1.

1 Antecedentes y Evolución
La responsabilidad extracontractual del Estado se desprende de la clásica
responsabilidad civil. Sin embargo, ha tenido una evolución teórica muy importante
partiendo de la misma existencia de responsabilidad de la administración hasta lograr
abandonar los fundamentos legales de la legislación civil y tener su propio fundamento
legal en la Constitución Política.

En cuanto a la existencia de la responsabilidad del Estado, en un primer momento no

se consideró que el Estado fuera responsable de los daños que causara por su actividad
en aplicación a la teoría de Soberanía, entendida como el poder absoluto y perpetuo
que justificaba la irresponsabilidad del Estado. El soberano disponía libremente de los
bienes de los ciudadanos y solo era responsable de sus actos frente a la divinidad de la
cual emanaba su poder. El absolutismo de los monarcas, en quien se concentraban
todos los poderes, impedía que los súbditos ejercieran acciones tendientes a lograr el
resarcimiento por los perjuicios que se le causaran por el actuar del soberano.

La evolución de la responsabilidad de la Administración parte de la posición de

irresponsabilidad de ésta. Como punto de partida se toma en cuenta el principio “The
King can do not wrong” que significa “El rey no puede hacer ilícitos”, este se entiende
que los daños causados por la actuación de los agentes del soberano no daban lugar a
responsabilidad, concepción que se mantendría durante los Estado moderno,
absolutista y bien entrado el liberal. (Moreno, Del principio de irresponsabilidad a la
responsabilidad objetiva y directa de la Administración, 2014)

Puesto que la responsabilidad patrimonial de la administración pública, en la legislación

española tiene una gran similitud con la figura que se practica en nuestro ordenamiento,
es conveniente conocer de su evolución pues es modelo de la nuestra.

El principio de responsabilidad de la Administración se introduciría en el ordenamiento

español al modo anglosajón, vía legislativa; una vez superado el principio de
irresponsabilidad, considerado como una de las manifestaciones de la soberanía
estatal, en base al cual los daños producidos por la actividad de los Poderes Públicos
no son indemnizables, comenzarán a recogerse, de manera tímida y puntual,
excepciones en normas sectoriales que establecerán la responsabilidad del Estado por
el funcionamiento de ciertos servicios públicos. La construcción de un completo régimen
de responsabilidad se deberá́ , no obstante, a la labor doctrinal y jurisprudencial que
servirá́ así́ para complementar tales reconocimientos legales.
  Segunda República: Admisión de la Responsabilidad de la Administración

La admisión clara y expresa de la responsabilidad de la Administración en el

ordenamiento Español, tiene lugar por primera vez durante la II República, cuya
Constitución introduce, aunque de forma subsidiaria, la responsabilidad del Estado y las
Corporaciones por los actos de sus funcionarios. Un paso más en este proceso, como
ha venido siendo habitual en la evolución de muchas instituciones centrales del
ordenamiento jurídico - administrativo, tiene lugar en el ámbito local. En tal sentido, la
Ley municipal republicana de 1931 establecería (aunque sin mayores consecuencias
dada la escasa aplicación práctica de la regulación que introducía) la responsabilidad
subsidiaria de la Entidad local en los supuestos en los que la actuación del funcionario
se produjera sin culpa o negligencia; la responsabilidad sería directa, por su parte, en
aquellos casos en los que la actuación estuviera exenta de tales elementos subjetivos.
Será durante el período franquista cuando culmine la evolución del sistema y se
produzca toda la normativa que constituye el precedente directo e inmediato de la
regulación actualmente en vigor.

 Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954: Fórmula amplia

de responsabilidad de la Administración

Sería así́ la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF), la que

recogería una fórmula amplia de responsabilidad de la Administración, entendiéndola
como objetiva y directa, al establecer en el art. 121 que “dará́ también lugar a
indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares
sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquella sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o la
adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin
perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus
funcionarios con tal motivo.” Los preceptos de la Ley de Expropiación Forzosa que
regulaban la responsabilidad de la Administración (arts. 121 a 123) serían desarrollados
posteriormente por el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa de 26 de abril de
1957 (REF), cuyas principales aportaciones son la expresa inclusión en el ámbito
subjetivo de la responsabilidad de las Corporaciones locales y las Entidades
institucionales y la regulación del procedimiento de reclamación de responsabilidad
(arts. 133 y 134).

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  Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de
diciembre de 1956.

Por su parte, la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de

diciembre de 1956, en este mismo sentido de ampliar los supuestos de responsabilidad,
y con respecto a los actos políticos del Gobierno, a pesar de excluirlos de la fiscalización
de esta jurisdicción, estableció́ el deber de indemnizar los daños producidos por estos
actos así́ como la competencia de esta jurisdicción para el conocimiento de las
cuestiones surgidas en relación a estas indemnizaciones [art. 2.b)]. Es también en este
período en el que se incluyen los supuestos de caso fortuito dentro del ámbito de
responsabilidad de la Administración, y se hace de forma implícita en el hoy derogado
art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de
1957, al excluirse expresamente, de los supuestos indemnizatorios, los casos de fuerza
mayor. (Moreno, Del principio de irresponsabilidad a la responsabilidad objetiva y directa
de la Administración, 2014)

A continuación en la introducción de la responsabilidad patrimonial de la administración

pública, el profesor Fernando de Trazegnies, en la formulación del Código Civil de 1984,
manifestaba su honda preocupación por establecer en el Código Civil un articulado
exclusivo para la responsabilidad del estado, y mostrando su negativa a que esta se
presente como una responsabilidad especial. El proyecto de la comisión reformadora
incluía un artículo introducido por el autor de este trabajo, que se refería expresamente
a la responsabilidad del Estado por dados resultantes de las deficiencias de los servicios
públicos, el artículo propuesto podía haber sido notablemente mejorado en su redacción,
de manera de afinar los conceptos en un esfuerzo de mejor compatibilización entre la
responsabilidad del Estado y la operatividad de la administración pública. Esa propuesta
de norma no fue objeto de comentario alguno durante la discusión pública del proyecto.
Y la comisión revisora decidió simplemente suprimirla aduciendo que a la
responsabilidad del Estado estaba contenida en los principios generales establecidos
en los artículos 1969 y 1970. Esta se negó pues, se pensó que la cantidad de demandas
que invadirían los juzgados pondría en riesgo la caja fiscal y la estabilidad monetaria del
país, por ello se pensó que sería mejor dejar a la interpretación de los magistrados la
responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas. Asimismo Trazegnies,
manifestó su negativa a la instauración de un sistema especial. Por lo que no se legisló
un artículo exclusivo, ello posteriormente trajo, luego de su establecimiento en la Ley
del General del procedimiento Administrativo, Ley 27444, profundos perjuicios, hizo que
en muchas ocasiones se haga irresponsable al estado.

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Por otro lado, la administración pública en nuestro país luego del primer y segundo
gobierno del Alberto Fujimori, creyó necesario el establecimiento de una norma que
organice todos los procedimientos administrativos, que sea de carácter general. Y para
el capítulo referido a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se
tomó como base Ley 30/1992, del 26 de noviembre del régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

La Ley del Procedimiento Administrativo General, que entró en vigencia el año 2001,
incluyo un título donde se plantaba la responsabilidad de la administración pública, esto
quiere decir que se intentaba establecer a la responsabilidad del estado como una
institución jurídica especial separada del Código Civil. La postulación tenía la base de la
responsabilidad española.

Para la entrada en vigencia de la Ley del Procedimiento Administrativo General se tuvo

el problema de la elección de la vía procesal, pues la Ley del Procedimiento Contencioso
Administrativo, suponía que podía escoger o entre la vía civil, o en el proceso
contencioso administrativo, que es, que primero sería necesario declarar la ilicitud del
hecho acto administrativo en vía contenciosa administrativa y luego en la vía civil, pedir
la reparación. Ello fue superado con la modificación del artículo 37 de la Ley del Proceso
contencioso Administrativo que estableció claramente la vía procesal.

Actualmente encontramos la responsabilidad patrimonial de la administración pública en

el texto único ordenado de la ley 27444 en el artículo 258.

