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Durante los años 80 y 90 en América Latina, muchos presidentes que hicieron campaña como
izquierdistas se volvieron inesperadamente neoliberales una vez que llegaron a la oficina.
Susan Stokes (2001) describió este cambio como "el neoliberalismo por sorpresa". Pero una
década más tarde, en gran parte de América Latina, los candidatos de izquierda habían
comenzado a gobernar como presidentes de izquierda que intentaban reformar o eliminar lo
que el presidente ecuatoriano Rafael Correa llamado "la larga noche neoliberal" y "la paradoja
de Stokes" desapareció.1 Sin embargo, un país, Perú, permanece atrapado en la paradoja de
Stokes a pesar de pasar por procesos electorales, económicos y sociales similares a sus
vecinos.
La economía en auge de Perú es una posible respuesta. Debido a los altos precios
internacionales de los productos básicos, Perú tuvo el crecimiento económico más rápido en
América del Sur durante la última década, duplicando su producto interno bruto (PIB) y
reduciendo la pobreza en una cantidad impresionante. Ningún actor racional que llegue a la
oficina dice el argumento, se atrevería a alterar el marco institucional que crea tal riqueza (de
Althaus 2011). Sin embargo, esta explicación no es completamente satisfactoria. Aunque
reconoce que el crecimiento es inseparable de las tendencias políticas, la literatura comparada
contemporánea ha notado que las economías en auge y sus mayores ingresos han impulsado
en otros lugares el giro a la izquierda (Murillo, Oliveros y Vaishnav 2011; Weyland 2009). El
auge de los recursos naturales en América Latina ha radicalizado, no moderado, a los
presidentes elegidos como retadores neoliberales. ¿Por qué no vemos este efecto en los
políticos antisistema en Perú?
Una segunda explicación posible podría ser la "captura perdurable del estado" por parte de las
elites económicas peruanas que gobiernan indirectamente desde sus asientos en las oficinas
bancarias (Durand 2010). Sin negar la existencia de jugadores con veto en algunas partes del
estado peruano, sostenemos que tal descripción exagera el control directo del sector privado.
Como argumenta Dargent (2015), desde comienzos de la década de 1990 los empresarios
peruanos han sospechado de una tecnocracia "demasiado aislada" de sus intereses. Además,
en los últimos años, el estado impuso varias medidas contra los deseos de importantes
intereses privados, lo que indica que tal descripción es inexacta.2 Esta explicación empresarial-
comunitaria oculta determinantes políticos e institucionales cruciales detrás de la estabilidad
del Perú.
Una tercera explicación posible se centra en los actores políticos clave. Según Cameron (2011,
376), el presidente peruano Alan García (2006-2011) "podría haber gobernado desde la
izquierda, pero eligió no hacerlo". . .. García abrazó el modelo económico neoliberal. "Aunque
el presidente Ollanta Humala no parece haber adoptado el neoliberalismo ideológicamente,
sin embargo, lo ha adoptado en la práctica. Dado que el modelo neoliberal se ha mantenido
fuerte, debe haber otros factores más allá de la agencia individual de los actores clave.
Además, dos de los tres presidentes peruanos más recientes, Alejandro Toledo y Humala, eran
forasteros políticos. Humala fue especialmente un radical anti-establishment feroz. La
literatura sobre la izquierda latinoamericana sugiere que tales personas externas son factores
cruciales en el establecimiento de políticas radicales para desmantelar las estructuras
neoliberales (Kaufman 2011). Además, Perú carece de partidos fuertes. Según muchos
estudios, los partidos políticos representan la principal diferencia entre las izquierdas populista
y socialista (Flores-Macías 2012). Los sistemas de partidos funcionales moderan las políticas
(Brasil, Chile, Uruguay), mientras que las entidades políticas que carecen de ellas son presas de
los caudillos con el objetivo de establecer regímenes antineoliberales plebiscitarios (Bolivia,
Venezuela, Ecuador). Sin embargo, a pesar de un sistema de partidos colapsado y de
elementos externos antisistema, el Perú sigue firmemente en la senda neoliberal.
Por ejemplo, después de la elección del presidente Humala, las compañías mineras acordaron
pagar más de mil millones de dólares como una contribución adicional; las compañías privadas
de pensiones tuvieron que reducir sus comisiones en un 66 por ciento; y las reformas en la
capacidad impositiva han tenido éxito en aumentar la recaudación de impuestos. Esas no son el
tipo de reformas que deberíamos ver en un "estado secuestrado".
