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Direito Administrativo Didático 3. ed.

Belo Horizonte,  ano 2013,  n. 1,  maio 2013 

Dedicatória
 

Aos meus pais Antonio e Cleuza Bruno.

Biblioteca Digital Fórum de Direito Público ­ Cópia da versão digital
Direito Administrativo Didático 3. ed.
Belo Horizonte,  ano 2013,  n. 1,  maio 2013 

Capítulo 1

Estado e Direito

1.1 Sociedade e Estado

Viver em grupo é característica eminentemente humana, vez que a realização pessoal e material
do homem dá­se quando em agrupamento, pois suas necessidades são supridas pela atividade
conjunta, e não por atividade isolada.

Sempre que tivermos conjugados o elemento humano e um objetivo comum aos integrantes do
grupo, estaremos diante de uma sociedade, em uma de suas múltiplas formas, obedecendo a uma
ordem e objetivando atingir uma finalidade de interesse comum ao agrupamento, que, segundo
Gabriel Chalita (O poder, p. 22), é quase sempre o bem comum. É necessário o fim que seja de
todos os indivíduos para que se possa falar em sociedade.

Há vários tipos de sociedades, definidas a partir dos objetivos que buscam, sendo comum atender
os interesses de seus integrantes, como se verifica nas sociedades de finalidades comerciais,
religiosas, de benemerência, entre outras.

Sociedade traz consigo a ideia de organização, de ordem interna, de normas que implicitamente
levam­nos a ficar diante do poder para assegurar eficácia a essas ordens e normas — poder como a
faculdade que alguém tem para obter obediência a suas ordens, não se confundindo, porém, com
força física, possuindo uma carga bastante acentuada de ética.

Há, segundo Gabriel Chalita (O poder, p. 22­23), necessidade do poder para assegurar organização
social e ordenar a busca pelo bem comum, sendo uma forma eficaz encontrada pelo homem de
viabilizar sua existência no planeta.

A sociedade mais abrangente conhecida é o Estado, com fins amplos, variáveis e sempre voltado
para o bem comum.

Na verdade, a presença e a figura estatal justificam­se a partir de sua finalidade, qual seja, o bem
comum.

Dalmo de Abreu Dallari (Elementos de Teoria Geral do Estado, 22. ed., p. 107) afirma que o fim do
Estado é o bem comum, entendido este como o conceituou o Papa João XXIII, ou seja, o conjunto
de todas as condições de vida social que consistam em favorecer o desenvolvimento integral da
personalidade humana.

Ataliba Nogueira (O Estado é meio e não fim, 3. ed., p. 148) ressalta que, mesmo visando o bem
da coletividade, ao Estado incumbem a tutela e o desenvolvimento da pessoa humana. Assim o
exigem a dignidade e o destino eterno do homem, ao qual tudo neste mundo está subordinado
como a seu fim, de modo que tudo há de ser meio para conseguir a pessoa humana o seu fim
último. E conclui que o Estado não passa de meio, instituído para a consecução de fins individuais,
que são os da existência terrena do homem em condições de paz e de aperfeiçoamento.

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Esta lição veio a ser consagrada na Carta de 88, em cujo art. 3º, inciso IV, se verifica o bem
comum enquanto finalidade do Estado, consagrando­se no art. 1º, IV, a dignidade da pessoa
humana.

Estado tem origem no latim status, significando estar firme, em situação permanente de
convivência.

A palavra foi utilizada pela primeira vez em 1513, na obra O príncipe, de Maquiavel, usada na
Itália sempre como referência a cidades independentes; por exemplo, Firenze, estando vinculada à
ideia de política.

Já na Idade Moderna, a palavra Estado passa a ser utilizada com esse sentido abrangente que
conhecemos.

O Estado necessita do poder para assegurar a realização ou o alcance de seus fins. Esse poder é
exercido de forma ordenada, estável, por meio de normas que definam previamente as regras para
seu exercício e as condições, ou seja, estabelecidos os limites e o controle.

Dalmo de Abreu Dallari produz um conceito que preenche com adequação singela seus requisitos
principais: “Estado como ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo
situado em determinado território” (Elementos de Teoria Geral do Estado, 22. ed., p. 118).

Desse conceito, verifica­se serem quatro os elementos fundamentais que compõem o Estado:
soberania, politicidade, território e povo.

Tendo em conta tais características, a evolução adicionou outro elemento e que acompanha a
presença do Estado em toda a civilização ocidental, a ideia de um Estado de Direito, impondo que
seja organizado a partir de normas de direito e que ele próprio se submeta às regras por si
editadas.

1.2 Estado, poder e Direito

O poder estatal constitui­se no principal e indispensável instrumento para o Estado atingir sua
finalidade, ou seja, o bem comum, assumindo caráter de soberania, inexistindo poder interno
maior.

Segundo Gabriel Chalita (O poder, p. 8), o Estado não apenas tem poder, é poder. Constitui­se na
expressão e na manifestação concreta do poder político, concentrando em si toda a capacidade de
agir em nome dos cidadãos.

Conclui­se que, para o Estado promover o bem comum e até mesmo oferecer proteção a este, e
para que se utilize de poder, há necessidade de se instituir o Direito enquanto conjunto de normas,
impostas coativamente pelo Estado, tendo por finalidade permitir a atuação em busca de Justiça.

Em um Estado de Direito, esse poder nasce a partir de sua Constituição, recebendo o nome de
Poder Constituinte, exprimindo­se por intermédio dessa mesma Constituição, estabelecendo as
funções fundamentais para atingir seus fins (Legislativo, Executivo e Judiciário).

Faz­se necessário ressaltar o aspecto jurídico de uma Constituição, conforme Tércio Sampaio
Ferraz Junior (Constituinte: assembléia, processo, poder, 2. ed., p. 18), para quem Constituição é

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lei fundamental, sendo um conjunto de normas articuladas que, tecnicamente, viabilizam os
procedimentos para que realmente a atividade organizada da sociedade possa se desenvolver.

Esse poder dá efetividade ao direito e às garantias individuais e fundamentais do homem e,
notadamente, assegura a vida humana a partir de seu mandamento principal, ou seja, a dignidade
da pessoa.

O constituinte não se contentou com a simples ideia da legalidade constitucional, fazendo inserir,
ainda, o contorno do Estado e realçando a necessidade do exercício da democracia, no caput do art.
1º da Carta.

Celso Antonio Pacheco Fiorillo (O direito de antena em face do direito ambiental no Brasil, p. 6), a
partir de José Joaquim Gomes Canotilho e de Luiz Pinto Ferreira, ressalta que o Estado brasileiro é
democrático por estar baseado em princípios democráticos, consagrados nos incisos I a IV do art.
1º da Constituição Federal, ou seja: na soberania popular, na dignidade da pessoa humana, no
pluralismo político por meio do voto universal direto e secreto, e na iniciativa popular na
elaboração legislativa.

Em um mesmo Estado, os poderes devem ser exercidos em conformidade com a ordem jurídica —
se exercidos em oposição à ordem jurídica, tornam­se ilícitos.

Há necessidade de controle sobre o poder a partir da própria justificativa da existência estatal, ou
seja, buscar o bem comum e assegurar a dignidade da pessoa humana, com o Direito
estabelecendo mecanismos de controle, materializando­se a partir do desempenho da tarefa de
confrontação da legitimidade dos meios com os fins alcançados.

O Estado, ao dispor desse instrumento poderoso, obedece também a essas normas, utilizando­se,
assim, de poder limitado pelo Direito por meio de uma Constituição, ensejando o aparecimento do
conceito de Estado de Direito.

Para Carlos Ari Sundfeld (Fundamentos de direito público, 4. ed., p. 38­39), Estado de Direito é
aquele criado e regulado por uma Constituição, enquanto norma jurídica superior, com o exercício
do poder político dividido entre órgãos independentes e harmônicos, controlando­se uns aos
outros, de modo que a lei produzida por um deles tenha de ser necessariamente observada pelos
demais e que os cidadãos, sendo titulares de direito, possam opô­los ao próprio Estado.

Isso nos leva a concluir que o poder é um meio, constituindo­se em mero instrumento de
satisfação dos interesses de sociedade, e não daqueles que o detêm.

1.3 Personalidade estatal

Em nosso cotidiano, verifica­se o Estado exercendo diversos direitos, como o de propriedade, o de
punir indivíduos, por exemplo, e deveres, como pagar seus servidores, respeitar as liberdades
individuais, as propriedades, entre outros. O Estado constitui­se, assim, em uma pessoa para fins
de Direito.

1.3.1 O que é pessoa para o Direito?

Pessoa deriva do latim persona, e exprime ou designa todo ser capaz ou suscetível de direitos e
obrigações. É o ser a que se reconhece aptidão legal para ser sujeito de direitos e obrigações em

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uma relação jurídica.

Para Carlos Ari Sundfeld (Fundamentos de direito público, 4. ed., p. 60), pessoa, para o Direito, “é
um conjunto de direitos e deveres”. Para Hans Kelsen, ser uma pessoa ou ter personalidade
jurídica é o mesmo que ter deveres jurídicos e direitos subjetivos.

Assim, pessoa para o Direito constitui­se em um centro, uma unidade, um conjunto de direitos e
deveres — e o ordenamento jurídico, ao lhe reconhecer a qualidade de centro de direitos e
deveres, outorga­lhe personalidade jurídica.

São duas as espécies de pessoa para o Direito:

a )  Pessoa física  o u  pessoa natural, como tratada no Código Civil, sendo de fácil visualização,
constatando­se que os indivíduos são pessoas físicas. Ressalte­se, porém, que é o Direito que
outorga a personalidade jurídica, estabelecendo cada homem como centro de direitos e deveres.

Há pessoa física quando, ante uma norma conferindo direitos ou deveres, identifica­se diretamente
o ser humano, que é o destinatário do comando legal.

b) Pessoa jurídica ou aquela que cuida dos interesses de agrupamentos, como as empresas, as
associações esportivas, as fundações.

Esta adquire personalidade jurídica a partir de normas jurídicas estabelecendo que aquele grupo,
aquela sociedade, é um centro de direitos e deveres.

Para alguns, pessoa jurídica é ficção criada pela lei; no entanto, não há sentido nessa assertiva,
pois tanto a pessoa física como a jurídica constituem­se em criações do Direito, que outorga
personalidade jurídica a ambas.

Assim, temos pessoa jurídica quando, diante de determinada norma jurídica que confere direitos ou
deveres, sabemos apenas qual o comportamento a ser realizado, mas não se identifica diretamente
o indivíduo obrigado a realizá­lo.

A partir da afirmação de que o Estado existe para atender ao bem comum e de que atua nesse
sentido, é possível verificar que o Estado é um centro unificador de direitos e deveres, sendo,
portanto, uma pessoa jurídica, eis que, ao estabelecer a ordem jurídica, atribui a si mesmo a
condição de centro de direitos e obrigações, ou seja, autoconcede­se personalidade jurídica.

Tem­se um agrupamento como centro de deveres e obrigações, ensejando a indagação: Quais
homens realizam ou devem realizar concretamente os comportamentos que a pessoa Estado está
obrigada a praticar?

São os homens indicados pelas normas jurídicas, ou seja, os agentes públicos, mais uma razão pela
qual podemos dizer que o Estado é uma pessoa jurídica.

A pessoa jurídica Estado desdobra­se em dois aspectos: geograficamente, em razão do poder, em
União,  Estados  e  Municípios; e por conveniência, para atender às necessidades da sociedade na
prestação de serviços, em autarquias,  fundações,  empresas públicas  e  sociedades de economia
mista.

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Além de personalidade jurídica, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal são dotados
de capacidade política, editando leis, ou seja, elegendo os assuntos de interesse da sociedade.

1.4 Direito Público e Direito Privado

Que tipo de norma outorga personalidade jurídica ao Estado?

Seriam normas de Direito Privado, que regulam as relações jurídicas em termos de igualdade, em
que deveres só nascem pelo consentimento, pela vontade, pela anuência das partes envolvidas na
relação? Ou seriam normas de Direito Público, estabelecendo uma relação vertical, ou seja, um
sujeito se situa em posição mais elevada que o outro?

A partir da própria constituição do Estado como elemento encarregado de buscar a preservação dos
interesses do grupo social, o bem comum, já instrumentalizado de poderes para buscar o
cumprimento desse mister, verifica­se não haver isonomia nas relações envolvendo o Estado.

Constata­se que, utilizando os poderes colocados à sua disposição, em inúmeras de suas atuações,
o Estado impõe ao cidadão e a grupos da sociedade obrigações e deveres, mesmo sem a anuência
ou a concordância destes, situando­os diante de normas jurídicas sem igualdade entre as partes.

Respondendo à questão formulada, são normas de Direito Público que outorgam personalidade
jurídica ao Estado, bem como lhe impõem a incumbência de cuidar do interesse público em posição
de autoridade nas relações jurídicas que mantém.

Essa autoridade manifesta­se no poder de impor deveres ao outro sujeito, independentemente da
anuência deste; a lei, como resultado da atuação estatal, ingressa no âmbito jurídico dos
indivíduos, impondo­lhes obrigações e deveres.

As normas de Direito Público, para fins meramente didáticos, podem ser vistas como conjunto de
normas e princípios que regem a atividade do Estado, a relação deste com os cidadãos, assim como
a relação entre os cidadãos. Saliente­se que o Direito Administrativo constitui­se em “ramo” do
Direito Público interno, com as peculiaridades advindas do contexto maior em que está inserido.

A organização e a competência do Estado são estabelecidas pelo Direito Público, que se divide em:

a )  Interno – Constitucional, Administrativo, Tributário, Penal, Judiciário ou Processual, do
Trabalho, Eleitoral, Municipal e Urbanístico;

b) Externo – cuida das relações do Estado soberano com outros Estados, bem como das atividades
realizadas no plano internacional.

Saliente­se que uma relação jurídica de Direito Privado possui caráter horizontalizado, de
igualdade entre as partes, objetivando apenas tratar de interesses individuais, civis e comerciais,
sempre a partir da anuência expressa dos envolvidos na relação.

Prevê a Constituição Federal que os Estados­membros adquirem personalidade jurídica a partir da
edição de lei complementar votada pelo Congresso Nacional ante o art. 18, §3º. Já os Municípios
tornam­se pessoas jurídicas de Direito Público interno a partir de lei do respectivo Estado­membro,
em face do previsto também no art. 18, §4º.

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1.5 Objeto e conceito do Direito Administrativo no contexto

O Estado de Direito não existe para satisfazer ambições personalísticas dos detentores do poder ou
para corroborar ações arbitrárias dos agentes públicos, os quais têm o dever de atuação em busca
dos fins que a Constituição e as leis consideram como legítimos e que devem ser perquiridos pelo
Estado.

A lei formalmente posta acabou transformando­se em instrumento de combate às arbitrariedades,
agora sob uma nova roupagem a partir da legalidade de sua instalação, eis que nem sempre a
edição legislativa implicava representar a vontade geral.

Isso permite concluir que o Direito Administrativo surgiu como reação aos regimes absolutistas.
Claro que sem o caráter democrático verificado atualmente, mesmo assim, estabeleceu o respeito
às garantias do administrado, ao menos no aspecto formal.

A sociedade evoluiu e, com isso, acabou impondo nova modificação.

A hoje ministra do Supremo, Cármen Lúcia Antunes Rocha (O princípio constitucional da igualdade,
p. 81), em interessante comparação de aspectos, mostra­nos a mudança de foco, com o Direito
Administrativo Liberal tendo sido forjado pela preocupação contra o Rei, afastando o detentor do
poder da sociedade, fazendo da Administração Pública coisa de ninguém ou de um outro nunca
identificável. Era o Direito do Estado, chamado ausente e abstencionista, afastando a sociedade do
ente estatal.

Já a concepção de Direito Administrativo Social é para a defesa do povo, buscando trazer o povo ao
poder. Faz da Administração Pública coisa de todos, identificada em cada administrado. Não há
crença que se mantenha na distância do soberano, o povo, na gestão da coisa que lhe pertence e
que o garante dos revezes da vida. É o Direito da onipresença atuante, ou seja, é o Direito do
Povo.

O Direito Administrativo, enquanto “ramo” do Direito Público, caracteriza­se por ser dinâmico, pois
o Estado vai absorvendo atividades diversas daquelas previstas inicialmente, como segurança
interna e externa, saúde pública, educação, entre outras, para tratar também de previdência,
cultura, turismo, entre outras atribuições novas.

O Direito Administrativo trata, assim, da organização e da administração dos bens públicos, da
regência de seu pessoal, da formalização de seus atos de administração, da prestação efetiva de
serviços colocados à disposição da sociedade, principal destinatária das ações estatais.

É também de se ressaltar sua condição de disciplina bastante recente, cerca de dois séculos, o que
possibilita a elaboração de inúmeros conceitos.

Verifica­se na doutrina, tanto nacional como estrangeira, uma diversidade de conceitos em que
cada autor procura pôr em relevo o aspecto que acredita ter mais relevância.

Ante as peculiaridades do sistema jurídico brasileiro, com abrangência inclusive sobre as relações
do Judiciário e do Legislativo, quando exercem sua função secundária ou atípica, isto é, de
organização interna, permite concluir ser restrito o socorro à doutrina estrangeira para a
conceituação do Direito Administrativo.

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Pode­se definir o Direito Administrativo, preliminarmente, como um conjunto de normas e
princípios que regem a atividade estatal, quando objetiva concretizar as vontades abstratas da
norma jurídica.

Tomando o conceito de Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 37),
observa­se que Direito Administrativo é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os
órgãos, os agentes e as atividades públicas, tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente,
os fins desejados pelo Estado.

O contorno oferecido nessa definição coloca, submetidos à regência do Direito Administrativo, os
órgãos da administração, os agentes públicos, independentemente da forma de vinculação, e as
atividades realizadas tanto pelo próprio Estado como por empresas contratadas para tal fim,
excluindo toda ação social, de elaboração legislativa e de solução de conflitos pelo Judiciário,
restringindo­se apenas à função administrativa destes dois Poderes.

A ideia de conjunto harmônico de princípios jurídicos estabelece características de um sistema
plenamente equilibrado, dando origem ao denominado regime jurídico­administrativo.

Não incumbe ao Direito Administrativo determinar a finalidade do Estado, que na sua gênese já
nasce com a missão de atender ao bem comum, restando a este “ramo” do Direito apenas o caráter
meramente instrumental para realizar o interesse público.

O conceito eleito abrange todo o objeto de estudo do Direito Administrativo, permitindo sua adoção
sem grandes questionamentos quanto à formulação, bem como à delimitação do objeto, sem deixar
à margem aspectos que porventura pudessem ser questionados.

Uma das dificuldades que o Direito Administrativo apresenta é a inexistência de uma codificação
como as demais disciplinas, o que ainda provoca interessante discussão doutrinária entre os
aspectos positivos e os negativos acerca dessa característica.

Até o presente instante, sua conformação dá­se mediante leis esparsas, editadas nos três níveis da
União, cuidando especificamente do funcionamento de cada um deles, a partir do que dispõe o art.
18 da Carta.

As dificuldades são inegáveis, principalmente a publicidade adequada de cada texto legal, aspecto
que prejudica sobremaneira os interessados.

A codificação ofereceria caráter uniforme, em todo o território nacional, com uma legislação
equilibrada e coordenada, porém deixaria de levar em conta as peculiaridades locais de cada ente
federativo.

1.6 Relação do Direito Administrativo com as demais disciplinas jurídicas

É de reafirmar­se o pensamento jurídico dominante de que a ciência do Direito é una, sofrendo
divisões e subdivisões apenas para fins meramente didáticos e acadêmicos.

Ante a inexistência de codificação do Direito Administrativo, é de vital relevância observar a sua
relação com os demais ramos do Direito, eis que o aplicador terá necessariamente de se abeberar
em regras, conceitos e princípios desses outros ramos.

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1.6.1 Direito Constitucional

O Direito Administrativo possui estreita ligação com o Direito Constitucional, o que pode ser
observado em nossa Carta Magna de 1988, no Título III, Da Organização do Estado, mais
precisamente no Capítulo VII, Da Administração Pública, abrangendo os artigos 37 a 41,
constituindo­se em matéria de Direito Administrativo, com fundamento constitucional.

Interessa­se pela estrutura e pela instituição política do governo, sendo responsável pela anatomia
do Estado, definindo sua forma, suas estruturas internas e as políticas estatais, o fim a ser
atendido pelo Estado, e assegurando os direito e garantias individuais, enquanto o Direito
Administrativo cuida do funcionamento, da mecânica ou, como parte da doutrina afirma, da
fisiologia, e da dinâmica da atuação efetiva do Estado.

1.6.2 Direito Financeiro e Direito Tributário

Para ambos, o Direito Administrativo constitui­se em mera ferramenta, permitindo e regulando as
ações estatais para a instituição, imposição, arrecadação de tributos, realização de receita, por
meio do lançamento dos tributos e da efetivação de despesa pública, como empenho e liquidação
da despesa, que acabam por constituir­se em simples atos administrativos.

Em relação ao Direito Tributário, há definição do poder de polícia administrativa no art. 78 do
Código Tributário Nacional, objetivando legitimar a instituição de cobrança da espécie tributária
taxa.

Com a edição da Lei Complementar nº 101 — a Lei de Responsabilidade Fiscal —, de 4 de maio de
2000, as relações do Direito Administrativo com o Direito Financeiro tornaram­se mais estreitas,
eis que, a partir dos princípios que nortearam a edição da lei fiscal, restou ao agente público,
incumbido de realizar a despesa pública, atenção redobrada, e as disposições do Direito Financeiro
tornaram­se imprescindíveis à atividade administrativa como um todo.

Pode­se apontar, exemplificativamente, que a despesa pública deverá contar com declaração
expressa da autoridade administrativa, que se encontra prevista nas leis orçamentárias — Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.

1.6.3 Direito Penal

A relação é íntima, apesar da atuação em campos aparentemente tão díspares, podendo ser
verificada nos artigos 312 a 327 do Código Penal, que elenca os crimes contra a Administração
Pública.

Condutas ilícitas na gestão da coisa pública são repudiadas pela sociedade mediante a inserção no
Código Penal, que apena com bastante rigidez o peculato, o emprego irregular de verbas ou renda
pública, a corrupção passiva e ativa, a advocacia administrativa, a violência arbitrária, a
prevaricação, a violação de sigilo funcional, entre outras.

Três tipos penais são significativos, como se observa a seguir: art. 320 (condescendência criminosa
— deixar de exercer o poder disciplinar), art. 323 (abandono de função pública), art. 328
(usurpação de função pública).

Convém aqui ressaltar que ilícito de natureza administrativa, o qual será verificado durante o

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exercício do poder disciplinar no Capítulo 14, difere visceralmente do ilícito penal, sendo cada
conduta simultaneamente definida e processada, tanto na área administrativa quanto na área
penal.

1.6.4 Direito do trabalho

A ligação é bastante estreita, notadamente enquanto vigeu a Emenda Constitucional nº 19/98, que
promoveu a reforma administrativa, que modificou a redação do art. 39, caput, da Carta Magna.

Durante este período, foi admitida a existência de emprego público na Administração direta,
autárquica e fundacional, ou seja, regido pela Consolidação das Leis do Trabalho. Com a concessão
da cautelar pelo Supremo Tribunal Federal na ADI nº 2.135,1 não mais admite­se o ingresso de
agentes na Administração direta através de emprego público; porém, enquanto não concluído
referido julgamento, aqueles que ingressaram no serviço público regidos pela CLT, continuarão
tendo suas relações submetidas a este regime jurídico.

Assim, tem­se a possibilidade de contarmos com agentes públicos vinculados contratualmente ao
Estado, exercitando poderes para a busca do interesse público.

Ressalte­se ainda que o Estado mantém instituições específicas de Previdência e Assistência Social,
as quais cuidam dos interesses dos empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho,
mas praticando atos regidos pelo Direito Administrativo.

1.6.5 Direito Civil e Empresarial

A base do Direito Público — na verdade, de todo o Direito — são regras de Direito Privado,
acabando por permear as ações estatais a partir de princípios e regras deste.

No tocante ao Direito Civil, pode­se observar que artigos do Código Civil tratam e definem temas
cuja preservação dá­se no Direito Administrativo, como se vê a seguir: art. 44 (trata das entidades
públicas), art. 98 (conceitua bens públicos), artigos 1.275 e 1.276 (tratam das desapropriações), e
artigos 1.299 a 1.313 (tratam de edificações).

Já no que se refere ao Direito Empresarial, verifica­se que as empresas públicas e as sociedades de
economia mista, ambas de atuação em atividade empresarial na busca de atendimento ao bem
comum, por mandamento constitucional expresso inscrito no art. 173, §1º, II, da Constituição
Federal, são remetidas às regras do Direito Privado, em especial às regras de Direito Empresarial.

1.6.6 Direito Processual

A partir de expressa previsão constitucional ao consagrar o devido processo legal, a incidência da
ampla defesa e do contraditório quer nos processos judiciais quer nos administrativos, adquirem
significativa relevância os aspectos processuais para a atuação estatal.

Ante o caráter sistêmico da ciência do Direito, o Direito Administrativo utiliza­se dos princípios
gerais do Direito Processual, seja civil ou penal, para permitir a adequada tramitação dos processos
decorrentes do exercício da função administrativa do Estado.

A relevância do Direito Processual para o Direito Administrativo ante o modelo adotado, no qual as
decisões são proferidas a partir de um processo administrativo, ganhou contornos mais acentuados

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com a edição da Emenda Constitucional nº 45/2004, ao inserir no art. 5º o inciso LXXVIII,
prevendo que a todos, nos âmbitos judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração
do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

1 STF. ADI nº 2.135­MC/DF, Pleno. Rel. Min. Néri da Silveira. Rel. p/ acórdão Min. Ellen Gracie.
Julg. 2.8.2007. DJe, 7 mar. 2008.

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Capítulo 2

Fontes e interpretação do Direito Administrativo

2.1 Fontes

Fonte, em sentido geral, significa a procedência de algo, a revelação daquilo que se encontra
oculto. Assim, é possível afirmar que “fonte do Direito nada mais é que o local de origem do
Direito” (RIZZATTO NUNES. Manual de introdução ao estudo do direito..., p. 71).

O tema é objeto da disciplina Introdução ao Estudo do Direito e também da apresentação das
disciplinas ditas profissionalizantes, sendo, portanto, fontes gerais do Direito, que servem a todas
as áreas de estudo da ciência jurídica.

Não há inovação no tocante à apresentação de novas fontes do Direito; o que se propõe é enfatizar
o que é relevante, um novo enfoque, dando maior relevância a uma fonte do Direito que a outra, a
partir do interesse a ser preservado e de assegurar ao cidadão defender­se do arbítrio daqueles
que exercem o poder estatal, características do Direito Administrativo.

2.1.1 Lei

A referência aqui é a da produção estatal da norma jurídica, visando influenciar e regular a vida do
homem em sociedade.

Tem o sentido de comando, um imperativo dirigido às ações dos indivíduos — e das pessoas
jurídicas e de demais entes. É uma regra de conduta social: “sua finalidade é regular as atividades
dos sujeitos em suas relações sociais” (RIZZATTO NUNES. 
Manual de introdução ao estudo do
direito..., p. 179).

A lei constitui­se na expressão da vontade geral e sua criação se legitima por haver sido votada
pelos representantes do povo, eleitos democraticamente.

Com o sentido de norma posta coativamente pelo Estado, assim que editada, vai inserir­se em uma
estrutura normativa hierarquizada, devendo guardar compatibilidade com a base do sistema
positivo do Estado, conforme já se manifestou o Supremo Tribunal Federal, impondo, assim, que as
normas inferiores guardem observância plena das normas hierarquicamente situadas em plano
superior.

Para o Direito Administrativo, tem um sentido amplo, abrangendo da Constituição às espécies do
art. 59 da CF, e chegando aos simples regulamentos internos e portarias exarados nos diversos
órgãos da Administração.

Esse entendimento é unânime na doutrina, e confirma Rizzatto Nunes (Manual de introdução ao
estudo do direito..., p. 72), ao afirmar que é fonte do Direito não apenas a lei, mas também a
legislação.

Nesse sentido, continuando e aprofundando seu ponto de vista, afirma que a legislação, enquanto

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conjunto de normas jurídicas escritas, também é conhecida como ordenamento jurídico,
constituindo­se em milhares de normas, das constitucionais até as portarias (RIZZATTO NUNES.
Manual de introdução ao estudo do direito..., p. 74).

Ressalte­se que algumas dessas espécies têm assegurada, para sua plena eficácia, a apreciação
pelo Legislativo; outras constituem atos unilaterais, impondo condutas tanto ao cidadão como,
principalmente, à organização interna do Poder Público.

A lei em sentido estrito é fonte primária do Direito, com sua elaboração reservada ao Legislativo
para a efetiva aprovação, legitimidade e eficácia perante a sociedade. Como fonte secundária, têm­
se os demais regulamentos, em geral atos unilaterais sem apreciação do Legislativo.

Nesse sentido, relevante a lição de Eduardo García de Enterría, para quem “a essência da lei é o
seu caráter supremo na criação do Direito. É óbvio que tal qualidade não pode ser reconhecida a
uma norma inferior. A lei retira a incondicionalidade de seu conteúdo — nos termos da
Constituição — e a irresistibilidade de sua eficácia pela legitimação, por expressar a vontade da
comunidade” (Curso de derecho administrativo, p. 167).

O papel da lei enquanto fonte do Direito, aqui a principal e mais relevante, é a aplicação do
princípio da legalidade — inscrito no art. 5º, II, da CF —, segundo o qual o cidadão pode praticar
todas as ações e condutas não vedadas expressamente pela lei.

Já em relação ao Direito Administrativo, o Estado só pode agir dentro dos parâmetros fixados na
lei, entendida nas suas várias espécies – a Constituição, a lei, o regulamento, as leis
complementares, a lei delegada, a medida provisória, o tratado, as portarias, as ordens de serviço,
entre outras.

Essa função outorgada à lei dá­se pela necessidade da sociedade em limitar os abusos que, ao
longo do tempo, foram sendo perpetrados contra o homem pelos governantes.

A história do constitucionalismo põe em relevo esse aspecto, a partir de seu marco principal, a
Magna Carta de 1215, na Inglaterra.

Esta resultou da revolta dos barões contra atos arbitrários de João Sem Terra, que, para se manter
no poder, editou a primeira Constituição escrita, impondo restrições ao exercício de seus próprios
poderes enquanto soberano.

2.1.2 Doutrina

A definição que o pensamento jurídico oferece é unânime: “o conjunto das investigações científicas
e dos ensinamentos dos juristas — dos pensadores do Direito” (RIZZATTO NUNES.  Manual de
introdução ao estudo do direito..., p. 104).

Constitui­se em um sistema teórico­prático de princípios aplicáveis ao Direito Positivo, tornando­
se, pois, elemento constitutivo da ciência jurídica, sendo a responsável pela distinção de regras
para o Direito Público e para o Direito Privado, por exemplo.

É responsável também pela construção do raciocínio de defesa dos direitos individuais, a partir da
interpretação oferecida ao princípio da legalidade — insculpido na Constituição Federal — de que as
ações estatais somente adquirem contorno de legalidade se, e somente se, estiverem previstas e

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autorizadas por lei.

Também adquire relevância para o intérprete embasar decisões, tanto contenciosas como não
contenciosas, servindo como poderoso argumento para sustentar opiniões jurídicas — repousando,
é claro, no prestígio usufruído pelo emissor daquela opinião.

Ressalte­se que o prestígio aqui mencionado prende­se à força dos argumentos concatenados na
defesa de um ponto de vista, que acaba ensejando, ao intérprete, a condição de autoridade no
assunto.

A doutrina tem grande relevância para a produção legislativa. É nela que o legislador vai buscar
entendimento acerca de determinado tema.

Caracteriza­se pela universalidade, até mesmo com a presença de doutrinadores na elaboração de
propostas a serem submetidas ao Legislativo, como o Código de Defesa do Consumidor ou mesmo o
Código Civil brasileiro.

2.1.3 Jurisprudência

Traduz­se na reiteração de julgados por órgãos judicantes colegiados no mesmo sentido,
adquirindo grande relevância ante as divergências doutrinárias e a inexistência de codificação do
Direito Administrativo,   a s s u m i n d o   c a r á t e r   e x t r e m a m e n t e   p r á t i c o   e   o b j e t i v o ,   a l é m   d e
eminentemente nacionalista, uma vez que se aplica em um único Estado.

É construída dia a dia, a partir da manifestação permanente de nossos Tribunais e não de juízo
singular, quando instados a decidirem os mais variados conflitos que envolvem a sociedade.

Até a denominada Reforma do Judiciário pela EC nº 45/2004, vigia o princípio do livre
convencimento do juiz, ou seja, o entendimento dos Tribunais Superiores não era de observância
obrigatória, quer pelo próprio Judiciário quer pela Administração Pública, porém o texto
reformador, ao inserir o art. 103­A na Carta, previu a figura da súmula vinculante.

Esta põe em relevo a jurisprudência, autorizando o STF a, de ofício ou por provocação, após
reiteradas decisões sobre matéria constitucional, mediante aprovação por dois terços de seus
integrantes, editar súmula que, a partir de sua publicação, vinculará os demais órgãos do Poder
Judiciário e a Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.

A súmula terá por objeto a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas acerca
das quais haja multiplicação de processos sobre idêntica questão.

Nem toda súmula vincula os demais órgãos do Judiciário nem a Administração Pública, apenas
aquelas que preencherem os requisitos para sua formação, conforme expressa previsão
constitucional.

Cabe reclamação ao Supremo, sem prejuízo dos recursos cabíveis, de decisões judiciais ou
administrativas que neguem ou contrariem aplicação de súmula vinculante. Alerte­se que, em
relação a decisões administrativas, somente caberá reclamação após esgotada a via recursal
administrativa.

A edição das súmulas é regulamentada pela Lei nº 11.417, de 19 de dezembro de 2006, que no

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âmbito específico da União inseriu dois dispositivos na Lei nº 9.784/99, cuidando da incidência da
súmula no processo administrativo da União, determinando até mesmo a responsabilização
daqueles dotados de competência se não a adotarem em suas decisões, quer judiciais ou mesmo
administrativas.

