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INTRODUÇÃO
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CARACTERIZAÇÃO GERAL DO IPTU
Previsto no art. 156, I, da Constituição Federal de 1988, O IPTU é um imposto ad valorem,
isto é, calculado com base em um percentual (alíquota) que incide sobre o valor integral do
imóvel, abrangendo terra e construções. É um imposto de caráter recorrente, ou seja,
estabelecido em intervalos regulares. No Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001), o IPTU
é identificado na modalidade dos instrumentos tributários e financeiros de política urbana (art.4,
IV, “a”).
Além disso, é admitido o uso do IPTU progressivo no tempo para fins puramente
extrafiscais, visando ao cumprimento da função social da propriedade (Estatuto da Cidade,
Seção III – Do IPTU Progressivo no Tempo, art. 7º). A extrafiscalidade refere-se àquelas
situações nas quais a tributação tem por objetivo induzir condutas, em vez de gerar recursos. No
caso do IPTU progressivo no tempo, o imposto atua como uma espécie de penalidade pela falta
de aproveitamento ou aproveitamento inadequado de imóvel urbano. O IPTU progressivo no
tempo está fora do escopo deste trabalho.
Os efeitos benéficos do IPTU para o desenvolvimento urbano e ordenamento territorial
ocorrem porque um imposto sobre a terra aumenta o custo de retenção da terra ociosa, pois
reduz o retorno econômico de especuladores, promovendo a disponibilização de terra para uso e
ocupação. No caso do IPTU, que é estabelecido com base na soma do valor da terra e do valor
das construções, estes efeitos possuem um impacto maior quando a incidência do imposto é
mais elevada sobre o valor da terra ou, ao menos, quando alíquotas mais elevadas incidem sobre
os terrenos sem utilização.
Cabe ainda mencionar a existência de um possível círculo virtuoso em relação à
instituição, em nível municipal, de impostos sobre o valor dos imóveis, pois a receita arrecadada
que é aplicada em equipamentos de infraestrutura urbana e serviços públicos locais tende a ser
capitalizada em incrementos nos preços dos imóveis beneficiados, ampliando assim a base sobre
a qual o tributo irá incidir.
Em termos clássicos, o IPTU é classificado como um imposto que incide sobre a riqueza,
cuja fundamentação é fortemente embasada no princípio da capacidade contributiva. Contudo,
na circunscrição municipal, pode-se afirmar que existe graduação deste imposto em termos
globais, de acordo com os benefícios urbanos providos pelo setor público no Município
(princípio do benefício).
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Legislação aplicável básica
Constituição Federal de 1988;
Lei 5.172/1966: Código Tributário Nacional (CTN);
Disposições complementares
Lei Complementar 101/2000: Lei de Responsabilidade Fiscal;
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Anterioridade Art. 150, inciso III, alíneas Veda a eficácia de lei sobre instituição ou
“b” e “c”, e § 1º, da aumento de tributo no mesmo exercício
Constituição Federal. financeiro e antes de 90 dias da data da sua publicação
em função do princípio nonagesimal ("noventena").
Isonomia Art. 150, inciso II, da Veda a instituição de tratamento desigual entre
Constituição Federal. contribuintes que se encontram em situação
equivalente, ou a distinção em função da
ocupação profissional ou função.
A distinção é. entretanto, possível quando for
função de rendimentos, títulos ou direitos.
REGULAMENTAÇÃO DO IPTU
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1) critério material, que é a conduta desejada para fins de incidência tributária;
2) critério espacial, que é uma condicionante de lugar;
3) critério temporal, que é uma condicionante de tempo.
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O critério quantitativo consiste nos componentes necessários para a
definição do valor do imposto cobrado, ou seja, são as alíquotas e a base de
cálculo.
É fundamental para o gestor urbano local ter conhecimento da estrutura normativa dos
tributos de competência municipal, aplicando-a corretamente, garantindo a constitucionalidade
e legalidade da exigência tributária, além de princípios da função social da propriedade e da
cidade, da isonomia, da capacidade contributiva, da vedação de tributos com efeito de confisco,
do mínimo existencial, da responsabilidade territorial dos municípios brasileiros, os princípios
da eficiência, da moralidade e da transparência da administração pública, a justa distribuição de
encargos e benefícios, garantindo a construção de cidades sustentáveis e que respondam às
demandas intergeracionais.
IMPLEMENTAÇÃO DO IPTU
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LANÇAMENTO: procedimento administrativo cuja função é verificar a ocorrência
do fato gerador da obrigação tributária correspondente, determinar a matéria
tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e,
quando aplicável, propor a penalidade cabível. O lançamento do IPTU é realizado
com base nos dados constantes no cadastro utilizado para fins tributários, que
inclui a estimativa de valor venal dos imóveis. Portanto, a estruturação e
manutenção do cadastro de imóveis, bem como a avaliação dos imóveis para fins
tributários são atividades que integram o processo de lançamento do imposto.
