Lizano - AL y La Segunda Administración BH

Seguridad América Latina–Estados Unidos, segunda administración Bush
1
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
2
América Latina y la segunda

administración Bush:
un debate sobre seguridad
BRASIL
COSTA RICA
CHILE
MÉXICO
3
Editor Responsable:
Ana Cristina Lizano
Coordinador Editorial:
Jairo Hernández Milián
©2008 FLACSO Secretaría General

www.flacso.org
363.1 América Latina y la segunda administración Bush:

A634a un debate sobre seguridad / ed. por Ana Cristina Lizano.
-- 1a ed. -- San José, Costa Rica: FLACSO, 2008.
196 p. ; 16 x 22 cm.
ISBN: 978-9977-68-166-5

1. NORTEAMÉRICA - SEGURIDAD NACIONAL - POLÍTICA.
2. NORTEAMÉRICA - POLÍTICAS. I. Título.
Las ideas y opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan las ideas y
opiniones de FLACSO ni de los organismos involucrados en el Programa América Latina
y los Estados Unidos: Cooperación para el Control y la Prevención en el Uso de la Fuerza
y sus dos proyectos.
Este proyecto contó con el auspicio de la Fundación Ford.
Impreso en: Lara Segura & Asoc.

Tel.: (506) 2221-1407
(506) 2256-1664
4
Sumario
Presentación........................................................................................... 7
Introducción
Una visión integral de las relaciones Estados Unidos-América
Latina durante la Segunda Administración Bush:
Seguridad, Comercio y Migración
Los alcances de la publicación............................................................................. 15
América Latina y Estados Unidos en una era de hegemonía unilateral.............. 17
El impacto inevitable de nuestra proximidad geográfica..................................... 19
Factores históricos................................................................................................ 20
Aproximaciones iniciales...................................................................................... 21
El debate actual: perspectivas de las relaciones
América Latina - Estados Unidos........................................................................ 23
Consideraciones sobre el eje temático Migración................................................ 25
Consideraciones sobre el eje temático Comercio................................................ 27
Consideraciones sobre el eje temático Seguridad................................................ 28
Un debate integrado............................................................................................ 30
De cara al futuro: visiones subregionales de corto plazo..................................... 32
Una perspectiva integrada: la cooperación a futuro............................................ 34
La política de seguridad de Estados Unidos:

México y Centroamérica............................................................................... 37
El tema de la seguridad estadounidense en perspectiva...................................... 38
El aparato de seguridad estadounidense después del 11-S.................................. 43
Desarrollo de la política de asistencia militar y policíaca de
Estados Unidos para México y Centroamérica................................................... 53
La frontera sur de México y su creciente importancia
para la seguridad estadounidense........................................................................ 68
Conclusiones........................................................................................................ 77
De la cooperación a la crisis: Las relaciones de seguridad

Estados Unidos-Región andina en la última década.............................. 81
Los años del entendimiento: la cooperación de seguridad
Estados Unidos-Países Andinos durante la década de los 90............................. 82
Una brecha creciente: los cambios en las agendas de seguridad
de Estados Unidos y los Países Andinos............................................................... 93
Desequilibrios e inercias: la cooperación de seguridad
Estados Unidos-Países Andinos en la década de 2000....................................... 106
5
Conclusiones: La necesidad de una revisión estratégica de la cooperación

Estados Unidos–Región Andina........................................................................ 119
La política de Estados Unidos de asistencia en

seguridad: Cono Sur..................................................................................... 125
Introducción....................................................................................................... 125
La política de Estados Unidos en América Latina............................................. 127
La Agenda de Seguridad de Estados Unidos. Desafíos y Amenazas.
El lugar del Cono Sur........................................................................................ 130
La política de cooperación en seguridad hacia los países del Cono Sur............ 136
Conclusión......................................................................................................... 150
La política de seguridad de Estados Unidos

hacia la región Latinoamericana: La visión brasileña....................... 151
Introducción....................................................................................................... 151
La historia de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina
y el contexto actual de la seguridad hemisférica................................................ 153
La percepción brasileña sobre la actuación de Estados Unidos en
América Latina en las cuestiones de seguridad.................................................. 157
Recomendaciones orientadas a la superación de las desconfianzas y a la
profundización de la cooperación entre Brasil y Estados Unidos...................... 162
Estrechamiento del diálogo político y establecimiento de medidas de
construcción de confianza mutua: la transparencia es fundamental................. 163
Aproximación de la cooperación en áreas de interés común............................ 164
Combate a las causas profundas de los problemas latinoamericanos: única
solución viable para la paz, la seguridad y la gobernabilidad democrática....... 166
Conclusión......................................................................................................... 167
Bibliografía..................................................................................................... 169
Anexos
Nº 1. Ponencia del Dr. Abraham F. Lowenthal* “Toward Improved U.S.
Policies in the Americas” en el Seminario de cierre de Proyecto América
Latina ante la Segunda Administración Bush, realizado en la ciudad de
Miami, el 8 de febrero del 2008, coordinado por la Secretaría General de
flacso en asocio con Latin American and Caribbean Center,
Florida Internacional University (LACC-FIU).................................................. 179
Nº 2. Charla del Dr. Mark B. Resenberg* en el Seminario de cierre de
Proyecto América Latina ante la Segunda Administración Bush, realizado
en la ciudad de Miami, el 8 de febrero del 2008, coordinado por la Secretaría
General de FLACSO en asocio con Latin American and Caribbean Center,
Florida Internacional University (LACC-FIU).................................................. 191
6
Presentación
_______________________
Dr. Francisco Rojas Aravena
Estos tres libros representan la culminación de los esfuerzos realizados

en el contexto del Proyecto “América Latina y la Segunda Administración
Bush” auspiciado por la Fundación Ford como parte del Programa “Amé-
rica Latina y los Estados Unidos: Cooperación para el Control y la Prevención en el
Uso de la Fuerza”. Uno está dedicado a los temas de comercio, el segundo
a las cuestiones referidas a las migraciones; y el tercero aborda los temas
de seguridad.
La Secretaría General de la FLACSO inició en el año 2005 la coordi-

nación de un proyecto académico para arrojar más luces y una discusión
amplia, plural y sistemática sobre las tendencias principales en las relacio-
nes Estados Unidos – América Latina, en el contexto de la Segunda Admi-
nistración Bush. La presencia de Estados Unidos como referente inevitable
en el ámbito hemisférico necesariamente exige una cuidadosa atención
sobre el devenir de los vínculos entre los países latinoamericanos y la po-
tencia hegemónica del continente. Fue en esa tesitura que este proyecto
fue desarrollado, especialmente mediante el estudio y análisis de tres ejes
temáticos que fueron abordados por expertos y conocedores de la materia
procedentes de varios países de las distintas sub-regiones del continente.
Este proyecto estuvo motivado desde un principio en la necesidad que

tiene América Latina y el Caribe de construir visiones alternativas en te-
mas importantes para la región, construir visiones compartidas y desarro-
llar posiciones comunes a fin de generar espacios que puedan posibilitar la
cooperación, en áreas de interés común, con Estados Unidos, sobre todo
partiendo del hecho incontestable que, en años recientes, la región no ha
7
tenido una prioridad marcada dentro de las políticas de Washington. Adi-

cionalmente ha desarrollado una política con fuerte sello militar que la ha
distanciado de las democracias de la región y el mundo.
Con la reelección del presidente George W. Bush en el 2004, se planteó

la necesidad en los países latinoamericanos de tener una mejor inciden-
cia en los centros de decisión política estadounidenses con el objetivo de
mitigar los efectos que la continuación y profundización de las políticas
militares del gobierno norteamericano pudieran tener sobre la región. En
este sentido era fundamental visualizar iniciativas tendientes a prevenir di-
chos impactos y a motivar formas de colaboración en áreas específicas que
pudieran inducir políticas que contribuyeran al afianzamiento de la demo-
cracia en América Latina, al incremento de la gobernabilidad democrática
y a una limitación de las tendencias a la militarización y la fragmentación
regional que tienden a prevalecer. Los cincuenta años de fructífera labor
académica de la FLACSO ofrecían naturalmente un razonable grado de
legitimidad para establecer estos espacios de diálogo y así fomentar una
plataforma para la discusión abierta sobre estas temáticas, sobre todo par-
tiendo de que, tanto la seguridad, el comercio y la migración representan
tres áreas sensibles en los nexos entre América Latina y Estados Unidos.
Primeramente, el tema seguridad fue abordado procurando generar

un estado de conocimiento desde la perspectiva de la región latinoameri-
cana ante la Segunda Administración Bush en Estados Unidos. Era evi-
dente que el tema de la seguridad, luego de los atentados terroristas del
11 de septiembre de 2001, ocupaba un lugar privilegiado en la agenda
internacional de Estados Unidos. Las visiones de seguridad han impac-
tado profundamente tanto la política doméstica como sus definiciones de
política internacional. Los temas de seguridad en el ámbito hemisférico
han desarrollado nuevas visiones y definiciones que apuntan por una parte
hacia una ampliación del concepto y en el cual crecientemente se incluyen
dimensiones vinculadas al desarrollo como elementos sustantivos de las
definiciones y por el otro priorizando al extremo una determinada concep-
ción del terrorismo, que se proyecta sin matices a la región. En gran me-
dida han prevalecido políticas que “securitizan” diversas áreas con efectos
importantes sobre los Derechos Humanos y que, a la vez, buscan limitar
de manera significativa la participación y fiscalización de la sociedad en los
procesos decisorios. Sin embargo, el énfasis principal de la política de Es-
tados Unidos ha estado radicado en enfrentar el desafío terrorista, lo cual
8
continuó siendo un eje central de la política exterior, tanto de seguridad,

como de su posicionamiento global. Bajo la coordinación y el liderazgo
de FLACSO Chile, el eje temático Seguridad fue estudiado ampliamente
desde perspectivas sub-regionales con relación a Estados Unidos.
En el ámbito de la seguridad, FLACSO desarrolló, en forma paralela,

una investigación sobre Armas Pequeñas y Livianas, la que fue publicada
recientemente y que contó con el apoyo de la Fundación Ford y otras or-
ganizaciones.1
El comercio fue un segundo eje temático analizado en el contexto del

proyecto. Esta primera década del nuevo siglo coincide con movimientos
centrados en las aperturas comerciales y la suscripción de acuerdos comer-
ciales entre Estados Unidos y algunas sub-regiones o países específicos. La
no suscripción y el fracaso del Área de Libre Comercio de las Américas,
ALCA, posibilitó un cambio en las reglas de juego, donde persisten aún
diferencias sustantivas en Estados Unidos y en América Latina sobre los
impactos, los beneficios y pérdidas que generan los TLC bilaterales y/o
subregionales. A más de diez años del primer acuerdo (Tratado de Libre
Comercio entre Estados Unidos, Canadá y México), se sumaron otros tra-
tados como los ya suscritos con Chile, Centroamérica y República Domi-
nicana, Perú, Panamá y los que aún están pendientes con otros países de la
región, como Colombia. La evolución e implementación de estos acuer-
dos empiezan a arrojar interesantes conclusiones. Es posible ya evaluar los
efectos iniciales que estos acuerdos comerciales han tenido sobre diferentes
sectores de nuestras sociedades. El estudio plantea también el riesgo de
asimetrías importantes. En general, la estimación es que la apertura puede
llegar a favorecer a sectores específicos de productores estadounidenses y
latinoamericanos al tiempo que aumentan las asimetrías locales especial-
mente en los países más pequeños de la región. Un objetivo sustancial en
relación con este tema ha sido la posibilidad de vincular y establecer una
interacción entre actores estadounidenses y latinoamericanos en el análisis
de las perspectivas del libre comercio en su dimensión social y política,
estableciendo criterios que permitan dimensionar adecuadamente el im-
pacto efectivo que estos procesos tienen en la gobernabilidad democrática.
Este eje temático fue conducido y coordinado desde FLACSO México.
1 Para más información ver: FLACSO Secretaria General. “Armas Pequeñas y Livianas:
una amenaza a la Seguridad Hemisférica.”, editora Stella Saenz Breckeridge, noviem-
bre 2007.
9
En el tema comercial, FLACSO ha producido también visiones y es-

tudios de la negociación con la Unión Europea. Dos libros recogen los
rasgos en la materia.2
El eje temático migración es también un fenómeno de primer orden

en la política hemisférica, toda vez que en Estados Unidos habitan más
de diez millones de indocumentados. El estudio y análisis sobre este tema
ilustra sobre realidades urgentes de atender en el contexto hemisférico.
Es un hecho que independientemente de las fluctuaciones de la econo-
mía norteamericana, el flujo de inmigrantes latinoamericanos continuará,
e incluso puede tender a incrementarse dependiendo de las coyunturas
económicas en nuestra región. Por otra parte, las remesas se constituyen
hoy en un elemento crucial para el desarrollo económico latinoamericano,
tanto en países grandes como en países pequeños. Ellas representan un
valor sustantivo, si se quiere comparable al de las inversiones extranjeras
en el caso de países concretos. Así también, los montos superan la ayuda
que ingresa a los países de menor desarrollo relativo como ayuda oficial al
desarrollo. La migración, tema que también tiene un alto contenido de
repercusiones internas en la política norteamericana, sin duda constituye
un tema que palpita en el corazón de las relaciones entre Estados Unidos y
América Latina y el Caribe. El eje temático migración fue coordinado por
FLACSO Costa Rica y el Grupo Regional de Investigación de América
Latina y el Caribe de FLACSO (GRILAC) y que aborda el tema en las
cuestiones referidas a migración3.
En todos los ejes temáticos ha sido nuestra aspiración proporcionar

elementos de juicio que le permitan al lector y estudiosos así como a los
tomadores de decisiones y a los organismos que realizan formación de es-
tos temas, contar con información relevante para evaluar en su conjunto la
evolución e impacto de los nexos entre Estados Unidos y América Latina y
el Caribe, en el contexto de la segunda administración Bush. Se acercan
tiempos y decisiones importantes que podrán marcar el devenir de estos
nexos inevitables en nuestro hemisferio. En el año 2009 tendrá lugar en
Trinidad y Tobago, una nueva edición de la Cumbre de las Américas,
2 Para más información ver: OBREAL, FLACSO. “La Integración Latinoamericana:
visiones regionales y subregionales.” Coordinadores: Francisco Rojas Aravena, Luis
Guillermo Solís Rivera, 2006. “América Latina y la Unión Europea: una integración
esperanzadora pero esquiva”, editora: Doris Osterlof, abril 2008.
3 Para más información ver: Diversidad migratoria de América Latina. Nuevos caminos
para viejas aspiraciones sociales, GRILAC – Migración.
10
sin duda una oportunidad para avanzar espacios de diálogo entre Estados
Unidos y la América Latina. Para cuando tenga lugar esta cumbre, en la
Casa Blanca habrá un nuevo liderazgo. Está por verse si estos espacios
podrán ser aprovechados inteligentemente y de forma cooperativa, reto-
mando perspectivas hemisféricas dentro de una dimensión de mayor peso
y entendimiento multilateral.
Deseo expresar mi agradecimiento por la confianza depositada por la

Fundación Ford (su sede central en Nueva York y sus sedes regionales en
Santiago de Chile, con la cual se coordinó este proyecto específicamente y
las de la Ciudad de México y Río de Janeiro), a sus directores Martín Abre-
gú, Mario Brofman y Ana Tony. Gracias a este apoyo decidido, la Secreta-
ría General de la FLACSO pudo llevar a feliz término realización de este
proyecto que culmina, entre otros productos, con estas tres publicaciones.
Una mención especial merece el Doctor Augusto Varas, ex Representan-
te de la Fundación Ford de la Oficina para la Región Andina y el Cono
Sur, en Santiago de Chile, quien apoyó decididamente desde un principio
este proyecto. Fue durante su gestión que este proyecto fue concebido y
respaldado. El Doctor Varas, por su trayectoria académica, dedicó gran
parte de sus esfuerzos analíticos a incursionar en las relaciones América
Latina – Estados Unidos y a la búsqueda de nuevas propuestas para la co-
operación multilateral. El apoyo de la Fundación Ford fue determinante
y fundamental para abordar las realidades que nutren las relaciones entre
América Latina y Estados Unidos y posibilitar importantes espacios de
diálogo entre diversos actores conocedores de la materia.
Esta publicación es la culminación de una serie de esfuerzos donde des-

tacaron también otras manifestaciones visibles del estudio de las relaciones
Estados Unidos y América Latina. Varios dossiers específicos antecedieron
a esta publicación: un dossier sobre los documentos de apoyo a la primera
fase de esta investigación, un segundo referido a la recopilación de infor-
mación y alcances de la gira a América Latina del Presidente George W.
Bush4, “y un tercero concerniente a la visita que realizara en forma para-
lela también el Presidente de Venezuela, Hugo Chávez en el mes de marzo
2007.5 Ambas visitas de los Jefes de Estado se dieron simultáneamente en
4 Para mas información ver: Proyecto América Latina ante la segunda administración
Bush; Dossier: El viaje del Presidente Goerge W. Bush a América Latina. Marzo
2007.”
5 Para mas información ver: Proyecto América Latina ante la segunda administración
Bush; Dossier: EL viaje del Presidente Hugo Chaves a América Latina, Marzo 2007.
11
marzo del 2007. Igualmente cabe destacar las cien ediciones digitales que
semana a semana llegaron a miles de lectores bajo el título “Así miran los
Estados Unidos a América Latina,” una compilación de noticias sobre lo
que se publicó de la región en el país del norte, tomando como base cuatro
periódicos representativos. (ver www.hemisferio.org)
Con esta publicación FLACSO ratifica su compromiso con la divulga-

ción de diversos puntos de vista sobre temas complejos y de gran actuali-
dad. Quiero agradecer de manera especial la colaboración brindada por
las unidades académicas del sistema FLACSO que participaron en este
proyecto. Agradezco a FLACSO México su iniciativa en el tema comer-
cio, en especial en la persona de la Doctora Alicia Puyana, quien coordinó
los esfuerzos de investigación con estudiosos de varios países del conti-
nente. Un encuentro internacional que fue parte de este proyecto tuvo
lugar en FLACSO México en enero del 2007. Agradezco a FLACSO
Chile la colaboración brindada para llevar a feliz término la investigación
sobre el tema Seguridad. Bajo la coordinación inicial de Claudia Fuentes
y luego de Lucía Dammert, un grupo de reconocidos expertos de todo el
continente se dieron cita en Santiago, en junio del 2006, para materializar
los grandes contenidos de este eje temático. Agradezco a FLACSO Costa
Rica en la persona de Abelardo Morales el liderazgo requerido para sacar
adelante el eje temático Migración de la mano con la capacidad insta-
lada en el Grupo Regional de Investigación de FLACSO en la materia
(GRILAC). En octubre del 2006 se realizó en San José, Costa Rica, una
reunión con expertos en la materia para propiciar los avances necesarios
en esta investigación. Finalmente, se agradece a FLACSO Brasil y por
su medio, al Doctor Clovis Brigagão, Profesor Asociado de la Facultad y
de la Universidad Cándido Méndez, por concitar sus valiosos esfuerzos
para obtener la perspectiva brasileña en los tres ejes temáticos, mediante el
aporte de la Dra. Fernanda Crespo Ferreira en el tema de comercio, el Dr.
Joao Marcelo Dalla Costa en el tema de migración y el Dr. Pedro Spadale
en el tema de seguridad .
Como Secretario General de la FLACSO también quiero dejar expresa

mi gratitud a dos organizaciones que desempeñaron un papel muy impor-
tante en los resultados de esta investigación. La primera de ellas, el Diálo-
go Interamericano, con sede en Washington D.C., en cuyas instalaciones
tuvo lugar el seminario de apertura de este proyecto, en julio del 2006, con
la participación de su Presidente, Peter Hakim y del Secretario General
12
de la Organización de los Estados Americanos, José Miguel Insulza. El

otro reconocimiento es para el Centro Latinoamericano y del Caribe de la
Universidad Internacional de la Florida (LACC-FIU), en la persona de la
Doctora Cristina Eguizabal, nueva Directora Ejecutiva de este prestigioso
centro académico e investigativo. Esta entidad co-auspició con FLACSO
el seminario de cierre de este proyecto en febrero del 2008, en Miami,
Florida, el cual contó como invitado de honor al Doctor Mark Rosen-
berg, Canciller del Sistema Estatal Universitario del Estado de la Florida
y Abraham Lowenthal.
Finalmente, expreso mi gratitud sincera y reconocimiento a quienes

desde la Secretaría General de FLACSO laboraron como equipo coordi-
nador de este proyecto: Jairo Hernández Milián quien se desempeñó como
Coordinador del Programa “América Latina y los Estados Unidos: Cooperación en
el Control y Prevención en el Uso de la Fuerza” y en concreto del proyecto Amé-
rica Latina ante la Segunda Administración Bush; y Ana Cristina Lizano Picado,
quien fue investigadora asociada de este proyecto y a su vez coordinadora
de toda la parte de difusión del mismo. Ambos son los editores y compila-
dores en esta publicación de tres volúmenes. También agradezco a Luis
Guillermo Solís Rivera, Coordinador Regional de Investigación y Coope-
ración Internacional de la FLACSO, quien desde su cargo, siempre estuvo
atento al desarrollo y evolución exitosos de este proyecto.
San José, Costa Rica, 15 de marzo del 2008
Dr. Francisco Rojas Aravena

Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
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14
Introducción
UNA VISIÓN INTEGRAL DE LAS

RELACIONES ESTADOS UNIDOS-
AMÉRICA LATINA DURANTE LA
SEGUNDA ADMINISTRACIÓN BUSH:
seguridad, comercio y migración
_____________________________________________
Jairo Hernández Milián

A na Cristina Lizano Picado
Los alcances de la publicación
Con la presente publicación, dividida en volúmenes separados, el pro-

yecto “América Latina ante la Segunda Administración Bush” procura
abarcar los temas de comercio, migración y seguridad que, en su conjunto
proporcionan elementos aproximativos al estado actual de las relaciones
entre América Latina y Estados Unidos en el contexto de la Segunda Ad-
ministración Bush.
En materia del comercio y las inversiones un objetivo claro ha sido ge-

nerar un estado de conocimiento que recoja las principales tendencias en
las relaciones entre Estados Unidos y América Latina, principalmente la
agenda cambiante con sus opciones divergentes y alternativas presentes en
un nuevo contexto regional. Esta parte de la publicación fue coordinada
por la Sede Académica de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Socia-
15
les (FLACSO) México, bajo el liderazgo de la investigadora Alicia Puyana.

Este eje temático fue abordado con la finalidad de analizar si los acuerdos
bilaterales de libre comercio han sido suficientes para avanzar el comercio
y la inversión a nivel regional. De igual forma, ¿cómo ha evolucionado,
tanto en Estados Unidos como en América Latina, el clima político para
los acuerdos comerciales? y ¿qué esfuerzos para la liberalización del co-
mercio y las inversiones son previsibles a futuro?
El fenómeno migratorio y sus secuelas es ciertamente un tema com-

plejo. En este proyecto, una meta importante ha sido profundizar en el
estado de conocimiento desde la perspectiva latinoamericana ubicando las
principales tendencias de los flujos migratorios y el contexto actual de las
reformas migratorias en Estados Unidos. La Sede Académica FLACSO
Costa Rica en asocio con el GRILAC (Grupo Regional de Investigación
para América Latina y el Caribe) de Migración, tuvo la responsabilidad de
conducir esta parte de la investigación, bajo la coordinación de Abelardo
Morales, Coordinador Académico de la Sede Costa Rica. Este eje temá-
tico fue abordado con la finalidad de discutir posibles propuestas que ayu-
den a dilucidar las tendencias en el movimiento de personas que cruzan
las fronteras internacionales y aquéllas que influyan en el movimiento de
remesas enviadas a los países de origen. Así mismo, cómo las preocupa-
ciones sobre migración de parte de México y Centroamérica difieren de
aquellas en América del Sur y la región andina.
El tema de la Seguridad pretende impulsar un estado de conocimiento

desde la perspectiva de la región latinoamericana que incluya las principa-
les tendencias que caracterizan y condicionan las relaciones actuales entre
las Fuerzas Armadas de la región e instituciones del gobierno de Estados
Unidos, los principales temas de la agenda de seguridad América Latina
– Estados Unidos, así como la seguridad y la cooperación regional en un
nuevo contexto internacional. A la Sede Académica FLACSO Chile se
le encomendó esta parte del estudio, en las personas de Claudia Fuentes,
primero y Lucía Dammert después. En este contexto sobresalen varias
interrogantes, algunas de las cuales son abordadas en este estudio: ¿Cuáles
son los desafíos más comunes de seguridad que enfrentan Estados Unidos
y América Latina y el Caribe en un mundo post 11 de septiembre? ¿Cómo
es recibida la agenda de seguridad regional de parte de gobiernos y ciuda-
danos en la región? ¿Cuáles son las nuevas avenidas para la cooperación
en seguridad?
16
América Latina y Estados Unidos

en una era de hegemonía unilateral
La primera Administración Bush se caracterizó especialmente después

de los acontecimientos del 11 de septiembre, por un acentuado unipolaris-
mo que llevó a abandonar espacios diplomáticos y a reafirmar la voluntad
unilateral de Estados Unidos en diversas áreas, incluida la militar. Una
lógica derivación de este proceder, desde la perspectiva gubernamental
estadounidense, fue la invasión a Irak y la búsqueda del predominio en las
más diversas áreas. Dadas las asimetrías de poder global, el enfrentamien-
to fundado en la lógica de la fuerza no parecería ser viable.
No obstante, el predominio de Estados Unidos en el contexto de la glo-

balización ha evidenciado dificultades para alcanzar las metas que se ha
propuesto. De allí que necesariamente en la lógica de la cooperación pue-
dan abrirse espacios aunque éstos puedan ser reducidos. Desde la perspec-
tiva latinoamericana no cabe otra alternativa que insistir en la búsqueda
de espacios para la coordinación tanto de las políticas regionales como con
organizaciones norteamericanas preocupadas por el futuro de las acciones
de su gobierno en América Latina, así como el diseño de formas novedosas
que, pese a la existencia de un contexto asimétrico y restrictivo, se puedan
abrir espacios para el trabajo conjunto en áreas de interés común. Ese fue
el propósito estelar del proyecto “América Latina ante la Segunda Admi-
nistración Bush.”
Las opciones de América Latina en cualquiera de los escenarios apa-

recieron estructuradas en torno a dos grandes ejes; por un lado establecer
políticas preventivas capaces de amortiguar los efectos negativos de las po-
líticas impulsadas por la administración estadounidense en diversas áreas;
o bien generar espacios de mayor confianza para inducir a la cooperación
en áreas y temáticas de interés común. Sólo esta última permite construir
visiones sobre los temas globales y regionales y compartir acciones en el
sistema internacional.
América Latina ha sido un área de baja prioridad en el marco global

estadounidense. Los espacios de acción de la región han estado defini-
dos básicamente en pocos ejes temáticos, entre los cuales sobresalen la
seguridad hemisférica, el tema de las migraciones y la discusión sobre el
comercio, principalmente matizada por las alternativas para un área de
17
libre comercio hemisférica y la negociación de tratados de libre comercio

entre países o subregiones.
Los tres ejes temáticos estudiados en las relaciones Estados Unidos y

América Latina mantienen hoy día una relativa importancia, teniendo en
cuenta el impacto que provocan tanto en el norte como en el sur, en tér-
minos de la definición de prioridades, políticas públicas y estrategias de
corto o mediano plazo. No es posible desconocer el valor estratégico de
estos ejes temáticos en la actual coyuntura de las relaciones entre Estados
Unidos y la región latinoamericana, sobre todo si se analiza, a juzgar por
los acontecimientos de estos años recientes, que el segundo período de
la Administración Bush no parece haber producido cambios radicales en
las relaciones hemisféricas. De allí la necesidad que surgió en el contexto
de este proyecto, de discutir opciones que contribuyeran a garantizar la
existencia de niveles aceptables de gobernabilidad democrática dentro de
la región que, a su vez, limitaran experimentos del pasado expresados en
tendencias a la militarización y una mayor fragmentación regional. Es
importante que la región pueda ahondar de manera mejor en sus propias
fórmulas de integración regional y democrática, de la cual emanen políti-
cas propias, lo cual parece difícil en un contexto donde la fragmentación
política dentro de la región está a la orden del día.
Es impensable no sopesar con objetividad la presencia de un país del

poderío de Estados Unidos y su influencia en las relaciones internaciona-
les y de manera particular, en la región latinoamericana. Ciertamente no
es razonable pretender que puedan tener lugar relaciones de asociación
simétrica no asentadas en el balance real de poder global. Sin embargo,
si es posible procurar el diseño de políticas que intenten promover ángulos
mínimos de cooperación, o bien canales de diálogo y promoción de polí-
ticas sustentadas en los valores democráticos, la integración regional y el
principio de no intervención, sobre todo como reacción al ejercicio diplo-
mático unilateral de la administración estadounidense.
El impacto inevitable de nuestra proximidad geográfica
No cabe duda que la cercanía geográfica de la región latinoamericana

con Estados Unidos tiene un impacto directo en las relaciones mutuas.
Desde que Estados Unidos paulatinamente reemplazó otras potencias he-
gemónicas como factor de poder dominante en el hemisferio, el peso de su
influencia ha sido determinante.
18
Es imposible desconocer que, por ejemplo, México y Estados Unidos

comparten una frontera común de casi 3,500 kilómetros, con todas sus
implicaciones, como puede advertirse sobre todo en la actualidad, a raíz
de todo el debate y repercusiones generadas por la aprobación en Estados
Unidos de la construcción de un muro para reforzar la seguridad fronteri-
za. Esta decisión ha sido motivo de protestas en los círculos políticos y no
gubernamentales de México y otros países latinoamericanos. La proximi-
dad va de la mano con escenarios de mayor dependencia: no es casual que
México experimente más de un 80% de su comercio exterior con Estados
Unidos, situación evidenciada en más de diez años de vigencia del Tratado
de Libre Comercio entre México, Canadá y Estados Unidos.
La proximidad geográfica también nos confirma otras realidades. Un

país como Cuba se encuentra a escasos treinta minutos por vía aérea del
territorio de la Florida. Una buena cantidad de países centroamericanos y
del Caribe, dependientes de por sí en lo económico, han estado expuestos
con mayor predominancia, a la influencia directa –incluso interventora-
de Washington a través de los tiempos. La influencia de Estados Unidos
ha sido visible en todo el hemisferio, aunque a mayor distancia de la po-
tencia, aquélla tiende a decrecer. No es de extrañar que países como
Brasil –además caracterizados por su gran tamaño y potencial económi-
co- hayan podido ensayar intermitentemente márgenes de maniobra más
amplios frente a Estados Unidos. Igualmente, otros países del Cono Sur,
como Argentina y Chile, han ejercido relaciones especiales con países de
otras latitudes, lo que les ha permitido ejercer con mayor holgura los már-
genes de autonomía relativa a su disposición.. Por ejemplo, los ejércitos
de algunos de estos países del Cono Sur, se desarrollaron más a la usanza
y tradición europea. En materia comercial, hoy por hoy, Chile es un país
que ha diversificado su comercio de forma bastante equitativa y tan sólo
en un porcentaje menor al 25% lo hace con Estados Unidos, lo que tiene
un impacto en su inclusión en el mercado internacional.
Factores históricos:
Principalmente en lo que atañe a las relaciones de seguridad entre Esta-

dos Unidos y la América Latina, vale la pena acotar que han predominado
a lo largo de la historia, ciclos recurrentes de intervención y olvido, los
cuales han dependido de circunstancias propias del entorno geopolítico,
tanto hemisférico como internacional y de coyunturas propias de la políti-
ca interna norteamericana.
19
La Guerra Fría demarcó una época crucial en las relaciones Estados

Unidos – América Latina, si se quiere caracterizada por vínculos prede-
cibles en el contexto de la confrontación Este-Oeste, donde el enemigo
estaba bien focalizado. Una doctrina de la seguridad nacional de parte
de Estados Unidos ponía de manifiesto que la prioridad era la contención
del “imperio soviético” y la “infiltración del comunismo” en el hemisferio.
La crisis centroamericana experimentada a finales de los años setenta y
durante los años ochenta, fue un ejemplo de cómo un conflicto con raíces
profundamente internas, se vio de pronto agravado por la intervención de
potencias con intereses diferenciados hacia la región. Centroamérica fue
uno de los últimos escenarios periféricos de la confrontación entre Estados
Unidos y la Unión Soviética.
El fin de la Guerra Fría trajo aparejado la consolidación de un nuevo

sistema en el orden internacional. La globalización se consolidó con más
fuerza a nivel internacional y esto también influyó en el devenir de las
relaciones entre Estados Unidos y América Latina. Ejes temáticos bien
delimitados se hicieron presentes, tales como el tratamiento del narcotrá-
fico, las relaciones de seguridad y el avance del libre comercio. A media-
dos de los años noventa, Estados Unidos lideró el Plan Colombia, como
una estrategia de peso para ayudar a neutralizar las secuelas cada vez más
complejas del proceso interno colombiano. Casi simultáneamente, Esta-
dos Unidos propone una gran alianza comercial hemisférica en la Cumbre
de las Américas, en Miami, en 1994, con el objetivo de consolidar una
Área de Libre Comercio para las Américas hacia el año 2005, lo cual en
definitiva no ocurrió.
La aplicación del nuevo orden internacional también tuvo lugar en

América Latina, aunque no desprovisto de limitaciones objetivas, en parte
por el desinterés progresivo de Estados Unidos en la región, el deterioro
de la aplicación de los enunciados del Consenso de Washington y el in-
cremento en los márgenes de inequidad y el debate sobre los alcances de
la reducción de la pobreza en la región, como resultado de las políticas
económicas en boga, que ofrecieron resultados diversos.
En los años noventa y con excepción de Centroamérica, Estados Uni-

dos jugó un papel relativamente modesto para promover la democracia
en la región. Todavía estaba muy fresca la herencia de la Guerra Fría, el
espectro intervencionista del pasado reciente que, a la larga, creó resenti-
20
mientos acumulados que ayudaron a restarle credibilidad a los movimien-

tos de Washington en la zona. No es casual que los procesos de cambio y
la promoción de una transición democrática en América Latina, aconteció
sin que Estados Unidos asumiera un papel de liderazgo de avanzada en
esos procesos.
Aproximaciones iniciales
En la fase inicial de este proyecto, la FLACSO y la organización el

Diálogo Interamericano, con sede en Washington D.C., organizaron en
junio del 2006 el Seminario “Relaciones Estados Unidos-América Latina:
Perspectivas para el Segundo Mandato del Presidente Bush,” cuyo propó-
sito fue reunir a un selecto grupo de expertos y analistas tanto de América
Latina como de Estados Unidos, para discutir los alcances de la política ex-
terior norteamericana durante la segunda Administración Bush, con parti-
cular énfasis en los temas de seguridad, comercio y migración, los tres ejes
temáticos del proyecto. Este encuentro sirvió para encuadrar el presente
y futuro de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina y contri-
buir de esta forma con objetivos puntuales del proyecto “América Latina
ante la Segunda Administración Bush.” En ese contexto se esbozaron
algunas ideas y conclusiones que fueron provechosas durante el desarrollo
de la investigación. Puntualizamos a continuación algunas de estas ideas:
- El período reciente ha sido bueno para las economías latinoameri-

canas, debido a un crecimiento importante, aunque la región no ha
aprovechado suficientemente las circunstancias económicas de la arena
internacional. Sin embargo, la duración de esta relativa estabilidad es
incierta toda vez que no han acometido con éxito los problemas cen-
trales de pobreza y calidad de vida de la población. Los países no han
sido capaces de tomar grandes decisiones en diversas áreas.
- Se han producido crecientes divisiones entre los países latinoamerica-

nos, algunas de ellas manifestadas en tensiones bilaterales, donde se
visibilizan cada vez con más fuerza dos bloques en América del Sur,
con consecuencias para la integración regional.
- Se ha evidenciado una ambivalencia de la integración más global en

las Américas como una de las características actuales en las relacio-
nes de América Latina con Estados Unidos. El ALCA fue un objetivo
21
importante que se desnaturalizó en el tiempo, en razón de visiones al-

ternativas existentes y los focos de confrontación política. Sin embargo,
existe la necesidad de reabordar el tema del comercio reconociendo las
limitaciones del ALCA y la necesidad de vincularlo con el tema de las
condiciones para el desarrollo y la estabilidad.
- Se planteó la necesidad de una cooperación más beneficiosa y cons-

tructiva dentro del sistema interamericano, aunque se reconoció que
Estados Unidos no ha mostrado un particular entusiasmo acerca de sus
vínculos con el resto del hemisferio, lo cual vino a empeorar las pers-
pectivas. En ese sentido se subrayó que las relaciones América Latina
– Estados Unidos necesitan ser abordadas por ambos lados sobre todo
ante un futuro que no es tan optimista ni con perspectivas realistas de
integración.
- Se planteó la necesidad de propiciar una agenda de seguridad más am-

plia con la inclusión de temas como el de la migración, además de ma-
tizar muy bien el tema de la seguridad tradicional. Así, destaca la im-
portancia de atender temas estratégicos como el de la energía nuclear
y su creciente importancia a raíz de la crisis petrolera. La relevancia
que adquiere el tema migratorio es indiscutible, sobre todo porque el
aspecto de las remesas, dada su magnitud, es clave. Parte del buen cre-
cimiento económico en la región está basado en las remesas. A todo
esto se une la presencia cada vez mayor del tema de los bienes globales
tales como el medio ambiente, el desarrollo y la paz.
- La importancia del tema de la democracia y la necesidad de buscar

alguna fórmula que la vincule más con la calidad del gobierno y funcio-
namiento de las instituciones públicas. La región ha sido exitosa para
la observación electoral y para impedir crisis políticas, pero ha subsisti-
do un problema en la práctica acerca del ejercicio democrático.
- Se impone la importancia de tener una visión global desde América

Latina sobre todo que la región está fuera de los temas globales que le
preocupan a Estados Unidos. Es notorio el hecho que América Latina
no tiene posiciones comunes en temas de interés para Estados Unidos
(como es el caso del régimen internacional de los misiles). Además, el
fraccionamiento imperante en la región dificulta el diálogo con Estados
Unidos. Las preocupaciones de Estados Unidos apuntan a varias áreas
22
de confluencia como los temas de gobernabilidad, pobreza y seguridad.

Ahora bien, ha existido una insuficiencia de propuestas regionales para
enfrentar estos problemas desde la región. No se perciben interlocuto-
res globales en América Latina, por lo que hay que reforzar espacios de
diálogo, incluso en el mundo académico. No hay posiciones comunes
en temas que se debaten en los foros mundiales, lo que dificulta el diá-
logo en ámbitos como la seguridad. La energía podría ser un elemento
unificador.
Todas estas ideas fueron insumos importantes para el desarrollo de la

investigación en los tres ejes temáticos y cuyos desarrollos conceptuales y
más detallados se presentan en los tres libros que, en su conjunto, marcan
el contenido sustantivo del proyecto.
El debate actual: perspectivas de las relaciones

América Latina – Estados Unidos:
La Secretaría General de FLACSO organizó en la ciudad de Miami,

Florida, el día 08 de febrero del 2008, un seminario de cierre en asocio con
el Centro de Estudios de América Latina y el Caribe de la Universidad In-
ternacional de la Florida (LACC-FIU). En esta ocasión prominentes aca-
démicos ofrecieron sus perspectivas sobre las relaciones Estados Unidos
– América Latina procurando integrar el análisis de los tres ejes temáticos.
A los participantes del encuentro se les aportó como material de estudio
los alcances principales emanadas de las investigaciones de los tres ejes
temáticos realizadas durante el período del proyecto.
El seminario dio cabida a una visión integral de las relaciones Esta-

dos Unidos – América Latina, a cargo del experto académico Abraham
Lowenthal (ver anexo No.1). Un planteamiento central fue que, si bien
América Latina no pesará dentro de la estrategia global norteamericana,
si subsisten algunos temas que demandarán una atención conjunta: las
migraciones y la interdependencia demográfica; las implicaciones estraté-
gicas y económicas del tema energético y su vinculación con la seguridad;
el medio ambiente; el crimen organizado; el terrorismo; y la salud. Una
sugerencia concreta fue la necesidad de considerar una agenda temáti-
ca que se traduzca en resultados inmediatos sobre todo en ejes temáticos
complejos como la reforma migratoria, la política comercial y el narcotrá-
fico. Además, se planteó la necesidad de un entendimiento de las nuevas
23
realidades que lleve a una desagregación de la región que tome en cuenta

las diferencias a lo interno de la región y que priorice un tratamiento hacia
la parte norte de las Américas incluyendo México, Centroamérica y el
Caribe, en razón de la dinámica comercial, migratoria, turística y desde el
punto de vista de las inversiones. Esto, además, debe ser seguido por un
tratamiento especial de las relaciones con Cuba, Brasil y la zona andina.
Esta presentación inicial dio pie para un debate de ideas, el cual re-
veló grados de escepticismo respecto a la posibilidad de que cambien las
actuales tendencias tanto en lo comercial, las migraciones o la seguridad.
Por el contrario, algunas manifestaciones reflejaron la inquietud que esas
tendencias se profundicen. La mayor integración que se tiende a permear
en la región conlleva mayores dificultades justamente debido a esa integra-
ción. Ciertamente América Latina ha presenciado cambios importantes,
pero no hay dudas que requiere un mayor interés de parte de Estados
Unidos desde el punto de vista de las políticas en los temas definidos como
prioritarios. En otras palabras, hay un cambio real en la región y un re-
lativo estancamiento en las políticas estadounidenses, razón para que se
profundice más la relación entre comercio y migraciones toda vez que hay
una evidente contradicción entre libertad de comercio y la restricción de
la movilidad de personas. Las políticas están desfasadas con respecto a la
profunda liberalización de los mercados de bienes y servicios.
En el debate también se hizo alusión a que es necesaria una agenda

positiva, especialmente después de ocho años de la administración Bush
en Washington. No hay que soslayar un análisis de “clase” toda vez que
en América Latina hay una élite que fundamentalmente está de acuerdo
con la “vieja” política de Estados Unidos. Una de las condiciones para que
la nueva administración en Washington sea exitosa en América Latina,
tendrá que ver con una comprensión más completa de las perspectivas lo-
cales. También se mencionaron tres ejes que filtran la agenda de Estados
Unidos y que requieren modificación: la “des-securitización” de la agenda,
la cual está contaminada toda ella por esas preocupaciones; la necesidad
de “desagregar las regiones y desagregar los países” toda vez que la ten-
dencia es regional pero también es nacional y finalmente, la importancia
de “flexibilizar las políticas de comercio” pues no todas las economías lati-
noamericanas son iguales. Hay que entender que, en algunos casos, eco-
nomías comercialmente insignificantes pueden producir impactos sociales
y políticos muy grandes.
24
El debate también permitió señalar que existen áreas desde donde es-
tán surgiendo consensos crecientes que podrían inducir cambios en las po-
líticas con el liderazgo adecuado. En el caso migratorio, hay un consenso
en cuanto a que se requiere resolver el desencuentro entre las necesidades
del mercado y de la fuerza del trabajo. A pesar de que la última propuesta
de ley bipartidista en el Senado casi fue aprobada, el debate de los últimos
meses sobre migración en Estados Unidos no ha sido tan alentador. La
campaña política en Estados Unidos muestra en este tema mucha cautela
que lleva a formulaciones vagas y generales. El tema migratorio, sin duda,
presenta grados de dificultad más que otros (como el tema de seguridad).
Finalmente se acotó que se presentan demasiadas “prioridades” lo que
plantea la necesidad de disminuir la complejidad de la agenda, es decir
una armonización de la misma que coincida con el cronograma probable
de una nueva administración. El único año real que se tiene para cambiar
significativamente la agenda hacia América Latina será entre el segundo y
el tercer año de la administración.
Consideraciones sobre el eje temático Migración
Los procesos migratorios se han convertido en uno de los temas cen-

trales de la agenda entre la región latinoamericana con Estados Unidos.
Esto no es un elemento nuevo pues ha estado presente en la historia de
América Latina y sigue siendo importante en el caso de las migraciones
transfronterizas o las migraciones internas fruto de la urbanización, pero
las modificaciones de las estructuras y procesos económicos en un contexto
de globalización, han impactado la movilidad de la población trabajadora
aumentado los flujos humanos.
Durante la exposición central sobre el eje temático Migración se subrayó

la relevancia que tiene el factor demográfico tanto en los países en desarro-
llo como en los países receptores, con el señalamiento incluso que, en estos
últimos, no sólo hay menos natalidad, sino que el porcentaje de población
que pasa a retiro es cada vez mayor. Así mismo, se dejo entrever que hay
una contradicción entre necesidades materiales y condiciones históricas y
nociones ideológicas nativistas y conservadoras que hacen imposible que el
“enlace” natural entre oferta y demanda no pueda producirse. Entre otras
cosas, se manifestó que esto hace que se produzca un incremento desor-
denado de los flujos migratorios desde América Latina. No hay “fractura
polar” entre países de origen y destino. La movilidad no es unidireccional:
25
tiene movimientos y desplazamientos de tipo pendular. Hay países que son

países de origen, de tránsito, de destino y de retorno. Esto obliga a que las
políticas sean coherentes: hay países que demandan respeto a sus migran-
tes pero maltratan a los que transitan por su territorio.
También se hizo evidente en el debate que existe ausencia de políticas

pro-activas de los Estados de la región frente al tema. Un rasgo común es la
reacción frente a las políticas de Estados Unidos y de otros países de la propia
región (Guatemala, miembro del CA-4 frente al endurecimiento de México),
con lo que las reacciones devienen individuales pero no regionales.
Un elemento destacable fue el hecho que en los países de origen no hay

claridad sobre las consecuencias de la migración: efectos de pérdida de
capital humano, social; desintegración familiar; ruptura del tejido social y
comunitario. De igual manera se enfatizó que en definitiva la cooperación
internacional es clave para superar los problemas de origen que dan pie a
la dinámica desordenada de la migración. Hasta ahora la cooperación ha
sido fragmentada e intermitente y se hace urgente la búsqueda de medidas
compensatorias que neutralicen el efecto de la migración. Hay algunos
ejemplos positivos: los de Canadá y México con programas de trabajado-
res invitados.
Finalmente se advirtió sobre la participación de la sociedad civil, la cual

puede o debe darse en muchas dimensiones. Por ejemplo, existe una Red
Regional para las Migraciones que acompaña a la Conferencia de Puebla.
Existen múltiples redes de migrantes en Estados Unidos que han sido de
importancia capital para mejorar la condición de éstos.
Durante el debate sobre Migración quedó en evidencia que los proce-

sos son bien conocidos. Se destacó que existe incoherencia en las políticas
de los países y que, en definitiva, no hay intereses comunes y por eso se
puede explicar la inconsistencia y la incoherencia. La falta de intereses
comunes se explica porque los países entienden que la migración quita
presión y permite la llegada de enormes remesas. Cualquier política que
restrinja estos dos beneficios, será entonces rechazada.
26
Consideraciones sobre el eje temático Comercio
Sin duda alguna el tema comercial destaca fenómenos que tienen lugar
en el presente y que, de una u otra forma impactan en la región y en sus
relaciones con Estados Unidos. La situación global ha presentado cam-
bios relevantes: la agenda de la “liberalización competitiva” de Estados
Unidos; la tendencia a un regionalismo abierto de América Latina; el fenó-
meno de la globalización y sus consecuencias; y la revolución tecnológica
y científica que ha fragmentado los espacios productivos. América Latina
está atrapada entre los países más desarrollados y entre China y la India
que ofrecen y tienen a su disposición mano de obra abundante y barata.
En la exposición sobre el tema comercial se manifestó que los acuer-

dos comerciales entre América Latina y Estados Unidos son parte de un
proyecto político con efectos muy drásticos sobre algunos sectores socia-
les. Es notorio que América Latina y el Caribe, en su conjunto, se está
acercando a la economía estadounidense, esta tendencia llega a pernear
incluso a aquellos países del Sur más renuentes a la idea de la integra-
ción comercial con Estados Unidos. La estructura de las exportaciones ha
cambiado: suben las manufacturas a Estados Unidos (72% del total). Por
otro lado, las preferencias arancelarias concedidas a América Latina por
Estados Unidos se neutralizan por aquéllas que ofrece la región a Estados
Unidos y porque éstos firman acuerdos con otras regiones que compiten a
su vez con América Latina. Además, se hizo ver que la productividad por
trabajador no está creciendo y está por debajo de la de China, la India y
Estados Unidos.
Ante la disyuntiva presente, se planteó que es poco lo que se puede

hacer de mantenerse la actual política en términos de empleo y productivi-
dad. Entre las opciones plausibles se cuentan: insistencia ante la OMC por
el desmonte de los subsidios, utilizar la integración regional para elevar la
competitividad pectoral y fortalecer las negociaciones multilaterales, esti-
mular los sectores productivos para defenderlos del proteccionismo (aban-
donar la “neutralidad sectorial”), incrementar las inversiones públicas y
revisar el manejo cambiario.
Ciertamente Estados Unidos tienden a estar menos involucrados en

América Latina mientras que la región se integra cada vez más a los
mercados norteamericanos. Se adujo que Estados Unidos ha ganado en
27
prácticamente todos los acuerdos comerciales y continuará tratando de

consolidar y ampliar sus ventajas. No hará concesiones en agricultura y
más bien tratará de profundizar los beneficios que ha recibido como “socio
mayor”. El país del norte trata de no vincular el comercio con otros temas
y por eso sus acciones lucen en apariencia contradictorias.
Consideraciones sobre el eje temático Seguridad
El tema seguridad es uno de los más complejos en el tratamiento de la

relaciones entre América Latina y Estados Unidos. Sin duda, uno de los
elementos que le agrega mayor dramatismo es el hecho que, en materia
de seguridad, es posible presenciar varias América Latina, lo cual coincide
con una re-emergencia de tensiones fronterizas pero no militarizadas, es
decir, “judicializadas” (en tribunales internacionales). Hasta cierto punto
esto representa un avance.
Una manifestación importante es que América Latina es percibida por

Estados Unidos como un área de estabilidad política, aparte de que no
aparece un papel positivo de Estados Unidos en la agenda de seguridad
“clásica”: balance militar, adquisiciones, etc.
Los temas que se colocan como críticos en los análisis de inteligencia

de Estados Unidos no tienen el peso real, mientras que los temas que para
América Latina son importantes, no se ven en Estados Unidos: crimen or-
ganizado, corrupción y uso de la fuerza. Se hizo ver que América Latina
no tiene posiciones en materia de seguridad que puedan ser planteadas en
un diálogo con Estados Unidos (control de misiles; armas de destrucción
masiva). En esa tesitura, no hay espacios para concertar visiones y posi-
ciones como tampoco hay posiciones sobre Colombia; ni política contra
el crimen organizado (pandillas, mano dura, etc.). Salvo México que es
parte del Comando Norte, el resto de América Latina queda en cuarto
lugar estratégico por estar ubicada bajo la visión del Comando Sur. Sin
embargo, cabe destacar que se han vuelto a difuminar las relaciones entre
las fuerzas de policía y los ejércitos.
Existen ciertas temáticas novedosas que han ido saliendo a la superficie.