2.1.4 Costumes

Constituem­se na incorporação de hábitos constantes pelo Direito, os quais acabam adquirindo
contorno de uniformidade, assumindo relevância ante a deficiência na legislação, principalmente
pela impossibilidade material de catalogar­se legislativamente as constantes mudanças da vida do
homem, vindo a praxe burocrática a suprir a lei.

Saliente­se que o Judiciário não impõe nem estabelece costumes em suas decisões, mas apenas e
tão somente reconhece a existência daquele hábito nascido no seio da própria sociedade,
ressaltando talvez o caráter mais legítimo das normas de regulação da vida em sociedade.

Os costumes acabam também funcionando como elementos informativos da doutrina e, por
conseguinte, da elaboração da lei.

Diante da relevância assumida pela lei como fonte do Direito Administrativo, o papel dos costumes
como fonte do Direito adquire contorno secundário, ou seja, as ações estatais devem estar
previamente estabelecidas e autorizadas por lei, não restando muito espaço para o costume vir a
cumprir seu papel. Resta­lhe apenas a condição de resumir­se ao estabelecimento de mera praxe,
rotina administrativa, sem assumir o papel de estabelecimento de direitos ou modificação desses
no mundo fático.

2.2 Interpretação do Direito Administrativo

2.2.1 Regras de interpretação: O que significa interpretar?

A doutrina unanimemente acaba concluindo que significa fixar o sentido de alguma coisa.

Para Rizzatto Nunes (Manual de introdução ao estudo do direito..., p. 238), a interpretação é uma
espécie de tradução, mediante a qual o intérprete colocaria em nova linguagem aquilo que já
estava escrito na norma jurídica.

Ressalte­se que, por intermédio de regras de interpretação, o estudante e o aplicador do Direito,
além de realizar seu mister, também aprendem e compreendem o sistema jurídico e o seu
funcionamento.

Com a constatação de que a ciência do Direito constitui­se matéria una, indivisível, em um sistema
perfeitamente harmonizado, é desnecessária toda e qualquer divisão, que acaba ocorrendo no
mundo fático apenas para atender a aspectos didáticos.

A ciência do Direito desenvolveu, ao longo do tempo, regras de interpretação de normas jurídicas a
partir do direito das gentes, origem do Direito Civil.

Disso decorre que a interpretação das normas jurídicas tem sua origem no próprio Direito Civil;
consequentemente, seus princípios para interpretação irradiam de todas as normas jurídicas.

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Assim, o intérprete da norma jurídica vai socorrer­se nas regras civilistas de interpretação
positivadas no Brasil, na chamada Lei de Introdução ao Código Civil, o Decreto­Lei nº 4.657, de 4
de setembro de 1942.

Esse diploma legal, que contém 19 artigos, traz consigo um equívoco significativo, verificando­se
que não tem a capacidade de introduzir a Lei Civil, até mesmo por ser desnecessário, porque esta
data de 1942 — o Código Civil data de 2002.

A Lei de Introdução ao Código Civil constitui­se em um diploma de grande relevância para o
aplicador do Direito estabelecer a vigência e a eficácia das leis, sua aplicação, sua finalidade,
assumindo características de ordem pública. Trata­se, pois, de uma lei geral de aplicação das
normas no tempo e no espaço, cuidando de questões, inclusive, de aplicação do Direito estrangeiro
no País, apresentando critérios de hermenêutica jurídica etc. (RIZZATTO NUNES.  Manual de
introdução ao estudo do direito..., 4. ed., p. 199).

Tomando o referido diploma legal em seu art. 5º, observa­se que, na interpretação da norma
jurídica, incumbe ao magistrado atender aos fins sociais a que se destina e, ainda, às necessidades
do bem comum.

Ao se buscar, na aplicação do Direito de forma geral, atender ao bem comum, verifica­se que esse
é o mesmo objetivo da gestão da coisa pública, demonstrando­se a harmonia do sistema e,
fundamentalmente, que a Lei de Introdução ao Código Civil tem uma função mais ampla e
abrangente, que a primeira vista poder­se­ia atribuir, com grande reflexo em relação ao Direito
Administrativo.

A interpretação do Direito Administrativo fica, portanto, submetida a regras gerais de interpretação
do Direito, que podem ser elencadas como:

a) Gramatical – É pelas palavras que se mantém o primeiro contato com o texto legal.

A lei contém palavras oriundas da linguagem comum, apresentando toda a sorte de ambiguidades
e equívocos — que devem ser eliminados pelo intérprete. Note­se que o mesmo fenômeno ocorre
com a terminologia técnica.

Utilizam­se também, na elaboração do texto legislativo, conceitos jurídicos ditos indeterminados ou
abertos, ensejando, para o Direito Administrativo, o surgimento da discricionariedade, permitindo
que o intérprete, ao buscar atender o interesse público, possa optar entre mais de uma solução
para o problema que enfrenta. Expressões como falta grave  e  conduta irregular exemplificam tal
quadro e impõem maior responsabilidade ao intérprete no momento de fixar o seu sentido real.

b )  Lógica – Com os instrumentos fornecidos pela lógica jurídica, o intérprete pode verificar a
adequação e o conflito dos textos normativos. Surgem assim, a partir do uso da lógica,
pressupostos que acabam solucionando problemas do operador do Direito, como quem pode o mais
pode o menos.

c) Sistemática – Aqui o intérprete, ao fixar o sentido real da norma jurídica, o faz a partir do
contexto do sistema jurídico.

Evita­se, assim, a leitura de determinado dispositivo isoladamente dos demais — no que se refere

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aos incisos, parágrafos, artigos, seções e títulos de um mesmo diploma legal —, como também se
enseja um trabalho ainda mais árduo ao se impor a verificação com todo o sistema jurídico.

Adquire relevância significativa no momento da utilização de expressões indeterminadas ou
quando se outorga ao intérprete a possibilidade de mais de uma opção para uma solução. Nessas
circunstâncias, somente a partir de todo o contexto do ordenamento jurídico é possível extrair o
sentido real da norma administrativa.

d )  Teleológica – Tal regra visa os fins buscados pela norma jurídica, ressaltando­se que nem
sempre é fácil identificar a finalidade da norma.

A finalidade aqui tratada tem significado duplo, ou seja, a finalidade específica de cada norma e
aquela, irrenunciável ao Estado, de perquirir incessantemente o bem comum, aspecto comprovado
no art. 5º da Lei de Introdução ao Código Civil: “na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais
a que ela se dirige e às exigências do bem comum”.

Os fins decorrem do resultado da interpretação no mundo jurídico, podendo esta ser:

­  Declarativa – O intérprete limita­se a declarar o sentido da norma jurídica interpretada, sem
qualquer interpretação da extensão de seus efeitos. Na verdade, constitui­se trabalho rotineiro do
intérprete e na forma mais adequada para a norma administrativa por causa da relevância da lei
como fonte;

­ Restritiva – Aqui a atuação do intérprete restringe o sentido e o alcance apresentado pela norma,
nas hipóteses em que a lei permite o exercício da discricionariedade, decorrendo da interpretação
com base nos princípios almejados pela lei, ou seja, a teleológica;

­  Extensiva – Observa­se a ampliação do alcance do sentido da norma. Constitui­se em regra
inaplicável às normas administrativas por causa da relevância da lei como instrumento limitador da
ação estatal — tal modalidade de interpretação levaria à criação de nova norma.

Ressalte­se que não se admite para o Direito Administrativo uma interpretação extensiva — tal
como ocorre no Direito Privado, pois, nesse caso, estaria sendo criada norma administrativa nova
em afronta ao princípio da legalidade, conforme lição de Hely Lopes Meirelles (Direito
administrativo brasileiro, 29. ed., p. 49).

2.2.2 Compatibilização das normas de interpretação com o direito público

Verificada a incidência das regras gerais de interpretação para normas de Direito Administrativo,
como o intérprete se desincumbirá de sua tarefa se as normas de interpretação têm origem no
Direito Privado, e o Direito Administrativo é “ramo” do Direito Público?

A necessidade de empenho do operador do Direito redobra, devendo levar em conta que de um dos
lados da relação jurídica está o Estado.

Não é relevante a simples presença do Estado, mas, sim, o interesse representado por ele, ou seja,
o de toda a coletividade, o denominado interesse público, cujo guardião é o Estado, concebido
basicamente para assegurar e preservar a sua manutenção, conforme dispõe o art. 3º, IV, da
Constituição Federal.

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Visando assegurar os interesses relevantes da sociedade e, até mesmo, a própria existência da
sociedade, na interpretação de regras de Direito Administrativo são observados alguns cuidados na
aplicação das regras gerais de interpretação, ante a submissão a princípios que visam assegurar os
interesses da sociedade e dos cidadãos.

Assim, estes, os princípios referidos, constituem­se em parâmetros indicativos, ou seja as diretrizes
que devem ser adotadas pelo intérprete da norma, de modo a compatibilizá­la com os interesses
protegidos pelo Direito.

2.2.2.1 Princípio da supremacia do interesse público

Para alguns estudiosos, como Maria Sylvia Zanella Di Pietro, também é chamado de princípio da
finalidade pública, vinculando tanto o legislador, na elaboração legislativa, como a autoridade, na
execução da ação administrativa.

Essa posição tem a companhia de festejados administrativistas, como Hely Lopes Meirelles (Direito
administrativo brasileiro, 29. ed., p. 101), para quem tal princípio está intimamente ligado ao da
finalidade. A primazia do interesse público sobre o privado é inerente à ação estatal e domina­a,
na medida em que a existência do Estado justifica­se pela busca do interesse geral. Em razão
dessa inerência, deve ser observado mesmo quando as atividades ou os serviços forem delegados
aos particulares.

Essa ideia vem permeando a humanidade ao longo do tempo, desde a Antiguidade greco­romana, a
partir da ideia da existência de interesses gerais diferentes dos interesses individuais.

Tal aspecto faz que essa supremacia de interesses seja elevada a condição de princípio geral de
Direito, comum a toda e qualquer sociedade organizada, servindo como condição de existência e
manutenção desta, como também de pressuposto indispensável para que o convívio social se faça
harmoniosamente.

Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 87) eleva­o à
condição de princípio geral de Direito, inerente a qualquer sociedade, sendo a própria condição de
sua existência, não necessitando estar expresso em um outro dispositivo da Carta. Afirma ser
ínsito ao sistema, e conclui: “o princípio em causa é um pressuposto lógico do convívio social”.

A expressão interesse público geralmente aparece associada a, ou é usada como sinônimo de,
interesse geral,  interesse coletivo,  utilidade pública  e  interesse difuso, aspecto que leva o
legislador a estabelecer certos privilégios ao interesse público.

Celso Ribeiro Bastos (Curso de direito administrativo, 3. ed., p. 28), referindo­se à existência da
Administração, condiciona­a à realização dos fins previstos na lei. Os interesses legais representam
conveniências e necessidades da própria sociedade, jamais vantagens ou conveniências privadas,
e, em havendo conflito entre o público e o individual, a predominância é do coletivo.

No aspecto de elaboração legislativa, ressalte­se a distinção entre Direito Privado e Direito Público
no tocante ao interesse a ser preservado — respectivamente, privado ou individual e público.

Não obstante as críticas bem fundamentadas a tal critério, que não é absoluto, há que se ressaltar
sua utilidade, vez que as normas de Direito Público visam a proteção do interesse público.

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A consagração do interesse público e de sua supremacia dá­se somente após vencido o primado do
Direito Privado, totalmente envolvido e permeado em seus mais basilares princípios pelo
individualismo exacerbado.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988, p.
69), o Direito Privado deixou de ser apenas instrumento de garantia dos direitos do indivíduo e
passou a ser visto como meio para a consecução da justiça social, do bem comum, do bem­estar
coletivo.

Tanto no plano constitucional como no infraconstitucional, a prevalência do interesse público vem
sendo reafirmada, ampliando a área de atuação na economia, na busca do bem­estar social, da
justiça, abrindo o leque da ação estatal também na polícia administrativa, na intervenção na
propriedade, na atividade econômica — entre outros —, outorgando ao Estado, agora, a condição
de guardião do interesse público.

Como decorrência dessa alteração de papel do Estado — de agente passivo tornou­se um
personagem ativo na busca do atendimento ao interesse público — e da legalidade, a produção
legislativa passou a vincular a autoridade pública na persecução desses objetivos, como
decorrência expressa do mandamento contido no art. 3º, IV, da CF.

Sempre que houver um conflito de interesses da coletividade com os particulares, a Administração
Pública prevalece na representação dos interesses da sociedade, tendo aplicação apenas nas
situações em que a Administração age visando atender o interesse coletivo, exercitando as
prerrogativas asseguradas por lei.

Disso se observa que, ante os poderes outorgados à Administração pelo legislador para privilegiar o
interesse público, a autoridade fica, na verdade, compelida a buscar e a exercitar o denominado
dever­poder, como Celso Antônio Bandeira de Mello ensina.

O uso inadequado deste leva a macular a ação, desviando­se da finalidade pública prevista em lei,
e dá origem ao desvio de poder ou desvio de finalidade.

O interesse coletivo deverá sobrepor­se ao particular sem violação ao Estado de Direito,
ressaltando­se, porém, que somente poderá dar­se esse tratamento desigual enquanto
instrumento de preservação do interesse público, não se admitindo sua utilização para atender
interesses individuais ou mesmo de mera conveniência do próprio Estado.

A supremacia do interesse público não existe para esmagar o indivíduo, consagrando privilégios
injustificáveis; ela somente se põe em favor de privilégios legítimos, e é utilizada apenas quando
indispensável para o alcance dos fins coletivos, mediante o menor sacrifício do cidadão (BASTOS.
Curso de direito administrativo, 3. ed., p. 29).

A aplicabilidade desse princípio não justifica absoluto desrespeito ao interesse privado, já que a
Administração deve obediência ao direito adquirido, à coisa julgada e ao ato jurídico perfeito, ante
o que dispõe o art. 5º, XXXVI, da Carta Fundamental (GASPARINI. Direito administrativo, 7. ed., p.
19).

Dessa forma, os interesses privados não devem apenas ser indenizados ao se interpretar normas
de Direito Administrativo, deve­se também buscar a harmonização dos interesses da sociedade

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com os do cidadão.

Tal compatibilização não implica que a Administração renuncie seu mister de preservar o interesse
público e pugnar por ele.

Cabe aqui uma pergunta: qual o fundamento para se buscar essa compatibilização de interesses?

Encontra­se o fundamento no equilibrar os interesses público e privado, a partir do instrumento
constitutivo do Estado brasileiro, o Preâmbulo da Constituição Federal, em que aspectos relevantes
são ressaltados relativamente ao cidadão, criando um Estado Democrático destinado a assegurar o
e x e r c í c i o   d o s  direitos sociais  e  individuais,   a  liberdade,   a   s e g u r a n ç a ,   o  bem­estar,   o
desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade.

A concepção de gestão da coisa pública implica a necessidade de relativizar a supremacia estatal
retirando­lhe o caráter absoluto com o objetivo de impedir a ocorrência de arbitrariedades com os
direitos dos administrados, como também de prevenir posturas incompatíveis com o regime
democrático.

Nesse sentido, o legislador constituinte fez inserir no corpo permanente da Carta de 1988, já no
art. 1º, a característica básica do Estado brasileiro como Democrático de Direito, e tendo como
justificativa para a adequação do interesse público com o privado dois aspectos da maior
relevância: a dignidade da pessoa humana e a livre iniciativa.

O intérprete da norma administrativa deverá, tendo em conta a supremacia do interesse público
sobre o privado, estabelecer como diretriz, no sentido de compatibilização dos interesses, os
direitos sociais mínimos (veja o art. 6º da CF), servindo de instrumento assecuratório da dignidade
da vida do homem na sociedade política chamada Estado.

Constrói­se uma nova concepção de gestão pública, com a relativização da ideia de supremacia do
interesse público, buscando evitar que sejam perpetrados excessos, abusos e arbitrariedades
contra o cidadão e seus direitos, em nome do chamado interesse público, pois tais ações são
absolutamente incompatíveis com o Estado Democrático de Direito, consagrado já no caput do art.
1º da Constituição.

2.2.2.2 Princípio da indisponibilidade do interesse público

Decorre do conceito de atividade administrativa, que envolve zelo, conservação, manutenção do
interesse público, salientando que dispor tem sentido de dar destino final ao interesse público.

Os bens, os interesses, os direitos e os serviços não se acham à mercê do agente público; a este
cabem tão somente o zelo e a manutenção, não se constituindo no senhor daqueles, visto que
pertencem à coletividade.1

Tal imposição decorre da premissa de que a lei contém mandamento de ordem pública, de
observância obrigatória pelo administrador, não podendo, pois, transigir o administrador em
relação a bens e interesses da sociedade, aspecto que reafirma a condição de constituir­se a
atividade administrativa em múnus público.

A finalidade do Estado impede que seus agentes deixem de exercitar os poderes e cumprir os
deveres que a lei lhes impõe, uma vez que devem necessariamente buscar atender aos interesses

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que a sociedade deposita à sua proteção, não podendo haver renúncia ou descumprimento, pelo
administrador, do mandamento contido na lei.

Odete Medauar entende que é vedado à autoridade administrativa deixar de tomar providências ou
retardar providências que são relevantes ao atendimento do interesse público, em virtude de
qualquer outro motivo (Direito administrativo moderno, 5. ed., p. 153).

Com fundamento neste princípio verifica­se serem os bens integrantes do patrimônio público
marcados por peculiaridades relevantes, que os diferenciam sobremaneira de bens privados, quais
sejam a inalienabilidade, a impenhorabilidade e a imprescritibilidade, características estas tratadas
mais detidamente no Capítulo 14, seção 14.3, que trata do regime jurídico dos bens públicos.

Assim, a alienação de bens ou interesses que integrem o patrimônio público deverá
necessariamente ser precedida de lei, que deve autorizar expressamente tal prática, porque
alienar não é mero ato administrativo.

Ressalte­se, outrossim, que também a outorga de concessão de serviço público — transigir,
renunciar, confessar, relevar prescrição — só poderá ocorrer mediante lei que contenha
autorização expressa.

A exigência de lei permitindo tal procedimento decorre da premissa de que, no regime
representativo, o Legislativo representa a sociedade, lídima titular dos bens e interesses mantidos
pelo Estado — e somente o titular destes é que poderá autorizar ou não a sua disposição. Diante
disso, compete ao Legislativo, enquanto poder orgânico do Estado, dizer o destino e a prevalência
dos interesses públicos e autorizar eventualmente o seu sacrifício por meio da edição de lei.

Ressalte­se, a partir de Diogenes Gasparini, que o Supremo Tribunal Federal acolhe tal
posicionamento na decisão em que “assentou que o poder de transigir ou renunciar não se
configura se a lei não prevê” (RDA 128:178), até mesmo pela necessidade de observância estrita
do princípio da legalidade.

No âmbito da União, tal situação encontra­se positivada no art. 2º, parágrafo único, II, da Lei nº
9.784/99, ao vedar a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, exceto na hipótese de
disposição legal expressa.

Um fato bastante comum na Administração Pública brasileira, que ensejava graves transtornos
para a receita pública, era o de que débitos com a Fazenda Pública acabavam não sendo cobrados,
notadamente nas pequenas comunidades, por interesses meramente políticos. Tal situação foi
corrigida com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, que tornou obrigatório o lançamento
tributário e sua respectiva arrecadação, amigável ou judicial, nos termos dos artigos 11 e 13 da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

2.2.2.3 Princípio da igualdade: isonomia

Princípio essencial e norteador de todo o procedimento administrativo, encontra­se inscrito no art.
5º, caput, da CF, vedando distinção de toda e qualquer natureza, estabelecendo, pois, a igualdade
de todos perante a lei.

Esse é o sentido estabelecido para as normas jurídicas que regulam as relações abrangidas pelo

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Direito Privado.

Em nosso caso, tem­se uma relação em que uma das partes possui características diferenciadas em
razão dos interesses cuidados por ela.

O próprio ordenamento jurídico dispõe que o interesse da coletividade encontra­se em um patamar
diferenciado, recebendo algumas prerrogativas em nome da supremacia desse interesse sobre o
particular ou de grupos, principal diferença das normas de Direito Privado e de Direito Público.

Como, então, falar­se de isonomia, se para uma das partes o Direito estabelece um tratamento
diferenciado?

Como resposta, pode­se recorrer à constatação efetuada por Diogenes Gasparini, para quem o art.
5º da Carta, ao estabelecer igualdade de todos perante a lei, sem distinções, impõe por
conseguinte que todos também o são perante a Administração Pública (Direito administrativo, 7.
ed., p. 19).

Assim, todos têm o direito de receber da Administração Pública o mesmo tratamento, impedindo
que promova discriminações e obrigando­a a um tratamento impessoal, igualitário e isonômico em
relação àqueles que se relacionam com ela.

São exemplos clássicos do princípio da igualdade, seguidos pela Administração Pública: o processo
de licitação (art. 37, XXI, CF) e o concurso público (art. 37, II, CF).

É conveniente ressaltar que a isonomia estabelecida pelo art. 5º, caput, da CF na verdade deve ser
observada em razão da lei, isto é, ante determinadas circunstâncias, o legislador pode criar certos
discrimens em favor de determinada parcela da sociedade.

Que circunstâncias teriam acolhida, pelo ordenamento jurídico, ensejando discriminação em favor
de pessoa ou de grupos?

Parte­se da constatação de existência de pertinência lógica entre o fato discriminado e o
fundamento jurídico invocado para promover a discriminação.

A sociedade aceita de forma natural que diferenças físicas ou mesmo intelectuais, bem como as de
natureza econômica, levem a autorizar­se o discrímen de maneira inversa, como se vê em
diplomas legais ou em propostas legislativas de reserva de vagas nas universidades públicas para
estudantes egressos da rede pública de ensino (BRUNO. Reserva de vagas nas universidades
públicas para alunos egressos da rede pública de ensino. A&C – Revista de Direito Administrativo &
Constitucional, n. 11, p. 171), assim como a reserva de vagas a negros em concursos públicos ou
mesmo a reserva de cotas em vestibulares.

Celso Antonio Pacheco Fiorillo, ao abordar discriminações legislativas em favor de indivíduos ou de
grupos sociais, verifica em nossa Carta Fundamental pleno amparo a essas opções discriminatórias,
a partir da dignidade da pessoa humana, justificando­se tratamento desigual àqueles que
necessitam exatamente para assegurar o princípio “tratar desigualmente os desiguais” (O direito
de antena em face do direito ambiental no Brasil, p. 40).

Exemplificativamente, a partir desse estudioso, pode­se constatar, já na própria Carta, importante
discriminação em favor dos desamparados, notadamente no aspecto físico­psíquico: art. 7º, XXXI

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(veda discriminação salarial e estabelece critérios de admissão de portadores de deficiência);2 art.
37, VIII (estabelece reserva de vagas e critérios para admissão de deficientes em concursos
públicos); art. 196 (acesso à saúde e redução de agravos); art. 201, I (previdência social por
invalidez); art. 203, IV (habilitação e reabilitação de portadores de deficiência); art. 208, III
(ensino especializado em educação especial); art. 227, §2º (estabelece normas de edificação e
fabricação de veículos para assegurar acesso aos portadores de deficiência); art. 230, §2º
(transporte coletivo urbano gratuito para pessoas com mais de 65 anos); art. 244 (adaptação de
prédios e logradouros).

O próprio ordenamento jurídico autoriza outro tipo de exceção, evitando a inserção de obstáculo ao
bom e eficaz desempenho da atividade administrativa.

O art. 39, §3º, da Carta Magna, ao tratar dos ocupantes de cargos públicos, admite que a lei
estabeleça requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo assim o exigir
(MEDAUAR. Direito administrativo moderno, 5. ed., p. 315­316).

Assim, como decorrência da natureza da atividade, admite­se a imposição de condições pela
Administração, como idade mínima para ingresso nas carreiras policiais de todo o país.3

2.2.2.4 Princípio da proporcionalidade

É de se consignar que o sentido e o alcance desse princípio são mais amplos que os outorgados
pela doutrina administrativista por meio dos grandes expoentes, que acabam por restringi­lo
apenas a atividades administrativas.

Em dado momento, esse princípio acaba sendo justificado pelo ou servindo como instrumento de
justificação do princípio da razoabilidade.

Na verdade, a linha indicada por Rizzatto Nunes e por Willis Santiago Guerra Filho oferece maior
relevo e indica um tratamento mais adequado a esse princípio no sistema jurídico, inserindo­o em
um contexto com maior significado e sem a companhia da figura da razoabilidade.

É elevado à condição de “imposição natural de qualquer sistema constitucional de garantias
fundamentais” (RIZZATTO NUNES. O princípio constitucional da dignidade da pessoa humana, p.
41).

Constitui­se em vetor do intérprete constitucional ao servir como instrumento de resolução de
conflitos de princípios constitucionais, tendo­se ou não consciência de sua utilização.

Serve de instrumento para solução de conflito entre princípios constitucionais, aos quais se deve
obediência por ocuparem a mesma posição na hierarquia normativa; preconiza­se então o recurso
a um princípio dos princípios, o princípio da proporcionalidade, que determina a busca de uma
solução de compromisso, na qual se respeita mais, em determinada situação, um dos princípios em
conflito, procurando jamais desrespeitar sequer ao mínimo o outro, nem lhe ferir o “núcleo
essencial” (GUERRA FILHO. Processo constitucional e direitos fundamentais, p. 59­60).

A doutrina ainda indica sua existência e, portanto, seu reconhecimento a partir de dispositivos da
Carta, citando como exemplo a combinação do art. 37 com o art. 5º, II, e art. 84, IV.

Estaria a proporcionalidade reservada apenas e tão somente à interpretação de normas

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constitucionais?

Sua aplicação é mais ampla, principalmente no estudo do Direito Administrativo, que comumente
utiliza­se da hermenêutica civilista de interpretação, a qual possui alguns aspectos que dificultam a
atuação do intérprete, sobretudo o agente encarregado de aplicar e fazer cumprir a norma na
busca do interesse da sociedade.

Ressalte­se ainda a existência do Estado como instrumento constituído e destinado a buscar o bem
comum, assegurando a sobrevivência do homem, o seu bem­estar, enfim, a sua felicidade.

O problema principal é decorrente da desigualdade jurídica na relação entre cidadão e agente
público, este investido de autoridade como consequência do princípio da supremacia do interesse
público.

Antes de atuar, o agente encarregado da ação estatal deve promover a interpretação da norma,
harmonizando­a com todo o sistema jurídico.

Nesse sentido de interpretação é que se verifica a incidência do princípio da proporcionalidade, que
atua como método de interpretação, como quiçá um super método, na medida em que é capaz de e
permite solucionar os aparentes conflitos mais importantes do sistema constitucional que visa
garantir os direitos fundamentais e o Estado Democrático de Direito (RIZZATTO NUNES. O princípio
constitucional da dignidade da pessoa humana..., p. 42).

A partir desse ensinamento, constata­se sua imposição ao agente público quanto à supremacia do
interesse público, harmonizando­o, compatibilizando­o com o interesse privado e,
fundamentalmente, quanto aos direitos essenciais do cidadão em um Estado Democrático de
Direito.

Muitas vezes, a finalidade social encontra­se na necessidade de assegurar direitos individuais dos
cidadãos, servindo como instrumento de sua proteção em face do Estado, como se observa no art.
5º da Constituição.

Ao interpretar e posteriormente atuar, o agente deve ter em mente e sopesar a necessidade de
assegurar, além dos direitos fundamentais mínimos do cidadão, também chamados  piso vital
mínimo, expressão cunhada pelo mestre Celso Antonio Pacheco Fiorillo ao se referir ao art. 6º da
Constituição Federal.

Laborando em sentido semelhante, Juarez Freitas refere­se à utilização do princípio da
proporcionalidade na condição de instrumento de interpretação e de compatibilização de princípios
e interesses, todos agasalhados pelo Direito, impondo ao gestor público, na persecução do
interesse coletivo, preservar o máximo de direitos individuais, vedando excessos, impondo
ponderação, prudência e racionalidade do administrador no exercício da atividade administrativa
(O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais, 2. ed., p. 57).

Concluindo, segundo Romeu Felipe Bacellar Filho, eventuais conflitos ou discrepâncias das normas
e dos princípios explícitos e implícitos da Carta, tendo em conta o princípio da proporcionalidade,
serão solucionados por uma interpretação conforme a Constituição (Direito administrativo, p. 76).

Neste sentido já decidiu a Suprema Corte, deixando assentado que “o postulado da

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proporcionalidade qualifica­se como parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material
dos atos estatais”.4

2.2.2.5 Princípio da dignidade da pessoa humana

Ante o exposto até aqui, tem­se uma relação jurídica bastante interessante.

Há prerrogativas outorgadas pelo Direito à Administração, em face da supremacia do interesse
público; a igualdade, impondo que a Administração ofereça tratamento impessoal e igualitário,
autorizando discriminações ditas a favor, e, ainda, a incidência da proporcionalidade enquanto
princípio constitucional harmonizador de conflitos de princípios e das ações estatais.

Nesse cenário, impõe estabelecer um parâmetro seguro para garantir a supremacia do interesse
público, o tratamento isonômico nos termos postos, respeitada a proporcionalidade requerida no
caso concreto.

Esse parâmetro seguro é a dignidade da pessoa humana, que, ao lado do princípio da isonomia, já
deixou há muito de constituir mera profissão de fé do Estado brasileiro, recebendo tanto da
doutrina como do próprio ordenamento um tratamento que permite sua materialização enquanto
instrumento de defesa do cidadão perante o próprio Estado.

Esse princípio ganhou tanta força a partir da triste experiência do nazismo durante a II Guerra
Mundial que, com o fim da guerra, os Estados passaram a buscá­lo e assegurá­lo.

Em um Estado de Direito, o homem nasce provido de dignidade. É inata a ele, como Rizzatto Nunes
afirma (O princípio constitucional da dignidade da pessoa humana, p. 49), sendo inerente à sua
própria essência.

Vivendo em sociedade, esta é acrescida de mais alguns aspectos, como: respeito ao pensamento,
às ações, liberdade de comportamento, imagem, intimidade, consciência religiosa, científica,
espiritual, entre outros.

Jorge Miranda vê a dignidade da pessoa humana como instrumento constitucional que oferece
parâmetros à ação estatal ao intervir na vida do cidadão (Manual de direito constitucional, p. 89).

Rizzatto Nunes alerta que, em nome do bem maior, pessoas de várias classes e estamentos e
cientistas etc. foram queimados nas fogueiras; outras mortes e torturas foram praticadas. Até
mesmo a cor da pele ou qualquer outro motivo serviu para embasar atrocidades. Esse é o
relativismo histórico que se quer afastar (O princípio constitucional da dignidade da pessoa
humana, p. 47).

Juarez Freitas eleva a posição do homem neste contexto, colocando que ele não deverá ser
sacrificado para satisfação de um volúvel e falso interesse público, e, para evitá­lo, subordina as
ações estatais à dignidade da pessoa humana (O controle dos atos administrativos e os princípios
fundamentais, 2. ed., p. 54­55).

Assim, observa­se que tal princípio incide sobre as ações estatais que influenciem, limitem ou
mesmo aniquilem o cidadão ou seus direitos sob o argumento da supremacia do interesse público.

A dignidade da pessoa humana encontra­se positivada no art. 1º, III, da Constituição Federal,

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servindo como primeiro fundamento de todo o sistema constitucional, assumindo um caráter tão
importante que se torna absoluta enquanto princípio, não admitindo qualquer relativismo — pois,
se admitido, legitimaria atrocidades.

A partir desses aspectos da vida social, surge uma questão a ser enfrentada: como conciliar os
direitos e interesses particulares com os interesses da sociedade e a própria soberania estatal?

Marco Antonio Marques da Silva sugere que, em um Estado de Direito, a lei não pode ser concebida
como produto do arbítrio, mas, sim, da vontade geral para garantir os direitos fundamentais dos
indivíduos, direitos que não constituem mera concessão da autoridade — são como o corolário da
soberania popular, sobre a premissa de que a lei não implica somente um dever, senão um direito
para o indivíduo (Dignidade da pessoa e a Declaração Universal dos Direitos Humanos. Revista
Dignidade – Programa de Pós Graduação em Direito da UNIMES, n. 1, p. 150).

Nesse sentido, verifica­se no sistema constitucional brasileiro (art. 1, III) a positivação da
dignidade da pessoa humana na condição de um verdadeiro supraprincípio constitucional que
ilumina todos os demais princípios e normas constitucionais e infraconstitucionais, não podendo ser
desconsiderado em nenhum ato de interpretação, aplicação ou criação de normas jurídicas
(RIZZATTO NUNES. O princípio constitucional da dignidade da pessoa humana, p. 50­51).

A maioria dos 78 incisos do art. 5º da Constituição Federal assegura e garante direitos
fundamentais ao homem, em relação a seus semelhantes e, principalmente, no tocante à relação
com Estado. Ressalta­se ainda que os dois parágrafos desse artigo afirmam esse posicionamento
assecuratório da dignidade da pessoa humana.

Não satisfeito, o legislador constituinte foi além, estabelecendo no art. 6º da CF um rol de direitos
garantidores dessa dignidade ao homem, como educação, saúde, trabalho, segurança, previdência
social, proteção à família e ao idoso e assistência aos desamparados, denominado “piso vital
mínimo” (FIORILLO. O direito de antena em face do direito ambiental no Brasil, p. 14).

Constata­se que a supremacia do interesse público, enquanto elemento justificador das ações
administrativas, não possui caráter absoluto. Ao contrário, deve estar submetida
fundamentalmente ao respeito à dignidade da pessoa humana, a partir do tratamento isonômico e
proporcional.

Marco Antonio Marques da Silva, cuidando dos limites da atuação estatal na sociedade
contemporânea, estabelece como parâmetros os princípios do direito e as garantias previstas na
Constituição Federal (Dignidade da pessoa e a Declaração Universal dos Direitos Humanos. Revista
Dignidade – Programa de Pós Graduação em Direito da UNIMES, n. 1, p. 148).

Nesse contexto, Rizzatto Nunes (O princípio constitucional da dignidade da pessoa humana, p. 55­
56), sendo a dignidade parâmetro na solução de conflito de interesses e princípios, em mãos estará
o instrumento da proporcionalidade para a busca da solução, ocasião em que verificará se algum
direito ou princípio está em conflito com o da dignidade, e esta dirigirá o caminho para a solução,
pois a prevalência se dá pela dignidade. A proporcionalidade aí comparece para auxiliar na
resolução, mas sempre guiada pela luz da dignidade.

