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PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
LEY 27444
Publicado el 9 de Febrero de 2011 por Mag. EDWARD VARGAS VALDERRAMA
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SUMARIO:
Introducción; Definiciones; Clases de Procedimientos; El T.U.P.A.; Sujetos
del Procedimiento; De los Administrados; De la Autoridad Administrativa;
Conflictos de Competencia y Abstención; Iniciación del Procedimiento;
Plazos y Términos; Ordenación del Procedimiento; Instrucción del
Procedimientos; Ejecución de Resoluciones; De la Revisión de los Actos en
Vía Administrativa.
INTRODUCCIÓN
La organización de un Estado, por intermedio del cual se ejerce de manera
institucionalizada el poder conferido por los ciudadanos mediante las elecciones,
tiene un ingrediente esencial y de partida consistente en un reparto de
competencias adecuado, y con este la determinación de los espacios de
actuación dentro de cuyos parámetros las entidades públicas van a desarrollar,
de manera reglada, las funciones que les han sido conferidas constitucional y
legalmente. El ejercicio de estas competencias – en el marco constitucional y
legal establecido- tiene como una de sus manifestaciones (precisamente la que
da cara al ciudadano), aquella actuación que se da a través de la ordenación y
desarrollo de los procedimientos administrativos.
En una sociedad organizada los ciudadanos actúan en ejercicio de los diversos
derechos que les corresponden, y en no pocas ocasiones, deben acudir a la
Administración o Administraciones Públicas para que estas les otorguen o
reconozcan otros derechos necesarios para el desarrollo de actividades
económicas, políticas, ciudadanas, culturales, entre otras, que desean realizar.
Y precisamente para llegar a la obtención de estos permisos, autorizaciones,
concesiones u otra índole de derechos, los ciudadanos deben seguir un
procedimiento administrativo. El ciudadano que desee abrir un Restaurant
deberá obtener, por lo menos, la licencia municipal de funcionamiento, aquél que
pretenda instalar una radio tendrá que contar con tres tipos de derechos
(permiso, licencia y autorización), aquella empresa que quiera iniciar el negocio
de la prestación de un servicio público deberá participar de un proceso de
selección y firmar un contrato de concesión. Si bien todos estos son
procedimientos administrativos, de diversa índole, con reglamentaciones
diversas, seguidos antes distintos niveles de Gobierno y diversos organismos
públicos, pero cierto es también, que se encuentran vertebrados por ciertos
principios e instituciones que se esbozarán con el estudio de la Ley del
Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444.
La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la
función pública, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio
de las porciones de poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las
diversas entidades que conforman la Administración Pública y, además, importa
(y mucho) porque es la vía que deben seguir los ciudadanos para acceder a
determinados derechos necesarios para llevar a cabo actividades (no todas)
dentro del entramado social.
Por ello, los principios que lo deben guiar el diseño y la ejecución de los
procedimientos administrativos están orientados para que estos sean simples, y
no se constituyan en una exigencia extra legal o extremadamente rígida para los
ciudadanos. Los principios que enumera la ley, son los de legalidad, por el cual
las administraciones públicas no pueden hacer más allá de los que constitucional
y legalmente está conferido; el debido procedimiento, es una extensión del
derecho constitucional reconocido al debido proceso, para poder exponer sus
argumentaciones, ofrecer y producir pruebas y obtener una decisión motivada
en el derecho; de impulso de oficio, en virtud del cual las autoridades de las
entidades públicas no pueden permanecer inactivas frente a un procedimiento
administrativo; el de razonabilidad, cuando la potestad de restringir derechos,
establecer obligaciones, o calificar infracciones y determinar las sanciones, se
haga respetando las competencias atribuidas y la debida proporción entre los
medios a emplear y los fines públicos que se tutelan; el de imparcialidad,
actuando con igualdad sin discriminación alguna; el de informalismo o indubio
pro actione , en virtud del cual las normas deben ser interpretadas
favorablemente a la admisión de la acción y la obtención de una decisión final;
el de presunción de veracidad de todos los documentos y
declaraciones presentado por los administrados; el de conducta
procedimental de las partes guiados por la buena fe; el de celeridad por el cual
quienes participan en el procedimiento deben facilitar la continuación del mismo;
el de eficacia por el cual se debe actuar en el procedimiento haciendo prevalecer
el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental sobre cualquier
formalismo; el de la verdad material por el que se busca verificar plenamente
los hechos que sirven de sustento a las decisiones; el de participación para que
los ciudadanos accedan a la información de sus expedientes; el de simplicidad,
para que los trámites sean sencillos y sin mayores complicaciones y confusiones;
el de uniformidad, que se refiere a un tratamiento igualitario a trámites similares
en cuanto al establecimiento de los requisitos; el de predictibilidad, por el cual
se debe brindar una información veraz completa y confiable sobre cada trámite
al administrado, de tal manera que al inicio del procedimiento el ciudadano pueda
tener una conciencia de cual será el resultado del mismo; el de privilegio de
controles posteriores, por el que se puede comprobar la veracidad de las
declaraciones o documentos a través de la fiscalización posterior.