1.2 Definición y características

La responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas es la obligación que
tiene el Estado de reparar o de responder por el daño causado por el funcionamiento de
alguna de las administraciones. Esta responsabilidad patrimonial presupone la
existencia de un daño que ha afectado al patrimonio de un sujeto y la existencia de un
derecho o interés protegido.

Esto hace entonces a la responsabilidad patrimonial de la administración pública, una

garantía de los administrados, que precisa que la administración responde por los daños
directos e inmediatos causados por los actos de la administración o los servicios
públicos directamente prestados por ella.

Pues bien, “La actividad de la administración, que en nuestros días está presente en
todas y cada una de las manifestaciones de la vida colectiva, lleva consigo una inevitable
secuela incidental de daños residuales y una constante creación de riesgos, que es

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preciso evitar que reviertan al azar sobre un patrimonio particular en verdaderas
injusticias, amparadas por un injustificado privilegio de exoneración”. (Fernandez, 2011)

La Responsabilidad Patrimonial De La Administración puede surgir tanto de una

actividad jurídica, ya se plasme en un acto administrativo o en un reglamento, como de
una actividad puramente material o técnica o incluso de una simple omisión. Cada uno
de estos supuestos puede dar lugar, ciertamente, a particularidades y justificar
matizaciones de diversos tipos, pero el principio en sí mismo no es discutible.

Para asegurar un mejor entendimiento de esta garantía se presenta la siguiente, en

modo de ejemplo: La Administración actúa lícitamente cuando reprime una perturbación
del orden público, pero quién resulte ocasionalmente perjudicado por la misma, no tiene
el deber jurídico específico de soportar ese perjuicio; el derecho a la integridad del
patrimonio del dañado es lo que justifica que sea indemnizado, simplemente.

Basta la existencia de un resultado dañoso que cause un perjuicio efectivo, evaluable

económicamente e individualizado respecto a una persona o grupo de personas, para
que surja la obligación de indemnizar, sin que se requiera otro requisito que la relación
de causalidad entre el acto y el daño y presidiendo en absoluto de la licitud o ilicitud de
actos originarios del daño. (Fernandez, 2011)

Entonces, nos encontramos frente a la Responsabilidad Patrimonial de la

Administración Pública cuando nos encontramos con las siguientes características:

 Es un sistema unitario, aplicable a todas las Administraciones públicas y de

Derecho público. Se refiere a toda la actividad desarrollada por todas las
Administraciones afectando a la Administración tanto si ésta actúa en calidad de
tal, como en los casos en que actúe en relaciones de derecho privado.
(Villaverde, 2017)
 Tiene lugar tanto por los daños causados por actos lícitos como ilícitos, es
decir la Administración no solo responde por actos antijurídicos, sino también por
actos compatibles con el orden jurídico siempre que ocasionen perjuicios en los
ciudadanos en un nivel que no sea exigible soportarlos o, en los casos que la
Ley expresa y típicamente lo señale. El fundamento, por tanto, del sistema de
responsabilidad patrimonial de la Administración está en la protección y garantía
de la esfera jurídica de la víctima. Tanto las actuaciones ilícitas como las lícitas,
podrán ser susceptibles de cuestionamiento bajo el régimen de responsabilidad
patrimonial.
 Responsabilidad directa, por la cual la Administración siempre responde
cualquiera que hubiese sido el grado de culpabilidad en que pudiera haber

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 incurrido la actuación de sus funcionarios o empleados. De este modo, los
afectados no tienen que determinar la culpabilidad de la persona física
generadora de la actuación dañosa, sino que pueden exigir directamente a la
Administración el pago de la correspondiente indemnización (Fernandez, 2011)
 Determinada judicialmente, para la efectividad de la actividad patrimonial, esta
característica exige, en el ordenamiento peruano, la necesidad de iniciar un
proceso contencioso administrativo en el cual se determine la responsabilidad y
la indemnización que debe asumir la Administración por la actuación u omisión
desplegada.
 Es objetiva, es decir, tiene lugar independientemente del concurso de culpa,
negligencia o dolo. Sobre el particular, dado que la discusión sobre este punto
demandaría con seguridad un estudio exclusivo y en extenso, es necesario
indicar que no adoptamos la posición por la cual la Administración debe
responder amplia y objetivamente por todo daño que su actuación lícita e ilícita
produce. (Oneto)

La responsabilidad patrimonial se define en dos reglas esenciales:

a) Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones

públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia de funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

b) En todo caso, la lesión por la que se origina el daño ha de ser efectiva, evaluable
económicamente e individualizada en relación con una persona o grupo de personas
y no debemos estar obligados a soportarlo, lo que la convierte en antijurídica.
(Villaverde, 2017)

1.3 Teoría de la Responsabilidad

Se concibe el término “responsabilidad” como consecuencias de una acción u omisión
ilícitas, que derivan una obligación de satisfacer el daño o la pérdida causada. (Orbe,
2016)

Entonces, la responsabilidad es el resultado de la acción por la cual el hombre expresa

su comportamiento, frente a un deber u obligación. (Bonnecase, 1985)

La responsabilidad puede ser individual o compartida según las circunstancias, esta

debe asumirse con entereza, dignidad, espíritu de justicia y sincero propósito de reparar
el mal causado.

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La teoría de la responsabilidad también implica el cumplimiento cabal de sus
obligaciones que amerita su validación y consiguiente reconocimiento.

Generan responsabilidad las acciones u omisiones imputables a los auditados que en

ejercicio de sus funciones, infringen algún precepto que guía su gestión y performance.
Como tal, tiene lugar en aquellos hallazgos, cuya causa está constituida básicamente
por la actividad del auditado, sea esta por acción u omisión.

Cada responsabilidad generada es individual y autónoma para el infractor, por lo cual:

a) Un mismo acto indebido, según su naturaleza, puede generar para su autor

consecuencias de orden administrativo, civil y penal.
b) Un acto indebido puede generar responsabilidad a más de un auditado.
c) Un mismo auditado puede ser sujeto e responsabilidad por varios actos o hechos
indebidos. (Campos, 2015)

Es necesario para el estudio de la responsabilidad conocer dos sistemas que forman

parte importante de esta, pues determinan e imputan el daño a un responsable. Estos
dos sistemas son: La responsabilidad subjetiva y la responsabilidad objetiva.

 La responsabilidad subjetiva
La responsabilidad puede ser subjetiva, es decir, exigible a una persona como
consecuencia de una acción u omisión, intencionada (por dolo) o no (por culpa).
(Villaverde, 2017)

En este sistema de responsabilidad, la característica principal es la conducta, siendo la

culpa del autor la conducta determinante para la imputabilidad de la responsabilidad,
por ello es muy importante en cada caso responsabilidad el análisis detallado de la
acción u omisión, y el grado de culpa en que incurrió para con ello determinar la
responsabilidad. (Fernández)

 La responsabilidad objetiva
Es aquella que tiene como sustento el ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa
(más allá del riesgo normal existente en todas las actividades del ser humano). (Miranda,
2018)

También se conoce a la responsabilidad objetiva como responsabilidad por riesgo

creado, e implica que cualquier situación que genere, por su propia naturaleza, un riesgo
para los terceros. Para determinar quién es responsable no se analiza la conducta sino
que por el simple hecho de encontrarse en este supuesto riesgo, se es responsable y

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se tiene que reparar el daño generado, y, en su caso, los perjuicios causados.
(Fernández)

Encontramos dentro de la teoría de la responsabilidad, tres tipos de responsabilidad,

como son: La responsabilidad penal, la responsabilidad civil y la responsabilidad
administrativa.