El tema energético es uno de ellos, sobre en torno a los biocombustibles,
lo cual conduce a un debate más álgido cuando se trata de justificar o no
su fuente (maíz o caña de azúcar). También hubo una referencia al tema
28
del tráfico de drogas, el cual requiere nuevos enfoques, de la mano con

la exigibilidad de una reforma a los sectores de justicia y de seguridad
(aproximación europea).
El tema seguridad ha ocupado un papel primordial en los debates sobre

las relaciones Estados Unidos – América Latina. Parece existir acuerdo
en que tras los hechos del 11 de septiembre del 2001, la agenda se “secu-
ritizó”. En ese sentido, Estados Unidos nunca buscó llenar espacios de
ingobernabilidad. Aún más, las acciones nunca se enfocaron sobre esos
espacios sino sobre los fenómenos resultantes de ellos. También se apuntó
al hecho de que han existido cambios en lo que toca a la militarización de
las iniciativas. Un ejemplo reciente lo constituye el Plan Mérida, paquete
que está dirigido por el Departamento de Estado y no por el de Defen-
sa. Además, dentro del Plan Colombia también se está fortaleciendo la
tendencia hacia más inversión en los sectores económicos y civiles. El
Departamento de Defensa está consciente de que su visibilidad en todas
las iniciativas le perjudica y específicamente en el caso del “Plan Mérida”,
el gobierno de México tampoco habría estado de acuerdo. El Plan Mé-
rida está generando dinámicas políticas interesantes. El financiamiento
presentado al Congreso es peculiar: el primero fue parte de un paquete
de asistencia a Irak; el segundo se acaba de presentar en el marco de una
solicitud de $1000 millones de dólares. En general, pareciera ser que la
administración quiere demostrar que sí está comprometida en la región
debido a la mala recepción que hubo tras la visita del Presidente Bush a la
región en el 2007.
También vale la pena destacar que no se puede separar el debate sobre

lo que ocurre a lo interno del sector militar en Estados Unidos. La misión
del Comando Sur está siendo redefinida: de temas estrictamente militares
ha venido evolucionando a un papel coordinador inter-agencia, en donde
tienden a ser muy eficaces. Existe la tendencia a un protagonismo mayor
en muchas actividades no militares. Esto podrá ser un laboratorio para
las acciones a futuro de los militares norteamericanos. Por su parte, el
Departamento de Estado ha recibido más potestades para desarrollar pro-
gramas de la agenda de desarrollo. Todas las restricciones a la recepción
de asistencia militar si no se habían rechazado las disposiciones de la Corte
Internacional Penal, han sido removidas. Ahora sólo se mantienen las san-
ciones económicas.
29
En materia de seguridad una visión extendida es que la política norte-

americana ha sido exitosa aunque cortoplacista. Ha obtenido la coopera-
ción de América Latina; tiene un tema central claro (el anti-terrorismo); y
ha logrado que se involucren las Fuerzas Armadas en temas de seguridad
pública. El Comando Sur se está adaptando: quiere burocratizarse para
obtener más recursos y existe la percepción de que puede lograrlo, lo cual
no implica que será necesariamente positivo para América Latina.
Un debate integrado:
Entre las sugerencias vertidas en el debate se manifestó que las acciones

deben ser más radicales: Una consideración es que el comercio y la mi-
gración están vinculados en la medida en que Estados Unidos haga con-
cesiones unilaterales en agricultura, lo cual es difícil que ocurra. Hay que
abogar por transferencias tecnológicas, mejor capacitación y preferencia
de América Latina sobre China; hay que aumentar el condicionamiento
democrático y sobre control del crimen organizado.
Se adujo que, a estas alturas, las propuestas no deberían limitarse a los

paradigmas “neo-realistas” y estado-céntricos. Una crítica en el debate
es la necesidad de tomar en cuenta suficientemente a las redes y otras
organizaciones sociales no gubernamentales. Se presenta una propensión
elitista: “alianzas desde arriba”. Se manifestó que la sociedad civil se pue-
de dividir entre “insiders” y “outsiders”. Los primeros ven los temas de
la agenda en términos tradicionales, los segundos en términos de bienes
públicos regionales. En ese contexto, los “insiders” han sido incapaces de
impactar las políticas más allá de la retórica, por ejemplo en materia co-
mercial. Estos grupos no quieren participar ni complicarse con temas que
tienen relación con políticas redistributivas. No se quieren ver alternativas
porque todas éstas son “problemáticas”. Por otra parte, los “outsiders” tie-
nen vínculos cercanos con académicos. Convendría aumentar el foco de
la interlocución para que incluya a estos otros grupos. Parte del problema
es que estos grupos son vistos como antisistema (Alianza Social Continen-
tal). Tienen fuertes asociaciones con organizaciones sindicales en Estados
Unidos por lo que hay que prestarles más atención. La capacidad de in-
cidencia de estos grupos en los procesos de toma de decisiones es difícil de
medir: no son partidos políticos; no tienen un mandato refrendado electo-
ralmente; su poder es normativo más que positivo; y tienen un discurso al-
tamente ideologizado. Sin embargo, una opinión extendida es que hay que
30
romper con los paradigmas convencionales. Hay que invitar a estos gru-
pos al diálogo.
Una interrogante surgida en el debate fue de qué es lo que impide

realmente que Estados Unidos adopte una agenda plausible y atractiva de
vinculación con América Latina? Se necesita una visión debatida con am-
plios sectores latinoamericanos sobre sugerencias provenientes desde allá.
Sin duda, el replanteamiento del papel del Comando Sur podría estar in-
fluenciando la visión que se tiene de las Fuerzas Armadas en la Cuenca del
Caribe como “reordenador” de las agendas nacionales. Los inmigrantes
ilegales generan aproximadamente $300 mil millones de dólares a la segu-
ridad social que, para todos los efectos, no pueden usar.
También se discutió que, desde el punto de vista económico, hay dos

América Latina: México, Centroamérica y el Caribe que se vinculan
principalmente por vía de las maquilas, generan mucha migración, tie-
nen acuerdos comerciales previos y reciben mucha inversión; y por el otro
lado, el Sur, el cual se inserta a partir de la exportación de recursos natu-
rales, generan migraciones a Europa, baja inversión, no tienen acuerdos
comerciales previos. Las remesas tienen un efecto perverso en los países
que las reciben, pues en última instancia –al ser utilizadas para mantener
alto la tasa de cambio- termina favoreciendo políticas que no permiten el
aumento de la productividad y en ese sentido, mantienen los patrones alto
de emigración.
Pensando en el papel articulador de la FLACSO, se sugirió que esta

organización podría abocarse a identificar e intensificar redes de actores
e instituciones de la sociedad civil a fin de impulsar inventarios de buenas
ideas potenciales que circulen en Estados Unidos respecto a la región la-
tinoamericana. Una idea sería ver de donde vienen esos pensamientos,
abarcar los tres ejes temáticos aquí puntualizados y procurar identificar
consensos. Sería muy útil en Estados Unidos propiciar plataformas inno-
vadoras con análisis que puedan llegar a los tomadores de decisiones.
El debate general también fue enriquecido con la participación de Mark

Rosenberg, Canciller del Sistema Estatal de Universidades del Estado de la
Florida cuya intervención se incluye (ver anexo No.1). Durante su alocu-
ción planteó varios desafíos. Un primer desafío es como superar la coyun-
tura mediante la cual los modelos centralistas estatales en la conducción de
31
los asuntos globales ha sido modificado paulatinamente por la sensibilidad

a una dinámica interméstica y transnacional que caracteriza el entorno so-
cial y político del nuevo siglo. Estas aproximaciones conceptuales, si bien
son útiles, no ofrecen las estrategias y respuestas adecuadas para resolver
los problemas hemisféricos. Un segundo desafío es la falta de una verda-
dera atención a los procesos educativos y las políticas educativas; en fin di-
lemas que, en el caso de América Latina, no ofrecen un panorama no muy
alentador. Un tercer desafío planteado también se relaciona directamente
con la calidad de la educación. Al plantear este desafío la propuesta del
interlocutor es la necesidad de volcar los ojos hacia la educación, estudián-
dola y debatiéndola más en la región, tanto en sus estructuras, propósitos
y recursos, al igual que como se ha debatido la dependencia, la globaliza-
ción, la migración y otros aspectos de las relaciones hemisféricas. Es decir,
existe la imperiosa necesidad de hacer de la educación una prioridad que
puede llegar a ser la diferencia que tanto se busca.
De cara al futuro: visiones subregionales de corto plazo:
El énfasis de las reflexiones se concentró en tres subregiones: los países

andinos, el Caribe y Centroamérica.
A nivel de la América Latina, los temas planteados por Estados Unidos

para América Latina, son simétricos con los que propone para la Región
Andina. En general se adujo que los resultados de la política norteameri-
cana, a juzgar por lo que acontece en la región, han sido negativos. Por
el otro lado la gobernabilidad aún es muy frágil: por una parte el neopo-
pulismo va en ascenso mientras la izquierda se fortalece. Iniciativas como
el ALBA representan un conglomerado de relaciones de Venezuela con
otros países.
En el contexto caribeño se da un aumento de la desconfianza mutua;

una evidente fragmentación subregional creciente desde los hechos del 11
de septiembre; y una mayor vulnerabilidad política, social y económica.
El carácter de la democracia ha sido coercitiva: ha sido eficaz para neu-
tralizar el flujo de drogas, pero no el de armas ni del crimen violento que
siguen en aumento. Uno de los hechos novedosos de las dinámicas es que
se han redefinido las relaciones interestatales e intra-societales.
32
A nivel de la Cuenca del Caribe se apuntó que han existido profundas

críticas a las políticas de Estados Unidos: deportaciones, repatriaciones y
expatriación; seguridad de fronteras; seguridad ciudadana; tráfico de ar-
mas; guerra contra las drogas; migraciones.
Por otro lado, las diásporas hispánicas van a tener un peso muy impor-
tante en las próximas elecciones de Estados Unidos, pero esto no significa
que tengan posibilidad de incidir en políticas que puedan beneficiar a sus
países de origen. Entre las potenciales áreas de cooperación para revertir
políticas se cuentan la de los deportados (reintegración) y los extraditados.
En cuanto a la subregión centroamericana se concluyó que las relacio-

nes entre Estados Unidos y Centroamérica no van a cambiar sustantiva-
mente en el mediano plazo, independientemente de quien gane la elección
presidencial del 2008. Se requeriría de una crisis doméstica o internacio-
nal profunda para que ello suceda, pero eso lo único que permitiría sería
que la región asuma una mayor autonomía que no necesariamente vendrá
a modificar los términos de referencia de la relación.
Se consideró que hay tres factores que fundamentarían esta hipótesis:

en primer lugar, las tendencias históricas, es decir, la dinámica de “inter-
vención y olvido”. En segundo lugar, en la última década, Centroamérica
se ha convertido en la “bisagra” entre el Norte y el Sur del Hemisferio. El
concepto de Centroamérica como parte de una unidad geopolítica que
va desde Canadá hasta Colombia prevalece hoy tanto en lo referente a
seguridad, como a migración y comercio. El “Plan Puebla-Putumayo” es
el reflejo de este concepto. Finalmente, las condiciones estructurales per-
manentes asociada a gobiernos esencialmente pronorteamericanos (con
excepción de Daniel Ortega, pero incluso él) y centristas.
Se adujo que en realidad el cemento que amarra todo este tinglado,

son los Tratados de Libre Comercio, que definen tanto el marco comercial
y económico como el político. Se ha considerado, a manera de ejemplo
que el CAFTA es un TLCAN Plus, el cual ha logrado consolidar un sólido
frente político conformado por el sector financiero, el comercial, el trans-
nacional y el gran exportador en alianza con los medios de comunicación.
Esto impide que las políticas “se salgan de su cauce”. En este sentido,
dentro del área centroamericana la cooperación se ha producido más por
vía de la Cuenta del “Milenio” (auspiciada por Estados Unidos) y no por
33
la vía tradicional de la Agencia Internacional para el Desarrollo; es decir,

se ha producido una privatización de los proyectos.
Una de las preocupaciones mayores es, sin embargo, que las élites na-
cionales en los países centroamericanos son particularmente insensibles
ante las realidades de las nuevas circunstancias. Incluso si hubiera vo-
luntad de compromiso de Estados Unidos como la hubo en la década de
1960, la reforma no se produciría.
Una perspectiva integrada: la cooperación a futuro
Una de las conclusiones más sobresalientes es que la política de Esta-

dos Unidos hacia la región constituye un “circuito perverso”: por muchos
factores y situaciones domésticas en Estados Unidos que nada tienen que
ver con una reflexión estratégica o doctrinaria, las consecuencias que se
producen son negativas para todos los involucrados.
El debate permitió aflorar dos escenarios. A una perspectiva optimista

del futuro de las relaciones Estados Unidos-América Latina se antepone
un escenario negativo: recesión, desempleo, más violencia y crimen, más
migración, menos remesas. Existió sí coincidencia en que es necesario
establecer un diálogo de mejor calidad desde América Latina y con la élite
norteamericana.
Se manifestó que los canales de comunicación entre las élites tradicio-

nales y los grupos de poder e instituciones en Estados Unidos no se han
roto, pero sí se han debilitado. En el caso de la migración, las organiza-
ciones sociales se han empoderado. Hay ventanas de relación con actores
nuevos.
Existe preocupación de que el comercio y la posible compensación a

los países “perdedores” se reduzca a los productos agropecuarios. Se ma-
nifestó que debería ser también en la integración vertical de las cadenas
productivas; estrategias de penetración de los mercados. Los efectos del
TLCAN en la economía mexicana podrían dar idea de cómo los acuerdos
de libre comercio podrían afectar a otras economías. El TLCAN ha sido
relativamente más “suave” que todos los posteriores. Si hubiera recesión,
su impacto sería mucho mayor porque las economías están más abiertas.
34
Hay que combatir el “apartheid económico” que se ha generado en

América Latina.
En el debate también se insistió en la probabilidad de que los escenarios

de futuro sean peores, no mejores que los actuales si no se producen cam-
bios significativos en las visiones y políticas desde Estados Unidos. Una
recomendación fue que la FLACSO genere pensamiento sobre qué líneas
de política podrían ser útiles para avanzar las alianzas entre América La-
tina y Estados Unidos. Esto podría lograrse, por ejemplo, en materia mi-
gratoria. Esto no ha de darse por las manifestaciones de los migrantes en
Estados Unidos. Será más bien por el interés de los centros de poder tra-
dicionales en Estados Unidos, como por ejemplo los sindicatos, que saben
que necesitan a los migrantes para seguir existiendo. La generación de los
“baby boomers” también requieren a los inmigrantes para que les presten
servicios. Se advirtió que no sólo América Latina produce cambios, sino
también Estados Unidos y con bastante rapidez.
Se concluyó que los momentos de cambio ofrecen oportunidades. Hay

que profundizar en la búsqueda de alianzas tanto en el nivel interestatal
como intrasocietal y entre las sociedades y los Estados. Se está en presen-
cia de una situación muy fluida con factores de integración entre Esta-
dos Unidos y América Latina, especialmente del Norte, que se amplían,
a lo que incluso se agrega la dimensión de la convergencia cultural. Los
factores de ruptura también son significativos: las políticas restrictivas de
migración (los muros); las políticas de “mano dura” o “super mano dura”;
el sentimiento anti-inmigratorio; intransigencia de las élites. El resultado
de esta combinación está aún por verse.
Ciertamente las perspectivas no son tan alentadoras, pero las relaciones

futuras entre América Latina y Estados Unidos se plantean interesantes y
complejas. Sin duda, los ocho años de vinculación en el contexto de la
Administración Bush dejan huellas imborrables. Los procesos y relaciones
a futuro no podrán soslayar los acontecimientos y dinámicas acontecidos.
FLACSO-Secretaría General aspira a contribuir con esta publicación

al debate sobre las relaciones entre Estados Unidos y América Latina, con
la esperanza de generar nuevas pautas de cara a una agenda interamerica-
na mejor estructurada. Al discernir de manera más efectiva sobre los ejes
comunes y ambientar propuestas prácticas conducentes a redimensionar
35
las relaciones Estados Unidos – América Latina, existirán mejores posibi-

lidades de cooperación para concitar un impacto positivo sobre todo en
áreas como la seguridad, la migración y el comercio.
San José, Costa Rica, Abril 2008.
Jairo HernándezMilián
Coordinador General Progama América Latina y Estados Unidos: Cooperación para el
Control y la Prevención en el uso de la Fuerza.
Ana Cristina Lizano Picado

Investigadora asociada Proyecto América Latina ante la Segunda Administración Bush.
36
la política de seguridad de
Estados Unidos:
México y Centroamérica *
__________________________________________
El presente texto busca examinar la política de seguridad de la segun-

da administración del Presidente estadounidense George W. Bush hacia
los vecinos meridionales de Estados Unidos, en particular hacia México
y América Central.1 Se buscó responder las siguientes preguntas: ¿Cuáles
son los nuevos actores que definen la política de seguridad estadouniden-
se hacia México y Centroamérica tras los atentados terroristas del 11 de
septiembre de 2001? Basados en la transferencia de recursos en materia de
seguridad de Estados Unidos hacia México y América Central y en la po-
rosidad de la frontera México-centroamericana y lo que esto implica para
el estado de la seguridad regional, ¿es posible hacer una lectura acerca de
si es prioritaria o no esta zona para los intereses de securitización estado-
unidenses? ¿Cuáles son las convergencias y divergencias entre la estrategia
de seguridad Estados Unidos-México y aquella entre Estados Unidos y la
región centroamericana?
Así el trabajo se presenta dividido en cinco secciones. En primer térmi-

no, se hace un breve recuento histórico de la evolución de la perspectiva de
seguridad hemisférica de Estados Unidos. En segundo lugar, se describen
________________
* Esta investigación fue coordinada por FLACSO-Chile bajo la responsabilidad de los
investigadores Dra. Sigrid Arzt y Antonio De la Cuesta.
Sigrid Arzt es directora de OSC, “Democracia, Derechos Humanos y Seguridad” y
candidata al doctorado en Política Comparada y Relaciones Internacionales por la Uni-
versidad de Miami. Antonio De la Cuesta es investigador del Área de Estudios Políticos
de la Fundación Rafael Preciado Hernández e internacionalista egresado de El Colegio
de México.
1 Los países que componen esta región para efectos del presente análisis son Belice, Gua-
temala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá.
37
cuáles son los principales actores políticos estadounidenses emanados de

la reorganización de su aparato de seguridad después de los atentados del
11 de septiembre (11-S) que definen la actual política de seguridad ha-
cia México y Centroamérica. A continuación se examina la variable de la
transferencia de fondos, equipamiento, entrenamiento y capacitación de
las fuerzas armadas mexicanas y centroamericanas de parte del aparato de
seguridad de Estados Unidos. En una cuarta sección, se analiza el crecien-
te interés estadounidense sobre el estado de la infraestructura fronteriza
en los límites entre México y América Central desde la perspectiva del
perímetro de seguridad norteamericano. Una quinta sección, a manera
de conclusión, busca ofrecer algunas diferencias sobre el tratamiento de
la política estadounidense hacia México y Centroamérica producto de las
divisiones intra-burocráticas del gobierno norteamericano y del repliegue
derivado de la estrategia preventiva de la guerra contra el terrorismo. La
finalidad de esto es poder plantear algunos escenarios para México y la
región centroamericana para lo que resta de la administración Bush.
El tema de la seguridad estadounidense en perspectiva
Recientes estudios coinciden en señalar que el fin de la Guerra Fría

obligó a los tomadores de decisión estadounidenses a reconsiderar la segu-
ridad global, su complejidad y examinar las nuevas circunstancias a partir
de la caída del Muro de Berlín. A partir de la década de 1990, Estados
Unidos definió como las principales amenazas a su seguridad los temas de
narcotráfico, la proliferación de armas nucleares, el terrorismo, el crimen
organizado internacional y que los conflictos étnicos y regionales represen-
taran un peligro a los intereses norteamericanos. En este sentido, la agenda
de seguridad de Washington promovió la hegemonía neo-imperialista uni-
lateral, a través del establecimiento de un liderazgo incuestionable. 2
“En un Estado fuerte, en especial en uno liberal-democrático […], la

seguridad nacional es vista primordialmente en términos de la protección
a favor de las partes integrantes del Estado frente a amenazas o intromi-
siones del exterior”.3 Este postulado de Buzan, Weaver y De Wilde es útil
como parte de la explicación del por qué un país como Estados Unidos
tiene especial interés en intentar controlar el mayor número de variables
2 Loveman, Brian: U.S Regional Security Policies in Post-Cold War Era.
3 Buzan, Barry, Ole Weaver y Jaap De Wilde (1998) Security. A New Framework for
Analysis, Boulder, Lynne Rienner, p. 146.
38
posibles en materia de seguridad internacional. Dicho interés se acrecienta

al hablar de las regiones adyacentes a Estados Unidos como Canadá, el
Caribe, Centroamérica y México. Por si fuera poco, los atentados terroris-
tas del 11-S reafirmaron la preocupación del gobierno estadounidense por
consolidar su dominio estratégico dentro y fuera de sus límites territoriales.
Los esfuerzos de protección al interior de sus fronteras, los cuales eviden-
temente fallaron el 11-S, requirieron redefinirse y reorganizarse a fin de
dejar el menor número de resquicios posibles para las acciones agresivas
de Estados, grupos y/o individuos hostiles a Estados Unidos. Al mismo
tiempo, otra de las consecuencias del 11-S fue la apertura del debate acer-
ca de qué tanto el concepto de seguridad interior estadounidense debería
ampliarse más allá de sus fronteras y cómo dar congruencia y funcionali-
dad a la idea de un perímetro de seguridad norteamericano.
De acuerdo con Buzan y Weaver, la principal discontinuidad en la cons-

trucción de una agenda común de seguridad en América del Norte y zonas
aledañas es que, tras el fin de la Guerra Fría y la desaparición del enemigo
comunista, se ha generado una ambigüedad en cuanto al objeto alrede-
dor del cual se definen las prioridades de las políticas de securitización en
Estados Unidos. En pocas palabras, ni siquiera la amenaza del terrorismo
internacional ha sido suficiente para suplantar la imagen del “monstruo
comunista”, al menos en lo referente a la seguridad en el vecindario inme-
diato estadounidense.4 En este contexto, el nacimiento del Departamento
de Seguridad Interna de Estados Unidos (DSI) y la formación del Co-
mando Norte (USNORTHCOM) como una nueva división dentro de los
Comandos de Combate Unificados del Departamento de Defensa (DoD)
representan los dos principales mecanismos del esfuerzo de reorganización
del aparato de seguridad estadounidense después del 11-S.
El 2 de diciembre de 1823 como parte de su mensaje anual a la nación, el

entonces presidente de Estados Unidos, James Monroe, enunció la conocida
doctrina continental bautizada con su nombre. En la Doctrina Monroe se
establece “como un principio en el cual están involucrados los derechos e in-
tereses estadounidenses, el que los territorios americanos, por su condición
de libertad e independencia que han asumido y mantenido, no deberán ser
considerados como sujetos de futuras colonizaciones por parte de potencia
4 Buzan, Barry y Ole Weaver (2003) Regions and Powers. The Structure of International
Security, Cambridge, Cambridge University Press, p. 288.
39
europea alguna”.5 Este enunciado sentó las bases para la paulatina construc-
ción de la política de control, supervisión e intervención hemisférica de Was-
hington, cuyas interpretaciones pueden variar según el lado del continente
americano desde donde se analice. Asimismo, las circunstancias históricas
particulares son fundamentales en la comprensión del diseño e implementa-
ción de las estrategias continentales de Estados Unidos.
En términos generales, es posible identificar seis grandes etapas de la

influencia estadounidense en América. Primero, la fase de expansión de
su territorio nacional a costa de su vecino del sur, la cual comenzó con el
apoyo a las incursiones filibusteras en tierras de la Nueva España, es decir,
aún antes de la promulgación de la independencia de México en 1821.
Esta etapa iniciada en la década de 1810 culminó hacia 1853 con la com-
pra de La Mesilla, una porción de tierra en el actual suroeste de Estados
Unidos. El segundo momento se caracterizó por la paulatina intervención
estadounidense en la política interna e internacional de las naciones de
América Latina –avalada o no por los legítimos gobiernos regionales de
la época.- Entre los ejemplos más sobresalientes están las gestiones de
funcionarios y diplomáticos norteamericanos para presionar el retiro de
las tropas invasoras francesas en México a finales del decenio de 1860 y
la participación del presidente Rutherford Hayes en el arbitraje territorial
tras la conclusión de la Guerra del Chaco en 1878.
El punto de partida de la tercera etapa lo marca la Guerra Hispano-

Americana de 1898 cuando Estados Unidos intervino en el Caribe con
la finalidad de expulsar los últimos reductos españoles en Cuba y Puerto
Rico. Así, entre 1898 y el fin de la Segunda Guerra Mundial, distintos go-
biernos estadounidenses enfocaron sus esfuerzos en el hemisferio a tomar
el control sobre sus vías marítimas (e.g. construcción del Canal de Panamá,
ocupaciones en República Dominicana, Cuba, las Antillas Menores), a po-
ner de manifiesto su potencial militar en la zona (e.g. incursiones en México
y Centroamérica) y a hacerse presente en la explotación de los recursos
naturales de los países latinoamericanos, en particular del petróleo.
A partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial, Estados Uni-

dos consolidó su liderazgo estratégico en América y dedicó buena parte de
sus energías en la pugna geopolítica y militar con la Unión Soviética. En
5 Monroe Doctrine, December 2, 1823, The Avalon Project at Yale Law School, Yale
University, http://www.yale.edu/lawweb/avalon/monroe.htm.
40
este contexto de la Guerra Fría se desarrolló la cuarta etapa de la políti-

ca hemisférica estadounidense, cuya principal preocupación fue evitar la
incursión de la influencia soviética en el continente. Fue entonces que se
dieron operaciones abiertas y encubiertas con el objetivo de controlar y de
juzgarse necesario, eliminar aquellos gobiernos latinoamericanos proclives
a caer, de acuerdo con los criterios de los políticos en Washington, en la es-
fera del comunismo internacional (e.g. el derrocamiento de Jacobo Arbenz
en Guatemala -1954- o el de Salvador Allende en Chile -1973-). Del mismo
modo, los gobiernos norteamericanos respaldaron la continuidad de pro-
longadas dictaduras militares (e.g. la familia Somoza en Nicaragua, Augusto
Pinochet en Chile, o Alfredo Stroessner en Paraguay). Estos regímenes, a
pesar de contradecir la recurrente retórica estadounidense de la libertad
y la democracia, resultaban útiles en la represión de movimientos sociales
afines a las doctrinas socialistas o comunistas. Por otra parte, el fomento a
la creación de mecanismos políticos, financieros y de cooperación militar
interamericana coadyuvó en la construcción de la zona de influencia es-
tratégica continental de Estados Unidos (e.g. la formación de organismos
como la Organización de Estados Americanos (OEA) o la firma de acuer-
dos como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca –TIAR-).
Concluida la Guerra Fría, es posible identificar una quinta etapa de

la política hemisférica norteamericana iniciada a principios de los años
noventas. Con la desaparición de la amenaza soviética, América Latina
fue percibida como un terreno fértil y menos inseguro para la promoción
de los intereses comerciales de Estados Unidos. Es en este ámbito en el
que se inscribe la firma del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (TLCAN) entre México, Canadá y Estados Unidos, las subsecuentes
alianzas económicas de los estadounidenses con países como Chile o las
naciones de Centroamérica y la ciertamente frágil promoción del Área de
Libre Comercio de las Américas (ALCA). En esta etapa también se perci-
bió un incremento en la cooperación entre Washington y varios gobiernos
latinoamericanos en cuestiones como el combate al narcotráfico, el crimen
organizado y otras amenazas transnacionales, pero también se abrieron
discusiones sobre la agenda de seguridad regional y los alcances de la ayu-
da estadounidense como una política militar. 6 Sin embargo, sólo una parte
6 Cfr., Bailey, John y Jorge Chabat (2000) Transnational Crime and Public Security, Cha-
llenges to Mexico and the United States, La Jolla, Center for U.S.-Mexican Studies, Uni-
versity of California, San Diego,; Viano, Emilio C. (1999) Global Organized Crime and
International Security. Ashgate; Jorge Domínguez (ed.) (1998) International Security
and Democracy, Latin America and the Caribbean in the Post Cold War Era. University
of Pittsburgh Press.
41
de estos cambios iniciados en los años noventas y acelerados a partir del

11-S han tenido resultados mixtos y se detallan en el presente texto.
La sexta etapa es paralela a la anterior, aunque apenas tuvo como pun-

to de partida los atentados terroristas del 11-S contra territorio estadouni-
dense. Dichos acontecimientos colocaron el tema de la seguridad como la
prioridad de las autoridades norteamericanas. Además de la respuesta bé-
lica en el Medio Oriente y el centro de Asia, Estados Unidos decidió crear
mecanismos a fin de reforzar su seguridad interna y consolidar el control
sobre su perímetro de seguridad continental, el cual comprende a los de-
nominados 48 Estados contiguos,7 Alaska, Canadá, México, Cuba, Ba-
hamas, Puerto Rico y los cuerpos de agua adyacentes a la zona. Parte de
esta estrategia se materializó con la puesta en marcha en octubre de 2002
del Comando Norte del Departamento de Defensa (USNORTHCOM).
Aunque el USNORTHCOM termina de manera oficial en la frontera sur
mexicana, la región centroamericana –perteneciente al área de responsa-
bilidad militar del Comando Sur de Estados Unidos (USSOUTHCOM)
—tiene un lugar importante en la estrategia de protección del perímetro
de seguridad norteamericano por el simple hecho de su contigüidad con
México y por los grandes intereses económicos estadounidenses en los paí-
ses que la integran.
A nivel hemisférico otro ejemplo fue la Declaración de Seguridad de

las Américas de la OEA en 2003. Este instrumento creó un concepto de
seguridad hemisférica, el cual amplía la definición tradicional de la defensa
nacional e incorpora nuevas amenazas como preocupaciones relacionadas
con problemáticas políticas, sociales, de salud, económicas y ambientalis-
tas, al grado que casi cualquier problema es ahora considerado relevante
para la seguridad.8

La siguiente sección delinea cuáles fueron los cambios dentro del apa-
rato de seguridad estadounidense después del 11-S que resultaron de
mayor relevancia para México y América Central.
7 Son todos los Estados de Estados Unidos salvo Hawaii y Alaska.

8 Chiller, Gaston y Laurie Freeman (2005) Potential Threat: The New OAS Concept of
Hemispheric Security, WOLA Special Report.
42
El aparato de seguridad estadounidense después del 11-S
Como se menciona con anterioridad, los eventos del 11-S provocan

como respuesta una de las reestructuraciones más profundas de las distin-
tas organizaciones de seguridad estadounidenses entre las que destacare-
mos a continuación la creación del Departamento de Seguridad Interna
(DSI) y la creación del Comando Norte en el Departamento de Defensa
en la siguiente sección, seguido del papel que tiene el Departamento de
Estado en las políticas de entrenamiento y capacitación a las fuerzas poli-
ciales y militares de la región bajo estudio.
a) Departamento de Seguridad Interna (DSI)
Ole Weaver define a la seguridad como “una forma de estabilización de

las relaciones de conflicto y amenaza, generalmente realizada por medio
de la movilización de emergencia del Estado”.9 Con los acontecimientos
del 11-S, Estados Unidos experimentó un cambio abrupto en su ecuación
de conflicto y amenaza, lo cual orilló a la administración Bush –si bien
no de manera inmediata—a impulsar una reorganización del aparato de
seguridad norteamericano sin precedentes. El 20 de septiembre de 2001,
en un mensaje dirigido al Congreso, el Presidente Bush señaló que su país
ya no era inmune a los ataques de sus enemigos y subrayó la urgencia de
proteger a su pueblo del terrorismo, es decir, reforzar la seguridad interna
estadounidense.10 Por tal motivo, Bush anunció la creación de la Oficina
de Seguridad Interna (OHS)11 como una dependencia de la Casa Blanca
cuya función sería desarrollar y coordinar la implementación de una estra-
tegia nacional a fin de garantizar la salvaguarda de la seguridad estadouni-
dense. Otras responsabilidades de la OHS serían fijar las prioridades sobre
recopilación e investigación de datos de inteligencia a las agencias especia-
lizadas, coordinar los planes de prevención y respuesta ante posibles ata-
ques, supervisar las acciones de protección a las fronteras, organizar pro-
gramas de defensa de la infraestructura estratégica de la nación, facilitar
las labores de respuesta, ayuda y recuperación en comunidades eventual-
mente afectadas por ataques, promover la cooperación entre los niveles de
9 Ole Weaver cit. en Buzan, Weaver y De Wilde, op. cit., p. 4.

10 Bush, George W.: Address to a Joint Session of Congress and the American
People, 20 de septiembre de 2001, (http://www.whitehouse.gov/news/relea-
ses/2001/09/20010920-8.html).
11 Office of Homeland Security.
43
gobierno federal, estatal y local, junto con el sector privado y realizar las
propuestas de reestructuración administrativas y legales necesarias para
allanar las labores relacionadas con la seguridad interna. Además, la OHS
tendría facultades para plantear ante la Oficina de Administración y Pre-
supuesto (OMB)12 los requerimientos presupuestarios a fin de mantener los
esfuerzos en seguridad interna.
La orden ejecutiva para constituir la OHS se firmó el 8 de octubre de

2001 y poco después comenzó su actividad bajo la dirección del entonces
gobernador de Pennsylvania y amigo personal de Bush, Tom Ridge. Sin
embargo, la OHS, como parte del esquema de la Oficina Ejecutiva de la
Presidencia, estaba autorizada a rendir cuentas sólo al presidente y omi-
tir comparecer ante las autoridades legislativas. Esto generó desconfianza
entre varios legisladores –en especial los demócratas—debido a la discre-
cionalidad de una oficina cuyas atribuciones eran demasiado extensas y
delicadas como para mantenerla alejada del escrutinio de los congresis-
tas. Aunado a ello, conforme pasaron las semanas, los resultados de la
dependencia no satisfacían ni a la opinión pública ni a ciertos sectores del
Congreso. La principal crítica era la incapacidad de la administración de
orquestar un plan de estrategia nacional para la seguridad interna. Otra
crítica iba en el sentido de que se anunciaban nuevas partidas presupues-
tarias para reforzar los programas de seguridad pero sin planes concretos
que los respaldasen.
A fin de hacer eficiente y factible la reestructuración del sistema de

seguridad interna en Estados Unidos, los demócratas, quienes controlan la
mayoría en el Senado, planteaban que junto a la OHS se creara una nueva
dependencia a nivel de Departamento de Estado para encargarse de la
compleja labor de reorganización. Al principio, la Casa Blanca y varios
legisladores republicanos se opusieron a la idea. No obstante, las críticas
por la inoperancia y falta de resultados de la OHS dieron mayor fuerza a
la opción de formar un nuevo departamento encargado de la seguridad in-
terna. En abril de 2002, Bush solicitó a su Jefe de Gabinete, Andrew Card,
diseñar un proyecto desde la presidencia para construir dicha secretaría de
Estado. En mayo, el Congreso se adelantaría a la Casa Blanca al proponer
la creación de un Departamento de Seguridad Interna (DSI) que aglutina-
ría a las agencias encargadas de proteger la infraestructura crítica del país
y teniendo como prioridad el ingreso al territorio estadounidense elevando
12 Office of Management and Budget.
44
el control sobre sus puntos de internación terrestre (fronteras), aérea y ma-

rítima. De esta manera, el 6 de junio de 2002, Bush anunció la iniciativa
para edificar su versión de DSI incluida en la Ley de Seguridad Interna
(HSA)13, la cual constituirá la mayor reorganización de la rama ejecutiva
del gobierno de Estados Unidos desde la Ley de Seguridad Nacional de
1947.14 Tras un prolongado y controversial proceso legislativo, Bush firmó
la HSA a finales de noviembre de 2002
La misión primaria del DSI sería “prevenir ataques terroristas dentro

de Estados Unidos; reducir la vulnerabilidad de Estados Unidos frente al
terrorismo y minimizar el daño, así como ayudar en la recuperación de
cualquier ataque terrorista que pudiese ocurrir”.15 Este nuevo órgano de la
burocracia estadounidense es el resultado de la fusión de 22 agencias rela-
cionadas directa o indirectamente con asuntos de seguridad y con un per-
sonal inicial de cerca de 170 mil empleados. Entre las dependencias que
se incorporaron al DSI están el Servicio de Inmigración y Naturalización
(INS), Servicio Secreto, Agencia Federal para el Control de Emergencias
(FEMA), Administración de Seguridad en el Transporte (TSA), Guardia
Costera, Patrulla Fronteriza, Servicio de Aduanas, Servicio de Inspección
de Salubridad de Plantas y Animales (APHIS), entre otras. Su presupuesto
anual oscila en el margen de los 40 mil millones de dólares. Al revisar el
perfil de las agencias incluidas en el DSI se observa una preocupación
prioritaria por temas como la prevención de cualquier modalidad de ata-
que del tipo CBRN (químico, biológico, radiológico, nuclear), así como
el control y vigilancia del ingreso y salida de personas y mercancías de
territorio estadounidense. Sin embargo, resalta la exclusión de las depen-
dencias federales dedicadas al combate contra el narcotráfico y otras ma-
nifestaciones del crimen organizado como la Agencia de Administración
Antidrogas (DEA), la Oficina Nacional de Política de Control Antidro-
gas (ONDCP), o la Agencia Federal de Investigaciones (FBI);16 la Guardia
Costera es la única excepción.
13 Homeland Security Act.

14 La Ley de Seguridad Nacional fusionó a las secretarías de Guerra y Marina en el De-
partamento de Defensa, además de constituir la Agencia Central de Inteligencia (CIA)
y el Consejo de Seguridad Nacional (NSC).
15 Department of Homeland Security (2004) Securing Our Homeland. U.S. Department
of Homeland Security Strategic Plan, Washington, DHS, p. 3.
16 La DEA y el FBI dependen del Departamento de Justicia, mientras la ONDCP está
incorporada al organigrama de la Oficina Ejecutiva de la Casa Blanca.
45
Mientras esto sucedía en Estados Unidos, desde la óptica de la región

México- Centroamérica, la migración se posicionaba como un fenómeno
prioritario en su relación con Estados Unidos. Es así entonces que se ex-
plica por qué el DSI se convirtió en una de las dependencias de mayor re-
levancia para la región. La nueva secretaría –cuyas funciones iniciaron en
2003—a través de sus subsecretarías de Procuración de Justicia Migratoria
y Aduanal (ICE), Servicios de Inmigración y Ciudadanía (CIS), así como
de la oficina del Comisionado de Protección Fronteriza y Aduanal (CBP),
se encarga de atender los asuntos relacionados con migración, cruces fron-
terizos –legales o ilegales— deportaciones de indocumentados, entre otros.
Según datos del Pew Hispanic Reserach Center, en 2005 se calculaba que unos
6.2 millones de mexicanos y cerca de 1.4 millones de centroamericanos
residían de manera ilegal en Estados Unidos.17 Asimismo, el DSI registra
cada año un aproximado de 200 millones de cruces legales hacia Estados
Unidos por la frontera con México (2005). Así, a la interlocución que man-
tiene el Departamento de Estado se agrega ahora DSI y más adelante se
empalma el DoD, como se vera en la siguiente sección.
b) Creación del Comando Norte del Departamento de Defensa
El 17 de abril de 2002, el Presidente Bush, junto con su Secretario de

Defensa, Donald Rumsfeld y el entonces Director del Estado Mayor Con-
junto, Richard Myers, anunciaron el establecimiento del quinto comando
geográfico de organización del Departamento de Defensa: el Comando
Norte (USNORTHCOM). En palabras del mandatario estadounidense,
el USNORTHCOM estaría a cargo de aquellas misiones militares rela-
cionadas con la salvaguarda de la seguridad interna de Estados Unidos
por medio de la provisión de apoyo a las autoridades civiles. De acuerdo
con la Estrategia Nacional de Seguridad Interna de 2002 (NSHS),18 el Co-
mando Norte sería “responsable de la defensa interna [estadounidense]
y de respaldar a las autoridades civiles en concordancia con las leyes de
Estados Unidos [...] El comandante del Comando Norte estaría a cargo
de actualizar los planes para proveer de apoyo militar a las autoridades
civiles [estadounidenses] en caso de requerirse ante la eventualidad de de-
sastres naturales o provocados por el hombre y en la respuesta frente a
17 Passel, Jeffrey S. The Size and Character of the Undocumented Migrant Population in
the U.S. Research Report, Washington, Pew Hispanic Research Center, 7 de marzo de
2006, p. 6.
18 National Strategy for Homeland Security.
46
emergencias nacionales. Tanto el Departamento de Seguridad Interna

como el Departamento de Defensa participarán como encargados del en-
trenamiento del personal de seguridad interna que involucre a personal
civil y militar”.19 En palabras de Michael Donley y Neal Pollard, la seguri-
dad interna “debe ser entendida como un concepto de ‘sombrilla’ el cual
incorpora una gama de metas y objetivos, misiones, medios, componentes
y amenazas relacionadas con la seguridad de Estados Unidos”.20 Así, el
USNORTHCOM materializó esta figura de la “sombrilla” o perímetro
inmediato de seguridad de Estados Unidos al incorporar en su área de res-
ponsabilidad a 49 de los 50 Estados del país –a excepción de Hawaii— y a
países como Canadá, México, Cuba, Bahamas y Puerto Rico, además de
los mares contiguos a la zona.
La creación del USNORTHCOM fue parte de una estrategia para

diferenciar las actividades de seguridad interna y de cooperación regio-
nal con los vecinos inmediatos estadounidenses, Canadá y México, versus
las labores dentro del plan de reestructuración de las fuerzas militares de
Estados Unidos en territorio propio. Desde su llegada a la administración
Bush, Rumsfeld ha sido partidario de reducir tanto el tamaño de la milicia
estadounidense como el número de instalaciones militares en todo el mun-
do.21 Según Rumsfeld, el avance de la tecnología militar hace prescindibles
a cientos de efectivos castrenses, cuya experiencia podría aprovecharse
en otras áreas como la seguridad interna y la procuración de justicia. El
USNORTHCOM, dedicado al ámbito de la seguridad regional interna
y externa, dejaría al ya existente Comando Militar Conjunto (U.S. Joint
Forces) la tarea de llevar adelante el Programa de Reasignación y Clausu-
ra de Bases Militares (BRAC).22 Anteriormente, las responsabilidades del
Comando Militar Conjunto incluían aquellas dentro del actual ámbito del
Comando Norte.
En cuanto a América Central, aunque el USNORTHCOM termina su

área de responsabilidad en la frontera sur de México, los países centroame-
ricanos ya se hallaban previamente bajo la jurisdicción de otro comando
19 The National Strategy for Homeland Security, Washington, julio 2002, pp. 44-45.
20 Cfr, Donley, Michael B. y Neal A. Pollard, “Homeland Security: The Difference Be-
tween a Vision and a Wish”, en Public Administration Review, septiembre 2002.
21 Cfr., Velasco, Jesús: “Más fracturas en el Partido Republicano”, Diario Monitor (Méxi-
co), 19 de abril de 2006.
22 Base Realignment and Closure.
47
geográfico del ejército estadounidense: el USSOUTHCOM o Comando

Sur. Este comando comprende 32 países en Centro, Sudamérica y el Ca-
ribe. A pesar de que el USSOUTHCOM adquirió esa denominación de
manera oficial en 1963, sus orígenes representan el arranque de la expan-
sión mundial de las fuerzas armadas de Estados Unidos. En 1903, durante
el proceso de independencia de Panamá –cuyo territorio antes perteneció
a Colombia— varios contingentes de marines norteamericanos llegaron al
istmo panameño para proteger la incipiente infraestructura ferroviaria de
la región, así como los trabajos de construcción del canal transoceánico.
Para 1907, Estados Unidos instaló a plenitud contingentes castrenses en la
zona del canal y a partir de entonces, consolidó formalmente su presencia
en el subcontinente centroamericano. La misión del USSOUTHCOM
es “conducir operaciones militares y promover la cooperación en materia
de seguridad [de los países dentro de su área de responsabilidad] a fin
de coadyuvar en la consecución de los objetivos estratégicos de Estados
Unidos”.23
Aparentemente, Centroamérica estaría excluida de la “sombrilla” del

perímetro de seguridad inmediato de Estados Unidos. Sin embargo, como
señalan Buzan y Weaver, las autoridades encargadas de la seguridad esta-
dounidense tienen preocupaciones similares respecto a México y las nacio-
nes centroamericanas. Estos autores subrayan tres principales inquietudes
comunes: 1) la voluntad y capacidad de las potencias pequeñas para pro-
teger los derechos de propiedad, el pago de su deuda y el mantenimiento
de un entorno adecuado para las inversiones estadounidenses; 2) las ex-
ternalidades de la zona fronteriza –antes eran cuestiones como el pillaje;
en la actualidad destacan la migración, el narcotráfico y los problemas
ambientales; 3) la estabilidad política de la región.24
Ahora bien, ¿qué funciones cumple un comando militar geográfico en

el organigrama del Departamento de Defensa? ¿cuál es la importancia
de este tipo de comandos en el ámbito de la seguridad interna de Esta-
dos Unidos? De acuerdo con el título 10, sección 167 (a) del Código Le-
gal de Estados Unidos (USC),25 “tras la asesoría y colaboración del di-
rector del Estado Mayor Conjunto, el presidente, por intermediación del
Secretario de Defensa, estará facultado para...establecer un comando de
23 http://www.southcom.mil/mission/htm
24 Buzan y Weaver, op. cit., p. 275.
25 El título 10 del United States Code se refiere a las fuerzas armadas del país.
48
combate unificado para fuerzas especiales de operación”.26 Actualmen-

te existen cinco comandos geográficos que comprenden la totalidad del
planeta, los cuales se enumeran a continuación:
• USNORTHCOM (Comando Norte).- Estados Unidos –salvo Hawaii—,

