decente.
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Justificación: Inversiones intensivas en capital humano no pueden dejar de lado la

necesidad de garantizar un contexto institucional en el cual el trabajador en proceso
de capacitación tenga la oportunidad de insertarse oportunamente en un mercado
laboral estable y que tienda hacia condiciones óptimas. Esta línea estratégica busca
fortalecer el marco institucional que permita disminuir el trabajo informal y brindar
un buen escenario para el desarrollo de un mercado laboral decente y la creación de
empresa.

Indicador de resultado Línea base Meta resultado

Tasa de ocupados informales 48.4% 30%

5.2.1. Acciones.
- Programa de tránsito a la formalidad empresarial.

Descripción: Medidas para la formalización del empleo y promoción para la

creación de empresa.

Responsable: Ministerio del Trabajo, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Financiación: 1% del presupuesto de guerra, 10% de presupuesto para industria y

comercio, 15% del presupuesto para trabajo.

Indicador de producto Línea base Meta de producto

Numero de pymes formalizadas 0 5000
Número de capacitaciones sobre educación 0 500
financiera y contable
Número de créditos otorgados para creación de 0 2000
pymes
Número de capacitaciones en empresas de nuevas 0 500
tecnologías
Puesto en el ranking Doing Business 59 50

6. Referencias.

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