- La responsabilidad penal

La responsabilidad penal es aquella en la que incurren los empleados o trabajadores

del Estado, funcionarios o servidores públicos, que en el ejercicio de sus funciones han
efectuado un acto u omisión tipificado como delito o como falta. (Narro, 2014)

Generalmente puede atribuirse la responsabilidad jurídica a todo sujeto de derecho,

tanto a las personas naturales como jurídicas, basta que el sujeto de derecho incumpla
un deber de conducta señalado en el ordenamiento jurídico, o en el caso de la
responsabilidad objetiva, que esté en la situación por la que el ordenamiento le señala
como responsable. (Responsabilidad Jurídica, 2015)

- La responsabilidad civil

La responsabilidad civil conlleva la obligación de indemnizar por los daños y perjuicios

causados por un incumplimiento a las obligaciones asumidas (fuente contractual) o por
virtud de un hecho ilícito o riesgo creado (fuente extracontractual); de ahí que, de ser
posible, la reparación del daño debe consistir en el establecimiento de la situación
anterior a él, y cuando ello sea imposible, en el pago de daños y perjuicios. (Rebolledo,
2014)

Es necesario que el daño económico sea ocasionado incumpliendo el funcionario o

servidor público sus funciones, por dolo o culpa, sea esta inexcusable o leve; la falta de
dolo o culpa del funcionario no exime a la entidad de su responsabilidad civil como tal,
puesto que en este caso la misma es objetiva; de modo que, la obligación del
resarcimiento a la entidad o al Estado es de carácter contractual y solidaria, y en
consecuencia la acción correspondiente prescribe a los diez años de ocurridos los
hechos que generan el daño económico. Lo que ocurre es que, si consideráramos que
nos encontramos ante responsabilidad civil extracontractual, la misma prescribiría a los
dos años de cometido el hecho dañoso. (Napurí, 2013).

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  La responsabilidad administrativa
La responsabilidad administrativa o disciplinaria nace del incumplimiento de una
obligación administrativa o de un deber impuesto al servidor, cuando el sujeto comete
una falta de servicio o de comportamiento y con ello transgrede normas expresas y/o
principios rectores de la función pública. (Investigación y Procedimientos
Administrativos, s.f.)

Por otro lado, conforme a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República se entiende por responsabilidad administrativa
funcional aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido
el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que
pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vínculo laboral o contractual al
momento de su identificación durante el desarrollo de la respectiva acción de control.

Asimismo, la norma señala que incurren también en responsabilidad administrativa

funcional los servidores y funcionarios públicos que en el ejercicio de sus funciones,
desarrollaron una gestión deficiente. (Napurí, 2013).

 La responsabilidad del funcionario Público

A partir de las definiciones citadas, es necesario conocer también sobre la
responsabilidad que cumple entonces el funcionario público, a forma de conocimiento
previo al tema central a tratar.

La función pública tiene por finalidad satisfacer el interés general y el bien común
mediante la prestación de servicios públicos a los ciudadanos, dentro del marco de la
Constitución y de la ley. Así, la función pública se desarrolla como manifestación de la
voluntad y ejercicio del poder estatal.

La acción u omisión de un funcionario o servidor público puede determinar la existencia

de responsabilidad civil, penal o administrativa.

1.4 Elementos de la Responsabilidad extracontractual

(Córdova 2013), afirma; “daños que sean el resultado de una conducta, sin que exista
entre los sujetos ningún vínculo de orden obligacional, no del incumplimiento de una
obligación voluntaria, sino del deber jurídico genérico de no causar daño a otro”.

La responsabilidad radica en las consecuencias derivadas de las acciones u omisiones,

las cuales deben producirse dentro de las funciones asignadas al empleado del Estado.
Entonces para cuando hablamos de la responsabilidad patrimonial de la administración

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pública, hablamos de aquella en la incurren los servidores y funcionarios públicos que
por su acción u omisión, en el ejercicio de sus funciones, hayan ocasionado un daño
económico al Estado.

Es necesario que el daño económico sea ocasionado incumpliendo el servidor o el

funcionario público sus funciones, por dolo o por culpa, sea esta inexcusable o leve.

Para entrar en concurrencia de la Responsabilidad Patrimonial de la administración, se

tienen que cumplir con ciertos requisitos o elementos, siendo los siguientes:

1. Antijuricidad: Hacemos mención a la antijuricidad cuando hablamos de toda

manifestación, actitud o hecho que contraviene no solo una norma prohibitiva,
sino la conducta que viola el sistema jurídico en su totalidad, afectando así
valores y principios sobre donde se ha construido un sistema jurídico. En la
responsabilidad extracontractual la antijuridicidad puede ser típica, cuando dicha
conducta se encuentra prevista en supuestos hechos normativos y atípicos
cuando a pesar de no estar reguladas en esquemas legales la producción viole
e infrinja el ordenamiento jurídico.

Es decir que, una conducta antijurídica, es cuando contraviene una norma prohibitiva, y
cuando la conducta viola el sistema jurídico en su totalidad, en el sentido de afectar los
valores o principios sobre los cuales ha sido construido el sistema jurídico. (Córdova,
2000)

2. Daño causado: Se entiende que en ausencia de daño no hay nada que reparar
o indemnizar y por ende no hay ningún problema de responsabilidad.
 Sin daño o perjuicio no hay responsabilidad patrimonial, puesto que el objetivo
primordial de la misma es precisamente la indemnización o resarcimiento del
daño causado. En el caso de la responsabilidad patrimonial, hablamos de los
daños patrimoniales que comprenden dos partes:
 Daño Emergente: Viene a ser la pérdida patrimonial como consecuencia
de un hecho ilícito, implica siempre un empobrecimiento, comprende
tanto los daños inmediatos como los daños futuros, pues no siempre las
consecuencias van a ser inmediatas. Es en consecuencia la disminución
de la esfera patrimonial. Ejemplo: La factura de los medicamentos a
consecuencia de una intervención quirúrgica, el costo de las terapias de
rehabilitación que son gastos inmediatos y futuros.
 Lucro Cesante: Se entiende como ganancia dejada de percibir o el no
incremento en el patrimonio dañado, mientras que en el daño emergente
hay empobrecimiento en el lucro cesante hay un impedimento de

9 de julio de 2018 10
 enriquecimiento legítimo. Por ejemplo, a consecuencia de una
defectuosa intervención quirúrgica el agraviado no podrá seguir
trabajando, por lo que está dejando de percibir ganancias que
normalmente hubiera obtenido. (Maggia)
3. Nexo Causal o Relación De Causalidad: Supone que el daño sea
consecuencia de la acción. Si no existe una relación jurídica de causa a efecto
entre la conducta típica o atípica y el daño producido a la víctima, no habrá
responsabilidad de ninguna clase.

Se entiende como “Causa – Efecto” o “Antecedente - Consecuencia” sin ella no existe

responsabilidad patrimonial. En el caso de concurrir varias con causas es necesario
valorar si existe alguna que puede considerar únicamente de resultado de manera que
por más que la responsabilidad de la administración sea objetiva, cuando la conducta
de un perjudicado o de un tercero es determinante del daño ha de quedar exonerada de
la administración. Esto significa que el daño causado debe ser consecuencia de la
conducta antijurídica del autor para que se configure un supuesto de responsabilidad
patrimonial.

Este se presenta tanto en el ámbito extracontractual, en el campo extra contractual la

relación de causalidad debe entenderse según el criterio de la “causa adecuada”.

♦ Causa Adecuada: Esto se cumple cuando una actividad o una conducta aumentan
las posibilidades de que un daño ocurra, en consecuencia para establecer cuál es la
causa de un daño conforme a esta teoría es necesario formular un juicio de probabilidad.

 Posible fractura del nexo causal en el ámbito extracontractual son cuatro: el caso
fortuito, la fuerza mayor, el hecho de la víctima y el hecho de un tercero.
a. El caso fortuito: La causa ajena será un fenómeno de la naturaleza.
b. La fuerza mayor: La causa ajena será un acto de la autoridad como una
prohibición repentina decretada por norma jurídica de una conducta antes
permitida, la declaración de guerra de un Estado a otro, etc.
c. El hecho de un tercero: La causa ajena será justamente el hecho del tercero.
d. El hecho de la víctima: La causa ajena será precisamente el hecho de la propia
víctima.
4. Dolo o culpa: Para el cumplimiento de este elemento debe existir la intención
de daño o la omisión o acción no intencional que causa el daño.