Canadá, México, Cuba, Bahamas y Puerto Rico; creado en 2002;
• USSOUTHCOM (Comando Sur).- Centro, Sudamérica y las islas del
Caribe –salvo Cuba y Puerto Rico; creado con esa denominación en
1963;
• USEUCOM (Comando Europeo).- África y Europa –Rusia inclusive;
creado en 1952;
• USCENTCOM (Comando Central).- Medio Oriente; creado en
1983;
• USPACOM (Comando del Pacífico).- Asia –salvo Medio Oriente y los
territorios rusos— las islas del Pacífico, Oceanía, Antártica y Alaska
–la cual también se incluye en la jurisdicción del Comando Norte; el
USPACOM nació en 1947 y fue el primer comando unificado formal.
En la misma sección 167 del título 10 del USC se enlistan las responsa-
bilidades y atribuciones de los comandantes de cada comando unificado:
• Desarrollar estrategia, doctrina y prácticas;

• Preparar y presentar ante el Secretario de Defensa recomendaciones
de programas y propuestas de presupuesto para las fuerzas especiales
de operación y para otras fuerzas asignadas al comando de operaciones
especiales;
• Ejercer autoridad, dirección y control sobre los fondos presupuestarios
asignados al comando;
• Entrenar fuerzas asignadas;
• Conducir cursos de instrucción especializada para oficiales comisiona-
dos y no comisionados;
• Validar requerimientos;
• Establecer prioridades en la solicitud de requerimientos;
• Garantizar la interoperabilidad de las fuerzas y equipos a su cargo;
• Formular y presentar solicitudes de apoyo en materia de inteligencia;
• Monitorear el sistema de ascensos, asignaciones, retenciones, entrena-
miento y educación militar profesional para oficiales de operaciones
especiales;
26 United States Code, título 10, sección 167, inciso (a).
49
• Desarrollar y adquirir equipos peculiares para la realización de opera-

ciones especiales.27
Como puede apreciarse, los comandos dedican buena parte de sus ac-
tividades a las llamadas operaciones especiales, las cuales se encuentran
definidas en el inciso (j) de la sección 167 del título 10 del USC y son:
• Acción directa
• Reconocimiento estratégico
• Guerra no convencional
• Defensa interna en el extranjero
• Asuntos civiles
• Operaciones psicológicas
• Contraterrorismo
• Asistencia humanitaria
• Labores de búsqueda y rescate
• Otras actividades que podrían ser especificadas por el presidente de
Estados Unidos o por el Secretario de Defensa
Este último punto llama la atención porque se refiere a las atribuciones

del Secretario de Defensa para designar, conforme a derecho, la imple-
mentación de operaciones especiales. Por ejemplo, al remitirse a la sección
374, inciso (b) del mismo título 10 del USC se puede leer que:
“...el Secretario de Defensa podrá, a solicitud de los

responsables de alguna de las agencias federales [es-
tadounidenses] de procuración de justicia, autorizar
a personal del Departamento de Defensa para operar
equipos y emprender operaciones en caso de existir: a)
una violación criminal dictaminada por dicha agencia;
b) una solicitud de apoyo de parte de dicha agencia
para respaldar acciones de gobiernos estatales, locales,
o extranjeros involucrados en la procuración de la ley;
c) una operación extranjera o interna de contraterro-
rismo; d) un proceso de entrega de algún sospechoso de
terrorismo entre un país extranjero y Estados Unidos,
27 United States Code, título 10, sección 167, inciso (e), fracciones 2 y 4.
50
a fin de que el individuo en cuestión pudiera enfrentar

a las autoridades estadounidenses”.28
Así, en cumplimiento de las leyes de su país, las autoridades de defensa

de Estados Unidos, en particular los comandantes de alguno de los coman-
dos unificados, tendrían las facultades legales para intervenir en el extran-
jero –es decir, dentro de la jurisdicción de sus respectivos comandos—con
el objetivo de respaldar a los organismos de justicia civil norteamericanos
en su acción. Esto implica la eventualidad de la participación de las fuer-
zas armadas estadounidenses (ya sea con armas, equipos, entrenamiento y
respaldo a cuerpos de seguridad locales –militares y civiles— intercambio
de información de inteligencia, etc.) en labores como el combate al crimen
organizado, persecución del narcotráfico, entre otras.
Todo este marco legal en el cual se sustentan los comandos militares

unificados, conduce a que la securitización de los problemas regionales,
en el caso de México con el USNORTHCOM y de Centroamérica con
el USSOUTHCOM, lleve consigo la latente potencialidad de la militari-
zación como la respuesta a problemas ajenos al ámbito tradicional de la
responsabilidad de la milicia. Por tanto, las instituciones castrenses podrían
no estar preparadas a fin de encarar dichas problemáticas y eventualmen-
te, causarían más daño que alivio. A partir de esta nueva modalidad se
evidencia una mayor participación de los ejércitos nacionales examinados,
lo cual propicia las siguientes tendencias:
• Un incremento sustancial en el uso de los militares para intervenir en

asuntos políticos, a partir de las experiencias autoritarias durante los
períodos de conflicto armado e inestabilidad social –particularmente
en la década de 1980 en Centroamérica—;
• La estrategia de la llamada “guerra contra las drogas” ha promovido
un mayor papel de los militares en asuntos domésticos cuya compe-
tencia originalmente correspondía a las fuerzas policíacas –México es
ejemplo de ello—;
• La incapacidad y profunda ineficiencia de prácticamente todas las fuer-
zas policiales en la región para atender los actuales problemas de la cri-
minalidad y la violencia en la zona, como la Mara Salvatrucha prove-
niente de Centroamérica y cada vez con mayor presencia en México y
28 United States Code, título 10, sección 374, inciso (b).
51
Estados Unidos, o las operaciones del crimen organizado trasnacional

en la frontera norte mexicana;
• La guerra contra el terrorismo ha ido adquiriendo una importancia
expansiva en términos geográficos, lo cual podría implicar futuras am-
pliaciones del perímetro de seguridad estadounidense; 29
• La definición de seguridad se ha convertido en un tema interméstico, es
decir, las políticas en este rubro requieren tomar en cuenta la existencia
de factores de inseguridad que afectan no sólo al ámbito interno del Es-
tado, sino también tienen repercusiones negativas en cuanto al entor-
no regional. Esta yuxtaposición entre lo nacional y lo internacional en
buena medida responde a la participación de actores no estatales como
fuente constante de amenazas no convencionales y emergentes.30
Colateralmente, este estado de securitización dificulta las posibilidades

de consolidar los regímenes democráticos y el fortalecimiento de las ins-
tituciones civiles encargadas de la seguridad y la procuración de justicia,
no sólo en México y Centroamérica, sino en el resto de América Latina.
Los gobiernos nacionales deben, por una parte, proveer la seguridad co-
rrespondiente que permita un desarrollo humano sostenido. Estos mismos
gobiernos enfrentan desafíos de criminalidad y violencia social donde se
evidencia la debilidad institucional de sus organismos de seguridad y de
administración de justicia en un marco de respeto a los derechos huma-
nos y de gobernabilidad. Además, algunos de ellos han encontrado una
coyuntura propicia para allegarse de recursos externos, en particular del
gobierno de Estados Unidos, a fin de financiar programas relativos al man-
tenimiento y modernización de sus agencias de seguridad o fuerzas arma-
das. Sin embargo, la inyección de dinero del exterior podría representar
un factor de desequilibrio para el sano desarrollo de la democracia en esta
región.
A continuación se examina el apoyo brindado de manera consistente a

las instituciones de las fuerzas armadas en la región por parte de las autori-
dades militares estadounidenses. El interés de Estados Unidos en promover
mayor participación de los ejércitos locales en labores como el combate a
las drogas, responde a lo deficitario de la acción de las instancias policíacas
29 Gaston Chiller y Laurie Freeman (2005) Potential Threat: The New OAS Concept of
Hemispheric Security, WOLA Special Report.
30 Ivelaw Griffith (1996) Caribbean Security on the Eve of the 21st Century, Washington,
INNSS.
52
correspondientes en su misión de controlar la violencia y la inseguridad en

sus respectivos países.
Desarrollo de la política de asistencia militar y

policíaca de Estados Unidos para México y Centroamérica
En esta sección se pretende examinar la asistencia militar y policía-

ca que Estados Unidos otorga a México y Centroamérica, a la luz de la
reconfiguración de la agenda de seguridad regional, pero sobretodo ana-
lizando, si a partir de los ataques terroristas del 11-S se observa un incre-
mento sustancial hacia estos países. Para ello se observa si se ha dado una
flexibilización en el otorgamiento de asistencia a los gobiernos estudiados,
en parte, como respuesta al reforzamiento que Estados Unidos impulsa en
su llamado perímetro de seguridad.
Frente a este panorama, el presente apartado tiene dos objetivos fun-

damentales. Primero, señalar la evolución del financiamiento norteame-
ricano a los programas de asistencia militar y policíaca para México y
Mapa 1
La región de Centroamérica
Fuente: http://enciclopedia.us.es
53
Centroamérica, con el fin de evidenciar si ha habido variaciones luego del

11-S. Segundo, identificar si existen cambios en la política de seguridad de
Estados Unidos en cuanto a la ayuda militar.
Los datos indican que el financiamiento destinado por Estados Unidos

en asistencia militar y policíaca para América Latina tuvo una abrupta caí-
da en el año 2001, como efecto de la coyuntura de los ataques terroristas.
El 11-S obligó a Estados Unidos a concentrar sus recursos en salvaguardar
su seguridad interna. De hecho, tal como lo muestra la Gráfica 1, el finan-
ciamiento para asistencia militar ha tenido una lenta recuperación en los
años siguientes. No obstante, el presupuesto del 2006 en este rubro todavía
no alcanza los niveles que tenía en el 2000 antes de los ataques. De he-
cho, una observación importante emanada de la información compilada
es que, anterior a los ataques terroristas del 11-S, la región recibía ya un
considerable apoyo. La justificación para invertir en la zona respondía a
las definiciones de estrategias contra enemigos no convencionales como el
crimen organizado trasnacional y el narcotráfico.
Gráfica 1
Evolución del financiamiento en asistencia de los
programas estadounidenses para América Latina y el Caribe
1600
Millones de dólares estadounidenses
Asistencia military policiaca Asistencia económica y social

1400
Asistencia económica y social sin el programa MCA o la Iniciativa VIH-Sida
1200
1000
800
600
400
200
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005, est 2006, req
Fuente: Centro para la Política Internacional, Fondo de Educación del Grupo de Trabajo sobre América Latina y la Ofi-
cina en Washington para Asuntos Latinoamericanos. Borrando las divisiones. Tendencias de los programas militares
estadounidenses para América Latina. Diciembre de 2005: http://www.ciponline.org/facts/0512erasesp.pdf
54
La asistencia militar estadounidense para América Latina sólo se había

incrementado a partir del año 2000, con el surgimiento del Plan Colombia
destinado a combatir el narcotráfico. Anteriormente, la asistencia militar
estaba muy por debajo del financiamiento para asistencia económica, la
cual hasta finales de la década de 1990 duplicó el financiamiento para
asistencia militar. Como se ha dicho, el financiamiento asignado a asis-
tencia militar y capacitación después del 2001 no se ha incrementado con
relación al año 2000. No obstante, América Latina sigue siendo la princi-
pal región receptora de asistencia militar y capacitación, pese a que en el
año 2004, Afganistán recibió más fondos para capacitación que Colombia,
hasta entonces el mayor receptor de aportaciones de Estados Unidos.

En los casos de México y Centroamérica, la tendencia presupuestal
no es la misma que para el continente en su conjunto. Como lo indica la
Gráfica 2, el presupuesto destinado a esta región se incrementó, debido en
parte a la creación del Programa de Becas para Estudios Antiterroristas
del Departamento de Defensa. Este programa duplicó las funciones rea-
lizadas por el Departamento de Estado en materia de capacitación. Esto
podría explicarse por el interés del gobierno estadounidense en priorizar
el tema de la guerra contra el terrorismo sobre otros tópicos tradicionales
de la agenda de seguridad regional como el narcotráfico. Antes del 11-S, el
combate al narcotráfico significó la principal justificación para los intentos
de injerencia militar norteamericana en los ejércitos de México y Centro-
américa. Sin embargo, el aumento de fondos del aparato militar estado-
unidense a sus contrapartes en la región no necesariamente ha implicado
la puesta en marcha de un esfuerzo de reestructuración de los cuerpos
castrenses en esas naciones. Por ejemplo, las fuerzas armadas mexicanas
aún carecen de una legislación que les otorgue facultades para intervenir
de manera eficiente ante la eventualidad de un acto terrorista y tampoco se
han contemplado mayores presupuestos asignados a este rubro.
A diferencia de otros países del resto del continente americano, en los

cuales Estados Unidos ha tenido considerables problemas para implemen-
tar su asistencia militar, los gobiernos centroamericanos han aceptado
dichos apoyos como una prolongación de la comunicación estrecha que
sus fuerzas armadas sostienen con el ejército estadounidense. En el caso
mexicano, la aceptación de este tipo de ayuda se da en un alto estado de
confidencialidad. Esto no es de extrañarse por las conocidas dificultades
que históricamente ha tenido el gobierno estadounidense a fin de sostener
una interlocución con el ejército mexicano.
55
Gráfica 2
Evolución del financiamiento destinado por Estados Unidos a México y
Centro América en asistencia militar policiaca 1999-2006 (Mill. dólares)
90
84.56 85.25 85.23
82.6
80
70
60
50
49.69
41.04 México y Centro América
40
32.23 35.31
30
20
10
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: http://ciponline.org/facts/source.htm
Según la Gráfica 3, el incremento de la asistencia militar y policíaca en

la región se explica por el aumento del financiamiento destinado a Méxi-
co, el cual mantiene una relevancia geopolítica para Estados Unidos por
encima de cualquier otro país de la región. Este financiamiento es poco
supervisado por las instancias domésticas mexicanas y al ser impulsado en
gran parte por el propio Departamento de Defensa, también goza de cier-
tas flexibilidades en cuanto al control que se ejerce sobre su destino.
Pese al crecimiento en materia de asistencia militar y policíaca para

México y Centroamérica, se espera que, a partir de 2006, América Latina
en su conjunto, sufra recortes presupuestales en este sentido debido a la
posición asumida por los conservadores en el Congreso de Estados Uni-
dos. Este grupo de legisladores, en un esfuerzo por castigar a los países que
se niegan a exceptuar a soldados estadounidenses de la competencia de
56
Gráfica 3
Financiamiento destinado por Estados Unidos a los países de México y
Centro América en asistencia militar policiaca 1999-2006 (Mill. dólares)
70
60 57.82
54.3 55.48
50.55
50
Belice
Costa Rica
40 El Salvador
Guatemala
Honduras
30 México
27.64 29.88
Nicaragua
21.3
Panamá
20
16.68
10
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: http://ciponline.org/facts/source.htm
la Corte Penal Internacional, han promovido en el presupuesto del 2006

recortes parciales de asistencia militar y económica a 12 países latinoame-
ricanos, entre los cuales se incluyen Bolivia, Brasil, México y Perú. Por otro
lado, un débil incremento o recesión en el financiamiento en asistencia
militar y policíaca se debería a que, en diversos países de la región andi-
na, funcionarios estadounidenses civiles y militares “no lograron enfrentar
adecuadamente los retos provocados por las criticas de la sociedad civil a
las instituciones democráticas; los nuevos gobernantes electos que critican
abiertamente las políticas de seguridad de Estados Unidos y el crecimiento
de movimientos populistas latinoamericanos”.31
31 Haugaard, Lisa, Adam Isacson y Joy Olson, Borrando las divisiones internas. Tenden-
cias de los programas militares para América Latina, Latin America Working Group
Education Fund, Center for International Policy, WOLA, diciembre de 2005.
57
En el ámbito de los cambios en la política interna estadounidense tras

el 11-S, es posible señalar algunos en lo referente a la puesta en marcha
de los programas de asistencia militar. Ahora el Departamento de Defen-
sa tiene mayor control presupuestal sobre ellos, lo cual implica menores
compromisos de fiscalización y menor control de parte del Congreso esta-
dounidense. Esto otorga al Departamento de Defensa un papel decisorio
más importante sobre la política exterior estadounidense y genera poca
claridad en la definición de las fronteras entre ésta y la política de seguri-
dad nacional.
En la actualidad, los Estados en general han sido incapaces de diferen-

ciar las tareas correspondientes a las instituciones de seguridad interna y
externa referentes a la seguridad pública (prevención y administración de
justicia) y seguridad nacional (cuestiones de defensa nacional y militares),
respectivamente. Esto se debe al surgimiento de nuevos desafíos en mate-
ria de seguridad que, por su naturaleza, comprometen a las instituciones
del ramo a actuar no sólo entre ellas, sino también con sus homólogas en
el exterior. Sin duda, el terrorismo y el narcotráfico son los principales
fenómenos criminales trasnacionales de nuestro tiempo. De acuerdo con
Graham H. Turbiville Jr., la trasnacionalización del crimen genera debates
nacionales en torno de la organización y funcionamiento de las estructuras
encargadas de procurar la seguridad en cada país.32 Además, dados los
vínculos estrechos, propios de las relaciones de Estados Unidos con Amé-
rica Latina, la reestructuración del aparato de seguridad estadounidense
posterior al 11-S también ha propiciado una reingeniería institucional en
México y algunos países de Centroamérica.
En Estados Unidos, el debate se centra en, si es debido o no, dotar de

mayor flexibilidad al sistema de seguridad en manos de los Departamentos
de Estado, Defensa y Seguridad Interna, a fin de posibilitar la creación
de fuerzas más autónomas, fáciles de desplegar y capaces de responder
a eventualidades como la invasión a Irak o el terrorismo. Actualmente,
Estados Unidos pone mayor atención “al papel de las fuerzas armadas
en la ‘Defensa de la Patria’ el cual, según conceptos en evolución, com-
prendería funciones militares contraterroristas modificadas, interdicción,
32 Cfr., Turbiville, Graham. H. (2003) “Los cambiantes desafíos a la seguridad y la inte-

racción de las fuerzas armadas de México y de Estados Unidos”, en John Bailey y Jorge
Chabat (comp.), Crimen trasnacional y seguridad pública. Desafíos para México y Es-
tados Unidos, Editorial Plaza y Janés, México, primera edición.
58
de drogas, seguridad fronteriza y otras funciones de seguridad interna en

apoyo a las autoridades civiles”.33 Muestra de ello es el proyecto de Ley
de Autorización de la Defensa Nacional, el cual, a petición del Pentágo-
no, comprendería dotar al Departamento de Defensa de poderes amplios
para capacitar y equipar a fuerzas militares y policiales extranjeras, con
el fin de “reforzar la capacidad de las fuerzas militares o de seguridad de
las naciones socias para desmantelar o destruir redes terroristas, clausurar
escondites para terroristas o participar en apoyar operativos militares o
de estabilidad de Estados Unidos, de una coalición o internacionales”.34
Si bien hasta diciembre del 2005 no había sido resuelto el debate de esta
propuesta en el Congreso norteamericano, sí se han establecido programas
en los que el Pentágono adquiere mayor participación en el campo de la
capacitación a fuerzas militares y policíacas extranjeras.
En 2002, el Congreso autorizó una partida de 17.9 millones de dólares

para el Proyecto de Ley de Asignación de Fondos a la Defensa Nacional.
Esto permitió al Pentágono lanzar una iniciativa de defensa regional deno-
minada Programa de Becas para Estudios Antiterroristas (Counterterrorism
Fellowship Program, CTFP). El CTFP tendría como objetivo financiar “la
asistencia de militares oficiales extranjeros a instituciones estadounidenses
de instrucción militar y a determinados centros regionales para capacita-
ción no letal”.35 En 2003, el CTFP adquirió carácter permanente al ser
reforzado por un nuevo artículo del Código de Estados Unidos que auto-
rizó al Secretario de Defensa a gastar 20 millones de dólares por año en
el Programa. Así, para el año 2004, el 57% del total del financiamiento
destinado a capacitación de extranjeros corrió a cargo del Presupuesto
de Defensa. En la Gráfica 4, se observa cómo el monto del CTFP para
México y Centroamérica es gradualmente mayor año con año, pese a su
decrecimiento en 2005.
33 Ibid., p. 328.
34 109TH Congress, 1st Session. H. R. 1815, 20 de mayo de 2005.
35 Haugaard L., A. Isacson y J. Olson, op. cit.
59
Gráfica 4
Evolución del financiamiento del Programa de Becas
para Estados Unidos Antiterroristas (CTFP), 2003-2006
800
725
700
609
600
500
450
400 México y Centro América
300
300
200
100
0 2003 2004 2005 2006
Fuente: http://ciponline.org/facts/sources.htm.
Por su parte, en el Cuadro 1 se puede apreciar de nueva cuenta que exis-

te una radical diferencia entre el monto de ayuda destinada a México vía el
CTFP comparado con el de los países de la región centroamericana.
CuLa creciente importancia del CTFP como programa de capacitación

en la lucha contra el terrorismo es muestra de la tendencia estadounidense
de flexibilizar y diversificar su sistema de seguridad. De hecho, el CTFP
duplica las funciones de otros programas similares como el Programa de
Educación y Entrenamiento Militar Internacional (International Military
Education and Training –IMET-) bajo la supervisión del Departamento de
Estado, aunque puesto en práctica por el Departamento de Defensa. El
IMET es el principal programa comprendido dentro del proyecto anual
de Ley de Asignación de Fondos para Cooperación Externa. En términos
generales, como lo muestra la Gráfica 5, el financiamiento otorgado por
el Congreso a este Programa se ha mantenido inalterado desde 2001, sólo
con pequeñas fluctuaciones.
60
Cuadro 1
Evolución del financiamiento del Programa de Becas para los estudios
Antiterroristas del Departamento de Defensa (CTFP en miles de dólares)
2003 2004 2005 2006

Belice 8,477
Costa Rica 288,204 11,400
El Salvador 21,090 100,000
Guatemala 17,490
Honduras 14,510 100,000
México 12,000 479,699 450,000 375,000
Nicaragua 5,700 100,000
Panamá 50,412 50,000
Total 300,204 608,778 450,000 725,000
Gráfica 5
Evolución del financiamiento del Programa de Educación y
Entrenamiento Militar Internacional para América Latina (IMET)
16
14.20
14 13.44
12.83 13.44 13.24 12.58
12
9.89 10.95
10
8 América Latina
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: http://www.state.gov y http://www.ciponline.org.
61
Para los casos de México y Centroamérica, la evolución del financia-

miento derivado del IMET no ha sufrido alteraciones desde 2001. Es
importante señalar que la mayor parte de los adiestramientos o entrena-
mientos para los militares de esta región se concentran en el combate al
narcotráfico, a diferencia de los entrenamientos patrocinados por el CTFP,
los cuales se centran en el combate al terrorismo (ver Gráfica 6).
Gráfica 6
Evolución del financiamiento del Programa de Educación y Entrena-
miento Militar Internacional (IMET) para México y Centro América
7
6.40
6
5.87
5.12
5.20
5
4.75
4 4.11
Total
3.45
3
2.99
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Según la Gráfica 7, el Programa con mayor preponderancia en la re-
gión de México y Centroamérica es el IMET. Esto podría invitar a pensar
que la prioridad para Estados Unidos sigue siendo el combate al narcotrá-
fico. No obstante, el debate sobre la delimitación entre seguridad nacional
y seguridad interna ha llevado a los estadounidenses a considerar al nar-
cotráfico como un problema de seguridad nacional, por ser un mecanismo
de acción terrorista.
62
Gráfica 7
Asistencia militar policiaca para México y Centro América
según los programas OMET y CTFP (millones de dólares)
IMET
8,000.000
CTFP
7,000.000
6,000.000
5,000.000
5,198.000 6,403.000 5,669.000 4,753.000
4,000.000
3,000.000
2,000.000
1,000.000
300.204 608.778 450.000 725.000
000 2003 2004 2005 2006
Las consecuencias de la asignación de mayores libertades en actividades

de capacitación al Departamento de Defensa respecto al Departamento de
Estado son diversas. Por un lado, los programas financiados por Defensa
son poco susceptibles de ser fiscalizados por las comisiones legislativas de
las Fuerzas Armadas y Asignación de Fondos para la Defensa Nacional.
Estos órganos del Congreso suelen ser menos rigurosos a la hora de fisca-
lizar el destino de los recursos que las Comisiones encargadas de evaluar
los fondos destinados al Departamento de Estado, es decir, la Comisión
de Asignación de Fondos para Cooperación Externa y la Comisión de
Relaciones Exteriores. Por otro lado, los programas financiados por el De-
partamento de Defensa están menos sujetos a las denuncias de derechos
humanos y democracia establecidos en la Ley de Asistencia Extranjera de
1961. Esto les otorga la discrecionalidad necesaria para actuar cuando lo
crean conveniente.
63
Gráfica 8
Número de elementos entrenados por Estados Unidos en México
y Centro América 1999-2004 bajo los programas IMET y CTFP
3500
3260
3004
3000
2878
2500
2476
2162
2000
México y Centro América
1500
1000
500
0
1999 2001 2002 2003 2004
Ahora bien, las consecuencias negativas de dicho empoderamiento del

Pentágono no son menores. Al confundir las funciones militares y poli-
ciales o al plantear como problemas de seguridad nacional determinadas
problemáticas de seguridad pública, se corre el riesgo de justificar con ello
respuestas militares a conflictos sociales. No obstante, este tipo de plantea-
mientos es congruente con la nueva doctrina de “seguridad multidimen-
sional” de la Organización de Estados Americanos (OEA), incluida en su
Declaración sobre Seguridad en las Américas, dada a conocer en el mes de
Octubre del 2003. En dicha Declaración, la OEA señala: “las amenazas,
preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el Hemisferio son de
naturaleza diversa y alcance multidimensional y el concepto y los enfoques
deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que
incluyan aspectos políticos, sociales, de salud y ambientales”.36 El potencial
36 Cfr., http://www.oas.org.
64
negativo de esta clase de prescripciones se exacerba cuando los controles

civiles más allá del ámbito del Ejecutivo son sumamente débiles, lo cual
abre espacios de autonomía por parte de instituciones como la militar, a fin
de construir sus propias agendas sin una clara rendición de cuentas. Para
efectos de transparencia, las instituciones tendrían una amplia ventana de
oportunidad con el propósito de manejar con mayor discrecionalidad el
financiamiento estadounidense y no rendir cuentas sobre su uso o benefi-
cios derivados de él.
Cuadro 2
Evolución del financiamiento destinado por Estados Unidos a México
y Centroamérica en asistencia
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Belice 0.54 0.4 0.82 0.82 0.86 0.88 0.8 0.8
Costa Rica 1.06 2.96 1.65 1.3 1.15 0.91 0.91 0.96
El Salvador 0.82 4.34 3.15 10.05 5.57 8.49 5.1 16.69
Guatemala 3.23 3.44 3.35 3.66 2.9 3.4 7.26 2.82
Honduras 1.01 1.33 1.78 1.76 1.84 4.61 3.02 3.12
México 21.3 16.68 27.64 54.3 29.68 55.48 57.82 50.55
Nicaragua 0.64 0.45 0.55 1.09 1.84 2.7 2.57 1.62
Panamá 3.63 5.71 2.1 11.58 5.85 8.78 7.75 6.04
Total 32.23 35.31 41.04 84.56 49.69 85.25 85.23 82.6

Por último, vale la pena señalar que el Programa de Control Interna-

cional de Narcóticos (INC) es el más importante contemplado en la Ley de
Asistencia Extranjera de Estados Unidos. Este programa es administrado
por el Departamento de Estado y financia una amplia serie de actividades,
entre las cuales destacan la sustitución de cultivos, programas de fumiga-
ción, reforma judicial, derechos humanos y paz, transferencias de armas y
entrenamientos para fuerzas militares y policías. Para el caso de los países
que nos ocupan, sólo México, Costa Rica, Guatemala y Panamá perciben
financiamiento derivado de este Programa; de éstas naciones, México es el
65
Cuadro 3
Número de elementos entrenados por Estados Unidos en
México y Centroamérica
1999 2001 2002 2003 2004

Belice 436 55 91 260 34
Costa Rica 402 258 286 297 21
El Salvador 355 1.082 607 488 415
Guatemala 190 152 205 92 190
Honduras 325 475 967 439 282
México 622 857 600 520 892
Nicaragua 71 85 97 250 111
Panamá 75 40 25 914 217
Total 2,476 3,004 2,878 3,260 2,162
Fuente: http://ciponline.org/facts/sources.htm
país que ha recibido la mayor cantidad de recursos del INC desde 2002.
En el caso de México, la justificación para asignarle más financiamiento
ha sido la intención de fortalecer los mecanismos de intercambio de infor-
mación con otras instancias no civiles en materia de seguridad y adminis-
tración de justicia, particularmente la Secretaría de la Defensa Nacional,
ya que esta institución ha ido incrementando paulatinamente su participa-
ción en las tareas de combate al narcotráfico.
La preocupación estadounidense por el crimen trasnacional y su ope-

ración en la región de México y América Central también toma en cuenta
cómo estos factores inciden en otros fenómenos que no necesariamente
tienen una naturaleza amenazante desde la perspectiva de la seguridad.
El ingreso no autorizado de personas a un territorio extranjero representa
una acción ilegal. Sin embargo, en el caso de la migración indocumentada
hacia Estados Unidos, muchos individuos que optan por transgredir las le-
yes de inmigración de ese país no lo hacen con el propósito de participar en
actos terroristas o cuando menos en principio, de unirse a las redes crimi-
nales trasnacionales. Desafortunadamente, el camino rumbo a la búsque-
da de mejores oportunidades de trabajo en Estados Unidos está lleno de
66
Gráfica 9
Evolución del financiamiento del Programa Internacional Antidrogas
(International Narcotics Control, INC)
Mdd
35 34.90 34.31
30
25
20 Guatemala
México
15 Panamá
9.65
10 7.98 7.30
4.62 4.32
5 2.45 3.59
1.94 1.81 2.07 1.23 1.65
0.85
0
2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: http://www.ciponline.org.
escollos. La presencia de la delincuencia organizada en el trayecto es uno

de ellos. Miles de centroamericanos inician las penurias de su viaje a terri-
torio estadounidense justo al ingresar a la primera frontera de Norteamé-
rica: el límite entre México y Centroamérica. Los emigrantes se enfrentan
tanto a la extorsión de funcionarios públicos y privados en México, como
a las redes delictivas del narcotráfico y la trata de personas, entre otras.
Varias de estas personas, ante la falta de recursos para continuar su trave-
sía, encuentran la opción de obtener dinero por la vía de la colaboración
o plena incorporación a las actividades del crimen organizado. Además,
la porosidad de la frontera meridional mexicana ha dejado el camino más
o menos libre al crimen trasnacional para operar desde Sudamérica hasta
la región limítrofe entre México y Estados Unidos. Ello ha facilitado a los
cárteles del narcotráfico el paso hacia Estados Unidos. Como ya se explicó
con anterioridad, el perímetro de seguridad estadounidense, representado
en la zona jurisdiccional del USNORTHCOM, termina en la frontera
sur mexicana. En el siguiente apartado se explica cuál ha sido la visión
reciente de Washington respecto al imperativo de reforzar la seguridad en
los límites sureños de América del Norte.
67
La frontera sur de México y su creciente importancia para la

seguridad estadounidense
Desde finales de la década de 1970 apareció una nueva variable en la

realidad regional de las zonas fronterizas del sur de México: el incremento
de los inmigrantes ilegales procedentes de Centroamérica. En aquel enton-
ces, estas personas buscaban refugio en México –aprovechando las facili-
dades para cruzar la frontera— o utilizaban el territorio mexicano como
paso rumbo a Estados Unidos, huyendo de los conflictos bélicos presentes
en sus países de origen. Así, muchos nicaragüenses, salvadoreños, guate-
maltecos y hondureños acabaron por instalarse como refugiados dentro o
en las cercanías de varias de las poblaciones fundadas en el contexto del
Plan Chiapas,37 con la consecuente carga económica y social para pue-
blos ya de por si muy pobres. Ahora bien, contrario a lo sucedido con
los mexicanos que al irse a Estados Unidos en busca de mejores ingresos
laborales se encuentran con culturas y costumbres muy distintas a la de
sus lugares de procedencia, los centroamericanos pueden mezclarse étnica
y culturalmente con relativa facilidad con los habitantes de lugares como
Chiapas, Oaxaca o Tabasco. Esta similitud entre los pobladores del sur de
México y los de América Central representa un factor más para la falta de
claridad en la definición de los límites con los vecinos meridionales. Entre
1984 y 1985, se reconocían alrededor de 45 mil refugiados guatemaltecos
en los Estados del sur de México. Según Edith Kauffer, no hay estimacio-
nes exactas sobre el número de asentamientos guatemaltecos en Chiapas.
No obstante, sus investigaciones establecen que, en el año 2000, esa cifra
ascendía a 72 y el tamaño de cada una oscilaba entre el de unas cuan-
tas familias, hasta 2,500 personas.38 De acuerdo con Kauffer, el proceso
de conformación de la frontera sur ha sido influido por “acontecimientos
muy particulares tales como el levantamiento armado zapatista de 1994,
la migración indocumentada centroamericana en tránsito hacia Estados
Unidos y más recientemente, la ‘amenaza terrorista’ derivada del 11-S”.39
37 En el marco de este programa propuesto en 1983 por el entonces presidente Miguel De la
Madrid, se invirtió en el mejoramiento de caminos y carreteras, modernización de puestos
fronterizos, apoyos a los productores agrícolas, mantenimiento de la infraestructura petro-
lera e hidroeléctrica, entre otras cuestiones. No obstante, el atraso crónico del estado, los
errores de planeación –entre los cuales destaca la fundación de asentamientos humanos
que, una vez establecidos, nunca les fue proporcionada una infraestructura de servicios
básicos—, la mala situación de la economía nacional en el decenio de 1980 y la corrupción
en el manejo de los recursos, hicieron insuficiente e inoperante dicho esfuerzo.
38 Kauffer, Edith F, op. cit., p. 17.
39 Ibid., p. 9.
68
a) Migración en la frontera sur
Además de los problemas estructurales de pobreza, marginación y dis-

criminación propios de la región sur de México, la migración se ha con-
vertido en el eje de conflictos muy serios para la preservación del estado de
derecho y la seguridad en la zona. Aunado al tradicional tránsito de emi-
grantes propio de la frontera sur, se han exacerbado dos fenómenos crimi-
nales derivados de ello: el tráfico y la trata de personas. De acuerdo con la
Convención Internacional contra el Crimen Transnacional Organizado,
tráfico de personas es “la facilitación de la entrada ilegal de una persona en
un país, con el fin de obtener directa o indirectamente un beneficio finan-
ciero u otro beneficio de orden material”; por otra parte, la trata de perso-
nas “no necesariamente tiene que ver con el tránsito fronterizo, ni con la
trasgresión de una frontera, pero en general no implica un acto voluntario
del afectado”.40 Al seguir estas definiciones, el tráfico de individuos es en sí
un acto de crimen transnacional violatorio de las leyes migratorias de los
Estados. Ante la frágil infraestructura de vigilancia en la zona fronteriza
del sur (en 2005, apenas existían 13 puestos de control41 y 280 agentes del
Instituto Nacional de Migración (INAMI)42 para las 4 entidades limítrofes
de la región) y aún con lo inexpugnable de buena parte de ese territorio
(ríos caudalosos, cerrados bosques tropicales y serranías de difícil acce-
so), cruzar rumbo a México es, en términos relativos, sencillo. Una rústica
panga hecha de maderos o lámina metálica con neumáticos amarrados en
los costados es suficiente a fin de entrar al país. Esta “facilidad” baja las
tarifas de los pangueros, quienes cobran entre 5 y 50 pesos por persona,
una cantidad irrisoria comparada con los 15 o 30 mil pesos que llegan a
pagar los inmigrantes a los “polleros” en la frontera norte. Sin embargo,
las dificultades se viven ya estando en el interior de territorio mexicano.
40 Juan Artola, “Tráfico de personas: cruce de fronteras, documentos de identidad y prin-

cipales rutas”, presentación en el Foro Hacia una política migratoria integral en la Frontera Sur
de México, Tapachula, 20 de mayo de 2005.
41 En Chiapas son nueve (Cd. Hidalgo, Talismán (cerca de Tapachula), Cd. Cuauhtémoc
(al sur de Comitán), Cármen Xhan (a un costado de los Lagos de Montebello), Mazapa
de Madero (en la Zona de Marqués de Comillas al este de la selva Lacandona), Unión
Juárez (junto al cauce del río de la Pasión) y Frontera Corozal (cerca de la antigua ciu-
dad maya de Yaxchilán)). En Tabasco se encuentran dos garitas en El Ceibo al sureste
de Tenosique, en Quintana Roo dos en Chetumal (únicas entradas oficiales a Belice) y
en los casi 200 kilómetros de frontera entre Campeche y Guatemala no existe estación
fronteriza alguna.
42 Fuente: Comisión de Población y Desarrollo del Senado de la República, 2005.
69
El objetivo final de la mayoría de los inmigrantes provenientes del sur,

es llegar a Estados Unidos, lo cual, de entrada, les plantea dos problemas:
transitar México de frontera a frontera de lograrlo, dar el brinco a Estados
Unidos (con el pago al “pollero” de por medio). Esta situación condu-
ce a dos preguntas básicas: ¿qué rutas recorren los inmigrantes desde el
sur del país hasta el umbral del territorio estadounidense? y ¿quién los
“ayuda” en esta aventura? La respuesta a la primera interrogante presenta
una compleja red de transporte comprendiendo medios terrestres, aéreos
y marítimos. Entre los más usados están los peligrosos recorridos en tre-
nes de carga en las conexiones Tapachula-Salina Cruz-Coatzacoalcos o
Tenosique-Coatzacoalcos. En el trayecto, algunas personas han resultado
heridas e incluso pierden la vida al caer de los vagones y ser atropellados en
las vías del ferrocarril. Una vez en Veracruz, pueden seguir su camino por
carretera rumbo al Distrito Federal tomando autobuses, pidiendo “aven-
tón” o viajando en el interior de la caja de un trailer. Esta opción irreme-
diablemente evoca la tragedia ocurrida en mayo del 2003 en el Condado
de Victoria, Texas, cuando al menos 19 indocumentados murieron tras
haber sido abandonado el trailer donde eran transportados y ser sometidos
a altísimas temperaturas encerrados en la caja del vehículo. Por último,
al llegar a la Ciudad de México –vía Coatzacoalcos-Puebla o Juchitán-
Oaxaca-Puebla—los inmigrantes tienen dos opciones primordiales: tomar
un vuelo a Ciudad Juárez o continuar su trayecto por carretera.
Ciertamente, estas rutas no son las únicas y tampoco son las más origi-
nales (basta mencionar la opción de bordear por mar y tierra la costa del
Pacífico en lanchas rápidas, autos y camiones al estilo del narcotráfico),
pero sí son de uso común. La identificación de estos “caminos de migra-
ción” ha propiciado un importante aumento en el número de detencio-
nes llevadas a cabo por el INAMI. Esta institución dio a conocer la cifra
de deportaciones de centroamericanos de enero a diciembre del 2005, la
cual superó las 235 mil, 14.7% mayor a las realizadas en el año 2004.43
En cuanto a la nacionalidad de los afectados, en el 2005, el 42.8% de los
deportados eran guatemaltecos, 33.6% eran hondureños, 18.3% eran sal-
vadoreños, 1.5% eran nicaragüenses y 0.9% ecuatorianos. No obstante, un
dato a considerar es que, entre enero y diciembre del 2005, apenas un 44%
de las detenciones tuvieron lugar en Chiapas, 8.8% en Tabasco y 0.9%
en Quintana Roo, es decir, menos de 54% de los ilegales son capturados
cerca de la frontera sur de México. De hecho, en el año 2005, el Distrito
43 Propuesta de política migratoria integral en la frontera sur de México, p. 1.
70
Federal fue la cuarta entidad con mayor número de detenciones con 5.8%
del total, buena parte de ellos ocurridos en el Aeropuerto Internacional
Benito Juárez (Cuadro 4).44
Cuadro 4
Estados con mayor número de detenciones
de inmigrantes ilegales (2005)45
Estado Porcentaje de detenciones

Chiapas 44.0%
Veracruz 10.6%
Tabasco 8.8%
Distrito Federal 5.8%
Oaxaca 5.4%
Tamaulipas 3.4%
Sonora 2.6%
Coahuila 1.9%
Nuevo León 1.8%
Puebla 1.7%
b) Los inmigrantes a merced del crimen organizado
Con la finalidad de contestar la pregunta sobre quiénes “colaboran”

con los inmigrantes ilegales en su camino, es necesario retomar el tema del
tráfico de personas. Según datos revelados por el Procurador de Justicia de
Chiapas, Mariano Herrán Salvatti, las redes de tráfico de indocumentados
–manejadas en muchos casos por miembros de la Mara Salvatrucha—
pueden cobrar entre 500 y 1500 dólares por el viaje desde Chiapas hasta el
norte del país.46 Esta “cuota” incluye protección contra alguna autoridad
despistada que los encuentre en el camino y el “servicio” de guía para
44 Estadísticas Migratorias, Instituto Nacional de Migración, vol. XII, n. 1, 2006, p. 59.