Todas estas explicaciones están relacionadas en cierta medida con la continuidad peruana; Sin
embargo, este artículo busca enfatizar la relación dinámica entre los conjuntos de
procontinuidad y los actores pro cambio en el Perú a lo largo del tiempo. Argumentamos que
los actores dentro del estado-tecnócratas y burócratas-han ganado poder progresivamente en
los años transcurridos desde la Constitución de 1993, mientras que los políticos lo han perdido
drásticamente. Esta dinámica ha evolucionado hasta el punto en que los políticos reformistas
simplemente no pueden controlar este nuevo cuadro tecnoburocrático dentro del estado, que
han dominado las complejidades de los procedimientos administrativos y aseguran la
supervivencia del régimen neoliberal. Esto ocurre por dos razones. En primer lugar, la clase
política débil no detecta cómo los tecnócratas y los burócratas protegen de manera recurrente
y silenciosa al régimen neoliberal contra los políticos. En segundo lugar, cuando los políticos
chocan con los burócratas, la mayoría de las veces prevalecen los burócratas. En Perú,
escuchamos el eco de un diagnóstico reciente de la política estadounidense: "El centro de la
historia no son las elecciones sino la política" (Hacker y Pierson 2010, 172). Para mostrar este
proceso gradual, destacamos tres estrategias principales utilizadas para proteger y expandir el
régimen neoliberal desde dentro del estado. Nuestra investigación se basa en veinte
entrevistas con políticos, tecnócratas y burócratas, y en datos originales sobre las carreras de
ministros y burócratas principales entre 2000 y 2012. Las explicaciones centradas en la
economía o en el control directo de las elites económicas extrañan estas políticas e
instituciones determinantes de la estabilidad peruana.
En contraste con esta forma "puntuada" de entender el desarrollo institucional, hay otra
manera que le da menor relevancia a las primeras etapas o al menos reconoce que "los
procesos responsables de la génesis de una institución son diferentes de los procesos
responsables de la reproducción de la institución "(Mahoney 2000, 512). Entonces, la
resistencia de una institución podría ser menos el producto determinista de una coyuntura
crítica que el resultado de un proceso lento a través del cual los actores logran mantener viva a
la institución a pesar de otros actores que quisieran reformarla o eliminarla (Weyland 2008).
Después de todo, los actores que lanzan una institución no son necesariamente los que la
desarrollan (Streeck y Thelen 2005). Las instituciones se arraigan y sobreviven en un proceso
dinámico, gradual y contingente en el cual los actores pro-cambio y pro-continuidad luchan
constantemente (Mahoney y Thelen 2010). Por lo tanto, la estabilidad institucional no deriva
necesariamente de las primeras etapas de la institución.
Aunque no buscamos resolver el debate abstracto sobre cómo evolucionan las instituciones,
ambas literaturas son útiles para proponer un marco temporal de análisis que distinga entre
los orígenes de la institución (1991-1993) y su desarrollo (2000 en adelante), sin asumir que tal
desarrollo es un proceso derivado de elecciones tempranas.6 Por lo tanto, para comprender
cómo el régimen neoliberal en Perú adquirió continuidad y estabilidad, nos enfocamos en dos
bloques de actores en esos dos momentos diferentes.
Nuestros dos grupos de actores son políticos, por un lado, y tecnócratas y burócratas, por el
otro. En una democracia, las reformas institucionales requieren la iniciativa y el apoyo de
coaliciones políticas (Hall 2010). En el caso de una clase política débil o ausente, la reforma
sustantiva o el reemplazo de una institución es improbable. Consideramos que una clase
política es débil cuando los partidos políticos no reciben un porcentaje significativo del voto;
las autoridades elegidas tienen tenencias cortas; y los vehículos políticos y sus líderes están
desconectados de las bases sociales. La ausencia o debilidad de una clase política constituye un
contexto propicio para la reproducción de una institución (en este caso, el régimen neoliberal)
pero no explica por qué y cómo la institución sobrevive con éxito a las crisis, se reproduce y se
fortalece. Ese proceso de desarrollo institucional depende del segundo bloque de actores:
aquellos dentro del estado. Nos referimos a una nueva e importante alianza de tecnócratas y
burócratas dentro del estado peruano. Al estudiar este bloque de actores nos enfocamos en
dos dimensiones.