El factor de atribución depende del tipo de responsabilidad:

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 a) En la responsabilidad extracontractual, son la culpa y el riesgo creado,
clasificado en:
 El dolo: Se entiende como la voluntad o el ánimo deliberado de la persona de
causar el daño.
 La culpa: Es la creación de un riesgo injustificado, la culpa es el fundamento del
sistema subjetivo de responsabilidad civil.
 El riesgo creado: Viene a ser el riesgo adicional al ordinario, en todo este tipo de
bienes y actividades no será necesario examinar la culpabilidad, del autor pues
deberá bastar con acreditar el daño producido. (Córdova, 2000)

1.5 Presupuestos de la Responsabilidad Patrimonial de la

Administración Pública

Lesión como daño injusto

Sin daño no existirá el deber de reparar, para que prospere la finalidad indemnizatoria
judicialmente, el daño será cierto, evaluable económicamente y subsistente.

Ahora, no debemos confundir perjuicio con lesión.

El perjuicio hace alusión, en sentido amplio, a toda perdida o reducción patrimonial y así
distinguiéndose de la lesión la cual supone un perjuicio patrimonial antijurídico, de esta
manera un perjuicio se vuelve patrimonial antijurídico “siempre que la persona que sufra
el daño no tiene el deber jurídico de soportarlo”.

Desde luego la antijurídica del perjuicio no deriva únicamente de una conducta ilícita,
sino que se podrán derivar de una actividad lícita, entonces esto no nos hace difícil
darnos cuenta o evaluar que nos encontramos frente a una lesión, aclarar sobre el
carácter licito e ilícito de la actuación administrativa causante del daño, sino también de
los efectos que producen en el particular y si este tiene o no el deber de soportarlos.

En efecto, la antijuricidad susceptible de convertir el perjuicio económico en lesión

indemnizable se anunciara el efecto de la acción y no acción administración en sí misma.
La distinción entre uno y otro se realizara a un partir de un principio objetivo de garantía
de patrimonio de los ciudadanos que despliegue su operatividad postulando la
cobertura del daño causado, en tanto no existan casos de justificación que legitimen el
perjuicio.

9 de julio de 2018 12
 La relación de casualidad, como vínculo o relación que debe mediar entre
el daño y la acción estatal.

Esto suele afirmar para un hecho merezca ser considerado como causa del daño es
preciso que sea en sí mismo favorecedor para producirlo según la experiencia común,
es decir que tenga especial aptitud para producir el efecto lesivo (casualidad adecuada).

Sobre esta base se evaluara si las consecuencias de los daños patrimoniales

producidos puedan considerarse originados por determinada actividad de la
Administración, a fin de no imputarle erróneamente a esta última la responsabilidad por
los daños acaecidos.

La imputación

Para que se surja la responsabilidad, es preciso que la lesión pueda ser imputada,
esto resulta jurídicamente atribuida a un sujeto distinto de la propia víctima.

La imputación es un fenómeno jurídico consistente en la atribución a un sujeto

determinado del deber de reparar un daño, si en el caso de responsabilidad patrimonial
de la administración, la lesión se deriva de un comportamiento de personas que están
integradas a la estructura de la administración pública y la cual actúan dentro del marco
legitimo o aparente de sus funciones:

 La titularidad administrativa de la actividad o servicio cuyo marco se ha producido

el daño suficiente para justificar la imputación del mismo de la Administración y
no al funcionario, bajo un criterio orgánico.

La imputación de la lesión a la Administración brinda un necesario control sobre el

funcionamiento administrativo, imponiéndole positivamente la carga de una diligencia
funcional mediante bajo la sanción de responsabilidad patrimonial.

Un punto importante a resaltar también es que para establecer la existencia de

responsabilidad patrimonial, encontramos tres cauces para imputar una actuación
administrativa a la organización administrativa de la cual es dependiente:
funcionamiento del servicio público (normal o anormal), creación del riesgo por la
Administración y enriquecimiento injusto. (Zaplana, 2003)

a) Funcionamiento normal: La existencia de este criterio de imputación reitera

la consideración de la responsabilidad patrimonial de la Administración como
objetiva, ya que es indiferente la ilicitud del acto que origina el daño
ocasionado.

9 de julio de 2018 13
Lo prioritario es la producción de una lesión resarcible con las características
mencionadas anteriormente siendo irrelevante, en principio, la actividad que lo ha
ocasionado. Por lo tanto, según la sentencia del tribunal supremo del 3 de noviembre
del 2011, no ha de demostrarse ninguna irregularidad en la prestación de un servicio
público.

Casos en los que no es responsable la administración pública:

Fuerza mayor

Cuando se habla de Fuerza mayor es necesario establecer un concepto que los

explique. Por lo que no existe uno más claro de esta causal de este que de la
jurisprudencia estadounidense, la que lo define como Acts of God ¨actos de Dios ¨ ante
la cual no queda otro camino que excluir de responsabilidad a la administración y hacer
recaer el perjuicio causado sobre los bienes de los afectados ,sin que esto signifique
,que pueda presentarse otro tipo de ayuda de carácter humanitario o caritativo ,es así
que se acepta la definición de los actos de Dios como un grave desastre natural no
previsto u otro fenómeno de carácter natural excepcional ,inevitable o irresistible , cuyos
efectos no podían ser anticipados o evitados mediante el ejercicio del debido cuidado o
previsión .(fraga,2000)

Caso fortuito

El caso fortuito se asemeja a la fuerza mayor en cuanto comparte elementos comunes

como comparte elementos, comunes como lo es la imprevisibilidad y la irresistibilidad
pero su principal diferencia consiste en que el caso fortuito excluye la exterioridad del
hecho ,así dentro del caso fortuito se va a presentar un hecho que en el momento de su
presentación resulta desconocido pero que es necesariamente interno al servicio que
se presta o actividad pública ,que se estaba desarrollando .por este aspecto de
interioridad no admite la exoneración en todos los eventos de responsabilidad objetiva
por ser un hecho que parte de la interioridad del servicio ,pero si cuando se trata de
responsabilidad subjetiva por ser imposible predecir un hecho de por si impredecible
(Saavedra becerra,2005 )

9 de julio de 2018 14
1.6 Responsabilidad Civil de la Administración Pública tratamiento de
su regulación general (Ley 27444)

Responsabilidad de la Administración Pública

Artículo 258.- Disposiciones Generales
COMENTARIO
El presente comentario lo señala (Ordóñez, 2017)

El artículo 258 desarrolla las disposiciones generales aplicables al tema de la

responsabilidad civil de la administración pública que no es sino expresión de las
obligaciones que tienen las organizaciones jurídico-públicas cuando afecten
indebidamente el ámbito de actuación de los particulares en el curso del tráfico
administrativo. Un punto básico para entender la inserción de esta figura en toda ley
administrativa de procedimiento general se enfoca en la obligación de soportar que es,
a su turno, una institución jurídico-administrativa añeja ligada a la idea de que el
particular, en la interacción administrativa, debe satisfacer de manera pasiva
determinadas prestaciones concretas de carácter ineludible, no facultativas, ordenadas
por la administración por derivar de disposiciones jurídicas que así las ordenan. Cuando
la administración va más allá de las obligaciones de soportar que generan daños que el
interesado o ciudadano no debe soportar, por excederse los poderes públicos, podemos
hablar de una responsabilidad civil de la administración.

258.1. Sin perjuicio de las responsabilidades previstas en el derecho común y en

las leyes especiales, las entidades son patrimonialmente responsables frente a
los administrados por los daños directos e inmediatos causados por los actos de
la administración o los servicios públicos directamente prestados por aquellas.

Total independencia de las responsabilidades sujetas al derecho privado y a aquellas

reguladas expresamente en disposiciones jurídico-especiales, las administraciones
públicas resultan responsables frente a los particulares por la generación en acción u
omisión, de aquellos daños que puedan generar a los administrados por actuaciones
administrativas o por servicios publicas bajo esta lógica, se requiere que el menoscabo
a la posición jurídica del ciudadano destaque por el carácter directo así como por la
inmediatez del perjuicio al particular. El legislador confecciona los supuestos jurídicos
en loa cuales no habría sustento para imputar responsabilidad civil de la administración.