45 Ibid.
46 “FBI Teams With Mexico to Probe International Gang; Effort to counter Mara Salva-
trucha focuses on Chiapas state, a center of human smuggling”, Los Angeles Times, 15 de
abril de 2005.
71
tomar la ruta más eficaz hacia el norte. Además, un efecto colateral de la

existencia de estas redes es el reclutamiento y utilización de inmigrantes
realizado por la Mara. El mayor porcentaje de los centroamericanos in-
gresados ilegalmente a México no pertenecen a estas bandas criminales,
pero varios de ellos terminan involucrándose en sus actividades –si bien no
uniéndose a la organización—a cambio del pago por llevarlos a la fron-
tera. En realidad, más de la mitad de los “mareros” operando en México
podrían ser connacionales. Para mayo del 2004, de acuerdo con cifras de
la Secretaría de Seguridad Pública de Chiapas, el 63% de los “mareros”
cautivos en prisiones de la entidad eran mexicanos.
Para quienes deciden irse “por la libre”, podrían enfrentarse, ya sea

a la detención y deportación por agentes migratorios mexicanos o a la
extorsión, práctica ejercida tanto por ciertos funcionarios de migración
como por particulares. Por ejemplo, de acuerdo con el testimonio de un
indocumentado hondureño detenido en el Estado de Guanajuato (cerca de
1,500 kilómetros después de haber ingresado por Tabasco) los guardias de
Ferromex –empresa de capital mexicano y estadounidense encargada de
las redes ferroviarias del país— lo despojaron de sus únicos 400 pesos para
permitirle abordar un tren de carga en Tenosique.47
Ahora, ¿qué sucede cuando el emigrante no tiene dinero para ser sujeto
de extorsión? Es aquí donde entra el tema de la trata de personas. Según
declaraciones del colectivo de organizaciones no gubernamentales “Foro
Migrantes”, los centroamericanos en la frontera sur son víctimas de críme-
nes como robo, maltrato físico, homicidio, así como explotación laboral y
sexual.48 Este último tipo de delito afecta principalmente a las mujeres. De
acuerdo con la Primera Encuesta sobre Migración en la Frontera Guate-
mala-México (EMIFGUAMEX), un 70 % de los inmigrantes en la fronte-
ra sur han sufrido actos de violencia y un 60% han padecido algún tipo de
abuso sexual. Incluso, los indocumentados llegan a utilizar a las mujeres
con quienes viajan como salvoconductos ante algunos agentes migratorios
desempeñándose de mala fe, o con los traficantes de personas. También es
común encontrar a centroamericanas ilegales trabajando como empleadas
domésticas o en los plantíos cafetaleros del Soconusco, recibiendo sala-
rios muy por debajo de los cánones legales. Respecto a los varones, el
47 “´Truncan´ su sueño 29 indocumentados”, Periódico A.M. de Irapuato, 20 de mayo de
2005.
48 “La Mara, asunto de seguridad nacional: SG”, La Jornada, 21 de abril de 2005.
72
Vicecónsul de Guatemala en Ciudad Hidalgo, Carlos Chopen, declaró

en marzo del 2005 sobre la potencialidad de que cinco mil jornaleros de
su país sean explotados en las fincas cafetaleras chiapanecas.49 En años
recientes, la caída de los precios del café ha propiciado que los productores
prefieran contratar mano de obra ilegal para abaratar sus costos.
De acuerdo con el INAMI, en el año 2004 se realizaron aproximada-

mente 1 millón 830 mil cruces a través de la frontera sur de México; 22%
de ellos se llevaron a cabo de forma ilegal. Cabe señalar que las autori-
dades migratorias mexicanas sustentan sus estadísticas y estimados en el
número de detenciones de indocumentados por parte de sus agentes. No
obstante, el INAMI reconoce no tomar en cuenta en sus cifras a quienes
consiguieron transitar por México y llegar a Estados Unidos. Según los
datos del INAMI, entre 2001 y 2004, la inmigración ilegal registrada cre-
ció un 41%, mientras los internamientos documentados disminuyeron un
33%.50 Comparados con las cifras de alrededor de 350 millones de cruces
en los límites entre México y Estados Unidos, dichas cifras pueden resultar
insignificantes. Sin embargo, el breve panorama de la cuestión migratoria
al sur de México, presentado en las líneas anteriores, sólo es la base de
problemas más complejos relacionados con la porosidad de la zona fron-
teriza, tales como la insuficiente acción de las autoridades migratorias y la
administración de justicia migratoria; la expansión de las actividades de
grupos criminales trasnacionales en México, como la Mara Salvatrucha;
su vinculación con otras vertientes del crimen organizado como el narco-
tráfico; traficantes de flora y fauna exótica; contrabandistas de armas y los
denominados “polleros” por mencionar los más relevantes.
Aunado a esto, cada vez adquiere más fuerza la percepción de Was-

hington acerca de la necesidad de incluir como parte del perímetro de
seguridad estadounidense a la franja limítrofe entre México y América
Central. En los últimos años, en especial tras los atentados terroristas del
11-S, no sólo personas de origen centroamericano han trasgredido de ma-
nera ilegal la frontera sur de México, sino también han sido reportados
casos de detenidos asiáticos (iraquíes, chinos, norcoreanos) y del norte de
África, quienes tenían la intención de pasar hacia Estados Unidos. El po-
tencial del ingreso de presuntos terroristas a Estados Unidos vía México,
49 “Son explotados cinco mil jornaleros en fincas de Chiapas, estima Guatemala”, Proceso,
18 de marzo de 2005.
50 Propuesta de política migratoria integral en la frontera sur de México, p. 1.
73
sumado a la creciente preocupación de los vecinos del norte por la Mara

Salvatrucha –ejemplo de ello fueron las declaraciones dadas en el mes de
abril del 2005 por el Director adjunto de la División de Investigaciones
Criminales del FBI, Chris Sweker: “[las pandillas procedentes de América
Latina] son una de las mayores amenazas para la seguridad de todos los
estadounidenses”—,51 convierte a la frontera sur mexicana, parafraseando
al investigador norteamericano especialista en temas mexicanos, George
W. Grayson, “la tercera frontera de Estados Unidos”.52
c) Estados Unidos y la frontera sur mexicana
En el mes de junio del 2006 dieron inicio los trabajos de lo que se vis-
lumbra como un prolongado y difícil proceso de conciliación de proyectos
legislativos sobre reformas a las leyes de inmigración en Estados Unidos.
En diciembre del 2005, la Cámara de Representantes dio luz verde a la
propuesta H.R. 4437 o Ley de Protección Fronteriza, Antiterrorismo y
Control de la Inmigración Ilegal (conocida como Ley Sensenbrenner)
cuyo objetivo primordial fue reforzar la seguridad en la frontera México-
Estados Unidos y fortalecer los mecanismos de supervisión de empleadores
y trabajadores, a fin de desincentivar la contratación de indocumentados.
En mayo de 2006, el Senado norteamericano aprobó la S. 2611 o Ley para
la Reforma Migratoria Integral (CIRA). El espíritu de esta legislación es
dotar de los recursos necesarios a las autoridades de administración de jus-
ticia migratoria para tener mayor control de los flujos ilegales de personas,
como regularizar la situación de cerca de 7 millones de indocumentados
presentes en Estados Unidos, sea por la vía de la amnistía o por su inscrip-
ción a un programa de trabajadores huéspedes. Ahora bien, aunque el
tema de la regularización será el más polémico en la llamada conferencia
bicameral, es importante indicar que ambas iniciativas cuentan con pun-
tos de coincidencia. Entre ellos destaca la preocupación del Capitolio por
combatir las amenazas transnacionales provenientes de América Central.
A pesar de que la versión de los representantes no hace mención específica
a la frontera sur de México, los senadores sí manifiestan su interés en dise-
ñar planes de cooperación con México con la finalidad de modernizar los
servicios fronterizos en los límites con Centroamérica. Así, la versión final
de la eventual reforma migratoria estadounidense tiene grandes probabili-
dades de incluir provisiones en ese sentido.
51 Chris Sweker, cit. en “Pandillas, amenazas para EU”, El Universal, 21 de abril de 2005.
52 George W. Grayson, op. cit.
74
La H.R. 4437 en su sección 114 establece que “en un plazo no ma-

yor a un año después de la puesta en marcha de esta ley, el Secretario de
Seguridad Interna deberá reportar al Comité de Seguridad Interna de la
Cámara de Representantes sobre el progreso de [su dependencia] en el
seguimiento de las rutas de las pandillas centroamericanas a través de la
frontera internacional entre México y Estados Unidos”.53 Como puede
apreciarse, el enfoque de la llamada Ley Sensenbrenner se remite a la se-
guridad en el perímetro inmediato de sus fronteras nacionales y de ningún
modo se preocupa si las bandas criminales operan o no al sur de su línea
divisoria. Por el contrario, la S. 2611 –en su sección 114 también—trata
del mejoramiento de la seguridad en la frontera sur de México:
➣ Asistencia técnica
El Secretario de Estado, en coordinación con el Secretario de Seguri-

dad Interna, deberá trabajar en cooperación con el Ministro de Asun-
tos Exteriores de Canadá y con las autoridades competentes del gobier-
no de México a fin de establecer un programa:
1) para evaluar las necesidades especificas de Guatemala y Belice en el
mantenimiento de la seguridad de las fronteras internacionales de
esos países;
2) para usar [dicha evaluación] para determinar el monto del apoyo
técnico y financiero que requerirían Guatemala y Belice de parte
de Canadá, México y Estados Unidos a fin de cubrir tales requeri-
mientos;
3) para proporcionar asistencia técnica a Guatemala y Belice con el
objetivo de fomentar la creación de un sistema de pasaportes y
documentos de viajero seguros en dichos países; y
4) para persuadir a Guatemala y Belice a:
• controlar el tráfico y trata de personas;
• prevenir el uso y manufactura de documentos de viajero falsos; y
• compartir información relevante [para la seguridad regional] con
México, Canadá y Estados Unidos.
53 H.R. 4437, Border Protection, Antiterrorism, and Illegal Immigration Control Act of
2005, título I, sección 114.
75
➣ Seguridad fronteriza para Belice, Guatemala y México
El Secretario de Seguridad Interna, en colaboración con el Secretario

de Estado, deberá trabajar para cooperar:
1) con los funcionarios correspondientes del gobierno de Guatemala
y el gobierno de Belice a fin de proporcionar asistencia en materia
de administración de justicia a Guatemala y Belice, la cual trate
específicamente dichos asuntos de inmigración que permitan incre-
mentar la capacidad del gobierno de Guatemala para desmantelar
las organizaciones dedicadas al tráfico de personas y sea capaz de
obtener controles adicionales sobre la frontera internacional entre
Guatemala y Belice; y
2) con los funcionarios correspondientes del gobierno de Belice, del
gobierno de Guatemala, el gobierno de México y los gobiernos de
los países vecinos contiguos a fin de establecer un programa para
proveer de equipo, asistencia técnica y vehículos necesarios para
administrar, regular y patrullar las fronteras internacionales entre
México y Guatemala y entre México y Belice.
➣ Monitoreo de las pandillas centroamericanas.-
El Secretario de Estado, en coordinación con el Secretario de Segu-

ridad Interna y el Director de la Agencia Federal de Investigaciones
[FBI], deberá trabajar para cooperar con los funcionarios correspon-
dientes del gobierno de México, el gobierno de Guatemala, el gobierno
de Belice y los gobiernos de otros países de América Central:
1) para evaluar los impactos directos e indirectos sobre Estados Uni-
dos y América Central de la deportación de criminales extranjeros
violentos;
2) para establecer un programa y base de datos a fin de monitorear
individuos involucrados en actividades criminales de las pandillas
centroamericanas;
3) para desarrollar un mecanismo que sea aceptable para los gobier-
nos de Belice, Guatemala, México, Estados Unidos y otros países in-
volucrados a fin de notificar a dichos gobiernos si un sospechoso de
participar en actividades criminales será deportado al país en cues-
tión antes de aplicar tal deportación y para proporcionar el apoyo
necesario para la reintegración de dicho deportado a ese país;
76
4) para desarrollar un acuerdo a fin de compartir toda la información

relevante relacionada con los individuos involucrados con las pandi-
llas centroamericanas.54
Así, la propuesta de reforma migratoria aprobada en el Senado abre

una oportunidad no sólo al gobierno de México sino también a los gobier-
nos centroamericanos, para obtener recursos, asistencia técnica y logística
a fin de emprender un plan de modernización de la infraestructura fron-
teriza y de seguridad en la región. Asimismo, CIRA podría representar
un paso importante en la coordinación entre Estados Unidos, México y
América Central en la difícil labor de mejorar la seguridad en la región.
Sin embargo, la S. 2611 todavía tendrá que conciliar sus contenidos con
la H.R. 4437 de la Cámara de Representantes, por lo cual no está de
ninguna forma garantizada la materialización de esta sección relativa a la
frontera sur mexicana.
Conclusiones
Por el momento, resulta un tanto forzado hablar de convergencias entre

las políticas de seguridad regional entre México y Estados Unidos y aque-
llas entre América Central y Estados Unidos. En primera instancia, la con-
figuración de los comandos unificados del Departamento de Defensa hace
una clara distinción al colocar a México dentro del USNORTHCOM y a
Centroamérica en el USSOUTHCOM. Sin embargo, el Comando Sur sí
cuenta con un área de asistencia en materia de seguridad que trabaja en
países americanos fuera de su jurisdicción como Cuba, Bahamas y Méxi-
co. Del mismo modo, el USSOUTHCOM cuenta con oficinas de vincula-
ción en México y Bahamas, las cuales están a cargo de establecer contacto
con los aparatos militares de esas naciones del Comando Norte. También
hay un creciente interés estadounidense en consolidar la infraestructura
fronteriza en el sur del territorio mexicano y crear mayor vinculación en
materia de seguridad entre México y sus vecinos sureños. La securitización
de la agenda mesoamericana –como antiguamente se denominaba a la
zona entre el centro de México y el istmo panameño—está en progreso.
Por otra parte, México no sólo se encuentra bajo el paraguas del US-
NORTHCOM, sino también es incluido en la esfera fundamental de ac-
ción del recientemente constituido Departamento de Seguridad Interna
54 S. 2611, Comprehensive Immigration Reform Act of 2006, título I, sección 114.
77
estadounidense. El gobierno federal mexicano intercambia y mantiene

una interlocución intensa con una amplia gama de agencias estadouni-
denses de seguridad. En ocasiones, esta estrecha vinculación hace presa
a México de la dinámica interna que se realiza a nivel del Congreso para
la asignación de recursos. Asimismo, el Ejecutivo mexicano mantiene una
línea de comunicación con el Departamento de Estado y los programas
que se deriven de ésta y al mismo tiempo, ha ido incrementando la coor-
dinación entre la Secretaria de la Defensa Nacional –SEDENA- y otras
instancias del orden militar con las dependencias encargadas de la defensa
en Estados Unidos.55
Del lado mexicano, la pluralidad de agencias y actores también es am-

plia y poco homogénea, ya que para una parte de la estrategia antinarcó-
ticos se trabaja con la SEDENA mientras otra corresponde a la Procura-
duría General de la República. En el ámbito del reforzamiento de fronte-
ras y políticas de prevención criminal, la interlocución se hace de manera
directa con la Secretaria de Gobernación y la Secretaria de Seguridad
Pública. Con este panorama, es difícil evaluar la capacidad de influencia
de la política estadounidense sobre las estrategias domésticas mexicanas,
porque a primera vista salta una evidente dispersión de agencias y actores
de seguridad, la cual no necesariamente sigue siquiera la agenda de la
relación bilateral.
México ocupa un lugar en la política interna norteamericana y en el

ámbito del Congreso estadounidense donde se demandan mayores com-
promisos en el marco incluso del TLCAN o de la Alianza para la Seguri-
dad y la Prosperidad en América del Norte (ASPAN).56 Al ser el vecino del
sur de Estados Unidos y compartir una amplia frontera común de 2,369
kilómetros, los actores políticos de ese país exigen compromisos a las au-
toridades mexicanas que el gobierno actual tiene dificultades para cumplir.
55 “Encuentro Rumsfeld y Vega”, Reforma, 14 de mayo de 2006.

56 La Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN) fue dada
a conocer el 23 de marzo de 2005 por los presidentes George W. Bush (Estados Unidos),
Vicente Fox (México) y el primer ministro Paul Martin (Canadá). De acuerdo con el
reporte de planeación entregado a los tres líderes norteamericanos, la seguridad de la
región requiere “contar con medidas coordinadas y sin fisuras, dentro y más allá de [sus]
fronteras, para ofrecer a [sus] pueblos y a [su] infraestructura el máximo nivel común
posible de protección contra terroristas y otros criminales, así como contra desastres
naturales comunes”, (Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte,
Reporte a los Mandatarios, junio 2005, p. 3).
78
Esta dificultad responde en parte a la crisis institucional de resquebraja-

miento del aparato de seguridad y administración de justicia en México
y por otra, a las sombras del nacionalismo mexicano que sacan a la luz
pública compromisos mayores para atender las preocupaciones estadouni-
denses.
En la región centroamericana, la política estadounidense se ha con-

centrado en potencializar a los ejércitos y garantizar su capacidad de des-
pliegue para proteger los intereses estadounidenses en la zona. Históri-
camente, Estados Unidos ha operado en América Central por medio de
diversos actores políticos, económicos e incluso, delictivos o fuera de la ley.
Empresas trasnacionales (frutícolas desde el siglo XIX e industriales en
fechas más recientes), redes comerciales, actividades de filibusteros inde-
pendientes (en los siglos XIX y XX) y operaciones encubiertas diseñadas
en Washington (apoyo a movimientos rebeldes o a dictaduras militares en
la segunda mitad del siglo XX, por ejemplo) han sido los protagonistas
principales de la presencia estadounidense en Centroamérica.
Los casos de México y América Central confirman la tesis de Schulz

de que de una forma u otra, la política norteamericana hacia esta región
ha fomentado la militarización de la ley y el aparato de seguridad nacional
para imponer el orden y la seguridad. Esto ha sido posibilitado por un
contexto general de precario equilibrio democrático, aunque este factor
también puede acarrear consecuencias negativas por la implementación
de esta estrategia. Día a día, las fuerzas armadas se ven más legitimadas
para ser los custodios de ciertas actividades otrora facultad de autoridades
civiles. El problema de ello es la falta de contrapesos reales y eficaces de
control civil, lo cual lleva implícito el riesgo de acabar claudicando ante
prácticas autoritarias del pasado. En la actualidad, es evidente la falta de
claridad entre las doctrinas de inteligencia de seguridad nacional y de se-
guridad ciudadana, lo que se ve acompañado de un considerable incre-
mento en las violaciones de derechos humanos. Estos desarrollos sin duda
colocan en serio riesgo la viabilidad democrática de la región.
En la región prevalece un déficit en la competencia y control civil con

liderazgos sólidos para diferenciar las esferas de seguridad nacional de la
seguridad ciudadana. Es imperativo que los gobiernos legítimamente elec-
tos trabajen en la definición clara de las misiones y papeles para las fuerzas
armadas, no sólo en un contexto de corresponsabilidad de la seguridad
79
regional con Estados Unidos, sino sobretodo por el propio sostenimiento

de los regimenes democráticos. Parece complicado que en el marco de
la administración Bush se presente una disminución en los apoyos a las
fuerzas de seguridad mexicanas y centroamericanas, en particular a las
de defensa. Sin embargo, el gobierno estadounidense está obligado a que
el adoctrinamiento proporcionado provea una visión democrática de las
relaciones cívico-militares en la zona.

Existe poca evidencia de la implementación de suficientes programas
de capacitación a civiles en temas de seguridad nacional y estrategias de
defensa. La preferencia por el adiestramiento a militares es más clara. Esto
coloca a los civiles en asimetría con los militares, lo cual a su vez genera
una gran desconfianza entre ambas esferas del aparato de seguridad. Así,
aunque una parte importante de la relación hacia la región ha pasado
a manos del Departamento de Defensa, no se debe perder de vista que,
en una democracia, son los civiles quienes siempre deberán determinar
cuándo participan o dejan de hacerlo las fuerzas armadas en temas tanto
convencionales de defensa como en otros más relacionados, en el mundo
contemporáneo, con el ámbito policíaco (combate a la criminalidad, de-
lincuencia organizada o el narcotráfico). Por otra parte, es fundamental y
urgente que el gobierno de Estados Unidos actúe y asuma un mayor lide-
razgo en disminuir el mercado y las fuerzas económicas generadas por el
alto consumo de estupefacientes en su país.
En el mediano y largo plazo la región México-Centroamérica parece

seguirá siendo presa de los avances y luchas interburocráticas estadouni-
denses en materia de su aparato de seguridad. Sin embargo, los gobiernos
de la zona también requieren fortalecer sus liderazgos cívico-democráticos
para poder encarar los retos de la securitización de la agenda sin volver a
prácticas autoritarias cuyos resultados propiciaron la pauperización de la
región.
80
De la Cooperación a la Crisis:
las relaciones de seguridad
Estados Unidos-Región andina
en la última década*
___________________________
Pocos escenarios han sufrido en los últimos años un giro estratégico tan
radical como la Región Andina. Después de ensayar procesos de conso-
lidación democrática y liberalización económica durante los años 90, la
región parece haberse sumido en una profunda crisis que ha traído apare-
jada un ascenso de propuestas políticas populistas y nacionalistas. En este
contexto, las relaciones de las capitales de la región con Washington tam-
bién parecen haber sufrido un cambio radical. De hecho, gobiernos como
el venezolano y el boliviano parecen haber entrado en rumbo de colisión
con la administración Bush. En tales circunstancias, parece imprescindible
analizar como ha evolucionado la cooperación de seguridad entre Estados
Unidos y los Países Andinos e identificar de qué modo podría contribuir
a apuntalar la estabilidad de una región que atraviesa por un período de
agudas turbulencias estratégicas. Para alcanzar este objetivo, el presente
estudio partirá de una visión del Área Andina integrada por Venezuela,
Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, centrándose en el período comprendi-
do entre la década de 1990 y el presente.
________________
* Esta investigación fue coordinada por FLACSO-Chile bajo la responsabilidad del inves-
tigador Dr. Román D. Ortiz del Departamento de Ciencia Política, Universidad de los
Andes, Bogotá, Colombia.
81
Los años del entendimiento: la cooperación de seguridad

Estados Unidos-Países Andinos durante la década de los 90
Durante los años 90, la cooperación de seguridad entre Estados Unidos

y los Países Andinos encontró un contexto excepcionalmente favorable. De
hecho, Washington y las capitales de la región mantuvieron una serie de
consensos básicos en términos políticos, económicos y estratégicos. Así, las
cinco repúblicas andinas coincidían con la diplomacia norteamericana en
la necesidad de avanzar en tres prioridades básicas. Por un lado, consolidar
instituciones democráticas liberales que garantizasen la estabilidad política
de los Andes. Por otra parte, construir economías de libre mercado que
generasen un crecimiento suficiente para resolver los graves problemas
sociales de la región. Finalmente, resolver los diferendos diplomáticos y
estratégicos entre los países del área de forma que asegurasen unas relacio-
nes pacíficas y estables entre las distintas repúblicas.
Estos acuerdos básicos facilitaron el sostenimiento de una cierta sin-

tonía entre los gobiernos andinos y su homólogo estadounidense. Entre
1992 y 2000, la Casa Blanca estuvo ocupada por la administración Clin-
ton, cuya política exterior se basó en la primacía otorgada a los intereses
económicos, el uso limitado de la fuerza militar y la búsqueda de amplias
coaliciones internacionales para respaldar los intereses norteamericanos.
Por su parte, los gobiernos andinos del mismo período sin duda fueron
ensombrecidos por tendencias autoritarias –Fujimori en Perú–, graves
acusaciones de corrupción –Samper en Colombia o Pérez en Venezue-
la–, abrumadores oleadas de violencia –Pastrana en Colombia– o distintas
formas de aguda inestabilidad política– Bucaram y Mahuad en Ecuador
o Quiroga y Sánchez de Lozada en Bolivia– pero todos pudieron alegar
haber subido al poder a través de las urnas. Además, esta generación de
líderes andinos mantuvo una agenda donde las reivindicaciones naciona-
listas y el proteccionismo fueron relegados en favor de un impulso a la co-
operación regional y la liberalización comercial. Ciertamente, el período
no estuvo completamente exento de crisis vecinales como se hizo visible
con el conflicto Perú-Ecuador de 1995. Pero en su conjunto, los países
de la región se orientaron hacia la cooperación relegando a un segundo
plano las querellas fronterizas y estratégicas que les habían enfrentado en
períodos precedentes.
82
Sobre la base de esta agenda compartida, Washington y las capitales

andinas pudieron definir unas amenazas comunes a la estabilidad política
y el desarrollo económico de la región. Así, Estados Unidos y sus aliados
andinos estuvieron de acuerdo en situar como primer reto de seguridad
regional el crecimiento del narcotráfico con sus fenómenos asociados de
corrupción y violencia. Esta perspectiva común sobre el tráfico de dro-
gas fue alimentada por las graves consecuencias de este comercio ilícito
tanto para Washington como para las capitales andinas. De hecho, a lo
largo de los 90, la administración Clinton consideró el control del flujo de
narcóticos como una prioridad dentro de su agenda de seguridad dado
su impacto en la criminalidad y la salud de la sociedad norteamericana.57
Igualmente, los Países Andinos vieron el narcotráfico como una amena-
za directa al orden interno, particularmente dado su papel central en el
crecimiento de la corrupción a gran escala, la expansión de la criminali-
dad común y el financiamiento del terrorismo. Ciertamente, el consenso
Estados Unidos-Región Andina sobre la lucha antidroga no fue absoluto,
en la medida en que se mantuvieron discrepancias. Así, al menos retórica-
mente, ciertos sectores políticos de la región mantuvieron que la “Guerra
contra las Drogas” era un conflicto artificial fruto de la política prohibi-
cionista norteamericana al mismo tiempo que desde algunos ámbitos del
Congreso y el gobierno de Estados Unidos se insistía periódicamente en
que los vecinos del sur no estaban haciendo suficiente para frenar el flujo
de narcóticos. Pero pese a su visibilidad, estas discrepancias no impidieron
que Washington y las capitales andinas mantuvieran una cooperación an-
tidroga efectiva en la práctica. De hecho, incluso en medio de la crisis Co-
lombia- Estados Unidos por la infiltración de dinero del narcotráfico en la
campaña electoral del presidente Samper, la cooperación antidroga entre
los dos países experimentó un rápido crecimiento con medidas clave como
el comienzo de la erradicación química a gran escala o la reinstauración
de la extradición para los colombianos acusados de traficar con drogas
hacia territorio norteamericano.58
57 La estrategia antidroga estadounidense de la administración Clinton y sus intentos de

establecer consensos en esta materia con los Países Andinos en Richard F. Riccardelli,
“Waging Limited War on Drugs: New Strategy for the Nineties”, Military Review, Vol.
74, Núm.10, Washington, Octubre de 1994.
58 Más detalles sobre la cooperación Estados unidos-Colombia en la lucha antidroga du-
rante la administración Samper en Rusell Crandall, “Explicit narcotization: U.S. poli-
cy toward Colombia during the Samper administration”, Latin American Politics and
Society, Vol. 43, Núm 3, University of Miami, Boulder, Otoño 2001.
83
Por debajo de la cuestión de las drogas, Washington y las capitales andi-

nas mantuvieron un consenso significativo sobre la necesidad de cooperar
para hacer frente al menos a otros dos problemas de seguridad claves. Por
un lado, se mantuvo una conciencia común sobre la necesidad de forta-
lecer el control civil sobre los aparatos militares andinos como un paso
clave para consolidar las instituciones democráticas y prevenir episodios de
golpismo como los que tuvieron lugar en Caracas en febrero y noviembre
de 1992. Por otra parte, se alcanzó un acuerdo general sobre la urgencia
de confrontar a grupos armados como las Fuerzas Armadas Colombianas
–FARC- en Colombia o Sendero Luminoso en Perú que representaban
una seria amenaza para la estabilidad no solo de los países donde opera-
ban sino del conjunto de la región.
En cualquier caso, las posibilidades de cooperación entre Estados Uni-

dos y la Región Andina en estos ámbitos también se enfrentaron a pro-
blemas. Por lo que se refiere al ámbito de las relaciones civiles-militares,
Washington vio la cooperación en este terreno como parte de los esfuerzos
para consolidar los regímenes democráticos en América Latina.59 En este
sentido, los esfuerzos orientados a fortalecer el control civil sobre el apa-
rato de defensa y democratizar las fuerzas militares de la región contaron
con un amplio respaldo dentro de la administración y la clase política es-
tadounidenses. En principio, estos planteamientos también encontraron
respaldo en los estamentos políticos y militares andinos. Sin embargo,
cuando las iniciativas fueron más allá de declaraciones de principios y cur-
sos de formación para materializarse en tomas de posiciones frente a crisis
concretas y proyectos de reestructuración de las burocracias de la defensa
se suscitaron resistencias en las capitales andinas. Esta sensibilidad de las
clases políticas y los estamentos castrenses de la región frente a cualquier
intento estadounidense por influir en las relaciones civiles-militares era fru-
to de varias razones. Por un lado, los gobiernos y las fuerzas militares de
los países andinos percibían cualquier intervención de Washington en este
ámbito como un riesgo intolerable para su soberanía. Al mismo tiempo, el
nuevo liderazgo democrático de la región mantenía fuertes prevenciones
frente a los intentos norteamericanos de influir sobre las relaciones entre
59 El nuevo énfasis otorgado por Estados Unidos a la democratización de las relaciones
civiles-militares en América Latina así como una descripción de algunos de las dificulta-
des enfrentadas en este cambio en Paul G. Buchanan, “US Defense Policy for the Wes-
tern Hemisphere: New Wine in Old Bottles, Old Wine in New Bottles, or Something
Completely Different?”, Journal of Interamerican Studies & World Affairs; Vol. 38 Issue
1, Primavera de 1996.
84
gobiernos y ejércitos como consecuencia del recuerdo del apoyo prestado

por Estados Unidos a los gobiernos militares latinoamericanos en los años
70 y 80. Finalmente, las capitales andinas también estaban decididas a
frenar cualquier ingerencia que limitase su margen de maniobra a la hora
de construir unos compromisos entre civiles y militares que resultaban cla-
ves para la estabilidad institucional de sus repúblicas. Toda una serie de
factores se combinaban para limitar las posibilidades de cooperación en el
ámbito de las relaciones civiles-militares y la modernización de las buro-
cracias de la defensa.
Por lo que respecta a la cooperación frente a la violencia política, se

mantenían problemas a ambos lados del eje Estados Unidos-Países An-
dinos. En el extremo estadounidense, un apoyo activo a los gobiernos an-
dinos enfrentados a graves problemas de terrorismo alimentaba la resu-
rrección del síndrome de Vietnam asociado a empantanarse en conflictos
insurreccionales cuajados de controversias sobre derechos humanos y sin
la perspectiva de una victoria clara en un plazo aceptable. En el lado an-
dino, la confrontación de la violencia política resultaba extremadamente
divisiva para las élites políticas de los países enfrentados a este problema
–básicamente Colombia y Perú– que oscilaban entre la respuesta militar
y la búsqueda de soluciones negociadas, con lo que difícilmente podían
articular una posición unificada que facilitase una cooperación fluida con
Estados Unidos. Finalmente, norteamericanos y andinos mantenían mira-
das asimétricas sobre la asociación estratégica narcóticos-terrorismo, que
necesariamente conducían a planteamientos estratégicos distintos. Así,
mientras los primeros veían la violencia política como una simple deri-
vación de la pujanza del narcotráfico, los segundos sostenían que el creci-
miento de formaciones armadas de uno u otro signo respondía a un haz de
causas que iban más allá de la existencia de la existencia de “dinero sucio”
proveniente de la droga. Resultado de estas ópticas diferentes eran tam-
bién perspectivas distintas de cómo enfocar el esfuerzo de cooperación.
De hecho, Washington enfatizaba la necesidad de combatir el narcotráfico
como el principal camino para debilitar la amenaza de los grupos armados
colombianos y peruanos. Por el contrario, las capitales andinas apostaban
por el desarrollo de estrategias político-militares específicamente contrain-
surgentes y contraterroristas en las que esperaban contar con el respaldo
estadounidense.
85
En cualquier caso, más allá de estas discrepancias y limitaciones, el

consenso estratégico básico existente entre el gobierno estadounidense y
sus homólogos andinos permitió el desarrollo de unas líneas de coopera-
ción orientadas de forma prioritaria a fortalecer la lucha antinarcóticos;
pero que también incluían canales de colaboración destinados a impulsar
la democratización de los aparatos de seguridad y a incrementar las capa-
cidades de las fuerzas armadas de la región en el ámbito del contraterroris-
mo y la contrainsurgencia. Sobre la base de esta estructura de prioridades,
se tomaron tres tipos de medidas básicas. Por un lado, se ampliaron el
alcance y los recursos de aquellos programas que con anterioridad ya se
ocupaban de estas cuestiones. Por otra parte, se reorientaron las líneas de
cooperación que inicialmente tenían contenidos distintos para adecuarlos
a las nuevas prioridades estratégicas. Finalmente, se impulsaron nuevas
iniciativas específicamente centradas en la agenda de seguridad comparti-
da por Estados Unidos y sus socios andinos.
Como parte de esta agenda de seguridad compartida, Washington in-

crementó la asistencia antinarcóticos a los países andinos en dos oleadas
sucesivas. Inicialmente, la administración de George Bush lanzó un pri-
mer plan plurianual de cooperación antinarcóticos denominado Iniciativa
Andina.60 Bajo este proyecto, Washington buscaba generar un efecto de
choque sobre la oferta narcóticos procedente de la región que redujese
sustancialmente la llegada de cocaína a su territorio. Para ello, diseñó un
programa que preveía la transferencia de ayuda por un valor de 2.147,4
millones de dólares a los tres países más amenazados por el tráfico de nar-
cóticos –Colombia, Perú y Bolivia– por un período de cinco años a partir
de 1989. La realidad quedó bastante lejos de estas intenciones. De hecho,
cuando el presidente Bush abandonó la Casa Blanca en 1992, los tres so-
cios andinos habían recibido únicamente 992 millones de dólares de un to-
tal de 1217,3 previstos en el plan inicial. En cualquier caso, la cooperación
tuvo un valor estratégico clave para las capitales receptoras, en particular
Lima y Bogotá. De hecho, en ese mismo período, el gobierno peruano
se enfrentaba a una ofensiva terrorista de grandes dimensiones desatada
por Sendero Luminoso gracias a los recursos recolectados por los maoís-
tas peruanos a través de su vinculación al narcotráfico. De igual forma,
las autoridades colombianas se encontraban en plena campaña contra el
cartel de Medellín y su líder Pablo Escobar. En ambos casos, la asistencia
60 Congressional Budget Office, The Andean Initiative: Objectives And Support, CBO
Papers, Congressional Budget Office, Washington, Marzo, 1994.
86
antidroga estadounidense tuvo un valor sustancial para que ambos países

pudieran confrontar unas amenazas que ponían en riesgo la estabilidad de
sus instituciones democráticas.
La otra oleada de cooperación antinarcóticos fue protagonizada por

la administración Clinton durante la segunda mitad de la década de los
90. En principio, este nuevo esfuerzo antidroga fue el resultado del sola-
pamiento de varios programas antidroga. En principio, Washington había
mantenido una línea de cooperación antidroga estable en la Región Andi-
na a través de los recursos del programa de Control Internacional de Nar-
cóticos (International Narcotics Control, INC), también conocido como
Iniciativa Andina Contradroga. De hecho, a través de este canal, los cinco
Países Andinos habían recibido asistencia antinarcóticos por un valor de
282,5 millones de dólares en el trienio 1996-1998. En cualquier caso, sobre
esta base, el gobierno estadounidense impulsó dos proyectos que supusie-
ron un notable incremento de los recursos de cooperación antidroga. Así,
en julio de 2000, se aprobó el denominado Programa de Apoyo de Estados
Unidos al Plan Colombia con un valor de 1319,1 millones de dólares. Un
año más tarde, en julio de 2001, el Congreso dio su visto bueno a otro pa-
quete de ayuda conocido como la Iniciativa Regional Andina que sumaba
otros 882 millones de dólares para la región.61 La ejecución de estos fondos
se prolongaría hasta el año 2006 con algunas modificaciones en sus objeti-
vos y sus condiciones de empleo. 62
En realidad, la concepción del Plan Colombia y la Iniciativa Regional

Andina introducían algunas novedades en la cooperación antinarcóticos
estadounidense tal como era diseñada y ejecutada. Para empezar, se tra-
taba de una nueva lectura de la estructura del negocio de la droga en la
región. En este sentido, se partía de que la profundización de la crisis de
seguridad colombiana en la segunda mitad de los años 90 había convertido
este país no solo en la base de operaciones de los principales carteles de la
droga sino también en el espacio donde se concentraban la mayor exten-
sión de cultivos ilícitos de toda la zona andina. Pero al mismo tiempo, se
mantenía la visión del narcotráfico como un problema de alcance regional.
61 “U.S. Weighs Expanding Aid Plan to Colombia’s Neighbors”, New York Times, Nueva
York, 4 de Diciembre de 2000.
62 Connie Veillette, Andean Counterdrug Initiative (ACI) and Related Funding Programs:
FY2005 Assistance, CRS Report for Congress, Congressional Research Service-The
Library of Congress, Washington, 9 de Diciembre de 2004.
87
Sobre la base de esta mirada, el esfuerzo de cooperación se centraba en

Bogotá, pero simultáneamente se canalizaban recursos a los países vecinos
afectados de un modo u otro por el fenómeno. Por otra parte, la asisten-
cia norteamericana se diseñaba para respaldar un proyecto inicialmente
concebido por el gobierno de Bogotá, en el que esperaba contar con otros
socios como la Unión Europea o Japón.63 Desde esta perspectiva, la coope-
ración estadounidense trataba de insertarse en un marco más amplio de
carácter multilateral. Finalmente, en este contexto, Estados Unidos asumía
un cierto reparto internacional de papeles en la medida en que se respon-
sabilizaba de proporcionar la inmensa mayoría de la asistencia de seguri-
dad mientras que esperaba que otros países proporcionasen un sustancial
paquete de ayuda económica que diese como resultado un cierto equilibrio
entre el componente militar y social de la iniciativa de cooperación.64
En cualquier caso, la ejecución del proyecto de cooperación chocó con

varios problemas. Para empezar, Washington se encontró con un fuerte
rechazo de sectores de la comunidad internacional, particularmente euro-
peos, a involucrarse en un programa de cooperación que percibían como
una forma de involucramiento militar en el conflicto colombiano. En con-
secuencia, la participación europea en el Plan Colombia estuvo muy cerca
de ser insignificante. El resultado fue que el programa se militarizó en la
medida en que Estados Unidos comprometió los fondos para financiar su
componente de seguridad mientras los socios internacionales llamados a
sufragar su dimensión social sencillamente se mantuvieron al margen.
Por otra parte, algunos vecinos de Colombia recibieron la puesta en

marcha del Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina con una pro-
funda desconfianza alimentada por distintas razones. Sectores políticos ve-
nezolanos contemplaron este giro de la cooperación estadounidense como
un cambio en los alineamientos estratégicos de la región. Tradicionalmen-
te, la relevancia estratégica del petróleo venezolano había convertido a
Caracas en un socio preferencial de Washington en la Región Andina.
Sin embargo, el crecimiento de la cooperación militar colombo-estado-
unidense de la mano del Plan Colombia fue visto dentro de Venezuela
63 El proceso de formulación del Plan Colombia desde la perspectiva del gobierno de

Bogotá en Andrés Pastrana, La palabra bajo el fuego, Planeta, Bogotá, 2005.
64 La combinación de los componentes de seguridad y desarrollo económico en el Plan
Colombia en Eduardo Pizarro Leongómez, Una democracia asediada. Balance y pers-
pectivas del conflicto armado colombiano, Grupo Editorial Norma, Bogotá, 2004.
88
como una tendencia que deterioraba los equilibrios de poder regional en

contra de sus intereses. Al mismo tiempo, buena parte de la clase política
y la opinión pública ecuatorianas criticaron el incremento de la coopera-
ción Washington-Bogotá como un factor que contribuía a exacerbar el
conflicto colombiano y podía facilitar su contagio a territorio ecuatoriano.
Esta percepción se reforzó después del acuerdo alcanzado en abril de 1999
entre la administración Clinton y el gobierno del presidente Jamil Mahuad
que autorizó la utilización del aeropuerto Eloy Alfaro en Manta para la
realización de vuelos de reconocimiento y recolección de inteligencia por
parte de aeronaves estadounidenses. Lo cierto es que la adquisición de
este punto de apoyo en territorio ecuatoriano formaba parte de un esfuer-
zo norteamericano más amplio, destinado a dar apoyo a las operaciones
aéreas y navales de interdicción de narcóticos después de que el Pentágo-
no hubiese perdido el acceso a sus antiguas bases en Panamá. De hecho,
Manta se sumaba a los aeropuertos Reina Beatriz en Aruba, el Hato en
Curaçao y de Comalapa en El Salvador como nuevas Posiciones Operati-
vas Adelantadas (Forward Operating Locations o FOLs.) para el desarrollo
de este tipo de acciones.
Finalmente, la ejecución del componente militar del Plan Colombia

se vio condicionada por la compleja naturaleza del escenario estratégi-
co colombiano.65 De hecho, la cooperación estadounidense fue concebida
inicialmente como un programa estrictamente antinarcóticos. En este sen-
tido, el equipo y el adiestramiento proporcionados a las fuerzas militares
y policiales colombianas debían ser empleados exclusivamente para el de-
sarrollo de misiones antidroga y en ningún caso, para la ejecución de ope-
raciones de contrainsurgencia. Este planteamiento pretendía servir como
salvaguardia para evitar que la cooperación antinarcóticos arrastrase a
Washington a involucrarse directamente en la lucha contra las guerrillas
activas en el país. Una fuerte preocupación entre sectores del Congreso
que guardaban memoria de cómo Estados Unidos se había implicado en
Vietnam partiendo de un intenso programa de cooperación militar bila-
teral que luego terminó forzando el envío de tropas de combate al sudeste
asiático. En cualquier caso, semejante diferenciación entre antinarcóticos
y contrainsurgencia resultaba particularmente artificiosa en el escenario
colombiano. De hecho, los grupos guerrilleros y las formaciones parami-
litares estaban tan estrechamente asociados a la producción y el tráfico de
65 David Pasaje, The United States and Colombia: Untying the Gordian Knot, Strategic
Studies Institute, US Army War College, Carlisle, Marzo de 2000.
89
drogas que resultaba prácticamente imposible separar la campaña contra

el narcotráfico de la confrontación con los grupos armados ilegales. Sin
embargo, la medida impuesta por el Congreso estadounidense se tradujo
en una serie de restricciones operativas para la utilización de la asistencia
militar suministrada por Washington. Así, por ejemplo, los helicópteros
entregados a través del Plan Colombia solo pudieron utilizarse inicialmen-
te en la ejecución de acciones antidroga y su empleo estaba supeditado a
una autorización, operación por operación, de la embajada de Estados
Unidos en Bogotá.
En cualquier caso, la puesta en práctica del Plan Colombia impulsó un

cambio sustancial del escenario estratégico andino. De hecho, la asistencia
militar estadounidense contribuyó a estabilizar la situación de seguridad
colombiana en dos sentidos críticos. Por un lado, el fortalecimiento de la
capacidad colombiana para la lucha antidroga tuvo un impacto directo
sobre el negocio del narcotráfico facilitando una reducción de la superficie
de cultivos ilícitos, el incremento de las incautaciones de droga y el aumen-
to de las detenciones de delincuentes relacionados con este negocio ilegal.
Al mismo tiempo, el acceso a nuevos recursos antidroga proporcionados
por la administración Clinton permitió al gobierno de Bogotá reasignar a
operaciones de contrainsurgencia buena parte de sus medios nacionales
anteriormente utilizados para combatir el narcotráfico. De este modo, se
modificó de forma indirecta, pero sustancial el balance militar entre las
autoridades de la república y los grupos armados a los que se enfrentaban.
Por otra parte, a un nivel más estratégico, el desarrollo del Plan Colombia
comenzó a alterar los equilibrios estratégicos tradicionales en los Andes.
De hecho, el crecimiento de la cooperación de seguridad colombo-estado-
unidense puso de relieve un cambio en la política norteamericana hacia la
región, que pasó de dar un tratamiento más o menos equilibrado a todos
los Países Andinos a construir una “relación especial” con Bogotá, que
terminaría estableciendo las bases para una alianza estratégica.
En otro orden de cosas, Estados Unidos incrementó el volumen de re-

cursos destinados a apoyar la democratización de las relaciones civiles-mi-
litares en la Región Andina. Buena parte de este esfuerzo estuvo asociado
a la introducción de novedades en algunos programas que ya existentes.
En este sentido, los fondos del programa de Entrenamiento y Educación
Militar Internacional (International Military Education and Training o
IMET) creado en 1976 como un instrumento para fortalecer la formación
90
de las fuerzas armadas aliadas de Estados Unidos, se orientaron para dar

más relevancia a la enseñanza de cursos relativos al control democrático
de las fuerzas armadas y el respeto a los derechos humanos. En la prác-
tica, parte de los recursos IMET se canalizaron a través del programa de
Despliegues para Entrenamiento (Deployments for Training o DFT) que
durante la segunda mitad de los años 90 permitió el despliegue anual de
cerca de 50.000 miembros del establecimiento de defensa de Estados Uni-
dos en América Latina con el objetivo de proporcionar entrenamiento en
los países huéspedes. En este marco, los cursos ejecutados por los Equipos
Móviles de Educación (Mobile Education Team o MET) bajo el paraguas
de los DFT incluyeron cuestiones como el papel de las fuerzas armadas
en sociedades democráticas, la aplicación de legislación humanitaria o la
gestión de recursos de la defensa.
Al mismo tiempo, Estados Unidos introdujo cambios en la estructura

de los centros de formación responsables de dar formación sobre cues-
tiones de defensa a sus socios latinoamericanos y por tanto, a los Países
Andinos. Así, la Escuela de las Américas, que había permanecido vigente
como principal centro de entrenamiento estadounidense para las fuerzas
armadas hemisféricas desde 1946, perdió relevancia a lo largo de la déca-
da de los 90 hasta su definitivo cierre en 2001. En su lugar, se estableció
el denominado Instituto para la Cooperación de Seguridad del Hemisfe-
rio Occidental (Western Hemisphere Institute for Security Cooperation o
WHINSEC) que diseñó sus programas de educación militar de acuerdo
con los principios de unas relaciones civiles-militares democráticas y el res-
peto a los derechos humanos.66 Una orientación que fue particularmen-
te enfatizada para distanciarse de los cuestionamientos recibidos por la
Escuela de las Américas como un centro de educación militar que había
transmitido valores antidemocráticos a las fuerzas armadas latinoamerica-
nas durante la Guerra Fría. Paralelamente, en 1997, se creo el Centro para
Estudios de Defensa Hemisférica (Center for Hemispheric Defense Studies
o CHDS) dentro de la Universidad Nacional de la Defensa (National De-
fense University o NDU) como un organismo específicamente destinado a
facilitar el acercamiento de los estamentos de defensa del continente y for-
mar civiles especialistas en el campo de la seguridad que proporcionasen
a sus gobiernos funcionarios con las habilidades técnicas necesarias para
66 Más detalles sobre el Western Hemisphere Institute for Security Cooperation (WHIN-
SEC) en https://www.infantry.army.mil/whinsec y sobre el Center for Hemispheric
Defense Studies (CHDS) en http://www.ndu.edu/chds.
91
ejercer un control efectivo sobre las políticas de defensa. En este sentido,

entre 1999 y 2000, el CHDS impartió cursos a un total de 104 funciona-
rios civiles, oficiales y académicos de las cinco repúblicas andinas.
Finalmente, la cooperación en materia de contraterrorismo y contrain-

surgencia mantuvo un perfil relativamente bajo a lo largo de los años 90,
en buena medida como consecuencia de las reticencias estadounidenses
a involucrarse en conflictos con grandes costos políticos y sin una solu-
ción militar sencilla. En consecuencia, la colaboración en esta materia se
deslizó mayoritariamente a través de programas que se orientaban hacia
misiones de naturaleza distinta, pero donde los conocimientos y el equipo
adquiridos resultaban útiles en la confrontación de organizaciones gue-
rrilleras y terroristas. Tal fue el caso con buena parte de los programas
de entrenamiento en el ámbito de la lucha antidroga y la realización de
operaciones especiales. En ambos casos, se trataban de misiones donde las
tácticas, técnicas y procedimientos eran en la mayor parte de los casos per-
fectamente aplicables a la ejecución de operaciones de contraterrorismo y
contrainsurgencia. En este sentido, a finales de los años 90, el programa
de Intercambio de Entrenamiento Combinado Conjunto (Joint Combined
Exchange Training o JCET) permitió el despliegue de docenas de equipos
de fuerzas especiales estadounidenses con vistas a proporcionar entrena-
miento e intercambiar experiencias con sus equivalentes de los Países An-
dinos. Del mismo modo, una parte del entrenamiento proporcionado a
través de la iniciativa para el Control Internacional de Narcóticos apoyó
la formación de unidades especiales para la captura de narcotraficantes,
la interdicción de cargamentos de drogas y la protección de las tareas de
erradicación de cultivos.
En un sentido muy similar, una parte sustancial de los equipos sumi-

nistrados por Estados Unidos a través del sistema de Ventas Militares al
Exterior (Foreign Military Sales o FMS) tales como armamento ligero,
equipos de comunicaciones, helicópteros o embarcaciones ligeras fueron
transferidos como parte de la ayuda para combatir el narcotráfico, pero
tenían idéntica utilidad para el desarrollo de operaciones antiterroristas.
Ciertamente, como ya se mencionó, el Congreso norteamericano estable-
ció salvaguardias para limitar el uso de materiales específicos como los he-
licópteros del Plan Colombia al desempeño de misiones antinarcóticos. Sin
embargo, en muchas ocasiones, este tipo de limitaciones se demostraron
poco relevantes a consecuencia de dos factores. Por un lado, debido a la
92
proximidad estratégica de los fenómenos de la violencia política y el nar-

cotráfico en países como Colombia o Perú. Por otro, en virtud de la natu-
raleza de equipo transferido, cuyo empleo resultaba imposible de controlar
tanto como era imposible discriminar si un sistema de comunicaciones tác-
tico o una pieza de armamento individual era utilizada en la persecución
de un narcotraficante o en un combate con un grupo guerrillero.
Más allá de esta permeabilidad entre la cooperación antinarcóticos y

antiterrorista de Estados Unidos lo cierto es que además se impulsaron
algunos programas destinados específicamente a fortalecer las capacidades
de los gobiernos andinos para confrontar la violencia política. En este sen-
tido, el Departamento de Estado mantuvo a lo largo de finales de los años
90 el denominado programa de Asistencia Antiterrorista (Anti-Terrorism
Assistance o ATA) que tuvo en Colombia uno de sus principales beneficia-
rios. Sin embargo, los programas de colaboración formalmente destinados
a combatir amenazas de naturaleza terrorista resultaron poco numerosos
y de escasa cuantía hasta comienzos de la década de 2000.
De este modo, la década de los 90 concluyó como un período de relati-

vo consenso estratégico entre Washington y las capitales andinas que hizo
posible una cooperación de seguridad fluida y estable. Ciertamente, esto
no significaba que existiese un acuerdo absoluto entre las dos partes. De
hecho, se mantenían diferencias relevantes en asuntos como la fórmula
estratégica correcta para confrontar el narcotráfico y la violencia política.
Pero más allá de estas discrepancias, lo cierto es que el consenso básico
sobre el modelo político y económico hacia donde debía evolucionar la
región generaba una percepción común sobre las amenazas a confron-
tar y creaba una agenda de seguridad colectiva sobre la cual era posible
estructurar la asistencia de seguridad estadounidense. En este sentido, el
clima de cooperación Estados Unidos-Países Andinos de los años 90 fue el
resultado de acuerdos estratégicos básicos y profundos.
Una brecha creciente: los cambios en las agendas de

seguridad de Estados Unidos y los Países Andinos
Si fuese necesario poner fecha al distanciamiento estratégico entre

Washington y sus aliados andinos habría necesariamente que pensar en
dos hitos de la historia reciente que marcaron un rápido proceso de dis-
tanciamiento entre los dos términos de esta ecuación estratégica. Desde
93
la orilla andina, sin duda, el momento cumbre fue la llegada al poder en