Pero las ideas no importan en el vacío; se vuelven influyentes cuando se arraigan en contextos
sociales o se institucionalizan (Hall 1997, 186). Las creencias internacionales encarnadas en las
instituciones intelectuales transnacionales, las instituciones financieras y especialmente las
universidades estadounidenses desempeñaron un papel principal en la socialización de las
personas, la difusión de ideas y la construcción de "comunidades epistémicas" (Montecinos y
Markoff 2001; Sikkink 1991; Davis Cross 2013). La literatura epistémica muestra que para tener
éxito, las ideas deben completarse y potenciarse compartiendo redes y socialización, lo que
constituye la segunda fuente de autoridad que analizamos en este artículo, el surgimiento
progresivo de un esprit de corps entre tecnócratas y burócratas forjando una alianza basada en
compartir el discurso, las prácticas, los modales y los intereses comunes que gradualmente se
han arraigado y expandido dentro del estado (Centeno 1997). Y, como en otros contextos, los
tecnócratas y los burócratas en los ministerios y agencias peruanos han tendido a percibir sus
ideas y principios como los objetivamente correctos para administrar el estado (Bourdieu
1989, Silva 2009). En contextos de baja institucionalización como Perú (Levitsky y Murillo 2009,
2012), estas fuentes ideacionales e informales de poder y legitimidad son mucho más
relevantes que la ley formal.
Además de sus fuentes de autoridad, analizamos las estrategias que los burócratas y
tecnócratas siguen para defender y reproducir la institución. Nos enfocamos en tres
estrategias principales: cómo adaptan con éxito la institución a nuevos contextos políticos
(Thelen 2003); cómo los miembros del "núcleo" de las agencias neoliberales infligen
progresivamente nuevas agencias (Ginsberg y Shefter 1990; Teles 2010); y cómo despliegan
candados (bloqueos) en organizaciones y políticas para bloquear futuras reformas. Es la
acumulación de este tipo de estrategias menores (y diarias) lo que permite la supervivencia y
la profundización del régimen neoliberal más amplio.
Mientras tanto, dentro del estado, los tecnócratas y los ministros no políticos (generalmente
empresarios) forjaron una alianza para implementar reformas neoliberales (Arce 2005).
Especialmente durante el segundo ministro de economía de Fujimori, Carlos Boloña (1991-
1993), se adoptó un nuevo y radical conjunto de políticas neoliberales que iban más allá de lo
que las instituciones internacionales defendían en ese momento (Dargent 2015). En este
contexto, los nuevos ministros encontraron una manera de pagar salarios competitivos a una
nueva cohorte de jóvenes profesionales traídos al estado por el sector privado. Esta fue la
primera generación de tecnócratas en el estado peruano.8 Este nuevo grupo de profesionales
fue el comienzo de una larga línea de tecnócratas y burócratas con poder informal que han
sido cruciales para la resistencia del régimen.
De la misma manera que Centeno (1997) identificó en el caso mexicano (pero mucho menos
institucionalizado y sin vínculos con un partido hegemónico), estos nuevos actores e ideas
fueron empoderados por instituciones informales. El nuevo régimen trajo un poderoso
"paradigma de política social" (Hall 1993) -neoliberalismo. Esta capital ideológica demostró ser
resistente y próspera durante las siguientes dos décadas. Leiteritz (2010) sostiene que los
tecnócratas peruanos son ideológicamente mucho más neoliberales que sus homólogos
colombianos.
Sin embargo, las ideas se vuelven importantes solo cuando se encarnan en redes e
institucionalizadas. Eso es lo que sucedió a principios de la década de 1990; las nuevas ideas
fueron incorporadas por una nueva cohorte dentro del estado. En ministerios vinculados a la
actividad económica y las llamadas islas de la eficiencia, esta nueva cohorte comenzó a
compartir espacios, vocabulario y modales, y gradualmente surgió un espíritu de cuerpo. Estas
fuerzas sociológicas son cruciales ya que el incipiente nuevo grupo de tecnócratas y burócratas
dentro del estado era, y sigue siendo, no formalmente facultado por la ley. Como sugiere
Dargent (2015), los orígenes autoritarios del régimen neoliberal peruano no dieron a los
funcionarios del estado el incentivo para formalizar su poder, porque los tecnócratas estaban
suficientemente aislados debido al contexto autoritario de 1992-1995. Como resultado, el
estado peruano tiene una doble burocracia Uno es un ejemplo de lo que Grindle (2010) llama
un "servicio público fantasma", que no juega un papel relevante en la formulación de políticas;
el segundo, por el contrario, incluye actores poderosos dentro del estado cuya autoridad no
proviene del orden legal sino de la socialización y el paradigma de política compartida. Es
política informal (ver Radnitz 2011). Según varios entrevistados, esta cohesión surgió cuando
un grupo de tecnócratas de las agencias relacionadas con la economía se reunieron para
transformar el estado peruano.9 Se forjó una alianza entre el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF), el Banco Central de Reserva y recientemente agencias empoderadas que
supervisaban la economía.10 La principal prueba de que estaba surgiendo un nuevo grupo era
la retención de los dos viceministros del ministro Boloña por su sucesor, Jorge Camet (1993-
1998). Al final del período inicial, estas políticas aisladas dieron sus frutos: la hiperinflación
desapareció y el crecimiento económico se reanudó11.