FISCALIZAÇÃO: processo contínuo que compreende a revisão, controle e
verificação de tributos, realizado pela administração tributária, para verificar o
cumprimento correto das obrigações tributárias.
ARRECADAÇÃO: atividade de recolher o pagamento de tributos aos cofres
públicos
COBRANÇA: ação de recuperar dívidas vencidas relativas a créditos tributários,
exercido pela autoridade administrativa. É precedida da inscrição do crédito
tributário em dívida ativa a qual assegura a presunção de certeza e liquidez.
Dessa forma, o processo de implementação do IPTU pode ser dividido nas seguintes etapas:
PASSO 3 - LANÇAMENTO
PASSO 4 - ARRECADAÇÃO
PASSO 5 - COBRANÇA
FISCALIZAÇÃO CONTENCIOSO
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abrangente. É um instrumento de apoio ao ordenamento territorial, cujos dados estão
preferencialmente associados à base cartográfica (mapa/carta territorial) na qual as parcelas
estão graficamente representadas. A multifinalidade do cadastro territorial é caracterizada pela
integração de diferentes bases de dados temáticas ("cadastros temáticos") à base territorial
única, visando a atender a necessidade de usuários com interesses distintos
Atributos relevantes para o lançamento e cobrança do IPTU podem variar de acordo com o
nível de complexidade do cadastro e características do município. Em geral, os cadastros
desenvolvidos para fins fiscais incluem: dados pessoais relacionados ao contribuinte ou
responsável tributário, endereço, equipamentos de infraestrutura e serviços públicos
disponíveis, atributos físicos e qualitativos dos lotes/parcelas e suas construções, restrições ao
uso do imóvel e benefícios fiscais concedidos, além do valor venal estimado do imóvel.
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Áreas e imóveis informais
No Brasil, é comum o uso da abordagem de custo para estimar o valor das construções nas
avaliações realizadas para fins fiscais, bem como estimar o valor do terreno com base no valor
unitário médio da terra, segundo a segmentação definida no município.
A reavaliação dos imóveis em intervalos regulares evita a perda de referência dos valores
estimados em relação à evolução dos preços do mercado de imóveis. Além disso, ciclos
avaliatórios curtos amenizam o impacto das reavaliações genéricas em nível individual.
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Conforme o inciso 2º, art. 30, Portaria 511/2009, as avaliações para fins de IPTU deveriam ser
feitas, no máximo, a cada quatro anos, ou seja, uma vez a cada mandato municipal,
minimizando inclusive pressões políticas. Durante intervalos entre avaliações gerais, a base de
cálculo do IPTU deve ser ajustada de acordo com índice de correção monetária
Lançamento do imposto
Arrecadação e cobrança
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Integração entre o cadastro imobiliário e o sistema de arrecadação;
Provisão de desconto para pagamento do imposto em parcela única;
Descentralização e diversificação das alternativas de pagamento dos tributos, por exemplo, por
meio de bancos conveniados, lotéricas, débito direto, por internet ou mesmo por cartão de
crédito;
Previsão e aplicação efetiva de penalidades em caso de atrasos;
Divulgação ampla de prazos e condições de pagamento;
Monitoramento de pagamentos ao longo do ano para direcionar ações de cobrança em nível
administrativo;
Estruturação de website contendo: a legislação consolidada e atualizada; balancete
consolidado da dívida; emissão de certidões negativas; impressão de segunda via da guia de
pagamento; calendário fiscal; e resumo das obrigações tributárias.
Parte das situações nas quais a dívida ativa do IPTU é extremamente elevada abrange,
além da inoperância na cobrança, um número expressivo de casos nos quais o lançamento é
inconsistente, tais como: assentamentos informais que são tributados como glebas em nome do
proprietário original ou imóveis financiados (por meio de cooperativas, institutos de previdência
ou similares) e quitados, cujas transferências não foram averbadas, resultando em erros na
identificação do sujeito passivo
O esforço de cobrança somente poderá ser efetivo se o lançamento tributário estiver livre
de defeitos ou erros, reforçando a necessidade de rotinas contínuas de atualização cadastral.
Desatualizações cadastrais podem resultar na perda do crédito tributário devido à decadência.
Créditos tributários não pagos de forma espontânea devem ser inscritos em dívida ativa,
que é um ato de controle cujo objetivo é apurar a liquidez, a certeza e a exigibilidade de crédito
(Lei 6.830/1980, art., 3º). O ato culmina na emissão da certidão de dívida ativa (CDA) na qual
estes dados estão consolidados.
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terceirização do serviço de cobrança da dívida ativa tributária pelas instituições financeiras foi
autorizada por intermédio da Resolução 33/2006 do Senado Federal.
A recuperação do crédito em nível judicial busca arrolar bens do executado que cubram o
pagamento da dívida. A CDA instrui a ação de execução fiscal, regida pela Lei de Execução Fiscal
(Lei
6.830/1980). O devedor tem um prazo para pagar ou parcelar o débito. Caso contrário, serão
nomeados bens em garantia. No caso do IPTU, o próprio imóvel pode servir como garantia ao
crédito (Lei 8.009/1990, art. 3º).