9 de julio de 2018 15
 258.2. En los casos del numeral anterior, no hay lugar a la reparación por parte
de la administración, cuando el daño fuera consecuencia de caso fortuito o fuerza
mayor, de hecho determinante del administrado damnificado o de tercero.

Determina, en sus dos párrafos la imposibilidad de generarse este tipo de

responsabilidad.

No hay responsabilidad civil de la administración pública, conforme al primer párrafo,

cuando el daño resulta de la generación de caso fortuito fuerza mayor atendiendo a que
estos eventos resultan se externos a toda voluntad de la administración, por ende, no
está en su esfera de actuación servirse de ellas o prescindirlos; es imposible imputar
responsabilidad a la administración en aquellos casos en los que la afectación del
particular se produce por eventos provocados por el mismo administrado y sin cuya
intervención no se hubieran concretado en el plano real por lo que, al depender de él,
no alcanzan a la organización jurídico-pública sucediendo lo mismo cuando los hechos
son generados por sujeto distinto del interesado siempre condicionado a que la
participación de dicho tercero haya sido precisa para generar el daño por lo que se
vuelve a descartar la intervención de la administración en el menoscabo y liberarla de
responsabilidad civil. Respecto del párrafo segundo, tampoco se genera
responsabilidad civil de la administración cuando ella misma produce daños pero esto
los hace, bajo un análisis de probabilidades entre medios y resultados, para proteger
bienes, tangibles o intangibles, valiosos para la comunidad alcanzando la exención de
responsabilidad a los daños que, como ya mencionábamos adelante, el particular debe
soportar por tratarse de prestaciones concretas ordenadas por mandato del legislador o
por las propias circunstancias del momento en que se genera dicho daño.

258.3. La declaratoria de nulidad debe ser efectivo, evaluable económicamente

e individualizable con relación judicial no presupones necesariamente derecho a
la indemnización.

Rescata la idea de que la actuación de contenido declarativo, emanada de la

administración pública o de mandato judicial, mediante la cual se procede a anular una
actuación administrativa por no haberse mantenido en pie de validez que de ella se
alegaba no debe llevar a entender como posible, en todos los casos, pedirse reparación
a la administración a resultas de una actuación administrativa nula.

258.4. El alegado debe ser efectivo, evaluable económicamente e

individualizable con relación a un administrado o grupo de ellos.

9 de julio de 2018 16
Se encamina a establecer la determinación concreta del daño. Bajo tal determinación,
este inciso establece que el daño que se le imputa a la administración deber ser
demostrable quedando descartada la ocurrencia de daños potenciales o ficticios, de la
misma manera, el legislador requiere que estos daños que el administrado no tenía el
deber de soportar tengan una cuantificación dineraria e identifiquen de manera concreta
al afectado o al conjunto de ellos.

258.5. La indemnización comprende el daño directo e inmediato y las demás

consecuencias que se deriven de la acción u omisión generadora del daño,
incluyendo el lucro cesante, el daño a la persona y el daño moral.

Por su parte establece los alcances concretos de los conceptos que cubre la
indemnización por el daño que el administrado no tenía el deber jurídico de soportar.
Mediante la redacción de dicho inciso, la reparación al administrado toma en cuenta el
daño directo e inmediato aspecto ya evaluado en el análisis del inciso 258.1,causado al
particular uniéndose a esto los efectos generados de dicho menoscabo comprendiendo
esto conceptos distintos vinculados a la responsabilidad civil.

258.6. Cuando la entidad indemnice a los administrados, podrá repetir

judicialmente de autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad
en que hubieran incurrido, tomando en cuenta la existencia o no de
intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal involucrado y su
relación con la producción del perjuicio. Sin embargo, la entidad podrá acordar
con el responsable el reembolso de lo indemnizable, aprobando dicho acuerdo
mediante solución.

Así, cuando la administración pública repare el daño causado al particular, tal evento
abre la posibilidad de que, mediando la intervención del órgano jurisdiccional, pueda a
su turno pedir el retorno del dinero público pagado al afectado lo cual lo hace con
respecto del personal al servicio de la administración pública que generó el daño
ilegítimo o antijurídico para arribar a este propósito, la ley administrativo mediante este
inciso le otorga diversas herramientas que se orientan a evaluar el grado de
responsabilidad del agente público causante del daño que ha sido materia de reparación
mediante la figura de la responsabilidad civil de la administración.

Este derecho de repetición no siempre tiene que llegar a los tribunales de justicia de
manera que el propio inciso 258.6 autoriza a la administración, mediante la auto tutela,
a que arribe a un acuerdo de carácter voluntario, expreso con el funcionario o servidor
públicos responsable mediante el cual se acuerde, sin tenerse que llegar a juicio, la sana
y pacifica devolución del monto indemnizado siempre que dicho acuerdo respete el

9 de julio de 2018 17
contenido esencial de la remuneración o de los ingresos o conceptos económicos
percibidos por el sujeto dañoso lo cual debe materializarse, como forma exigible la
devolución del dinero pagado y del personal al servicio de la administración que asiente
en este propósito.

 Presupuestos para la responsabilidad patrimonial de la

administración, según nos indica (Urbina, 2014):

a. Que el administrado sufra una lesión resarcible en sus bienes o derechos.

No basta la existencia de daño o perjuicio en el administrado, y que este pueda ser

contrario a derecho, sino que sea antijurídico para el particular. La antijurídica tiene
carácter resarcible del daño, requiere que el particular no tenga el deber jurídico de
soportar las consecuencias a aquel hecho.

b. Que la lesión sea efectiva, evaluable económicamente e individualizable probar

que el daño sea real, efectivo y patrimonialmente apreciable.

c. La lesión sea imputable a la administración y consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de la administración.

Cualquier actividad administrativa, puede derivar de una acción expresa o una omisión
directamente reprochable, de actos ilícitos.

La imputabilidad implica que la autoridad al cual se le impute la acción normal o anormal

causante de lesión, actué a nombre o en responsabilidad de entidad que ha de asumir
la responsabilidad.

d. Relación causal entre el funcionamiento de la actividad administrativa y no sea

consecuencia de fuerza mayor.

Como toda acción dañosa, exista una relación de causalidad entre el hecho de la
administración y el daño producido en el administrado. La actuación de la administración
es causa suficiente, directa e idónea para que se haya producido la lesión.

La fuerza mayor exime a la administración de cualquier responsabilidad, ya que se trata

de lesiones irresistibles, de origen externo al administrado como a la administración.

Responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de

la administración
Artículo 259. Faltas administrativas

COMENTARIO

9 de julio de 2018 18
 I. 259.1. Las autoridades y personal al servicio de las entidades,
independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta
administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cardo y,
por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente suspensión,
cese o destitución atendiendo a gravedad de la falta, la reincidencia, el daño
causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de:

La ley del procedimiento administrativo regula la responsabilidad civil de la

administración recogiendo, en igual medida, la responsabilidad de sus agentes.

A diferencia del ejercicio de potestades administrativas de corte sancionador que

califican las conductas disvaliosas como infracciones, tratándose de las conductas
disvaliosas generadas por el personal al servicio de la administración se llega a hablar
de faltas administrativas.

Esta sutil diferencia entre infracciones y faltas no hace más que mostrar el grado o
magnitud en que las organizaciones jurídico-publicas ejercen sus poderes de limitación
o de restricción permisibles, vale decir autorizados jurídicamente, frente a administrados
cualesquiera que participan en el tráfico jurídico y, a su turno, con respecto de su propio
personal.

Señalado lo anterior, el artículo 259° del TUO de la LPAG recoge en un dilatado listado
el conjunto de comportamientos di valiosos que, a juicio del legislador, constituyen faltas
disciplinarias no sin antes dejarse establecido, por medio del inciso 259.1, que el
conjunto de agentes públicos de las administraciones, sin importar el régimen jurídico
de prestación de servicios el cual es irrelevante a estos efectos, recaen en falta
administrativa en el desarrollo de los expedientes a cargo suyo por lo que son pasibles
de verse afectados por las sanciones establecidas en este inciso tomando como
referencia diversos criterios, ante las situaciones siguientes:

1. Negarse a recibir injustificadamente solicitudes, recursos, declaraciones,

informaciones o expedir constancia sobre ellas.