El régimen sobrevivió, pero no debido a su diseño original o debido a la inercia que emanaba
de una "coyuntura crítica". Más bien, sobrevivió porque los actores de la continuidad lo
adaptaron con éxito a un nuevo contexto político. Primero, el gobierno de transición de nueve
meses de Valentín Paniagua nombró a Javier Silva Ruete, un viejo "tecnopolista", como
ministro de Economía.13 Sorprendentemente, muchos de los tecnócratas y burócratas más
cercanos a la administración Fujimori mantuvieron sus posiciones y en algunos casos fueron
promovidos. El gobierno de transición y el nuevo ministro de economía mantuvieron a los dos
últimos viceministros de Fujimori, Javier Abugattás y Alfredo Jaililie. Además, Silva Ruete
nombró a Beatriz Boza, una prominente tecnócrata que había lanzado muchas de las iniciativas
neoliberales de la década de 1990, como su jefe de gabinete. Lo importante es que todos estos
nombrados compartieron el paradigma de política y la socialización de los años noventa.
Además, lanzaron reformas democráticas para corregir las "desviaciones" corruptas y
autoritarias del gobierno de Fujimori, adaptando el régimen a un nuevo contexto democrático
al defender las iniciativas de transparencia y anticlientelismo del gobierno.
En los años críticos de 2000 y 2001, las fuentes de autoridad del régimen neoliberal fueron
validadas. El paradigma de política se mantuvo y se limpió de políticos fujimoristas corruptos y
políticas clientelistas, pero el nombramiento de grandes nombres de la tecnocracia
internacional protegió las principales políticas de la década de 1990 y el círculo de tecnócratas
y burócratas que las había implementado inicialmente. Además, en 2002, Toledo cerró el
Ministerio de la Presidencia, una fuerza crucial en el ejecutivo fujimorista, debido a su
participación política en la popularidad y la reelección de Fujimori. Después de eso, el MEF
neoliberal se convirtió en el epicentro indiscutible del poder ejecutivo peruano. Por lo tanto, el
nuevo período democrático funcionó como una especie de segundo origen institucional
validando la autoridad de los tecnócratas que trabajan dentro del estado y creando los
mecanismos que preservarían esa autoridad en el futuro. Las condiciones que permitieron la
supervivencia de la institución -políticos débiles que confiaban en personas bien capacitadas
dentro del Estado- establecieron el camino para la resistencia y el fortalecimiento del régimen
neoliberal hasta el día de hoy. Este segundo origen, y el proceso que lanzó, es aún más
importante para nuestra comprensión de la continuidad política peruana que a principios de
los años noventa.
OBTENCIÓN DE ESTABILIDAD: ACTORES Y ESTRATEGIAS - OBTAINING STABILITY: ACTORS AND
STRATEGIES
Los tecnócratas y los burócratas informales han forjado una alianza para controlar a los
políticos reformistas. Los tecnócratas, los SG y sus equipos se han convertido en los portadores
weberianos del régimen, sus políticas y sus ideas. Preservan el régimen no solo en momentos
de crisis, sino a diario. Son capaces de hacer esto primero debido al equilibrio de poder entre
políticos y burócratas informales, y segundo debido a las estrategias que han desarrollado para
fortalecer su posición. Examinaremos estos dos fenómenos a su vez.