Venezuela del presidente Hugo Chávez en diciembre de 1998. Por lo que
se refiere al lado estadounidense, sin duda, el momento clave estuvo mar-
cado por los ataques terroristas contra Washington y Nueva York el 11 de
Septiembre de 2001. La combinación de ambos hechos creo una serie de
contradicciones que sumergieron a la región en un clima de inestabilidad
sin precedentes.
El triunfo electoral de Hugo Chávez representó una ruptura en la evo-

lución estratégica de la región. De hecho, la revolución desde arriba impul-
sada por el presidente Chávez quebró la relativa homogeneidad política y
económica que habían mantenido los Países Andinos durante las décadas
de los 80 y 90. Así, el proyecto encarnado por la República Bolivariana de
Venezuela paulatinamente se presentó como una alternativa en términos
políticos, económicos y de relaciones exteriores. Por un lado, planteó un
modelo de gobierno que desdibujaba el sistema de equilibrio de poderes
propio de la democracia liberal y en su lugar, apostaba por la construcción
de un modelo autoritario, soportado en un control total del aparato del Es-
tado por parte del presidente, quien a su vez gozaba de poderes ampliados
y era respaldado por un esfuerzo de movilización populista permanente.
Por otro lado, apostó por construir un sistema económico sustentado en
un credo nacionalista y la intervención masiva del Estado en la esfera pro-
ductiva. Finalmente, puso en pie una política exterior presidida por el re-
chazo a la influencia estadounidense, la apuesta por la unificación política
del continente y la promoción de un escenario internacional multipolar.
Ciertamente, este tipo de planteamiento no era completamente nuevo en
la Región Andina. De hecho, era posible encontrar un precedente en el
gobierno militar nacional-populista ensayado por el general Velasco Alva-
rado en Perú a finales de los años 60. La diferencia en el caso venezolano
es que el modelo bolivariano no nació como un gobierno de excepción
sino como un proyecto con vocación de institucionalizarse y perpetuarse
en el tiempo, como se puso de manifiesto en el esfuerzo de traducir estos
planteamientos ideológicos en una arquitectura legal que se cristalizó en la
constitución de la V República, aprobada en diciembre de 1999.
En términos políticos y estratégicos, la revolución bolivariana de Vene-

zuela representó un síntoma de agotamiento del proyecto de democracia
liberal y libre mercado que había marcado la orientación de los gobiernos
andinos en las décadas precedentes. En cualquier caso, el triunfo de Chávez
94
había estado precedido por otras poderosas señales en el mismo sentido y

sería seguido por episodios con un significado similar. De hecho, la espiral
de inestabilidad de Ecuador iniciada con la destitución del presidente Ab-
dalá Bucaram en febrero de 1997, seguido por el derrocamiento de Jamil
Mahuad en enero de 2000 y la salida de Lucio Gutiérrez en abril de 2005,
pusieron de manifiesto la debilidad de las instituciones democráticas de la
república y la falta de respaldo social a las políticas ortodoxas en el manejo
de la economía. Lo mismo se puede decir de la crisis política boliviana,
marcada por la caída de Gonzalo Sánchez de Lozada en octubre de 2003
y la renuncia de Carlos Mesa en junio de 2005, que dio lugar al ascenso
al poder del líder cocalero Evo Morales en diciembre de ese mismo año,
con un programa que incluía la nacionalización de los recursos naturales
y el final de la erradicación de los cultivos de coca. Finalmente, en Perú, la
debilidad política del presidente Alejandro Toledo creó el espacio político
para el crecimiento electoral del líder ultranacionalista Ollanta Humala
quién, a la cabeza del Frente de la Alianza por el Perú, conquistó el grueso
de los escaños en el Congreso y disputó en segunda vuelta la presidencia
en junio de 2005 al finalmente vencedor Alan García.
Ciertamente, se pueden aportar razones desde ángulos muy distintos a

la crisis combinada de las instituciones democráticas y el modelo económi-
co liberal que cambió el rostro político de la Región Andina. En cualquier
caso, sin duda, parte de la explicación descansa en la forma en que se
asociaron en los años 90 las promesas de pluralismo político, crecimiento
económico y reducción de la pobreza como tres esfuerzos paralelos de
carácter político, económico y social que debían conducir a la moderniza-
ción de la región. Sin embargo, los avances en estos tres ámbitos resultaron
muy desiguales, particularmente en la Región Andina. De hecho, mien-
tras en términos generales las instituciones democráticas garantizaron la
rotación de gobiernos que respondían a la voluntad popular y el manejo
ortodoxo de la economía acrecentó la solidez de las finanzas estatales, los
resultados sociales del programa estuvieron por debajo de las expectativas
creadas entre la opinión pública. En principio, la estabilidad macroeco-
nómica benefició a los sectores populares en la medida en que les libró de
los efectos predadores sobre sus ingresos de la inflación. Pero los progra-
mas de privatización tuvieron un efecto demoledor sobre sectores de clase
media dependientes del empleo público y las estrategias de ajuste fiscal
recortaron un número de subsidios que tradicionalmente habían apunta-
lado las condiciones de vida de las clases populares. Inevitablemente, estas
95
conmociones socio-económicas tuvieron una rápida traducción política

con el ascenso del apoyo a planteamientos antiliberales en la economía y
por contagio, en la política.
Al mismo tiempo, el quiebre de los proyectos de modernización liberal

tuvo un efecto estratégico adicional en la región, al generar una dinámica
distinta en cada república andina, conduciendo a un incremento de la
diversidad política y creando un espacio estratégicamente fragmentado.
De hecho, la relativa uniformidad liberal de los años 90 fue reemplazada
por una enorme diversidad regional.67 En Venezuela, el gobierno Chávez
apostó por construir un modelo nacional-populista con tintes autoritarios
que impuso fuertes restricciones a la competencia política y la economía
de mercado. En Bolivia, el ascenso de Morales a la presidencia significó el
desplazamiento de la élite gobernante tradicional y su sustitución por un
gobierno indígena con un discurso de nacionalismo étnico y un proyecto
económico estatal. En Perú, la elección de García parece ser el prólogo a
una administración que va a buscar una vía socialdemócrata, combinando
un manejo relativamente ortodoxo de la economía con un acento social.
En Ecuador, el gobierno de Alejandro Palacio se inclinó por tratar de sos-
tener en el poder a la clase política tradicional, incorporando a su gestión
tintes nacionalistas y populistas. Finalmente, en Colombia, las prioridades
marcadas por la necesidad de confrontar violencia política y narcotráfi-
co impulsaron un apoyo masivo al presidente Uribe, como cabeza de un
programa a favor de mantener las instituciones democráticas liberales y
desarrollar una economía de mercado
Los efectos de esta fragmentación regional necesariamente se hicieron

notar sobre la estabilidad regional. A lo largo de los años 90, las capitales
andinas habían traducido su consenso básico en torno a la construcción de
democracias liberales y economías de mercado en un código de comporta-
miento regional “de facto” que incluía el respeto a las fronteras existentes,
la no ingerencia en los asuntos internos de los vecinos y una política de ad-
quisiciones militares que no representaba una amenaza para sus vecinos.
La nueva diversidad regional hizo considerablemente más difícil mantener
este tipo de acuerdos básicos. Así, la política exterior de la República Bo-
livariana comenzó a tomar unos tintes revisionistas del balance regional
67 Una mirada al incremento de la diversidad regional, particularmente en términos eco-
nómicos, en Heraldo Muñóz, ¿El fin de América Latina?, Foreign Affairs en Español,
Vol 6, Núm 1, ITAM, México DF, Enero-Marzo, 2006.
96
con la puesta en práctica de un programa de rearme de grandes dimensio-

nes, el lanzamiento de una agresiva diplomacia económica utilizando los
fondos del petróleo como instrumento de influencia y el desarrollo de una
política de ingerencia sistemática en la política interna de los vecinos. A
menor escala, la llegada de Morales al Palacio Quemado de La Paz tam-
bién parecía marcar un giro en las relaciones internacionales de Bolivia,
que incluía una reactivación de la querella con Chile por la salida al mar
de Bolivia. Entretanto, las relaciones Bogotá-Quito se deterioraban como
consecuencia de la inestabilidad provocada por los choques entre guerrilla
y Fuerzas Militares colombianas en las proximidades de la frontera co-
mún, pero también por una mirada distinta desde ambas capitales a como
resolver la problemática de la violencia en Colombia. En breve, la crisis
de las políticas liberales a comienzos de la década de 2000 no sólo había
quebrado la agenda común de la Región Andina con Estados Unidos sino
que además había deteriorado los consensos básicos que habían manteni-
do los gobiernos del área entre sí. En semejantes condiciones, no sólo se
había abierto una brecha en la visión de las necesidades de seguridad entre
Washington y las capitales andinas sino que éstas entre ellas mismas cada
vez estaban más distanciadas en lo que se refería al modo de garantizar la
estabilidad regional.
En la otra orilla, los cambios en Estados Unidos fueron aún más dra-
máticos. Resulta difícil exagerar el impacto de los atentados del 11-S sobre
la percepción norteamericana de su seguridad y en consecuencia, sobre su
comportamiento internacional. Los ataques contra Washington y Nueva
York fueron la primera agresión de dimensiones bélicas contra el territorio
continental estadounidense desde la guerra con el Imperio Británico en
1812 y la primera vez que el centro de una ciudad occidental fue destruido
desde la Segunda Guerra Mundial. Necesariamente las prioridades exte-
riores norteamericanas tenían que cambiar. Esta transformación se ma-
terializó en dos sentidos. Por un lado, la seguridad subió a la cabeza de
la agenda con suficiente fuerza como para que otros temas como el libre
comercio68 no solo pasasen a ser secundarios sino que quedasen subordi-
nados a las necesidades de defensa. Una visión que condujo, por ejemplo,
a la firma de tratados de libre comercio inspirados por razones mucho
más estratégicas que económicas como fue el caso de los acuerdos con
68 Una mirada al distanciamiento de Estados Unidos con respecto a América Latina en
Peter Hakim, Is Washington Losing Latin America?, Foreign Affairs, Vol 85, Núm. 1,
Council on Foreign Relations, Nueva York, Enero-Febrero, 2006.
97
Jordania o Marruecos. Por otra parte, la mirada estratégica de Estados

Unidos se centró en las regiones críticas para confrontar el auge del terro-
rismo islamista –África, Oriente Medio, Asia Central y el Sudeste Asiá-
tico– reduciendo de manera sustancial la atención a otras zonas del glo-
bo. Como consecuencia, si la administración Bush llegó a la Casa Blanca
con su atención puesta en América Latina y el libre comercio, después del
11-S, giró hacia la seguridad y Oriente Medio. Entre los perdedores en
este cambio, estaba la Región Andina.
Con posiciones estratégicas tan distanciadas entre todos los actores en el

juego, resultaba igualmente imposible construir una agenda de seguridad
común entre los Países Andinos, como entre éstos y Estados Unidos. De
hecho, las demandas de seguridad y la percepción de amenaza resultaban
completamente dispares entre todos los actores del tablero. El gobierno
Chávez consideraba que la mejor manera de hacer avanzar sus intereses
nacionales estaba condicionada al avance del proyecto bolivariano en la
Región Andina. En consecuencia, su principal proyecto de seguridad era
promover la emergencia de gobiernos afines en la región o el incremento
de su influencia sobre los existentes. En consecuencia, la influencia com-
petitiva de otra potencia en la región suponía una amenaza para este pro-
yecto. Dicho de otra forma, Caracas necesariamente miraba la influencia
de Washington en la región como una amenaza para sus intereses. Por su
parte, el proyecto etnonacionalista de Morales en Bolivia dependía de la
consolidación de su base de poder doméstico, lo que le obligaba a cuestio-
nar algunos de los arreglos tradicionales de la política interna y exterior
de la república. Desde esta perspectiva, el gobierno de La Paz necesitaba
cumplir una de sus promesas al movimiento cocalero poniendo un rápido
fin a la estrategia de erradicación de cultivos ilícitos impulsada por Estados
Unidos. De igual forma, debía reabrir la querella con Chile por una salida
al mar con vistas a satisfacer las demandas de los sectores políticos más
nacionalistas. Asimismo, también debía impulsar la estatización del sector
energético y la confiscación de la gran propiedad rural, como parte del
giro económico demandado por los grupos de orientación izquierdista y
populista. Todo este programa implicaba que el gobierno de La Paz debía
ganar margen de maniobra política frente a las presiones internacionales
con vistas a poder llevar adelante su programa sin interferencias. En conse-
cuencia, la no ingerencia y el respeto a la soberanía eran parte importante
de sus necesidades de seguridad.
98
Por su parte, el gobierno ecuatoriano necesitaba hacer compatible una

agenda nacionalista que le demandaban sectores políticos relevantes al
interior del país con unas relaciones fluidas con Estados Unidos, que ne-
cesitaba tanto desde el punto de vista económico como de seguridad. De
este modo, Quito parecía inclinarse por manejar con un tono nacionalista
las tensiones con Bogotá en el contexto de las operaciones de las Fuer-
zas Militares colombianas en la proximidad de la frontera. Pero al mismo
tiempo, había observado el acuerdo que permitía a Washington utilizar la
base de Manta en apoyo de sus operaciones antinarcóticos en el Pacífico
y el territorio colombiano. Por lo que respecta a Perú, el nuevo presidente
García también debía reducir las tensiones internas que estaban generan-
do la estrategia de erradicación de cultivos en las zonas cocaleras, pero al
mismo tiempo buscar fórmulas para desarrollar una estrategia antidroga
eficaz que contuviese la expansión del narcotráfico en el país y evitase la
enemistad de Washington. Finalmente, el éxito de Colombia en la lucha
contra la violencia política y el narcotráfico dependía en buena medida de
que fuese capaz de desarrollar simultáneamente líneas de cooperación de
seguridad difícilmente compatibles. Por un lado, la administración Uribe
demandaba la asistencia militar de Washington para incrementar la capa-
cidad de sus fuerzas militares y policiales. Por otra parte, Bogotá necesitaba
la estrecha colaboración de las repúblicas vecinas para evitar que sus fron-
teras se convirtiesen de baluartes estratégicos de guerrilleros, paramilitares
y narcotraficantes. En la medida en que algunos Países Andinos veían el
apoyo estadounidense a la administración Uribe como una ingerencia en
los asuntos internos de la región, las dos demandas estratégicas de Colom-
bia resultaban hasta cierto punto incompatibles. Si Bogotá se acercaba a
Washington se acrecentaban las dificultades para cooperar con los vecinos
y viceversa, si buscaba la proximidad a sus socios andinos, necesariamente
tendría que tomar alguna distancia de Estados Unidos.
Entretanto, la mirada de Estados Unidos hacia la seguridad andina

también cambió en dos sentidos. Por un lado, la diplomacia norteame-
ricana tendió a hacerse más coyuntural, condicionando sus posturas en
la región a otras necesidades estratégicas de carácter más o menos tem-
poral. Así, con los mercados energéticos bajo fuertes presiones causadas
por el incremento de la demanda internacional y la intervención en Iraq,
la administración Bush subordinó sus relaciones con el gobierno Chávez
al objetivo de garantizar el suministro de crudo proveniente de Venezue-
la. Por otra parte, Washington asumió un creciente tono unilateral cada
99
vez menos abierto a concertar sus políticas con los Países Andinos y más
determinado a buscar sus objetivos de forma individual. Tal fue el caso,
por ejemplo, con la estrategia estadounidense frente al creciente deterioro
de las instituciones democráticas en Venezuela, que resultó escasamente
consultada con los vecinos de Caracas.
Dentro de este marco, Estados Unidos redibujó sus intereses estratégi-

cos en los Andes para hacerlos acordes con su campaña de Guerra Global
contra el Terrorismo. Así, Washington buscó la máxima colaboración de las
capitales andinas en el esfuerzo para confrontar el terrorismo internacio-
nal. En particular, buscó establecer canales de cooperación para evitar que
el territorio de sus socios andinos sirviese como base de operaciones para
el terrorismo fundamentalista. Además, la administración Bush enfatizó la
necesidad de confrontar los fenómenos de violencia política dentro de la
región en la medida en que suponían una amenaza susceptible de afectar
directamente los intereses estadounidenses. En este contexto, la lucha con-
tra el narcotráfico también cobró nueva relevancia para Estados Unidos,
en tanto que representaba no sólo un fenómeno criminal que amenazaba
la seguridad ciudadana de los norteamericanos sino también un canal de
financiamiento del terrorismo. Por último, como ya se mencionó, Washing-
ton otorgó una creciente relevancia al mantenimiento del suministro de
petróleo desde Venezuela, Ecuador y Colombia a medida que se profundi-
zaba la crisis de Oriente Medio y escalaban los precios del crudo.
De este modo, la evolución estratégica de Estados Unidos y los Países

Andinos creó una paradoja que condujo hacia una vía muerta la coopera-
ción de seguridad estadounidense. Por un lado, las políticas de seguridad
de los Estados de la región evolucionaron hacia una creciente renacionali-
zación. Con unas necesidades políticas dispares, cada república comenzó
a desarrollar un concepto estratégico independiente, construido desde una
perspectiva estrictamente nacional y con una aversión extrema a cualquier
limitación de la soberanía proveniente del exterior. El ejemplo más ex-
tremo de esta realidad se hizo visible en la posición ocupada por Estados
Unidos en las políticas de seguridad de Colombia y Venezuela. Mientras
que para el primer país se trataba del aliado central e imprescindible, para
el segundo se configuraba como la principal amenaza a los intereses nacio-
nales. Frente a esta realidad, la estrategia norteamericana hacia la región
después del 11-S demandaba precisamente una cooperación de seguri-
dad incluso más fluida que en la década de los 90. Dicho de otra forma,
100
Washington estaba pidiendo a sus socios precisamente aquello que estos

estaban menos dispuestos a darles. En tales circunstancias, las posibilida-
des de avanzar en la articulación de un esquema de seguridad colectiva
resultaban prácticamente nulas.
En cualquier caso, la colaboración Estados Unidos-Países Andinos en

materia de seguridad tendió a prolongarse gracias a una combinación de
factores. Para empezar, algunas capitales andinas encontraron que las nue-
vas prioridades estratégicas estadounidenses se aproximaban a las suyas
propias con lo que los mecanismos de cooperación no solo se mantuvieron
sino que se fortalecieron y ampliaron. Dicho de otra forma, en algunos
casos, el nuevo escenario estratégico de la década de 2000 forzó una ma-
yor coincidencia de las agendas de seguridad de Washington y algunos de
sus socios andinos haciendo la cooperación más fluida. Al mismo tiempo,
la administración Bush trató de relanzar la colaboración con la región
lanzando un haz de nuevos programas de asistencia centrado en aquellos
temas que ahora se situaban a la cabeza de sus intereses, particularmente
el contraterrorismo. Finalmente, algunas de las viejas líneas de asistencia
aparentemente condenadas a perder prioridad tanto para Estados Unidos
como para muchos de sus aliados andinos demostraron poseer una notable
inercia burocrática que las hizo prolongarse más allá del punto en que su
racionalidad estratégica parecía agotarse y los gobiernos receptores de la
asistencia perdían todo interés en la misma. Bajo estas circunstancias, la
cooperación de seguridad Estados Unidos-Países Andinos no entró en una
crisis aguda o sufrió un súbito quiebre sino que más bien perdió coherencia
paulatinamente hasta convertirse en un conjunto de programas desconec-
tados entre si y con un grados de aceptación muy distintos dentro de la
región.
Este lento deterioró de las relaciones de seguridad entre Washington

y las capitales andinas afectó a los tres ámbitos sobre los que se había
centrado la cooperación en los años 90. Así, en el caso de la lucha contra
el narcotráfico, las diferencias entre ambos lados se hicieron evidentes en
países como Venezuela, Perú y Bolivia. En el caso de Caracas, la adminis-
tración Chávez no solo no incluyó entre sus prioridades la lucha contra
el narcotráfico sino que además denunció las actividades antidroga del
gobierno estadounidense como parte de sus instrumentos de dominio im-
perial sobre América Latina. En consecuencia, la cooperación antidroga
Estados Unidos-Venezuela entró en un progresivo e imparable deterioro.
101
En una primera señal de crisis, a mediados de 1999, el gobierno venezo-

lano hizo pública su negativa a autorizar el uso del espacio aéreo de la re-
pública por aparatos estadounidenses en cumplimiento de misiones contra
el narcotráfico.69 La brecha en la cooperación antidroga continuaría pro-
fundizándose hasta alcanzar su punto más crítico en mayo de 2005 tras el
pronunciamiento del presidente Chávez acusando a los agentes de la DEA
presentes en el país de realizar actividades de inteligencia y exigiendo que
abandonasen el país.70 Desde entonces, las relaciones permanecerían bajo
mínimos pese a los intentos de alcanzar alguna clase de acuerdo que diese
cierta estabilidad a la cooperación antinarcóticos entre los dos países.71
De manera más discreta y menos confrontacional, Perú también tomó

distancia de las políticas antidroga promovidas desde Washington, aunque
no por razones ideológicas sino por problemas de estabilidad política. En
principio, tras la caída del presidente Alberto Fujimori, los nuevos gobier-
nos democráticos de Valentín Paniagua y Alejandro Toledo mantuvieron
un apoyo formal a la estrategia antidroga promovida por Washington. Sin
embargo, las condiciones políticas hicieron cada vez más difícil traducir
este consenso en medidas prácticas para reducir los narcocultivos en el
país. A mediados del año 2000, los campesinos cocaleros lanzaron una
primera gran movilización masiva que condujo a un frenazo temporal
del programa de erradicación.72 Nuevas protestas a lo largo del año 2002
y 2003 pusieron presión adicional sobre las autoridades peruanas que se
vieron forzadas a restringir el alcance de la erradicación forzosa y bus-
car avanzar en la reducción de la producción de hoja de coca a través
de esquemas de sustitución de cultivos. Varias razones justificaban esta
orientación. Para empezar, la fragilidad de los equilibrios políticos en el
Perú post-Fujimori hacía muy arriesgado para la estabilidad institucional
del país abrir una guerra frontal contra los cocaleros. Además, un even-
tual enfrentamiento entre el gobierno y el movimiento campesino podía
desembocar en un crecimiento de la insurgencia de Sendero Luminoso
69 “No permitiré sobrevuelos de Estados Unidos en Venezuela”, El Universal, Caracas, 23

de Mayo de 1999.
70 “EEUU califica de infundadas acusaciones de Chávez contra la DEA”, El Universal,
Caracas, 8 de Agosto de 2005.
71 “Gobierno aplaza otra vez firma del convenio con la DEA”, El Universal, Caracas, 8 de
Julio de 2006.
72 Isaías Rojas, “Lanzando la aventura de la ‘coca cero’- Transición democrática y política
antidrogas en el Perú, Drug War Monitor, WOLA, Washington, Febrero, 2003.
102
que daba repetidas señales de reactivarse.73 Finalmente, los recursos de

seguridad a disposición del gobierno peruano para confrontar tanto las
protestas cocaleras como un posible resurgimiento del terrorismo sende-
rista eran cuando menos escasos dada la enorme debilidad de las fuerzas
armadas. Todo un conjunto de factores que restaron margen de maniobra
del gobierno peruano para poner en práctica una estratégica antidroga y
abrieron una brecha creciente en la cooperación entre Washington y Lima
en este ámbito.
Probablemente la estrategia de apaciguamiento al movimiento cocale-

ro ensayada por las autoridades peruanas fue estimulada en parte por el
impacto que tuvo la confrontación con el movimiento cocalero en la esta-
bilidad institucional de Bolivia. De forma aún más aguda que en Lima, el
gobierno de La Paz quedó atrapado entre las demandas norteamericanos
de acelerar la erradicación de cultivos y las presiones para frenarla prove-
nientes del movimiento cocalero agrupado en la Confederación Sindical
de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB). Las contradicciones
generadas por este dilema fueron parte de las fuerzas que sumieron en la
inestabilidad al país desde comienzos de la década de 2000. De hecho, en
octubre de 2003, la caída de Sánchez de Lozada estuvo precedida de su
imposibilidad de contar con el respaldo de Estados Unidos para alcanzar
un acuerdo con los cocaleros que incluyese una suspensión de la erradi-
cación.74 De igual forma, a comienzos de marzo de 2004, Mesa como su-
cesor de Losada en la presidencia fracasó en su intento de apaciguar las
protestas campesinas al prometer impulsar la legalización internacional de
la hoja de coca; pero rechazar las exigencias de un freno al programa de
eliminación obligatoria de cultivos. Alimentada en buena medida por las
movilizaciones cocaleras, la espiral de inestabilidad llevó la política boli-
viana a un punto de quiebre con la llegada al poder de Evo Morales en las
elecciones de diciembre de 2005. De hecho, el nuevo presidente llego al
Palacio Quemado con un programa que combinaba nacionalismo étnico,
populismo y un rechazo radical a la influencia estadounidense. Dentro de
semejante esquema ideológico, la política antidroga del nuevo gobierno
boliviano dio un giro radical. Así, Morales anunció el final de las erradi-
caciones forzosas, la promoción del empleo de la hoja de coca con fines
73 Jeremy McDermott, “The Shining Path glimmers again”, Jane’s Intelligence Review,
Coulsdon, Vol. 16, Núm 1.
74 Kathryn Ledebur, “Popular Protest Brings Down the Government”, Special Update:
Bolivia, WOLA, Washington, Noviembre de 2003.
103
distintos de la producción de narcóticos y el énfasis en la persecución de los

traficantes como medio principal para combatir la droga.75 Semejante giro
chocó frontalmente con la política antidroga impulsada por Washington
que vio en la permisividad de la administración Morales hacia los cultivos
de coca como se abría una enorme brecha en su estrategia para contener
el narcotráfico en la Región Andina.76
En un escenario político distinto, la política antidroga estadounidense

también entró en crisis en Ecuador. En términos generales, las relaciones
Quito-Washington se vieron sometidas de la espiral de inestabilidad que
atrapó la política ecuatoriana a medida que transcurría la década de 2000.
En principio, pese a la retórica de la campaña electoral que le llevó a la pre-
sidencia, Lucio Gutiérrez apostó por mantener unas relaciones estables con
E Estados Unidos lo que se tradujo en el mantenimiento de la dolarización
de la economía ecuatoriana y el sostenimiento de la cooperación en seguri-
dad concretada en el uso de la base de Manta por las fuerzas armadas nor-
teamericanas. En cualquier caso, esta reorientación de su línea de gobierno
distanció a Gutiérrez de los grupos de izquierda y las organizaciones indíge-
nas que lo habían respaldado en su ascenso al poder. Una pérdida de apoyo
popular que contribuyó de forma decisiva a su derrocamiento en marzo de
2005. Con este precedente, Alejandro Palacio dio a su gobierno un tono más
nacionalista frente a Washington.77 Una orientación que encontró un fuerte
respaldo en el gobierno venezolano, determinado a erosionar la influencia
norteamericana en la cornisa andina. Ciertamente, el giro de la política ex-
terior ecuatoriana no supuso una ruptura con Estados Unidos. De hecho,
el presidente Palacio confirmó su voluntad de mantener los acuerdos que
garantizaban el acceso norteamericano a la base de Manta.78 Sin embargo,
las relaciones Quito-Washington registraron un cambio sustancial en dos
sentidos principales. Por un lado, apostaron por convertir la cooperación
en el ámbito de la seguridad en una palanca de negociación para obtener
75 “La lucha antidrogas ya no se enfocará en la coca”, La Razón, La Paz, 30 de Diciembre

de 2005 y también “Hoy se formalizan la industrialización y el comercio de coca”, La
Razón, La paz, 17 de Junio de 2006.
76 “EE.UU. supedita su relación con Bolivia al plan antidroga”, La Razón, La Paz, 16 de
Diciembre de 2005 y también “Greenlee dice que debe haber erradicación forzosa”, La
Razón, La Paz, 11 de Febrero de 2006.
77 “¿Ecuador se distancia de EE.UU. en la era Palacio?, El Comercio, Quito, 24 de Abril
de 2005.
78 “Palacio apoyará al Plan Colombia y respetará la base de Manta”, El Comercio, Quito,
25 de Abril de 2005.
104
ventajas en otros campos de la relación bilateral y particularmente, en las

negociaciones comerciales entre los dos países.79 Por otra parte, pusieron un
techo al nivel de colaboración militar que deseaban mantener con Estados
Unidos. De hecho, por ejemplo, se negaron a garantizar inmunidad judicial
a las tropas estadounidenses desplegadas en el país.80
Finalmente, sólo Colombia pareció mantener y profundizar el consen-

so con Washington sobre la estrategia antidroga a seguir. Así, la adminis-
tración Uribe se comprometió plenamente en el empleo de las dos herra-
mientas consideradas claves por el gobierno estadounidense en la lucha
contra el narcotráfico: la erradicación forzosa de cultivos y la extradición.
De hecho, la superficie erradicada entre los años 2002 y 2005 alcanzó la
cifra de 603.004 hectáreas.81 Asimismo, a lo largo del primer mandato
del presidente Uribe, se extraditaron más de 300 ciudadanos colombianos
para ser procesados por tribunales estadounidenses. Desde luego, la rela-
ción bilateral no estuvo carente de fricciones. Así, la posición del gobierno
de Bogotá llegó a ser particularmente difícil durante las conversaciones
que condujeron a la desmovilización de las formaciones paramilitares.82
Un buen número de los líderes de estos grupos estaban pedidos en extradi-
ción por Washington bajo acusaciones relacionadas con tráfico de narcóti-
cos y exigieron para avanzar en las conversaciones una garantía de que no
serían entregados a las autoridades estadounidenses después de desarmar
a sus organizaciones. En tales circunstancias, la administración Uribe se
vio obligada a encontrar un estrecho margen de maniobra entre la necesi-
dad de dar ciertas seguridades a los jefes de las autodefensas ilegales para
avanzar en la negociación y no cerrar frontalmente la puerta a una posible
extradición para no provocar el rechazo estadounidense. Por otra parte,
los resultados de la campaña antidroga colombiana también suscitaron
alguna polémica en la medida en que Washington y Bogotá mantuvieron
distintos sistemas de medición de la superficie de los cultivos ilícitos. Así,
el gobierno colombiano confió en el sistema de medición desarrollado por
79 “Base de Manta y Oxy: los comodines de Ecuador y EE.UU. dentro del TLC”, El
Comercio, Quito, 18 de Enero de 2006.
80 “Palacio choca con EE.UU. por inmunidad para soldados”, El Comercio, Quito, 24 de
Junio de 2005.
81 United Nations Office on Drugs and Crime, World Drug Report 2006. Vol 2: Statistics,
United Nations, Nueva York, 2006.
82 “La espada de Damocles”, Semana, Bogotá, Edición 1194, 20 de Abril de 2005 así
como “Se rebosó la copa”, Semana, Bogotá, Edición 1222, 2 de Octubre de 2005 y
“¿Conejo a la extradición?”, Semana, Bogotá, Edición 1240, 12 de Febrero de 2006
105
las Naciones Unidas –Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilíci-

tos, SIMCI– mientras que la administración estadounidense se ciñó a las
cifras de la Oficina de Asuntos de Mantenimiento de la Ley y Narcóticos
Internacionales (Bureau for International Narcotics and Law Enforce-
ment Affaires). Las diferencias llegaron a ser notables en la medición del
2005 cuando el SIMCI calculó la existencia de 86.000 hectáreas mientras
el Departamento de Estado norteamericano estimaba una superficie de
144.000.83 Necesariamente, semejante diferencia suscitó discrepancias en
Colombia y Estados Unidos sobre cual era la eficacia real de la campaña
contra el narcotráfico. Pero más allá de estas diferencias menores, a media-
dos de la década de 2000, Bogotá se había convertido en el único aliado
andino de la política antidroga auspiciada por Washington.
Desequilibrios e inercias: la cooperación de seguridad

Estados Unidos-Países Andinos en la década de 2000
En este escenario, la mayor sorpresa fue que el distanciamiento entre

Estados Unidos y la Región Andina en materia de lucha contra la droga
pareció hacerse sentir poco en las cifras de la cooperación antinarcóticos.
Desde luego, Colombia se mantuvo como el principal receptor de asisten-
cia antinarcóticos de la región. Una posición perfectamente justificada si se
tomaba en cuenta tanto las dimensiones del problema dentro del país como
el consenso existente entre los dos países sobre el tipo de estrategia antinar-
cóticos que se debía aplicar. En este sentido, Bogotá recibió 263 millones
de dólares en 2002 como asistencia militar y policial dentro del programa
de Control Internacional de Narcóticos.84 Esta cifra subió a 332,6 millones
en 2004 y alcanzó aproximadamente los 324,9 en 2005. Para 2006, se
esperaba que el apoyo por este concepto recibido por Bogotá se situase
en 354,3 millones. Paradójicamente, la asistencia antidroga norteameri-
cana a Venezuela sufrió muy pocos cambios si se tiene en cuenta la escasa
83 La cifra del SIMCI se puede consultar en United Nations Office on Drugs and Crime-
Government of Colombia, Colombia Coca Cultivation Survey June 2006, UNODC,
Bogotá, Junio de 2006 mientras que la estimación del Departamento de Estado norte-
americano en “2005 Coca Estimates For Colombia”, News & Public Affairs, Office of
National Drug Control Policy, Washington, 14 de Abril de 2006.
84 Esta y las siguientes cifras sobre los fondos de Control Internacional de Narcóticos en
Center for Internacional Policy, “INC (also known as INL and INCLE): International
Narcotics Control (Incorporates the “Andean Counter-Drug Initiative”)” en Just the
Facts: A Civilian’s Guide to US Defense and Security Assistance to Latin America and
the Caribbean en: http://ciponline.org/facts/inl.htm.
106
voluntad que fue demostrando paulatinamente Caracas en cooperar con

Washington en esta materia. Así, en 2002, la administración Chávez reci-
bió 2,5 millones de dólares de asistencia pese a haberse negado dos años
antes a autorizar el uso de su espacio aéreo para el desarrollo de ope-
raciones antidroga por Estados Unidos. La cifra resultó particularmente
sorprendente si se tenía en cuenta que el promedio de ayuda recibida entre
1996 y 2001 se situó en los 866,3 millones. A medida que avanzó el tiem-
po, el volumen de asistencia pareció permanecer insensible a al discurso
crecientemente antiestadounidense del presidente Chávez. Así, Caracas
recibió 1,8 millones en 2004 y aproximadamente 1,4 en 2005, justo el
mismo año en el que acusó a la DEA de realizar actividades de espionaje
en territorio venezolano. Para 2006, la administración Bush tenía previs-
to entregar otros 1,4 millones adicionales. Dada la orientación ideológica
de la administración chavista, resulta difícil de imaginar que Washington
albergase alguna esperanza de que el mantenimiento de la ayuda termi-
nase incentivando al gobierno venezolano a mostrarse más dispuesto a
colaborar en la lucha antidroga. Más bien, la perpetuación de los fondos
al margen de la voluntad de Caracas de colaborar con Washington pareció
obedecer a una cierta inercia burocrática que forzaba la inclusión de Ve-
nezuela entre los receptores de asistencia estadounidense al margen de la
falta de racionalidad política y estratégica que pudiese tener esta decisión.
Lo mismo se puede decir del caso de Bolivia. Mientras el presidente

Sánchez de Lozada era derrocado en octubre de 2003 y la subsiguien-
te espiral de inestabilidad llevaba a la caída de Mesa en junio de 2005,
Washington entregaba a La Paz 41,5 millones de dólares del programa de
Control Internacional de Narcóticos en 2001 y mantenía este nivel de asis-
tencia en años subsiguientes con 43,2 en 2003, 43,1 en 2004 y unos 42,6
en 2005. La cifra representaba un incremento sustancial con respecto a la
ayuda prestada en el periodo inmediatamente precedente. De hecho, en-
tre los años 1996 y 2001, La Paz recibió un promedio de 27,5 millones de
dólares. En cualquier caso, la asistencia demostró ser de nuevo insensible a
los cambios en el escenario político. Mientras la oposición de los campesi-
nos a los programas de erradicación forzosa crecía colocando a las autori-
dades bolivianas en una posición política cada vez más débil, la asistencia
social y económica se mantenía estable. Así, tras registrar un significativo
crecimiento entre el 2001 y el 2002 cuando la ayuda saltó de 22,4 millones
a 43,2, la ayuda permaneció prácticamente estable recibiendo un prome-
dio de 44,3 millones anuales en el periodo entre 2003 y 2005. Sin duda,
107
cualquier incremento de la asistencia no-militar hubiese contribuido a for-

talecer la legitimidad de la lucha contra la droga entre la opinión pública
boliviana y ampliado el margen de maniobra del gobierno de La Paz para
apaciguar las crecientes protestas. La cuestión parecía más urgente a la luz
de las palabras del general James T. Hill, comandante del Comando Sur
de Estados Unidos, al señalar que “si los radicales continúan secuestrando
el movimiento indígena, podríamos encontrarnos ante un narcoestado que
respalda el cultivo de coca sin control”.85 Pero más allá de la conciencia de
la gravedad de la situación, bien fuese por rigidez burocrática o falta de
agudeza estratégica, la asistencia estadounidense se mantuvo inalterada en
el contexto de una crisis que tendría como desenlace el ascenso de Morales
al poder. Sin embargo, el comportamiento de la asistencia estadouniden-
se llegaría a ser aún más paradójica tras el comienzo de la administra-
ción encabezada por el líder cocalero. De hecho, la solicitud de fondos del
programa de Control Internacional de Narcóticos para Bolivia en el año
2006 alcanzó un nuevo record con 49,6 millones de dólares, el volumen
más importante adjudicado al país desde el año 2000. La interrogante era
cual era la lógica detrás de incrementar la asistencia para la lucha contra
la droga a un gobierno que se había manifestado frontalmente contra la
estrategia antinarcóticos estadounidense y había condenado los programas
de erradicación forzosa de cultivos.
Sin llegar a ser tan dramático, la asistencia antinarcóticos estadouni-

dense también presentó notables incoherencias con la evolución de la
situación política en Perú y Ecuador. En el primer caso, los fondos des-
tinados a respaldar la lucha antidroga en Lima tendieron a entrar en deca-
dencia a partir de comienzos de la década. De hecho, tanto el componente
militar como el civil del programa de Control Internacional de Narcóticos
registraron una paulatina, pero imparable caída a partir de 2002 cuando
el gobierno peruano recibió 65 y 72,4 millones de dólares por cada uno
de estos conceptos respectivamente. Así, la asistencia de seguridad para la
lucha antinarcóticos pasó a ser 51,5 millones en el 2003, 56,6 en el 2004 y
unos 47,8 en el 2005. Para el año 2006, se esperaba que la cifra descendie-
se nuevamente hasta los 40 millones de dólares. En el lado de la asistencia
económica para la lucha antidroga, el comportamiento fue semejante. En
2003, la cifra disponible se redujo a 73,5 millones de dólares para luego
85 United States Southern Command, General James T. Hill, Commander Testimony
before the House Armed Services Committee, Washington, 24 de Marzo de 2004 en:
http://www.house.gov/hasc/openingstatementsandpressreleases/108thcongress/04-
03-24hill.html
108
pasar a 56,1 en 2004 y recuperarse hasta unos 63,9 en 2005. Sin embargo,
para el 2006, la solicitud de fondos volvió a caer a 52,1 millones de dólares.
Detrás de esta tendencia a la baja, sin duda, se encontraban las presiones
sobre el presupuesto estadounidense alimentadas por la demanda de fon-
dos generada por la intervención masiva en Iraq y Afganistán. Pero en
cualquier caso, estos recortes llegaban en un momento particularmente
inoportuno teniendo en cuenta la coyuntura política y estratégica de Perú.
Con el movimiento cocalero en ascenso y Sendero Luminoso tratando de
expandir su base social y sus recursos financieros a través del narcotráfi-
co, la reducción del volumen de asistencia estadounidense tenía un doble
efecto negativo. Por un lado, reducía los recursos militares y económicos
de la administración peruana para proseguir la lucha contra la droga. Por
otra parte, hacía perder coherencia a la estrategia regional estadounidense
que quedaba atrapada en una contradicción entre la demanda a Lima
de insistir en los programas de erradicación forzosa y la reducción de los
recursos de cooperación disponibles para sostener una estrategia política-
mente muy costosa.
Aunque por razones distintas, la evolución de la cooperación Estados

Unidos-Ecuador a medida que avanzaba la década de 2000 también tomó
un giro negativo. También aquí los recursos disponibles se redujeron. De
hecho, el paquete de asistencia militar y económica incluido en los fondos
de Control Internacional de Narcóticos también experimento una reduc-
ción. De hecho, la suma de la asistencia económica y militar proporcio-
nada bajo este concepto saltó de 24,4 millones de dólares en el 2002 a
un máximo de 34,2 en el 2004; pero luego inició un rápido descenso que
la llevó a unos 25 millones en 2005 y situó la solicitud de fondos para
el año siguiente en únicamente en 19. Semejante declive estaba llama-
do a tener un impacto particularmente fuerte en un país que se había
convertido en uno de los principales objetivos del gobierno venezolano
a la hora de intentar erosionar la influencia estadounidense en la región.
De hecho, mientras la asistencia antinarcóticos estadounidense se reducía,
Venezuela lanzaba un esfuerzo de cooperación con Ecuador que incluía
la compra de deuda, la asistencia para garantizar sus exportaciones y el
posible envío de misiones médicas venezolanas al país.86 Bajo tales circuns-
tancias, la reducción de la ayuda norteamericana promete incrementar las
86 “Ecuador y Venezuela consolidan su alianza”, El Comercio, Quito, 8 de marzo de 2005;
“Ecuador declinó oferta de Chávez para envío de médicos desde Caracas”, El Comer-
cio, Quito, 15 de Septiembre de 2005; y también “Venezuela comprará USD 25 millo-
nes de deuda ecuatorianos”, El Comercio, Quito, 11 de Julio de 2006.
109
dificultades para ampliar los derechos estadounidenses para utilizar la base

de Manta que concluyen en noviembre de 2009. El problema no es sola-
mente el tono nacionalista que el presidente Palacio ha dado a la política
exterior ecuatoriana. Se trata también de que paulatinamente Caracas
está ganando posiciones en Quito a expensas de Washington.
De este modo, la asistencia antidroga estadounidense terminó atrapada

en una aguda paradoja. Exceptuado el caso de Colombia que se convirtió
en el principal socio de Estados Unidos en el combate al narcotráfico, la
cooperación en esta materia se mantuvo o creció precisamente en aquellos
países –Venezuela y Bolivia– frontalmente opuestos a Washington. Por el
contrario, la ayuda para combatir el tráfico de estupefacientes se tendió a
reducir en algunos de los Países Andinos donde precisamente estos fondos
podían marcar una diferencia mejorando la aceptación de la estrategia an-
tidroga estadounidense y proporcionando unos recursos críticos a los go-
biernos comprometidos en una campaña antidroga que se enfrentaba a
fuertes resistencia políticas y sociales. El resultado fue el peor de los mundos
posibles. Mientras los fondos norteamericanos llegaban a gobiernos que
sencillamente no estaban dispuestos a seguir los lineamientos estratégicos
estadounidenses, el apoyo se reducía en aquellas capitales dispuestas a cons-
truir una alianza con Washington para combatir el tráfico de drogas.
En cualquier caso, mientras la cooperación antinarcóticos entraba en

crisis; Estados Unidos situó en la cabeza de su agenda la cooperación en
materia de antiterrorismo.87 Para ello, Washington utilizó una serie de he-
rramientas. Por un lado, fortaleció algunos programas sobre esta materia
que ya existían con anterioridad. Tal fue el caso de los fondos del progra-
ma de Anti-Terrorism Assistance que sufrieron un espectacular crecimien-
to pasando de 2,4 millones de dólares en el año 2000 a 27,5 en el 2002
para luego descender a 8,4 en el 2003 y terminar el 2,2 en el 2004.88 Por
otra parte, Estados Unidos diseño líneas de cooperación específicamen-
te nuevas en el ámbito del contraterrorismo. En este sentido, Washing-
ton puso en marcha el Programa de Becas de Contraterrorismo para la
87 Adam Isacson, “Closing the “Seams”: U.S. Security Policy in the Americas”, NACLA
Report on the Americas; Vol. 38 Núm. 6, Nueva York, Mayo-Junio de 2005.
88 Las cifras sobre el programa de Asistencia Antiterrorista en Center for Internacional
Policy, “Anti-Terrorism Assistance (ATA)” en Just the Facts: A Civilian’s Guide to US
Defense and Security Assistance to Latin America and the Caribbean en http://cipon-
line.org/facts/ata.htm.
110
Defensa Regional (Regional Defense Counterterrorism Fellowship Pro-

gram o CTFP) destinado a proporcionar entrenamiento en antiterrorismo
a oficiales latinoamericanos y en consecuencia, también de la Región An-
dina.89 En términos financieros, el programa no fue muy voluminoso en la
medida en que supuso la inversión de 0,4 millones entre los cinco Países
Andinos en 2003 creciendo hasta 1,2 en 2004 para luego verse reducido a
0,7 en 2005 como paso previo a una solicitud de solamente 0,4 para el año
siguiente. Sin embargo, un número importante de oficiales de la región
recibieron entrenamiento a través de este programa. De hecho, el número
de militares andinos entrenados con fondos de CTFP pasó de 413 en 2003
a 680 en 2004.
Al mismo tiempo, la transferencia de recursos y entrenamiento sobre

contraterrorismo a través de programas tradicionales de cooperación de
seguridad se incrementó sustancialmente en comparación con lo sucedido
durante los años 90. Así, por ejemplo, los Fondos de Control Internacional
de Narcóticos sirvieron para que Colombia recibiese 3,6 millones de dó-
lares en 2002 para apoyar su estrategia antisecuestro o que se beneficiase
de 1,4 millones en el periodo 2002-2006 para mejorar sus capacidades de
desactivación de explosivos. Dos cuestiones más directamente relaciona-
das con el contraterrorismo que con la lucha antinarcóticos. Del mismo
modo, el crecimiento espectacular del personal de las fuerzas armadas y
policiales andinas entrenado por unidades de operaciones especiales es-
tadounidenses vino de la mano de un aumento de los cursos y planes de
adiestramiento sobre contraterrorismo y contrainsurgencia. De hecho,
este tipo de fuerzas estadounidenses pasaron de adiestrar 3.155 soldados y
policías de la región en 2002 a hacerlo con 5.983 en 2003 y escalar hasta
la cifra record de 13.452 en 2004.90 Entretanto, inicialmente, el suministro
de equipo militar a través de programas como el Foreign Military Sales
–FMS- no sufrió particulares alteraciones en la medida en que ya eran uti-
lizados desde los años 90 para suministrar equipo –armamento individual,
sistemas de comunicaciones, pequeñas embarcaciones, etc. –que podía ser
89 Los fondos para el Programa de Becas de Contraterrorismo para la Defensa Regio-
nal en Center for Internacional Policy, “Regional Defense Counterterrorism Fellowship
Program (CTFP)” en Just the Facts: A Civilian’s Guide to US Defense and Security As-
sistance to Latin America and the Caribbean en http://ciponline.org/facts/ctfp.htm.
90 Cifras de elaboración propia a partir de los datos en Center for Internacional Policy,
“Special Operations Forces (SOF)”, en Just the Facts: A Civilian’s Guide to US Defense
and Security Assistance to Latin America and the Caribbean en http://ciponline.org/
facts/sof.htm.
111
utilizado indistintamente para el desempeño de misiones antidroga o la

ejecución de operaciones antiterroristas.
En este sentido, el FMS y otros programas de transferencia de material

mantuvieron inicialmente un volumen significativo.91 De hecho, los cinco
países andinos obtuvieron fondos FMS por un total de 60,7 millones de
dólares en 2001. Una cifra que experimentó una leve disminución a 58,3
millones en 2003 para luego dispararse hasta los 136,5 en 2004 y alcanzar
la cifra record de 208,9 en 2005. En cualquier caso, el volumen de este
tipo de cooperación previsto para los años sucesivos anuncia un cambio
de tendencia. Así, los recursos transferidos a través de los FMS está pre-
visto que se reduzcan a 134,6 millones en 2004 antes de caer a solamente
74,1. Al mismo tiempo, una mirada en más detalle revela cambios trascen-
dentales en la composición de esta forma de asistencia. Así, en 2001, los
cinco países de la región recibían fondos FMS y la parte correspondiente
a Colombia se situaba en torno al 31 por 100. Sin embargo, en 2005, solo
tres países se beneficiaban del sistema de Foreign Military Sales –Colom-
bia, Ecuador y Perú– y la parte de Bogotá significaba el 96,9 de toda la
asistencia proporcionada por este concepto. Dicho de otra forma, no solo
llegaban menos recursos FMS a la región sino que además se concentra-
ban en menos países.
Varios factores explican este cambio. Para empezar, la enorme carga

financiera generada por la intervención estadounidense en Afganistán e
Iraq ha obligado a la Casa Blanca a reducir sus líneas de cooperación en
otras partes del mundo y entre ellas, los fondos FMS destinados a los Países
Andinos. Pero además, al lado de estas limitaciones financieras, factores
de naturaleza estratégica han alimentado la paulatina decadencia de este
programa y otros mecanismos parecidos de financiamiento de compras
militares. De hecho, la nacionalización de las políticas de seguridad de las
Repúblicas Andinas y el distanciamiento de algunos de ellos de Estados
Unidos han reducido su interés en recurrir al mercado estadounidense
como suministrador de equipo bélico y a los canales establecidos por Was-
hington para financiar estas compras. De hecho, países como Venezuela
y Bolivia han dejado de confiar en Washington como suministrador de
91 Los datos sobre el programa de Ventas Militares al Exterior en Center for Internacional
Policy, “FMS: Foreign Military Sales” en Just the Facts: A Civilian’s Guide to US De-
fense and Security Assistance to Latin America and the Caribbean en http://ciponline.
org/facts/fms.htm
112
equipo militar puesto que temen que la dependencia tecnológica estable-

cida al comprar armamento norteamericano sea utilizada por el gobierno
estadounidense como una palanca de presión política. En este sentido, la
decisión de la Casa Blanca de negarse a proveer de repuestos a los caza-
bombarderos F-16 venezolanos como respuesta al tono antiestadounidense
del régimen bolivariano dio al presidente Chávez el argumento definitivo
para dirigir sus adquisiciones de material bélico hacia otros mercados y
puso en alerta a otras capitales andinas sobre los riesgos confiar en Was-
hington como proveedor militar. 92Paralelamente, el giro de algunos países
de la región hacia políticas de defensa puramente nacionales y distancia-
das de la preocupación de Estados Unidos por combatir el terrorismo fue
acompañado de la búsqueda de armas concebidas para satisfacer estas
necesidades estratégicas propias, pero inadecuadas para cumplir con las
misiones marcadas por la agenda militar norteamericana. En este contex-
to, los fondos FMS y otros canales de cooperación perdieron su atractivo
como mecanismos de financiación de compras militares puesto que so-
lamente podían ser utilizados por los gobiernos andinos para respaldar
la adquisición de sistemas de armas acordes con las misiones priorizadas
por Washington. En la medida en que varias capitales de la región ha-
bían orientado sus políticas de defensa en direcciones dispares o incluso
contrapuestas con los lineamientos estratégicos promovidos desde Estados
Unidos, el sistema FMS y otros mecanismos similares fueron progresiva-
mente menos usados. Una tendencia que se vio favorecida por la creciente
presencia en América Latina de proveedores militares alternativos –Rusia,
China, etc.– que hicieron posible para los Países Andinos adquirir equipos
bélicos a bajo precio en fuentes alternativas, prescindiendo de la industria
norteamericana y sus correspondientes mecanismos de financiación.
A partir de estas circunstancias, el énfasis estadounidense de orientar la

cooperación de seguridad hacia el combate al terrorismo fue recibido de
formas muy dispares por una región que en ese momento ya presentaba
una enorme diversidad estratégica. Así, en este ámbito, Colombia fue sin
duda el país más beneficiado. De hecho, Bogotá vio como las restriccio-
nes establecidas sobre el empleo del material proporcionado dentro del
Plan Colombia fueron levantadas, haciendo posible su empleo no sólo en
operaciones antidroga sino también en acciones de contraterrorismo. Esta
decisión supuso un apoyo sustancial para la Policía Nacional y las Fuerzas
92 “Maniglia: EE UU incumple pactos con Venezuela sobre repuestos de aviones F-16”,
El Universal, Caracas, 16 de Mayo de 2006.
113
Militares colombianas que hasta ese momento estaban obligadas a justifi-

car ante la embajada de Estados Unidos en Bogotá la naturaleza antidroga
de cada operación en la que pretendían hacer uso del equipo suministrado
en el marco del Plan Colombia. De hecho, bajo las nuevas reglas que auto-
rizaban el empleo de los medios suministrados por Washington indistinta-
mente en misiones de lucha antinarcóticos y contraterrorista, la asistencia
estadounidense ganó una flexibilidad que la hizo mucho más adaptada a
un escenario como el confrontado por el gobierno colombiano donde in-
surgencia y narcotráfico eran fenómenos completamente interconectados.
Por otra parte, en el nuevo clima creado por la Guerra Global contra el Te-
rrorismo, Colombia pudo obtener de Estados Unidos la apertura de líneas
de cooperación no relacionadas con la lucha antidroga, pero que tenían
un valor estratégico crítico en la lucha por restablecer el orden interno en
el país. Tal fue el caso con la aprobación de un paquete de asistencia por
valor de 93 millones de dólares entregado dentro del programa de Control
Internacional de Narcóticos con el objetivo de fortalecer la capacidad del
gobierno colombiano para proteger el oleoducto Caño Limón-Coveñas.
Finalmente y por encima de todo, el énfasis de Washington en la lucha
contraterrorista creo un escenario donde Bogotá pudo vincular su esfuerzo
para restablecer la seguridad interna del país a la campaña global contra el
extremismo y la violencia como un medio de ganar legitimidad y respaldo
para su combate contra guerrillas y paramilitares.
Aunque con menos interés que Colombia, Perú también mantuvo una
posición relativamente inclinada a aceptar cooperación en antiterroris-
mo de Estados Unidos. Semejante posición no resulta extraña si se tiene
en cuenta que Lima se enfrentaba a una cierta reactivación de Sendero
Luminoso en zonas particularmente remotas de los Andes peruanos. De
hecho, la cercanía de los dos países en la lucha contra el terrorismo fue
públicamente manifestada por el presidente Toledo durante la visita del
presidente Bush a Lima en marzo de 2002 cuando el mandatario peruano
señaló dirigiéndose a su homólogo estadounidense que “tenemos energía
y terquedad, particularmente en el tema del terrorismo y el narcotráfico,
porque su país, como el mío, ama la paz, aprecia la vida”.93 Frente a este
tipo de declaraciones de apoyo, la posición ecuatoriana permaneció re-
lativamente distante del interés estadounidense de vincular a sus aliados
andinos al combate global contra el terrorismo. También aquí, los inte-
reses nacionales de Quito fueron los factores clave para definir la actitud
93 “Perú y EE.UU.: juntos contra el terrorismo”, BBC, Londres, 24 de Marzo de 2002 en
http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_1890000/1890286.stm.
114
frente a la cooperación de Washington en el ámbito del contraterrorismo.