Destaca la evidente antijuridicidad en la conducta del personal al servicio de la

administración que procede no solo a dificultar el ejercicio de todo trámite o pedido
informativo sino también cuando su resistencia se materializa en entregar la necesaria
certificación o acreditación sobre el desarrollo de dicho trámite o información; para esto,
se debe observarse que la ley administrativa repara en el carácter caprichoso de dicha
negativa que carece de justificación objetiva alguna lo que denota la arbitrariedad del
agente público.

9 de julio de 2018 19
  Según (Urbina, 2012), “La conducta sancionable está constituida por el
incumplimiento de las autoridades al deber de recibir los escritos de los
administrados”. Ninguna autoridad puede negarse a recibir una petición de un
administrado, cualquiera que fuera su contenido.

2. No entregar, dentro del término legal, los documentos recibidos a la

autoridad que debe decidir u opinar sobre ellos.

Se enfoca en el retardo injustificado en el desarrolló del procedimiento administrativo lo

que se produce cuando el agente público no proporciona, al área o dependencia
correspondiente, la documentación que sirve de insumo para resolver alguna incidencia
del expediente administrativo, conducta donde salta a la vista el quiebre deliberado de
los plazos y términos administrativos.

 Toda autoridad tiene el deber de entregar a la que es competente para conocer

un escrito dentro del mismo día de su presentación y su incumplimiento genera
responsabilidad

3. Demorar injustificadamente la remisión de datos, actuados o expedientes

solicitados para resolver un procedimiento o la producción de un acto
procesal sujeto a plazo determinado dentro del procedimiento
administrativo.

Lo injustificado para identificar conductas del personal al servicio de la administración

que se centran en el retardo o aplazamiento de diversas prestaciones con las que la
administración confecciona el proceso de emisión de respuesta a los particulares,
contexto que se hace extensible a que dicho retardo o aplazamiento, siempre bajo el
estandarte de lo carente de justificación, influye en la no generación de actuaciones de
trámite que se encuentren sujetas a la inexorabilidad de los tiempos procesales.

 Deber de colaboración entre entidades públicas a la entrega de información y

documentación a quien lo necesite para instruir algún expediente. Demore
injustificadamente proporcionar a otra autoridad los datos, actuados o
expedientes para resolver un procedimiento administrativo.

4. Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia.

La justificación de las razones jurídicas que llevan a que la administración tome

determinada decisión en un sentido mas no en otro es una cuestión de transcendencia
en el derecho administrativo pues esto ayuda a identificar, con toda certeza, el objeto o

9 de julio de 2018 20
contenido de la actuación administrativa a expedirse así como la conformidad del
pronunciamiento con el orden jurídico, así la motivación es un ingrediente que es
necesario que la administración lo asuma expresamente de manera tal que no cabe
inferir la del pronunciamiento de los funcionarios o servidores públicos como lo aconseja
el apartado cuarto del inciso 259.1.

 Exigencia de motivar las decisiones pertenece al debido proceso que protege al

administrado; la ley sanciona que la autoridad resuelva sin motivar su decisión,
carece de elementos esenciales para ser considerada una decisión.

5. Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para ello.

Constituye una falta administrativa el que el personal al servicio de la administración se

aboque a materializar en el plano determinada prestación concreta ligada a una
actuación administrativa incompatible con las competencias administrativas ; así es un
despropósito valorable jurídicamente conforme a los alcances de este apartado, que el
trabajador público se aboque a asumir atribuciones jurídico-legales que resultan
incompatibles con sus funciones concretas y específicas pues ello implica ir mas de las
permisiones establecida en la parte pertinente del TUO de la LPAG quebrando la
condicionalidad de validez de la actuación administrativa a ejecutarse.

 La ejecución precipitada en las decisiones administrativa; en la ley se contempla

que la conducta activa de cualquier autoridad dirigida a la ejecución material de
un acto que aún no adquiere firmeza, o ejecutoriedad.

6. No comunicar dentro del término legal la causal de abstención en la cual

se encuentra incurso.

La institución de la abstención se dirige a evitar que los asuntos públicos sirvan de

soporte para los propios fines del personal al servicio de la administración pública o
incluso en beneficio de terceros, en este entendido, la ley administrativa se cuida de
proyectar las necesarias causales de abstención que inciden en la determinación de los
órganos administrativos resolutores y en quienes sin tener dichas facultades, las de
contenido resolutorio, pueden orientar el sentido de una decisión pública a favor o en
contra de un administrado en correcto.

Lo que constituye falta es la conducta abstencionista del personal de la administración

quien omite, contraviniendo el artículo 98°, comunicar a su empleadora de la generación
u ocurrencia de alguna de las causales predefinidas por ley a efectos de generar su
apartamiento del trámite administrativo.

9 de julio de 2018 21
 7. Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores o administrativo o
contradecir sus decisiones.

El personal al servicio de la administración pública se encuentra obligado a valorar,

como faltas, el aplazamiento en el cumplimiento de las prestaciones derivadas de
mandatos de órganos superiores administrativos-independientemente de que estos
tengan estructuración unipersonal o colegiada que deban cumplirse sin observación
alguna por parte del sujeto a quien van dirigidos así como el proceder a ejecutarse
dichas prestaciones pero de manera totalmente distinto a lo ordenado por el estamento
superior alterando, tratándose de esto último, el objeto de inicial cumplimiento
administrativo: nótese que, en este supuesto jurídico, no se necesita mayor elemento
de valoración adicional como ocurre en diversos apartados de este inciso de la ley
administrativa.

 Dos supuestos: a) La autoridad que atentando contra la celeridad dilata el

cumplimiento de disposiciones superiores. b) La autoridad que atentando la
jerarquía de la autoridad, contradiga sus decisiones.

8. Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa o

contradecir sus decisiones.

Actitud del funcionario o servidor de coartar la libertad del administrado para ejercer los
mecanismos que la ley le escolta al no encontrarse conforme con el proceder silente de
la administración o con aquel que le resulta desfavorable a su posición jurídica.

 El derecho de contradicción administrativa que la ley reconoce a los

administrados en cualquier de su manifestaciones; una de ellas es la intención
de protección a este derecho es configurar como falta administrativa cualquier
acción de amenaza o intimidación que la autoridad realice.

9. Incurrir en ilegalidad manifiesta.

Aquella conducta del funcionario o servidor públicos tendiente a la proyección, gestación

o ejecución de determinada actividad administrativa de la que, a sabiendas, se conoce
o califica como ilegitima o antijurídica, esto es, repudiable para el derecho; este
escenario, como se advierte, se ve alimentado de un elemento adicional al proceder
doloso del personal al servicio de la administración de modo que de la propia conducta
del agente publico aflora, sin mayor obstáculo, el ir en contra de la regulación jurídica.

9 de julio de 2018 22
 10. Difundir de cualquier modo o permitir el acceso a la información
confidencial a que se refiere el numeral 169.1 de este TUO.

Más allá de las permisiones jurídicas establecidas con relación a la obtención de

información, la ley de procedimiento general al referirse al acceso al expediente
aprovecha ese mismo escenario para cerrar filas frente al manejo de información de
carácter sensible determinado, de manera gráfica, los espacios vedados de ser
conocidos por sujetos distintos del interesado; la prohibición de difusión bajo cualquier
medio o de permisión de acceso a la información que se encuentra vedada a los
particulares.

11. No resolver dentro del plazo establecido para cada procedimiento

administrativo de manera negligente o injustificada.

La obligación de resolver tiene asidero constitucional, por ser la contraparte del ejercicio
del derecho a peticionar a las administraciones publicas de modo que es un compromiso
de la regulación jurídica del procedimiento; de allí el interés que el legislador asume al
calificar como falta administrativa la carencia de resolución o respuesta al administrado.

El no resolverse peticiones sea por la incuria del funcionario o servidor quien no procede,
con la diligencia debida, a dar respuesta en los tiempos procesales establecidos por
ley; la carencia de justificación que pueda exponer el órgano resolutor para no haberse
pronunciado sobre la petición del administrado por lo que no expone- por ende racional,
razonable y proporcional, para justificar el descuido en el ejercicio de sus funciones
llevando esto a ser, en igual medida, una falta administrativa.