Esse ensinamento trazido para a esfera do Direito Público, mais precisamente no que concerne a
ações da Administração Pública, impõe uma observação interessante promovida por Juarez Freitas,

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que eleva esse princípio à condição de parâmetro das ações do administrador, buscando assegurar
o interesse da sociedade.

Nessa linha, gradativamente devemos rever antigos conceitos, porquanto se faz indispensável
reconhecer que a Administração resulta tão ou mais devedora de obediência ao princípio da
dignidade da pessoa humana, mormente quando se espera que seja exemplar o seu acatamento
aos princípios, não apenas o da legalidade, mas do complexo inteiro dos princípios supremos
(FREITAS. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais, 2. ed., p. 55).

Eis demonstrado que o princípio da supremacia do interesse público, no exercício de sua
hermenêutica, necessita da dignidade da pessoa humana como parâmetro, fundamento positivado
em inúmeros Estados, inclusive no Brasil.

Ressalte­se que o objetivo, ao se atribuir esse papel à dignidade da pessoa humana, nada mais é
que evitar o aniquilamento do homem e da espécie humana em nome da supremacia do interesse
geral, às vezes nem tão geral assim.

2.2.2.6 Princípio constitucional da livre iniciativa

Como já manifestado na abordagem relativa ao princípio da dignidade da pessoa humana, a
supremacia do interesse público não possui caráter absoluto, ou seja, tem de necessariamente
submeter­se a limitadores quando da ação administrativa, eis que devem ser asseguradas a
isonomia e a proporcionalidade por meio da verificação da conduta em relação a parâmetros
preestabelecidos.

Esses parâmetros, na verdade, prestam­se a assegurar a existência e a sobrevivência do homem,
sua dignidade, estabelecida no art. 1º, III, da CF, e os valores sociais do trabalho e da livre
iniciativa, estabelecidos no art. 1º, IV, da CF.

Ressalte­se que ambos os aspectos fundamentam o Estado brasileiro.

A livre iniciativa ilumina vários dispositivos do texto constitucional e neles se reflete, visando
assegurar a liberdade como bem maior do cidadão.

Os constituintes de 1988, ao se desincumbirem de sua missão, acabaram utilizando a experiência
havida ao longo dos tempos ante excessos de despotismo e problemas de um mercado
desorganizado.

Buscaram assegurar a liberdade, em um ambiente de equilíbrio, permitindo o exercício de ofício,
profissão, trabalho, e a participação em atividade econômica,5 o exercício da livre iniciativa,
reservando ao Estado a regência do processo econômico e o desempenho de atividade econômica
em caráter absolutamente excepcional.

Observa­se um dualismo no tocante à atividade econômica, a partir da compatibilização do
trabalho e da iniciativa empresarial.

O texto constitucional tem como característica, no que se refere a assegurar a livre iniciativa,
constituir­se em um conjunto de normas redutoras dos poderes excessivos outrora concedidos ao
Estado. Essa liberdade, porém, não é absoluta; limita­se, por exemplo, o direito de propriedade,
que é submetido à função social e ao próprio interesse social, ensejando, até mesmo, a

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desapropriação.

Constata­se, assim, um hibridismo na Carta de 1988, que adota uma série de princípios privados e
públicos.

Tal técnica acaba demonstrando a preocupação do constituinte em assegurar ao homem a livre
escolha de atividade econômica, mas exercida sem causar prejuízos ou lesões aos interesses da
sociedade.

Eis aí delimitado, a partir da Carta Fundamental, a liberdade de iniciativa como parâmetro em
relação à supremacia do interesse público.

Verifica­se que os interesses da sociedade, apesar de relevantes, não podem reduzir o cidadão a
mero instrumento do capricho estatal, ou melhor, dos agentes públicos, eis que o Estado existe
para buscar e assegurar a realização do homem e, quando em grupo, da sociedade.

Aqui fica bem demonstrada a necessidade da incidência do princípio constitucional da
proporcionalidade como instrumento de interpretação, assegurando princípios sem ferir a qualquer
deles.

O interesse público na ação estatal deve necessariamente ser preservado e assegurado, mas não
poderá, em momento algum, promover licitamente a indignidade do homem, razão última da
existência do Estado.

Convém ressaltar que não se fala aqui apenas sobre a interpretação do ordenamento, mas também
da aplicação efetiva da norma, que acaba materializando­se na ação do agente estatal, devendo
necessariamente ser limitada a partir da proporcionalidade, compatibilizando­se o interesse público
ao princípio constitucional da livre iniciativa.

Diogo de Figueiredo Moreira Neto, tendo por base o ordenamento constitucional, vê a atividade
administrativa em relação à atividade econômica a partir de um conjunto de atribuições de caráter
ordenatório fiscalizador e sancionador, que torna efetiva uma ordem legalmente imposta às
atividades privadas no campo da economia. Tal instrumentalização acaba permitindo que,
corretamente realizados, os processos de produção, circulação, distribuição e consumo de riquezas
atendam as finalidades de interesse público (Curso de direito administrativo, p. 344).

2.2.2.7 Aplicação da analogia

Inscrita no art. 4º da Lei de Introdução ao Código Civil brasileiro, visa cobrir eventual omissão
legislativa, constituindo­se em importante instrumento à disposição do intérprete, obtida de uma
análise em todo o sistema jurídico e com a observação de semelhanças significativas e relevantes
que possibilitem a aplicação de uma dada solução para o caso específico, sem tratamento
legislativo.

Ressalte­se ser quase impossível para o legislador conseguir acompanhar, em sua produção, as
modificações incessantes ocorridas na vida em sociedade.

Porém, ante a necessidade de permanente controle das atividades administrativas, como aplicar a
analogia em uma área do Direito tão vinculada a mandamentos legais?

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O saudoso Hely Lopes Meirelles de forma singela sugere que, no campo do Direito Público, a
utilização da analogia dá­se com a aplicação do texto da norma administrativa a uma espécie não
prevista, mas compreendida no seu espírito (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 50).

1 STF. RE nº 253.885/MG, 1ª Turma. Rel. Min. Ellen Gracie. Julg. 4.6.2002. DJ, 21 jun. 2002.

2 STF. ADI nº 2.649/DF, Pleno. Rel. Min. Cármen Lúcia. Julg. 8.5.2008. DJe, 17 out. 2008.

3 “O limite de idade para a inscrição em concurso público só se legitima em face do art. 7º, XXX,
da Constituição, quando se possa ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser
preenchido” (STF. Súmula nº 683).

4 STF. RE nº 200.844­AgR/PR, 2ª Turma. Rel. Min. Celso de Mello. Julg. 25.6.2002. DJ, 16 ago.
2002.

5 STF. ADI nº 2.327/SP, Pleno. Rel. Min. Gilmar Mendes. Julg. 8.5.2003. DJ, 22 ago. 2003.

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Capítulo 3

Estado – Governo – Administração Pública – Atividade Administrativa

3.1 Considerações gerais

É comum verificar­se, tanto na imprensa como no cotidiano da vida em sociedade, a utilização das
expressões Governo e Administração como sinônimas, referindo­se à atuação estatal.

Diante do caráter científico do Direito e da necessidade de que o operador utilize adequadamente o
vocabulário, torna­se imperioso que, nesse momento, verifique­se o sentido real desses termos,
bem como a abrangência de cada um, para permitir a sua utilização correta.

Para tanto, há de se recorrer à seção 1.1 do Capítulo 1, na qual se procurou justificar a existência
do Estado como elemento fundamental na busca da realização do homem. O Estado foi
caracterizado como instrumento norteador da vida em grupo, ao qual, ante a necessidade de
manutenção da ordem, foram concedidos poderes, ferramenta para atingir sua finalidade enquanto
Estado.

Verificou­se ainda que a finalidade estatal é o bem comum, o interesse público.

O Estado brasileiro, a partir da Carta de 1988, é constituído pela associação de vários entes
soberanos, aspecto do qual abrem mão para constituírem um novo Estado, mediante o exercício de
atribuições constitucionalmente repartidas. Esse processo é denominado de pacto federativo,   e
constitui­se em cláusula pétrea.

Como são eleitos os interesses da sociedade que são guindados à condição de bem comum?

Dá­se a partir da tripartição do exercício do poder estatal, no caso, a soberania.

Tal tripartição tem origem no século XVIII, na célebre obra de Montesquieu, O espírito das leis, que
propõe a divisão funcional do poder soberano como instrumento limitador do poder estatal e
garantidor dos direitos individuais do cidadão. É reafirmada na Revolução Francesa, com a inserção
do art. 16 da Declaração dos Direitos do Homem: “toda sociedade na qual a garantia dos direitos
não estiver assegurada, nem determinada a separação de poderes, não tem Constituição”.

Verifique­se que o caráter uno da soberania estatal permanece, cingindo­se a divisão apenas a seu
exercício, por meio de estruturas incumbidas de realizar as funções, atribuídas ao Estado, de
legislar, de julgar e de administrar.

Assim, há estruturas estatais incumbidas de eleger os interesses da sociedade, a natureza destes,
analisando a qual parcela da comunidade são comuns, para, então, serem declarados e
reconhecidos bem comum; há também aquelas que asseguram a manutenção da ordem jurídica; e
há, ainda, aquelas desincumbindo­se da missão de cumprir e atender os interesses eleitos para
serem cuidados pelo Estado.

No Estado brasileiro, essa tripartição é prevista pela Carta no art. 2º, ao estabelecer que são

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poderes independentes e harmônicos entre si o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

As suas funções são indelegáveis e a manifestação da vontade estatal dá­se por meio das
manifestações de cada um poder em sua respectiva área de atuação.

Apesar dessa característica, é de se notar que o Estado brasileiro não é marcado por rígida
separação de poderes (funções) estatais, eis que a própria Carta, em dado momento, autoriza que
cada um dos poderes do Estado exerça mais que uma função.

Dessa partição de funções, verifica­se a existência de duas faces do Estado: a figura do Governo,
com a missão de eleger os interesses da sociedade que devem ser atendidos pelo Estado, e a da
Administração, que tem como função buscar atender tais interesses com a realização de ações
efetivas.

3.2 Governo

A palavra Governo traz em si ideia de comando político, de fixação de objetivos do Estado e de
manutenção da ordem jurídica. É ele que exerce o poder soberano, ou seja, inexiste no interior do
Estado poder maior.

Ao Governo é atribuída função política, enquanto atividade superior, visando à coordenação mais
ampla das atividades estatais, estabelecendo os objetivos e as diretrizes das ações do Estado, bem
como os meios para que esses objetivos sejam alcançados.

Observa­se, pois, que as ações governamentais encontram­se identificadas — como já afirmado —
com a soberania, ou seja, com os poderes e os órgãos supremos do Estado, que são
impropriamente denominados Poder.

As atividades do Governo são marcadas por especificidades, como sua natureza política,
independente, discricionária para a eleição das diretrizes e dos objetivos dos Estados, adotando
decisões fundamentais para a vida social.

A função legislativa realizada pelo Legislativo com a participação do Chefe do Poder Executivo —
ora dando início ao processo de elaboração legislativa ora, sancionando o resultado da produção do
Legislativo ou mesmo exercitando o poder de veto — objetiva a produção de normas abstratas de
caráter cogente para toda a sociedade e para o próprio Estado. Constitui­se no estabelecimento da
ordem jurídica, inclusive com a eleição dos bens e interesses da sociedade a serem cuidados pelo
Estado.

A grande responsabilidade da atividade governamental, inegavelmente, é de natureza política,
pois, periodicamente, a sociedade é chamada a manifestar­se nos pleitos eleitorais, elegendo seus
representantes para o exercício da função legislativa, no sistema representativo vigente no Brasil.
Ressalte­se que nessa ocasião é efetuado o julgamento das atividades desenvolvidas pelos
representantes, os quais podem ou não ser reeleitos.

Dentre os atos tidos como decorrentes do exercício da atividade governamental, a doutrina é
uniforme em indicar o indulto, a iniciativa de leis, a sanção o veto, a decretação de guerra, do
estado de sítio, do estado de defesa podendo ainda indicar os incisos contidos no art. 86 da
Constituição Federal, ao tratar do impeachment do Presidente da Republica.

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Nesse sentido, é importante ressaltar a ambição e a luta pelo poder e, consequentemente, o
controle social a partir da produção legislativa.

3.2.1 Edição de leis

O exercício da função governamental tem enormes reflexos da vida social e esse aspecto impõe
que sejam observadas as conclusões de Rizzatto Nunes quanto aos fatores que influenciam
diretamente a atividade legislativa, a disputa pelo poder político e, por conseguinte, a assunção do
controle da sociedade.

Concluiu o mestre:

a) A lei é instrumento valioso de ação do Estado, que, por intermédio dela, opera transformações
no meio social;

b) A força que tem a lei não se pode verificar e checar pela simples análise do comportamento
social prescrito, nem pelo não cumprimento de seus mandamentos. É preciso estudar­se outras
variáveis para se chegar a essa conclusão;

c) Há leis que cumprem outra função, qual seja, a de aquietar forças sociais e ideológicas e, nesse
sentido, cumprem com sucesso essa tarefa — são bem­sucedidas —, pelo que podemos dizer que
também são eficazes;

d) Existem fatores que atuam sobre a legislação — na sua criação e aplicação — como o fator
econômico, o psíquico­social, o fenômeno da opinião pública etc. Todavia, a comunidade, por vezes,
sofre manipulações e não toma consciência dos intrincados processos que permitem que a lei não
responda aos reclamos sociais;

e) Na criação e edição das leis, não há preocupação por parte dos legisladores com um critério
científico de busca de uma verdade envolvida com a realidade social. Ao contrário, essas leis
escondem ideais político­partidários ou de grupos sociais não declarados (RIZZATTO NUNES. A lei,
o poder e os regimes democráticos, p. 63).

3.3 Administração Pública

O sentido da palavra administrar é o de gerir interesses alheios segundo o Direito, a moral e a
finalidade intrínseca do bem, impondo ao administrador o dever de zelar e conservar o bem ou
interesse colocado sob sua guarda, admitindo assim, os sentidos de servir e de executar,
diferentemente do proprietário, que pode dispor do bem ou interesse alienando­o ou mesmo
destruindo­o.

Administrar traz consigo a ideia de uma relação hierarquizada, com um caráter eminentemente
dinâmico, uma vez que exige ação efetiva para a preservação e o zelo do bem ou do interesse
administrado.

Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 84), a partir do sentido genérico
de administração, conceitua Administração Pública como a gestão de bens e interesses qualificados
da comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo preceitos do Direito e da moral,
visando o bem comum.

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Abrange toda a atividade superior de planejar, dirigir, comandar, como também a atividade
subordinada de executar, tanto nas atividades regidas pelo Direito Privado como nas submetidas ao
Direito Público, e impõe ao administrador o dever de guardar e conservar os bens e interesses,
vedada expressamente a alienação destes.

Como se falar dessa orientação promovida pela sociedade, titular dos bens e interesses, para
ensejar as ações da Administração Pública no desempenho de suas atribuições?

A partir do resultado da função legislativa, ou seja, da manifestação dos representantes da
sociedade, eleitos especificamente para tal finalidade no sistema representativo, que, além de
estabelecer a conduta a ser praticada pela Administração Pública — por meio da lei —, traz
consigo, ainda, a finalidade a ser alcançada, a qual necessária e obrigatoriamente será a satisfação
das necessidades coletivas.

Comparando a Administração Pública à administração privada — em que o agente recebe do
proprietário dos bens ou interesses as ordens e instruções de como realizar sua tarefa —, verifica­
se que na Administração Pública tais ordens e instruções encontram­se previstas na lei, nos
regulamentos e nos atos especiais, estando aí materializado o porquê de o agente público dever
agir de forma indeclinável segundo os preceitos do Direito e da moral.

É possível concluir que a atividade da Administração Pública constitui­se em múnus público, qual
seja, aquele que a exerce tem o dever de atuar na defesa, na manutenção, na conservação e no
aprimoramento dos bens e interesses da sociedade, não admitida liberdade para buscar outros
interesses que não os desta.

A simples presença da Administração Publica, impõe aos atos de administração aspectos bastante
característicos, verificáveis em todos deles notadamente, sua hierarquização e ainda, o de
submissão às normas jurídicas e técnicas, que enseja a responsabilização legal e técnica do agente,
impondo a este, em seu cotidiano, a simples realização de tarefas no sentido de atender as
diretrizes firmadas pelo Legislativo.

A função administrativa apresenta maior concentração de atividades no Poder Executivo, que tem
outorgada a responsabilidade de organizar a estrutura administrativa dos órgãos e as atividades
prestacionais de interesse da sociedade, denominadas serviços públicos.

Tem­se, pois, a função administrativa, própria da Administração Pública, dotada de poder de
decisão apenas na esfera de suas atribuições preestabelecidas, quer no âmbito jurídico, técnico,
financeiro ou mesmo de conveniência administrativa, porém, não se admitindo liberdade política de
opção.

Neste sentido, é lição de Renato Alessi, para quem a função administrativa constitui­se em
comandos complementares ou de atos integrativos aos preceitos normativos com finalidade de dar­
lhes executoriedade (Instituciones de derecho administrativo, v. 1, p. 15­29)

Assim sendo, pode­se fixar o conteúdo da função administrativa na prestação de serviços públicos,
o exercício do poder de polícia administrativa, atividades de fomento e de intervenção no domínio
econômico.

3.4 Atividade administrativa e exercício das funções estatais

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A divisão de funções estatais entre Governo e Administração — bem como em cada um dos poderes
— no exercício das atividades estatais não tem caráter de separação absoluta.

É inegável que a função legislativa é atribuição do Poder Legislativo; que a função judiciária
constitui­se em atribuição do Poder Judiciário, e que a função administrativa é reservada
precipuamente ao Executivo.

A afirmação de que a separação não tem caráter absoluto é verificável no ato constitutivo funções
estatais do Estado brasileiro, a Carta de 1988, em que os artigos 62, 86 e 93 admitem,
respectivamente: o exercício, pelo chefe do Executivo, da função legislativa, ao permitir a edição
de medidas provisórias; o exercício da função judicante pelo Congresso Nacional, ao atribuir a ele a
função de julgar os crimes de responsabilidade do presidente da República; e a participação do
Judiciário na função legislativa, ao atribuir iniciativa de projeto de lei complementar para dispor
sobre o Estatuto da Magistratura.

Tal situação permite verificar e afirmar, a partir da lição de Celso Ribeiro Bastos (Curso de direito
administrativo, 3. ed., p. 12­13), que esses atos acabam por constituir­se em atos atípicos, pois há
atuação alheia à função específica.

Outro aspecto relevante a ser ressaltado é o de que, no Brasil, o chefe do Executivo acaba
exercendo as funções de Governo e Administração.

A Carta de 1988 estabelece normas comuns para regular o exercício da atividade administrativa,
como se observa a seguir:

a) Divisão do Estado brasileiro, no art. 18, outorgando autonomia de organização e gestão à União,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;

b) Estabelecimento de diretrizes que devem nortear a Administração Pública brasileira, por
exemplo: art. 37 (estabelece princípios que regem a atividade administrativa); art. 5º, XXXIII
(obrigação de prestar informações); artigos 31 e 70 a 75 (a fiscalização financeira e orçamentária
e o dever de prestar contas); art. 175 (possibilidade de conceder serviços públicos);

c) Atribuições mínimas a cada ente da Federação, as quais são encontradas nos artigos 20, 21, 23,
25, 30, V a IX.

A atividade administrativa exige o exercício de poderes pelo agente, não sendo qualquer pessoa
integrante do quadro de servidores da Administração; ao contrário, constata­se a necessidade de
que haja investidura na função pública, de modo que a pessoa física ocupe regularmente a
condição e a competência, sob expresso mandamento legal.

A atividade legislativa é regida pelo disposto na Carta Magna em capítulo específico. A função
judiciária tem seu exercício condicionado às regras processuais tanto civil quanto penal e
trabalhista.

J á  a atividade administrativa é regida pelo Direito Administrativo, a partir das regras
constitucionais que estabelecem normas gerais para a esfera administrativa, obedecida, entre
estas, a autonomia assegurada pelo art. 18 da Constituição para legislar e cuidar dos assuntos de
seu interesse peculiar.

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Por derradeiro, a atividade administrativa é materializada pela prática de atos que busquem
atender o interesse público por meio pessoas integrantes ou não da pessoa estatal, ensejando a
divisão da Administração em direta e indireta.

3.5 Administração Pública direta e indireta

Já se conceituou Administração Pública, como também já se promoveu a delimitação de sua
atuação; porém, não é demais verificar que, genericamente, significa tratar do interesse público,
retirando­o do caráter estático, de mera previsão legal, impondo o dinamismo necessário para a
principal e mais relevante função do Estado, a de buscar e atender o interesse da coletividade.

Tal mister, o de buscar o interesse público, inicialmente reservado ao Poder Executivo, promoveu a
concentração, nas mãos deste, da atuação e da prática de atividades estatais tendentes a realizar o
bem comum.

No entanto, ante as necessidades dos cidadãos e da própria sociedade, os quais passaram a cobrar
e a exigir maior e mais específica atuação da Administração Pública aliando­se a tais cobranças o
grau de complexidade elevado para essa atuação, a Administração viu­se obrigada a dispor de
auxílio de estruturas externas, fora de suas entranhas.

Assim, veem­se justificadas a criação e a adoção de expressões como Administração direta  e
Administração indireta, que acabaram sendo reconhecidas e assentadas em nossa Carta Magna de
1988, no caput de seu art. 37, ao admitir as duas formas de instrumento para a busca do bem
comum.

3.5.1 Administração direta brasileira

Parte da doutrina também a chama de Administração Pública centralizada. Nela, toda atividade
estatal e de seus agentes integra uma única pessoa jurídica, no caso, o ente dotado de
personalidade jurídica de Direito Público interno, cujo rol é verificado no art. 41, I a III, do Código
Civil.

Os entes da Federação encontram­se indicados no caput do art. 1º da Carta. E a união indissolúvel
destes constitui o denominado pacto federativo, no qual os signatários abrem mão de sua
soberania individual pelo consenso político com a distribuição de atribuições dentre os vários entes.

Nesse sentido, há de se verificar que, segundo Celso Ribeiro Bastos (Curso de direito
administrativo, 3. ed., p. 73), a característica fundamental dessa Administração centralizada é ela
funcionar como órgão, isto é, como algo que exprime a vontade da pessoa jurídica a que se atrela.
É denominada direta precisamente porque não se desprende dos vínculos que a retêm no seio da
pessoa jurídica a que pertence.

Para Celso Ribeiro Bastos (Curso de direito administrativo, 3. ed., p. 73), a Administração direta é
aquela que integra os próprios poderes que compõem as pessoas jurídicas de Direito Público com
capacidade política. Assim sendo, dessa ótica, encontram­se jungidos a essa atuação os poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, sendo que os dois últimos apenas quando exercem sua função
secundária, qual seja, a administrativa, abrangendo as três esferas constitucionais de poder:
União, Estados­membros, Distrito Federal e Municípios.

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Convém ressaltar que a complexidade das atividades desenvolvidas pela Administração Pública,
assim como o elevado espectro de ações dos quais há cobrança pela sociedade, acabam impedindo
a concentração das ações nas mãos de apenas uma autoridade, de um agente.

A solução para atender a essa problemática é a chamada desconcentração, não havendo a criação
de outras pessoas, mas com a Administração transferindo internamente as atribuições dentro da
mesma pessoa jurídica às estruturas específicas para cuidar de cada um desses aspectos,
ensejando relações de subordinação e coordenação.

3.5.1.1 Estruturação em órgãos

É de se ressaltar que, entre nós, tal processo de partição interna da Administração, para realizar os
misteres impostos pela sociedade, por meio da produção legislativa, acaba formalizando a
nomenclatura de Administração direta com a edição do Decreto­Lei nº 200, de 25 de fevereiro de
1967, assim definindo, no art. 4º, I, em âmbito federal, que Administração direta é o conjunto “dos
serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios”.

Como já dito, essa distribuição interna de atribuições e poderes, dentro da pessoa jurídica
denominada Estado, é doutrinariamente denominada desconcentração.

Tais estruturas internas da Administração denominam­se órgãos, a partir da analogia com o corpo
humano, em que cada um dos órgãos tem uma função, e o conjunto desses órgãos dá origem ao
homem em sua plenitude.

A divisão de atividades no interior da Administração Pública em seus diversos órgãos em
atendimento ao princípio da legalidade, dar­se­á necessariamente através a edição de lei, cuja
iniciativa privativa é do Chefe do Poder Executivo, nos moldes do art. 61, §1º, II, “e”, da
Constituição Federal,1 promove também a distribuição de atribuições específicas a cada um dos
órgãos, sem que haja sobreposição destas.

Ressalte­se que a distribuição de atribuições específicas no interior da Administração acaba
impondo a necessidade de observar­se o princípio da hierarquia, que estabelece a coordenação
interna, tornando a ação administrativa sistêmica, em que a atuação de cada um dos órgãos passa
a integrar um conjunto que tem por finalidade, apenas e tão somente, atender ao interesse
público.

A partir dessa distribuição a cada órgão no interior da Administração Pública, origina­se um novo
conceito, bastante importante para todo o estudo do Direito Administrativo, uma vez que, para
atuar em dado momento, aquele órgão acaba tendo a necessidade de utilizar poderes estatais,
enquanto instrumentos.

Trata­se da competência, que, para Odete Medauar (Direito administrativo moderno, 5. ed. p. 59),
é a “aptidão legal conferida a um órgão ou autoridade para realizar determinadas atividades”.

Assim, órgãos são centros de competência criados com a missão específica de realizar funções
estatais típicas ou primárias, integrando a estrutura interna do ente que os criou, sendo atribuídos
suas ações à pessoa jurídica de direito público.

Fica evidente que, ao se promover a atribuição legal, ou seja, a competência ao órgão

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administrativo, este, por se constituir em estrutura inanimada, acaba necessitando da pessoa física
para materializar essas atividades. Surge, assim, a necessidade da presença do homem vinculado
juridicamente à Administração Pública, denominado genericamente de agente público.

O modelo de divisão em órgãos possui utilidade dupla para o cidadão: a primeira é a de ter
estruturas estatais específicas e especializadas no tratamento das questões que lhe interessam e o
afligem; já a segunda visa evitar a excessiva concentração de poderes, aspecto que aflige o homem
desde os primórdios de sua vida em sociedade.

3.5.1.2 Ausência de personalidade jurídica

Como decorrência da distribuição de atribuições aos diversos órgãos da Administração, nota­se que
estes são meros instrumentos de ação estatal, e não se constituem em sujeitos de direitos e
obrigações. Suas ações são atribuídas, ou, como na doutrina, imputadas ao ente estatal, este, sim,
dotado de personalidade jurídica e, portanto, sujeito de direitos e obrigações.

É oportuno notar que a atividade dos órgãos confunde­se com a da pessoa jurídica. Daí por que os
atos dos órgãos são havidos como da própria entidade que eles compõem. Assim, os órgãos do
Estado são o próprio Estado compartimentado em centros de competência, destinados ao melhor
desempenho das funções estatais (MEIRELLES. Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 64).

Diante desse aspecto — de não serem dotados de personalidade jurídica —, tais órgãos atuam em
nome das pessoas jurídicas de Direito Público interno, instituídas constitucionalmente, ou seja, a
União, os Estados­membros, o Distrito Federal e os Municípios, pelo que dispõe o art. 18, caput, da
Constituição de 1988.

A partir dessa disposição constitucional quanto à personalidade jurídica dos entes estatais,
estabelece o Código Civil em seu art. 41 que são pessoas jurídicas de direito público interno: a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Territórios, os Municípios, as autarquias, as demais
entidades de caráter público criadas por lei.

Nessa linha do Direito Positivo, também é importante observar o que dispõe o Código de Processo
Civil brasileiro em seu art. 12, no que tange à possibilidade de a Administração Pública — entre
outras pessoas — estar em juízo representada ativa e passivamente: a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Territórios, por seus procuradores; e o Município, por seu prefeito ou
procurador.

Essa verificação de ausência de personalidade jurídica dos órgãos da Administração direta acaba
abrangendo todos os órgãos, inclusive os independentes.

A afirmação é válida pela constatação de que Senado Federal, Câmara Federal, Assembleias
Legislativas, Câmaras de Vereadores,2 Ministério Público e Tribunais são órgãos independentes da
Administração; no entanto, suas ações são atribuídas à pessoa jurídica de Direito Público interno,
ou seja, conforme o caso, à União, ao Estado­membro ou ao Município.

Apesar de não serem dotados de personalidade jurídica, os órgãos chamados independentes são
dotados de capacidade judiciária; sendo que em algumas situações, podem ter representação
própria por meio de seus procuradores, ressaltando­se que apenas na hipótese de defesa de suas
prerrogativas ou direito de livre funcionamento contra outros órgãos públicos é que podem atuar

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em nome próprio, representados nos termos de seus respectivos regimentos internos (RSTJ
56:211; RF 300:231; RT 729:176; JTJ 187:39; JTJ 200:24; RDA 15:46; notas ao art. 12 do CPC
comentado por Theotonio Negrão, 30. ed., p. 106).

Quando esses órgãos forem gestores de orçamento, nos termos do art. 12, §1º, da Instrução
Normativa nº 568, de 1º de outubro de 2002, da Secretaria da Receita Federal, devem promover
sua inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas.

3.5.1.3 Classificação dos órgãos

A divisão interna, na verdade, acaba promovendo a desconcentração de poderes dentro do próprio
Executivo, o qual, para buscar atender à sua atribuição, divide­se em órgãos especializados, todos
submetidos ao princípio da hierarquia que oferece a coordenação necessária para se atingir os fins
perquiridos pela Administração, exercitando parcela de poderes estatais correspondentes, apenas,
àqueles interesses de sua responsabilidade.

Diante disso, a doutrina acaba buscando agrupar os órgãos classificando­os segundo diferentes
aspectos: posição que ocupam no sistema, por Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo
brasileiro, 27. ed., p. 69); em relação às atividades desenvolvidas e à forma de tomar decisões,
como faz Odete Medauar (Direito administrativo moderno, p. 56); bem como a composição do
órgão, a partir de Diogenes Gasparini (Direito administrativo, 7. ed., p. 48) — entre outros
aspectos.

Ressalte­se que tais classificações assumem um caráter absolutamente pessoal, com base na visão
particular que cada pensador tem da estruturação orgânica da Administração direta.

3.5.1.3.1 Quanto à situação do órgão na estrutura administrativa

Há órgãos autônomos e órgãos independentes. No primeiro caso, incluem­se os Ministérios. Esses
órgãos gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica, sendo, porém, jungidos
hierarquicamente aos órgãos independentes,   q u e  se constituem em espécie de projeção dos
poderes do Estado, ou seja, o Executivo, o Legislativo e o Judiciário. Acresçam­se aqui, entre esses
últimos, o Ministério Público Federal e os Tribunais de Contas.

Ressalte­se que os órgãos independentes, estabelecidos a partir da própria Constituição, não se
encontram subordinados uns aos outros, mas, sim, apenas controlam­se mutuamente no exercício
de suas funções.

Embora submetidos hierarquicamente aos órgãos autônomos, ainda é possível verificar­se a
existência dos chamados órgãos superiores, ou seja, as procuradorias, as coordenadorias, os
departamentos, as divisões, as secretarias­gerais — entre outras denominações passíveis de
encontrar­se.

O s  órgãos superiores, na verdade, acabam tendo como atribuição básica e fundamental o
planejamento e a prestação de serviços técnicos,  não gozando, porém, de autonomia financeira
nem administrativa, pois, como afirmado, submetem­se hierarquicamente à chefia dos órgãos
autônomos.

Por derradeiro, na parte inferior da estrutura hierárquica da Administração, são encontrados os

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órgãos subalternos, que têm como atribuição apenas e tão somente receber ordens para execução
de tarefas e serviços, sempre em atendimento à orientação dos órgãos hierarquicamente
superiores na estrutura da Administração.

É possível, a partir dessa descrição, como salientado pelo mestre Hely Lopes Meirelles, admitir que
a estrutura da Administração Pública assume a forma de uma pirâmide, possuindo, no seu topo, os
órgãos independentes, limitados apenas pelas regras constitucionais, seguidos logo abaixo pelos
órgãos autônomos (Ministérios); a seguir, encontram­se os órgãos superiores e, por derradeiro, na
base da pirâmide da Administração Pública direta, estão os órgãos subalternos.

3.5.1.3.2 Quanto ao tipo de atividade desenvolvida

Nesta seção, verifica­se a atribuição legal outorgada ao órgão, ou seja, tem­se como foco de
análise a competência de que o órgão deverá incumbir­se, não sendo necessários grandes
comentários em relação a eles, pois apenas a nomenclatura já aponta sua função dentro da
estrutura administrativa. Podem ser órgãos com atribuições decisórias, preparatórias, executórias,
burocráticos e órgãos técnicos.

3.5.1.3.3 Quanto à forma de tomada de decisões

O foco aqui é a tomada de decisões, que podem ser adotadas por uma única pessoa, o titular do
órgão, ou, ante a composição do órgão, adotadas ouvindo­se seus integrantes.

Tal situação enseja a verificação, na estrutura organizacional da Administração direta, de:

a) Órgãos singulares – Em que, reafirmando­se a competência outorgada ao órgão no momento da
decisão, ela é exercitada por uma única pessoa, investida de autoridade para tanto.

Normalmente essa autoridade — pessoa física vinculada juridicamente à Administração — é a
titular do órgão. Ressalte­se que a decisão aqui adotada não é atribuída à autoridade, mas, sim,
ante o princípio da impessoalidade, ao órgão que detém a competência.

b) Órgãos colegiados – Nesses se verifica a presença de várias pessoas, todas em situação de
igualdade, devendo, necessariamente, serem ouvidas e manifestarem sua “vontade” para a
formação da “vontade única” do órgão.

Constata­se, assim, que tais órgãos proferem deliberações, sendo representados por seu presidente
e tendo seu funcionamento previsto e estabelecido em lei, ou em seu Regimento Interno ou
Estatuto.