ACTORES
En palabras de la ministra de inclusión social, Carolina Trivelli, "No se puede mover dentro del
estado con un SG que no tenga experiencia previa en ese puesto". 14 Para evaluar la creciente
importancia de estos burócratas informales, examinamos el trabajo de todos 221 términos SG
en dieciocho ministerios entre 2000 y 2012 y observó la estabilidad de estos actores críticos en
todo el estado. En 2001, el 43 por ciento de los SG tenían experiencia previa en ese puesto;
para 2012, el número había aumentado al 61 por ciento. Es decir, su esfera de influencia ha
aumentado sustancialmente en todos los ministerios de Perú. Su fuerza creciente proviene del
conocimiento y las redes sociales que progresivamente se extienden a nuevos actores y
sectores dentro del estado. Esto comenzó con la primera oleada de tecnócratas en la década
de 1990, y se ha convertido en una red informal eficiente que permite a los burócratas pasar
de un ministerio a otro. Estos burócratas se ven a sí mismos como los guardianes del éxito del
Perú. El grupo es decididamente pro-continuidad, buscando preservar la "memoria
institucional" de cada ministerio.15 Para ellos, "hacer las cosas de la manera correcta significa
hacerlas como se hizo antes" .16 Para los tecnócratas y los burócratas, nada es más peligroso
que un político. Hay un espíritu de cuerpo entre ellos; se apoyan mutuamente y se mueven a
través de los ministerios con una seguridad que obtienen de una red de contactos en lugar de
la ley.17 Aunque formalmente solo tienen prerrogativas administrativas, de acuerdo con uno
de los viceministros de izquierda efímeros de Humala, los SG son: de hecho, los que le dicen al
ministro "lo que él puede hacer y lo que no puede hacer" .18 El conocimiento burocrático no
solo se usa con fines administrativos. Según un ministro de Humala actual que pidió el
anonimato, la mejor manera de deshacerse de los políticos desconfiados es a través de la
burocracia: "El SG pone una trampa, el ministro se enamora y luego lo expulsan". Ninguna otra
fórmula capta tan sucintamente el aumento de la dinámica cada vez más autorreforzada en la
que los burócratas empoderados derrotan fácilmente a los reformistas débiles.
21. Analizamos a todos los ministros en cada ministerio desde el gobierno de Toledo (2001) hasta el
tercer gabinete de Humala (junio de 2013), un total de 262 términos. Definimos al ministro técnico como
aquel cuyo reconocimiento proviene de su alto nivel de experiencia (Centeno y Silva 1998). Un "ministro
político" es la persona que en los últimos diez años fue militante en un partido político, un candidato o
fue elegido para un cargo popular electo. Un "ministro de negocios" es alguien que ha tenido puestos
directivos / ejecutivos en el sector privado, es dueño de una empresa o ha tenido responsabilidades
importantes en la organización empresarial (gremio empresarial). Curiosamente, el porcentaje de
ministros de negocios se ha mantenido más o menos estable a lo largo del tiempo, aunque ha
aumentado ligeramente: 12 por ciento bajo la administración de Toledo, 14 por ciento bajo el de García
y 19 por ciento bajo Humala.
Esta debilidad caracteriza a toda la clase política. Está presente, por ejemplo, en la legislatura
crucial, a través de la cual cualquier reforma importante debería pasar. Los congresistas en
Perú son cada vez más irrelevantes. La legislatura ha dejado de crear legislación sustantiva,
que ahora es dada por el ejecutivo a través de diferentes mecanismos legales (Valladares
2012). El porcentaje de congresistas que regresan disminuye cada año, creando un congreso
de políticos aficionados. Entre los congresos de 2006 y 2011, solo el 12 por ciento de los
titulares fueron reelegidos. Del 32 por ciento de los escaños del Congreso que la coalición de
Humala ganó en 2011, más del 70 por ciento fueron ocupados por legisladores por primera
vez. Bajo tales circunstancias, el ejecutivo, especialmente su ministerio principal, el MEF, se ha
convertido cada vez más en el motor legislativo del país. Otras fuerzas políticas en Perú sufren
una precariedad similar. El venerable APRA, a pesar de su tradición y control de la presidencia
entre 2006 y 2011, tiene solo 4 de 130 congresistas. Vale la pena mencionar que la sociedad
civil peruana también está muy fragmentada y descoordinada, lo que aumenta la dificultad de
alterar los arreglos institucionales neoliberales (Huber y Stephens 2012). Aunque esta variable
está más allá del alcance de este artículo, tal debilidad contribuye innegablemente a la
debilidad general de la clase política y los intentos de reforma.23 En un contexto tan general,
los tecnócratas y los burócratas informales son capaces de reproducir el régimen neoliberal.
Armarios peruanos Usando los datos recopilados sobre los ministros post-Fujimori (2000-
2013), encontramos que el 27 por ciento de los gabinetes designados bajo Toledo y el 24 por
ciento bajo García eran políticos. Esta tendencia alcanza su nivel más bajo con el tercer
gabinete de Humala, en el que solo la ministra de la mujer, Ana Jara, de diecinueve ministros,
es ministra política. Dos son empresarios y los dieciséis restantes son ministros técnicos.
Paradójicamente, tal despolitización única del ejecutivo en el contexto de América Latina no se
alcanzó con una tecnopolitica liberal de derecha, sino con un outsider populista.24 Sin
oposición de ninguno de estos posibles controles, los tecnócratas y los burócratas informales
son capaces de mantener el régimen neoliberal.