Desconocer de cualquier modo la aplicación de la aprobación automático o

silencioso positivo obtenido por el administrado ante la propia u otra entidad
administrativa.

Desconocimiento de la aprobación automática y el silencio positivo que, como es

conocido; son técnicas jurídico-administrativas recogidas en la propia ley del
procedimiento, cumpliendo todos y cada uno de los requisitos legales o esperando,
hasta el tiempo procesal determinado en la ley, la respuesta expresa, escrita y notificada
de la administración sin poderse contar con ella por no haberla expedido en plazo, se
alcanza el resultado esperado por el particular sea para ejercitarlo ante la misma u otra
organización jurídico-publica.

La justificación que puede exponerse para valorar el desconocimiento, por parte de la

propia administración pública, de la aprobación automática o del silencio positivo
administrativo como supuestos jurídicos de falta administrativa guarda sustento en que

9 de julio de 2018 23
se trata de técnicas ligadas a autorizaciones administrativas que es el espacio donde la
administración comprueba la conformidad de lo querido por el derecho mediante una
elemental labor subjuntiva con la satisfacción de los requisitos ofrecidos por el
administrado para el ejercicio de determinada actividad de modo que se trata de
operaciones de mera contrastación.

12. Incumplir con los criterios, procedimientos y metodologías para la

determinación de los costos de los procedimientos y servicios
administrativos.

Los pagos que se hacen a la administración, por razón de los procedimientos u otros
asuntos ligados a la atención a los ciudadanos, no se hacen con una entera finalidad
económica o monetaria pues a ella se liga la noción del interés público, en este sentido,
el derecho público exige todo un andamiaje, de carácter obligatorio y por ende ineludible,
que estructura dichos pagos a la administración por lo que constituye falta administrativa
desviarse de los lineamientos aplicables a la determinación de los aludidos pagos pues
ello puede ocasionar que los procedimientos u otros se transformen, por la vía de los
hechos, en mecanismos de recaudación ilegal de fondos públicos.

13. Cobrar montos de derecho de tramitación por encima de una (1) UIT, sin
contar con autorización previa.

La finalidad de los derechos de tramitación a un nivel tal que la propia ley de

procedimiento administrativo, en los artículos 51° y 52°, nos lo explica siendo necesario
que, como consecuencia de lo anterior, de incrementarse estos deban seguirse de
manera escrupulosa e inflexible los lineamientos del inciso 52.2 perteneciente al artículo
52° quien es el que precisa al organismo competente para determinar tal incremento;
en este sentido, no hay organización jurídico-pública más allá de la admisible por el
inciso 52.2 que autorice el cobro de derechos de tramitación más allá de una UIT por lo
que, de proceder de manera contraria al dictado legal.

14. No aplicar el procedimiento estandarizado aprobado.

El procedimiento estandarizado es una institución introducida por el artículo 40° de la

ley administrativa quien determina el órgano pertinente para su construcción jurídica ;
queda en las administraciones su entera aplicación sin mayor posibilidad de
modificación o alteración a salvo las permisiones legales, bajo dicho óptica, ateniendo
a los lineamientos del artículo 40° las instituciones públicas no pueden, bajo ningún
concepto, negarse a su aplicación siendo esto una puntual falta administrativa.

9 de julio de 2018 24
 15. Cobrar montos de derecho de tramitación superiores al establecido para
los procedimientos estandarizados.

Conforme a la estructura de la parte pertinente del artículo 51° es una disposición

jurídica especifica la que determina la aprobación de los montos por derechos de
tramitación respecto de expedientes estandarizados por lo que se encuentra
predeterminada la cuantificación económica de dicho concepto lo que lleva a considerar
como falta administrativa, en orden al apartado décimo sexto, el cobro más allá de lo
autorizado jurídicamente.

16. Proponer, aprobar o exigir procedimientos, requisitos o tasas

contravención a los dispuestos en esta ley y además normas de
simplificación, aunque consten en normas internas de las entidades o
Texto Único de Procedimientos Administrativos.

Constituye falta administrativa la mera proposición siempre que aparezca documentada

a efectos de acreditar su ocurrencia así como la aprobación o requerimiento de
procedimiento general así como en toda disposición jurídica aplicable al tema de
simplificación administrativa. Debe tenerse en cuenta, a los efectos de nuestro análisis,
que resulta irrelevante que la propuesta, aprobación o exigencia se encuentren previstas
en disposiciones internas de la propia organización jurídico-publica o en documento que
recopila los procedimientos administrativos.

17. Exigir a los administrados la presentación de documentos prohibidos de

solicitar o no admitir los sucedáneos documentales considerados en la
presente ley, aun cuando su exigencia se base en alguna norma interna de
la entidad o en su Texto Único de Procedimientos Administrativos.

La LPAG a través de su TUO regula, de manera estricta, los supuestos jurídicos

aplicables a las figuras de la documentación prohibida de solicitar así como la referida
a los sucedáneos de documentación requerida lo que marca una fuerte tendencia a
evitar que la administración se valga del uso indebido de estas herramientas para
impedir el avance o continuidad de la actividad formal administrativa pues la idea es
agilizar los expedientes administrativos y no condenarlos al retardo lo que lleva a
sancionar dicho conducta como constitutiva de falta administrativa a tenor del apartado
décimo octavo del inciso 259.1.; en dicho tránsito, debe rescatarse que carece de toda
importancia el que la administración haya regulado disposiciones internas de sentido
contrario a la legislación del procedimiento general o haya precisado posición distinta
en el TUPA pues se entiende que ambas regulaciones no pueden sobrepasar los
alcances de la ley administrativa ni mucho menos pueden contraponerse.

9 de julio de 2018 25
 18. Suspender la admisión a trámite de solicitudes de los administrados por
cualquier razón.

Falta administrativa es considerada la prohibición de suspender la calificación de las

peticiones alegando la ocurrencia de cualquier sustento o justificación.

Esto es la parte del procedimiento administrativo donde se analizara, por parte de los
órganos de la administración, la procedencia o no de la solicitud planteada por el
particular ateniendo a que, en los hechos, dicho proceder implica cercenar de plano el
ejercicio del derecho a peticionar de los administrados siendo tal situación una donde
aparece, claramente gráfica, la burla del aludido derecho fundamental.

19. Negarse a recibir los escritos, declaraciones o formularios presentados por

los administrados, o a exigir constancia de su recepción, lo que no impide
que pueda formular las observaciones en los términos a que se refiere el
artículo 134.

La administración se encuentra obligada, en la tramitación de los procedimientos, a

recibir todo escrito o manifestación en la que el particular declare su voluntad con
relación a determinado deber u obligación jurídica que deba satisfacer por lo que, bajo
ninguna circunstancia, puede asumir una conducta de abstención dirigida a no recibir la
información aportada por el ciudadano; ahora bien, un filtro sutil que es permitido por la
ley administrativa para descartar una eventual falta administrativa es la negativa, para
ser legitima y por ende no constitutiva de falta administrativa, puede afincarse en la
institución de las observaciones a la documentación presentada lo que no se constituye,
de manera adicional, en impedimento para la generación o producción de la
subsanación documentaria a que hace mención la parte segunda del inciso 135.2
también aplicable aquí pese al silencio del legislador pues es una situación permitida o
autorizada por la propia legislación del procedimiento general de modo que, en realidad,
de una lectura de la ley administrativa cabe hacerse dos observaciones(una la del
artículo 134° y 135°) a la documentación presentada por el particular de modo que la
invocación o el planteo de una tercera observación-adicionalmente a negarse a recibir
escritos, declaraciones o formularios presentados por los administrados o a expedir
constancia de su recepción es también causal de falta administrativa

20. Exigir la presentación personal de peticiones, recursos o documentos

cuando la normativa no lo exija.