E n t r e   o s  aspectos de funcionamento regulamentar, é importante verificar a: quantidade de
integrantes presentes para deliberar;  quantidade necessária de votos favoráveis a determinada
posição, ensejando as figuras de maioria simples, absoluta ou mesmo de dois terços.

Tomada a deliberação pelos votos dos integrantes, as manifestações individuais deixam de existir,
passando a figurar apenas a decisão do órgão. Exemplificativamente, as comissões de licitação, que
impõem solidariedade entre seus integrantes.

3.5.1.3.4 Quanto à composição do órgão

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Esta classificação, a partir de Diogenes Gasparini, leva em conta a composição da estrutura interna
do órgão, que pode ser unitária ou composta, tendo em consideração estar integrada por um ou
por vários órgãos internos.

Será unitário ou simples quando possuir apenas um centro de competência ou atribuições,
inexistindo órgão interno que o auxilie no desempenho das funções cometidas, sendo apenas um a
realizar a competência firmada em lei.

Assume o caráter composto quando internamente possui outros órgãos auxiliares, para que possa,
ao final, atender o bem comum, sua finalidade precípua. Exemplificativamente, pode­se citar os
Ministérios com seus vários órgãos internos, todos voltados para a atribuição específica do órgão
composto.

3.5.1.4 Administração direta federal

A divisão interna em estruturas de atuação estatal vem estabelecida na Constituição nos seguintes
artigos: art. 76, que estabelece que o Poder Executivo será exercido pelo presidente da República
com auxílio de ministros de Estado; art. 84, II, que delega a direção superior da Administração
Federal ao presidente da República com auxílio dos ministros de Estado; e, especialmente, art. 88,
que estabelece: “A lei disporá sobre a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração
pública”.

Cumpre salientar que o exercício do cargo de Presidente da Republica no Estado brasileiro impõe o
exercício de duas funções. A primeira delas, de caráter eminentemente político cujo fundamento é
verificado diretamente na Constituição, a chamada função de governo, e a segunda, a função
administrativa, quando tem seus atos fundamentados diretamente na legislação
infraconstitucional, aspectos estes já referenciados nas seções 3.2 e 3.3 deste capítulo.

Na posição de órgão supremo da Administração direta federal, tem­se a Presidência da Republica,
que detém todas as competências para a atuação estatal, e contando com o auxílio dos órgãos
previstos constitucionalmente, os Ministérios, além de receber o auxílio de órgãos muito próximos
para orientar a atuação estatal, mesmo antes da distribuição de competências aos Ministérios.

A Presidência da República tem uma estrutura interessante, possuindo, atualmente, como
integrantes, a Casa Civil, a Secretaria­geral, a Secretaria de Comunicação Social de Governo e o
Gabinete de Segurança Institucional, além de órgãos de assessoramento, como a Advocacia­Geral
da União, a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, entre outros.

Seu titular é o presidente da República, cuja escolha dá­se politicamente, por meio de eleição
direta para um mandato de quatro anos, conforme dispõe o art. 82 da Constituição Federal, com
redação oferecida pela Emenda Constitucional 16, de 4 de junho de 1997.

No tocante aos Ministérios, evidencia­se a divisão interna da Administração para a prestação
adequada e necessária de serviços ao cidadão e à coletividade, sendo Ministério o conjunto de
serviços públicos afetados à autoridade de um titular, o ministro (CRETELLA JÚNIOR. 
Manual de
direito administrativo, p. 48).

O recepcionado Decreto­Lei nº 200/67, em seu art. 4º, I, insere a figura dos Ministérios, enquanto
órgãos do Poder Executivo, na classificação da Administração direta, no âmbito federal: “dos

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serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios”.

Essa divisão estrutural torna­se insuficiente para atender às necessidades do cidadão, impondo,
ainda, outra divisão interna, agora em cada um dos Ministérios, ante a alta complexidade das
atividades reservadas aos cuidados de cada um destes.

O Decreto­Lei nº 200/67 não somente cuida de referendar a previsão constitucional, mas também
estabelece os princípios básicos norteadores da estruturação administrativa da União, a partir do
art. 6º e seguintes, como se observa:

a) Planejamento – Previsto no art. 7º, impõe sejam elaborados planos e programas para que
efetivamente se alcance o desenvolvimento econômico e social do país;

b) Coordenação – Positivado nos artigos 8º e 9º, tem por finalidade promover a harmonização da
atividade administrativa como um todo, impedindo sobreposição de atribuições para que o
planejamento seja efetivamente atendido e, ainda, para buscar evitar o desperdício de recursos;

c) Descentralização administrativa – Prevista no art. 10, busca a transferência de atribuições do
Estado para outras pessoas jurídicas, para que estas atuem por conta e risco, realizando atividades
públicas, porém submetidas a controle e fiscalização da União;

d) Delegação de competência – Previsão expressa contida nos artigos 11 e 12 do Decreto­Lei nº
200/67, e visa sobretudo a transferência temporária e transitória do poder de decisão das
autoridades superiores para seus subordinados, permitindo maior dinamismo e desconcentração na
atividade administrativa; e

e )  Controle – Previsto no art. 13, decorre da hierarquia, e visa permitir o acompanhamento
ordenado e sistematizado da execução de planos e programas, pelos órgãos e chefias que integram
a estrutura administrativa nos níveis mais elevados da estrutura.

Esse modelo da Administração federal, em face do princípio da simetria, irradia­se e norteia a
formação da Administração direta de Estados­membros, do Distrito Federal e dos Municípios,
conforme se observa no caput dos artigos 25, 29 e 32, todos da Constituição Federal.3 Cumpre
salientar que, mesmo não sendo cogente aos demais entes federativos, o Decreto­Lei nº 200/67
que trata da Reforma Administrativa da União, o modelo federal acaba sendo utilizado como
modelo de organização administrativa de Estados e Municípios.

3.5.1.5 Administração direta estadual

Como já referido, segue o mesmo modelo, com o Gabinete do Governador na condição de chefe do
Executivo, contando com o auxílio de Secretários de Estado, conforme dispõem, por exemplo, os
artigos 37, 47, II, e 51, todos da Constituição de São Paulo.

A estruturação posterior do Gabinete do Governador, que tem como seu titular o próprio
governador, com eleição direta e mandato de quatro anos, foi estabelecida pelo art. 28 da
Constituição Federal, com redação dada pela EC nº 16, de 4 de junho de 1998. As datas para a
realização das eleições foram estabelecidas pelo mesmo artigo.

No tocante às Secretarias Estaduais, o tratamento é semelhante ao oferecido aos Ministérios,
tendo como seus titulares os secretários de Estado, que contam com auxílio e assessoramento de

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diversos órgãos para a realização das atribuições de sua competência.

3.5.1.6 Administração direta municipal

O Brasil é um dos poucos países no mundo que insere como pessoa política e jurídica na
organização estatal a figura do Município, conforme o disposto no art. 1º da Constituição Federal,
reconhecendo sua existência e outorgando­lhe autonomia para editar sua Lei Orgânica Municipal,
obedecidos os princípios constitucionais, como se observa no art. 29, com redação modificada pela
EC nº 1/92.

Com o tratamento que os Municípios recebem constitucionalmente, impõe­se como resultado final
que eles são pessoa política autônoma, do mesmo modo que os demais entes políticos (a União e
os Estados) (ISERN. Controle de constitucionalidade por meio do veto municipal, p. 162).

Autonomia, que difere de soberania, constitui­se na “capacidade conferida a certos entes para
legislarem sobre temas de seu interesse, através de autoridades próprias” (TEMER. Elementos de
direito constitucional, 17. ed., p. 105).

Pedro Lenza (Direito constitucional esquematizado, p. 185) indica, de mandamentos constitucionais
expressos, os aspectos relevantes da autonomia municipal, como se observa a seguir:

a) Auto­organização – Art. 29, caput, com a edição de lei orgânica;

b) Autogoverno – Eleição direta de prefeitos, vice­prefeito e vereadores, conforme se observa nos
incisos do art. 29 da CF;

c )  Autoadministração  e  autolegislação – O art. 30 da CF estabelece as competências tanto
legislativa como administrativa.

A chefia do Executivo é outorgada ao prefeito municipal, que também recebe a competência de
promover a direção superior da Administração, também sendo escolhido politicamente por meio de
eleição direta, para um mandato de quatro anos, conforme dispõe o art. 29, I, da Constituição
Federal.

Os auxiliares dos prefeitos também são titulares de órgãos, objetivando uma divisão racional do
trabalho, que dependerá do tamanho e da receita do Município para a criação de secretarias,
diretorias, submetidas à hierarquia para uma atuação organizada e coordenada pela Administração
Superior.

Ressalte­se que, quanto maior o Município, mais complexa sua estrutura administrativa, inclusive
com a criação de Secretarias Municipais, cujos titulares são os secretários municipais.

Nos Municípios de menor porte e, por conseguinte, com menos recursos, a estrutura orgânica é
simplificada, contando com assessorias e setores específicos para a realização das competências
municipais.

3.5.2 Administração indireta brasileira

A Administração direta ou centralizada, em dado momento, torna­se insuficiente para executar
suas atribuições.

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Como solução, recorre­se à chamada descentralização administrativa,   q u e   s e   c o n s t i t u i   n a
transferência da gestão de atividade pública para entidade pública ou privada diversa da pessoa
jurídico­política instituidora (União, Estado, Município ou Distrito Federal).

Ocorre mediante lei, quando determinadas competências são transferidas a outras pessoas
jurídicas, que podem ser de Direito Público (autarquias e fundações de Direito Público) ou de
Direito Privado (empresas públicas e sociedades de economia mista), sem embargo de não se
submeterem inteiramente a esse regime jurídico (FIGUEIREDO. Curso de direito administrativo, p.
61).

Saliente­se que, na descentralização mediante determinação legal, é criada uma entidade, dotada
de personalidade jurídica própria, atuando por sua conta e risco.

Com a edição do Decreto­Lei nº 200/67, recepcionado pela Carta de 1988, a descentralização
administrativa no Brasil, ao menos em nível federal, teve positivada a nomenclatura, sem,
contudo, se conceituar Administração indireta, estabelecendo, no art. 4º, II, que ela compreende
“as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: autarquias,
empresas públicas; sociedades de economia mista, fundações públicas”.

A doutrina, por sua vez, cumprindo seu papel no estudo e no desenvolvimento da ciência do
Direito, busca definir Administração indireta abrangendo vários aspectos, devendo­se entendê­la
como “a realização de serviços públicos através de entidades criadas pelo Estado, para tais
desempenhos” (MUKAI. Direito administrativo sistematizado, p. 27).

A expressão entidade, nos termos da Lei nº 9.784/99, significa unidade de atuação dotada de
personalidade jurídica, submetida tanto ao regime de Direito Público como ao de Direito Privado,
abrangendo as entidades autárquicas, as fundacionais, as empresariais e as paraestatais.

Tal situação é amplamente diversa da que ocorre no processo de desconcentração, ou seja, no
modelo denominado Administração direta, em que se verifica a atribuição da execução dos serviços
públicos a estruturas internas da própria entidade estatal, dotada de capacidade política (União,
Estado, Município e Distrito Federal).

Como decorrência, a atuação dessas estruturas, denominadas órgãos, dá­se em nome da pessoa
jurídica de Direito Público interno, apenas e tão somente representada pelo referido órgão.

Ressalte­se que, para a atuação dos órgãos da Administração direta ocorrer de forma sistêmica,
coordenada e organizada, todos os órgãos devem submeter­se a rígida hierarquia.

3.5.2.1 Características gerais das entidades da Administração indireta brasileira

Antes de abordar as espécies de entidades da Administração indireta brasileira, visando simplificar
a compreensão, parece mais adequado traçar um quadro contendo características comuns a todas
as espécies.

Como primeiro aspecto ante a previsão contida no art. 37, XIX, da Constituição, exige­se lei
ordinária específica quer para sua criação, quer para autorizar sua instituição, como também, em
atendimento ao paralelismo jurídico, para extinguir ou autorizar sua extinção há necessidade de
lei, não se admitindo que essa decisão dê­se pela prática de mero ato administrativo.

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Esse aspecto busca atender ao princípio da legalidade regente das ações administrativas. A
outorga, ou seja, a transferência da competência da administração centralizada para a entidade
descentralizada dá­se de acordo com a lei, que estabelecerá os contornos e os limites dessa
transferência para a execução do serviço público.

O texto legal instituidor ou autorizador da criação das entidades referidas também estabelece a
atividade para a qual são destinadas, consagrando o princípio da especialidade, não podendo elas
escolher livremente as atribuições que preferem desempenhar.

Quando a entidade da Administração indireta ingressa no mundo jurídico, o faz dotada de
personalidade própria, atuando nos e executando os serviços a ela destinados por lei, em seu
próprio nome e por seus meios materiais, gozando de capacidade de autoadministração e receita
própria.

No que tange à receita, pouco importa se é auferida como decorrência de sua atividade ou de mera
transferência do orçamento do ente estatal, pois, após a remessa dos recursos, tem a entidade
liberdade para efetuar o gasto, é claro, sempre tendo em vista a legislação incidente sobre a
atividade e mesmo sua finalidade.

Na descentralização administrativa inexiste subordinação hierárquica entre a pessoa jurídica
incumbida do serviço público e a pessoa política instituidora.

Apesar dessa previsão, não há independência da entidade autônoma, submete­se ela a um
processo de controle por parte da entidade estatal que a criou, visando estabelecer diretrizes
semelhantes às da Administração direta ou centralizada, como também em relação à finalidade
para a qual foi criada, e no que tange aos limites legais, sendo tal sistema denominado controle
finalístico.

No âmbito federal, é expressamente previsto no art. 26 do Decreto­Lei nº 200/67, também
chamado de supervisão ministerial, por ser realizado pelo Ministério indicado em lei, ressaltando
ainda que, referido dispositivo indica as ações admitidas na supervisão.

Já no que se refere à Administração indireta de Estados e Municípios, em regra tem­se verificado
esta vinculação e consequente supervisão realizada pelo Gabinete do Chefe do Executivo, quer
governadores, quer prefeitos.

Esse controle contrapõe­se à hierarquia, pois somente incide somente após a prática dos atos, por
meio de verificação finalística das atividades da entidade.

Tais entidades submetem­se ao controle externo realizado pelo Tribunal de Contas para a tomada
de contas, e seus atos encontram­se submetidos a controle judicial.

Em relação a danos causados por seus agentes, a responsabilidade do ente estatal será subsidiária,
ou seja, após exauridas as condições das entidades de suportarem as despesas, o Estado será
responsabilizado.

3.5.2.2 Espécies de entidades da Administração indireta brasileira

Quanto às espécies de entidades da Administração indireta, destacam­se:

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a) Autarquias

Segundo a definição legal contida no art. 5, I, do Decreto­Lei nº 200/67, constituem­se pessoas
jurídicas de Direito Público, para a realização de atividades, obras e serviços do ente estatal que as
criou, podendo realizar atividades educacionais, previdenciárias, ou qualquer outra.

Ante a outorga da competência estatal a entidade autárquica, esta passa a exercitar competência
específica, eis que foi criada com área de atuação preestabelecida em lei.

Gozam de autonomia administrativa e financeira, submetidas apenas ao controle finalístico. São
exemplos o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), a Superintendência de Controle de
Endemias do Estado de São Paulo (Sucen), o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade),
o Banco Central (Bacen), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais (Ibama).

O Banco Central do Brasil constitui­se em autarquia de regime especial ante as atribuições que
desempenha, inclusive emissão de moeda, conforme o art. 21, VII, da Constituição, além de
fiscalizar as atividades das instituições financeiras. Tem­se ainda como exemplos de autarquias de
regime especial, as três universidades públicas constituídas e mantidas pelo Estado de São Paulo,
quais sejam a Universidade de São Paulo (USP), a Universidade Campinas (UNICAMP) e a
Universidade Estadual Paulista (UNESP) — em plena conformidade com o que dispõe o art. 207 da
Constituição Federal

Como decorrência do regime de Direito Público pode­se elencar como características gerais das
autarquias:

­ Seus atos têm natureza administrativa — portanto, submetidos ao regime jurídico­
administrativo;

­ Adquirem personalidade jurídica com a edição da lei que as cria, sendo necessários,
posteriormente, apenas registros de natureza administrativa;

­ A criação de quadro de pessoal e de respectivos cargos deverá necessariamente atender ao
princípio da reserva legal;

­ Recrutamento de pessoal mediante concurso público conforme art. 37, II, da Carta;

­ No que tange ao regime jurídico de seus servidores, devem ser submetidos ao regime jurídico
único, ou seja, o estatuário (vide Capítulo 11, seção 11.4);

­ Procedimentos financeiros submetidos às regras da Lei de Finanças Públicas, a Lei nº 4.320/64;

­ Seus contratos são de natureza administrativa e, portanto, precedidos de licitação;

­ Seus bens são inalienáveis, imprescritíveis, e impenhoráveis — artigos 100 e 102 do CC e art.
100 da CF, respectivamente. Quanto aos bens das autarquias da União, conforme as regras do art.
17 da Lei nº 8.666/93, podem ser transferidos, ante a alteração promovida pela Lei nº 11.196, de
21 de novembro de 2005. No tocante a este dispositivo, algumas alíneas só têm aplicação em
relação aos bens da União conforme medida liminar concedida na ADI nº 927;4

­ Suas decisões apresentam caráter final, não sendo passíveis de tutela pelos órgãos da

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Administração direta;

­ Não se submetem a falência;

­ Gozam de imunidade quanto a impostos nos termos do art. 150, §2º, da Constituição Federal;

­ Submetem­se ao regime de responsabilidade objetiva em face do que dispõe o art. 37, §6º, da
CF. Exauridas as condições destas ou, mesmo na extinção, havendo dano causado a terceiros, o
ente federativo responderá subsidiariamente;

­ Em juízo, gozam das mesmas prerrogativas que o ente estatal, recebendo o mesmo tratamento
que a Fazenda Pública, para cujos detalhes remete­se o leitor ao Capítulo 15, subseção 15.5.7;

­ Quanto à indenização devida pelas autarquias, nos termos do que dispõe o art. 1º­C da Lei nº
9.494/97, prescrevem em cinco anos;

­ Relativamente aos débitos decorrentes de ações judiciais, as regras são aquelas aplicáveis à
Administração centralizada, ou seja, o regime de precatórios,5 tratado no Capítulo 15, subseção
15.5.7.5.

a.1) Agências reguladoras

Tendo a economia mundial na década de 1990 passado por grandes transformações em decorrência
da globalização, associada à ideia de redução do tamanho do Estado, uma série de atividades
econômicas e industriais até então reservadas a entes estatais passaram a executadas pela
iniciativa privada.

Um novo papel foi atribuído ao Estado, sendo­lhe reservadas funções de planejamento,
regulamentação e fiscalização dos serviços públicos agora realizados por empresas concessionárias.

Surge assim, no campo do Direito Administrativo brasileiro, a figura das autarquias de regime
especial, que nascem dotadas de prerrogativas especiais, e de maior autonomia se comparadas
com o modelo tradicional.

Dentre elas estão as agências reguladoras, cujo modelo é inspirado nos Estados Unidos e na
Inglaterra, sendo criadas com competência específica de regulamentar, controlar e fiscalizar a
prestação de serviços públicos e as atividades econômicas transferidas à iniciativa privada.

Elas assumiram o papel de poder concedente na delegação dos serviços com a Lei nº 8.987/95,
como também o controle de atividades elencadas no art. 177 da Carta, que são reservadas ao
monopólio da União, salientando­se porém, o papel de concedente do serviço publico, não
integrando porém, a relação entre concessionários e usuários do serviço, portanto, incabível
integrar eventuais demandas eis que, inexiste relação contratual da agência reguladora e
usuário.6

Cumpre ressaltar que tal modelo poderá ser adotado pelos Estados e Municípios.

Diante da peculiaridade das atribuições, são­lhes outorgadas prerrogativas que as demais
autarquias não gozam, e por isso a denominação de autarquias de regime especial.
Exemplificativamente, pode­se elencar:

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­ A iniciativa do projetos de lei criando agências reguladoras é privativa do Chefe do Poder
Executivo, nos termos do que dispõe o art. 84, II, c/c art. 61, §1º, II, “e”, ambos da Constituição
Federal;

­ São dotadas de poder normativo para regulamentar a execução dos serviços delegados que se
encontram sob sua fiscalização, editando as normas necessárias e de atendimento obrigatório pelos
delegatários de serviços públicos;7 8

­ Exercitam poder de polícia e, portanto, admite­se a cobrança de taxas pela prestação de serviços
que realizam;

­ Podem celebrar contratos de delegação de serviços públicos;

­ Possuem maior autonomia que as demais autarquias;

­ Seus servidores são ocupantes de cargos públicos, sujeitos, portanto, ao regime estatutário,
conforme já decidiu o STF no julgamento da ADI nº 2.310;9

­ A investidura nos cargos de dirigentes dá­se condicionada à autorização do Senado Federal,
conforme preceitua a combinação dos artigos 84, XIV, e 52, III, “f”, ambos da Constituição, com o
art. 5º da Lei nº 9.986/2000;

­ Para assegurar um mínimo de independência nas decisões, os dirigentes gozam de estabilidade,
eis que exercem mandato fixo, e o afastamento se dá somente nas hipóteses previstas em lei,
vedada substituição discricionária pelo chefe do Executivo ou titular do órgão a que se vinculam; e

­ Em relação aos dirigentes, encerrado o mandato, encontram­se submetidos à denominada
“quarentena” remunerada, nos termos do art. 8º da Lei nº 9.986/2000, não podendo, durante esse
período, atuar no serviço público ou mesmo na iniciativa privada, no setor em que exerciam o
controle, fiscalização ou regulamentação.

Entre as agências reguladoras existentes no Brasil, pode­se citar a Agência Nacional de Energia
Elétrica – Aneel (Lei nº 9.427/96); Agência Nacional do Petróleo – ANP (Lei nº 9.478/97); Agência
Nacional de Telecomunicações – Anatel (Lei nº 9.472/97); e Agência Nacional de Águas – ANA (Lei
nº 9.984/2000).

Apesar de possuir essas características e de exercer papel similar, a Comissão de Valores
Mobiliários, hoje tratada pela Lei nº 10.411/2002, e que se constitui em entidade autárquica
independente, com seus dirigentes tendo mandato fixo, gozando de estabilidade, e dando­se a
investidura especial mediante aprovação pelo Senado Federal e, ainda, dispondo de autonomia
financeira e administrativa, não recebeu essa denominação, permanecendo a nomenclatura
originária.

a.2) Associação pública

A Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, regulamentada pelo Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de
2007, dispõe sobre normas gerais para os entes públicos contratarem consórcios públicos para
realização de objetivos de interesse comum, dotando­os de personalidade jurídica tanto de Direito
Público como de Direito Privado.

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São constituídas visando a execução de obras e serviços de interesse comum dos partícipes, com
base no conceito de que a união de esforços técnicos e financeiros diminui o desembolso de
recursos individualmente em relação a cada partícipe.

Quanto aos serviços de saúde, quando delegada prestação a consórcios públicos, estarão
submetidos às normas reguladoras do Sistema Único de Saúde (SUS), nos termos do art. 1º, §2º,
da Lei nº 11.107/2005.

Em face do art. 1º, caput, da Lei dos Consórcios Públicos (Lei nº 11.107/2005), apenas as pessoas
constitucionais podem constituir consórcios, sendo os dotados de personalidade jurídica de direito
publico, denominados de associação pública e, por expressa previsão legal, integrantes da
Administração indireta de todos os entes consorciados (art. 6º, §1º, da Lei nº 11.107/2005).

Nos termos do art. 41 do Código Civil, com redação alterada pela Lei nº 11.017/2005, constituem­
se em espécie do gênero autarquia.

A aquisição de personalidade jurídica de Direito Público pelos consórcios dá­se com edição das leis
de ratificação do protocolo de intenções em cada ente consorciado.

A alteração da composição dos partícipes, ou a extinção de contrato de consórcio público,
dependerá de aprovação da Assembleia Geral, o órgão máximo da entidade, ratificada mediante lei
editada por todos os entes consorciados.

A partir do art. 11, §2º, da Lei nº 11.107/2005, mesmo diante da retirada de entes consorciados
ou a extinção do consórcio público, as obrigações já constituídas não serão prejudicadas, inclusive
os contratos de programa, cuja extinção dependerá do prévio pagamento das indenizações devidas.

Diversamente do tratamento dado às entidades da Administração indireta pelo art. 37, XIX, da CF,
a lei constitutiva não tem o condão de estabelecer obrigações aos consórcios.

O consórcio público e os entes consorciados somente vão obrigar­se com a celebração de contrato
de programa, instrumento instituído pelo caput do art. 13 da Lei de Consórcios Públicos.

Estas contratações podem ser celebradas tanto pela Administração direta quanto pela indireta dos
entes da Federação consorciados, sendo dispensável a licitação ante o art. 24, XXVI, do Estatuto
das Licitações.

Nos termos do art. 1º, §1º, da Lei nº 11.107/2005, desde que haja expressa previsão no
instrumento constitutivo, terão como renda:

­ Auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do
governo;

­ Cobrança e arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso
ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados, ou, mediante autorização específica,
pelo ente da Federação consorciado;

­ Recebimento das importâncias consignadas no contrato de rateio, formalizado em cada exercício
financeiro.

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A transferência de recursos dos entes consorciados dá­se mediante expressa previsão no contrato
de rateio, com vigência coincidente com o exercício financeiro.

Ainda que revestidos de personalidade jurídica de Direito Privado, observarão as normas de Direito
Público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, admissão de pessoal e à
prestação de contas. A atividade financeira encontra­se submetida à Lei de Finanças Públicas (Lei
nº 4.320/64) e suas alterações posteriores.

No que tange às normas gerais de consolidação das contas dos consórcios, ficaram reservadas à
Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, ante o art. 40, II, do Decreto nº
6.017/2007.

Independentemente de previsão de contrato de consórcio, ante autorização legal contida no art.
8º, §4º, da Lei dos Consórcios, os entes consorciados, ou aqueles com eles conveniados, poderão
ceder aos consórcios públicos, servidores, na forma e nas condições da legislação de cada um.

A regra para pessoal próprio dos consórcios é a de empregos públicos, cuja criação depende de
previsão do contrato de consórcio público que lhe fixe a forma e os requisitos de provimento e a
sua respectiva remuneração, inclusive quanto a adicionais, gratificações, e quaisquer outras
parcelas remuneratórias ou de caráter indenizatório.

Nesse aspecto, de regime jurídico regente das relações com seu pessoal, substancial alteração
decorre da natureza autárquica das associações públicas: ante a suspensão da eficácia da alteração
promovida pela Emenda Constitucional nº 19/98, e a vigência do art. 39, caput, original da Carta,
devem ser submetidos ao regime jurídico único, ou seja, o estatutário.

Nos termos do art. 9º, parágrafo único, da Lei nº 11.0107/2005, estão sujeitos à fiscalização
contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do
chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade,
legitimidade e economicidade das despesas, dos atos, dos contratos e da renúncia de receitas, sem
prejuízo do controle externo a ser exercido em decorrência de cada um dos contratos de rateio.

a.3) Agências executivas

Também de concepção estrangeira, materializaram­se entre nós com a edição da Lei nº 9.649/98,
tendo sido regulamentadas pelo Decreto nº 2.478/98.

Não são novas pessoas jurídicas, mas, sim, mera qualificação que poderá recair sobre autarquias
ou fundações preexistentes e que, preenchendo requisitos contidos na Lei nº 9.469/98 (art. 51, I e
II), tenha sua finalidade na melhoria da eficiência e da redução de custos. Esse reconhecimento
materializa­se mediante decreto, outorgando o título de agência executiva do Ministério
supervisor.

Atuam mediante contrato de gestão celebrado com o Ministério supervisor, em que há a prestação
de serviços, mediante plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento, sendo, para tanto,
remuneradas por recursos orçamentários do Ministério contratante.

Cumpre observar que o status decorrente dessa classificação não é permanente, podendo ser
extinto com o término do contrato de gestão, com o retorno à condição de autarquia ou fundação,

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mediante a edição de Decreto específico.

O   t í t u l o   d e  agência executiva concede à entidade, autarquia ou fundação maior autonomia
gerencial e orçamentária em troca da fixação de metas de desempenho a serem cumpridas,
conforme dispõe o art. 37, §8º, da CF.

Inexiste vedação em relação à adoção desse modelo pelos Estados e Municípios, aspecto que
permite sua adoção na hipótese de haver legislação prevendo sua existência e seu
condicionamento.

b) Fundações

Têm sua constituição autorizada por lei específica e, ainda, pela destinação de um patrimônio
próprio para fins de executar determinados fins, podendo ser dotadas de personalidade jurídica
tanto de Direito Público como de Direito Privado, dependendo de expressa previsão na lei que as
institui, eis que esta não apenas autoriza o ente estatal a instituí­las, devendo, ainda, indicar a
área de atuação que, via de regra, recai sobre Saúde, Educação, Cultura, Assistência Social.

Nesse sentido, “trata­se da personificação de uma finalidade” (MARINELA. Direito administrativo, p.
99).

A aquisição de personalidade jurídica, se de Direito Privado, conforme prevê o art. 5º, §3º, do
Decreto­Lei nº 200/67, dá­se apenas com os necessários registros junto a Cartório de Registro
Civil de Pessoas Jurídicas. O referido dispositivo vai além, ao afastar a incidência das disposições do
Código Civil quanto às fundações. Assim, independentemente de seu regime, público ou privado,
não são controladas pelo Ministério Público, mas, sim, pelo ente público instituidor.

Em sendo dotadas de personalidade jurídica de Direito Público, gozam dos mesmos privilégios
elencados para as autarquias.

Independentemente da natureza, pública ou privada, caracterizam­se por:

­ Constituírem um patrimônio afetado a uma finalidade, no caso, sempre pública;

­ Atuarem apenas na área social, de educação, saúde, cultura, assistência social, sendo­lhes
vedada a atuação na área econômica;

­ Sujeitarem­se ao controle por parte da Administração direta instituidora;

­ Gozarem de imunidade tributária no tocante a impostos incidentes sobre patrimônio, renda e
serviços vinculados a suas finalidades essenciais ou delas decorrentes, conforme prevê o art. 150,
§2º, da CF.

São exemplos de fundações mantidas pelo Poder Público: Fundação Nacional de Saúde (Funasa),
Fundação Padre Anchieta/SP, mantenedora da Rádio e TV Educativa de São Paulo, Fundação Casa,
entre outras.

Assiste­se, na doutrina, a críticas das mais relevantes quanto à possibilidade de instituição de
fundações pela Administração.

Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 169, 172) ressalta

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que, se públicas ou privadas, em nada se diferenciam das autarquias e, ainda, que, se constituídas
sob a égide de regime de Direito Privado, nada mais são que mera tentativa de fugir dos controles
rigorosos do regime de Direito Público, e também gozando de alguns privilégios.

Maria Silvia Zanella Di Pietro (Direito administrativo, 15. ed., p. 372) corrobora a crítica ao
reconhecer que, se submetidas a regime de Direito Público, como no caso das universidades
públicas, passam a constituir as denominadas autarquias fundacionais.10

c) Sociedade de economia mista

Nos termos do art. 173, §1º, II, CF, constitui­se em pessoa jurídica de Direito Privado, adquirindo
personalidade jurídica a partir dos registros em cartórios e órgãos competentes, sob a forma de
sociedade anônima e contando com a participação de recursos privados. No âmbito
infraconstitucional, verifica­se sua definição no art. 5º, III, do Decreto­Lei nº 200/67.

Nesta associação de capitais, para que possa assumir a condição de sociedade de economia mista, o
controle acionário deverá ser necessariamente do Poder Público, quer de entes estatais, quer de
entidades da Administração indireta.

Quanto à finalidade, é a mesma da Administração, ou seja, o atendimento ao interesse público.

Quanto à atividade, poderá executar serviço público com característica empresarial citando­se
como exemplo a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp), ou mesmo
atividade econômica relevante, podendo­se citar, exemplificativamente, a Petrobras, e o Banco do
Brasil.

Ante sua natureza, “a sociedade de economia mista, dotada de personalidade jurídica de direito
privado, integrante da administração pública indireta, não possui prazo em dobro para recorrer
porque não integra o conceito de Fazenda Pública. Inaplicabilidade do art. 188 do CPC”.11

No que tange à competência para julgar os litígios em que estiverem presentes essas empresas
vinculadas à União, pertence à Justiça Estadual, conforme o que dispõe a Súmula nº 556 do
Supremo Tribunal Federal. Ressalte­se que, em havendo interesse da União, e esta intervindo no
processo na condição de opoente ou assistente, desloca­se o foro para a Justiça Federal, nos
termos da Súmula nº 517 também do STF.

d) Empresa pública

Nos termos do previsto no art. 173, §1º, II, da CF, constitui­se em pessoa jurídica de Direito
Privado, adquirindo personalidade jurídica com seu registro em cartórios e demais órgãos, e pode
ser revestida por quaisquer das formas societárias admitidas na atividade empresarial. Há definição
legal contida no art. 5º, II, do Decreto­Lei nº 200/67.

Não cumprem atividades típicas do Poder Público, porém atuam realizando atividades econômicas
em que a Administração tenha interesse, podendo­se concluir que a sua finalidade é a mesma da
Administração, ou seja, o atendimento ao interesse público.

Seu capital é inteiramente público, admitida a participação de mais de um ente ou entidade pública
em sua composição.

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Em relação a suas atividades, podem abranger:

­ Serviço público, com característica empresarial, verificando­se como exemplos os Correios, a
Sabesp e a Infraero, entre outras;

­ Exercer atividade econômica relevante, quer na ótica de as contingências levarem à intervenção
estatal na atividade, como também por mera conveniência administrativa sendo exemplos desta o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), a Caixa Econômica Federal, a
Radiobrás, entre outros.

A diferença entre a natureza das atividades executadas pela empresa pública enseja tratamento
diferenciado, pois nossas Cortes já decidiram que “empresa pública cuja prestação de serviços
públicos é obrigatória e exclusiva do estado e, conforme entendimento do STF, deve ser
equiparada à Fazenda Pública e receber tratamento diferente daquele que é destinado às empresas
públicas que exploram atividade econômica”.