Luego, entrando ya en el procedimiento mismo, debe mencionarse que estos se
clasifican en procedimientos de aprobación automática y los de evaluación
previa, estos son aquellos en los que el derecho se entiende concedido desde la
presentación de la solicitud acompañada de los requisitos exigidos en el Texto
Único de Procedimientos Administrativos-TUPA (aprobación automática), a
diferencia de los de evaluación previa, en los que la Administración Pública tiene
la función de analizar el petitorio y decidir sobre el mismo conforme al
ordenamiento jurídico y al interés público. Según el tipo de proceso la estructura
del procedimiento puede tener algunas variantes. Y cabe destacar que lo
fundamental en la estructuración de un procedimiento es determinar los sujetos
del mismo (ciudadano y Administración Pública que debe tener competencia
para pronunciarse y estar en capacidad de decidir de manera imparcial y neutra)
y también, durante el decurso de su tramitación, que el ejercicio de la función
pública debe materializarse siempre respetando los derechos de los ciudadanos,
que ven en este procedimiento la manera de obtener lo que requieren para el
desarrollo de actividades de diversa índole en la sociedad. Por ello la ordenación
del procedimiento, su desarrollo hasta su culminación debe seguir las reglas
establecidas en la ley, las mismas que están pensadas para que el administrado
pueda conseguir un resultado justo, con relativa rapidez y sin tener que padecer
por tiempo indefinido ante las oficinas públicas.
A propósito del transcurso del tiempo dentro de un procedimiento administrativo,
sin que la Administración haya tomado una decisión sobre lo solicitado, la figura
del silencio administrativo, positivo o negativo, ante la inacción o demora de las
entidades públicas, ha pretendido dar al administrado un mecanismo de garantía
frente a esas situaciones. El silencio administrativo positivo o estimatorio de lo
solicitado, o el negativo, por el cual el ciudadano tiene la opción de entender
denegado su pedido y hacer uso de medios impugnatorios ante la misma
Administración. Pese a la existencia de estas figuras, sabemos que las
entidades públicas continúan tramitando largamente procedimientos
administrativos, y que esto en la práctica significa para el ciudadano identificar al
Estado con una inacción perpetua.
Cabe señalar, que actualmente el silencio administrativo negativo viene siendo
considerado como un anacronismo, puesto que la administración pública en la
lógica de la ordenación y estructuración de un procedimiento administrativo no
está dirigida a proteger a la administración ante las tardanzas en el ejercicio de
su función, y darle un margen mayor de tiempo para decidir tardíamente, sino
más bien tutelar al ciudadano, quien en la actualidad “puede” considerar
denegado su pedido lo que implica esperar una nueva instancia (más tiempo y
dinero para los abogados) a fin de conseguir alguna decisión, no se sabe si a
tiempo. Ante esto, la tendencia actual es la de considerar como regla general el
silencio administrativo positivo y la excepcionalmente el silencio administrativo
negativo, para casos realmente de especial y demostrada naturaleza (como el
otorgamiento de concesiones para la explotación de recursos naturales).
Definitivamente, esta nueva visión del tema nos lleva a pensar que es el
ciudadano el tutela principal en estos procedimientos y que la administración
pública deberá esforzarse en realizar sus tareas de manera eficiente y eficaz.
Ciertamente, dentro de un procedimiento administrativo, el reconocimiento de los
principios y la existencia de las normas, no han bastado para garantizar que no
se produzcan situaciones de desviación del poder (comportamiento que implica
apartarse del sentido para el cual fueron conferidas las competencias) ni las del
abuso de poder (ir más allá de las funciones atribuidas), o, fuera de estos casos,
que el administrado en todos los casos reciba un pronunciamiento en los tiempos
debidos, o en todo caso, que esté de acuerdo con el pronunciamiento de la
Administración. Es por ello que se prevé como una variante del derecho de
petición, la prerrogativa de los ciudadanos de interponer recursos contra las
decisiones de la Administración y con el objeto de lograr (con
fundamentos legales y medios probatorios) una decisión favorable al
administrado. Esto se aúna al privilegio de la Administración, por el cual ésta
puede declarar de oficio la nulidad de sus propios actos.