STRATEGIES
Hasta ahora hemos mostrado cómo el equilibrio de poder dentro de los gobiernos peruanos se
desplazó progresivamente hacia los expertos y cómo la relevancia de los políticos se
desvaneció gradualmente. Ahora pasamos a las estrategias más visibles mediante las cuales los
tecnoburócratas llevan a cabo la reproducción del régimen.
Candados (locks) -Este tipo de candado ha sido ampliamente utilizado en diferentes sectores: matriz
energética, programas sociales, política del agua e infraestructura de transporte.
Varios entrevistados mencionaron que el mejor mecanismo para garantizar la preservación del
régimen neoliberal es la inclusión de candados (bloqueos) en las políticas públicas, acuerdos
comerciales y regulaciones internas. El principal bloqueo que impide el cambio de régimen es
el mencionado anteriormente Artículo 60 de la constitución peruana. Ese artículo significa que
cualquier intento de alterar el régimen y sus políticas puede calificarse como
"inconstitucional". Otro ejemplo importante de esta estrategia se encuentra en el exitoso
programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos. Implementado por Toledo al
final de su mandato, Juntos expresó su preocupación por su potencial de clientelismo. La
preocupación era que un líder populista pudiera dirigir Juntos en áreas urbanas con gran
cantidad de votantes en lugar de las áreas más pobres, generalmente rurales, con pocos
votantes. Para evitar esto, la ley que establece Juntos pone al MEF a cargo de determinar las
áreas que cubre el programa.25 Como resultado, es muy difícil para un presidente usar Juntos
clientelísticamente ya que la cobertura del programa no está determinada por los actores
políticos. Otro mecanismo importante que impide el cambio son los llamados préstamos
basados en políticas que articulan las políticas con la aprobación de organizaciones
internacionales o multilaterales, lo que las hace difíciles de modificar.26 Otro candado efectivo
creado por tecnócratas y burócratas contra políticos es la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal (Decreto Supremo 066-2009), que establece que en el año de las
elecciones generales el ejecutivo no puede gastar más del 60 por ciento del presupuesto antes
de julio, cuando la nueva administración se retire. Esta es principalmente una ley económica,
pero también tiene fuertes implicaciones políticas, ya que bloquea cualquier posibilidad de
tentación populista de un titular en el año electoral. Esto es, de manera transparente, una
norma contra los políticos, incluso más sorprendente contra los políticos en ejercicio.
Finalmente, los acuerdos comerciales internacionales también se han convertido en candados
importantes. Desde la década de 1990, Perú firmó más de veinte acuerdos bilaterales de
inversión, así como once acuerdos de libre comercio. Todos ellos incluyen cláusulas diseñadas
para bloquear los intentos de cambiar las reglas económicas en el país. Cada acuerdo de libre
comercio tiene un capítulo sobre "inversión privada" que establece la prerrogativa de los
inversores de demandar al estado peruano ante tribunales internacionales si las regulaciones o
acciones del gobierno en cualquier nivel afectan sus expectativas de rentabilidad. Esto es lo
que la experta Alejandra Alayza llama "super derechos" de los inversionistas (superderechos o
súper garantías), que protegen las reglas que regulan la actividad económica al amenazar
efectivamente a las autoridades estatales que consideran alterarlas.27 Por ejemplo, según un
ex viceministro de En el ambiente de la administración Humala, los inversionistas mineros
solían invocar tales cláusulas cada vez que se discutían los requisitos ambientales con ellos.28
Infiltration
Otros ejemplos confirman que los funcionarios del MEF han infiltrado sectores que solían estar
fuera de su control directo. El actual ministro de agricultura, Milton Von Hesse, trabajó en el
MEF de 1997 a 2007 y luego fue director de PROINVERSION, la agencia nacional de promoción
de la inversión privada. El segundo ministro de trabajo en el gobierno de Humala, José Villena,
también fue un ex funcionario del MEF. El Ministerio de Vivienda bajo Humala está dirigido por
René Cornejo, un tecnócrata que fue funcionario superior de la agencia a cargo de las
empresas estatales (FONAFE) durante el gobierno de Fujimori y gerente del exitoso programa
de vivienda MIVIVIENDA, así como la agencia de inversión, PROINVERSIÓN, bajo Toledo. Tales
ejemplos son abundantes; cada vez más altos funcionarios en ministerios no directamente
relacionados con la actividad económica son liderados por antiguos rangos y archivos del MEF
(y satélites) .33 Como resultado, los principios, políticas y conocimientos particulares del
régimen se han expandido por todo el estado. , haciendo el régimen más estable y homogéneo
en términos de personas, prácticas e ideas, ninguno de los cuales se limita al ámbito
económico por más tiempo. Dado que la clase política es tan precaria, los partidos y los
políticos no tienen manera de detener la expansión de los transportistas del régimen a través
de todo el estado.