Continuando nesta mesma linha, ou seja, de equiparação à Fazenda Pública das empresas públicas
prestadoras de serviço publico o Supremo Tribunal Federal já deixou assentado que a Infraero
“está abrangida pela imunidade tributária recíproca, prevista no art. 150, VI, a, da CF (...) e haja
vista tratar­se de empresa pública federal que tem por atividade­fim prestar serviços de infra­
estrutura aeroportuária, mediante outorga da União, a quem constitucionalmente deferido, em
regime de monopólio, tal encargo”.12 No mesmo sentido já acolheu a tese de imunidade tributária
em relação à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT),13 e a impenhorabilidade dos bens
desta.14

É de se ressaltar ainda que, relativamente a empresas públicas, o foro competente daquelas
vinculadas à União é a Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, da Constituição.

3.5.2.3 Características comuns entre as empresas públicas e sociedades de economia mista

É possível perceber a existência de características semelhantes entre as sociedades de economia
mista e as empresas públicas, e a seguir são verificadas situações comuns a ambas:

­ Quando exploradoras de atividade econômica, deverão cumprir duas condições contidas no caput
do art. 173 da CF, ou seja, o atendimento a relevante interesse público ou à segurança nacional;

­ São criadas mediante expressa previsão legal autorizadora, nos termos do art. 37, XIX, da
Constituição, como também, para extinção, deverá necessariamente haver autorização legal
específica;

­ Também em decorrência de expressa previsão constitucional contida no art. 37, XX, a criação de
subsidiárias das empresas públicas e de sociedades de economia mista como também, a
participação acionária destas em outras empresas privadas, depende de previsão legal;

­ Adquirem personalidade jurídica mediante registro no órgão competente, podendo ser o Cartório
de Registro de Pessoas Jurídicas se de natureza civil, e a Junta Comercial se apresentarem
natureza empresarial;

­ Submetem­se ao regime jurídico de Direito Privado, ante o disposto no art. 173, §1º, da
Constituição. Aqui impõe uma observação relevante, pois, se forem prestadoras de serviço público,

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não há apenas a incidência de regras de Direito Privado, mas também de Direito Público, ensejando
o chamado regime híbrido, com a mistura de regras principalmente em razão dos aspectos
relativos a serviços públicos.15 Já se destinadas exclusivamente à atividade econômica, o regime
será exclusivamente de Direito Privado;16

­ A partir de decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI nº 1.717,17 somente poderão atuar em
atividades econômicas ou de prestação de serviço público, não podendo exercitar o denominado
poder de polícia administrativa;

­ Seus empregados são celetistas admitidos mediante concurso público conforme o art. 37, II, da
Carta, ressaltando­se que, nos termos da Sumula nº 390 do Tribunal Superior do Trabalho, não
gozam de estabilidade,18 e a sua dispensa pode dar­se imotivadamente, conforme Orientação
Jurisprudencial também da Corte Trabalhista, SDI­1 nº 247/2001;

­ Ante o disposto no art. 173, §1º, II, também da Constituição, em exercendo atividade econômica
ou empresarial, suas relações contratuais serão regidas pelo Direito Privado e, portanto, seus
contratos relativos à atividade­fim não possuem natureza administrativa, estando sujeitas à
tributação, eis que não gozam de privilégios fiscais. Quando prestadoras de serviços públicos, seus
contratos têm natureza administrativa e, por isso, são precedidos de licitação, como no caso dos já
referidos Correios e Sabesp;

­ Quando prestadoras de serviços públicos, no tocante ao patrimônio, apesar de sua constituição
dar­se mediante bens privados pela natureza jurídica de seus possuidores, é de se notar que
aquele que se encontra vinculado à prestação dos serviços públicos, conforme já decidiu o STF no
RE nº 220.906,19 torna­se um patrimônio impenhorável, por se submeter ao princípio da
continuidade do serviço público;

­ Também é de ressaltar que, relativamente à atuação nas áreas empresarial e econômica,
submetem­se à responsabilização subjetiva, regida pelo Código Civil, enquanto, se prestadoras de
serviços públicos, nos estritos termos do art. 37, §6º, da CF, são responsabilizadas
objetivamente;20

­ A questão da falência das empresas públicas e das sociedades de economia mista, a Lei nº
11.101/2005, que instituiu novo tratamento à falência no Direito brasileiro, em seu art. 2, I,
expressamente afasta a possibilidade de decretação de falência de ambas, independentemente da
atividade realizada (serviço público ou empresarial).

­ Apesar de submetidas a regras de Direito Privado, alguns mandamentos constitucionais próprios
do regime de Direito Público, a seguir elencados, são aplicáveis a ambas: art. 5, LXXIII; art. 37,
caput, II, XVII e XIX; art. 49, X; art. 71, II, III e IV; e art. 169, §1º;

­ Submetem­se a supervisão ministerial como também ao controle externo realizado pelo
Legislativo e pelo Tribunal de Contas competente, além do controle judicial de seus atos.

3.5.2.4 Entidades de cooperação com a Administração

Também denominadas entidades do  terceiro setor, constituem­se em pessoas jurídicas, portanto,
atuando em nome próprio, por sua conta e risco, que agem em colaboração ou cooperação com o
Estado em atividades de interesse público, ressaltando­se que não integram a Administração,

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apenas atuam paralelamente a ela.

Caracterizam­se por serem regidas por regra de Direito Privado, não sendo dotadas de finalidade
lucrativa; viabilizam serviços que integram os interesses do Estado sem, contudo, constituírem
serviços exclusivos deste.

Ante a área de atuação de interesse coletivo e desde que preencham os requisitos previstos na Lei
nº 9.637, de 15 de maio de 1998, habilitam­se a receber incentivos econômicos oficiais para
continuar o atendimento a que se dispõem, o que as sujeita ao controle da Administração
concedente, como também dos Tribunais de Contas, nos termos do art. 70, parágrafo único, da
Constituição Federal.

No tocante à prestação de contas, observe­se decisão do Tribunal de Contas da União no sentido de
determinar ao Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome que encaminhe, no prazo
de 60 dias, plano de trabalho que mostre as medidas que serão implementadas para verificar os
critérios de elegibilidade das ONGs que recebem recursos públicos provenientes dos convênios do
Ministério com outras ONGs.

Além disso, o Ministério deverá fiscalizar os convênios para verificar a veracidade dos
comprovantes de despesas e a realização dos eventos pelas ONGs envolvidas. A Corte de Contas
também determinou que, ao celebrar compromissos com transferência de recursos financeiros, o
MDS observe e analise os custos para que os recursos envolvidos sejam compatíveis com o seu
objeto, sem permitir transferência de valores insuficientes ou excessiva.21

Integram essa categoria de organizações colaboracionistas do Estado os serviços sociais
autônomos, as fundações de apoio, as Organizações Sociais (OS) e as Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público (Oscip).

a) Serviços sociais autônomos

São instituídos mediante edição de lei, dotados de personalidade jurídica de Direito Privado, sem
finalidade lucrativa, e objetivam oferecer assistência ou ensino a categorias ou grupos sociais,
tendo como fonte de recursos dotações orçamentárias do ente instituidor ou contribuições
parafiscais.

Suas contratações, ante a Decisão nº 907/97 do Tribunal de Contas da União (DOU, 7 ago. 1998),
não se subordinam aos ditames do Estatuto Nacional das Licitações, mas, sim, a regulamentos
próprios.

Seus trabalhadores são celetistas, e, juntamente com seus dirigentes, são equiparados a servidores
públicos para fins de incidência da Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) e do
Código Penal, nos termos do art. 327.

Por sua natureza de Direito Privado, não gozam de privilégios fiscais, administrativos ou mesmo
processuais quando em juízo, já que, nos termos da Súmula nº 516 do STF, a solução de conflitos
que envolvam esses serviços dá­se perante a Justiça Comum.

No que tange aos privilégios fiscais, poderão incidir desde que configurada a hipótese prevista no
art. 150, VI, “c”, da Constituição Federal, e assim mesmo apenas em relação a impostos, não

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abrangendo as demais espécies tributárias.

Pode­se citar como exemplo desses serviços o denominado sistema S, ou seja, o Serviço Social do
Comércio (Sesc), o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), o Serviço Social da
Indústria (Sesi) e o Serviço Social de Aprendizagem Comercial (Senac).

b) Organizações Sociais (OS)

Com a edição da Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998, ficou o Poder Executivo da União autorizado
a outorgar o título de Organização Social, desde que preencham os requisitos do art. 1º, a pessoas
jurídicas de Direito Privado, sem finalidade lucrativa e que estatutariamente destinem­se a atuar
nas áreas do ensino, pesquisa, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação ambientais,
cultura e saúde.

Entre as exigências previstas no art. 3º da lei, está que o Conselho de Administração tenha a
participação majoritária de representantes da comunidade, promovendo, assim, amplo controle
sobre os atos da diretoria executiva.

Note­se que essas são associações preexistentes e que, ao atenderem requisitos legais, habilitam­
se a receber esse título e, ainda, a prestarem serviços em colaboração com o Poder Público.

Em contrapartida, a entidade assim declarada poderá contar com transferência de recursos
orçamentários e utilizar bens públicos para prestar o serviço a que se dispõe por meio do instituto
da permissão de uso.

Para que possam assumir a realização dos serviços e utilizar recursos públicos na sua prestação,
necessitam vincular­se ao Estado, mediante a celebração, prevista no art. 5º da Lei nº 9.637/98,
de um contrato de gestão, que se constitui no instrumento de parceria com o Poder Público,
materializado em um acordo operacional entre este e a entidade privada.

O contrato de gestão estabelece as obrigações, responsabilidades e atribuições tanto do Poder
Público como da organização social, devendo submeter­se aos princípios consagrados no art. 6º,
parágrafo único, do referido diploma, como também devem integrar o instrumento: o programa de
trabalho proposto, as metas, os prazos, critérios de avaliação de desempenho, limites e critérios
para despesas, inclusive com pessoal e seus dirigentes.

Ressalte­se que, findo o prazo do contrato, descumpridas suas cláusulas ou mesmo no caso de se
deixar de preencher os requisitos que ensejaram a titulação de organização social, poderá haver a
desqualificação, condicionada à existência de processo administrativo e assegurados a ampla
defesa e o contraditório. Eventuais bens e servidores cedidos transitoriamente devem, nesta
hipótese, retornar à Administração, e a eventual restituição de valores recebidos também poderá
ocorrer, além de aplicação de sanções, conforme estabelece o art. 16 da Lei nº 9.637/98.

A Lei nº 9.648/98 inseriu o inciso XXIV no art. 24 da Lei de Licitações, dispensando a realização de
licitação para a contratação, pelo Poder Público, de organizações sociais.

Essas organizações não poderão servir para que o Poder Público promova a delegação de serviços
públicos, ante expressa determinação contida no art. 175 da Constituição, que prevê a prestação
de tais serviços diretamente ou mediante concessão ou permissão, e não mediante contrato de

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gestão.

Os Estados­membros e Municípios também poderão estabelecer tratamento semelhante a
associações civis, desde que editem leis específicas tratando do tema, pois a Lei nº 9.637/98 tem
eficácia apenas no âmbito federal, aspecto que não impede que sirva de modelo aos demais entes
federativos.

c) Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip)

Também se constitui em título outorgado pelo Poder Executivo, nos termos da Lei nº 9.790, de 23
de março de 1999, a pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituídas por
particulares, para realização de serviços de interesse público contidos no rol estabelecido no art. 3º
do texto instituidor e que admitam a fiscalização pela Administração e pelos órgãos tomadores de
contas, inclusive Tribunais de Contas.

Referido diploma legal veio a ser regulamentado pelo Decreto nº 3.100/99, e pela Portaria nº
361/99 do Ministério da Justiça.

Nos termos do art. 2º da Lei nº 9.790/99, não poderão receber a qualificação de Oscip as
instituições religiosas, sindicatos, organizações sociais, sociedades comerciais, entre outros.

Após provocação e preenchidos os requisitos estabelecidos no texto legal, fica a Administração
vinculada à outorga do título de Oscip à associação requerente.

A colaboração com o Poder Público se dá mediante a celebração de termo de parceria, criado pelo
art. 9º da Lei nº 9.790/99 e destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes para o
fomento e a execução das atividades de interesse público previstas no art. 3º da Lei, e que
estabelecerá direitos, responsabilidades e obrigações das partes signatárias.

Esse instrumento conterá, entre outras previsões, a estipulação das metas e dos resultados a
serem atingidos e os respectivos prazos de execução ou cronograma; a previsão expressa dos
critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de
resultado; e a previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu cumprimento,
estipulando item por item as categorias contábeis usadas pela organização e detalhando as
remunerações e os benefícios de pessoal a serem pagos — com recursos oriundos do ou vinculados
ao termo de parceria, a seus diretores, empregados e consultores.

d) Fundações de apoio

Também integrantes do denominado terceiro setor, são  fundações privadas, constituídas por
integrantes de comunidades universitárias ou mesmo hospitalares normalmente públicas,
objetivando colaborar com as instituições de ensino e pesquisa.

Sendo assim, são pessoas jurídicas de Direito Privado, submetidas às disposições do Código Civil,
ensejando inclusive a fiscalização pelo Ministério Público no que concerne à atuação para
atendimento aos objetivos estatutários.

Via de regra, celebram convênios e contratos com as instituições que apoiam sem que com isso
deixem de realizar outras atividades de atendimento à comunidade.

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Havendo transferência de recursos públicos da universidade ou centro de pesquisa para a fundação
como decorrência de ajustes celebrados, os contratos serão submetidos à fiscalização e execução
pelo Tribunal de Contas, como reza o art. 70, parágrafo único, da Carta.

É comum verificar­se que, além da percepção de recursos públicos, também recebem a cessão
provisória de servidores públicos e a permissão de uso de bens públicos, sempre a título de
colaboração para que possam autoadministrar­se.

Considerando sua natureza, seus trabalhadores são empregados, portanto, regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho, sem necessidade de concurso, e seus contratos são regidos por
normas de Direito Privado e prescindem de licitação prévia.

Inexistem normas gerais tratando dessa espécie de entidade de colaboração, porém, a Lei nº
8.958, de 20 de dezembro de 1994, regulamentada pelo Decreto nº 5.205, de 14 de setembro de
2004, cuida dessas relações — apenas — no âmbito federal.

O Estado de São Paulo conta com pelo menos duas fundações de destaque nacional: a Fundação
Universitária para o Vestibular (Fuvest) e a Fundação de Pesquisas Econômicas (Fipe).

3.5.2.5 Entidades fiscalizadoras de exercício profissional

Essas pessoas jurídicas são instituídas por lei, desempenhando serviço público com o objetivo único
de fiscalizar o exercício de determinadas atividades profissionais, salientando­se que, apesar de
criadas por lei, não integram a Administração indireta.22

Constituem­se em entidades de situação peculiar, podendo­se afirmar serem autarquias
corporativas profissionais, que exercem atividade pública, e sujeitas à fiscalização pelo Poder
Público.

Para atenderem a sua finalidade, exercem os poderes de polícia e disciplinar, sendo ainda dotadas
de competência tributária para fixar e recolher as contribuições dos profissionais a elas vinculados.

No tocante a admissão de pessoal, o Tribunal Superior do Trabalho já decidiu que aos Conselhos de
Fiscalização de exercício profissional não são aplicáveis as normas de pessoal das autarquias
federais vez que, trata­se de autarquias atípicas, dotadas autonomia financeira e administrativa,
contexto no qual “tais entidades não se sujeitam às normas constitucionais relativas à admissão de
pessoal mediante aprovação prévia em concurso público”.23

São exemplos os conselhos de engenharia, de medicina, de enfermagem, de psicologia e a Ordem
dos Advogados do Brasil,24 instituída pela Lei nº 8.906/94.

1 STF. ADI nº 1.275/SP, Pleno. Rel. Min. Ricardo Lewandowski. Julg. 16.5.2007. DJe, 8 jun. 2007.

2 STJ. REsp nº 946.676/CE, 1ª Turma. Rel. Min. José Delgado. Julg. 23.10.2007. 
DJ, 19 nov.
2007.

3 STF. ADI nº 3.644/RJ, Pleno. Rel. Min. Gilmar Mendes. Julg. 4.3.2009. DJe, 12 jun. 2009.

4 STF. ADI nº 927­MC/RS, Pleno. Rel. Min. Carlos Velloso. Julg. 3.11.1993. DJ, 11 nov. 1994.

5 STF. RE nº 356.711/PR, 2ª Turma. Rel. Min. Gilmar Mendes. Julg. 6.12.2005. DJ, 7 abr. 2006.

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6 STJ. REsp nº 625.767/RJ, 2ª Turma. Rel. Min. Humberto Martins. Julg. 27.5.2008. 
DJe, 5 jun.
2008.

7 STJ. REsp nº 894.442/RJ, 1ª Turma. Rel. Min. Denise Arruda. Julg. 16.10.2008. 
DJe, 5 nov.
2008.

8 Intervenção administrativa em 8 concessionárias de energia

A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) determinou (31.08), em reunião extraordinária da
Diretoria, a intervenção administrativa em oito concessionárias do grupo Rede Energia que operam
nos estados de Tocantins, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paraná e São Paulo. A decisão
considerou que o endividamento das concessionárias coloca em risco a prestação adequada dos
serviços de distribuição de eletricidade.

A intervenção tem prazo de um ano, a partir da publicação no Diário Oficial da união (DOU), e
pode ser prorrogada pela Agência. Os principais objetivos da medida foram a defesa do interesse
público, a preservação do serviço adequado aos consumidores e a gestão dos negócios das
concessionárias. A intervenção poderá ser encerrada antes do prazo estabelecido se empresas
apresentarem, em dois meses, um plano de recuperação satisfatório.

O interventor possui plenos poderes de gestão e administração sobre as operações e os ativos da
empresa. A ele caberá zelar pelo integral cumprimento de todas as disposições e obrigações
estabelecidas no respectivo contrato de concessão, em particular quanto à preservação e
quantificação dos bens reversíveis vinculados à prestação do serviço concedido.

Com a intervenção, os bens dos atuais administradores das empresas, em exercício nessas funções
nos últimos doze meses, ficam indisponíveis. Dessa forma, eles não poderão, por qualquer forma,
direta ou indireta, aliená­los ou onerá­los, até apuração e liquidação final de suas
responsabilidades.

A atribuição à ANEEL para intervir na prestação do serviço está prevista no art. 3º, inciso III, Lei
nº 9.427, de 1996, com redação dada pela Lei nº 10.848, de 2004, c/c o art. 4º, inciso XVII,
Decreto nº 2.335, de 1997, e, ainda, c/c o art. 5º da Medida Provisória nº 577, de 29 de agosto de
2012. (PG/JS). Disponível em: <http://www.interessepublico.com.br>. Acesso em: 3 set. 2012.

9 STF. ADI nº 2.310/DF. Rel. Min. Carlos Velloso. Julg. 7.12.2004. DJ, 15 dez. 2004.

10 STJ. REsp nº 204.822/RJ, 6ª Turma. Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura. Julg. 26.6.2007.
DJ, 3 set. 2007.

11 STJ. AgRg no REsp nº 655.497/RS, 1ª Turma. Rel. Min. Denise Arruda. Julg. 28.11.2006. 
DJ,
14 dez. 2006.

12 STF. RE nº 363.412­AgR/BA, 2ª Turma. Rel. Min. Celso de Mello. Julg. 7.8.2007. DJe, 19 set.
2008.

13 STF. ACO nº 765/RJ, Pleno. Rel. Min. Marco Aurélio. Rel. p/ acórdão Min. Menezes Direito. Julg.
13.5.2009. DJe, 4 set. 2009.

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14 STF. RE nº 407.099/RS, 2ª Turma. Rel. Min. Carlos Velloso. Julg. 22.6.2004. DJ, 6 ago. 2004.

15 STF. Rcl nº 8.355­MC/SE. Rel. Min. Joaquim Barbosa. Julg. 4.6.2009. DJe, 12 jun. 2009.

16 “II. Sujeitando­se a autarquia estadual, que desenvolvia atividade bancária, ao mesmo regime
de prescrição aplicável às pessoas jurídicas de direito privado, a sua extinção e sucessão pelo
Estado de Minas Gerais não implica em alteração do lapso extintivo do direito de ação dos antigos
depositantes em caderneta de poupança que vindicam expurgos inflacionários sobre seus
depósitos” (STJ. AgRg no Ag nº 1.113.989/MG, 4ª Turma. Rel. Min. Aldir Passarinho Junior. Julg.
17.3.2011. DJe, 23 mar. 2011).

17 STF. ADI nº 1.717/DF, Pleno. Rel. Min. Sydney Sanches. Julg. 7.11.2002. DJ, 28 mar. 2003.

18 STF: AI nº 468.580, 2ª Turma. Rel. Min. Ellen Gracie. Julg. 13.12.2005. DJ, 24 fev. 2006; e AI
nº 651.512­AgR/RS, 1ª Turma. Rel. Min. Ricardo Lewandowski. Julg. 5.5.2009. DJe, 5 jun. 2009.

19 STF. RE nº 220.906/DF, Pleno. Rel. Min. Maurício Corrêa. Julg. 16.11.2000. DJ, 14 nov. 2002

20 STJ. QO no REsp nº 287.599/TO, Corte Especial. Rel. Min. Humberto Gomes de Barros. Rel. p/
acórdão Min. Milton Luiz Pereira. Julg. 26.9.2002. DJ, 9 jun. 2003.

21 TCU. Acórdão nº 734/2012, Plenário. Processo TC 027.709/2010­8. Sessão de 28.3.2012.

22 TST. AIRR nº 274/2004­020­04­40.8, 7ª Turma. Rel. Min. Pedro Paulo Manus. Julg. 6.5.2009.
DEJT, 8 maio 2009.

23 TST. Processo RR­128800­69.2008.5.01.0048, 5ª Turma. Rel. João Batista Brito Pereira.

24 STF. ADI nº 3.026/DF, Pleno. Rel. Min. Eros Grau. Julg. 8.6.2006. DJ, 29 set. 2006.

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Capítulo 4

Regime Jurídico­Administrativo

4.1 Considerações gerais

Ante a ausência de codificação e a aplicação de regras positivadas esparsas, nas três esferas da
Administração Pública brasileira, em um primeiro contato, o estudante fica perplexo ante um
enorme emaranhado legislativo, extremamente confuso.

Mas essa é uma das várias facetas da ciência do Direito, que possui suas regras próprias, exibindo
um caráter absolutamente sistêmico, organizado e sem qualquer tipo de confusão.

O caráter sistêmico não é extraído apenas das regras positivadas, as quais qualquer cidadão acessa
mediante a leitura do texto legislativo. Ele é extraído de princípios que norteiam toda ação do
operador do Direito, durante a interpretação da norma, estabelecendo seus limites, seu campo de
atuação, expurgando aspectos não científicos.

Resta observar as ideias centrais que se harmonizam com e dão conteúdo lógico ao sistema
jurídico, permitindo que o intérprete possa notar e entender o sentido a organização do sistema
em que passa a atuar.

Dessa forma, o princípio jurídico é um enunciado lógico, implícito ou explícito, que, por sua grande
generalidade, ocupa posição de proeminência nos horizontes do sistema jurídico e, por isso mesmo,
vincula, de modo inexorável, o entendimento e a aplicação das normas jurídicas que com ele se
conectam. Os princípios, por sua qualidade normativa especial, dão coesão ao sistema jurídico,
exercendo excepcional fator aglutinante (RIZZATTO NUNES. O princípio constitucional da dignidade
da pessoa humana..., p. 38).

Assim, os princípios são a base, os alicerces, os fundamentos da ciência, as disposições
fundamentais que se irradiam sobre normas, compondo­lhes o espírito e servindo de critério para
sua exata compreensão, justamente por definirem a lógica e a racionalidade do sistema normativo,
no que lhe conferem a tônica e lhe dão sentido harmônico (RIZZATTO NUNES.  O princípio
constitucional da dignidade da pessoa humana..., p. 38).

A ofensa a um princípio, na verdade, não promove o descumprimento apenas de uma regra
esparsa, positivada eventualmente por circunstâncias não claras no que tange à oportunidade e à
conveniência, mas, como já afirmado, o de todo o ordenamento, uma vez que os princípios são
extraídos da própria essência da ciência em contraposição com a atividade, e acabam norteando
todas as ações do agente.

Dessa forma, a violação a princípios exige a correção da ação, que via judicial, quer perante a
própria Administração com a revisão da ação. Também decorre da violação a necessidade de
apuração da responsabilidade, que poderá abranger o âmbito penal, civil e administrativo
simultaneamente.

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Na dúvida entre norma e princípio, ou na falta da norma, é o princípio que orienta a navegação do
sistema jurídico.

São constatados a partir de estudos doutrinários, e vão influenciando na elaboração das normas e
na interpretação e integração do Direito, rejeitando, ainda, todo e qualquer valor ou conduta que
os contrariem visto que, no Estado Democrático de Direito, os princípios de direito são
considerados normas integrantes do ordenamento e não apenas e tão somente sugestões sem
eficácia jurídica.

Os princípios relativos à atividade administrativa, pela relevância enquanto instrumentos
assecuratórios da boa gestão pública, vão sendo positivados tanto na Constituição Federal como em
diplomas infraconstitucionais.

Nesse contexto, é possível concluir pela existência de um regime jurídico peculiar, restrito à
atividade administrativa, na persecução do interesse público.

Este, o regime jurídico­administrativo, constitui­se no conjunto de traços, de conotações, que
tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública em uma posição privilegiada,
vertical, na relação jurídico­administrativa, resumindo­se — o regime administrativo — a duas
palavras: prerrogativas e sujeições com a finalidade de promoção do equilíbrio entre os interesses
coletivos e individuais, ou seja, a bipolaridade da relação, envolvendo de um lado a autoridade da
Administração e de outro a liberdade do cidadão (DI PIETRO. Direito administrativo, 15. ed., p.
64).

Essas prerrogativas e restrições são esparsas sob a forma de princípios, que informam o Direito
Público, em especial o Direito Administrativo, dando a este a real dimensão dos princípios.

Há princípios extraídos da própria essência da atividade da Administração que foram
expressamente positivados no art. 37 da Constituição Federal, os chamados princípios explícitos.
Há também aqueles extraídos da essência da atividade, mas não positivados, permanecendo
princípios implícitos, tendo a mesma relevância para o sistema jurídico.

Até a Constituição de 1988, alguns eram tratados, em ardorosa argumentação da doutrina,
atuando como fonte efetiva do Direito Administrativo, e, em vista da acolhida pelos Tribunais,
tornaram­se de atendimento cogente pela Administração Pública nas três esferas.

Objetivando dar um mínimo de sistematização e uniformidade ao Direito Administrativo, a
Constituição Federal de 1988, contém capítulo específico cuidando da Administração Publica,
abrangendo os artigos 37 a 43, cujas normas são de observância obrigatória nos três níveis da
Federação, ensejando o que vem sendo denominado por parte da doutrina de Teoria Geral do
Direito Administrativo e, por outra como Teoria Geral da Administração Publica.

Desta forma, os princípios outrora doutrinários assumiram natureza constitucional, tornando
cogentes a toda Administração Pública direta e indireta de qualquer dos poderes nos três níveis,
principalmente os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A eficiência passou a integrar esse rol a partir da Emenda Constitucional nº 19, de 4.6.1998, sendo
que, anteriormente, tinha como seu principal artífice, no campo doutrinário, Hely Lopes Meirelles,
que a elencava como dever do administrador em cada ato praticado no exercício de suas

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atribuições.

Não apenas o caput do art. 37 da Constituição estabelece princípios a serem observados nas ações
administrativas, como a probidade administrativa consagrada no seu §4º; o princípio da
economicidade está contemplado no art. 70, caput.

No plano infraconstitucional, são consagrados princípios não positivados na Carta — por exemplo,
no âmbito da União, a Lei nº 9.784/99; a Constituição do Estado de São Paulo no art. 111, todos
de observância cogente à Administração Pública paulista, tanto a estadual como todas as
municipais.

Negar aplicação dos princípios seria desvirtuar a gestão dos negócios públicos, fato que levou o
legislador ordinário a tipificar como ofensa, na Lei de Improbidade Administrativa, Lei nº 8.429/92,
no art. 11, condutas que venham a ferir os princípios regentes da Administração Pública, cujo
tratamento dá­se no Capítulo 15, subseção 15.5.6.

4.2 Princípios que constituem o regime jurídico­administrativo

O s  princípios regentes da atividade administrativa e, por conseguinte, integrantes do regime
jurídico­administrativo podem ser agrupados em pelo menos dois grandes grupos: os positivados
constitucionais e os positivados na legislação infraconstitucional, e os doutrinários.

4.2.1 Princípio da legalidade

A origem do chamado Estado de Direito confunde­se, em determinado momento, com a história do
constitucionalismo, que tem seus primeiros contornos no século XIII, na Inglaterra, com o conflito
entre a aristocracia e a Coroa.

Esse conflito atinge seu ápice em 1215, com a promulgação, pelo rei João Sem Terra, da Magna
Carta, que, em seu conteúdo, estabelecia 63 limitadores do poder do soberano.

No art. 39 desse documento importante para a humanidade, encontra­se a origem do princípio da
legalidade: “Nenhum homem livre poderá ser preso, detido, privado de seus bens, posto fora da lei
ou exilado, sem julgamento de seus pares ou por disposição de lei” (grifos nossos).

Com o desenvolvimento da sociedade e o surgimento de novas necessidades, tem­se a Petição de
Direitos, em 1627; o Bill of Rights, em 1688; e o Ato de Estabelecimento, em 1701. Tais
documentos ofereciam amparo apenas à aristocracia; mas, com a evolução do homem, foram
expandindo seus efeitos e abrangendo outras camadas, sempre com o fito de limitar o poder
excessivo da Coroa.

A edição desses documentos dissemina­se pelo mundo, servindo de inspiração às revoluções tanto
na França como nos Estados Unidos, estabelecendo bases para suas respectivas Constituições.

Estas tiveram por base a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, que, em seu art. 4º,
trazia o princípio da legalidade como a liberdade consiste em fazer tudo aquilo que não prejudica a
outrem, qual seja, o exercício dos direitos naturais do homem, tem com limite, o bem­estar do
semelhante e, portanto, da coletividade.

Chegando ao século XIX, todas as Constituições democráticas acabam incorporando esse

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importante instrumento limitador do poder estatal.

Justifica­se isso para o controle da Administração Pública pelo Judiciário, Legislativo e também pelo
próprio administrado, que, ante a sua observância estrita, pode contrapor a ação realizada e o
texto que exprime a vontade da sociedade, ou seja, a lei determinando a ação da Administração,
impondo ao administrador o seu estrito cumprimento, sem liberdade de opção, autorizando
liberdade mínima, qual seja, a de praticar o ato ou não.

O agente público encontra­se impedido de agir contra (contra­legem) ou mesmo além da lei
(extra­legem), só podendo atuar nos termos do que prevê a lei, ou seja conforme a lei (secundum
legem). Assiste­se, assim, à consagração da denominada legalidade estrita ou, como parte da
doutrina pretende, princípio da restritividade.

No Brasil, é tratado no caput do art. 37 da Constituição Federal, constituindo­se no principal
instrumento da sociedade tanto para outorgar poderes à Administração como para limitá­los,
evitando a ocorrência de arbitrariedades no seu exercício.

Constitui­se também em uma das principais garantias dos direitos individuais, uma vez que a lei os
define e estabelece limites para a ação administrativa que vise restringi­los.

Quanto ao conteúdo do princípio da legalidade, verifica­se que, na atividade administrativa, não há
liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei
não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o
particular significa “pode fazer assim”; para o administrador público significa “deve fazer assim”
(MEIRELLES. Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 88).

Em outras palavras, o princípio da legalidade é o da completa submissão da Administração às leis.
Ela deve tão somente obedecê­las, cumpri­las, pô­las em prática (BANDEIRA DE MELLO.  Curso de
direito administrativo, 17. ed., p. 92).

Constata­se que, diversamente da ideia da autonomia da vontade que incide nas relações privadas
e as rege, no tocante à Administração Pública vige a ideia de que o administrador pode e realiza
aquilo que a lei lhe permite.

Dessa forma, não há a ideia de “prerrogativa”, mas de restrição no exercício de poder em nome do
Estado, condicionada a eficácia de toda a atividade administrativa ao atendimento expresso da lei.

Nota­se, assim, a justeza da lição do mestre Seabra Fagundes, para quem “Administrar é aplicar a
lei de ofício”.

A partir de alguns exemplos, note­se a relevância da legalidade, com o texto legal indicando ao
agente a ação a ser realizada diante de determinada circunstância da atividade administrativa:
admissão de pessoal implica, obrigatoriamente, realização de concurso público (art. 37, II, da CF);
contratações de serviços, produtos e obras devem ser licitadas pela Administração (art. 37, XXI, da
CF); terceirização dos serviços públicos precisa de lei autorizando; e quanto a gastos públicos,
estão vinculados às leis orçamentárias (artigos 165 a 169 da CF e a Lei de Responsabilidade
Fiscal).

A inobservância do princípio da legalidade implica responsabilidade tanto do ente estatal como do

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agente que promoveu o descumprimento, conforme o caso, na esfera civil, criminal e disciplinar.

Ressalte­se que, constituindo­se em jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal, a
legalidade do ato administrativo tem seu controle assegurado pelo Judiciário.

Resta uma questão a ser enfrentada: a qual lei nos referimos? Para a resposta, remete­se o leitor
ao Capítulo 2, subseção 2.1.1, onde há a indicação da abrangência da expressão.

No que tange à edição de textos normativos, a Constituição Federal, no momento de criação do
Estado brasileiro, promoveu a distribuição de competências privativas dos entes federados:
Município, art. 30, I; Distrito Federal, art. 32, §1º; Estado­membro, art. 25, §1º, e União, art. 22.

4.2.2 Princípio da moralidade administrativa

Tem sua origem na Roma antiga, a partir da premissa de que nem tudo o que é legal é honesto,
chegando à França, berço do Direito Administrativo, onde acaba sendo sistematizado e tratado de
adequadamente.

A moral deve ser a administrativa, segundo Hauriou, o sistematizador do princípio, não se
resumindo a distinguir só o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o
inconveniente, mas também entre o honesto e o desonesto; há uma moral institucional, contida na
lei, imposta pelo Poder Legislativo, e há a moral administrativa, que é imposta de dentro e que
vigora no próprio ambiente institucional e condiciona a utilização de qualquer poder jurídico,
mesmo o discricionário.