El procedimiento administrativo no debe tener una duración indefinida y, por
tanto, la ley expresamente establece los supuestos en los cuales se pone fin al
procedimiento administrativo y con esto se cierra la posibilidad para otro
pronunciamiento de la Administración en este mismo procedimiento, salvo la
declaratoria de nulidad de un acto administrativo que sea contrario al interés
público, conforme a lo señalado en el artículo 202° de la Ley N° 27444.
Históricamente ha sido una preocupación cómo se controla la actuación de la
Administración en un Estado, lo que paulatinamente ha evolucionado del
exclusivo control parlamentario al control jurisdiccional objetivo (únicamente del
acto) y actualmente, como lo ha recogido la legislación nacional vigente, a través
del contencioso-administrativo de plena jurisdicción o subjetivo, en el cual el
Poder Judicial no solo se limita a analizar si la Administración actuó conforme a
las normas sino también y principalmente a determinar si el organismo público
implicado respeta los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.
El contencioso-administrativo regulado por la Ley N° 27684, en palabras de Diez
Sánchez (2004) se inscribe en las tendencias más modernas de la doctrina del
Derecho Administrativo comparado. Y de la amplia gama de novedades
legislativas, es inevitable entonces poner énfasis en las pretensiones y el objeto
del contencioso-administrativo, la competencia jurisdiccional, los requisitos de
admisibilidad y procedencia, la posibilidad de dictar medidas cautelares, los
recursos que pueden ser interpuestos, como cuestiones fundamentales del
proceso. Esta reglamentación relativamente nueva está siendo utilizada
progresiva y abrumadoramente en nuestro medio.
Anteriormente, se mencionó que el contencioso-administrativo subjetivo o de
plena jurisdicción abría la posibilidad al juez de pronunciarse acerca del respeto
de los derechos del administrado, con la posibilidad de solicitarse dentro de este
proceso medidas cautelares (cumpliendo los requisitos establecidos,
evidentemente) para su tutela. En este contexto, el carácter residual del amparo,
las vías previas y paralelas, serán un espacio de análisis interesante en lo
aplicable a la Administración Pública, porque se piensa que el amparo era una
medida muy efectiva de protección frente al accionar indebido de las entidades
públicas, sin embargo, el carácter residual del amparo implica un cambio
profundo, que como garantía de protección de los derechos fundamentales que
requieren una tutela urgente y especial, se distingue de los otros derechos
“legales” cuya tutela puede darse a través de otros procesos judiciales y, en el
caso de la Administración Pública mediante el contencioso-administrativo.
CAPITULO I
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. ANTECEDENTES NACIONALES
2. ACCIÓN ADMINISTRATIVA
• Reconocimiento de un derecho.
• Protección de un interés de naturaleza administrativa.
• Reparación de un derecho conculcado.
3. DEFINICIÓN
LA JURISDICCIÓN
Jurisdicción es la facultad o investidura legal que tiene una autoridad para
juzgar y resolver un caso, un reclamo o un litio, es atribución fundamental
del Poder Judicial, pero otros organismos del Estado, en determinadas
circunstancias también pueden administrar justicia dentro de ciertas
limitaciones. Ejemplo, en la Administración Pública tenemos a los
Tribunales Administrativos de Aduanas, Fiscal, SUNAT, CONSUCODE.
Jurisdicción Administrativa, según FORTUNATO SANCHEZ RAMIREZ es
“la potestad que reside en la Administración Pública, o en los Funcionarios
o cuerpos que representan al Poder Ejecutivo, quienes deciden sobre las
reclamaciones que dan ocasión a los Actos Administrativos.
Los elementos de la jurisdicción administrativa son: Conflictos, entre una
persona natural o jurídica y el Estado; a través de sus reparticiones u
órganos públicos. Existencia de un interés personal o patrimonial.
Intervención directa del Organismo Competente (Tribunal Administrativo)
con facultad de juzgamiento. El funcionario competente es a quien la Ley
otorga facultad para conocer asuntos expresamente determinados.
Acción, fundamento y aplicación de las normas legales pertinentes.