Después del colapso del gobierno de Fujimori, los actores pro-continuidad lograron hacer
durar a la institución neoliberal adaptándola al nuevo contexto democrático. La victoria de
Humala en 2011 creó un desafío similar. Para preservar la institución, la adaptaron a un nuevo
clima político en el que el actor más antineoliberal del Perú contemporáneo había ganado la
presidencia. La capacidad de adaptación ha sido muy impresionante de varias maneras.
Haremos hincapié en dos de ellos. El primero ya se ha mencionado: la creación del MIDIS, que
implicó una gran cantidad de concesiones entre Humala y las fuerzas de la continuidad. El
nuevo ministerio y los nuevos programas sociales le permitieron a Humala mostrar su
compromiso con la "inclusión social". Sin embargo, MIDIS y los programas que ha
implementado representan un enfoque neoliberal de la política social y por lo tanto no
desafían al régimen.34 Por lo tanto, por segunda vez, la institución se adaptó con éxito a un
cambio importante en el contexto político. Las políticas ambientales son un segundo ejemplo
de esta capacidad de adaptación. Humala hizo campaña en un discurso antiminería que
prometía respeto por el medio ambiente y medidas más estrictas para las compañías mineras.
Uno de los temas más debatidos durante sus dos primeros años en la oficina fue la creación de
una agencia independiente para supervisar el cumplimiento de la normativa ambiental. La
agencia era necesaria ya que el Ministerio de Energía y Minas (MEM), que estaba a cargo de la
realización de los Estudios de Impacto Ambiental, se percibía como infligido por intereses
mineros privados (no del todo erróneamente). Entonces el gobierno creó el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), un organismo independiente dependiente del
Ministerio de Medio Ambiente. Sin embargo, los ambientalistas no lograron su objetivo
principal de eliminar los estudios de impacto ambiental del MEM. De hecho, aunque el OEFA
supervisa la correcta aplicación de los estándares ambientales en todo el gobierno, el MEM se
responsabiliza de llevar a cabo los estudios reales. Además, esta estrategia se vinculó con éxito
a la infiltración: el presidente y director ejecutivo de la nueva agencia (Hugo Gómez) es un
tecnócrata con experiencia previa en INDECOPI y el Organismo Supervisor de Inversión Privada
en Telecomunicaciones (OSIPTEL), dos de las islas de eficiencia creada en la década de 1990 y
vinculada a la esfera MEF. De nuevo, a través de esta nueva capa itinerante de personas
dentro del estado, los principios, las prácticas y un conocimiento particular se extienden a
nuevos ámbitos, en este caso, los problemas ambientales.
En los últimos años, diferentes investigadores han criticado el campo del desarrollo
institucional por ser demasiado deterministas: "Si la historia es todo en estructura, . . . las
condiciones iniciales, la dependencia del camino y los choques exógenos, entonces quizás
deberíamos simplemente sentarnos y dejar que la historia siga su curso "(Levi 2006, 2; ver
también Weyland 2008). Como resultado, en los últimos años se ha desarrollado una nueva
agenda distintiva centrada en actores, estrategias y contingencias (Mahoney y Thelen 2010).
Sin embargo, esta agenda antideterminista ha priorizado el estudio del "cambio" institucional
en lugar de la "persistencia" institucional. Un gran ejemplo es la pieza de Taylor (2009) sobre el
Banco Central brasileño que muestra la evolución gradual de la institución, en la que los
actores y sus estrategias fuerza. En este artículo, por el contrario, hemos mostrado cómo la
persistencia ("no cambio") también puede ocurrir a través de un proceso lento y gradual
similar dominado por estrategias de contingencia y actores. En nuestro caso, la estabilidad es
menos una cuestión de un equilibrio duradero que un proceso contingente impulsado por las
estrategias de los agentes. El argumento recoge la sugerencia de Katznelson (2003) de prestar
atención a los "micro-fundamentos de la estabilidad".