A partir desses ensinamentos, Hely Lopes Meirelles, entre nós, passa a tratar da moralidade nas
ações administrativas, com os Tribunais acolhendo e proferindo decisões em que a moralidade
passava a integrar a legalidade dos atos da Administração Pública.

O princípio da moralidade extrai­se do conjunto de regras de conduta que regulam o agir da
Administração Pública; tira­se da boa e útil disciplina interna da Administração Pública
(GASPARINI. Direito administrativo, 9. ed., p. 9).

O constituinte, na Carta de 1988, inseriu no art. 37, caput, a moralidade administrativa como
princípio básico e norteador das ações administrativas, positivando­o após longo período de caráter
doutrinário.

Visa que a lei seja cumprida fielmente, inclusive em seu sentido, o que permitirá o ajuste,
buscando o honesto, o conveniente aos interesses sociais, ensejando e justificando a teoria da
moralidade administrativa.

A  moral administrativa constitui­se em pressuposto de validade de todo ato da Administração
Pública, com o administrador devendo levar em conta tanto o aspecto legal como o aspecto de
honestidade, para atender ao interesse público (FRANCO SOBRINHO.  O controle da moralidade
administrativa, p. 207).

Na atuação discricionária, verificam­se mais facilmente atos eivados pelo vício da imoralidade, ante
a possibilidade de optar entre as alternativas consideradas válidas pela lei, apenas em seu sentido
mais formal pois, apesar de formalmente autorizada a opção pela lei em sentido estrito, o agente
pode — e normalmente o faz — violando valores éticos não protegidos pela norma, mas que

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merecem proteção por serem subjacentes a determinada coletividade.

O princípio da moralidade impõe que o agente, ao exercitar a discricionariedade, faça­o a partir de
um mínimo ético, tendo em conta o honesto e o desonesto (MEIRELLES. Direito administrativo
brasileiro, 29. ed., p. 89).

A moralidade administrativa encontra­se intimamente ligada à ideia do bom administrador, o qual
para tanto, deverá conhecer os preceitos legais e também orientar­se pela moral. Haverá de
conhecer e atuar nos limites demarcatórios do lícito e do ilícito, do justo e do injusto, nos seus
efeitos.

Apesar de positivado o princípio da moralidade, o grande desafio é o da eleição de parâmetros
objetivos para aferição da conduta do agente, inclusive pelo Judiciário.

Celso Ribeiro Bastos propõe, como critério objetivo para verificação da moralidade, que não é
preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. A
moralidade exige a proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir, entre os sacrifícios
impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos, entre as vantagens usufruídas pelas
autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos (Curso de direito
administrativo, 3. ed., p. 37­38).

Há muita discussão na doutrina: qual moralidade, afinal, deve ser levada em conta na sua
aferição? Os parâmetros a serem utilizados são retirados do seio da sociedade ou dos padrões
internos de comportamento da Administração? Que critérios de avaliação evitam o subjetivismo e o
ingresso ilegal e ilegítimo no mérito do ato administrativo?

Alguns doutrinadores, visando afastar tal discussão, acabam reduzindo o princípio à mera
decorrência do princípio da legalidade, fugindo, assim, de enfrentar o estabelecimento dos padrões
morais de ação administrativa.

Outros apoiam­se em Hauriou, para quem que, a moralidade deverá ser aferida sob a ótica de
modelos internos, dos padrões comumente utilizados pela própria Administração. Enquanto outra
corrente, bastante significativa, vem buscando os parâmetros de moralidade no seio da sociedade a
partir de standards do homem médio.

As situações do mundo fático acabam mostrando que os parâmetros de moralidade na atividade
administrativa devem ser erigidos a partir de aspectos extraídos do interior da Administração, e
não da sociedade como um todo.

Matérias na grande imprensa permitem verificar o estágio elevado de desfaçatez da vida social, em
que o importante é apenas e tão somente a sobrevivência para alguns, a comodidade para outros,
ou mesmo, aqui com maior grau de reprovação, o enriquecimento fácil pela ação permanente de
fraude fiscal, todas constituindo­se em ações mantidas e realizadas à margem do Estado
Democrático de Direito estabelecido no art. 1º, caput, da CF.

Resta assim evidenciado que nem sempre os padrões de conduta adotados pela maioria seguem
valores ideais, deixando claro que a moral comum não tem o condão de servir de parâmetro seguro
para controle da moralidade da Administração.

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Então, parece mais adequada a escolha da moralidade administrativa a partir dos parâmetros
extraídos da boa administração, como também da ideia de função administrativa pelo interesse
público e bem comum.

Nesse sentido é que o Judiciário1 vem decidindo que a moral a ser observada é a administrativa,
devendo­se levar em conta o cenário interno da Administração, sendo que a moral comum é
imposta ao homem para a sua conduta externa;   a  moral administrativa é imposta ao agente
público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade
de sua atuação: o bem comum (SANTOS. Probidade administrativa, 4. ed., p. 26).

Definidos os parâmetros da moralidade administrativa a ser observada tanto pelo agente público no
exercício de seu mister como pela sociedade, a própria Carta de 1988 estabeleceu instrumentos de
correção e limite de ações administrativas: a) ação popular, no art. 5º, LXIII; b) ações relativas à
improbidade administrativa, tratadas no art. 37, §4º, regulamentadas pela Lei nº 8.429/92.

4.2.3 Princípio da publicidade

É materializado pela divulgação oficial do ato praticado pelo agente público, no exercício efetivo de
suas atribuições, para que chegue ao conhecimento da sociedade e ocorra o início regular de seus
efeitos externos.2

Além do aspecto relativo à eficácia, busca com essa transparência assegurar o exercício do controle
dos atos da Administração Pública tanto pelo próprio cidadão quanto pelos órgãos fiscalizadores, e
permite a verificação pelo Judiciário quando acionado.

Abrange toda ação estatal, isto é, leis, atos, decretos, contratos, resoluções, portarias, pareceres,
despachos informativos — entre outros —, tanto da Administração direta como da indireta,
incluídas aqui autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas.

Sua observância dá­se por intermédio da Imprensa Oficial, sendo esta definida pelo art. 6º, XIII,
da Lei nº 8.666/93, que, no caso da União, dá­se obrigatoriamente por órgão criado
especificamente para tal finalidade, o Diário Oficial da União.

Já em relação aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, poderá ocorrer nos moldes da
União, com a criação de Diários Oficiais, ou por jornal privado contratado para tal fim, ressaltando­
se haver necessidade de edição de lei estabelecendo a forma oficial de publicidade.

Hely Lopes Meirelles, referindo­se às formas de publicidade, sugere interessante ponto de vista:
admite que ocorra — desde que autorizado pela Lei Orgânica de cada Município — por intermédio
de afixação em quadro de avisos da prefeitura municipal, como atendimento ao princípio da
publicidade (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 95).

Tal posição encontra amparo em manifestações de nossos Tribunais. 3 Essa modalidade encontra
tratamento no próprio Estatuto de Licitações — a Lei nº 8.666/93, que, no art. 22, §3º, determina
a publicidade de convites a partir da simples afixação.

Ressalte­se que o Judiciário apenas vedou a utilização de uma e outra forma de publicidade a sabor
das conveniências do administrador, o que dificultaria sobremaneira o acompanhamento do
cidadão.

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A publicação no Diário Oficial acaba sofrendo mitigação, no sentido de que, atos de efeitos
individuais tenham sua publicidade efetuada mediante simples notificação ou intimação do
interessado (art. 28 da Lei nº 9.784/99).

Esse princípio também orienta outras ações da administração, como o procedimento para as
sessões das licitações, que devem ser realizadas de portas abertas, com acesso ao público, e a
expedição de certidões.

Objetivando regulamentar disposições constitucionais previstas no art. 5º, no inciso II do §3º do
art. 37 e no §2º do art. 216 da Constituição Federal, veio a ser editada a Lei nº 1.527, de 18 de
novembro de 2011, regulando o acesso a informações, além de alterar a Lei nº 8.112, de 11 de
dezembro de 1990, revogar a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159,
de 8 de janeiro de 1991.

Esta norma cuida de assegurar o direito do cidadão a obter informações de seu interesse particular
ou interesse coletivo ou geral, estabelecendo prazo e responsabilização do agente na inobservância
da mesma.

Há exceções, como a prevista no art. 5º, LX, da CF, cabendo sigilo somente em casos declarados
por lei e, mesmo assim, desde que nas hipóteses de defesa da segurança nacional e inquéritos
policiais (art. 20 do Código de Processo Penal), bem como aqueles que assegurem a defesa da
intimidade, salvaguardada no art. 5º, X, da CF.

De forma geral a Lei de Acesso à Informação como referida mais popularmente, trata da obtenção
a informação principalmente para garantia de direitos fundamentais no art. 21, e prevê a
possibilidade de sigilo no art. 22, além de ressaltar o segredo de justiça e mesmo o segredo
industrial.

O rito a ser observado na obtenção da informação encontra­se estabelecido nos artigos 10 a 19 da
lei, prevendo inclusive os recursos.

No tocante à responsabilização tanto em relação à pessoa física como a pessoa jurídica, tem seus
contornos definidos a partir da definição de condutas ilícitas, estabelecendo as sanções,
caracterizando ainda o descumprimento improbidade administrativa no art. 32.

Mesmo não integrando a formação do ato, ou seja, só observado após sua prática, acaba esse
princípio constituindo­se em requisito inafastável de eficácia e da moralidade da ação
administrativa, e cujo desatendimento implica supressão da eficácia e ofensa ao princípio da
moralidade.

A publicidade dos atos da Administração impõe alguns questionamentos.

Quanto à forma, pode ocorrer na íntegra ou resumidamente — essa última é admitida quando não
se constituírem em atos normativos; o segundo trata do número de publicações, por exemplo, no
caso de licitações (artigos 21 e 61 do Estatuto de Licitações), em que se exigem pelo menos três
publicações (estabelecendo um intervalo de tempo entre elas) em imprensa de grande divulgação.

Também impõe verificar a necessidade ou não de publicar todos os atos no órgão oficial de
divulgação do ente. Há atos administrativos de menor alcance em relação à sociedade e, portanto,

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admitem prescindir dessa publicidade mais ampla, aceitando­se o cumprimento da necessária
publicidade com a ciência direta do interessado ou interessados.

Também há a cientificação pessoal do interessado no próprio processo, muito comum no âmbito
administrativo, quando o interessado vai até o órgão ou entidade na busca de informações e toma
ciência da decisão. Permite­se a seguir a fluência dos prazos a contar dessa prática do interessado.

Quanto aos efeitos, além da eficácia que é assegurada a partir da publicação oficial, pode­se
elencar um singelo rol de outros efeitos, a saber: presunção do conhecimento pela sociedade em
relação ao comportamento da Administração Pública, desencadeamento do decurso dos prazos de
interposição de recursos, bem como para decadência e prescrição (GASPARINI. Direito
administrativo, 9. ed., p. 13).

Seus parâmetros encontram­se previstos no art. 37, §1º, da CF, devendo atender a três funções
básicas: informar, orientar e educar, vedada a inserção de símbolos, nomes ou imagem que
caracterizem promoção pessoal.

4.2.4 Princípio da finalidade ou da impessoalidade

Visa impedir práticas administrativas que beneficiem interesses particulares ou que sirvam de
instrumento de vingança do agente público ou de seus correligionários.

Quando, no Capítulo 1, justificou­se a existência do Estado, ficou caracterizado que ele somente
tem razão de existir a partir de sua finalidade básica e única, qual seja, a da presunção do
interesse público.

Juarez Freitas vê o princípio da impessoalidade como decorrente do princípio geral da igualdade,
afirmando que a Administração Pública precisa dispensar um objetivo tratamento isonômico a todos
os administrados sem discriminá­los com privilégios espúrios, tampouco malferindo­os
persecutoriamente, uma vez que iguais perante o sistema (O controle dos atos administrativos e os
princípios fundamentais, p. 65).

Busca limitar as ações do administrador, objetivando apenas o interesse comum a partir da estrita
observância do princípio da legalidade, como já observado. Isso nos leva à conclusão magistral de
Ruy Cirne Lima, de que “a finalidade da ação administrativa encontra­se na lei, e não na vontade
do administrador” (Princípios de direito administrativo).

Com a Constituição, esse princípio justifica­se pela necessidade de obstaculizar atuações geradas
por antipatias, simpatias, objetivos de vingança, represálias, nepotismo, favorecimentos diversos,
muito comuns em licitações, concursos públicos, exercício do poder de polícia, buscando vincular a
ação administrativa apenas a resultados desconectados de razões pessoais (MEDAUAR. Direito
administrativo moderno, 5. ed., p. 148).

Afrontá­lo coloca­nos diante da figura do abuso de poder, mais especificamente, o desvio de
finalidade do administrador, como nos casos das desapropriações, de uso de bens públicos por
particulares, locação de bens imóveis, situações que podem ensejar a utilização do poder estatal
visando atender a interesses pessoais, por exemplo, nas hipóteses de vinganças pessoais ou
mesmo para beneficiar amigos ou aliados políticos.

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A ação administrativa desprovida de finalidade pública é nula de pleno direito,4 não ensejando a
aquisição de direitos por seu beneficiário.

O reconhecimento do desvio de finalidade na via judicial dá­se por ação popular, tratada no
Capítulo 15, subseção 15.5.4.

Ações e decisões administrativas motivadas por sentimentos pessoais e em dissonância com o
interesse público poderão configurar o tipo previsto no art. 319 do Código Penal, a prevaricação.5

A publicidade também tem o condão de impedir a promoção pessoal do agente, o que é
expressamente vedado pelo disposto no art. 37, §1º, da CF, ensejando como conclusão que o ato
seja atribuído ao órgão, e não ao agente que o praticou, na lição de José Afonso da Silva.

Possui, assim, duplo sentido. O de retirar o rosto do administrador público, mas, também, suprimir
o nome do administrado, ou seja, não se deve considerar a figura do cidadão, paciente da ação
estatal, buscando­se afastar a influência de determinados administrados aos quais a Administração
confere uma especialidade que rompe o princípio da igualdade (ROCHA. O princípio constitucional
da igualdade, p. 86).

Na esteira de José Afonso, a partir de Agustín Gordillo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que as
realizações governamentais não são do funcionário ou autoridade, mas da entidade pública em
nome da qual as produziu, verificando­se a positivação no art. 37, §1º, da CF, que veda a
utilização de nomes, imagens ou símbolos que tenham o condão de promover agentes ou
autoridades (Direito administrativo, 15. ed., p. 71).

A publicidade oficial comumente é levada à apreciação do Judiciário por violação à impessoalidade,
ante os já referidos parâmetros constitucionais, para que deva atender a três funções básicas:
informar, orientar e educar — vedada a inserção de símbolos, nomes ou imagem que caracterizem
promoção pessoal.

Nesse sentido, o Judiciário já decidiu entendendo caracterizada a violação ao princípio da
impessoalidade ante a inserção em publicidade oficial de símbolo, no caso concreto, um arco­íris
estilizado, que personificava o ex­prefeito enquanto candidato.6 Impõe ressaltar que o que se
pretende é assegurar o erário pois, publicidade oficial é realizada mediante a utilização de recursos
públicos.

Cabe ainda considerar, a utilização de símbolos eventualmente inseridos na publicidade oficial, ou
institucional, cuja finalidade poderia ser atribuída à promoção pessoal do agente.

É prática bastante comum na Administração Pública a criação de logomarcas, as quais, se inseridas
em publicidade, poderiam ensejar afronta ao princípio da impessoalidade, como promoção pessoal
do agente.

Tal verificação deve ser realizada impessoalmente, analisando­se se a logomarca tem esse caráter
e verificando indícios que levariam a tal conclusão ou não. Como indícios, seriam as mesmas cores
utilizadas em campanha eleitoral; o mesmo desenho; a utilização de abreviaturas ou letras
estilizadas com o nome da autoridade.

Não configurados esses indícios ou outros símbolos semelhantes, não é aceitável atribuir­se a um

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símbolo característica que não possui ante sua própria natureza.

A violação ao que dispõe o art. 37, §1º, da Constituição, no que tange à utilização de recursos
públicos para realizar promoção pessoal de agentes públicos, enseja a ocorrência de grave infração
à probidade administrativa,

É importante ressaltar que tais parâmetros incidem apenas em relação à publicidade oficial, ou
seja, aquela custeada por recursos públicos. Assim, o que se encontra vedado é o uso de recursos
públicos em promoção pessoal de autoridades ou de servidores públicos, utilizadas quaisquer
formas, como nomes, imagens, logomarcas pessoais, símbolos que possam ser associados à figura
do administrador.

Quanto a esta violação, o Judiciário já decidiu caracterizar­se promoção pessoal, o uso de logotipo
formado pelas letras iniciais do nome da autoridade, com slogan “O povo no poder!”, assim como
as cores de seu partido político, na correspondência e viaturas oficiais, inclusive em carnê de IPTU,
quando no exercício do cargo.7

Ressalte­se que, o Judiciário já deixou assentado que somente haverá improbidade se houver
dispêndio de recursos públicos na promoção pessoal dos agentes públicos.8

4.2.5 Princípio da eficiência

Hoje, princípio constitucional inscrito no art. 37, caput, com a edição da Emenda Constitucional nº
19/98, cogente e aplicável a toda a Administração Pública brasileira, tem sua origem nos conceitos
de administração privada que norteou referida emenda, quais sejam a preocupação com os meios,
com eleição de métodos através planejamento prévio e adequado, com a otimização dos recursos
no sentido de alcançar a finalidade objetivada.

Até essa positivação, tinha como seu principal artífice, entre nós, Hely Lopes Meirelles, que o
elencava entre os deveres do administrador público na gestão dos interesses da sociedade,
chegando a irradiar e a ser exigível para a Administração Pública federal, por meio do Decreto­Lei
nº 200/67, que assim estabelece: nos artigos 13 e 25, V, o controle de resultados das ações
administrativas; no art. 25, VII, sistema de mérito; e no art. 100, dispensa de servidores públicos
por ineficiência e desídia.

De forma bastante acentuada, entende­se eficiência administrativa como a persecução do bem
comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente,
participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos
critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de
maneira a se evitar desperdícios e garantir uma maior rentabilidade social (MORAES. Direito
constitucional, 14. ed., p. 321).

Busca impor que os órgãos e pessoas da Administração direta e indireta, na busca das finalidades
pela ordem jurídica, tenham uma ação instrumental adequada, constituída pelo aproveitamento
maximizado e racional dos recursos humanos, materiais, técnicos e financeiros disponíveis, de
modo que possam alcançar o melhor resultado quantitativo e qualitativo possível, em face das
necessidades públicas existentes (CARDOZO. Princípios constitucionais da Administração Pública:
de acordo com a Emenda Constitucional nº 19/98. In: MORAES (Coord.). O s   1 0   a n o s   d a
Constituição Federal..., p. 164).

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O princípio coloca­nos diante da seguinte conclusão: não basta a atividade administrativa
encontrar­se em conformidade com a legalidade; deve também exigir resultados da ação no
atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros de maneira satisfatória,
contrapondo­se “à lentidão, a descaso, a negligência, a omissão — características habituais da
Administração Pública brasileira, com raras exceções” (MEDAUAR. Direito administrativo moderno,
5. ed., p. 152).

Tem, portanto, como principal objetivo impor ao agente público a necessidade de realizar suas
atribuições com presteza, perfeição e rendimento, observadas a produtividade e a adequação
técnica para atendimento da finalidade que cabe à Administração alcançar, isto é, impõe o dever de
uma atuação que produza resultados favoráveis ao interesse da sociedade.

Verifica­se que tem um sentido bastante amplo, abrangendo os aspectos de qualidade, de
quantidade, de adequação técnica e de custos, tanto operacional como real, bem como a aferição
da utilidade para os administrados.

Desse modo, acaba impedindo também a discricionariedade do administrador por critério leigo
quando há critério técnico incidente, somente admitida aquela na hipótese da existência de mais
de uma alternativa técnica para a situação.

As omissões em relação a atividades administrativas passíveis de planejamento e que não sejam
imprevisíveis ensejam grave ofensa à eficiência administrativa. Esta simboliza a busca da gestão
pública por um sistema de administração gerencial, com a fixação de metas e objetivos a serem
alcançados e resultados pretendidos pela população.

Critérios até então específicos da iniciativa privada passam a ser utilizados na aferição dos
resultados da atividade administrativa: racionalidade, modernidade, qualidade e celeridade na
atividade e na gestão da coisa pública.

Alguns estudiosos procuram na própria Constituição Federal instrumentos de busca e garantia da
eficiência nas ações administrativas, dentre os quais se pode citar:

a) Art. 37, §3º, I – Programas de modernização e avaliação periódica dos serviços públicos;

b) Art. 37, §8º – Instituição de contrato de gestão na busca de uma administração gerencial, com
metas e objetivos a serem cumpridos, pelas entidades signatárias do contrato;

c) Art. 39, §2º – Em relação aos servidores da União, dos Estados e Distrito Federal, a necessidade
de capacitação de pessoal para aperfeiçoamento;

d) Art. 41, §1º, III – Exoneração de servidores estáveis ante comprovada insuficiência de
desempenho, ou seja, é requisito essencial para a perda da estabilidade constitucionalmente
assegurada.

4.2.6 Princípio da economicidade

Apesar de apontada pelos estudiosos como um dos aspectos relativos à eficiência administrativa, a
Constituição Federal, no art. 70, caput, dá­lhe autonomia, e incumbe os órgãos internos e externos
de controle da atividade financeira da Administração de fiscalizar sua observância.

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Essa previsão constitucional poderia ensejar a conclusão de que se constitui em inovação da Carta
de 1988, mas já estava presente na legislação brasileira, no art. 14 do Decreto­Lei nº 200/67.

Quanto ao seu sentido, traduz­se na análise da relação custo­benefício que assegure não haver
desperdício de recursos públicos, verificação que deve dar­se na observação da conformidade e do
desempenho da opção realizada pelo agente em relação aos resultados efetivamente obtidos com a
ação administrativa.9

Seu controle abrange o exame da despesa do ponto de vista da obtenção de resultado a custo
adequado, não necessariamente ao menor custo possível, pois nem tudo que é de custo reduzido
atende bem à coletividade.

Marçal Justen Filho afirma que este é o resultado da comparação entre encargos assumidos pelo
Estado e direitos a ele atribuídos, em virtude da contratação administrativa (Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativos, 6. ed., p. 63).

Essa avaliação de vantajosidade para o erário parte da verificação do alcance das metas e da
consecução dos objetivos10 para, posteriormente, observar­se os valores envolvidos, promovendo,
assim, uma averiguação da relação entre o gasto público realizado e o benefício efetivamente
auferido na busca da utilização adequada dos recursos financeiros da Administração.

A legislação infraconstitucional, em alguns dispositivos, trata da economicidade instituindo
instrumentos efetivos de aferição, como se observa expressamente na previsão contida no art. 23,
§1º, da Lei de Licitações, e também na Lei Complementar nº 101/2000, a Lei de Responsabilidade
Fiscal, em seu art. 50, §3º, que impõe à Administração a necessidade de manter sistema de custos
que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.

Sua infração admite interposição de ação civil pública, nos termos da Lei nº 7.347/85, quanto à
responsabilidade por atos causadores de danos ao erário.

4.2.7 Princípio da hierarquia

O termo hierarquia vem do grego hierós (sagrado) e arkhía (comando), exprimindo, assim, o
sentido de comando sagrado.

Com o desenvolvimento da sociedade, a palavra passou a ser utilizada na vida profana,
principalmente em instituições que exigiam organização para atingir sua finalidade, como as
corporações militares, sendo posteriormente absorvida pelos entes estatais, com o sentido de
comando, escalonamento, subordinação etc.

Assim, chega a nossos dias expressando relação de subordinação entre os vários agentes e órgãos
executivos, com a distribuição de funções e gradação da autoridade de cada um.

Em face desse caráter, a doutrina passou a entender que a hierarquia acaba por constituir­se em
princípio norteador das ações administrativas de modo amplo.

Dentre os estudiosos que assim admitem, notam­se Celso Ribeiro Bastos (Curso de direito
administrativo. 5. ed., p. 51), Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito administrativo. 15. ed., p. 74)
e Diogenes Gasparini (Direito administrativo. 9. ed., p. 49), para quem a relação de subordinação
entre órgãos públicos com competência administrativa e, por conseguinte, entre seus titulares,

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decorre do exercício da atribuição hierárquica.

Verifica­se, pois, que se trata de estruturação da Administração para que ela possa, então, atuar
na busca do interesse comum.

Fazendo analogia com uma pirâmide, no vértice estaria a organização administrativa, no ápice, o
superior; nos graus inferiores, dispostos organizadamente, estariam os subordinados. Todos,
harmonicamente, devem atuar visando assegurar o bem comum.

Esse escalonamento de atribuições tem caráter estático, distribuindo parcela do poder estatal nos
vários compartimentos da estrutura administrativa.

Nesse sentido também é o entendimento de José dos Santos Carvalho Filho (Manual de direito
administrativo, 18. ed., p. 58), para quem hierarquia “é o escalonamento em plano vertical dos
órgãos e agentes da administração, que tem como objetivo a organização da função
administrativa”.

A hierarquia estabelece, assim, a coordenação e a subordinação dos vários órgãos da
Administração Pública, constituindo um sistema que se utiliza desse caráter para alcançar e
atender a finalidade pública, permitindo à organização administrativa estabelecer uma
superposição harmônica de diversos degraus na estrutura da administração, assemelhando­se,
como já afirmado, à figura de uma pirâmide.

Além desse aspecto, a hierarquia funciona como instrumento de proteção do cidadão relativamente
à concentração de poderes nas mãos de apenas um órgão ou agente.

Trata­se da fixação da competência para a atuação estatal, isto é, indicação do órgão, do agente e
do quanto do poder estatal este irá exercitar. Evidencia­se, assim, o caráter acentuadamente
estático, de divisão interna de poder, não assumindo o papel de instrumento a ser utilizado na
busca do bem comum.

Há, ainda, um aspecto que deve ser salientado quanto à subordinação e à coordenação: elas
inexistem nos Poderes Judiciário e Legislativo, quando no exercício de suas funções institucionais
ou primárias.

As competências no Judiciário são fixadas em entrâncias e, inexistindo recurso, a decisão de
primeiro grau promoverá coisa julgada, sem necessidade ou atuação dos níveis mais elevados do
Judiciário. No que se refere ao Legislativo, a atribuição de competência dá­se constitucionalmente
e de forma exclusiva, tanto em relação ao nível como em relação à matéria.

Só é possível falar­se em hierarquia em relação a esses poderes no exercício da função
administrativa, quanto a estabelecer e organizar os serviços de apoio e de suporte, para o exercício
das funções institucionais.

4.2.8 Princípio da razoabilidade

O foco é o estabelecido pela Constituição Federal, com a edição da Emenda Constitucional nº
45/2005, que o inseriu tratando especificamente dos processos, no art. 5º, LXXVIII, da Carta, não
havendo, porém, como negar sua existência nem como não admitir que constitui aspecto inerente
e aplicável a toda atividade estatal.

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Diogo de Figueiredo Moreira Neto claramente aponta como função básica e primordial do princípio
da razoabilidade constituir­se no exercício da discricionariedade administrativa, funcionando como
um importante critério limitador da discricionariedade administrativa, ao lado do princípio da
realidade, e para a garantia da legitimidade administrativa (Curso de direito administrativo, p. 73).

Apesar da função limitadora à discricionariedade enquanto instrumento adequado para mensurar o
acerto ou desacerto de uma solução jurídica,11 constitui­se conceito indeterminado, inexistindo
critérios objetivos que determinem a razoabilidade ou não da ação administrativa.

A doutrina administrativista vem desenvolvendo seus estudos fundando­se na ideia de que a
razoabilidade acaba por justificar a proporcionalidade e vice­versa.

A posição de Rizzatto Nunes parece mais adequada, partindo da interpretação da Constituição e do
próprio sistema jurídico.

Parte da premissa que o princípio da proporcionalidade tem natureza constitucional, e atribui­lhe o
caráter de instrumento de compatibilização de princípios e normas jurídicas, delimitando sua
incidência na interpretação de princípios e normas integrantes do sistema jurídico.

A razoabilidade, enquanto princípio, incide na atividade administrativa, ou seja, no exercício da
função administrativa, na materialização do mandamento legal na busca do interesse público, em
que a ação deve ser razoável e adequada em relação ao fim buscado.

Refere­se ao efeito concreto da ação estatal, produzindo efeitos jurídicos imediatos, com
observância da lei, sob regime jurídico de Direito Público e sujeito a controle pelo Poder Judiciário,
como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Discricionariedade administrativa na Constituição de
1988, p. 181).

Hely Lopes Meirelles trata da razoabilidade colocando­a como inibidora do excesso na ação
administrativa, também verificando essa ação em seus efeitos materiais, aferindo a compatibilidade
entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da
Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais (Direito administrativo brasileiro, 29.
ed., p. 91).

É possível afirmar­se que a ausência de razoabilidade, ou a presença da não razoabilidade, decorre
da falta de correlação entre meios aos fins, ou da falta de adequação entre eles, diante dos motivos
que ensejam a ação administrativa, aqui com caráter decisório.

A  razoabilidade tem basicamente como papel a compatibilização da ação administrativa aos
resultados obtidos, evitando restrições ou abusos desnecessários da Administração Pública,
impondo a exigência de proporção adequada entre os meios utilizados e o fim previsto na lei.

Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello vê como ilegítimas — e, portanto,
jurisdicionalmente invalidáveis — as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas
com desconsideração às situações e circunstâncias que seriam atendidas por quem tivesse
atributos normais de prudência, sensatez e disposição de acatamento às finalidades da lei
atributiva da discrição manejada (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 99).

Como se aferir então, essa ideia de não razoabilidade? Qual o critério? Qual o paradigma para tal

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conclusão?

Lúcia Valle Figueiredo soluciona a questão afastando critérios pessoais do administrador e
socorrendo­se de princípios gerais, a lume da razoabilidade, do que, em Direito Civil, se
denominam valores do homem médio (Curso de direito administrativo, 6. ed., p. 50).

É comum a ocorrência de não razoabilidade em situações de infrações disciplinares e atos de polícia
administrativa, em que o agente aplica as sanções de forma a não adequar os meios aos fins.

Também é verificável quando a ação não possui correlação com a finalidade a ser alcançada, como
em casos de provas físicas, em concurso público, para provimento de cargos de delegado de polícia,
ou mesmo em casos de testes de proficiência em língua estrangeira para um mero atendente de
unidades de saúde pública.

A forma mais difícil de se identificar a falta de razoabilidade é aquela em que há aparente contorno
de legalidade nos limites da discricionariedade administrativa, mas que agride frontalmente o
senso comum do que é certo, justo, adequado para o alcance do interesse público.

Tal circunstância acaba ocorrendo nas expressões com significado indeterminado, como interesse
público, segurança, perigo público iminente, notório saber jurídico, falta grave, procedimento
irregular, entre outras.

O exame a ser realizado impõe a aferição do motivo, examinando­se os fatos concretos que cercam
a prática do ato, bem como as circunstâncias, as consequências para o serviço público e as
repercussões sociais que influirão na decisão administrativa. Ressalte­se que as decisões que
violam a razoabilidade não são inconvenientes para o interesse público, mas, sim, ilegais e
ilegítimas, pois se encontram em total afronta à finalidade do que a lei dispõe, e, portanto, o
Judiciário poderá ser provocado e determinar a anulação do ato.

Esse exame poderá não incidir sobre o mérito (oportunidade e conveniência), mas quanto à falta
de razoabilidade entre os motivos e os fins a serem alcançados. Apurada esta, o ato será
necessariamente anulado.

A aferição da razoabilidade aqui colocada tem correlação substancial com a exposição dos motivos
que ensejam a decisão administrativa.

Assim, a descrição dos fatos concretos e as razões que levam a Administração a decidir são
imprescindíveis no tocante à verificação da razoabilidade.

Como consequência, uma ação aparentando legalidade e que, por falta de razoabilidade média,
contraria a finalidade e a moralidade, razão de ser da norma em que se apoiou, poderá ser
declarada nula pelo Judiciário, como se observa na revogação de licitação por erro no julgamento.

Essa descrição dos fatos, dos motivos, leva­nos a impor a obrigatoriedade de observância de outro
princípio, o qual, ante sua relação íntima com a razoabilidade, acaba por se tornar outro limitador
da discricionariedade administrativa, o princípio da motivação.

4.2.9 Princípio da motivação

Por tal princípio exige­se que a Administração Pública indique, aponte formalmente, os aspectos de

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fato e de direito que justifiquem a sua decisão, ou seja, constitui­se em um dever do agente de
justificar o ato, impondo seja demonstrada a correlação lógica entre a situação enfrentada e as
providências adotadas.

Sua exigência visa, basicamente, estabelecer, em primeiro lugar, o controle de legalidade dos atos
administrativos e, em um segundo lugar, a adequação dos meios aos fins na ação administrativa.

Celso Antônio Bandeira de Mello refere­se à motivação como dever do agente em justificar seus
atos, indicando os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre os
eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada, nos casos em que esse último
aclaramento seja necessário para se aferir a consonância da conduta administrativa com a lei que
lhe serviu de arrimo (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 69).

Observa­se, assim, mais uma construção doutrinária, cujo objetivo é o de limitar o exercício da
discricionariedade pelo agente público.

Esse caráter limitador do poder a ser exercitado pelo agente é realçado sobretudo nos ditos atos
discricionários, nos quais a ausência de motivação torna praticamente impossível o controle de sua
legalidade. Não é suficiente, para atender o referido princípio, o uso de expressões equívocas como
interesse público relevante, notória urgência, entre outras (FAZZIO JÚNIOR. 
Fundamentos de
direito administrativo, p. 25).