Sin la existencia de una amenaza insurgente al interior del país desde el
desmantelamiento del grupo Alfaro Vive Carajo (AVC) a mediados de los
80, Ecuador percibía la violencia política como un problema de Estados
Unidos o de alguno de sus vecinos como Colombia; pero no en la forma
de un riesgo que afectase gravemente su estabilidad. Ciertamente, las acti-
vidades de los grupos armados colombianos en la frontera y los indicios de
presencia de militantes islámicos en el país suponían otros tantos motivos
para considerar el terrorismo como una amenaza para el propio Ecuador.
Sin embargo, las autoridades ecuatorianas tendieron a ver su colaboración
con Washington en este ámbito no tanto como un esfuerzo en consonan-
cia con sus intereses nacionales sino más bien como un favor al gobierno
estadounidense por el que esperaban ser compensados. En este sentido, el
respaldo a Washington en esta materia fue convertido por Quito en una
palanca de negociación con la que esperaban extraer concesiones nor-
teamericanas en el ámbito del comercio o la asistencia económica. Bajo
tales circunstancias, la cooperación entre Ecuador y Estados Unidos en el
campo del antiterrorismo estuvo sometida a periódicas tensiones suscita-
das por el deseo de Quito de conseguir mejores contrapartidas a cambio
de su disposición a colaborar.
Muy distinta resultó la posición de Venezuela con la administración

Chávez y Bolivia tras la llegada de Morales al poder. Para ambos manda-
tarios, el énfasis del gobierno Bush en la lucha contra el terrorismo no res-
pondía a una genuina preocupación por la seguridad de Estados Unidos
sino que más bien se trataba de un nuevo pretexto para someter al globo en
general y a América Latina en particular a los dictados norteamericanos.
De hecho, a medida que el tono antinorteamericano de ambos gobiernos
se hizo más estridente, llegó a ser visible que en realidad resultaba imposi-
ble que Caracas y La Paz pudiesen aceptar el establecimiento de líneas de
cooperación con Washington en el ámbito del antiterrorismo por la sen-
cilla razón de que ambas capitales veían precisamente a Estados Unidos
como la principal amenaza a sus seguridad. Así, el presidente Chávez dejó
claro hasta que punto se consideraba amenazado por la Casa Blanca al
señalar durante su visita a Nueva York en el contexto de la Asamblea de las
Naciones Unidas del año 2005 que la administración Bush es “un Estado
terrorista”.94 De forma muy similar, Morales denunció públicamente que
94 “EE.UU. amenaza a la humanidad”, El Universal, Caracas, 26 de Septiembre de

2005.
115
“hay lucha contra el terrorismo en el gobierno de Estados Unidos y nos

mandan norteamericanos a hacer terrorismo en Bolivia”.95 Una acusación
vertida a finales de marzo de 2006 después de que un ciudadano estado-
unidense con sus facultades mentales perturbadas fuese detenido acusado
de colocar dos bombas en La Paz con un saldo de dos muertos. De este
modo, lejos de aceptar la apertura de líneas de colaboración con Estados
Unidos en el ámbito de la lucha antiterrorista, Venezuela y Bolivia se con-
virtieron en barreras para el objetivo estadounidense de construir una red
de cooperación en este ámbito en la Región Andina.

Por último, la línea de cooperación Estados Unidos-Región Andina que
probablemente más se debilitó a lo largo de la década de 2000 fue aquella
relacionada con la democratización de las relaciones civiles-militares. Sin
duda, en la pérdida de prioridad de este tipo de programas, tuvo un papel
clave el protagonismo alcanzado por la lucha antiterrorista en la agenda
de seguridad estadounidense que relegó a un segundo plano aquellos pro-
gramas de asistencia técnica orientados hacia cuestiones como fortalecer
el control civil sobre la política de defensa o el desarrollo de formulas para
mejorar la supervisión de los presupuestos militares. En términos genera-
les, se puede decir que el incremento del nivel de amenaza confrontado
por Estados Unidos después del 11-S empujó la atención de Washington
hacia la búsqueda de aliados en su campaña global contra el terrorismo
y lejos de la necesidad de fortalecer el control democrático de los apara-
tos de seguridad en regiones como el área andina. Pero además de este
giro en la política estadounidense, la paulatina perdida de relevancia de
la cooperación en el ámbito de la modernización de las relaciones civiles-
militares estuvo igualmente asociada a un cambio radical en la mirada
de algunos países andinos hacia el papel político de las fuerzas armadas.
Ciertamente, países como Colombia y Perú mantuvieron su adhesión a
un modelo clásico de relaciones civiles-militares donde las fuerzas arma-
das tenían sus funciones limitadas a la defensa armada de la república al
mismo tiempo que se mantenían al margen de controversias políticas y
sometidas al control de las autoridades civiles. Sin embargo, el ascenso de
Hugo Chávez al poder en Venezuela marcó el nacimiento de un régimen
que adjudicaba al estamento castrense el papel de soporte político de un
cambio revolucionario y convertía a las fuerzas armadas en la columna
vertebral del Estado. De este modo, el nuevo sistema político rompía con la
95 “Evo acusa a EE.UU. y se conforman comités de autodefensa en el país”, La Razón, La
Paz, 23 de Marzo de 2006.
116
tradición liberal abandonando la idea de una institución militar apolítica

y apostando por un estamento castrense comprometido con un proyecto
ideológico. Desde esta perspectiva, la República Bolivariana de Venezuela
se distanciaba del modelo de relaciones civiles-militares que había pro-
movido Estados Unidos en los Países Andinos durante los años 90 como
parte del esfuerzo para consolidar la democracia en la región. Si a estas
diferencias de concepción sobre la institución castrense se sumaba la cre-
ciente hostilidad de Caracas hacia Washington, resulta poco sorprendente
que las autoridades venezolanas no tuviesen interés en recibir formación y
asesoramiento técnico estadounidense en lo relativo a la democratización
del aparato de seguridad.
Algo parecido se puede decir del gobierno boliviano encabezado por

Morales. El nuevo presidente boliviano contempló la futura reforma de las
fuerzas armadas de su país de acuerdo con los fundamentos ideológicos
de su proyecto político. Así, se manifestó a favor de reducir la influencia
militar estadounidense dentro de un esfuerzo para renacionalizar el apa-
rato de defensa.96 Además, propuso imponer un cambio de la composición
étnica del cuerpo de oficiales ampliando la presencia indígena como parte
de su programa para acrecentar el peso político de la población quechua
y aymará.97 Asimismo, se propuso involucrar al estamento castrense en el
desarrollo productivo del país como parte de su idea de ampliar el papel
del Estado en el manejo de la economía.98 En conjunto, todos estos cam-
bios apuntaron a un giro en el modelo militar boliviano que amenazaba
con romper la neutralidad política de las fuerzas armadas y moldearlas de
acuerdo con el proyecto indigenista y populista de Morales. En este sen-
tido, el esquema de relaciones civiles-militares impulsado por el gobierno
de Bolivia dio señales de distanciarse de la línea defendida a lo largo de los
años 90 por Estados Unidos que buscaba mantener al estamento castren-
se apegado a su papel profesional y a salvo de posibles contaminaciones
ideológicas. Semejante diferencia sencillamente hizo imposible que Was-
hington pudiese mantener alguna cooperación efectiva con la Paz dirigida
a fortalecer el control democrático de las fuerzas armadas.
96 “EE.UU. recorta una ayuda militar y Evo Morales lo desafía”, La Razón, La Paz, 7 de
Marzo de 2006.
97 “Las FFAA reconocen a su primer Capitán General de raíz aymara”, La Razón, La Paz,
23 de Enero de 2005.
98 “Los militares revelan fisuras y se meten en la campaña electoral” La Razón, La Paz,
14 de Diciembre de 2005.
117
Desde luego, en comparación con las posiciones defendidas por Vene-

zuela o Bolivia, la mirada de Ecuador sobre las relaciones civiles-militares
no resultaba tan distante de la mantenida por Estados Unidos. Sin embar-
go, el contexto político del país terminó generando barreras significativas
para el desarrollo de programas de asistencia técnica por Washington que
contribuyesen a democratizar el aparato militar del país andino. De hecho,
la crisis institucional y la inestabilidad social padecidas por Ecuador ha-
bían tendido a ampliar el peso político del estamento militar que sin salirse
de sus límites constitucionales había ganado una creciente influencia en el
escenario político. En tales circunstancias, aquellas líneas de cooperación
de seguridad orientadas a promover la reducción de la influencia castrense
y la sumisión de las fuerzas armadas a los políticos civiles solo podían re-
cibir cuando más un respaldo relativo. Al mismo tiempo, el creciente tono
nacionalista de la política exterior de Quito hizo al país cada vez más reacio
a recibir la colaboración estadounidense en una cuestión tan sensible como
la modificación de sus estructuras de defensa. En consecuencia, también en
el caso de Ecuador, los programas de asistencia en el ámbito de la democra-
tización del sector de seguridad perdieron rápidamente aceptación.
De este modo, a medida que avanzaba la década de 2000, tanto Esta-

dos Unidos como los Países Andinos habían perdido interés en aquellas
fórmulas de cooperación asociadas con el impulso a la democratización de
las relaciones civiles-militares. Esta tendencia se hizo visible en los cambios
en los contenidos de la enseñanza impartida por el Centro para Estudios
de Defensa Hemisférica. De hecho, esta institución comenzó paulatina-
mente a responder a las nuevas demandas estratégicas abriendo espacio
en sus programas cuestiones relacionadas con el estudio del terrorismo y
otras formas de violencia política al mismo tiempo que se recortaba el pro-
tagonismo de los temas de relaciones civiles-militares. Al mismo tiempo, la
reducción del número de estudiantes del Instituto para la Cooperación de
Seguridad del Hemisferio Occidental procedentes de ciertos países puso
de manifiesto la pérdida de interés de algunas capitales de la región por
mantener líneas de cooperación con Washington en cuestiones de seguri-
dad en general y particularmente en los relativo a la democratización de
los aparatos de defensa. Así, a lo largo de la década de 2000, el número
de estudiantes venezolanos que siguieron cursos en el WHINSEC cayeron
abruptamente pasando de 42 y 52 en los años 2001 y 2002 (el 6 y el 7%
de los estudiantes recibidos por el Instituto) a ninguno y solamente uno en
118
2004 y 2005 (el 0 y 0,16% del total de alumnos).99 Una ruptura de los con-
tactos de seguridad entre Washington y Caracas que parecía condenada a
convertirse en un precedente del camino que muy probablemente seguiría
La Paz tras la llegada de Morales al poder.
Conclusiones: La necesidad de una revisión estratégica de la

cooperación Estados Unidos–Región Andina
A la vista de lo dicho, parece difícil ocultar el creciente deterioro del

esquema de cooperación de seguridad que tradicionalmente vinculó a Es-
tados Unidos con los Países Andinos. Esta crisis es fruto de una combina-
ción de factores. Para empezar, se ha producido una ruptura del consenso
básico que mantuvieron Washington y las capitales andinas durante los
años 90 sobre la estrategia de desarrollo que debía poner en práctica la
región. Así, se pasó del predominio de un modelo de liberalización política
y económica a la emergencia de una heterogeneidad de proyectos que
abarcan desde la continuación del proyecto liberal en Colombia hasta la
emergencia de alternativas como el populismo bolivariano de Venezuela o
el etnonacionalismo de Bolivia. Sobre la base de esta diversidad, el escena-
rio estratégico ha tendido a complicarse en la medida en que la visión de
las distintas capitales andinas sobre el rol norteamericano en la región se
ha hecho marcadamente divergente. Así, a un lado, Caracas ha definido a
Washington como su principal rival estratégico en el proyecto para afirmar
la hegemonía venezolana en los Andes. Una actitud muy semejante a la
mantenida por La Paz cuyo proyecto nacionalista ha definido la influencia
estadounidense como la principal amenaza para la soberanía boliviana.
Justo en el otro extremo, Bogotá ha mirado hacia Estados Unidos como
el único aliado posible para hacer avanzar el país por la senda de la pa-
cificación y el crecimiento. Entretanto, Quito y Lima se han situado en
posiciones intermedias con la diplomacia ecuatoriana asumiendo tonos
antiestadounideses sin arriesgarse a una ruptura y su equivalente perua-
no manifestando su proximidad a las propuestas norteamericanas; pero
tratando de evitar la impresión de un alineamiento total. Simultáneamen-
te, Estados Unidos ha alterado su agenda de seguridad después de los
99 Estas cifras fruto de elaboración propia a partir de los datos en Center for Internacional
Policy, “Western Hemisphere Institute for Security Cooperation (Successor to School of
the Americas) Fort Benning, Georgia”, en Just the Facts: A Civilian’s Guide to US De-
fense and Security Assistance to Latin America and the Caribbean en http://ciponline.
org/facts/soa.htm.
119
atentados del 11-S colocando a la cabeza de sus prioridades la lucha con-

tra el terrorismo y relegando América Latina a la categoría de escenario
estratégico secundario muy por detrás de Oriente Medio. El resultado de
esta combinación de tensiones y rupturas ha sido el impulso a la renaciona-
lización de las políticas de seguridad de las distintas capitales andinas que
se ha materializado en la emergencia de un haz de intereses y estrategias
dispares cuando no contrapuestas entre si. Una tendencia desintegradota
promete agudizarse en el futuro a medida que las agendas de seguridad de
los distintos países de la región terminen de cristalizar y las diferencias y
contradicciones entre ellas se hagan más claramente evidentes.
Sobre la base de este proceso, se ha generado una creciente disonancia

entre la evolución estratégica de la región y las líneas de cooperación exis-
tentes entre Estados Unidos y los Países Andinos. De hecho, Washington
concibió estos programas durante los años 90 cuando mantenía una visión
común con los gobiernos de la región sobre los riesgos que debían ser con-
frontados. Sin embargo, la rápida transformación del escenario estratégi-
co regional ha sobrepasado la capacidad de adaptación de la burocracia
responsable de las agencias de seguridad estadounidenses. El resultado ha
sido un paulatino incremento de las contradicciones entre las condiciones
estratégicas de los Andes y los canales de cooperación diseñados para el
área. Así, en algunos casos, Estados Unidos ha perpetuado ciertos progra-
mas con países que no deseaban recibir asistencia en ese ámbito específico
o sencillamente no estaban interesados en mantener ninguna cooperación
en absoluto con Washington. Tal ha sido el caso, por ejemplo, de la Vene-
zuela de Chávez que ha continuado recibiendo fondos norteamericanos al
mismo tiempo que se convertía en el principal rival de Estados Unidos en
el hemisferio. En otras oportunidades, la asistencia no se ha adaptado a las
necesidades estratégicas de los receptores como se fue el caso con la falta
de atención a la urgente necesidad de Perú de recibir asistencia económica
adicional para suavizar las tensiones sociales generadas por la campaña de
erradicación de los narcocultivos.
En este contexto, los nuevos programas de cooperación impulsados

desde Washington hicieron muy poco para revitalizar la colaboración
entre los dos lados y en algunos casos terminaron siendo otro motivo de
conflicto para algunos gobiernos andinos. En particular, el interés de Was-
hington en la cooperación antiterrorista encontró un eco limitado en la
región en la medida en que fue interpretado por algunas cancillerías como
120
un intento de arrastrar a los Países Andinos a una guerra exclusivamente

norteamericana en lugar de ser visto como un esfuerzo para establecer un
marco de colaboración que mejorase la seguridad colectiva. Sin duda, esta
percepción fue alimentada por la tendencia de Estados Unidos a concebir
la asistencia sobre antiterrorismo como una respuesta a su guerra global
contra el terrorismo islamista y pasar por alto los problemas de violencia
política interna que algunos países de la región encaraban. Pero además,
varias capitales andinas interpretaron la preocupación estadounidense por
le terrorismo como algo completamente ajeno a sus intereses en el mejor
de los casos cuando no simplemente como un nuevo ardid para imponer
los dictados norteamericanos sobre sus políticas exterior y de defensa. De
este modo, la reducida acogida encontrada por la campaña antiterrorista
de Washington entre sus socios andinos demostró nuevamente la imposibi-
lidad de construir un entramado de cooperación de seguridad eficaz sin la
existencia de unos intereses y unas percepciones estratégicas comunes.
En este contexto, la consolidación de una relación especial Colombia-

Estados Unidos fue igualmente el fruto de la misma dinámica estratégica
que acercaba a ambos países mientras empujaba al resto de la región a
asumir posiciones crecientemente antinorteamericanas. El mantenimiento
de un proyecto de consolidación democrática y desarrollo económico con
una orientación claramente liberal hizo más sencillo para Washington y
Bogotá mantener unos intereses y unas percepciones comunes sobre las
que consolidar una dinámica de cooperación de seguridad. Paralelamente,
el nuevo énfasis estadounidense en la lucha antiterrorista después del 11-S
no solo no alejó a ambas capitales sino que hizo sus necesidades estra-
tégicas más convergentes en la medida en que el gobierno colombiano
percibió que la amenaza confrontada por sus aliados norteamericanos no
era más que una extensión con nueva forma de aquella que la república
había encarado durante décadas. Bajo estas circunstancias, la coopera-
ción bilateral en el combate al narcotráfico y al terrorismo se desarrollo de
forma extremadamente fluida. Simultáneamente, como último puntal de
esta alianza estratégica, el tono crecientemente antinorteamericano de la
mayor parte de los gobiernos de la región no hizo sino empujar a Estados
Unidos cada vez más cerca de Colombia. De este modo, Bogotá terminó
convirtiéndose en un socio fundamental y hasta cierto punto único, para
Washington.
121
A la vista de todo lo dicho, el distanciamiento de Estados Unidos y los

Andes sumado a la creciente disparidad política y estratégica de los países
de la región hacen prácticamente imposible mantener una estructura de
cooperación similar a la sostenida durante los años 90, cuando la homoge-
neidad de intereses de todas las partes era muy superior. La gran paradoja
reside en que esta erosión de los canales de cooperación se produce justo
en el momento en que resultan más necesarios puesto que deberían repre-
sentar una barrera crítica para evitar que la disparidad en objetivos y per-
cepciones entre los países implicados termine convirtiéndose en una fuente
de conflictos. Dicho de otra forma, las herramientas para estabilizar las
relaciones estratégicas en la Región Andina parecen estarse deteriorando
justo cuando el área parece condenada a atravesar un periodo de fuertes
convulsiones políticas y de seguridad.
Como alternativa, el futuro de la cooperación de seguridad en la Re-

gión tendrá que tomar en consideración las diferencias en las agendas de
seguridad que ahora separan no solamente a Estados Unidos de sus so-
cios andinos sino también a estos entre sí. De hecho, sólo sobre la base
de aceptar esta diversidad será posible construir nuevos mecanismos de
seguridad colectiva que sirvan para apuntalar la estabilidad regional. Este
nuevo esquema de cooperación más diverso necesariamente tendría que
construirse como un sistema de geometría variable donde algunos países
mantendrían relaciones de seguridad más estrechas basadas en una mayor
coincidencia entre sus agendas de seguridad mientras que otros tendrían
unos canales de cooperación limitados a unos pocos asuntos en común
y finalmente algunos reducirían sus contactos al establecimiento de me-
canismos que garanticen la estabilidad de sus relaciones y desactiven el
estallido de una posible crisis. Dicho de otra forma, bajo esta estructura
flexible, sería posible que Colombia desarrollase unos estrechos vínculos
de seguridad con Estados Unidos de acuerdo con la amplia coincidencia
en orientación política e intereses estratégicos de ambos países. Simultá-
neamente, también se podría concebir que Ecuador estableciese acuerdos
más limitados para recibir apoyo estadounidense específicamente para el
desarrollo de operaciones de interdicción de narcóticos y lucha contra el
lavado de activos. Y finalmente, sería factible articular mecanismos para
estabilizar la rivalidad estratégica entre Caracas y Washington a través de
la implementación de medidas de fomento de la confianza. En un entor-
no tan diverso, necesariamente, esta arquitectura tendría que tener dos
niveles diferenciados; pero conectados entre sí. Por un lado, un haz de
122
acuerdos de muy diversa amplitud y naturaleza entre Estados Unidos y

los Países Andinos. Por otra parte, una serie de compromisos entre los dis-
tintos Países Andinos que, según el caso, alcanzarían desde acuerdos para
realizar operaciones antiterroristas conjuntas hasta medidas de control de
armamentos.
Desde luego, una parte de este entramado ya existe y opera con distinto
grado de éxito. Ahí están, por ejemplo, las líneas de cooperación construi-
das por Washington con las capitales andinas para trabajar de manera
conjunta en la lucha contra el narcotráfico o las Comisiones Binacionales
Fronterizas (COMBIFRON) establecidas por Colombia con algunos de sus
vecinos para mejorar la seguridad en las zonas limítrofes. Pero sin duda,
esta red de acuerdos de cooperación tendrá modificarse. En realidad, hay
ciertos canales de colaboración que parecen condenados a extinguirse. Tal
es el caso de la asistencia antidroga que todavía entrega Estados Unidos a
Venezuela y probablemente está condenada a desaparecer, a menos que se
produzca un súbito giro en las relaciones bilaterales. Pero más allá de estas
inevitables rupturas, será necesario abrir nuevas líneas de cooperación o
reforzar algunas de las ya existentes para responder a las nuevas condicio-
nes estratégicas de la región. De hecho, solo a modo de ejemplo, parecería
importante impulsar la negociación entre Bogotá y Caracas de un acuerdo
de fomento de la confianza y control de armamentos. De igual forma, tam-
bién parece conveniente que la asistencia de seguridad para apoyar la erra-
dicación de cultivos en Perú sea complementada con un incremento de la
asistencia económica para hacer la eliminación de la coca más aceptable
para la opinión pública y el gobierno peruanos. Finalmente, todos estos
esfuerzos deberían conducir a la emergencia de una nueva estructura de
cooperación y distensión en los Andes que diese estabilidad a la región.
Ciertamente, esta redefinición del entramado de relaciones de segu-

ridad en los Andes implicaría una bilateralización de la cooperación de
Washington con las capitales andinas así como de estas entre sí. En este
sentido, supondría enterrar el sueño de una región integrada hablando
con una sola voz a Washington sobre seguridad. Sin embargo, la alterna-
tiva de construir relaciones de seguridad de geometría variable en función
de los objetivos nacionales de cada Estado permitiría establecer mecanis-
mos flexibles para gestionar la fragmentación estratégica de la región. De
este modo, se podría prevenir la aparición de bloques subregionales an-
tagónicos capaces de generar fracturas que bloqueen las posibilidades de
123
apertura comercial y cooperación económica. Al mismo tiempo, sería po-

sible evitar que la actual asimetría de intereses y percepciones entre las
capitales de la región se agudizase hasta el punto de disparar un conflicto.
En última instancia, se trataría de aceptar la fragmentación política y es-
tratégica de la región con vistas a crear mecanismos para gestionarla en lo
que promete ser un periodo particularmente turbulento.
124
La Política de Estados Unidos

de asistencia en Seguridad:
cono sur*
____________
Introducción
Los atentados del 11 de septiembre de 2001 constituyeron el acon-

tecimiento principal de los primeros cuatro años de George W. Bush en
el gobierno. Si bien ya antes de los ataques distintas acciones de política
exterior evidenciaban un creciente unilateralismo de parte del gobierno
republicano, el 11-S potenció esta tendencia incipiente llevando a una re-
definición tanto de las prioridades de la política exterior norteamericana,
como así también de su política de seguridad. La Estrategia de Seguridad
Nacional diseñada tras los atentados señalaba a los Estados fallidos, al te-
rrorismo internacional y a la proliferación de armas de destrucción masiva
como las principales amenazas a la seguridad de Estados Unidos, a la vez
que proponía la formación de coaliciones flexibles y el ataque preventivo
contra actores hostiles como principales instrumentos para lidiar con las
mencionadas amenazas.
América Latina no permaneció ajena a estos cambios. Si bien el im-

pacto de los mismos distó de ser uniforme en la región, claramente pudo
advertirse un mayor peso de los temas de seguridad en la agenda. A la
vez, cuestiones como el narcotráfico, el terrorismo, el lavado de dinero y
las áreas sin ley pasaron a ocupar un lugar central dentro de la agenda de
seguridad norteamericana en la región. En el caso del Cono Sur, el impac-
to inicial del 11-S fue sumamente negativo en la medida en que se volvió
_________________
* Esta investigación fue coordinada por FLACSO-Chile bajo la responsabilidad del in-
vestigador Dr. Ignacio Labaqui, quien trabaja en el Instituto de Ciencias Políticas y
Relaciones Internacionales, Universidad Católica Argentina.
125
irrelevante. Sin embargo, superada la fase de olvido inicial durante la cual

la “negligencia benigna” fue incluso superior a sus estándares habituales,
los países del Cono Sur pudieron beneficiarse de la prioridad asignada por
Washington al fortalecimiento de las instituciones estatales como medio
para prevenir las operaciones del terrorismo y del crimen transnacional
en esta región. La construcción de Estados más fuertes, dotados de ma-
yor capacidad, pero también de legitimidad, se tradujo en el paso de una
visión más superficial de la democracia, basada casi exclusivamente en la
celebración de elecciones competitivas, libres y periódicas, a una visión
también formal de la democracia, pero que ponía un acento mucho más
fuerte en el componente más “liberal” de la poliarquía, esto es, el estado de
derecho, la accountability, la lucha contra la corrupción, etc.
La asistencia y cooperación de Estados Unidos es un componente fun-

damental de la política exterior y de seguridad de Estados Unidos. En la vi-
sión del gobierno norteamericano los programas de entrenamiento a fuer-
zas militares y de seguridad, los programas destinados a promover el law
enforcement, o combatir el tráfico de drogas, entre otros, son instrumentales
no sólo para el logro de los objetivos de política exterior y de seguridad,
sino que también contribuyen a la difusión de los valores norteamericanos
entre las fuerzas militares y policiales de la región, lo que a ojos de las au-
toridades norteamericanas es funcional a la seguridad de Estados Unidos.
Dicho en otros términos la cooperación en este campo es una salvaguarda
para la seguridad, aparte de contribuir a la prosperidad de la economía y
la promoción de los principios de Estados Unidos:
“By enhancing the capabilities of US allies and frien-

dly nations to address conflicts, humanitarian crises,
and natural disasters, foreign military assistance makes
it less likely that US forces will be called upon to regio-
nal problems. Strengthening deterrence, encouraging
defense responsibility sharing among allies and frien-
dly nations, supporting US readiness, and increasing
interoperability between potential coalition partners
through the transfer of defense equipment and trai-
ning help security partners defend against aggression
and strengthen their ability to fight alongside US forces
in coalition efforts. (…) Foreign military assistance (…)
helps to promote the principles of democracy, respect
126
for human rights, and the rule of law. In addition to

making the world a safer place, the spread of demo-
cratic principles contributes to a political environment
more conducive to the global economic development
so critical to a nation’s well being (Bureau of Political-
Military Affairs, 2005).
Es por ello, que el análisis de la cooperación en seguridad resulta una

herramienta relevante para conocer las prioridades de las agencias del go-
bierno norteamericano; constituye un indicador confiable del grado de
relevancia de un Estado o de una región en la agenda de Estados Unidos,
a la vez que permite examinar el modo en qué los grandes lineamientos en
materia de seguridad se traducen en políticas concretas y cómo se vincula
con las metas de la política exterior estadounidense. Asimismo, la coope-
ración en seguridad es relevante por otra razón: su impacto dentro de la
política regional. En este sentido, el propósito de este trabajo es analizar el
gasto de cooperación en seguridad de Estados Unidos en el Cono Sur a fin
evaluar sus principales objetivos y su impacto dentro de la región. Cuando
nos referimos al Cono Sur incluimos básicamente a los cuatro países del
MERCOSUR y Chile.
La siguiente sección describe los rasgos principales de la política nor-

teamericana en América Latina en general y del Cono Sur en particular.
La tercera sección enuncia los objetivos enunciados por los principales
funcionarios norteamericanos en materia de seguridad en tanto que en
la cuarta sección se describen los programas de cooperación en seguridad
de Estados Unidos y se evalúa el presupuesto de cooperación de Estados
Unidos en el Cono Sur.
La política de Estados Unidos en América Latina
A fin de comprender el lugar que el Cono Sur ocupa dentro de la po-

lítica exterior y de seguridad del gobierno de Estados Unidos es necesario
en primer lugar hacer referencia a los rasgos más característicos que histó-
ricamente ha exhibido la política regional norteamericana.
127
América Latina ha ocupado tradicionalmente un rol marginal dentro

de la agenda de política exterior de Estados Unidos100. A excepción de
episodios o momentos puntuales en los que algún país o área concita la
atención de Washington, frente al lugar que ocupan China, Rusia, Europa
Occidental o Medio Oriente en la agenda norteamericana, América Lati-
na está lejos de ser una prioridad para el gobierno de Estados Unidos.
Las oscilaciones que la política de Washington hacia la región ha mostra-

do históricamente constituyen una clara prueba del lugar marginal en el que
se encuentra América Latina. No obstante ello y pese a la gran discontinui-
dad en la política hacia la región, pueden observarse dos objetivos subyacen-
tes en la política regional de Estados Unidos: la estabilidad de los países de la
región y evitar la presencia de actores externos que pongan en tela de juicio
la hegemonía de Washington a nivel hemisférico101. Para Kern (2005):
El principal interés nacional de EEUU en Latinoamé-

rica es la estabilidad que se consolida a través de tres
líneas de acción principales: la militar, la económica
y la política. Militarmente, el propósito de Washing-
ton es impedir el surgimiento de amenazas militares a
su territorio en Latinoamérica (…) También aspira a
impedir que potencias hostiles ganen influencia en la
región y aumenten su capacidad para dañar los inte-
reses económicos y políticos de EEUU. (…) Económi-
camente, EEUU aspira a promover reformas de libre
mercado que mantengan a Latinoamérica abierta al
comercio y capital estadounidense. (…) Políticamente,
EEUU aspira a promover reformas democráticas que
induzcan a la apertura política y a la implantación del
Estado de Derecho (Kerno, 2005: 3).
100 El consenso académico sobre este punto es mayoritario aunque no absoluto. Borón
(2006) sostiene que la tesis de la irrelevancia de la región es falsa y que en cambio “Amé-
rica Latina tiene una importancia estratégica fundamental para Estados Unidos y es la
región que le plantea mayores desafíos en el largo plazo”. Borón sostiene que mientras
América Latina “se encuentre firmemente bajo el control de Washington, la respuesta
oficial es la negligencia benigna y entonces la región queda relegada a un segundo pla-
no. Sin embargo, en cuanto despuntan algunos síntomas de rebeldía o de insubordina-
ción, esta ‘irrelevante’ región del planeta asciende al primer plano de las preocupaciones
de Washington, desplazando rápidamente a otras supuestamente más importantes.”
101 Atkins, George Pope (1995) Latin America in the International System. Westview Press.
128
En segundo lugar, la política de Estados Unidos no ha sido ni es unifor-

me hacia las distintas áreas y países de Latinoamérica. La prioridad que
los mismos reciben es variable y puede decirse que se ajusta al patrón de
cerca, grande y nivel de amenaza percibida.102 Ceteris paribus los países
más próximos a Estados Unidos tienen una mayor relevancia. Así, man-
teniendo otros factores constantes, México sería más relevante que Co-
lombia. Análogamente, los países de mayor tamaño ocupan un lugar más
destacado que los países pequeños: por ejemplo, Brasil es para Estados
Unidos más relevante que Costa Rica. Sin embargo, el nivel de amenaza
percibida altera los otros dos criterios que definen el grado de prioridad
que un Estado recibe dentro de la agenda de política exterior norteame-
ricana. En los años 80, por ejemplo, Nicaragua ocupaba el centro de la
escena en la medida que para la administración Reagan parecía ser que
la crisis centroamericana, de la cual Nicaragua (aunque también El Sal-
vador) era el epicentro. De la misma forma, Chile, bajo el gobierno de
Salvador Allende, se convirtió en la principal preocupación del gobierno
de Nixon, a pesar de estar en el confín del Hemisferio Occidental y por
ende sumamente alejado de Estados Unidos.
Esta diversidad regional se traduce en una notable variación en los mé-

todos empleados por las sucesivas administraciones norteamericanas para
influir sobre los Estados latinoamericanos103. Es decir, la implementación
de los grandes objetivos de política a nivel hemisférico varía sensiblemen-
te dentro de la región, atendiendo a las características y problemáticas
propias de cada área, así como también al mencionado patrón de cerca,
grande y nivel de amenaza percibida.
En el caso específico de los países del Cono Sur la irrelevancia es aun

mayor debido al alejamiento geográfico y al bajo nivel de amenaza que,
salvo contadas excepciones, estos países han presentado para Estados
102 Russell, Roberto (2001): “Una visión desde el Sur: la política de Estados Unidos hacia
América Latina en el Siglo XXI”. Documento de Trabajo N°35 del Instituto del Servi-
cio Exterior de la Nación, Buenos Aires.
103 Así, el Caribe, Centro América y México han sido, por su proximidad con Esta-
dos Unidos y (haciendo excepción de México) por la enorme asimetría en términos de
población, capacidad militar y territorio, mucho más proclives a sufrir intervenciones
directas por parte de Washington. En América del Sur, Estados Unidos ha evitado las
intervenciones directas, ha optado, con gran diversidad por cierto entre los distintos es-
tados, por métodos algo más sutiles, pero no por ello menos eficaces, a la hora de incidir
sobre la política de los países del Cono Sur.
129
Unidos. Desde ya que dentro de esta sub-región encontramos al país más

poblado y con mayor territorio de América Latina (Brasil) y a la segunda y
tercera economías latinoamericanas (Brasil y Argentina respectivamente).
Ciertamente Brasil con sus aspiraciones de liderazgo subregional y su ca-
rácter de potencia intermedia a nivel global concita algo más de atención
de parte de Estados Unidos, pero como es sabido, la prioridad, incluso
dentro de América Latina, se halla en otro lado.
La pluralidad de actores que participan en la formulación de la política

exterior es en cuarto lugar otro rasgo destacable de la política regional
norteamericana.104 En el caso e este trabajo es evidente la clara incidencia
que el Departamento de Estado, el Departamento de Defensa y el Co-
mando Sur poseen en la definición de la agenda de seguridad en la región.
La participación del Legislativo se produce más bien a través del proceso
legislativo, la asignación de fondos mediante el presupuesto y la evaluación
y control de la tarea de las diversas agencias del Ejecutivo a través de las
audiencias de los diversos comités legislativos
La Agenda de Seguridad de Estados Unidos.

Desafíos y Amenazas. El lugar del Cono Sur
A pesar de los cambios que los atentados del 11-S produjeron en la

política exterior y en la estrategia de seguridad, no hubo alteraciones sus-
tanciales en las metas a nivel regional. En la práctica, pese al 11-S puede
advertirse una continuidad entre las administraciones Clinton y Bush a ni-
vel de los objetivos de Estados Unidos en la región, en la medida en que la
promoción de la democracia y del libre comercio siguen siendo los pilares
fundamentales de la política regional. En diversas oportunidades los fun-
cionarios del Departamento de Estado a cargo del Hemisferio Occidental
han reiterado esta postura.
“Our objectives for the Western Hemisphere are clear.

We want thriving economic partners that are democra-
tic stable and prosperous. We want secure borders and
cooperative neighbors. And we want a community of
nations working together to advance common political
and economic values in the world. President Bush’s
104 Kryzanek, Michael (1987): Las estrategias políticas de Estados Unidos en América Latina.
Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires.
130
policy is to work with our partners in the region to

make democracy better serve every citizen; to generate
economic growth through free trade, sound macroeco-
nomic policies that encourage economic freedom; and
to invest in the well being of people from all walks of
life” (Presentación del subsecretario de Asuntos He-
misféricos Roger Noriega ante el Subcomité de Rela-
ciones Hemisféricas de la Cámara de Representantes,
21/10/2003)
“In the Americas, President Bush’s freedom agenda

means working with our neighbors to build an Inter-
American community where all governments are not
only democratic, but their people are truly free; whe-
re all economies are not only open, but all citizens
have equal access to economic opportunity” (Discur-
so de Roger Noriega en el Council of the Americas,
03/05/2005)
“President Bush has outlined a strategy for the Wes-

tern Hemisphere that rests upon four interdependent
and mutually reinforcing pillars: bolstering security,
strengthening democracy, promoting prosperity, and
investing in people.” (Testimonio del subsecretario de
Asuntos Hemisféricos Roger Noriega ante el Subco-
mité de Relaciones Hemisféricas de la Casa de Repre-
sentantes)
The President has pursued this bold vision by winning

a hemispheric commitment to democracy, creating a
policy framework and providing additional resources
to increase economic opportunity and prosperity in
the region (…)The President came into office deter-
mined to consolidate the hard fought democratization
of South and Central America and improve the ability
of the United States and its hemispheric partners to
protect democratic institutions and fundamental free-
doms (…)Bringing the benefits of democracy to the
people by reducing poverty and hunger and increasing
131
economic opportunity is central to the President’s vi-

sion. To achieve this, the President created a new de-
velopment dynamic through the Monterrey Consensus,
committed new resources to economic development,
identified trade as the engine of economic growth (…)
The United States was the catalyst in forging the uni-
que consensus that defined the Americas as democratic
countries committed to open societies and free econo-
mies. We can play an equally catalytic role in defen-
ding that consensus and helping our partners in the re-
gion take the vital step from consensus to achievement.
(Testimonio del subsecretario de Asuntos Hemisféricos
ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado,
21/09/2005)
El rol marginal de América Latina en la agenda norteamericana es un

aspecto invariable que no fue modificado por el 11-S, o que mejor dicho,
fue profundizado. El análisis de la Estrategia de Seguridad Nacional de
2002 y de la más reciente Estrategia Nacional de Defensa publicada en
2005 revela que hay pocas menciones a los países de la región. La Estrate-
gia de Seguridad Nacional de 2002 específicamente menciona a Colombia
y alude también a la presencia de células terroristas en América del Sur.105
Por su parte la Estrategia de Seguridad Nacional de 2005 incluye entre
los desafíos que demandan la atención del mundo a Colombia “un aliado
democrático que lucha contra los persistentes ataques de terroristas mar-
xistas y traficantes de drogas” y a Venezuela, donde “un demagogo inun-
dado de dinero proveniente del petróleo está socavando la democracia y
buscando desestabilizar a la región” (Departamento de Defensa, 2005)106.
Esta relativa ausencia de la región a no ser por las nombradas excepciones,
no constituye per se un hecho negativo, sino más bien positivo. La ausencia
del terrorismo internacional, de la proliferación de armas de destrucción
masiva y de Estados fallidos o canallas en el ámbito del Cono Sur es algo
que debe ser positivamente evaluado. Ello no permite sin embargo con-
cluir que el panorama es totalmente halagüeño.
105 Calle, Fabián (2003) “Los lineamientos estratégicos de los EE. UU. post 11-9: algunas
de sus implicancias internacionales y hemisféricas” en Security and Defense Studies Review.
Vol. 3 N° 2, Fall.
106 En inglés en el original. La traducción es nuestra.
132
Un análisis de las declaraciones efectuadas por distintos funcionarios

estadounidenses permite conocer las principales preocupaciones de las
agencias norteamericanas en materia de seguridad. El titular del Coman-
do Sur, el General Bantz Craddock distingue así entre amenazas y desafíos
para la seguridad en América Latina. Entre los primeros menciona aque-
llos factores que afectan a la estabilidad y la prosperidad de la región: el
terrorismo transnacional, el narcoterrorismo, el tráfico de drogas ilícitas,
la falsificación y lavado de dinero, el secuestro, las pandillas urbanas, los
movimientos radicales, los desastres naturales y las migraciones masivas.
Entre los desafíos, Craddock alude expresamente a la creciente presencia
de China y a la debilidad de los gobiernos de la región:
Las áreas no gobernadas, un concepto que ya en la Conferencia de

Ministros de Defensa de Santiago, Estados Unidos intentó introducir, pero
que fue rechazado por los ministros de Argentina, Brasil y Chile, es otro
de los desafíos señalado por el Comando Sur. Craddock y sus predecesores
han advertido en numerosas oportunidades los riesgos asociados a las zo-
nas con escasa presencia estatal que podrían servir como posibles refugios
para terroristas.
“Ungoverned spaces, porous borders, corruption, orga-

nized crime, drug trafficking, and narco-terrorism are
demonstrating their ability to challenge freely elected
leaders and undermine legitimate governments” (Tes-
timonio del General Bantz Craddock ante el Comité
de Servicios Armados de la Cámara de Representan-
tes, 16/03/2006)
“The lack of government presence in this region and

along the border has made it an ideal transhipment po-
int for drug and other illicit traffickers moving their ille-
gal goods and contraband from the south to the north”
(Presentación del General Bantz Craddock en la Con-
ferencia “The Americas in the 21st Century: The Cha-
llenge of Governance and Security”, 02/02/2006).
La debilidad estatal constituye así el principal motivo de preocupación

del Comando Sur. A ello debemos sumar el creciente descontento de las
sociedades latinoamericanas respecto de los problemas de subdesarrollo,
133
pobreza, corrupción, etc. que en no pocas oportunidades han llevado a la

caída de gobernantes democráticamente electos y al surgimiento de lo que
las agencias norteamericanas denominan populismos radicales. En este
sentido, la inestabilidad política y económica latinoamericana representa
a los ojos de ciertos observadores, una amenaza para Estados Unidos:
“The effect of these security issues weigh heavily on the

political and economic stability of these countries and
their neighbors. Over the long term, the evolution of
these internal security threats is likely to have greater
implications on the security of the United States. The
lack of strong internal security has already allowed the
development of ‘special interest’ smugglers that are be-
ing eyed by terrorist organizations as a potential entry
method into the United States.
In addition to continued drug-trafficking and orga-
nized crime, social, political, and economic volatility
as well as environmental degradation will continue to
threaten regional stability. As regional stability decrea-
ses the potential for regional exploitation may increase.
While this exploitation could occur in any number of
ways there are two scenarios that would most threa-
ten the security of the US: increased competition with
China and expanded terrorist activities.” (Presentación
de William Edgar, Director de Gobierno y Políticas
Públicas de Jane’s Strategic Advisory Service ante el
Comité de Servicios Armados de la Cámara de Repre-
sentantes, 21/09/2005)
¿Cuáles son las implicancias para el Cono Sur? El Cono Sur es una
región que ha dejado atrás los conflictos interestatales del pasado en la
medida que pese a la presencia de lógicas diputas, las hipótesis de conflicto
que en otros tiempos pudieron llevar a algunos de los países de esta región
a la guerra parecen haber sido satisfactoriamente resueltas. El Cono Sur
es de este modo una región libre de conflictos interestatales y con Estados
que no cuentan con armas de destrucción masiva. Los Estados del área
han dado muestras de apoyar a Estados Unidos en la lucha contra el terro-
rismo, el narcotráfico y el lavado de dinero.
134
Alejada de Estados Unidos y con un bajo potencial de amenaza, el

Cono Sur es un área marginal dentro de América Latina, donde los paí-
ses andinos ocupan hoy la prioridad debido a la inestabilidad política de
Ecuador y Bolivia, la creciente influencia de Chávez en la región, los pro-
blemas de Colombia y más recientemente, el ascenso de Evo Morales al
gobierno en Bolivia107. Sin embargo y aun pese a la mayor conflictividad
que se aprecia en otras áreas de América Latina, el riesgo de la presencia
islámica la Triple Frontera entre Argentina, Brasil y Paraguay ha sido un
motivo de preocupación para Estados Unidos, incluso antes del 11-S. La
visión de la Triple Frontera como un área con escasa presencia estatal, con
una fuerte presencia de población islámica y altas sospechas de maniobras
de apoyo financiero y de lavado de dinero para el terrorismo internacio-
nal se encuentra fuertemente arraigada en las agencias de seguridad de
Estados Unidos
“We have seen indications of Islamic Radical Group

presence in various locations throughout the AOR.
These members and facilitators primarily provide
financial and logistical support to Islamic terrorist
groups from numerous cities in the region, including
the tri-border area of Paraguay, Brazil and Argentina.”
(Testimonio del General Bantz Craddock ante el Co-
mité de Servicios Armados de la Cámara de Represen-
tantes, 16/03/2006)
La creciente presencia china ha sido más recientemente otro factor de

atención para Estados Unidos que observa con suspicacia el incremento
del intercambio comercial con China, el aumento en las visitas de líderes
políticos de la región a China o de líderes y empresarios chinos a la región,
así como también la proyección militar china.
“Extra hemispheric actors are filling the void left by

restricted US military engagement with partner na-
tions. (…) An increasing presence of the People’s Re-
public of China (PRC) in the region is an emerging
107 En relación a este último punto incluso antes de la elección de Evo Morales el subse-
cretario de Defensa para el Hemisferio Occidental comparó la situación boliviana con
la Revolución Cubana, afirmando que podría traer aparejadas consecuencias similares
(Presentación de Roger Pardo Maurer en el Hudson Institute, 26/7/2005).
135
dynamic that must no be ignored (…) The PRC’s 2004