9 de julio de 2018 26
La legislación del procedimiento administrativo general ,al recoger la figura de la
representación del administrado, establece la posibilidad de que un sujeto asuma la
posición jurídica de la persona a quien representa, esto es del administrado de modo
que se encuentra vedado exigir que deba ser el propio interesado el que deba presentar
sus peticiones o demás documentación a las reparticiones pues ello es un simple
capricho del funcionario o servidor público ,de allí su consideración de falta disciplinaria,
a un modo tal que incluso que pueda invocarse aquí, por conexidad ,el supuesto
ilegalidad manifiesta

21. Otros incumplimientos que sean tipificados por Decreto Supremo

refrendado por presidencia del consejo de ministros.

Las faltas administrativas determinando que ellas también se regulan en función al

dispositivo jurídico determinado; debiendo seguirse, los lineamientos a que hace
mención dicho aparato.

II. 259.2. Las correspondientes sanciones deben ser impuestas previo proceso
administrativo disciplinario que, se ceñirá a las disposiciones legales vigentes
sobre la materia, debiendo aplicarse para los demás casos el procedimiento
establecido en el artículo 253 de la presente le, en lo que fuere pertinente.

Las respuestas punitivas derivadas de la comisión ,por acción u omisión del personal al
servicio de la administración ,del cuadro de faltas administrativas no opera
automáticamente esto es resulta jurídicamente imposible aplicarlas de manera directa
,por lo que se hace urgente un previo trámite administrativo de carácter disciplinario en
función a la regulación jurídica de la legislación del servicio civil ,resultándose útil
tratándose del personal al cual no le alcanza el espectro disciplinario de la legislación
del servicio civil ,la tramitación aplicable a los expedientes sancionadores .

Restricciones a ex autoridades de las administraciones públicas

Artículo 260. Restricciones a ex autoridades de las entidades.

COMENTARIO

Mediante el artículo 260° determina las restricciones aplicables a las ex autoridades de

las administraciones lo que se hace con la finalidad de evitar que ellas, por vías de
hecho, perpetúen su poder sobre la actividad administrativa.

260.1 Ninguna ex autoridad de las entidades podrá realizar durante el año

siguiente a su cese de algunas de las siguientes acciones con respecto a
la entidad a la cual perteneció:

9 de julio de 2018 27
El apartado 260.1.1 determina como restricción el que la ex autoridad pueda asumir la
posición jurídica de la persona a quien representa, en este caso, del particular que es
parte de un procedimiento administrativo, situación que se hace extensible a que le sirva
o apoye informalmente.

260.1.1 Representar o asistir a un administrado en algún procedimiento

respecto del cual tuvo algún grado de participación durante su actividad
en la entidad.

El apartado 260.1.2 a dicho particular: en una y otra situación el eje central no es que
se encuentre impedido de representar o asistir a una persona por su condición de ex
autoridad situación que podría afectar la libertad de trabajo sino por el hecho clave de
que en el procedimiento ligado a su desempeño actual como un particular más intervino
en su oportunidad, como funcionario o servidor al interior de la administración.

Lo cuestionable es la posible influencia producto de su capacidad de decisión que tenía,

en su momento, respecto del trámite administrativo y que todavía puede proyectarse
sobre la potencial resolución de dicho expediente debiendo señalarse que no se
necesita, a tono con este apartado, de una participación determinante para calificar
dicho contexto como parte de las restricciones del artículo 260°.

260.1.2 Asesor a cualquier administrado en algún asunto que estaba

pendiente de decisión durante su relación con la entidad.

El apartado 260.1.2 establece, como causal de restricción aplicable a ex funcionarios o

servidores, el asesoramiento a cualquier particular en temas que se encontraban
pendientes de pronunciamiento durante el tiempo en que sirvió la administración;
nuevamente, lo discutible es el uso de su posición como ex autoridad para aprovechar
de la pronta solución del procedimiento que patrocina.

260.1.3 Realizar cualquier contrato, de modo directo o indirecto, con algún

administrado apersonado a un procedimiento resuelto con su
participación.

El apartado 260.1.3 recoge la abierta prohibición de que quien se desempeñó en calidad

de funcionario o servidor pueda contratar, por sí mismo o por otros, con particular
cualesquiera que se encuentra participando o este incorporado en su expediente
administrativo respecto del cual dicho ex personal lo haya resuelto.

260.2 La transgresión a estas restricciones será objeto de procedimiento

investigatorio y, de comprobarse, el responsable será sancionado con la

9 de julio de 2018 28
 prohibición de ingresar a cualquier entidad por cinco años, e inscrita en el
registro respectivo.

El inciso 260.2 determina que la contravención a estas limitaciones dirigidas al ex

personal al servicio de la administración pública se sujetan a las necesarias
investigaciones lo que lleva a que el sujeto responsable de las faltas administrativas
reciba, como castigo jurídico, la prohibición de volver a cualquiera de las organizaciones
jurídico-públicas por el tiempo establecido por el legislador debiendo procederse a su
correspondiente registro conforme al artículo 261° de la ley administrativa.

Registro De Sanciones

Artículo 261. Registro Nacional de Sanciones contra servidores civiles

COMENTARIO

El artículo 261 del texto refundido de la LPAG prescribe que el registro recoge,
precisamente, la data referida al ejercicio de potestades sancionadoras y disciplinarias
así como de carácter funcional practicada por la administraciones publicas
incluyéndose, en el mismo orden de ideas, las sanciones de carácter judicial penal en
sustento de los tipos penales de los delitos ligados al código penal; en este sentido,
encontramos que el registro básico o general se encuentra orientado a apuntar el
manejo centralizado de la información referida a la identificación, procedimientos a
seguir y castigados aplicables respecto a ilícitos administrativos, de carácter funcional y
penales cuando las infracciones, faltas o, en general, conductas disvaliosas afecten a la
administración.

Autonomía De Responsabilidades

Artículo 262. Autonomía de responsabilidades

COMENTARIO

El artículo 262° recoge la autonomía de responsabilidad derivadas a propósito de la

responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de la administración
pública.

261.1. Las consecuencias civiles, administrativas o penales de la

responsabilidad de las autoridades son independientes y se exigen de
acuerdo a lo previsto en su respectiva legislación.

9 de julio de 2018 29
Señala la total independencia que surge de esta responsabilidad frente a otras
responsabilidades por lo que, bajo tal autonomía, cada una de ellas conserva la
aplicación de la regulación jurídica específica.

261.2 Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o

civil no afectan la potestad de las entidades para instruir y decidir sobre la
responsabilidad administrativa, salvo disposición judicial expresa en
contrario.

El curso o tramitación de los expedientes donde se exige responsabilidad penal o civil,

a ser determinadas en los estamentos jurisdiccionales, no restan mérito al ejercicio de
los poderes jurídicos enfocados a determinar la responsabilidad administrativa a menos
que una orden de naturaleza judicial determine lo contrario.

El legislador del procedimiento administrativo general asume la total independencia de

las responsabilidades generadas en la interacción producto del trafico jurídico-
administrativo así como de las consecuencias derivadas de cada una de ellas de modo
que no cabe incongruencia entre las competencias administrativas y las judiciales
quienes tienen que coexistir de modo pacífico procediendo a ponerse el cuidado
necesario para evitar la generación del ne bis in ídem en la determinación de las
conductas disvaliosas.

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 2. Conclusiones

En síntesis y a modo de conclusión, la responsabilidad patrimonial del estado, es una

garantía de los administrados, esta les garantiza que la administración se hará
responsable por los daños causados, en forma indemnización, pues bien, los daños
deben ser evaluables.

Sabemos que tratamos con esta figura cuando nos encontramos frente a un sistema
unitario, que tiene lugar tanto por los daños causados por actos lícitos como ilícitos, es
decir la Administración no solo responde por actos antijurídicos, sino también por actos
compatibles con el orden jurídico siempre que ocasionen perjuicios en los ciudadanos
en un nivel que no sea exigible soportarlos; muestra responsabilidad directa,
determinada judicialmente, para la efectividad de la actividad patrimonial y es objetiva.

Su finalidad de la ley 27444 es cuando ocurra falta administrativa, por una actuación
antijurídica por los funcionario o servidor público esta misma se encargue de indemnizar
tomando en cuenta los elementos que corresponde a la responsabilidad
extracontractual como son, antijurídica, daño causado, nexo causal y dolo o culpa.

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