A doutrina vem­se manifestando em uníssono pela obrigatoriedade de motivação dos atos
praticados pela Administração Pública, consagrando a teoria dos motivos determinantes, segundo a
qual, independentemente de previsão legal, em sendo os atos administrativos motivados, os
motivos declarados vinculam a Administração, e, demonstrada a ausência das razões declinadas,
há a invalidação do ato.12

Nossas Cortes consagram esta teoria, decidindo que “é flagrante a nulidade do ato por ausência da
devida fundamentação, além da falta de ampla defesa, impossibilitando ao candidato conhecer os
motivos que ensejaram a sua desclassificação do certame”.13

Entre nós, o princípio da motivação também se encontra positivado no art. 111 da Carta Paulista e
na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, cuja observância visa assegurar os interesses
individuais, como também em leis esparsas como a Lei de Licitações, nos julgamentos, inabilitações
e outros atos decorrentes da aplicação desta.

A Carta de 1988, em sua redação original também o consagrou, porém apenas em relação ao
Judiciário, no art. 93, X, determinando que nas ações administrativas, deverá necessariamente
motivá­la.

A doutrina vem trabalhando no sentido de ampliar a obrigatoriedade de sua observância,
estendendo­a tanto ao Legislativo quanto ao Judiciário, visando permitir um efetivo controle de
suas decisões administrativas (MOREIRA NETO. Curso de direito administrativo, p. 68).

A motivação deve conter os elementos necessários e indispensáveis para o controle da legalidade,
e se o ato decorre de mera vontade pessoal e arbitrária do agente, devem ser observadas a
proporcionalidade e a adequação dos meios aos fins.

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Pode­se afirmar que tem como objetivo primordial ensejar que tanto o Poder Judiciário quanto o
Legislativo e a própria sociedade possam exercer um melhor controle sobre a Administração
Pública, ao verificarem a existência e a veracidade dos motivos e a adequação dos objetivos aos
fins de interesse público impostos pela lei.

A única forma de apurar eventual falta de razoabilidade da ação administrativa é a observância e o
cumprimento da motivação, que não deverá cingir­se apenas à mera indicação de norma legal em
que se fundamenta o ato.

Em relação ao cidadão, apresenta como finalidade assegurar o pleno exercício da ampla defesa e
do contraditório pelos cidadãos e acusados em geral, consagrado no art. 5º, LV, da Constituição
Federal, pois, a partir da motivação oferecida, poderá o interessado ou acusado manifestar­se em
sua plenitude, sob todos os aspectos, em relação à defesa de seu interesse.

Esse princípio deve ser atendido nas ações que decorram do exercício dos poderes administrativos,
tanto vinculado como discricionário, ressaltando­se que deverá sê­lo sob a forma escrita.

No que tange à forma da motivação, em regra, não exige formas específicas, podendo ser ou não
concomitante com o ato, além de ser feita, muitas vezes, por órgão diverso daquele que proferir a
decisão. Poderá ser integrada por pareceres, informações, laudos, relatórios, feitos por órgãos
antecedentes, desde que sejam expressamente indicados como fundamento da decisão.14 Nesse
caso, constituem a motivação do ato, dele sendo parte integrante (DI PIETRO. Discricionariedade
administrativa na Constituição de 1988, p. 83).

De maneira semelhante, Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, 17. ed.,
p. 102) trata da elaboração da motivação, como se pode observar: a “motivação deve ser prévia ou
contemporânea à expedição do ato”.

4.2.10 Princípio da continuidade dos serviços públicos

É da natureza do homem a insatisfação permanente com o status quo em que se encontra inserido,
qualquer que seja este, sempre almejando modificações, alterações que lhe promovam maior bem­
estar e melhores condições de vida.

Tal característica acaba refletindo­se na atuação do Estado, mais precisamente no campo da
Administração Pública, para atender aos desejos dos administrados, desejos que são contínua e
permanentemente renovados a cada momento da vida.

Por tal motivo, a atividade da Administração Pública é ininterrupta, não se admitindo a paralisação
de serviços como de segurança pública, distribuição da justiça, saúde, transporte, extinção de
incêndio, funerários, educação — entre inúmeras outras ações. Isso nos coloca diante da seguinte
conclusão: os serviços públicos não podem parar, pois os anseios da coletividade não param.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro refere­se à continuidade da atividade administrativa afirmando que
por este princípio entende­se que o serviço público, “sendo a forma pela qual o Estado desempenha
funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar” (Direito administrativo, 17. ed.,
p. 74).

A atividade não precisa ser intermitente, mas apenas regular, sendo irrelevante esse intervalo,

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desde que haja regularidade para que se possa falar em continuidade, isto é, que seja respeitada a
natureza da atividade e até mesmo o anseio da comunidade em relação àquela atividade. Por
exemplo: ambulatórios médicos funcionam apenas durante o dia e não atendem aos fins de
semana e feriados; escolas funcionam apenas oito meses ao ano, têm férias, recesso escolar, não
funcionam aos sábados; o serviço de verificação de segurança de elevadores ocorre a cada seis
meses.

A partir da necessidade de observância do princípio, constatam­se consequências relevantes no
mundo jurídico e, principalmente, no fático:

a) Art. 37, VII, CF – O direito de greve do servidor será exercido apenas nos limites da lei
específica que a regulamente. Quanto a esse tema, remete­se o leitor ao Capítulo 11, subseção
11.8.1. Em relação ao servidor militar, não se admite o direito de greve, conforme o art. 42, §5º,
da CF;

b) Dificulta quem contrata com a Administração Pública de utilizar­se da exceção do contrato não
cumprido, o que está estabelecido nos artigos. 476 e 477 do Código Civil. Nos contratos bilaterais,
nenhum dos contraentes, antes de cumprida sua obrigação, pode exigir o implemento do outro;

c) A Administração pode utilizar­se de instalações e bens daqueles que contrata para prestação de
serviços públicos, visando assegurar a continuidade destes;

d) Permite ainda a encampação de serviço público delegado;

e) Enseja as figuras da substituição, interinidade, suplência, o responder pelo expediente, nos
casos de vacância na chefia de órgãos e entidades ou mesmo de licenças ou afastamentos legais
dos titulares (MEDAUAR. Direito administrativo moderno, 5. ed., p. 154).

4.2.11 Princípio do controle judicial dos atos administrativos

Impõe que nenhuma contenda sobre direito poderá ser excluída da apreciação do Poder Judiciário,
nos termos do que dispõe o art. 5º, XXXV, da CF, convindo ressaltar ainda que, diferentemente da
Carta de 1967, alterada pela Emenda Constitucional nº 1/69, a Constituição vigente afastou a
necessidade de exaurir­se os recursos na esfera administrativa como condição de acesso ao
Judiciário.

Inexistem órgãos jurisdicionais fora do Judiciário para apreciar questões que envolvam os
interesses da Administração e dos administrados, o que decorre da chamada unidade de jurisdição,
diametralmente oposta ao que se encontra no sistema francês, que adota o contencioso
administrativo.

Apesar de não termos acolhido o modelo francês, é importante verificar­se alguns aspectos que
assemelham­se a este sistema, a partir das competências constitucionais atribuídas aos Tribunais
de Contas, inscritas no art. 71, IX, X, XI e seu §1º, no tocante às licitações e aos contratos
administrativos, regulamentada sua atuação no art. 113, §1º, da Lei de Licitações.

Tais dispositivos autorizam a Corte de Contas, quando provocada, determinar a interrupção de
processos licitatórios e, ainda, a adoção medidas corretivas (cf. nosso BRUNO. Os recursos no
processo licitatório, p. 194 et seq.).

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Convém ressaltar que o texto constitucional, no art. 217, §1º, estabelece que, na hipótese de
questões que envolvam competições esportivas e disciplinares, o interessado somente poderá
dirigir­se ao Judiciário para deslinde da questão depois de esgotadas as esferas da Justiça
Desportiva.

Juarez Freitas, quanto a este importante instrumento garantidor da cidadania e libertador do
cidadão do jugo do administrador, o vê como não cerceamento do acesso ao Poder Judiciário em
casos de lesão ou ameaça de lesão a direitos do administrado ou da Administração, bem como o
correlato princípio da desnecessidade de esgotamento das vias administrativas (O controle dos atos
administrativos e os princípios fundamentais, p. 81).

Cabe ao Judiciário apreciar, desde a constitucionalidade, a legalidade dos atos infralegais da
Administração, anulando os atos inválidos e impondo à Administração comportamentos do direito a
que estiver obrigada, condenando inclusive as prestações pecuniárias.

Por derradeiro, o constituinte, visando assegurar o acesso ao Judiciário, inclusive nas hipóteses em
que o polo passivo da demanda é a Administração Pública, conforme bem salientado por Juarez
Freitas, garantiu a autonomia administrativa e financeira do Judiciário, impedindo toda e qualquer
submissão deste, por razões econômico institucionais, à Administração (O controle dos atos
administrativos e os princípios fundamentais, p. 84­85).

4.2.12 Princípio da segurança jurídica

Tem origem no Direito alemão, a partir da metade do século XX, ante a necessidade de promover a
estabilidade das relações sociais, mesmo naquelas em que a Administração Pública estivesse
presente.

Encontrou ardorosos defensores, na doutrina, diante de situações fáticas das mais relevantes,
notadamente naquelas em que deveria ser assegurado o interesse público.

A doutrina alemã tem Hartmut Maurer constatando que a segurança das relações jurídicas
constitui­se “em uma relação de tensão entre a estabilidade e a flexibilidade. Está do lado da
estabilidade, não obstante deva sempre de novo ceder às exigências da flexibilidade” (Elementos
de direito administrativo alemão, p. 68).

Ante tal característica, ressalta a necessidade social de estabilidade nas relações sociais e jurídicas,
impedindo alterações que provoquem sobressaltos, que inegavelmente causam intranquilidade no
seio social.

Segundo Almiro do Couto e Silva, é um subprincípio decorrente do Estado de Direito, que serve de
limite à invalidação, pela Administração Pública, dos seus atos administrativos eivados de
ilegalidade ou de inconstitucionalidade (O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no
Direito Público brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos
administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da lei do processo administrativo da União (Lei n.
9.784/99). Revista de Direito Administrativo – RDA, n. 237, p. 314).

Neste momento do desenvolvimento da vida humana, impõe ressaltar que a figura do Estado de
Direito, tornou­se insuficiente para assegurar adequadamente o convívio social, tornando
imperiosa, a necessidade da participação do homem nas decisões estatais.

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As necessidades sociais e a participação da própria sociedade na tomada de decisões levam­nos ao
Estado Democrático de Direito, que, para Carlos Ari Sundfeld, é “a soma e o entrelaçamento de:
constitucionalismo, república, participação popular direta, separação de Poderes, legalidade e
direitos (individuais e coletivos)” (Fundamentos de direito público, 4. ed., p. 54).

Em ambiente com essas características e buscando atender o ideal de Justiça, há que se observar
aspectos fundamentais e indispensáveis, dentre os quais a confiança, a boa­fé e a segurança nas
relações jurídicas.

É de se ressaltar que inexistem três princípios (boa­fé, segurança jurídica e confiança legítima),
mas, sim, apenas um, eis que entre nós é chamado de princípio da segurança jurídica; no Direito
alemão, vertrauenschutz — princípio da proteção à confiança, e, no Direito da União Europeia,
“princípio da proteção à confiança legítima”.

A escola alemã desenvolveu o embasamento para sustentar a necessidade da confiança e da boa­fé
na relação com a Administração.

Dentre os estudiosos alemães, note­se Hartmut Maurer, para quem “a proteção à confiança parte
da perspectiva do cidadão. Ela exige a proteção da confiança do cidadão que contou, e dispôs em
conformidade com isso, com a existência de determinadas regulações estatais e outras medidas
estatais. Ela visa à conservação de estados de posse uma vez obtidos e dirige­se contra as
modificações jurídicas posteriores” (Elementos de direito administrativo alemão, p. 68).

A ideia irradia­se e chega ao Brasil, onde se nota a lição de Márcia Fratari Majadas, quem, ao se
referir ao princípio da confiança e boa­fé, afirma que, como “corolário da segurança inerente ao
Estado de Direito, a confiança e boa­fé regulam as relações jurídicas entre administrado e
Administração pelo componente da moralidade administrativa. A Administração Pública obriga­se a
respeitar o valor da confiança, que deve modelar o comportamento dos agentes públicos, impondo­
lhes deveres perante os administrados” (Discricionariedade e desvio de poder em face de princípios
constitucionais da Administração Pública, p. 109).

Feitas essas considerações, é relevante verificar a presença da segurança jurídica no Estado
brasileiro, já a partir da previsão contida no art. 1º da Constituição Federal, que proclama a
República Federativa do Brasil como um Estado Democrático de Direito.

José Afonso da Silva, ao se referir aos princípios que caracterizam o Estado Democrático de Direito,
atesta que são todos eles aplicáveis ao Direito brasileiro e complementa, indicando a segurança
jurídica entre nós consagrada no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, que dispõe: “a lei não
prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada” (Curso de direito
constitucional positivo, 24. ed., p. 122, nota de rodapé n. 67).

É relevante o alerta de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que integrou o grupo de trabalho para
elaboração da Lei nº 9.784/99, afirma que a segurança jurídica visou, basicamente, “vedar a
aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da Administração Pública”. Afirma a
estudiosa que esse princípio decorre da justiça material, ou seja, da necessidade da estabilidade
das relações sociais, sob pena de trazer a desconfiança e a incerteza nas ações e nas decisões ao
longo do tempo (Direito administrativo, 17. ed., p. 85).

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Há ainda, corrente doutrinária o denomina “princípio da não surpresa”, qual seja, a atuação do
poder público deverá ser previsível, evitando surpresas e sobressaltos com decisões inovadoras das
relações jurídicas.

Sua consagração enquanto norma infraconstitucional deu­se por edição da Lei nº 9.784/99, no art.
2º, caput, e ainda no mesmo dispositivo, no parágrafo único, incisos IV e XIII; artigos 54 e 55.

Esses dois últimos dispositivos coincidem com o entendimento de Juarez Freitas (O controle dos
atos administrativos e os princípios fundamentais, 2. ed., p. 75), para quem, na busca de assegurar
a estabilidade das relações jurídicas, apenas em casos excepcionais a Administração tem o dever
de convalidar atos irregulares na origem.

Sobre esse aspecto, pode­se observar que tal princípio serve de suporte a dois institutos
extremamente relevantes para o Direito, notadamente nas relações com a Administração Pública,
ante a inércia desta: a prescrição e a decadência.

No tocante à decadência, encontra­se positivada na Lei do Processo Administrativo da União, Lei nº
9.784/99, mais precisamente em seu art. 54, que impõe a extinção do direito de a Administração
federal reconhecer, mediante o exercício de autotutela administrativa, a ilegalidade que vicia o ato
administrativo.

Segundo Almiro do Couto e Silva, a previsão inserta no art. 54 não veda tão somente o exercício
da autotutela decorrido o período de cinco anos; a decadência também abrange a possibilidade de a
Administração buscar a declaração de invalidade perante o Poder Judiciário (O princípio da
segurança jurídica (proteção à confiança) no Direito Público brasileiro e o direito da administração
pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da lei do
processo administrativo da União (Lei n. 9.784/99). Revista de Direito Administrativo – RDA, n.
237, p. 292).

De acordo com o estudioso, também integrante da comissão que elaborou o anteprojeto da Lei nº
9.784/99, não teria sentido que houvesse a extinção do direito de anular o ato apenas na esfera
administrativa, e que permanecesse vivo para que a Administração pudesse pleitear em juízo a
anulação do ato, constituindo­se em situação ilógica e incongruente com o sistema jurídico.

No âmbito da Administração federal, como já verificado, há disposição legal infraconstitucional
expressa aplicável na hipótese de configurar­se a decadência, firmada no art. 54 da Lei nº
9.784/99.

Quanto aos Estados e Municípios, tal disposição legal é inaplicável ante a autonomia assegurada
constitucionalmente a eles, no que tange a seus assuntos de natureza administrativa, restando
verificar que incide nas relações desses entes o princípio constitucional da segurança jurídica,
enquanto subprincípio do Estado de Direito.

Resta, porém, um aspecto a ser verificado no aparente conflito entre a legalidade e a segurança
jurídica, vigas mestras do Estado de Direito: o período entre o ato e a extinção do direito da
Administração de anulá­lo ou pleitear em juízo sua anulação.

Para solucionar tal situação, perfilhamos o entendimento de Almiro do Couto e Silva, que sugere
como prazo razoável para tal verificação e ocorrência o estabelecido no art. 54 da Lei nº 9.784/99,

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o qual serviria como parâmetro adequado para a estabilização das relações jurídicas entre cidadão
e Estados e Municípios (O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no Direito Público
brasileiro e o direito da administração pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo
decadencial do art. 54 da lei do processo administrativo da União (Lei n. 9.784/99). Revista de
Direito Administrativo – RDA, n. 237, p. 311).

O Supremo Tribunal Federal reiteradamente vem­se manifestando nas mais diversas ocasiões e
tem consagrado a segurança jurídica, a confiança legítima e a boa­fé em elevada conta,
considerando­o subprincípio do Estado de Direito.

Dentre as situações apreciadas pela Corte Constitucional, ainda que em sede cautelar tem­se a ADI
nº 2.135,15 que conferiu efeito ex nunc à decisão, ou seja, apenas a partir de sua publicação.

Esta decisão, ainda que cautelar, reconheceu vício de inconstitucionalidade na alteração do art. 39,
caput, da Carta, pela Emenda n. 19. Como consequência, tem­se revigorada a redação original,
que impõe a obrigatoriedade da instituição na Administração Pública nos três níveis de regime
jurídico único, para os servidores públicos, questão tratada no Capítulo 11, seção 11.4, à qual se
remete o leitor.

A relevância da segurança jurídica também é notada na ADI nº 2.240,16 que, ante situação fática
consolidada, em caráter excepcional, foi preservada a existência do município baiano de Luiz
Eduardo Magalhães, apesar dos vícios verificados no instrumento criador. Ressaltou a corte que
não se poderia promover a simples subsunção do fato à norma, salientando a situação de exceção,
e o caos que ensejaria decisão diversa da que foi adotada.

4.2.13 Probidade administrativa

Constitui­se em elemento ligado à legitimidade dos atos do administrador público, baseado no
conceito romano de probus, ou seja, qualidade de probo, honesto, íntegro, caráter, honradez.

Lúcia Valle Figueiredo e Sérgio Ferraz, ao tratarem especificamente de licitação, ensinam que a
probidade administrativa exige que a Administração procure fazer o melhor negócio para o erário.

Foi positivado com a sua inserção na condição de mandamento constitucional, nos artigos 15, V, e
37, §4º, e ainda, no art. 85, V, que estabelece como crime de responsabilidade do presidente da
República atos que atentem contra a probidade administrativa.

Não apenas a Constituição oferece tratamento a tão relevante assunto, também a legislação
infraconstitucional, como se observa a seguir:

a) Estatuto dos Servidores Públicos da União (Lei nº 8.112/90) – Estabelece normas proibitivas de
condutas ímprobas no trato com bens que são confiados à gestão, responsabilizando os servidores
por dilapidação e mau emprego de recursos públicos;

b) Lei da Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92) – Estabelece condutas e sanções aplicáveis
aos casos de improbidade administrativa. Essas condutas encontram­se classificadas como ações
que: importem enriquecimento ilícito, no art. 9º; causem prejuízo ao erário, no art. 10; e atentem
contra os princípios da Administração Pública, no art. 11. Já as sanções decorrentes dessas
condutas encontram­se previstas no art. 12, a partir do rol estabelecido no art. 37, §4º, da CF,

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levando­se em conta a extensão do dano e proveito material;

c) Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717/65) – Elenca os atos passíveis de anulação por ilegalidade e
lesividade ao patrimônio público, permitindo a qualquer pessoa, desde que demonstre ser cidadão,
promover a competente ação de reparação da lesão;

d) Decreto­Lei nº 201/67 – Estabelece os crimes de responsabilidade de prefeitos e de vereadores,
incluindo, entre as condutas vedadas, as que afrontem a probidade administrativa.

1 TJSP. Ap. nº 193.482, 7ª C. Civil, Rel. Des. Leite Cintra. Julg. 9.12.1993.

2 STJ. AgRg no RMS nº 15.350/DF, 6ª Turma. Rel. Min. Hamilton Carvalhido. Julg. 12.8.2003. 
DJ,
8 set. 2003.

3 TST. RR nº 4604/2006­030­07­00.2, Rel. Min. Walmir Oliveira da Costa.

4 Nos atos discricionários, a vontade do agente administrativo deve se submeter à forma como a
lei regulou a matéria, de sorte que, se as razões que levaram o agente à prática do ato, forem
viciadas de favoritismos e perseguições, o ato há de ser tido como nulo, em face de sua contradição
com a mens legis. Cf. STJ. RMS nº 26.965/RS, 5ª Turma. Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho.
Julg. 16.10.2008. DJe, 10 nov. 2008.

5 “(...) retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou praticá­lo contra disposição
expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal.”

6 TJSP. AC nº 200.305­5/9­00. Boletim da Associação dos Advogados de São Paulo, n. 2.363, p.
853.

7 TJRJ. AC nº 7.049/00­RJ. Boletim da Associação dos Advogados de São Paulo, n. 2.285, p. 615.

8 TJSP. Ap. Cív. nº 24.292­5. Boletim da Associação dos Advogados de São Paulo, 2174/155­m, 28
ago. 2000.

9 “As hipóteses de inexigibilidade (art. 25) e dispensa de licitação (incisos III e seguintes do art.
24) da Lei nº 8.666, de 1993, cujos valores não ultrapassem aqueles fixados nos incisos I e II do
art. 24 da mesma lei, dispensam a publicação na imprensa oficial do ato que autoriza a contratação
direta, em virtude dos princípios da economicidade e eficiência, sem prejuízo da utilização de meios
eletrônicos de publicidade dos atos e da observância dos demais requisitos do art. 26 e de seu
parágrafo único, respeitando­se o fundamento jurídico que amparou a dispensa e a inexigibilidade”
(TCU. Orientação Normativa nº 34, de 13 de dezembro de 2011).

10 STF. ADI nº 2.472­MC/RS, Pleno. Rel. Min. Maurício Corrêa. Julg. 13.3.2002. DJ, 3 maio 2002.

11 STJ. RMS nº 25.652/PB, 5ª Turma. Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho. Julg. 16.9.2008. 
DJe,
13 out. 2008.

12 STJ. AgRg no REsp nº 670453/RJ, 6ª Turma. Rel. Des. Celso Limongi (Desembargador
convocado do TJSP). Julg. 18.2.2010. DJe, 8 mar. 2010.

13 STJ: RMS nº 25.703/MS, 5ª Turma. Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho. Julg. 2.6.2009. 
DJe,
3 ago. 2009; e RMS nº 26.927/RO, 6ª Turma. Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura. Julg.

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4.8.2011. DJe, 17 ago. 2011.

14 No caso, a anulação do ato foi promovida por agente competente e mediante decisão amparada
em parecer, o que atende ao requisito da devida fundamentação . Cf. STJ. RMS nº 27.788/SC, 1ª
Turma. Rel. Min. Teori Albino Zavascki. Julg. 1º.10.2009. DJe, 16 out. 2009.

15 STF. ADI nº 2.135­MC/DF, Pleno. Rel. Min. Néri da Silveira. Rel. p/ acórdão Min. Ellen Gracie.
Julg. 2.8.2007. DJe, 7 mar. 2008.

16 STF. ADI nº 2.240/BA, Pleno. Rel. Min. Eros Grau. Julg. 9.5.2007. DJe, 3 ago. 2007.

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Capítulo 5

Os Poderes e Deveres do Administrador Público e da Administração Pública

5.1 Introdução

Antes de qualquer outra verificação pode­se definir poder como a capacidade que uma pessoa tem
de impor a outrem uma ação ou omissão, independentemente da vontade desta última.

Os poderes constituem­se em instrumentos necessários à busca do bem comum, atribuídos ao
Estado e, por conseguinte, à Administração Pública para afastar interesses particulares quando
forem opostos ao interesse público

Segundo Hely Lopes Meirelles, os poderes administrativos nascem com a Administração e se
apresentam diversificados segundo as exigências do serviço público, os interesses da coletividade e
os objetivos a que se dirigem (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 114).

Os poderes administrativos não se confundem com o poder político, presente nas três esferas de
poder, mas suas características se aproximam mais das do Legislativo, que, ao elaborar as leis, dita
os fins do Estado.

Poder administrativo constitui­se em mero instrumento de trabalho da Administração; já o poder
político assume papel estrutural e orgânico, estabelecendo e compondo a estrutura do Estado  e
integrando a organização constitucional.

O poder administrativo não constitui privilégios pessoais, mas, sim, prerrogativas funcionais. Para
seu exercício regular, é necessário haver expressa previsão legal, nos estritos limites desta, e que
o agente esteja regularmente investido na função pública, em seu pleno exercício.

Esse aspecto relativo às prerrogativas funcionais torna­se relevante em Celso Antônio Bandeira de
Mello, para quem a Administração exerce função: a função administrativa, portanto, é investida no
dever de satisfazer todas as necessidades em prol do interesse coletivo, necessitando, para tanto,
manejar os poderes requeridos para supri­las. Logo, tais poderes são instrumentais ao alcance das
sobreditas finalidades (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 31).

Rememore­se que Administração Pública constitui­se múnus público de quem a exerce, ou seja,
um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da
coletividade, razão pela qual impõe­se ao administrador o dever de cumprir fielmente os princípios
do Direito e da moral administrativa que regem sua atuação.

Além disso, conforme o princípio da indisponibilidade do interesse público como norteador das
ações administrativas, torna­se irrenunciável o exercício dos poderes administrativos.

Em outras palavras, a natureza da função pública e a finalidade do Estado impedem que seus
agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impõe (MEIRELLES.
Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 88).

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O excesso no exercício dessas prerrogativas funcionais também se constitui em violação ao
ordenamento jurídico, caracterizando abuso, permitindo que a conduta venha a ser objeto de
invalidação.

5.2 Poder­dever de agir

Para parte da doutrina nacional, existe o dever­poder a partir da constituição do Estado para cuidar
dos interesses comuns da sociedade, fazendo surgir a figura da função administrativa, que se
constitui no dever de agir.

Ocorre que esse dever, sem a carga coercitiva do poder, não obtém obediência do comando,
ensejando, assim, a ideia de deveres­poderes do administrador, ideia que tem, entre seus
defensores, Diogenes Gasparini e Celso Antônio Bandeira de Mello.

Já Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Odete Medauar, entre outros, filiam­se à linha esposada por
Hely Lopes Meirelles, que afirma existir a figura do poder­dever a partir da ótica dos partícipes da
atuação.

Da ótica da Administração Pública, mais precisamente de seus agentes, seu exercício constitui­se
em poder agir, tendo sua atuação impositiva em relação ao cidadão que cause algum tipo de
transtorno ao grupo social visualizada, pelos agentes públicos, como mera faculdade.

Já ficou estabelecido que, ao agente, é imposto o múnus público, ou seja, a obrigação de agir na
defesa dos interesses da comunidade.

Disso é possível verificar que, para o cidadão e para a sociedade, o exercício do poder estatal,
apesar da falsa impressão de constituir­se em mera faculdade de agir, na realidade  constitui­se em
dever de agir, com característica básica de irrenunciabilidade, atendendo ao princípio da
indisponibilidade do interesse público, impedindo cortesias administrativas, suprimindo liberdades
de atuação ou não (DI PIETRO. Direito administrativo, 17. ed., p. 86).

Eis aí justificada a responsabilização do agente público em caso de omissão, tanto na esfera
administrativa como no campo penal, com reconhecimento pacífico na jurisprudência.

O dever de agir pode estar ligado a: retirada de um ato administrativo por ilegalidade ou por
mérito (autotutela); aplicação de punição a servidor relapso; incidência de tributo, efetuando o
lançamento tributário; a guarda ou conservação de bens públicos.

As omissões da Administração poderão ser corrigidas por intermédio do Judiciário, desde que
devidamente provocado, o qual poderá determinar ao agente público a prática do ato
administrativo até por mandado de segurança.

Nesse sentido, ações intempestivas ou omissões de agentes públicos que causem danos à
Administração ou a particulares podem ensejar indenização nos termos do estabelecido no art. 37,
§5º, da CF.

Hely Lopes Meirelles, referindo­se aos poderes administrativos, apresenta em contraposição ao
exercício destes alguns deveres — eficiência, probidade e prestação de contas — Esta conclusão
decorre do simples fatos de que o administrador é mero gestor da coisa pública, razão pela qual tal
poder se constitui em poder­dever, e não mera faculdade do agente público ( Direito administrativo

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brasileiro, 29. ed., p. 104).

O amadurecimento dessa lição e sua consagração pela jurisprudência de nossas Cortes elevaram a
eficiência e a probidade à condição de princípio regente da atividade administrativa no art. 37 da
CF, caput e §4º, respectivamente.

5.3 Dever de prestar contas

É de se reafirmar a manifestação quanto à expressão administrar, na qual se verificou que, em um
sentido amplo, administrar impõe zelo e conservação de bens e interesses alheios. Como
decorrência do ato de administrar, impõe­se ao administrador a obrigação de prestar contas dos
seus atos.

É da essência da gestão de bens, direitos e serviços alheios a prestação de contas, encontrando­se
positivada tal obrigatoriedade no art. 668 do Código Civil.

O agente encarregado de gerir os bens e interesses da comunidade não foge dessa obrigação
imposta a todo administrador de bens e interesses alheios, tornando­se um encargo, para o
administrador, a gestão do interesse público.

Ressalte­se que tal dever não se restringe exclusivamente a dinheiro público, mas diz respeito a
todas as ações da Administração Pública, impondo a obrigação, por exemplo, na expedição de
certidões aos cidadãos, estabelecida no art. 5º, XXXIV, b, da Constituição Federal.

Embora haja a previsão de, obrigatoriamente, expedir­se certidões, assegurando o direito à
informação e à prestação de contas, em geral os agentes acabavam promovendo grandes delongas
na sua expedição, com o fito de, até mesmo, fazer o interessado desistir. Para coibir essa
arbitrariedade, nos termos art. 1º da Lei nº 9.051/95, a União, os Estados, o Distrito Federal e
Municípios, tanto a Administração Direta como Indireta, têm o prazo improrrogável o prazo de 15
dias para expedição de certidões para defesas de direitos e esclarecimentos de situações.

No tocante à gestão financeira para agentes públicos e demais responsáveis por bens e valores
públicos — tanto as estatais como as entidades subvencionadas pelo Poder Público, por exemplo,
hospitais e entidades filantrópicas —, os artigos 70 a 75 da Constituição Federal estabelecem regra
de observância obrigatória: a prestação de contas ao órgão competente para fiscalização.

É necessário ressaltar que há, também, o dever de prestação de contas pelo chefe do Poder
Executivo da União, quanto a execução de plano de governo, metas atendidas e razões do não
atendimento de outras tantas, a partir do disposto no art. 84, XI e XXIV, da Constituição Federal.

Com a adoção do sistema representativo, até por impossibilidade material de prestação de contas a
toda a sociedade, o constituinte inseriu a previsão atribuindo ao Poder Legislativo, na condição de
representante da sociedade, a missão de órgão fiscalizador do presidente da República e, por
conseguinte, do Poder Executivo, conforme o art. 49, IX, da Constituição Federal.

O constituinte, visando suprir eventuais necessidades de assessoramento técnico na tomada de
contas, criou, ante as peculiaridades destas, órgão auxiliar do Legislativo, com natureza
eminentemente técnica, para promover essa assessoria necessária.

Tal órgão é o Tribunal de Contas da União, previsto no art. 73, e que tem suas atribuições básicas

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estabelecidas no art. 71, ambos da Constituição, cujo tratamento mais amplo e adequado é
oferecido no Capítulo 15.

5.4 O uso e o abuso do poder

Em um Estado como o brasileiro, no qual a Constituição, em seu art. 1º, já declara a submissão do
país às regras de Direito, impõe­se à Administração que somente deva agir nos estritos limites da
lei.

Para que se possa atender ao interesse comum, o uso de poderes administrativos encontra­se
submetido a limites legais e, principalmente, à observância dos princípios da proporcionalidade, da
dignidade da pessoa humana e da livre iniciativa.

Cada agente estatal é investido, por expresso mandamento legal, da necessária parcela de poder
para o desempenho de suas atribuições.

E, ainda, este só se legitima quando normal, isto é, quando aplicado para a consecução de
interesses públicos e na medida em que for necessário para satisfazer tais interesses (GASPARINI.
Direito administrativo, 9. ed., p. 136).

Tais cautelas têm por objetivo impedir o arbítrio, a violência, as perseguições ou favoritismos
governamentais, absolutamente desnecessários e incompatíveis para se atingir a finalidade do
Estado e, por conseguinte, da Administração.

Assim, os poderes administrativos têm caráter meramente instrumental, para que a Administração
possa buscar, permanentemente, o interesse e o benefício da coletividade, nos limites que o bem­
estar social venha a exigir, impondo, assim, uma utilização condicionada à finalidade estatal, com
seu exercício nos estritos limites da lei, da moral da instituição e da exigência do interesse público.

Considerando o caráter de mera ferramenta para atingir ao interesse público, o poder constitui­se
em prerrogativa da autoridade, ou seja, da pessoa física regularmente investida de função pública,
nos estritos termos da lei.

No entanto, no exercício da atividade administrativa, muitas vezes, o agente público competente —
isto é, regularmente investido de autoridade na execução da ação — ultrapassa os limites da
atribuição, ou se desvia da finalidade administrativa, que é o interesse público.

Isso configura a ocorrência do chamado abuso de poder, que pode ter características de flagrante
infração, ou de aparente legalidade.

Este, o abuso de poder, pode ser verificado tanto nas ações como nas omissões da Administração
Pública, pois, tanto agindo como deixando de fazê­lo, estará lesando direitos dos administrados.

A conduta omissiva acaba por tornar­se abuso de poder a partir da ideia de poder­dever, “que
significaria a obrigação imposta à autoridade de tomar providências quando está em jogo o
interesse público” (MEDAUAR. Direito administrativo moderno, 5. ed., p. 124).

O agente, na estrita observância do princípio da legalidade, deve exercitar sua função
administrativa. ao deixar de fazê­lo, causa prejuízo aos interesses da sociedade e, por conseguinte,
ao direito individual do administrado, além de afrontar a lei.

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O abuso pode ocorrer de duas formas: excesso de poder e desvio de finalidade.