Defense Strategy White Paper departs from the past
and promotes a power-projection military, capable of
securing shipping lanes and protecting its growing eco-
nomic interests abroad. IN 2004, national level defense
officials from the PRC made 20 visits to Latin America
and the Caribbean nations, while Ministers and Chie-
fs of Defense from nine countries in our AOR visited
the PRC (…) Another challenge in this AOR is the
perennial problem of weak governmental institutions.
Unanswered grievances and unfulfilled promises to
the indigenous and marginalized segments of society
have resulted in deep-rooted dissatisfaction with most
partner nation governments” (Testimonio del General
Bantz Craddock ante el Comité de Servicios Armados
de la Cámara de Representantes, 09/03/2005)
La mayor presencia china es especialmente preocupante como con-

secuencia de las sanciones impuestas a los países del Cono Sur salvo Ar-
gentina (por su carácter de aliado extra OTAN) en virtud de la American
Service-Members Protection Act. La misma establece sanciones en materia de
cooperación militar para aquellos Estados que se nieguen a conceder in-
munidad a las tropas norteamericanas respecto del Tratado de Roma.
La política de cooperación en seguridad

hacia los países del Cono Sur
La asistencia en materia de seguridad apunta a proveer apoyo a los

intereses geoestratégicos de Estados Unidos. En línea con lo señalado en
la sección anterior el foco de la cooperación se orienta al fortalecimiento
de los Estados débiles ya que, en la visión del gobierno norteamericano,
los mismos crean un ambiente favorable para las actividades criminales y
terroristas.108 La cooperación en seguridad se realiza a través de diversos
programas con finalidades diversas que son administrados y financiados
por el Departamento de Estado y por el Departamento de Defensa. ¿En
qué medida los programas de cooperación se ajustan a las preocupaciones
108 Veillette, Connie; Clare Ribando y Mark Sullivan (2005) “US Foreign Assitance to
Latin America and the Caribbean”. CRS Report to Congress.
136
señaladas en la sección anterior? Para responder a esta pregunta, en esta

sección se analiza la evolución reciente de la cooperación norteamericana
a los países del Cono Sur. Los Box 1 y 2 contienen, previo al análisis de la
información recolectada, una breve descripción de los programas a través
de los cuales se canaliza la cooperación de Estados Unidos.
Box N° 1.
Programas financiados por el Departamento de Estado
Foreign Military Financing (FMF): este programa financia la

adquisición de artículos de defensa, servicios y entrenamiento a través de
donaciones o préstamos. Sus fondos son asignados por el Congreso a
través del presupuesto para Asuntos Internacionales. El Departamento
de Estado asigna los mismos entre aliados elegibles y naciones amigas.
Los fondos desembolsados en virtud de este programa son utilizados para
la compra de artículos de defensa, servicios y entrenamiento. Dentro del
Departamento de Estado este programa es manejado por el Secretario
Asistente para Asuntos Político-Militares y el Sub-Secretario para Control
de Armas y Seguridad Internacional
International Military and Education Program (IMET): pro-

vee entrenamiento sobre la base de becas otorgadas a estudiantes de na-
ciones amigas y aliadas. Aparte de mejorar las capacidades de defensa,
este programa de entrenamiento familiariza a los estudiantes con las orga-
nizaciones y procedimientos militares y la forma en que dichas organiza-
ciones trabajan bajo control civil. El Secretario Asistente para Asuntos
Político-Militares y el Sub-Secretario para Control de Armas y Seguridad
Internacional son las agencias responsables del manejo de IMET.
International Narcotics Control and Law Enforcement (INCLE o

INC): este programa no es clasificado como asistencia militar por el go-
bierno de Estados Unidos sino como asistencia para control de narcóti-
cos y aplicación de la ley (law enforcement). Sin embargo, en la medida
que distintas agencias de Estados Unidos mencionan al narcotráfico y al
narcoterrorismo como una de las principales amenazas a la seguridad en
América Latina, es razonable incluir este programa en el análisis de coo-
peración en materia de seguridad de Estados Unidos en el Cono Sur.
Continúa...
137
...viene.
Los objetivos del INC incluyen la lucha contra el tráfico de drogas, el
fortalecimiento del law enforcement en el extranjero, la supresión de la
fabricación ilícita y tráfico de drogas, la eliminación del lavado de dinero,
el desvío de precursores químicos y la eliminación progresiva de los culti-
vos de los que se derivan las drogas ilícitas.
La asistencia provista por el INC tiene distintas finalidades tales como

la provisión de recursos para erradicar y confiscar drogas, el fortalecimien-
to de las capacidades del país receptor en para detectar el lavado de dine-
ro y el financiamiento del terrorismo, el fortalecimiento de la protección
de las fronteras, etc. El Bureau de Narcóticos Internacionales y Asuntos
Regulatorios (Bureau of Internacional Narcotics and Law Enforcement
Affaire) se encarga de la ayuda canalizada a través del INC.
Enhanced International Peacekeeping Capabilities (EIPC):

el objetivo primario de EIPC es asistir a países extranjeros en el desarrollo
de sus capacidades institucionales para desarrollar unidades de manten-
imiento de paz capaces de asumir las tareas más duras. Este programa bus-
ca incrementar la interoperabilidad militar, el rendimiento del liderazgo,
el uso de la doctrina común de mantenimiento de paz y el conocimiento
del inglés para promover efectivas operaciones combinadas de manten-
imiento de paz (Peace Keepin Operations o PKO). Desde su creación se
han beneficiado de este programa Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay
dentro del cono sur (Bureau of Political-Military Affairs 2005). Este pro-
grama es administrado por el Secretario de Asuntos Político Militares y
por el Sub-secretario para Control de Armas y Seguridad Internacional.
No-proliferación, Anti-Terrorismo, Desminado y Progra-

mas Relacionados (NADR): el propósito de esta cuenta es incremen-
tar la capacidad del personal de aplicación de la ley (law enforcement)
para disuadir a grupos terroristas de perpetrar actos de terrorismo in-
ternacional; e impedir la proliferación de armas nucleares, químicas, bi-
ológicas y convencionales. Las oficinas responsables de manejar el NADR
son los Secretarios Asistentes del Bureau de Asuntos Político Militares y
del Buró de No-Proliferación, junto con la Oficina del Coordinador para
Contra-Terrorismo.
Fuentes: US Foreign Assistance Reference Guide (2005); Foreign Military Training Joint
Report to Congress Fiscal Years 2004-2005 (2005); Center For International Policy.
138
Box N° 2.
Programas Financiados por el Departamento de Defensa
Centros Regionales de Estudios de Seguridad (CDHS): el

Departamento de Defensa financia a centros regionales que apoyan la
estrategia de defensa de seguridad de Estados Unidos y las prioridades
de cooperación del Departamento de Defensa con programas diseñados
para incrementar la seguridad, profundizar el entendimiento, promover
las sociedades bilaterales y multilaterales, mejorar la toma de decisiones
ligada a la defensa y fortalecer la cooperación entre Estados Unidos y los
líderes civiles y militares de la región. En el ámbito hemisférico funciona
Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa. Los Centros Regionales de
Estudios de Seguridad reciben buscan contribuir al cumplimiento de los
objetivos del Departamento de Defensa en cada región. .
Sección 1004 Counter-Drug Training Support (CDTS): este

programa prevé el despliegue de personal norteamericano para el entre-
namiento de fuerzas extranjeras a pedido de un agencia oficial de law en-
forcement como se la define en la sección 1004 de la Ley de Autorización
de la Defensa Nacional de 1991. El propósito del CTDS es conducir en-
trenamiento vinculado al contra-narcóticos de militares y personal de law
enforcement extranjeros.
Regional Defense Counterterrorism Fellowship Program

(CTFP): autoriza al Departamento de Defensa a asistir a países claves
en la lucha contra el terrorismo proveyendo educación y entrenamiento
para construir y apoyar capacidades de contraterrorismo. Es usado para
aumentar la capacidad de las naciones amigas para detectar, monitorear
y desbaratar las actividades de redes terroristas.
Aviation Leadership Program: este programa brinda entre-

namiento para pilotos a un grupo reducido de estudiantes internacionales
de países amigos menos desarrollados.
Foreign Assistance Act (FAA) – FAA Drawdown: bajo los termi-

nus de la sección 506 (a) (1) de la Ley de Asistencia Extranjera (FAA) el
Presidente puede ordenar al Departamento de Defensa el envío de artícu-
los de defensa, la provisión de servicios de defensa o de entrenamiento
y educación militar en caso que determine y reporte al Congreso la
Continúa...
139
...viene.
ocurrencia de una emergencia imprevista que requiere ayuda militar in-
mediata a un país extranjero o una organización internacional.
Joint Combined Exhange Training (JCET): permite a Fuerzas

de Operaciones Especiales de Estados Unidos a entrenarse a través de la
interacción con fuerzas militares extranjeras de naciones amigas
Sobrante de Artículos de Defensa (Excess Defense Articles):

la Sección 516 de la Ley de Asistencia Extranjera permite al Presidente
donar artículos de defensa sobrantes a países que el Departamento de Es-
tado considere elegibles. La lista de países elegibles debe ser incluida en la
Presentación Anual del Departamento de Estado ante el Congreso. Todos
los países de América Latina son elegibles para recibir EDA.
Fuentes: US Foreign Assistance Reference Guide (2005); Foreign Military Training Joint
Report to Congress Fiscal Years 2004-2005 (2005); Center For International Policy.
Gráfico 1
EE.UU. Cooperación en Seguridad hacia los países del Cono Sur
1998-2006 (Millones de US$)
25
20
15
10
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay
Fuente: Center for International Policy y Bureau of Political Military Affairs
140
El gráfico 1 muestra la asistencia en materia de seguridad de Estados

Unidos hacia los países del Cono Sur. Tal como se desprende del cuadro,
salvo en 1998 y 1999, Brasil es el principal destinatario de la asistencia
norteamericana. Los volúmenes de asistencia son relativamente bajos sal-
vo en los años 1998 y 2001, años en que respectivamente Chile y Brasil
reciben más de 15 millones de dólares en concepto de cooperación del
gobierno de Washington. De esta primera aproximación se deduce que
Brasil ha sido el principal receptor de la ayuda norteamericana y que salvo
excepciones, como los años 1998 y 2001, la asistencia norteamericana es
relativamente escasa. Los dos gráficos que siguen desagregan el gasto por
país y por agencia.
Gráfico 2
EE.UU. Cooperación en Seguridad
Departamento de Defensa
25
20
15
10
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
El Gráfico 2 muestra la cooperación en materia de seguridad canaliza-

da a través de los programas del Departamento de Defensa. Nuevamente
Brasil aparece como el principal beneficiado de la asistencia de Estados
Unidos, aunque el dato más notorio que surge de la lectura del gráfico
141
es el bajo nivel que alcanza la asistencia a través de programas adminis-

trados por el Departamento de Defensa. Salvo en los años 1998 y 2001
en los que se observa un nivel de asistencia que supera los 15 millones de
dólares (merced principalmente a los fondos recibidos por Chile y Brasil
respectivamente) y 1999, año en que la Argentina supera los 5 millones
de dólares, en el resto de la serie la asistencia a todos los países del Cono
Sur apenas alcanza los 5 millones de dólares. De hecho, desde 2002 se
observa una caída notable de la asistencia brindada por el Departamento
de Defensa109.
Por su parte el Gráfico 3 revela la evolución del gasto de cooperación

en seguridad del Departamento de Estado. Los principales receptores de
la asistencia concedida a través de programas del Departamento de Estado
son Brasil, Argentina y en menor medida Chile. A partir de 2002 se obser-
va un crecimiento significativo de la asistencia a Brasil, fenómeno que se
debe al incremento sustancial de la asistencia otorgada en el programa de
control de narcóticos y aplicación de la ley (INC). Este notable aumento
es explicado por el hecho que Brasil recibe fondos de la Iniciativa Andina
contra las Drogas en razón de su frontera de casi 2.000 kilómetros con
Colombia 110
En el gráfico 4 puede apreciarse la evolución de la cooperación en se-

guridad entre 1998 y 1999 hacia el Cono Sur, en tanto que el gráfico 5
compara la participación de los programas financiados por el Departa-
mento de Estado y el Departamento de Defensa. Vemos que fuera de años
excepcionales como el 99 o el 2001, el gasto de las agencias norteameri-
canas se halla en torno a los 15 millones de dólares anuales. Entre 2002 y
2005 se observa un crecimiento moderado del gasto, que es seguido por
una caída considerable en 2006. De hecho en 2006 se registra uno de los
menores niveles de cooperación dentro de la serie, solo superado por 2000,
único año en que la cooperación es inferior a 10 millones de dólares.
109 Nótese que las cifras incluidas tanto en los gráficos como en los cuadros no contem-
plan las Ventas Militares Extranjeras (Foreign Military Sales). La razón de su no inclu-
sión se debe a que las mismas constituyen compras de armamento, artículos y servicios
de defensa y entrenamiento por parte de gobiernos extranjeros. Es decir, no se trata
de asistencia sino de operaciones comerciales financiadas por los gobiernos extranjeros
(Bureau of Political-Military Affairs, 2005).
110 Veillette et al, 2005
142
Gráfico 3
Departamento de Estado
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Gráfico 4
hacia el Cono Sur
35
31.32
30
27.16
25
20
15.71 17
14.65 15.11
15
14.77
12.66
10
9.07
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
143
Gráfico 5
Asistencia en materia de Seguridad de Estados Unidos
al Cono Sur
30
25
20
15
10
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Departamento de Estado Departamento de Defensa
A partir de la lectura del gráfico 5 se ve una mayor participación del

Departamento de Estado a partir de 2002, año a partir del cual los pro-
gramas financiados por dicho Departamento duplican e incluso triplican
el gasto del Departamento de Defensa. Mientras que el financiamiento vía
Defensa cae considerablemente luego de 2001 y se mantiene relativamen-
te estable hasta 2006, el presupuesto de cooperación del Departamento
de Estado crece en forma ininterrumpida entre 2002 y 2005, exhibiendo
cifras de considerablemente más elevadas que en los últimos años de la
década precedente.
En la tabla 1 se observa la evolución de la cooperación hacia el Cono

Sur desagregada por programa. Entre 1998 y 2006 el programa de so-
brante de artículos de defensa (EDA) es el que cuenta con la partida más
numerosa. Sin embargo ello obedece a dos años puntuales, el 1998 y el
2001, con lo cual poco nos revelan acerca de la política de la adminis-
tración Bush. El programa INC de control de narcóticos y aplicación de
la ley, sigue al programa EDA como el principal canal de asistencia en
144
Tabla 1
Cooperación en materia de seguridad desagregada por Programa
Programa 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total
IMET 1.82 1.88 2.00 2.28 2.86 2.79 1.82 1.83 1.85 19.13
INC 0.18 0.65 4.44 1.38 5.10 5.08 9.28 8.03 5.00 39.14
FMF 2.35 3.05 0.73 1.00 2.50 3.97 0.35 1.89 1.90 17.74
CDTS 4.36 1.64 0.81 2.08 2.35 2.35 2.35 2.35 2.35 20.64
NADR 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.20 0.20 0.4
CTFP 0 0 0 0 0 0.34 0.57 0.80 0.55 2.26
CHDS 0.00 0.31 0.47 0.47 0.71 0.60 0.55 0.55 0.55 4.21
EDA 20.61 5.77 0.23 18.37 0.86 0.18 0.51 0.00 0.00 46.53
ALP 0 0 0.00 0.00 0.00 0.03 0.06 0.06 0.06 0.21
EIPC 0 0 0.01 0.10 0.02 0.00 0.12 0.12 0.12 0.49
JCET 0 1.35 0.62 1.48 0.48 0.90 0.08 0.08 0.08 5.07
materia de seguridad al Cono Sur en el período observado en la Tabla 1.

Los años correspondientes a la Administración Bush muestran un creci-
miento de este programa en relación a años precedentes. El CDTS, un
programa del Departamento de Defensa de lucha contra el narcotráfico,
es el tercer principal canal de asistencia al Cono Sur. Si tomamos en con-
sideración la cantidad de fondos destinados a combatir el narcotráfico,
ya sea a través del INC o del CDTS, es evidente que esta aparece como
la principal prioridad de la cooperación en seguridad en el Cono Sur. El
otro programa a través del cual Estados Unidos canaliza fondos a la región
para cuestiones militares o de seguridad es el FMF, es decir, un programa
que financia la compra de armamentos o servicios militares de los países
receptores al gobierno norteamericano. Las cifras de los demás programas
son significativamente menores.
145
Gráfico 6
Cooperación al Cono Sur por Programa de Asistencia.
2001-2006
10% 13%
19%
34%
13%
11%
IMET INC FMF CDTS EDA Otros
Es decir que la política de cooperación en seguridad de la Administra-

ción Bush hacia la subregión exhibe un claro sesgo a favor de la asistencia
para la lucha contra el narcotráfico. Sumando los fondos otorgados por
Estados Unidos a los países del Cono Sur entre 2001 y 2006 en concepto
de combate al tráfico de drogas (esto es, sumando las cifras del INC y el
CDTS) puede apreciarse que casi el 50% de la cooperación en seguridad
se destina a la lucha contra el narcotráfico (si quitáramos el año 2001, en el
que el programa de artículos sobrantes de defensa registra un valor consi-
derablemente elevado, probablemente el porcentaje destinado a combatir
el narcotráfico sería aun mayor).
La Tabla 2 contiene la cooperación en programas de seguridad finan-

ciados por el Departamento de Estado para cada uno de los países del
Cono Sur desagregada por programa de asistencia. El análisis por país y
por programa permitirá observar las diferencias dentro del Cono Sur y a
la medida en qué cada uno de los Estados se aleja de las cifras a nivel agre-
gado. En el caso de Argentina y Chile el financiamiento del Departamento
de Estado se halla dirigido principalmente a programas de entrenamiento
y a la adquisición de armamento o servicios militares. Los programas con
146
Tabla 2
Cooperación del Departamento de Estado en materia de
seguridad por programa 1999-2006 (Millones de US$)
País Programa Año
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Argentina INC 0 0 0 0 0 0 0 0
FMF 1,85 0,45 1 1 1,99 0,99 1
IMET 0,61 0,74 0,85 1,03 1 1,09 0,83 1,1
NADR 0 0 0 0 0 0 0,05 0,1
PKO 0 0 0 0 0 0 0 0
EIPC 0 0 0,02 0,02 0 0,02 0,02 0,02
Total 2,46 1,19 1,87 2,05 2,99 1,11 1,89 2,22
Brasil INC 0.65 4.44 1.38 5.1 5.08 9.28 8.9 5

FMF 0.21 0.22 0.24 0.44 0.48 0 0 0.05
IMET 0 0 0 0 0 0 0 0
NADR 0 0 0 0 0 0 0.05 0.08
PKO 0 0 0 0 0 0 0 0
EIPC 0 0 0 0 0 0 0 0
Total 0.86 4.66 1.62 5.54 5.56 9.28 8.95 5.13
Chile INC 0 0 0 0 0 0 0 0
FMF 0.4 0.28 0 0.5 0.99 0.35 0.5 0.75
IMET 0.48 0.5 0.55 0.57 0.56 0.6 0.6 0.6
NADR 0 0 0 0 0 0 0 0
PKO 0 0 0 0 0 0 0 0
EIPC 0 0 0.08 0 0 0 0 0
Total 0.88 0.78 0.63 1.07 1.55 0.95 1.1 1.35
Paraguay INC 0 0 0 0 0 0 0 0
FMF 0 0 0 0 0 0 0 0
IMET 0.22 0.21 0.24 0.36 0.3 0 0.25 0.05
NADR 0 0 0 0 0 0 0.3 0
PKO 0 0 0 0 0 0 0 0
EIPC 0 0 0 0 0 0.1 0.1 0.1
Total 0.22 0.21 0.24 0.36 0.3 0.1 0.65 0.15
Uruguay INC 0 0 0 0 0 0 0 0
FMF 0.8 0 0 1 0.99 0 0.4 0.15
IMET 0.36 0.33 0.4 0.46 0.45 0.13 0.15 0.05
NADR 0 0 0 0 0 0 0 0
PKO 0 0 0 0 0 0 0 0
EIPC 0 0.01 0 0 0 0 0 0
Total 1.16 0.34 0.4 1.46 1.44 0.13 0.55 0.2
147
mayores partidas durante los años de la administración Bush son el IMET

y el FMF. En este sentido Argentina y Chile se alejan considerablemente
de la tendencia agregada del Cono Sur donde la mayoría del financia-
miento se dirige a la lucha contra el narcotráfico. A la inversa, los datos
correspondientes a Brasil para los dos períodos de la administración Bush
exhiben una realidad diametralmente opuesta. Aquí casi la totalidad del
financiamiento es dirigido a la lucha contra el narcotráfico, financiamiento
en el que se observa un considerable incremento en los años 2004 y 2005.
Por su parte, Paraguay y Uruguay exhiben un patrón similar a la Argen-
tina y Chile en la medida que tampoco reciben fondos del Departamento
de Estado para combatir al narcotráfico, sino para entrenar a militares o
adquirir equipamiento. No obstante, se diferencian de Argentina y Chile
dado que reciben un volumen de asistencia sensiblemente menor.
En la Tabla 3 puede observarse el desagregado de la cooperación en

seguridad del Departamento de Defensa por país y por programa para el
período 1999-2006. Como sucede con los programas financiados por el
Departamento de Estado, nuevamente Brasil sobresale sobre el resto de
los países del Cono Sur, no sólo por ser el mayor receptor de ayuda, sino
también por el hecho que buena parte de la cooperación se encuentra
orientada hacia la lucha contra el narcotráfico.
148
Tabla 3
Cooperación del Departamento de Defensa en materia de
seguridad por programa 1999-2006 (Millones de US$)
País Programa Año
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Argentina CDTS 0 0 0 0 0 0 0 0
FAA Drawdowns 0 0 0 0,27 0,27 0,27 0,27 0,27
CTFP 0 0 0 0 0 0 0 0
CHDS 0 0 0 0 0 0,06 0,2 0,1
EDA 0,09 0,14 0,16 0,13 0,18 0,09 0,09 0,09
ALP 5,32 0,23 0 0,85 0,18 0,51 0 0
JCET y
otros 0 0 0 0 0 0 0 0
Total 5,41 0,37 0,16 1,25 0,63 0,95 0,58 0,48
Brasil CDTS 1.31 0.53 1.26 1.26 1.26 1.26 1.26 1.26
FAA Drawdowns 0 0 0 0 0 0 0 0
CTFP 0 0 0 0 0 0.07 0.2 0.15
CHDS 0.04 0.12 0.1 0.21 0.07 0.07 0.07 0.07
EDA 0 0 17.78 0.01 0 0 0 0
ALP 0 0 0 0 0 0 0 0
JCET y otros 0.15 0.06 0.06 0 0.07 0.07 0.07 0.07
Total 1.5 0.71 19.2 1.48 1.4 1.47 1.6 1.55
Chile CDTS 0.04 0.1 0.27 0.27 0.27 0.27 0.27 0.27
CTFP 0 0 0 0 0 0.04 0.04 0.04
CHDS 0.08 0.1 0.1 0.18 0.23 0.26 0.26 0.26
EDA 0.02 0 0.59 0 0 0 0 0
ALP 0 0 0 0 0 0.02 0.02 0.02
JCET y otros 0.6 0.18 0.86 0.16 0.34 0.01 0.01 0.01
Total 0.74 0.38 1.82 0.61 0.84 0.6 0.6 0.6
Paraguay CDTS 0 0 0 0 0 0 0 0
FAA Drawdowns 0 0 0 0 0.34 0.24 0.2 0.1
CTFP 0.04 0.04 0.06 0.13 0.08 0.11 0.11 0.11
CHDS 0 0 0 0 0 0 0 0
EDA 0 0 0 0 0.03 0.04 0.04 0.04
ALP 0.29 0.18 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3
JCET y otros 0.6 0.13 0.56 0.21 0.36 0 0 0
Total 0.93 0.35 0.92 0.64 1.11 0.69 0.65 0.55
Uruguay
CDTS 0 0 0.25 0.25 0.25 0.25 0.25 0.25
CTFP 0 0 0 0 0 0.16 0.16 0.16
CHDS 0.06 0.07 0.05 0.06 0.04 0.02 0.02 0.02
EDA 0.43 0 0 0 0 0 0 0
ALP 0 0 0 0 0 0 0 0
JCET y otros 0.25 0 0.11 0.13 0 0 0 0
Total 0.74 0.07 0.41 0.44 0.29 0.43 0.43 0.43
149
Conclusión
La cooperación en seguridad hacia los países del Cono Sur es, como
se desprende de la sección precedente, relativamente escasa y es princi-
palmente canalizada a través del Departamento de Estado y se encuentra
mayormente orientada a la prevención y combate del tráfico de drogas y
específicamente dirigida hacia Brasil que es el principal destinatario de la
ayuda norteamericana. De hecho, desde la llegada de Bush al poder, ha
habido una clara reorientación de la cooperación en seguridad de pro-
gramas de asistencia militar a programas destinados a la lucha contra el
narcotráfico. La asistencia canalizada hacia los demás Estados de la región
ha sido durante los años de Bush notablemente escasa y en particular, ello
puede también ser atribuido a que prácticamente no reciben fondos para
la lucha contra el narcotráfico.
El carácter escaso de las partidas de cooperación militar responde por

un lado a la naturaleza no militar de los problemas de seguridad que aque-
jan a la región. En este sentido, si bien es frecuente la acusación a Estados
Unidos acerca de la securitización o militarización de la agenda, las pro-
pias autoridades del Comando Sur han reconocido que la solución a los
problemas de seguridad de América Latina dista de ser militar, sino que
pasa más bien por el fortalecimiento del Estado.111
Los bajos niveles de asistencia en materia de seguridad sin embargo,

responden principalmente a otros dos motivos. En primer lugar al hecho
que salvo por lo que es la Triple Frontera, la región ocupa un lugar secun-
dario en relación a otras áreas más convulsionadas y con mayor potencial
de amenaza dentro del Cono Sur, como es el caso de la Región Andina
y de Venezuela. Una segunda razón está dada por las restricciones que la
American Service-Members Protection Act impone a los países que no garanticen
la inmunidad de los ciudadanos norteamericanos respecto del Tratado de
Roma. Estas sanciones han sido objeto de críticas que aducen que Esta-
dos Unidos está dejando un espacio vacío que será llenado o está siendo
cubierto por otros actores, como por ejemplo el caso de China, que es
seguido atentamente por el Departamento de Estado, el Comando Sur y
el Departamento de Defensa.
111 Craddock, Bantz (09/03/2005): Testimonio ante el Comité de Servicios Armados de

la Cámara de Representantes.
150
La política de seguridad
de Estados Unidos hacia la
Región Latinoamericana:
la visión brasileña*
_________________________
Introducción
El presente artículo pretende analizar la percepción brasileña de ac-

ciones de Estados Unidos en América Latina en el plano de la seguridad,
principalmente durante la segunda administración del presidente George
W. Bush. Por ese motivo, el objetivo no es solo constatar determinadas
realidades, sino buscar posibles líneas de acción a ser evaluadas por los en-
cargados de formular las políticas norteamericanas, para lograr el interés
común: una América Latina pacífica, estable, segura, democrática y justa.
Siendo así, este trabajo se divide en tres partes, con el interés de observar el
contexto histórico, analizar las realidades del presente y proponer medidas
para el futuro.

La primera sección pretende, a partir del histórico de intervenciones
norteamericanas en la región, evaluar la influencia del pasado en el pre-
sente, es decir, la intervención de Estados Unidos en los países latinoame-
ricanos con el argumento de defender el interés nacional estadounidense.
Se analiza con mayor énfasis el período de post-Guerra Fría, observando
________________
* Esta investigación fue coordinada por FLACSO-Brasil y Clovis Brigagao bajo la respon-
sabilidad del investigador Dr. Pedro Spadale, quien es miembro del Grupo de Análisis de
Prevención de Conflictos Internacionales (GAPCon), integrante del Grupo de Trabajo
3 – Paz y Seguridad Regional. Este artículo fue escrito en julio de 2006, en el ámbito del
proyecto “América Latina ante la Segunda Administración Bush”, da FLACSO.
151
los cambios en la agenda de seguridad hemisférica a partir de los ataques

terroristas a Estados Unidos el 11 de setiembre del 2001, lo que genero
una redefinición de prioridades en términos de políticas de seguridad de
ese país, con lógica repercusión en la región latinoamericana. Se busca
identificar ¿Cuáles son las acciones de la segunda administración Bush
para América Latina en el plan de seguridad, que indicarían una aparente
negligencia para con la región. Esto se muestra como una tendencia con-
tradictoria: en el momento d iniciar la guerra en Irak, se aísla la seguridad
hemisférica dándole un papel cada vez menos relevante, pero también es
posible observar una creciente cooperación y presencia militar norteame-
ricana en la región.
La segunda sección, presenta la visión brasileña, según la cual Estados

Unidos es visto como la principal amenaza al país, a pesar de que los desa-
fíos más inmediatos a la seguridad brasileña están relacionados con las ac-
ciones de actores no-estatales al interior de su territorio; en las zonas fron-
terizas o en los países vecinos. Esta percepción de amenaza, relacionada a
la hipotética intervención militar en la región amazónica que podría llevar
a la pérdida de parte del territorio nacional, hace que exista una constante
desconfianza, de que el objetivo real de Estados Unidos es incrementar su
presencia militar en la región, con el propósito final de “internacionalizar
la Amazonía”.
En la tercera parte se hacen algunas recomendaciones a ser conside-

radas por los encargados de formular las políticas norteamericanas para
la región, apuntando a la superación de las desconfianzas brasileñas y a
profundizar el diálogo bilateral. Para esto se precisa la adopción de un
clima de mayor transparencia en las acciones norteamericanas desarro-
lladas a nivel bilateral con algunos de los países del Cono Sur, ya que esto
constituye un factor permanente de preocupación por parte de Brasil.
Por otro lado, la cooperación hemisférica se puede estrechar en áreas tales
como el campo académico y la sociedad civil con la capacitación de profe-
sionales que puedan trabajar conjuntamente en la prevención y resolución
de conflictos entre ambas regiones. Parece claro que el único camino que
se muestra viable para la solución de los problemas que se presenten, en
términos de seguridad y gobernabilidad democrática en América Latina,
es la reducción de la desigualdad económica y social y no así la militariza-
ción de la zona y en ese contexto Estados Unidos tienen un papel central
que desempeñar.
152
La historia de las relaciones entre Estados Unidos y América

Latina y el contexto actual de la seguridad hemisférica
El termino “América Latina” constituye una abstracción que no per-

mite la adopción de un concepto único para caracterizarla, de la misma
forma que Estados Unidos también debe ser comprendido de una manera
multidisciplinaria, en función de su compleja dinámica interna y de su
peso en la política mundial. De igual forma, las relaciones de la superpo-
tencia con sus socios hemisféricos no deben ser analizadas uniformemente,
pues éstas varían mucho de país a país, sean ellos grandes como México
y Brasil, sean pequeños, como Cuba o Paraguay, o hasta los vecinos entre
si, como lo son Colombia y Venezuela. De cualquier forma, el objeto de
este artículo es analizar, de manera general, ¿cómo es percibido por Brasil,
país que también busca desempeñar un papel importante en la región, el
actuar de Estados Unidos en América latina en el tema de seguridad.
La intensidad de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina

varían bastante a lo largo de la historia, oscilando entre momentos de ma-
yor cercanía o de distanciamiento. De hecho, a lo largo de los últimos dos
siglos la interferencia de Estados Unidos en los asuntos latinoamericanos
dejó algunas secuelas importantes, lo que hace con que la menor impor-
tancia atribuida al hemisferio, por la política externa norteamericana, es
considerada por muchos en la región, como una “negligencia saludable”.
No es posible entonces ignorar las acciones del pasado en las percepciones
del presente.
La participación norteamericana en la construcción de los destinos la-

tinoamericanos se inicia en el siglo XIX, con la política de James Monroe
(1817-1825) para las Américas que estaba dirigida a garantizar la segu-
ridad de su propio país, debido al recelo de la reversión de los procesos
independentistas en los recién formados Estados americanos, además de
garantizar las condiciones para su expansión hacia el oeste. La política de
“América para los americanos” no limitó que Estados Unidos realizara
intervenciones en la región en pos de su expansión territorial.
Un momento de cercanía importante se dio en 1889, cuando se rea-

liza en Washington, la Primera Conferencia Internacional Americana,
seguida esta por una serie de otras conferencias en los años siguientes.
Aunque el principal objetivo de Estados Unidos era comercial, se dio un
153
gran avance con la fundación de un organismo permanente: La Unión

Panamericana, inicialmente denominada como Oficina Comercial de las
Repúblicas Americanas, embrión de lo que posteriormente fue la Organi-
zación de los Estados Americanos (OEA).
En los primeros años del siglo XX Estados Unidos pasó a ejercer una
fuerte política intervencionista en América Latina, con la política de Theo-
dore Roosevelt (1901-1909), resumida en su frase “speak softly and carry a
big stick”. Esta postura hizo que la cercanía con Estados Unidos fuese muy
criticada, lo que dio un enfriamiento en los ideales panamericanos. Esta po-
lítica tuvo si contrapeso, con el gobierno de Franklin Roosevelt (1933-1945)
y su llamada “política del buen vecino” caracterizada por el estrechamiento
de relaciones políticas, económicas y militares, apuntado a contribuir a la
recuperación de la crisis de 1929, al ampliar los mercados externos para sus
productos y contener la creciente influencia alemana en la región.
Con el fin de la Segunda Guerra Mundial, América latina se convirtió

incuestionablemente en el área de influencia norteamericana, bloquean-
do así, cualquier iniciativa soviética en la región. El concepto de seguri-
dad hemisférica adquiere ahora mayor importancia, creándose el Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca –TIAR- en 1947 y un año más
tarde, en 1948 se crea la OEA durante la IX Conferencia Internacional
Americana.
Durante los años de la Guerra Fría el gobierno norteamericano puso

en práctica una fuerte política intervencionista en América Latina, inter-
firiendo de forma decisiva, en asuntos internos de los países latinoameri-
canos. Tal política, que se mantuvo hasta finales de la década de los 80,
dejó marcas profundas, pues Estados Unidos apoyó y participó en golpes
de estado y violación de derechos humanos en diversos países, tal como
en Nicaragua con el caso Irán-Contras en la época de la administración
Reagan. Muchos de estos acontecimientos aún no son superados por los
ciudadanos latinoamericanos, un ejemplo de ello son los actuales procesos
de revisión de la participación de militares en torturas y asesinatos en Ar-
gentina y en Chile.
El fin de la Guerra Fría hizo necesaria una reformulación del para-

digma de seguridad hemisférica, hasta entonces centrado en la amenaza
soviética.
154
En 1995 fue creada, en la estructura de la OEA, la Comisión de Segu-

ridad Hemisférica, con el objetivo tratar temas relacionados con la coope-
ración militar y la transparencia en los gastos militares. En ese mismo año,
se realizó en Estados Unidos la I Reunión de Ministros de Defensa de las
Américas, evento que se realiza desde entonces hasta la fecha de forma pe-
riódica. En 1997 se creó en Washington, el Centro de Estudios de Defensa
Hemisférica (Center for Hemispheric Defense Studies – National Defense
University) con el objeto de estrechar aún más las relaciones en el área de
defensa y seguridad con los países latinoamericanos.
El narcotráfico se convirtió en la nueva amenaza a la seguridad norte-

americana. En 1998 se implementó el “Western Hemisphere Drug Eli-
mination Act”, con lo que se aumentó el financiamiento a las operaciones
antidrogas en el continente. En el año 2000, último año del gobierno Clin-
ton, se lanzó el Plan Colombia, con una previsión inicial de US$ 1,300
millones al gobierno colombiano. El gobierno Bush creo luego la “Ini-
ciativa Andina”, intensificando y ampliando aún más esta cooperación,
involucrando también a Perú y Bolivia.
Los ataques terroristas de septiembre del 2001 llevaron a una redefi-

nición de las prioridades del gobierno norteamericano en términos de se-
guridad. De esta forma, si Latinoamérica ya no era prioridad antes de los
atentados terroristas, ciertamente esta importancia se reduciría aún más.
Por otro lado, se aumentó la cooperación en materia de combate al terro-
rismo, inclusive con la creación, del Comité Interamericano de Combate
al Terrorismo, en el ámbito de la OEA. Un ejemplo es el trabajo conjunto
realizado entre Estados Unidos y Brasil, Argentina y Paraguay en la re-
gión conocida como Triple Frontera. Aunque no se haya comprobado la
presencia de terroristas islámicos en dicha región, la cooperación en el
área de inteligencia continua en lo relacionado a lavado de dinero y a la
actuación del crimen organizado transnacional, especialmente en tráfico
de drogas y armas.
La expectativa, luego de los atentados de septiembre del 2001 y la con-

secuente guerra en Afganistán, así como con el inicio de la guerra en Irak
en marzo del 2003, ya en la segunda administración Bush, fue que la im-
portancia atribuida a Latinoamérica, pequeña de por si, fuera a disminuir
aún más. Es posible verificar, sin embargo, que a pesar de que el foco
central de atención norteamericana se encontrara sobre el Medio Oriente,
155
Asia Central y el Este Asiático, hubo, una tendencia al aumento de la co-

operación de Estados Unidos con los países latinoamericanos, sobre todo
en el área de entrenamiento de fuerzas militares y policiales.112
Mas recientemente, atendiendo a las demandas de redefinición del

concepto de seguridad hemisférica, fue realizada, en Octubre del 2003
la Conferencia Especial sobre Seguridad. Durante este evento, realizado
en la Ciudad de México se aprobó la Declaración sobre Seguridad en
las Américas, documento en el cual los países firmantes reconocen que
el continente enfrenta amenazas comunes113 a la seguridad y que por sus
características complejas y profundas, puede ser necesario asignarle un ca-
rácter multidimensional a la seguridad.
En cuanto a la posición brasileña en esta Conferencia, se puede veri-

ficar que, al tiempo en que el país se dispone a enfrentar las amenazas y
desafíos comunes de manera convenida y cooperativa, procura destacar
que las especificidades nacionales, regionales y sub-regionales también
necesitan ser tendidas. El Ministro de las Relaciones Exteriores, Emba-
jador Celso Amorim, en su discurso durante la Conferencia, resalta que
América Latina y el Caribe poseen una identidad estratégica propia, cuyas
características serian el bajo gasto en armamentos, la renuncia a las armas
nucleares, químicas o biológicas, a través de la adhesión a los regímenes
internacionales, así como la adopción de instrumentos propios en el área
del desarme y la no proliferación de armas, iniciativas en el área de pro-
moción de la confianza mutua y de la transparencia y la no-participación
en alianzas militares, reconociendo a la autoridad legítima y exclusiva del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Brasil además manifestó, que la Junta Interamericana de Defensa debe

continuar siendo un órgano de asesoramiento técnico-militar de la OEA,
112 Lawgef, Cip E Wola, 2005 E Tokatlian 2005.

113 La declaración establece, en su articulo 4, inciso m, las nuevas amenazas, preocupa-
ciones y desafíos continentales: es terrorismo, el crimen organizado transnacional, el
problema mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de
armas y las conexiones entre ellos; la pobreza extrema y la exclusión social de amplios
sectores de la población que también afectan la estabilidad y la democracia; los desas-
tres naturales, el SIDA y el deterioro del medio ambiente; el tráfico de seres humanos;
los ataques a la seguridad cibernética; y accidentes o incidencias durante el transpor-
te marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluyendo el petróleo, material
radiactivo y residuos tóxicos.
156
sin funciones operacionales, manteniendo la posición central de la Comi-

sión de Seguridad Hemisférica en el sistema de seguridad interamericano.
De esa manera, se percibe que el gobierno brasileño observa el concepto
de seguridad hemisférica con algunas reservas, procurando establecer a
América Latina como una región caracterizada por sus propios intereses,
desvinculados de los norteamericanos.
La percepción brasileña sobre la actuación de Estados Unidos

en América Latina en las cuestiones de seguridad
La comprensión de la posición brasileña acerca del actuar norteameri-

cano en América Latina en el campo de la seguridad no es posible, sin que
el tema sea analizado a partir de la percepción de amenaza según el punto
de vista de Brasil. Para efectos de análisis, las amenazas serán divididas en
dos categorías: la representada por actores estatales (países) y aquella basa-
da en la acción de actores no-estatales (grupos terroristas y/o guerrilleros
y las organizaciones criminosas).
En relación con la categoría de los actores estatales, ésta se divide en:

países vecinos y potencias extra-regionales. En cuanto a los países vecinos,
la hipótesis de un conflicto armado con Brasil es extremamente improba-
ble. A pesar de que Brasil tiene 10 países vecinos y una frontera con cerca
de 14.700 Km. de extensión, sus límites territoriales están bien delimitados
y son reconocidos internacionalmente, no existe razón alguna para una
disputa fronteriza. Además de que no existe razón para una acción mili-
tar en contra de Brasil por parte de alguno de sus vecinos, también está
el hecho de la desproporción de medios y capacidades entre Brasil y sus
vecinos. Con la integración suramericana se construye una creciente inter-
dependencia entre los países, esta interdependencia influencia los procesos
decisorios gubernamentales en situaciones de conflicto, disminuyendo so-
bremanera las posibilidades de enfrentamientos militares. Aunado a estos
elementos, la política exterior brasileña se basa en la no-interferencia en
los asuntos internos de otros países, el respeto al derecho internacional,
el apoyo al multilateralismo y en la solución pacífica de las controversias.
Bajo éstas circunstancias, la posibilidad de un conflicto armado entre Bra-
sil y alguno de sus países vecinos es mínima.
En cuanto a las potencias extra-regionales, existe la gran preocupa-

ción de parte de Brasil, que Estados Unidos, única potencia que reúne
157
condiciones militares, económicas, políticas y humanas para considerar

la posibilidad de involucrarse en una operación militar en su contra. En
realidad, el recelo es que una acción de esta naturaleza sea llevada a cabo
por una coalición de países, liderada por Estados Unidos, independiente
de la aprobación del Consejo de Seguridad de la ONU.114
Esta preocupación brasileña, desde la década de los ochenta, se refiere

a la Amazonia, ecosistema que está presente en nueve países de la región,
donde un 67,79% de su territorio se encuentra en Brasil,115 respondiendo
por más de la mitad del territorio nacional. La Amazonia brasileña es una
región con bajísima densidad de población, con grandes riquezas natura-
les inexploradas, donde convergen problemas tales como la devastación
del bosque, la extracción ilegal de recursos minerales, el irrespeto a las
áreas indígenas protegidas, la falsificación de títulos de propiedad y el cri-
men sobre los líderes locales que defienden su territorio. El resto de países
que comparten territorio de la Amazonia también comparten problemas
semejantes, agravados aún con la presencia de los carteles de drogas y de
grupos guerrilleros.
Además de la constatación de todos esos problemas existentes en la

Amazonia y de las enormes dificultades que Brasil enfrenta para ejercer el
efectivo control sobre esa área, una fuente de gran preocupación son las
declaraciones de altas autoridades, inclusive militares, de varios países de-
sarrollados sobre la necesidad de una gestión compartida de la Amazonia,
la cual seria patrimonio de toda la humanidad. Estas declaraciones tam-
bién parecen ser compartidas por parte de la sociedad civil de esos países
y de la comunidad internacional, así como de algunas organizaciones no-
gubernamentales. La presión internacional sobre la cuestión amazónica
constituye, en el seno de la sociedad brasileña y de los segmentos guber-
namentales, especialmente los militares, una verdadera paranoia con rela-
ción a la posibilidad de “internacionalizar” la Amazonia. La hipótesis de
conflicto que se visualiza, por lo tanto, es una intervención en la Amazonia
de un grupo de países, liderados por Estados Unidos, con el propósito de
proteger el medio ambiente, defender los pueblos indígenas, combatir el
narcotráfico y el terrorismo, entre otros motivos que puedan ser alegados.
114 Flores, 2000.