LA COMPETENCIA
La forma y las condiciones en que se administran las actividades,
funciones y decisiones estatales. Se refiere a la entidad o al funcionario,
en su caso, al que corresponde intervenir o resolver en determinada
situación o reclamo. La competencia es irrenunciable y se ejerce por los
órganos administrativos originarios, salvo los casos de delegaciones,
sustitución o revocación previstos por las disposiciones legales. La
incompetencia puede declararse de oficio o a instancia de los interesados.
La competencia de un funcionario para conocer de un asunto
administrativo es sumamente importante, porque puede decidir la nulidad
o validez de un acto administrativo
CAPITULO II
EL TEXTO ÚNICO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
DE LA APROBACIÓN
4. VIGENCIA DE LA NORMA
Las normas rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la
propia norma postergue su vigencia. No surten efecto las normas de
gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la
publicación o difusión.
CAPITULO III
SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO
• Administrados
La persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación
procedimental, participa en el procedimiento administrativo al recurrir a la
administración pública iniciándolo mediante tina petición para qué se le declare
o reconozca un derecho emanado de la Ley o para fijar una posición legítima
contraria frente a una decisión. o acto administrativo que la perjudique.
Están provistos de todas las prerrogativas para tratar de enervar dichos actos,
que recorten, violen o desconozcan sus legítimos intereses o derechos.
• Autoridad administrativa
Es el agente de las entidades que bajo cualquier régimen jurídico y ejerciendo
potestades públicas conduce el inicio, instrucción, sustanciación, resolución y
ejecución, o que de otro modo participan en la gestión de los procedimientos
administrativos. Viene a ser la autoridad o gobernante que puede promover de
oficio el procedimiento administrativo e, inclusive, resolver.
• Terceros administrados
Dentro de este concepto podemos comprender:
• A terceros determinados no comparecientes cuyos derechos o
intereses legítimos pueden resultar afectados con la resolución que sea
emitida durante la tramitación del procedimiento.
• Respecto de terceros administrados no determinados, la citación es
realizada mediante publicación o cuando corresponda.
Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, y
tienen los mismos derechos y obligaciones de los participantes en él.
2. LOS ADMINISTRADOS
Capacidad procesal
Tienen capacidad procesal ante las entidades las personas que gozan de
capacidad jurídica conforme a las leyes.
Comparecencia personal
Formalidades de la comparecencia
3. TERCEROS ADMINISTRADOS
4. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA
CAPITULO IV
COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
1. DEFINICIÓN
2. ELEMENTOS
Los elementos son:
a) Conflicto entre una persona natural o jurídica y el Estado, a través
de sus reparticiones u órganos públicos.
b) Existencia de un interés personal o patrimonial.
c) Intervención directa del organismo competente con facultad de
juzgamiento.
d) Acción, fundamento y aplicación de las normas legales
pertinentes.
PROMOCIÓN DE LA ABSTENCIÓN
La autoridad que se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas
en el artículo dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a aquel en que
comenzó a conocer el asunto, o en que conoció la causal sobreviniente
plantea su abstención en escrito razonado, y remite lo actuado al superior
jerárquico inmediato, al presidente del órgano colegiado o al pleno, según
el caso, para que sin más trámite, se pronuncie sobre la abstención dentro
del tercer día cuando la autoridad no se abstuviera a pesar de existir alguna
de las causales expresadas, el administrado puede hacer conocer dicha
situación al titular de la entidad, o al pleno, si fuere órgano colegiado, en
cualquier momento.
CONSECUENCIAS DE LA NO ABSTENCIÓN
La participación de la autoridad en el que concurra cualquiera de las
causales de abstención, no implica necesariamente la invalidez de los actos
administrativos en que hayan intervenido, salvo en el caso en que resulte
evidente la imparcialidad o arbitrariedad manifiesta o que hubiera
ocasionado indefensión al administrado. Sin perjuicio de ello, el superior
jerárquico dispone el inicio de las acciones de responsabilidad
administrativa, civil o penal contra la autoridad que no se hubiese abstenido
de intervenir, conociendo la existencia de la causal.
TRÁMITE DE ABSTENCIÓN
La tramitación de una abstención se realizará envía incidental, sin
suspender los plazos para resolver o para que opere el silencio
administrativo.
IMPUGNACIÓN DE LA DECISIÓN
La resolución de esta materia no es impugnable en sede administrativa,
salvo la posibilidad de alegar la no abstención, como fundamento del
recurso administrativo contra la resolución final.