Nuestro caso también habla de la literatura reciente sobre el giro a la izquierda
latinoamericano. Después de las elecciones de Humala en 2011, Perú tenía los principales
ingredientes reconocidos en la literatura comparada como necesarios para la reforma
sustantiva de los legados neoliberales: ausencia de partidos, una economía en auge impulsada
por recursos naturales y la llegada del tipo de forastero antineoliberal que percibe el acceso al
poder como una "oportunidad de ahora o nunca" (Kaufman 2011, 113). Sin embargo, las
instituciones neoliberales permanecen en su lugar. En este artículo, hemos señalado un
"mecanismo de moderación" que generalmente no se identifica en esa literatura: actores no
elegidos dentro del estado. Los partidos políticos no son la única fuerza que puede moderar a
los extranjeros antineoliberales; Los tecnócratas y los burócratas también pueden hacerlo. En
este artículo, seguimos las afirmaciones recientes de que las personas que trabajan dentro del
estado merecen recibir más atención como variables independientes (Dargent 2015).
Empíricamente hemos enfatizado el lento y gradual proceso por el cual las instituciones
neoliberales han adquirido estabilidad en el Perú contemporáneo. Hemos subrayado los
mecanismos que permiten su reproducción. Sin negar que las primeras etapas de la institución
importan, hemos enfatizado el proceso que ocurre después de esas primeras etapas.
Especialmente importantes son los cambios en el equilibrio de poder entre dos actores
cruciales: los políticos que intentan reformar las instituciones neoliberales y los tecnócratas y
burócratas que intentan protegerlos. También hemos enfatizado la importancia de las
estrategias empleadas. Particularmente, hemos destacado cómo los actores pro-continuidad
adaptaron con éxito la institución a los cambios importantes en el contexto político; al mismo
tiempo, profundizaron con éxito los principios, el vocabulario y las políticas del régimen
neoliberal en el ámbito económico y los desplegaron en nuevas agencias estatales que solían
estar fuera de su influencia. La expansión de la cohorte de burócratas y tecnócratas que se ven
a sí mismos como garantes de la prosperidad reciente de Perú ha sido crucial para la
estabilidad institucional del Perú. Carlos de la Torre (2013) mostró cómo el presidente Correa
en Ecuador logró deshacerse de la vieja tecnocracia neoliberal y reemplazarla por una
"posliberal". El artículo de De la Torre ofrece algunas pistas sobre las condiciones bajo las
cuales la reproducción peruana podría detenerse: políticos empoderados que derrotan a una
tecnocracia y burocracia que perdió sus fuentes informales de autoridad cuando las políticas
neoliberales dejaron de "entregar". Seamos claros, el principal factor que impide cambios
importantes a las instituciones neoliberales en Perú no son una "formidable burocracia
weberiana", sino la clase política peruana, precaria y débil, unida a una sociedad civil débil y
fragmentada.
Finalmente, nuestro diagnóstico de la situación peruana actual requiere una reflexión sobre la
relación entre las políticas de los actores no electos y los políticos electos. En 1998, Miguel
Ángel Centeno y Patricio Silva sugirieron la aparición en América Latina de “democracias
tecnocráticos”: “En las democracias tecnocráticos, los representantes elegidos todavía tienen
control nominal sobre el final la toma de decisiones, pero la formulación de alternativas de
política es en gran parte en el manos de expertos "(Centeno y Silva 1998, 11). El Perú
contemporáneo representa una versión radical de este fenómeno que quizás haya ido más allá
de lo que Centeno y Silva describieron, en el cual los políticos ni siquiera toman las decisiones
finales. Cualquiera que sea la respuesta, el Perú contemporáneo parece ser otro caso en el que
el combate político se mueve desde una arena electoral en decadencia hacia instituciones
estatales y sus burócratas no elegidos (Ginsberg y Shefter, 1990; Teles, 2010). El rendimiento
económico ejemplar del país en los últimos doce años se debe en gran parte a la persistencia
de este tipo de gestión tecnocrática, un hecho que es una importante fuente de legitimidad
para los tecnócratas y los burócratas. Sin embargo, la gestión tecnocrática también puede
estar cada vez más relacionada con el constante malestar que impregna el sistema político.
¿Hasta qué punto y por cuánto tiempo puede una clase política precaria sin vínculos con la
sociedad depender de una cohorte pequeña, informal y bien capacitada de tecnoburócratas?
Sorprendentemente, la estabilidad peruana está enraizada en la precariedad. La burocracia
emergente no tiene ninguna base en la ley, ni hay ningún tipo de consenso político explícito
entre los partidos políticos, como en Brasil, Chile o El Salvador (Roberts 2012), para garantizar
dicha continuidad. Aunque el régimen peruano ha ganado progresivamente fuerza, todavía
depende en gran medida de elecciones y estrategias contingentes y no de estructuras
institucionales, pactos políticos o fuertes fuerzas políticas o sociales.