115 Serrano, 2006.
158
A pesar de que los argumentos que sustentan la posibilidad de una

eventual intención norteamericana en lanzar una operación militar con-
tra Brasil en la región amazónica estén, en teoría correctos – destrucción
del bosque, disputa por recursos naturales, escasez de agua dulce, avaricia
histórica internacional sobre la región – un análisis más cuidadoso parece
apuntar en otra dirección. La posibilidad de que se concrete una invasión
de una coalición de países liderados por Estados Unidos con el objetivo de
conquistar parte de la selva amazónica, o sea, parte del territorio brasile-
ño – se muestra altamente improbable, pues las oportunidades de éxito de
una aventura militar como esa serían mínimas.
Brasil, con la quinta población mundial (188 millones de habitantes),

cuya población es mayoritariamente joven, dispone de un gran contingen-
te para movilizar en caso de guerra. El contingente disponible actualmente
para el servicio militar, en el rango de los 19 a los 49 años, seria de 45,5 mi-
llones de hombres y de 45,7 millones de mujeres. Anualmente 1,7 millón
de hombres y de más 1,7 millón de mujeres116 alcanzan la edad del servicio
militar (18 años, siendo obligatorio el servicio militar) Fuera del tamaño
de su población, Brasil es la 10ª economía mundial, con un PIB del orden
de US$ 15000 millón,117 contando con un parque industrial diversificado
y robusto, siendo, inclusive, significativamente desarrollado en el segmento
de equipos de defensa.
El país también desarrolla investigaciones avanzadas en diversos secto-

res de alta tecnología, como el aeronáutico, el espacial y el nuclear, domi-
nando, inclusive, todo el ciclo del enriquecimiento de uranio, que comenzó
a hacer en escala industrial en este año. Además de estos factores, el país
cuenta con un servicio diplomático de gran calidad y tradición, que lo
capacita para influir en discusiones a nivel multilateral que puedan atentar
contra sus intereses. Además Brasil mantiene relaciones bilaterales impor-
tantes con otros países influyentes en la política internacional tales como
China, Rusia, India, Francia, entre otros, países que además, son grandes
productores de armamentos altamente sofisticados.
En una situación de agresión militar, un país agredido utiliza todos los

recursos a su alcance para defenderse, principalmente cuando la integridad
territorial está en juego. Siendo así, todo el potencial económico, político,
116 CIA, The World Factbook, 2006.
117 CIA. 2006. op. cit. El critério utilizado es el de la igualdad del poder de compra.
159
industrial, tecnológico y humano de Brasil sería empleado para defender

su territorio. Además de eso, la supuesta confrontación se daría en su pro-
pio territorio, situación de ventaja pues genera mayor motivación para el
combate y permite mayor conocimiento del terreno, así como mayores fa-
cilidades logísticas. Otro factor de mayor relevancia es que el escenario de
combate sería la selva amazónica, un escenario que desfavorece la guerra
basada en alta tecnología y que valoriza la guerra no-convencional, utili-
zando tácticas de guerrilla. En ese segmento, Brasil es reconocido por sus
técnicas extremamente desarrolladas de guerra en la selva, poseedor de
las mejores tropas y del mejor centro de entrenamiento de esta modalidad
de combate en todo el mundo.
No se puede olvidar que todavía Estados Unidos está inmerso en dos

guerras, una en Afganistán y otra en Irak, las cuales representan un gran
desafió para las fuerzas armadas norteamericanas y un gran esfuerzo en
términos de recursos presupuestarios y de movilización de personal. A
esta situación se suman nuevos desafíos, como las crisis que involucra a
Irak y a Corea del Norte y su propia “guerra” contra el terrorismo de du-
ración indefinida. Entonces es difícil imaginar que Estados Unidos podría
disponer de una capacidad militar para involucrarse en una guerra de con-
quista con Brasil, en un área tan extensa y repleta de adversidades y contra
un oponente con tamaño potencial.
Ante estos hechos, se puede prever que una eventual acción militar de
Estados Unidos contra Brasil sería un total desastre en términos políticos,
económicos y humanos, lo que generaría, inclusive, una reacción de la opi-
nión pública norteamericana. Considerando que el gobierno de Estados
Unidos difícilmente podría llegar a otra conclusión más que la inviabilidad
de una eventual aventura militar en contra de Brasil entonces, esta consta-
tación modifica el cuadro de hipótesis de conflicto para Brasil y modifica
también las posibilidades de cooperación entre esos dos países.
Siguiendo la metodología de separar las amenazas contra Brasil en dos

categorías (estatales y no-estatales), los actores no-estatales que ofrecen ries-
gos a la seguridad, son los grupos terroristas y/o guerrilleros y las organiza-
ciones criminales. Los grupos terroristas y/o guerrilleros son aquellos que
posen objetivos políticos, es decir, pretenden modificar una determinada
realidad política y/o social a través de acciones violentas. Con relación al
terrorismo internacional, amenaza consubstancial, principalmente en los
160
grupos terroristas islámicos, no se puede ignorar la posibilidad de que ocu-

rran atentados dentro del territorio de algún país latinoamericano, pues
existen instalaciones que pueden funcionar como blancos, como es el caso
de embajadas, consulados, centros culturales y empresas, de países como
Estados Unidos, Reino Unido, Israel, entre otros. Los ataques ocurridos en
Buenos Aires en 1992 y 1994 contra a Embajada de Israel y la Asociación
Mutua Israelita Argentina, son un ejemplo de que esta posibilidad, aunque
improbable, no puede ser menospreciada y debe tener la atención tanto
de los países latinoamericanos como de los países que posen instalaciones
que puedan figurar como blanco potencia de ataque. En otras palabras,
la cooperación entre Estados Unidos y los países latinoamericanos, en ese
caso, es necesaria para ambas partes.
Las organizaciones criminales tienen como objetivo final el lucro y no

el componente político-ideológico. Una vez más, la cooperación entre
Estados Unidos y los países latinoamericanos se hace imprescindible de-
bido a que ambas partes están involucradas en el tema, en el caso del
narcotráfico, si bien es cierto que la producción de la droga se da en países
latinoamericanos, la principal fuente de financiamiento de esta actividad
son los consumidores norteamericanos. Otro ejemplo similar es el tráfico
de armas, en que parte del armamento que abastece a las organizaciones
criminales tiene origen en Estados Unidos.
Es importante observar la interacción existente entre esos actores no-

estatales y su carácter transnacional, facilitado por la moderna tecnología
en comunicaciones y por la facilidad de desplazamientos entre varios paí-
ses. Entonces, la posibilidad de prevenir atentados terroristas y combatir
las organizaciones criminales, es esencial la cooperación entre gobiernos,
especialmente en el área de inteligencia.
Existen algunos factores, sin embargo, que pueden perjudicar la coope-

ración. Como fue expuesto anteriormente, la hipótesis de conflicto más
importante visualizada por Brasil involucra la internacionalización de la
Amazonia. De esta manera, el gobierno brasileño se muestra muy sensible
a un aumento de la presencia norteamericana en los países amazónicos,
existiendo la percepción de que la instalación de bases militares estado-
unidenses en esta área tendría como objetivo final preparar una futura
invasión al territorio brasileño. Según este raciocinio, la presencia militar
norteamericana con el propósito de combatir el narcotráfico y la guerrilla
161
sería apenas una manera de ocultar la intención real, que sería crear las
condiciones para la internacionalización de la Amazonia. El argumento
de que Brasil estaría siendo cercado por un “cinturón de bases norteameri-
canas” es recurrente y está presente tanto dentro de la esfera gubernamen-
tal, principalmente en las fuerza armadas, como en el ámbito académico
y en el seno de la sociedad civil en general. La creciente cooperación a
nivel bilateral entre Estados Unidos y algunos países suramericanos, como
Paraguay -implementada por la segunda administración Bush- contribuye
a reforzar las preocupaciones brasileñas, en razón de la falta de transpa-
rencia de estas acciones.
En otras palabras, el compromiso norteamericano en el combate de las

amenazas no-estatales en América Latina alimenta los temores brasileños
de una agresión norteamericana en su contra. Por otra parte, reducir la
intensidad de la cooperación de las fuerzas armadas y las agencias norte-
americanas, puede perjudicar el combate a aquellas amenazas de carác-
ter no-estatal. El hecho de que Estados Unidos clasifique a las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), Ejército de Liberación
Nacional (ELN) y Autodefensa Unidas de Colombia (AUC) como grupos
terroristas y no como grupos guerrilleros crea en Brasil el temor de que
Colombia se inserte en el mapa de la “Guerra contra el Terror” con el con-
secuente aumento de la presencia militar norteamericana en la región.
Esta percepción de amenaza constante de parte de Estados Unidos,

que además está basada en hipótesis que difícilmente se concreten, difi-
culta la cooperación entre Brasil y Estados Unidos para combatir las ame-
nazas reales, concretas e inmediatas que se presentan por parte actores
no-estatales en la región.
Recomendaciones orientadas a la superación de las

desconfianzas y a la profundización de la cooperación
entre Brasil y Estados Unidos
El hecho de que existe en el hemisferio una agenda de seguridad con

temas compartidos, tales como: el combate al terrorismo internacional y al
crimen organizado transnacional; el mantenimiento del Estado democrá-
tico de derecho, la no ocurrencia de conflictos entre Estados y el rechazo
a las armas de destrucción masiva; hace necesaria la cooperación mutua
para defender estos intereses, cooperación que puede verse obstaculizada
162
por “las desconfianzas” por parte de Brasil. Se hace necesario entonces,

adoptar algunas medidas para superar estas desconfianzas.
Es necesario crear un diálogo político más estrecho y establecer medi-

das de construcción de confianza mutua, para dar mayor transparencia a
las acciones del gobierno norteamericano, especialmente en lo relativo a
los acuerdos bilaterales establecidos con los países de la región. También
es importante profundizar la cooperación en los campos diplomáticos, mi-
litar, de inteligencia y de la sociedad civil. Para enfrentar los desafíos a la
paz, a la seguridad y a la gobernabilidad democrática en América Latina
es necesario combatir la enorme desigualdad social existente en la región.
Estrechamiento del diálogo político y establecimiento de

medidas de construcción de confianza mutua:
la transparencia es fundamental.
La desconfianza brasileña con respecto a las reales intenciones norte-

americanas en la región es un problema que debe ser resuelto. El acuerdo
de cooperación militar entre Estados Unidos y Paraguay –propuesto en
la segunda administración Bush- que involucra la base de Mariscal Esti-
garribia, crea el recelo brasileño de que la intención norteamericana es
tener acceso a las reservas de gas boliviano y a las reservas de agua dulce
del Acuífero Guaraní, aunque la justificación a tal acuerdo es ofrecer en-
trenamiento a las fuerzas armadas paraguayas, en virtud de la presencia
de importantes actividades ilegales en la región –tráfico de drogas, armas,
piratería, lavado de dinero– y de actividades sospechosas en la región de
la Triple Frontera, donde se presume la presencia de grupos extremistas
islámicos, o la recaudación de fondos para esos grupos. La falta de trans-
parencia acerca de las intenciones norteamericanas, lleva a la creencia de
que podría haber otro interés por detrás.
Algunas medidas de construcción de confianza mutua pueden ser adop-

tadas, tal como el depósito de estos acuerdos bilaterales en la Comisión de
Seguridad Hemisférica de la OEA, para que el contenido de estos acuer-
dos, sea del conocimiento de los demás países de la región. La creación de
un mecanismo que permita mayor transparencia, podría disipar ciertas
percepciones de amenazas que ya existen o que puedan existir.
163
En el ámbito multilateral, es claro que algunos países latinoamericanos

mantienen divergencias de criterio con Estados Unidos, especialmente en
temas de seguridad internacional no relacionada al hemisferio. Algunos
países latinoamericanos no aprueban las acciones unilaterales norteame-
ricanas realizadas sin la aprobación de la ONU. Esta divergencia se hizo
evidente durante la segunda administración Bush cuando, en las discusio-
nes sobre Irak en el seno del Consejo de Seguridad de la ONU a inicios
del 2003, México y Chile, miembros de este Consejo, manifestaron abier-
tamente su oposición a las propuestas norteamericanas. Esta situación
se dio, a pesar de las estrechas relaciones económicas y comerciales con
Estados Unidos y de que Chile estaba por concluir su negociación del
acuerdo de libre comercio. El diálogo político entre Estados Unidos y los
países latinoamericanos, aunque sea positivo, difícilmente podrá alterar
decisiones de política exterior norteamericana en cuestiones estratégicas
extra continentales.
Aproximación de la cooperación en áreas de interés común.
La existencia de intereses y valores comunes – el combate al crimen

organizado, la prevención de atentados terroristas y de conflictos inter-
estatales, así como el fortalecimiento de la democracia y la defensa de
los derechos humanos – entre todos los países del hemisferio refuerzan
la necesidad de cooperación en diferentes vertientes, sea en el ámbito gu-
bernamental (Cancillerías, fuerzas armadas y servicios de inteligencia), o
no-gubernamental (academia, centros de estudios, organizaciones de la
sociedad civil).
• Cooperación en el medio diplomático: Ciertas cuestiones pueden ser

objeto de trámite entre las Cancillerías latinoamericanos y de Estados
Unidos para una atención más rápida de los temas urgentes de organi-
zaciones internacionales, como la ONU. La grave situación observada
en Haití es un ejemplo de la necesidad de movilizar recursos de varios
países para ayudar en la construcción de infra-estructura de transpor-
tes, energía, agua y saneamiento del país, entre otras necesidades. Las
relaciones diplomáticas también son fundamentales para el perfec-
cionamiento de los mecanismos existentes en el ámbito de la OEA,
sean en el área de seguridad o en otras áreas, como el desarrollo, en
que ciertas instituciones, como el BID, pueden desempeñar un papel
importante.
164
• Cooperación en el campo militar y de inteligencia: Estados Unidos

dispone de una vasta red de inteligencia, de personal civil y militar
altamente capacitado, de centros de formación de alta calidad y equipo
de combate, vigilancia, monitoreo y comunicación de alta tecnología.
Todos estos recursos, en caso de se ofrecidos por el gobierno norteame-
ricano, no deben ser menospreciados, pues constituyen una ayuda im-
portante para la región. Tampoco se puede negar, que la preocupación
de Estados Unidos por los problemas latinoamericanos es legítima, en
la medida en que el aumento del crimen organizado o la presencia de
terroristas en la región representa una amenaza a su seguridad. Siendo
así, Estados Unidos siempre está dispuesto a participar, en mayor o me-
nor medida, de forma cooperativa o no, en combatir las amenazas a la
seguridad que se presenten en América Latina y en el Caribe. De esta
forma, la disposición del gobierno norteamericano en contribuir con
el mantenimiento de la paz y la seguridad en América Latina debe ser
aprovechada de forma que atienda los intereses latinoamericanos, mu-
chos de los cuales son convergentes con los intereses norteamericanos.
• Cooperación en el ámbito académico y de la sociedad civil: La co-

operación de universidades, “think-tanks”, organizaciones no-guber-
namentales y demás entidades norteamericanas con sus instituciones
homólogas en los países latinoamericanos y del Caribe en el tema de
la prevención y resolución de conflictos puede generar resultados inte-
resantes. La participación de organizaciones de la sociedad civil en la
identificación de potenciales conflictos o en la mediación de conflictos
ya establecidos, puede llenar un vacío importante, toda vez, que la
mediación por parte de gobiernos extranjeros en conflictos internos no
siempre resulta exitoso. En este sentido, la cooperación en capacitación
y financiamiento seria de gran importancia, en función del know-how
y de la cantidad de recursos financieros que puedan ser transferidos
para grupos latinoamericanos orientados a ese fin. Un ejemplo de esta
modalidad de cooperación es el intercambio que mantiene el Centro
para el Desarrollo Internacional y Manejo de Conflictos de la Univer-
sidad de Maryland y el Grupo de Análisis de Prevención de Conflictos
Internacionales de Brasil, en la capacitación de personal de ese grupo
en técnicas de diplomacia ciudadana. (Second Track Diplomacy).
165
Combate a las causas profundas de los problemas

latinoamericanos: única solución viable para la paz,
la seguridad y la gobernabilidad democrática.
Las amenazas a la paz, la estabilidad, la seguridad y la gobernabili-

dad democrática en América Latina poseen un elemento en común y tie-
nen apenas una solución viable: el combate a las causas profundas de los
problemas latinoamericanos. En el tanto persistan niveles tan elevados de
desigualdad social, índices tan altos de desempleo y sub empleo en ciertas
localidades y falta de acceso a servicios básicos como educación, salud y
vivienda, seguirá presente la criminalidad y la inestabilidad de la democra-
cia. El papel a ser desempeñado por Estados Unidos en este contexto es de
fundamental importancia, en función de la ayuda prestada en pos del de-
sarrollo económico y social de estos países. Además es importante destacar,
que los efectos de los problemas que enfrenta América Latina y el Caribe
muchas veces son llevados a Estados Unidos, a través de la inmigración y
del fortalecimiento del crimen organizado.
La cuestión no puede –y no debe– ser encarada bajo la óptica de que

la militarización para la solución del problema. El abordaje multidimen-
sional de los problemas de seguridad no debe ser visto como una tentativa
de securitización118 de temas económicos y sociales. Por el contrario, debe
verse como un reconocimiento de que la seguridad no es un asunto a ser
tratado solamente con respuestas militares y que la adopción de políticas
públicas en las áreas de educación, salud, desarrollo económico local, en-
tre otras, permitirá la justicia social y el desarrollo económico en un hemis-
ferio seguro para todos.
118 Es un término para especificar si un área dada de interés solamente es politizada

comúnmente o el área es considerada esencial para la sobrevivencia. El término fue
acuñado por Ole Waever en 1995, pero parece haber llegado a ser común, por lo menos
dentro de estudios de relaciones internacionales.
166
Conclusión
Las relaciones entre Estados Unidos y los países latinoamericanos po-

seen una historia que no puede ser ignorada y que ha creado la descon-
fianza por parte de los países latinoamericanos, sin embargo, existe actual-
mente un conjunto importante de valores y objetivos que son comunes y
son compartidos por todo el hemisferio.
Una estrecha cooperación en el ámbito de la seguridad entre América

Latina y Estados Unidos es necesaria para ambas partes. La Misión de las
Naciones Unidas para la Estabilización de Haití (MINUSTAH), que cuen-
ta con la participación decisiva de algunos países latinoamericanos, ilustra
muy bien esa cooperación mutua. Si, por un lado el problema haitiano
afecta a Estados Unidos en la medida en que las precarias condiciones
de vida del país caribeño generan un flujo migratorio hacia el país “de
las oportunidades” por otro lado, Estados Unidos es el país que posee las
mayores condiciones económicas para ayudar a resolver las causas de la
inestabilidad en Haití, pues la paz y la gobernabilidad democrática en ese
país dependen fundamentalmente de recursos para su desarrollo socioeco-
nómico. De esta forma, el caso haitiano también es un buen ejemplo de
la necesidad de la adopción de este abordaje multidimensional para el en-
frentamiento de los desafíos a la paz y a la seguridad en América Latina y
el Caribe, pues es imposible imaginar un escenario de paz y estabilidad en
aquel país mientras persistan problemas tan graves de pobreza.
Estados Unidos puede tanto, desempeñar un papel estabilizador en

América Latina, como generar el efecto contrario. De esta manera, aun-
que América Latina y el Caribe no sean un elemento central en las pre-
ocupaciones de seguridad del gobierno norteamericano, sus legisladores
deben tener la conciencia de que su país tiene un peso relevante en las
preocupaciones de seguridad de los países latinoamericanos.
Es fundamental, que la actuación norteamericana en América Latina,

tan problemática a lo largo de los dos siglos anteriores, sea pautada por
esquemas de comportamiento mutuo diferentes a los del pasado. La par-
ticipación, directa o indirecta, del gobierno norteamericano en diversos
golpes de Estado y en prácticas sistemáticas de violación de los derechos
humanos, en época reciente, hace imprescindible prevenir la reaparición
de “fantasmas” del pasado en pleno siglo XXI, en una América Latina que
167
busca fortalecer sus instituciones democráticas. El caso de Venezuela en

abril del 2002, en que el gobierno norteamericano reconoció oficialmente
al gobierno golpista de Pedro Carmona, señala una postura contradictoria
en la defensa del Estado democrático de derecho en América Latina, lo
que puede generar consecuencias negativas para la cooperación hemisfé-
rica.
Los legisladores norteamericanos deberán tener la sabiduría y la sensi-

bilidad necesarias para no permitir que el “national interest” muchas veces
influenciado por grupos de presión o elites políticas temporales, compro-
meta sus “core values” de promoción de la democracia y defensa de los
derechos humanos. Un proceso de construcción de confianza demanda
una postura consistente e inequívoca a largo plazo, ya que, errores del pa-
sado influencian las percepciones presentes y deslices del presente pueden
comprometer un futuro de buenas relaciones en el hemisferio.
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http://www.ndu.edu/chds
178
Anexos
_____________
N° 1
Ponencia del Dr. Abraham F. Lowenthal* “Toward Improved
U.S. Policies in the Americas” en el Seminario de cierre de
Proyecto América Latina ante la Segunda Administración
Bush, realizado en la ciudad de Miami, el 8 de febrero del
2008, coordinado por la Secretaría General de FLACSO en
asocio con Latin American and Caribbean Center,
Florida International University (LACC-FIU)
________________________________________________________

TOWARD IMPROVED U.S. POLICIES IN THE AMERICAS
In less than a year, a new U.S. President and Congress will take office.
Many issues will require their prompt attention: the wars in Iraq and Af-
ghanistan, Pakistan’s potential implosion, possible conflict with Iran, grow-
ing evidence of climate change and its effects, the economic prowess of
China and India and the implications of their rise for the world economy,
the Israel-Palestine quandary—not to mention a deepening economic re-
cession, turmoil over unauthorized immigration, a growing health care
crisis, major decisions on tax policy and the evident need to focus on edu-
cation, competitiveness and other domestic challenges.
In this context, no one should expect the new U.S. Administration to

give priority to Latin America and the Caribbean. None of the countries
of the Americas presents an immediate threat to U.S. national security,
none is likely to be the source or target of significant international terror-
ism and none will be critical to resolving the most immediately pressing
problems of U.S. foreign policy.
Although the countries of Latin America and the Caribbean pose no

urgent issues for the United States, they are and will be increasingly im-
portant to our future, not as areas of crisis but in a quotidian way. This is
true for four main reasons, different from the hoary axioms about West-
ern Hemisphere security, extra-hemispheric threats and Pan-American
179
solidarity often cited in the past as reasons for U.S. policy attention to the
Americas.
Latin America matters to the United States today, and will matter more
tomorrow, because of:
• Shared issues that neither the United States nor any Latin American
nation can successfully handle by itself without close and sustained co-
operation from regional partners. These include migration, energy se-
curity, global warming and other environmental issues, narcotics, crime,
public health and international terrorism. Since 9/11 U.S. government
officials often mention the last of these issues first, but the others are
more important from a Latin American perspective and ultimately also
for the United States.
• Demographic interdependence, arising from massive migration that is
blurring the borders between the United States and its closest neigh-
bors and giving rise to complex “intermestic” issues—those with both
international and domestic facets, ranging from education to health
care, remittances to drivers’ licenses, youth gangs to portable retire-
ment pensions.
• Its economic importance to the United States, both as a prime source
of energy and other key resources vital for the US economy and as a
priority market for the export of U.S. goods and services.
• And shared values, particularly fundamental human rights, including
the rights of free political expression and effective democratic gover-
nance. The American people intuits that these core values cannot pre-
vail internationally if they do not succeed in the Western Hemisphere.
To design effective policies in light of these four interests, here are ten
points to consider:
1.) Rather than promise to pay much more attention to Latin America, and
then inevitably fall short, the new U.S. Administration and Congress
should strive to improve the quality of the limited attention that can be
devoted: by updating and improving mindsets and concepts, by think-
ing more strategically, and by defining and pursuing priorities. Instead
of offering soaring rhetoric about partnership from Alaska to Tierra del
Fuego, the new Administration should work with Latin American and
Caribbean nations to construct and pursue concrete agendas on issues
180
that can be addressed soon, thus building cooperation and regaining

credibility that has been damaged after years of unfulfilled pledges.
2.) The new Administration and Congress should carefully disaggregate

Latin America and the Caribbean. We have always known, of course,
that Latin American and Caribbean nations vary enormously. During
the past twenty years, however, Washington has tended to emphasize
convergence within the region: toward democratic governance, mar-
ket-oriented economics, and policies of macroeconomic balance and
of regional integration. These trends have been important, but key dif-
ferences persist among the countries of Latin America and the Carib-
bean, and some of these differences are growing, not shrinking, along
five dimensions:
✥ The nature and degree of demographic and economic interdepen-

dence with the United States—highest and still growing in Mexico,
Central America and the Caribbean, lowest and likely to remain low in
the Southern Cone;
✥ The extent to which the countries have opened their economies to in-
ternational competition: by far the fullest in Chile, relatively full in Bra-
zil, Colombia, Mexico, Panama, Peru, the Central American nations;
and not so in many other countries;
✥ The strength of democratic governance, including checks and balanc-

es, accountability and the rule of law: strong in Chile, Uruguay, Costa
Rica, and increasingly, if quite evenly, Brazil; gaining ground in Mexico
but still being fashioned slowly through hard struggle there; arguably
declining, or at least at risk, in Argentina; and under great strain in
Venezuela, all the Andean nations, much of Central America, Haiti
and Paraguay;
✥ The relative effectiveness of civic and political institutions beyond the

state: strongest in Chile, Uruguay and Costa Rica; growing but still
severely challenged in Brazil and Mexico, slowly regaining stature in
Colombia; still weak in Peru, Bolivia, Ecuador, Paraguay and most of
Central America; deteriorating in Venezuela and to a lesser extent in
Argentina; and exceptionally weak in Haiti; and
181
✥ The special challenges of integrating more than thirty million mar-

ginalized and disadvantaged indigenous people—especially in Bolivia,
Ecuador, Guatemala, the Peruvian highlands and southern Mexico—
and of incorporating Afro-Latin Americans as full participants in those
countries where they are the object of racial discrimination.
Only when all these important structural differences are consistently

recognized can Latin America and the Caribbean come into clear focus
for US policy makers.
3.) The new Administration should try to escape the mindsets imposed by
familiar ideology and easy rhetoric, and to grasp the new realities of
Latin America and the Caribbean:
Instead of dividing Latin America and the Caribbean dichotomously
into “democracies” and “dictatorships”, Washington should recognize
that the majority of Latin American and Caribbean nations have weak
political institutions, low levels of accountability, and highly uneven ap-
plication of the rule of law. Although the normative goal of democracy
has been nearly universally embraced, a welcome advance in the past
generation, effective democratic governance and the consistent appli-
cation of the rule of law remain unachieved aspirations in many coun-
tries.
Instead of promoting free markets as the always preferred approach,
and citing Chile as the poster-child of this formula, Washington should
realize that Chile’s success in fact demonstrates the value of pragmati-
cally combining market-opening reforms with strengthened state ca-
pacity, sound public policies and vigorous state action. Some of Latin
America’s governmental institutions need to become stronger, more
competent and more effective—not smaller or weaker—in order to
deal with such issues as poverty, inequity, exclusion, crime, personal
security and competitiveness.
The key question in Latin America may be less whether an economy
is entirely market-driven or significantly state-led but rather how well
the government and other institutions incorporate feedback and ac-
countability into their decision-making processes, and whether compe-
tition among parties and sectors is constructive and energizing or else
polarizing and obstructive. Moving toward more democratic politics
and economies that are more market-driven can help meet these im-
peratives, but these trends are not enough without effective institutions,
including political parties, and without sufficient state capacity.
182
4.) Three changes in US policy that would have great positive impact in
the Americas are not “Latin American policy” issues as such: immigra-
tion reform, a new trade policy, and a fresh approach to the narcotics
issue.
✥ The next Administration should cooperate with Congressional leaders

in a strong bipartisan effort to accomplish what the 110th Congress
failed to achieve: a comprehensive and proactive immigration reform
that is based on recognizing that labor markets and family dynamics
will inevitably produce substantial immigration pressures and flows for
the foreseeable future. A new immigration policy should seek to man-
age and regulate these flows, enhance their benefits to the receiving
communities, mitigate, compensate for and more fairly distribute their
various costs, and affirm core US values, including respect for law. Any
viable plan will require cooperation on economic, labor, health, edu-
cation, social, law enforcement and infrastructure issues with Mexico
and the countries of Central America and the Caribbean, not name-
calling and finger-pointing. And any feasible and sustainable plan will
include improved border control and management; temporary worker
programs; and, especially, concerted efforts, at various levels—includ-
ing practical paths to earned citizenship—to integrate those unauthor-
ized residents who are contributing to the United States and want to
become a permanent part of the US community. It will take political
leadership and will in both the new Administration and the new Con-
gress to achieve immigration reform, but the need is evident.
✥ The negotiations in 2007 between the Bush Administration and Con-

gressional Democratic leadership, and then with the government of
Peru, on the Free Trade Agreement with that country shows the right
way to reconstruct a sustainable national commercial policy. It is not
enough simply to stress the benefits of expanded trade for those who
prosper while ignoring its costs and risks for others. Nor can the Unit-
ed States expect open access for its exports while retaining pockets of
strong protectionism for itself, precisely in sectors where developing
countries, including Latin American economies, have competitive ad-
vantages. More needs to be done to compensate, protect, retrain and
provide technical assistance and access to credit to those who are dis-
placed by expanded trade, both in the United States and in the econo-
mies of its trading partners. The new Administration and Congress
183
should work together to win support both from business and labor to
keep the United States globally competitive but also to open greater
export opportunities to developing countries, including those of Latin
America, rather than to intensify rear-guard protectionism.
✥ The new Administration and Congress should rethink the “war on

drugs.” They should drop the “war” metaphor, which induces and re-
inforces the tendencies to look for “victory” against a defined enemy
and to favor mainly coercive instruments. Washington should stop em-
phasizing “narco-terrorists,” even though there are undoubtedly nefari-
ous links between traffickers and guerrillas, because the narcotics issue
is not primarily about terrorism nor is it fundamentally about military
security. It is rather a complex societal, cultural, medical and institu-
tional problem that has as much to do with deep-seated failures in our
own and other advanced industrial countries as with weak governance,
crime, corruption and poverty in Latin American and other producing
nations. The more honestly we in the United States analyze and deal
with the roots of this destructive business, the more likely Washington is
to enlist international cooperation to reduce this traffic and to diminish
its scope and harm.
The next Administration and Congress should give higher priority to
prevention, treatment, rehabilitation and youth employment programs
at home; provide more investment in alternative development programs
for regions where growing drug crops currently seems like the only al-
ternative to dire poverty; and concentrate much more on disrupting
the financial flows and arms traffic from our country that lubricate and
facilitate the drug trade.
5.) The new Administration should concentrate first in the Americas on

the unique U.S. relationship with our closest neighbors in Mexico, Cen-
tral America and the Caribbean. Together these countries account for
about a third of the total population of Latin America and the Carib-
bean but for nearly half of all U.S. investment in the entire region,
more than 70 percent of US-Latin American licit trade, and some 85
percent of all Latin American migration to the United States. During
the coming years, Mexico and the Caribbean and Central American
nations are likely to become even more fully absorbed into the U.S.
orbit, both because of underlying trends and because of such poli-
cies as the North American Free Trade Agreement (NAFTA) and the
184
Free Trade Agreement with the Dominican Republic and the Central
American nations (DR-CAFTA). These close neighbors will increas-
ingly use the dollar as their informal and in some cases their official
currencies; send almost all their exports to the United States; rely over-
whelmingly on remittances from their diasporas and on U.S. tourists,
investment, imports and technology; absorb U.S. popular culture and
fashions but also influence popular culture on the mainland; develop
baseball players for the North American major leagues, and perhaps
eventually field major league teams of their own. They will continue to
send many migrants northward, and many will accept increasing num-
bers of retired North Americans as long-term residents as well as large
numbers seeking inexpensive medical care and other services. Trans-
national citizens and networks will grow in importance on such issues
as portable international health insurance, extraterritorial applicability
for Medicare benefits and bilingual education. All these trends will
almost certainly include Cuba in time, perhaps soon, and quite likely in
an accelerated way.
The intermestic issues that flow directly from the unique mutual inter-
penetration between the United States and its closest neighbors—im-
migration, narcotics and arms trafficking, youth gangs, citizen security,
auto theft, money-laundering, responding to and mitigating the effects
of hurricanes and other natural disasters, protecting the environment
and public health, law enforcement and border management—pose
particularly complex challenges for policy. The democratic political
process, both in the United States and in the neighboring countries,
pushes policies on both sides in directions that are often diametrically
opposed to what would be needed to secure the international coop-
eration required to manage thorny problems that transcend borders.
Immigration policy is a vivid example; the points scored in the U.S.
Congressional debates and approval by Congress of the border fence
undoubtedly respond to domestic opinion but by the same token make
it harder to work with Mexico and Central America on immigration
and on other issues. This dynamic has also been true of anti-narcotics
policy, on which the United States still focuses much more on constrain-
ing supply than on curbing demand. And it is true of agricultural sub-
sidies, contrary to US commercial concepts and market ideology, that
are imposed by domestic lobbies and are difficult to undo, even when
they impose disproportionate costs on neighbors.
185
This dilemma—that the policy approaches most attractive at home

often block needed international cooperation—is not limited to the
United States. The impulses to place responsibility for tough problems
on the other side of the border, and to assert “sovereignty” even when
strictly national control is no longer possible in practical terms, are
reciprocal and interactive. They present a major challenge, for which
existing concepts and institutions are inadequate. The new Adminis-
tration and Congress should encourage official and nongovernmental
consultations with counterparts in Canada, Mexico, Central America
and the Caribbean on the full range of substantive and institutional
challenges posed by increased interdependence.
6.) The second focus should be Brazil, where the long-trumpeted future
has arrived, or at least is much closer. In the last twenty years, Brazil has
opened important parts of its economy to international competition,
modernized much of its agricultural sector, and developed a number
of industries with continental and even world-wide presence. Brazil
has slowly but surely strengthened its state, private sector and non-gov-
ernmental institutions. It has secured financial stability, attracted very
substantial foreign investment, and produced steady if still modest eco-
nomic growth. Together with Chile, Brazil has also reduced absolute
poverty and gross inequity, two of the most intractable problems faced
by Latin America and Caribbean nations. And Brazil is making notable
though still far from sufficient progress in combating corruption, crime,
violence, impunity and lack of accountability.
These transformations make it possible and desirable for the United
States to work closely with Brazil on enhancing energy security, pro-
moting regional stability, protecting the environment and public health,
liberalizing and expanding international trade in agriculture and ser-
vices and strengthening global governance. Washington should also
work with Brazil to reconcile or at least better manage conflicting in-
ternational economic and commercial interests by striving to overcome
short-term domestic interest groups pressures in the respective coun-
tries in order to facilitate long-term trade, investment and prosperity.
This will not be easy, but an Administration with strategic vision might
make some headway.
7.) The Andean Ridge nations are all, to differing but invariably high de-
grees, plagued by extremely weak political institutions, and by the un-
186
resolved integration of large indigenous populations, and of all those,

not only indigenous, who live in extreme poverty. Extensive and deep
poverty, gross inequity, social exclusion, rising ethnic and subnational
regional consciousness, violence, the weak presence of the state in rural
areas and the further undermining of already weak institutions are an
extremely unfortunate and volatile combination. In these circumstanc-
es, the mantra that free markets and democratic politics strengthen and
support each other in a powerful virtuous circle does not work.
The narcotics trade is at least as much symptom as cause of these con-
ditions; addressing the drug trade alone will therefore have little ef-
fect. By the same token, combating guerrilla and paramilitary move-
ments through military means alone is unlikely to have any enduring
impact. Only if and when the underlying and interrelated problems
are addressed in integral fashion can the Andean Ridge nations hope
to achieve sustained political stability and economic development.
Strengthening the state’s capacity to provide order depends fundamen-
tally on strengthening its capacity to deliver economic growth, basic
services and the consistent application of the rule of law. Nothing the
United States can do will substitute for local leadership that deals ef-
fectively with all these fundamental problems. Where such leadership
emerges, the United States should support their efforts, without being
so intrusive as to become part of the problem.
Each of the Andean countries is distinct, and their situations are fluid
and uncertain. Peru’s democratic government has to overcome deep
alienation in the country’s highland and jungle regions by delivering
concrete results, not mere rhetoric or gestures. In Bolivia and Ecua-
dor, efforts to refound national identity, build new political institutions
and revert to resource nationalism face the constraints of the inter-
national economy as well as deep suspicion from established national
and regional elites and from middle class professionals. Colombia has
made progress in overcoming insurgent movements, restoring urban
peace and expanding the influence of institutions but still faces embed-
ded violence and corruption. And Venezuela is deeply polarized, with
Hugo Chavez’ (slowed but by no means halted) march toward more
consolidated authoritarian and personal rule on the basis of popular
support from sectors previously without voice or influence. Advancing
US interests in these circumstances requires patient, nuanced, sensitive
and case by case treatment, not broad-brush policies to reverse a sup-
posed “Pink Tide.” In its final years, the Bush Administration has been
187
skillful, for the most part, in managing US relations with the Andean
countries; the new Administration would be well-advised to continue
this low key approach.
8.) Cuba, however, cries out for new US responses to changing circum-
stances. The long-standing US policy of denial, embargo and exclusion
was developed in the Cold War context. The new Administration and
Congress should promptly redefine the objectives of US policy in the
light of a fundamentally different international context, the ongoing
leadership transition in Cuba, the evolution and generational transfor-
mation of the Cuban American community and broader US interests.
The primary aim of US policy at this stage should be to increase the
likelihood that Cuba and the United States can and will cooperate on
shared concerns—migration, energy, narcotics, the environment, pub-
lic health, and mitigating hurricanes and other natural disasters. At the
same time, and until political changes in both countries permit state-
to-state reconciliation, Washington should do what it can to expand,
not restrict, human, family and non-governmental contacts, in order
to help rebuild badly frayed communications and trust. On the basis
of improved communication and expanding practical cooperation, the
United States, in concert with other countries, can eventually help nur-
ture the reintegration of Cuba into the inter-American community of
countries committed to democratic governance, and the Cuban-Amer-
ican community can come to play an important role in the island’s
economic recovery and development.
9.) The United States would gain more stable neighbors, expanded mar-
kets, more attractive investment opportunities and more congenial
tourist destinations if the countries of Latin America and the Carib-
bean could reduce grinding poverty, gross inequities and ethnic exclu-
sion. These conditions fuel polarization, lend themselves to demagogic
exploitation, and undermine both democratic governance and sustain-
able policies of economic growth and development.
U.S. public policy instruments and available resources today are too
limited to make a dramatic impact on poverty, inequity and exclusion;
this is not the time for another “Alliance for Progress.” But the Unit-
ed States can certainly do much more along these lines than the pale
imitations of the Venezuela-Cuban programs announced on President
Bush’s 2007 trip to Latin America: visits by a US hospital ship to vari-
188
ous Latin American ports and increased scholarships for study in the
United States. Washington can work to enhance the social impact of
remittances; support micro-finance programs; establish a region-wide
social development fund to target poverty reduction efforts and engage
especially vulnerable populations; provide multilateral credit to help
energy-importing countries adjust during a period of very high costs;
support innovative educational reforms; combat small arms trafficking;
and deal with youth gangs as a transnational problem. Many of these
programs already are in place on a modest scale, but the next Admin-
istration and Congress should give them more emphasis and support;
this would not be very expensive and could make a big difference in
many cases. And Washington can mobilize both public and private sec-
tor efforts, in tandem, to strengthen infrastructure in Latin America
and to expand energy production—major ways of accelerating the re-
gion’s growth that are very much in the interest of the United States.
10.) Finally, and perhaps most fundamentally important, the next Admin-
istration and Congress should work together to restore a sense of mu-
tual respect in the Americas. President George W. Bush has traveled to
Latin America and the Caribbean more than any other US president,
and many specific US policies in the Western Hemisphere during his
administration, especially in the second term, have been on the whole
positive, if insufficient. But the stature and appeal of the United States
in the region have plummeted in recent years because of unilateral and
coercive US policies elsewhere in the world and because the style of
US interaction with Latin Americans has so often been dismissive or
intrusive: from customs and immigration procedures at the individual
level to pressures on Latin American governments on such issues as
Venezuela’s bid for a UN Security Council seat and the election of an
OAS Secretary General.
The next Administration could improve inter-American relations by
restoring an overall US world role that is respectful of international law
and opinion, cooperative rather than domineering, committed to mul-
tilateralism and international institutions, sensitive to South American
achievements and aspirations for broader international recognition,
and true to the fundamental values that are shared by citizens through-
out the Americas. The new Administration should encourage and build
upon the unprecedented efforts made by Brazil, Chile and Argentina
to help Haiti reverse its decline. It should welcome Canada’s increasing
189
role in the Americas. It should recommit the United States to active

support of the Organization of American States and the United Na-
tions. The new US Administration should endorse the International
Criminal Court, and should actively engage in global cooperation in
response to climate change. Washington should also recognize and cel-
ebrate the bicentennial of South American independence in 2010, per-
haps by proposing innovative educational programs.
It would help greatly, too, if the next Administration and Congress could
restore responsible economic and fiscal policies that we in the United
States have been much better about recommending to others than at
implementing ourselves. The health of the US economy is crucial to
Western Hemisphere prosperity; massive deficits, a severely weakened
dollar and worsening recession in the United States will directly dam-
age our Latin American neighbors. The new Administration and Con-
gress would do a great deal to improve inter-American relations if they
were to concentrate intensely at first on putting the US house in order.
*Abraham F. Lowenthal is Robert F. Erburu Professor of Ethics, Glo-

balization and Development and Professor of International Relations at
the University of Southern California. He is also President Emeritus and
Senior Fellow of the Pacific Council on International Policy, and a non-
resident Senior Fellow of the Brookings Institution. He was the founding
director of the Inter-American Dialogue from 1982-1991.
190
Anexos
_____________
Nº 2
Charla del Dr. Mark B. Resenberg* en el Seminario de cierre
de Proyecto América Latina ante la Segunda Administración
Bush, realizado en la ciudad de Miami, el 8 de febrero del
2008, coordinado por la Secretaría General de FLACSO en
asocio con Latin American and Caribbean Center,
Florida International University (LACC-FIU)
________________________________________________________
FLACSO Seminar on Latin America

February 8, 2008
Miami, Florida
Comments by Mark B. Rosenberg

Chancellor, State University System of Florida
Thank you, Francisco and Luis Guillermo for inviting me to be with

you. FLACSO is a very important organization hemispherically. I appre-
ciate this opportunity! I want to challenge us today to broaden our analyti-
cal frameworks and to modify our research and policy agenda.
Challenge 1—I am concerned about our broader organizational/ana-

lytical frameworks: largely state-centric models of global affairs modified
by sensitivity to intermestic/ transnational/regional dynamics that charac-
terize 21st century political and social dynamics.
These approaches are useful, but, in my mind, they are stale. They do
not set us up to ask the right questions or get the right answers in terms of
our search for an understanding of human and political behavior in this
hemisphere and for identifying possible solutions and strategies for improv-
ing the quality of life there.
191
Challenge 2—related to the first challenge—as educators, we spend

precious little time asking the basic questions surrounding the nature of
the lagging economic performance of countries of the region. We spend
precious little time concerned about the education process and particularly
education policy:
• Why is illiteracy still rampant in many countries of Latin America?

• Why do large numbers of children still not graduate from secondary
school?
• Why are there few serious and sustained efforts to improve primary and
secondary education in many countries of the region?
Let me turn to the point about our organizational frameworks.
The end of the Cold War has been de-stabilizing for those of us who
try to connect national political processes to regional and global affairs.
In our book—The U.S. and Central America: Geopolitical Realities

and Regional Fragility—Luis Guillermo and I emphasize globalization
and regionalization as two dynamics that are critical for post-Cold War
understanding of U.S.-Central American affairs.
We suggest that the emergence of a single, global marketplace and re-

gionalization has highlighted growing interdependence, interpenetration,
and the erosion of the boundaries between domestic and foreign policies
–the emergence of intermestic politics—thanks to Dr. Lowenthal for this
concept.
We also recognize that 9/11 has been the signal chapter for the post-
Cold War understanding of global affairs.
Who can help here? What framework might we adapt to frame our
understandings of migration, regional trade and security?
Parag Khanna’s analysis in the New York Times magazine of January

27, 2008 has helped me greatly to understand this broader framework.
The title of his article is “Waving Goodbye to Hegemony.”
192
• Distribution of power has fundamentally altered during this past de-

cade;
• America’s post-Cold War unipolar moment has inspired diplomatic

and financial counter-movements to block American bullying and to
construct an alternative world order;
• U.S. failure to convert the peace dividend—end result is that the U.S. is
now competing and losing in a geopolitical marketplace alongside the
world other superpowers: the European Union and China.
Khanna sees the emergence of a global, multicivilizational, multipolar

battle. The main battlefield is the “second world.” These are the “swing
states” that will determine which of the superpowers has the upper hand
for the next generation of geopolitics.
According to the author—the new reality of global affairs is that there

is not one way to win allies and influence countries but three: America’s
coalition, Europe’s consensus, and China’s consultative styles.
A number of you will say—nothing new here. “Yet another cut on the
declinist school characteristic of much analysis of the late 1980s and early
1990s.”
I think that we need to look again.
Khanna’s look emphasizes this second world—some of the BRICs,

some of the oil-rich countries, but more importantly he looks at trends
and spaces. These trends and spaces are what can open new possibilities
for countries in this hemisphere, particularly as we move deeper out of the
northern part of this region.
Challenge 3—I speak as an educator.
For the last 2 ½ years, I have been deeply engaged in a search for an-
swers to many questions that are critical to Florida’s well-being:
• How to get stable and predictable education funding?
• How to improve learning and the measurement of learning and what
works?
• How to enhance access to learning while maintaining quality?
193
• How to put learning to the task of 21st century quality of life issues?
• How to assure lawmakers that universities are valuable assets that
should be understood as investments rather than as commodities?
I have also been playing a toxic game with lawmakers over control of
our universities.
Since they are public, you might expect such. But in Florida, we raise
this struggle for control to a high art—even when the constitution of the
state is clear about this.
Much of what I am engaged in reminds me of the theme of my re-

search in some Latin American countries: the struggle over position and
place being far more intense and deadly than the struggle over purpose.
What is my point?
Luis and I worked on our book for nearly seven years. We had hours
and hours of heated arguments, most of which he thinks I believe that I
won. We have an entire book focused on the region, much of it about
Central America’s options and its future, and we have two paragraphs fo-
cused on education and the gaps.
Two paragraphs!
The reason that we are studying migration and trade, if not regional
security, is because we are concerned about the region and its prospects.
I submit—let’s spend equal or more time studying education in the

region. Let’s debate education structure, purpose and resources as much
as we have debated dependency, globalization, US-Latin American affairs
and migration.
Let’s focus on trends, case studies, and what works and does not work!
Let’s force policy-makers to hear the cold, hard facts—repeatedly—

until they have a sense of urgency about the millions in the region who are
marginalized and excluded— about the millions who will need meaningful
jobs in the knowledge economy of the 21st century.
One example:
194
The Program for International Student Assessment (PISA) is a system

of international assessments that focus on 15-year-olds’ capabilities in
reading literacy, mathematics literacy, and science literacy.
Let’s compare Chile to Finland on reading: In 2003, 23% of Chilean
15-year-olds were at Level 3 or higher. In Finland, it was 80%. For every
Chilean in Level 5 reading, there were 15 Fins. For every 20 Chileans at
the bottom of the reading level, there was only one Fin! Illiteracy contin-
ues to plague the region.
A recent article from the Canadian Foundation for the Americas (Octo-
ber 2007) points out the following: “In the most recent PISA exam, around
half of 15-year-olds in the participating countries (Mexico, Brazil and
Uruguay) had trouble applying basic reading and math skills to real-world
situations. Even the best Latin American students tested at or below the
OECD average, and well below the OECD top performers.”
As the bar goes up with globalization, we will need to provide new

definitions of functional literacy. So even those countries in the region and
elsewhere who thought they had transcended basic standards of functional
literacy will find themselves not able to keep up.
We have some of the best and brightest students of the Americas here
in this room! We ought to consider a major research initiative on educa-
tion; it ought to be multi-year, multi-generational and policy-oriented. We
can do a great deal of good with a serious and sustained focus on educa-
tion in the Americas, bringing our unique global perspectives and issue
orientation methodologies to the table.
When we get together in two years again, let’s continue to worry about
trade, security and migration. These issues will not go away. Without sus-
tained attention to education, however, our sons and daughters will be hav-
ing nearly exactly our same conversation in less than a generation. These
have been great conversations, but we have a responsibility to change
things for the better. Focusing our talents on education, I believe, is one
way to do this!
*Dr. Mark Rosenberg is the Chancellor of the State University Sys-

tem (SUS) of Florida. Dr. Rosenberg is a graduate of Miami University
of Ohio. He received his doctorate in political science and a graduate
195
certificate in Latin American and Caribbean Studies from the University

of Pittsburgh. He is the author or co-editor of seven books and a number
of scholarly articles. His latest book, United States and Central America:
Geopolitical Realities and Regional Fragility is a Harvard University
project co-authored with Luis Guillermo Solis of Costa Rica.
196

Lizano - AL y La Segunda Administración BH

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Seguridad América Latina–Estados Unidos, segunda administración Bush

América Latina y la segunda

©2008 FLACSO Secretaría General

363.1 América Latina y la segunda administración Bush:

Este proyecto contó con el auspicio de la Fundación Ford.

Impreso en: Lara Segura & Asoc.

La política de seguridad de Estados Unidos:

De la cooperación a la crisis: Las relaciones de seguridad

Conclusiones: La necesidad de una revisión estratégica de la cooperación

La política de Estados Unidos de asistencia en

La política de seguridad de Estados Unidos

Estos tres libros representan la culminación de los esfuerzos realizados

La Secretaría General de la FLACSO inició en el año 2005 la coordi-

Este proyecto estuvo motivado desde un principio en la necesidad que

tenido una prioridad marcada dentro de las políticas de Washington. Adi-

Con la reelección del presidente George W. Bush en el 2004, se planteó

Primeramente, el tema seguridad fue abordado procurando generar

continuó siendo un eje central de la política exterior, tanto de seguridad,

En el ámbito de la seguridad, FLACSO desarrolló, en forma paralela,

El comercio fue un segundo eje temático analizado en el contexto del

En el tema comercial, FLACSO ha producido también visiones y es-

El eje temático migración es también un fenómeno de primer orden

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Deseo expresar mi agradecimiento por la confianza depositada por la

Esta publicación es la culminación de una serie de esfuerzos donde des-

Con esta publicación FLACSO ratifica su compromiso con la divulga-

Como Secretario General de la FLACSO también quiero dejar expresa

de la Organización de los Estados Americanos, José Miguel Insulza. El

Finalmente, expreso mi gratitud sincera y reconocimiento a quienes

San José, Costa Rica, 15 de marzo del 2008

Dr. Francisco Rojas Aravena

UNA VISIÓN INTEGRAL DE LAS

Jairo Hernández Milián

Los alcances de la publicación

Con la presente publicación, dividida en volúmenes separados, el pro-

En materia del comercio y las inversiones un objetivo claro ha sido ge-

les (FLACSO) México, bajo el liderazgo de la investigadora Alicia Puyana.

El fenómeno migratorio y sus secuelas es ciertamente un tema com-

El tema de la Seguridad pretende impulsar un estado de conocimiento

América Latina y Estados Unidos

La primera Administración Bush se caracterizó especialmente después

No obstante, el predominio de Estados Unidos en el contexto de la glo-

Las opciones de América Latina en cualquiera de los escenarios apa-

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Los tres ejes temáticos estudiados en las relaciones Estados Unidos y

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No cabe duda que la cercanía geográfica de la región latinoamericana

Es imposible desconocer que, por ejemplo, México y Estados Unidos

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Principalmente en lo que atañe a las relaciones de seguridad entre Esta-

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mientos acumulados que ayudaron a restarle credibilidad a los movimien-

En la fase inicial de este proyecto, la FLACSO y la organización el

- El período reciente ha sido bueno para las economías latinoameri-

- Se han producido crecientes divisiones entre los países latinoamerica-

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importante que se desnaturalizó en el tiempo, en razón de visiones al-

- Se planteó la necesidad de una cooperación más beneficiosa y cons-