A CDA pode ser substituída na execução fiscal até a prolação da decisão nos embargos,
quando se tratar de correção de erro material ou formal. É, entretanto, vedada a alteração do
sujeito passivo (Superior Tribunal de Justiça, Súmula 392).
Fiscalização
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Contencioso
Qualquer sistema tributário deve assegurar o direito de defesa do contribuinte, sem ter que
recorrer ao Poder Judiciário. Portanto, é necessário garantir agilidade na análise de situações de
impugnação do lançamento do imposto, cujos prazos de manifestação e de resposta
regulamentados por lei sejam amplamente divulgados.
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Introduzir sistematicamente o tema geração de receita em fóruns sobre
desenvolvimento urbano e/ou decisões sobre investimentos, incluindo as assembleias
de orçamento participativo.
Embora seja imprescindível contar com o apoio dos meios de comunicação para divulgar
projetos relevantes, de uma forma geral, o cerne das matérias sobre o IPTU são situações de
exceção, tais como: o imóvel que teve mais de 1.000% de aumento ou a viúva que reside em
imóvel de alto valor obrigada a abandonar o lar onde viveu toda sua vida pela falta de
capacidade contributiva de arcar com o imposto. Embora nem sempre exista total veracidade
nos fatos expostos, estas situações geram comoção pública e são responsáveis por ameaçar
projetos de reforma tributária relevantes que reduzam iniquidades. O Governo deve estar
preparado para enfrentar essas questões.
Cabe ainda lembrar que o custo administrativo deve ser compatível com o potencial do
IPTU de gerar receita e com a sustentabilidade de manutenção dos sistemas adquiridos.
Municípios menores tendem a necessitar de mais recursos em termos relativos para atualizar o
cadastro de imóveis, avaliar as propriedades ou mesmo exercer as atividades de arrecadação e
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cobrança do IPTU. Esta é uma forte justificativa para a realização de consórcios
intermunicipais, estabelecidos pela Lei 11.107/2007.
Manutenção dos dados cadastrais com base em uma abordagem híbrida, mesclando
iniciativas tradicionais do Fisco com arbitramento, promoção de intercâmbio intra e
interinstitucional e maior participação da comunidade.
Uso de procedimentos automatizados ou semiautomatizados para modelar as
edificações. Estimativas de áreas das edificações podem ser extraídas por meio da
restituição de levantamentos aerofotogramétricos em combinação com a volumetria das
edificações extraídas do perfilamento a laser. O erro associado a estas estimativas de
área pode ser calibrado pelos próprios contribuintes por meio do envio de uma
notificação prévia.
Previsão legal para o lançamento por arbitramento em situações nas quais é inviável o
acesso ao imóvel ou inexista uma atitude de colaboração por parte do contribuinte.
Monitoramento das ligações de água ou energia pelo fisco visando a orientar o processo
de cadastramento dos imóveis informais. Paralelamente, iniciativas colaborativas
podem ser realizadas buscando a participação voluntária dos cidadãos na atualização do
cadastro por telefonia ou internet, por meio de formulários digitais ('crowdsourcing'). O
desenvolvimento de um projeto de autodeclaração em parceria com centros
comunitários ou escolas pode auxiliar. Importante incluir nestes programas módulos de
educação fiscal e buscar incentivar a autodeclaração, por exemplo, por meio da
aplicação da receita arrecada com o projeto na própria região.
Amplo aproveitamento da riqueza de dados disponíveis no âmbito do governo
municipal para atualizar o cadastro territorial com base em: cartas de habitação – ou
Habite-se -; licenciamentos de desmembramentos, demolições, loteamentos; alvarás de
funcionamento; guias pagas do ITBI; intervenções urbanas; ações de regularização
fundiária; desapropriações, permutas, etc. Para facilitar estas ações, é relevante o
compartilhamento da mesma base territorial no âmbito municipal.
Identificação de projetos de edificação ou mesmo parcelamento da terra aprovados há
muitos anos pendentes de conclusão na esfera pública. Consultas por meio do 'street
view' ou vistorias rápidas podem confirmar se os projetos foram realizados.
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Por fim, indicadores globais e intermediários de desempenho podem ser utilizados para
monitoramento dos resultados. Indicadores globais são empregados para mensurar a habilidade
do imposto de produzir receita, bem como o nível de autonomia fiscal. Por sua vez, os
indicadores intermediários capturam o desempenho de funções específicas, tais como a
importância das isenções no potencial de arrecadação, o grau de cobertura do cadastro, o grau
de desatualização das construções, o nível de associação entre a base alfanumérica e a
cartográfica, o nível de avaliação em relação ao valor de mercado ou a uniformidade da
avaliação, o nível de eficácia na arrecadação: grau de satisfação dos contribuintes com o
atendimento, medido por intermédio de um questionário; ou número de recursos em nível
administrativo
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