6.3 DELEGACIÓN
Mediante la delegación, un órgano superior encarga a otro inferior el
cumplimiento de funciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido
como propias a dicho órgano superior.
Tanto la avocación como la delegación, que suponen un cambio de competencia, deben ser
de carácter temporal y motivado.
6.4 SUPLENCIA
El desempeño de los cargos de los titulares de los órganos administrativos
puede ser suplido temporalmente, en caso de vacancia o ausencia
justificada, por quien designe la autoridad competente para efectuar el
nombramiento. EL suplente sustituye al titular para todo efecto legal
ejerciendo las funciones que le corresponden.
CAPITULO V
EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. DEFINICIÓN
2. PLAZO
3. TÉRMINO
Son los extremos del plazo, en los que se incluye el primer y el último día.
A falta del plazo establecido por ley expresa, las actuaciones deben producirse
dentro de los siguientes términos:
No puede exceder de treinta días el plazo que transcurra desde que es iniciado
el procedimiento administrativo de evaluación previa basta aquel en que sea
dictada la resolución respectiva, salvo que la ley establezca trámites cuyo
cumplimiento requieran una duración mayor.
CAPITULO VI
EL DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
COPIAS DE ESCRITOS
El escrito es presentado en papel simple acompañado de una copa conforme y
legible, salvo que fuere necesario un número mayor para notificar a terceros. La
copia es devuelta al administrado con la firma de la autoridad y el sello de
recepción que indique fecha, hora y lugar de presentación. El cargo así expedido
tiene el mismo valor legal que el original.
ACUMULACIÓN DE SOLICITUDES
En caso de ser varios los administrados interesados en obtener un mismo acto
administrativo sin intereses incompatibles, pueden comparecer conjuntamente
por medio de un solo escrito, conformando un único expediente. Pueden
acumularse en un solo escrito más de una petición siempre que se trate de
asuntos conexos que permitan tramitarse y resolverse conjuntamente, pero no
planteamientos subsidiarios o alternativos. Si a criterio de la autoridad
administrativa no existiera conexión o existiera incompatibilidad entre las
peticiones planteadas en un escrito, se le emplazará para que presente
peticiones por separado, bajo apercibimiento de proceder de oficio a
sustanciarlas individualmente si fueron separables, o en sus defecto disponer el
abandono del procedimiento.
RECEPCIÓN DOCUMENTAL
Cada entidad tiene su unidad general de recepción documental trámite
documentado o mesa de partes, salvo cuando la entidad brinde servicios en
varios inmuebles ubicados en zonas distintas, en cuyo caso corresponde abrir
en cada local registros auxiliares al principal, al cual reportan todo registro del
ingreso de los escritos que sean presentados y la salida de aquellos documentos
emitidos por la entidad dirigidos a otros órganos o administrados. Para el efecto,
expiden el cargo, practican los asientos respectivos respetando su orden de
ingreso o salida, indicando su número de ingreso, naturaleza, fecha, remitente y
destinatario. Concluido el registro, los escritos o resoluciones deben ser
cursados el mismo día a sus destinatarios.
Dichas unidades tenderán a administrar su información en soporte informático,
cautelando su integración a un sistema único de trámite documentado. También
a través de dichas unidades los administrados realizan todas las gestiones
pertinentes a sus procedimientos y obtienen la información que requieran con
dicha finalidad.
SUBSANACIÓN DOCUMENTAL
Ingresado el escrito o formulada la subsanación debidamente, se considera
recibido a partir del documento inicial, salvo que el procedimiento confiera
prioridad registral o se trate de un procedimiento trilateral, en cuyo caso la
presentación opera a partir de la subsanación. Si el administrado subsanara
oportunamente las omisiones o defectos indicados por la entidad, y el escrito o
formulario fuera objetado nuevamente debido a presuntos nuevos defectos, o a
omisiones existentes desde el escrito inicial, el solicitante puede alternativa o
complementariamente, presentar queja ante el superior, o corregir sus
documentos conforme a las nuevas indicaciones del funcionario.
4. MEDIDAS CAUTELARES
5. LA QUEJA
Las resoluciones que ponen fin al procedimiento son la forma normal de dar por
concluido un procedimiento administrativo, y la principal exigencia que deben
observar es la congruencia con el pedido del interesado, sin que en ningún caso
pueda agravar la situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la
administración de iniciar de oficio un nuevo procedimiento.
• SILENCIO ADMINISTRATIVO
8. ETAPA DE EJECUCIÓN
• Ejecución forzosa