5.4.1 Excesso de poder

Ocorre quando o agente público competente — ou seja, aquele expressamente autorizado por lei a
atuar — ultrapassa os limites dos poderes administrativos de que é titular, acabando por violar a
regra da competência — que é um aspecto vinculado da ação, e que impede sua consumação fora
dos limites que a lei expressamente autorizou.

Essa conduta provoca a ilegitimidade do ato do agente de forma parcial ou total; incide sempre
durante a execução do ato autorizado por lei, e ocorre com o descumprimento frontal da lei ou do
contorno dissimulado das limitações da lei, com a ação ultrapassando os limites desta. Convém
ressaltar que, normalmente, a utilização desproporcional dos poderes administrativos acaba
levando ao emprego arbitrário da força, à violência contra o administrado.

Para Diogenes Gasparini, “há excesso de poder quando o próprio conteúdo (o que o ato decide) do
ato vai além dos limites legais fixados. O excesso amplia ou restringe o conteúdo” (Direito
administrativo, 9. ed., p. 137).

Exemplificativamente, pode­se citar a negativa de matrícula de alunos no ensino fundamental da
rede pública; a não concessão de licença para construir; a admissão de pessoal sem concurso
público; contratações sem a realização de licitação.

Convém ressaltar, também, a partir da lição de Diogenes Gasparini (Direito administrativo, 9. ed.,
p. 139), que a nulidade, quando da ocorrência do excesso de poder, não abrange a totalidade do
ato, mas apenas aquilo em que a lei tenha sido excedida.

Destaque­se que esse ato é nulo parcialmente, devendo­se aproveitar os demais aspectos,
conforme decorre do princípio geral de Direito, consagrado e positivado no art. 184 do Código Civil,
segundo o qual não se anula o todo em razão de nulidade da parte.

5.4.2 Desvio de finalidade

Nessa hipótese, o agente competente, atuando nos limites da lei, pratica atos com fins diversos dos
objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse público, qual seja, busca finalidade alheia à natureza
do ato utilizado.1 2

Trata­se da violação ideológica da lei, pois busca fins não desejados pelo legislador, utilizando­se
de meios ou motivos imorais para agir.

Esse ato é sempre consumado às escondidas, ou disfarçado sob o manto da legalidade e do
interesse público (MEIRELLES. Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 111). Como exemplo,
veja­se uma desapropriação por utilidade pública visando atender interesses próprios ou favorecer
interesses particulares ou, ainda, servir como instrumento de vingança.

Ante as circunstâncias de sua ocorrência, a prova do desvio de finalidade é sempre muito difícil.
Normalmente, na ação falta justo motivo para o ato — como a remoção de servidor de um órgão
para outro, sem justificativa de ordem pública — ou mesmo a discordância dos motivos com o ato
praticado.

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Na realização da prova, deve­se observar os antecedentes do ato e a destinação presente e futura
dada por quem o praticou, em consonância com o STF, o qual veio a decidir que, na presença de
indícios vários e concordantes, é possível demonstrar e comprovar o desvio da finalidade na ação
administrativa.

Efetuada a comprovação do desvio de finalidade, deve ser observado outro aspecto, a extensão da
nulidade do ato.

A mácula de ofensa à finalidade atinge a ação administrativa em sua totalidade, devendo ser
reconhecida e impondo a retirada do ato da Administração in totum do mundo jurídico.

O ato em que se constata o desvio de finalidade é totalmente imprestável, não admitindo a
convalidação, seja na ótica da doutrina ou da jurisprudência.

5.5 Classificação dos poderes administrativos

Os entes estatais têm inerentes a eles esses poderes como instrumento para buscar a finalidade
pública, dependendo, a sua utilização, das respectivas competências fixadas e estabelecidas na
Constituição.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, com bastante nitidez, ratifica o caráter de instrumento afirmando
que “todos eles encerram prerrogativas de autoridade as quais, por isso mesmo, só podem ser
exercidas nos limites da lei” (Direito administrativo, 17. ed., p. 86).

Esses poderes administrativos nascem com a Administração e são classificados segundo as
exigências do serviço público, constituindo­se em instrumentos de que a Administração dispõe para
atingir seus objetivos, sendo utilizados, inclusive, para sobrepor o interesse público ao interesse
privado.

As classificações na doutrina, como no caso de Hely Lopes Meirelles e Diogenes Gasparini, por
exemplo, fazem inserir o chamado poder vinculado ou regrado.

Já se verificou que o conceito de poder encerra alguns aspectos relevantes, como a supremacia e a
possibilidade de exercitá­la, a ideia de autoridade e até a faculdade outorgada ao agente. Como
corolário, nota­se que, com a outorga de prerrogativas de autoridade, a liberdade de decidir diante
do caso concreto assume o caráter de poder.

A concepção de vinculação ou regramento traduz a ideia de restrição, ou seja, de estrita obediência
à legalidade, que tem origem na necessidade de limitação da autoridade.

Um único comportamento é reservado pela Lei ao administrador, que, diante do caso concreto, não
goza de liberdade de escolha, devendo tão somente atender ao mandamento legislativo prévio.

Observa­se, assim, que o estrito cumprimento da previsão legal em momento algum enseja a ideia
ou mesmo a possibilidade de prerrogativa, fazendo que não seja razoável elencá­lo entre os
poderes administrativos, pois nada tem de prerrogativa outorgada ao agente público, mas, sim, é
mera observância do princípio da legalidade, isto é, estrito cumprimento do dever legal.

A única liberdade outorgada à Administração diz respeito à escolha do momento de agir em
determinadas circunstâncias, sob determinados aspectos, assim mesmo, apenas em algumas

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situações, pois há aquelas em que mesmo tal escolha não é facultada, por exemplo, a
aposentadoria compulsória aos 70 anos dos servidores públicos.

Por causa dessa característica, parte da doutrina entende que o poder vinculado ou regrado não se
constitui poder, em razão de não possuir poder de decisão.

5.5.1 Poder discricionário

Com base na ideia de alicerçar­se o Estado de Direito no princípio da legalidade, o exercício de
poderes pela Administração dá­se de forma limitada pela lei, tendo em vista a finalidade precípua
de impedir abusos e arbitrariedades das autoridades.

Em algumas situações, o regramento não estabelece a ação a ser executada, reservando ao
administrador uma certa margem de liberdade, em que o agente público poderá optar entre uma
ou mais soluções, sempre amparadas pelo Direito, ou seja, a lei expressamente confere mais de
uma alternativa ao administrador, que, ao decidir, deverá limitar­se exclusivamente às opões
postas ou autorizadas em lei.

Desta forma o agente ante o caso concreto dispõe de certa liberdade, ao vivenciar a situação possa
escolher qual a solução mais conveniente e oportuna para atender à finalidade estatal, qual seja, o
interesse publico.

Justifica­se essa possibilidade na complexidade e enorme variedade de situações, problemas e
áreas de atuação da Administração Pública, e torna­se contraproducente e até mesmo contrário ao
interesse público a lei expressamente prever soluções para as questões, sem considerar as
peculiaridades do momento e mesmo da conveniência ou não para os interesses da sociedade.

A essa situação na qual uma ou outra opção é escolhida em juízo de mérito,  oportunidade,
conveniência,  justiça  e  igualdade — objetivos a serem alcançados pelo administrador — e não
inscrita na lei, denomina­se discricionariedade.

No entanto, essa oportunidade de escolha oferecida ao agente não é ilimitada, é totalmente
restrita à observância do princípio da legalidade, como já afirmado.

Ultrapassar esses limites implica incorrer em arbitrariedade, ficando, pois, a ação administrativa
sujeita a reparos, tanto na esfera administrativa, decorrente da autotutela, como por meio da
manifestação do Judiciário, quando provocado.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro define discricionariedade administrativa como “a faculdade que a lei
confere à Administração para apreciar o caso concreto, segundo critério de oportunidade e
conveniência, e escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas válidas” (Discricionariedade
administrativa na Constituição de 1988, p. 41).

Os critérios de oportunidade e conveniência têm enorme relevância no campo do Direito
Administrativo e estreita vinculação à discricionariedade administrativa, pois, na ação vinculada,
inexiste tal possibilidade.

Diz­se que o ato é conveniente quando interessa,  convém ou satisfaz ao interesse público. Já no
tocante à oportunidade, ocorre quando a ação administrativa é realizada no momento adequado
para a satisfação do interesse público.

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Esta faculdade outorgada à Administração, de escolher entre mais que um caminho disponível,
todos amparados pelo Direito, verifica­se também pela utilização de expressões como: será
facultado, poderá a Administração Pública, entre outras da mesma natureza.

A possibilidade de deferir ou não um pedido, diante de uma situação colocada à apreciação da
Administração, também se encontra agasalhada aqui, ao permitir, o texto legal, a avaliação de um
pedido mediante os critérios de oportunidade e conveniência, assim como para atendimento ao
interesse público do momento.

Levando em conta tais aspectos, pode­se afirmar que discricionariedade seria “a atuação da
Administração Pública em que a lei lhe permite certa margem de liberdade para decidir diante de
um caso concreto” (GASPARINI. Direito administrativo, 7. ed., p. 87). Assim, torna­se possível
conceituar discricionariedade administrativa a partir da ideia do permissivo legal como origem e
instrumento de sua limitação.

Lúcia Valle Figueiredo, analisando o tema, trabalha a partir de situações em que o poderá nem
sempre autoriza juízo de valor, convertendo­se, pois, em um  deverá, inarredável pelo
administrador, deixando de ser faculdade para constituir­se em um dever.

A autoridade competente deverá exercitar os poderes administrativos, atuando permanentemente
na busca do interesse público, não admitindo­se sua omissão, vez que, o administrado tem
assegurado o direito subjetivo à ação do agente, legitimando o cidadão a buscar o Judiciário, no
sentido de compelir o agente a praticar o ato.

A doutrina vem trabalhando na busca de tornar as ações administrativas cada vez mais vinculadas,
permitindo maior controle quanto aos atos da Administração.

E nesse sentido é que se observa que “o Estado não tem liberdade, tem competências. O Estado
não deixa margem de liberdade na lei, porque a lei é o exercício de uma competência, que é dever
da entidade estatal cumprir. Lei não cria liberdade, sequer para o indivíduo: assegura­a para este
que a detém pela sua condição de ser humano. Não poderia, pois, criar liberdade para a pessoa
jurídica estatal por ele constituída. Lei não concede liberdade a agente público, outorga­lhe
competência” (ROCHA. O princípio constitucional da igualdade, p. 84).

Exemplificativamente, é possível citar o quadro de oferta de Educação pelos Municípios, em que,
positivada a obrigatoriedade do ensino fundamental e da educação infantil, de zero a seis anos,
aparentemente esta tem sua oferta discricionária.

A sociedade, consciente de suas necessidades e seus direitos, vem buscando e encontrando amparo
tanto no Ministério Público como no Judiciário, que têm imposto aos Municípios que venham a
prover a Educação como um todo e, por conseguinte, eliminando a discricionariedade na oferta de
Educação Infantil.

O conceito de discricionariedade apresenta uniformidade com pequenas questões isoladas, mas
sem qualquer relevância no que se refere a alterar o mérito da conceituação e da necessidade da
discricionariedade administrativa à disposição do agente, quer na ótica vinculada à lei, quer na
ótica de Celso Antônio Bandeira de Mello, em que se admite certa discricionariedade na persecução
do fim buscado.

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A doutrina, de um modo geral, justifica a existência da discricionariedade administrativa a partir de
duas espécies de critérios: práticos e jurídicos.

Do ponto de vista prático, justifica­se a existência da discricionariedade administrativa pela
pretensão de se evitar o automatismo na gestão dos interesses da sociedade e, por conseguinte, de
toda coisa pública.

Também se justifica na impossibilidade material de o legislador antever e, consequentemente,
catalogar todas as situações que o administrador será levado a enfrentar — e, necessariamente,
terá de solucionar —, atendendo o fim precípuo e único da Administração.

É importante salientar que a vida em nossos dias é extremamente dinâmica, com as necessidades
da sociedade multiplicando­se rapidamente e o cidadão ciente de seus direitos cobra ações
imediatas da Administração. Assim, a partir da lentidão do processo de legislativo, aguardar­se a
elaboração de expressa previsão legal para todas as situações, traria enormes e irreparáveis
prejuízos a esses interesses da sociedade e mesmo dos cidadãos.

É a lei que oferece a possibilidade de se apreciar discricionariamente as situações, como
decorrência do princípio da legalidade, deixando de lado uma visão não tão antiga assim, a de
poder meramente político.

Eis demonstrada a necessidade da discricionariedade tanto a partir da impossibilidade material de
catalogação legal como também da busca da finalidade da Administração em cada caso, em que se
verifica a escolha da melhor solução, a mais adequada, a mais conveniente para atender ao
interesse público, sempre subordinado ao instrumento que outorga e limita tal possibilidade, que é
a lei.

Pode­se apontar alguns exemplos do cotidiano da Administração Pública em que o exercício da
discricionariedade administrativa é absolutamente comum: escolha de penalidades no
procedimento administrativo disciplinar; nomeação de servidor público para cargo de provimento
em comissão: ministro de Estado, secretário de Estado, assessores diretos, dirigentes de estatais e
outros; locação de imóveis para implantação de órgãos e serviço públicos; calamidade pública, que
tem o condão de liberar gastos públicos sem observância da lei orçamentária e licitação.

Convém ressaltar que a atividade discricionária sujeita­se a duplo controle: externo, por meio do
ordenamento jurídico ao qual se subordina a atividade administrativa, e interno, pelo princípio da
moralidade e do atingimento do bem comum, daí surgindo a afirmação de que a moralidade
administrativa limita a discricionariedade.

Não apenas a legalidade e a moralidade têm o condão de limitar o exercício do poder discricionário,
podendo­se afirmar que também tem tal desiderato a finalidade pública, ou seja, o bem comum,
assim como a razoabilidade, a motivação dos atos administrativos e a supremacia do interesse
público sobre o privado, como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Discricionariedade
administrativa na Constituição de 1988).

Comumente, no exercício do controle externo das ações administrativas, o Judiciário é chamado a
manifestar­se, apreciando tão somente a legalidade, a moralidade, a razoabilidade, a ocorrência do
atendimento ao interesse público, qual seja sua conformação com o regime jurídico administrativo
— entre outros aspectos, todos da discricionariedade — e não a oportunidade e a conveniência da

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prática do ato, matéria esta reservada apenas ao agente público.3

Por derradeiro, a discricionariedade difere sobremaneira de arbitrariedade, eis que aquela dá
liberdade ao agente para atuar nos termos e limites da lei, e a arbitrariedade dá­se sempre ao
arrepio da lei, tornando o ato sempre ilegal, ilegítimo e inválido.

5.5.2 Poder de autotutela4

A palavra autotutela significa “fiscalização exercida pela Administração sobre seus bens e atos,
para efeito de bom uso destes” (Dicionário jurídico. In: BRASIL. Vade­mécum acadêmico de direito,
6. ed.).

Traz consigo o sentido de controlar a si própria. A Administração Pública avalia suas próprias
ações, tanto na ótica da legalidade como na de sua manutenção ou não, ante seu atendimento ou
não ao interesse público.

José Cretella Júnior chama autotutela de autocontrole da Administração, admitindo a possibilidade
de o ente estatal revisar seus atos, bem como o dever, a obrigação de zelar por eles e mantê­los
escoimados de vícios de qualquer natureza.

A prerrogativa revisional decorre dos poderes estatais, que na lição de Hely Lopes Meirelles, não se
constitui em mera faculdade do agente público, mas seu dever, o de atender ao interesse público,
autêntico múnus daquele que tem a missão de cumprir os desígnios da sociedade.

O poder de autotutela, portanto, obriga a Administração Pública a se policiar em relação a seus
atos, tanto da ótica da legalidade como do mérito, da oportunidade e da conveniência.

Não dispõe o agente público, como já ressaltado por significativa parcela da doutrina, de mera
faculdade, mas de um dever, uma obrigação imposta a ele de manutenção do interesse público e,
portanto, de retirar do mundo jurídico atos ilegais ou que não atendam o interesse público.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro vê a autotutela administrativa como decorrência do princípio da
legalidade; se a Administração Pública está sujeita à lei, cabe­lhe, evidentemente, o controle da
legalidade.

Nesse sentido, Hely Lopes (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 196) afirma que quando a
atividade do Poder Público desgarra­se da lei, divorcia­se da moral ou desvia­se do bem comum, é
dever da Administração invalidar, espontaneamente ou mediante provocação, o próprio ato,
contrário à finalidade por inoportuno, inconveniente, imoral ou ilegal.

Não apenas a doutrina, mas também o Poder Judiciário, consagra­o enquanto poder­dever, a partir
da premissa de que, segundo o princípio consagrado nas súmulas 346 e 473 do STF, são revisáveis
os atos administrativos, tendo a Administração o dever de fazê­lo, quando se tratar de ato nulo.5

Tal poder constitui­se decorrência do princípio da legalidade, fundado na premissa de que a
Administração Pública apenas pratica atos expressamente autorizados pela lei e, por conseguinte,
acaba tendo o dever de zelar pelo cumprimento da lei.

Entre nós o direito positivo já consagra­o, no art. 53 da Lei nº 9.784/99,6 que expressamente
autoriza sua aplicação enquanto dever do administrador público, no caso, apenas no âmbito da

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Administração Federal. Também nessa esfera, ou seja, apenas em relação à União, nota­se
também sua previsão enquanto dever do agente no art. 114 do Estatuto dos Servidores Públicos da
União (Lei nº 8.112/90).7

O exercício de tal poder abrange apenas os atos regidos pelo Direito Público, ou seja, aqueles em
que há desigualdade jurídica entre as partes, nos quais a Administração Pública atua investida de
autoridade baseada na supremacia do interesse público sobre o interesse privado.

Já nos atos regidos pelo Direito Privado, a revisão, tanto da ótica da legalidade como do mérito, só
ocorrerá perante o Poder Judiciário, como nos casos de cheques, contratos de locação, contratos de
trabalho regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho, entre outros.

O Poder Público, ao contratar agentes pela CLT, despe­se das prerrogativas de Administração a
partir de sua “de sua própria opção de abrir mão de seu poder de império ao contratar
empregados, equiparando­se assim ao empregador comum e sujeitando­se, como consequência, à
legislação trabalhista a respeito” (TRT/SP. 2ª Região – 31.996/98/6).

Há de se ressaltar que, são os atos regidos pelo direito público, e não a simples condição de
constituir­se em pessoa jurídica de direito público privado, que por si só torna a ação regida pelo
direito privado. Essa hipótese é a referente às entidades da Administração indireta — sociedade de
economia mista e empresas públicas, como já salientado no Capítulo 3, subseção 3.5.2 — que são
dotadas de personalidade jurídica de direito privado, porém, são partes integrantes da
Administração Pública como um todo. Além de integrantes da Administração pública, estas exercem
função administrativa estatal quer quando prestam serviços públicos como também, quando
realizam atividade econômica, pois materializam a intervenção econômica prevista na Constituição
e devidamente autorizadas por lei (vide Capítulo 12, seção 12.3).

Seu exercício apenas poderá dar­se nos estritos limites da lei, sob pena de constituir­se em grave
violação ao princípio da legalidade, transformando­se em abuso de poder.8

Neste sentido já decidiu o Supremo Tribunal Federal, na orientação de que, a partir da CF/88, foi
erigido à condição de garantia constitucional do cidadão, quer se encontre na posição de litigante,
em processo judicial, quer seja mero interessado, o direito ao contraditório e à ampla defesa. Desta
forma, qualquer ato da Administração Pública capaz de repercutir sobre a esfera de interesses do
cidadão deveria ser precedido de procedimento em que se assegurasse, ao interessado, o efetivo
exercício dessas garantias.9

Trata­se de poder­dever, como já salientado, cujo exercício suprime, altera e modifica situações e
direitos tanto da própria Administração como do particular, mesmo sem a anuência deste, não sem
antes assegurar ao interessado manifestar­se buscando a manutenção do status quo, ante o
princípio constitucional da ampla defesa e do contraditório.

Há limitação ao exercício da autotutela administrativa a partir do princípio da segurança jurídica,
positivada no âmbito da União (Lei nº 9.874/99), no disposto no art. 54, que estabelece prazo
decadencial de cinco anos para seu exercício.10

Como consequência, admite a prevalência do ato nulo, segundo Almiro Couto Silva, na hipótese de
longo decurso do tempo e omissão da Administração em restabelecer a legalidade. Também, como
consequência, é notar­se o art. 55 do mesmo Estatuto, que admite o instituto da convalidação.

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5.5.3 Poder disciplinar

Permite à Administração apurar infrações e irregularidades cometidas por aqueles que com ela
contratam ou mantêm relações de trabalho, autorizando, ao final, a aplicação de penalidades.

Decorre do princípio da hierarquia, segundo o qual aos superiores atribuem­se o comando, a
orientação  e  o dever de fiscalizar a atuação de seus subordinados e, em relação a estes, surge o
dever de obediência.

Não se confunde com o jus puniendi do qual o Estado é detentor para defesa da ordem pública, e é
materializado na jurisdição penal, tendo em vista que apenas apura e pune infrações de natureza
administrativa, que eventualmente constituem­se em tipos penais também.

Em quais hipóteses não há subordinação hierárquica, mas assim mesmo é autorizada a incidência
do poder disciplinar?

As mais evidentes são as encontradas na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e suas alterações
posteriores, mais precisamente no art. 58, IV, que permite a aplicação de sanções por inexecução
parcial ou total do ajuste; art. 81, que trata da recusa do vencedor de licitação em assinar
contrato, ensejando aplicação de sanções estabelecidas nos artigos 86 a 88 do Estatuto de
Licitações.

Esse rol de sanções administrativas encontra­se estabelecido no art. 87, que abrange da simples
advertência, à multa, à suspensão temporária de participar de licitações por até dois anos, até a
declaração de inidoneidade.

Já nas relações da Administração e seus servidores, é importante salientar que uma mesma
conduta sujeita ao poder disciplinar poderá ensejar, também, a apreciação e eventual punição nas
esferas civil e penal.

As penalidades aplicadas nesta hipótese têm fundamentos diversos, até pela espécie de
reprovação, quer pela sociedade ao se lesar o erário público, quer por afetar a honorabilidade da
função pública, razão pela qual não configura bis in idem.

O servidor ou o acusado deverá ter ciência, e que a conduta seja apurada em processo
administrativo, tendo assegurados o amplo direito de defesa e o contraditório, nos termos do art.
5º, LIV e LV, da Constituição.

No âmbito administrativo, não vigora o princípio da penalidade específica, como no processo penal,
em que, para cada conduta reprovada pelo Estatuto dos Servidores, a Lei nº 8.112/90 (no caso da
União) autoriza o exercício da discricionariedade pelo agente competente, observando­se a
natureza, a gravidade e os danos causados.

Também é de se ressaltar que os Estatutos regentes das relações da Administração com seus
servidores estabelecem algumas infrações com definição bastante aberta, como se nota, por
exemplo, em falta grave, ineficiência e procedimento irregular.

Assim, a aplicação da penalidade administrativa é discricionária ante a possibilidade que a
autoridade incumbida por lei de decidir tem de, caso a caso, impor ou não a sanção.

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Permite a individualização da pena a ser aplicada, a partir da natureza e da gravidade da infração,
tendo em conta o conjunto probatório e, principalmente, as circunstâncias que envolvem o fato,
quer agravantes quer atenuantes, e, ainda, a extensão do prejuízo causado ao interesse público e
os antecedentes do agente público.

Quanto à exigência de motivação do ato punitivo, visa assegurar ao acusado a conformação da
penalidade aplicada com os motivos elencados pela autoridade, as circunstâncias e a própria lei.

O exercício do poder disciplinar não configura mera faculdade do agente, ele é um dever de fazer
instaurar o devido processo legal, apurar a conduta e, ao final, configuradas a responsabilidade e a
autoria, impor a devida sanção desde que esta encontre­se expressamente prevista em lei.11

Esse dever fica evidenciado como decorrência do disposto nos artigos 319 e 320 do Código Penal,
ao tipificar a prevaricação e a condescendência criminosa quando, por indulgência, deixar­se de
responsabilizar subordinado que cometeu infração no exercício do cargo, como também por
configurar ato de improbidade administrativa, por violação ao art. 11, II, da Lei nº 8.429/92.

5.5.4 Poderes decorrentes da hierarquia

Na visão de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Diogenes Gasparini e Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
os poderes da Administração Pública decorrem de princípios, e constituem meros instrumentos
decorrentes, nesse caso, do princípio da hierarquia.

Para Odete Medauar, a partir de certa hierarquização da estrutura da Administração, surge mais
um instrumento que busca atender ao interesse público, isto é, mais um poder à disposição da
estrutura estatal, assim conceituando poder hierárquico: “instrumento para que as atividades de
um órgão ou ente sejam de modo coordenado, harmônico, eficiente, com observância da legalidade
e do interesse público” (Direito administrativo moderno, 5. ed., p. 137).

Com a hierarquização, ou seja, o estabelecimento dos vários níveis de poder na estrutura da
Administração, atribuem­se ao superior as funções de distribuir, escalonar, ordenar e rever a
atuação dos agentes administrativos. Já em relação ao subordinado, surge o dever de obediência
às ações do superior.

Diogenes e Maria Sylvia, em sua linha de pensamento, indicam como instrumentos decorrentes do
princípio da hierarquia:

a )  Editar atos normativos, como portarias, resoluções e instruções internas, porém sem se
confundir com o poder regulamentar outorgado pela Constituição ao chefe do Executivo, pois
cinge­se apenas a aspectos internos da Administração na condução e organização de seus serviços,
sem produzir efeitos em relação aos particulares.

b) Dar ordens a seus subordinados e deles obter obediência, estabelecendo as responsabilidades. A
relevância desse aspecto é bastante acentuada, pois impõe ao subordinado a obediência que, na
hipótese de não observância, sujeita­o a sanções previstas no Estatuto do Funcionalismo.

Não obstante a observância da hierarquia, muitas vezes se determina, no que se refere à
submissão dos subordinados, atuação em total afronta ao ordenamento jurídico. Tais ordens
manifestamente ilegais desobrigam os agentes subordinados de seu cumprimento, ante reiteradas

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decisões de nossos tribunais, sob a invocação do princípio da legalidade, pois ninguém está
obrigado a fazer algo contra a lei.

c) Controlar ou revisar as ações de seus subordinados, pelo exercício do poder de autotutela, tanto
na ótica da legalidade como na ótica da oportunidade e conveniência. Isso acaba provocando, como
consequência, a possibilidade de o superior hierárquico invalidar o ato praticado por seu
subordinado, sempre na busca de atender à finalidade comum.

d) Delegar – O superior com competência, ou seja, expressamente autorizado por lei a utilizar
poderes estatais para atender ao interesse público, pode transferir ao subordinado a prática de
determinados atos.

Ressalte­se que não são passíveis de delegação aqueles atos que, por expresso mandamento legal,
constituem­se em competência privativa, só podem ser exercitados por aquele agente. Também é
vedada a subdelegação, com a transferência de competência do superior para outro que esteja em
grau ainda mais baixo na escala hierárquica.

No que tange ao instrumento de delegação da competência, cautelas devem ser verificadas sob
pena de se promover indesejável insegurança e até mesmo a violação à boa­fé dos administrados.

Dentre os aspectos que se impõe observar está que, como já ressaltado, a competência é requisito
vinculado dos atos administrativos e, portanto, decorre de expressa previsão legal, constituindo
mandamento de ordem pública, o que impede a alegação de seu desconhecimento, nos termos do
art. 3º da Lei de Introdução ao Código Civil.

Para que possa, então, produzir seus regulares efeitos, o ato delegatório deverá necessariamente
ser publicado em órgão oficial, desde que, devidamente motivado. Devem ser expressas as razões
de fato e de direito que a justificam, a indicação expressa dos atos e matérias relativas a eles,
definindo, portanto, o campo de atuação e responsabilidades do agente delegado, período de
duração, e seus objetivos.

A não observância dessas exigências constitui grave violação aos ditames decorrentes do Estado
Democrático de Direito, consagrado no art. 1º da Constituição, notadamente em relação a seus
subprincípios, ou seja, a segurança jurídica, a lealdade e a boa­fé sobretudo dos administrados.

É importante ressaltar que algumas questões necessitam ser enfrentadas no que diz respeito à
delegação.

A primeira refere­se à fixação da responsabilidade da prática do ato a partir da delegação. Parece
evidente que, ao receber a competência para a prática do ato (transferida por seu superior), nesse
mesmo ato o subordinado também receba o poder­dever de agir. Em tal situação, passa a ser dele
a responsabilidade pela ação ou mesmo omissão administrativa.

Já a segunda trata da possibilidade de a competência delegada assumir caráter concorrente, ou
seja, ambos os servidores passariam a ter a competência para a prática do ato. A delegação
poderia promover essa situação?

A indagação enseja uma rápida reflexão quanto ao exercício do poder e à defesa do cidadão contra
o abuso e a arbitrariedade desse poder.

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A instituição do Estado de Direito visou basicamente promover a segurança do indivíduo em
relação ao Estado e, em especial, aos detentores do poder. Objetivou­se, assim, definir quem
exercitaria, e em quais situações, o poder estatal, bem como quais seriam os limites desse poder.

A partir dessas preocupações, verifica­se que, uma vez delegada a competência, somente ao
delegado é possível o exercício da atribuição. Isso não implica dizer que o delegante “perdeu” a
competência ao promover a delegação, pois, ante o caráter discricionário dessa competência, a
delegação poderá ser invalidada, retornando a competência ao agente original.

É de se ressaltar, ainda, que a delegação, desde que não seja de competência privativa, poderá
ocorrer tanto no âmbito da União quanto no dos Estados­membros, do Distrito Federal e dos
Municípios.

Também é relevante observar que, por ser a delegação decorrente da hierarquia, não cabe ao
agente delegado recusar­se ao exercício das funções delegadas, exceto na hipótese de expressa
vedação legal ou quando contrária à lei.

Quanto à União, o tema encontra tratamento legislativo nos artigos 11 e 12 do Decreto­Lei nº 200,
de 25 de fevereiro de 1967, e também no art. 13 da Lei nº 9.784/99, que veda expressamente a
delegação de competência para a prática de atos normativos, de decisão recursal ou mesmo
quando as matérias são de competência exclusiva do órgão ou da autoridade, cumprindo salientar
que tais textos legislativos aplicam­se tão somente à União, não sendo extensivos a Estados e
Municípios em razão da autonomia consagrada no art. 18 da Carta.

Deve­se salientar a impropriedade promovida pelo legislador federal quando da edição da Lei nº
9.784/99 ao admitir a delegação de competência para agentes que se encontram em mesmo nível
ou grau hierárquico do agente delegante.

Qual o fundamento para tal possibilidade? A hierarquia não o é, eis que inexiste subordinação
entre ambos, ficando afastada a possibilidade de controle dos atos praticados pelo delegante e
mesmo de que haja a avocação. Aparentemente, o objetivo é apenas o de promover a
descentralização, porém esta, isoladamente, não é admissível, pois o exercício do controle é
imprescindível, e para tanto se impõe a necessidade de subordinação hierárquica, fato afastado
expressamente pelo referido diploma legal.

No que se refere aos Estados e Municípios, leis nos respectivos âmbitos cuidam dessa possibilidade,
ressaltando­se que, em âmbito municipal, é comum verificar­se seu tratamento nas Leis Orgânicas
Municipais.

e) Avocar – Ato a ser praticado por subordinado com competência prevista em lei; porém, diante
da importância da ação para a Administração ou mesmo para o interesse público, retira­se do
subordinado essa competência, transferindo a prática do ato ao superior hierárquico.

Diogenes Gasparini alerta para consequências decorrentes desse ato: o desprestígio do
subordinado; e a supressão ou extinção de níveis hierárquicos para fins de recursos
administrativos, impondo, por vezes, situações nas quais a autoridade que proferiu a decisão acaba
tendo de apreciar o recurso relativo à sua própria decisão (Direito administrativo, 9. ed., p. 52).

No âmbito federal, a figura da avocação encontra­se prevista no art. 17 do Decreto­Lei nº 200, de

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25 de fevereiro de 1967.

É imprescindível revisar a questão da competência privativa ou exclusiva, agora na hipótese da
avocação. Somente nas situações em que não for exclusiva ou privativa é possível ocorrer
avocação, podendo­se citar, como exemplo em que esta é vedada, o julgamento de concorrência e
a tomada de preços. Em tais hipóteses, o art. 51 do Estatuto de Licitações estabelece que o
julgamento somente pode ser feito por Comissão, tornando, assim, privativa a competência para
tanto. Não há qualquer possibilidade de a autoridade avocar para si o julgamento, pois isso
afrontaria o que está expressamente disposto em lei.

Como é possível verificar, os poderes decorrentes da hierarquia produzem efeitos no âmbito
interno da Administração, e apenas em relação a quem se vincula juridicamente a ela e, portanto,
está submetido ao dever de obediência em relação a seus superiores hierárquicos.

5.5.5 Poder regulamentar

Constitui­se na prerrogativa que o chefe do Executivo dispõe de explicitar a lei, para a sua correta
aplicação para concretização do mandamento no mundo fático ou de expedir decretos autônomos
sobre matéria de sua competência, ainda que não disciplinada por lei.

A lei, como vontade da sociedade produzida por seus representantes, tem caráter geral e não
atende a casuísmos. Além disso, muitas vezes, seu texto não é claro, impedindo seu cumprimento
imediato.

Com a finalidade de tornar o texto legislativo mais inteligível, o chefe do Poder Executivo pode
regulamentar a aplicação de texto legal, salientando­se que, no ordenamento jurídico, a posição do
regulamento é infralegal sob a forma de decreto. Ressalte­se que o Executivo, ao exercitar o poder
regulamentar, não oferece interpretação ao texto legislativo, mas instrumentaliza o operador do
Direito para que o mandamento possa ser efetivamente aplicado.

A Constituição, em seu art. 84, IV, admite a edição de decretos e regulamentos para a execução
fiel da lei. Trata­se de poder privativo, não sendo, portanto, delegável — ou seja, não pode ser
delegado a outro agente público que não o chefe do Poder Executivo.

O regulamento constitui­se em ato administrativo normativo, editado, mediante decreto,
privativamente pelo chefe do Poder Executivo, segundo uma relação de compatibilidade com a lei
para desenvolvê­la (GASPARINI. Direito administrativo, 7. ed., p. 114).

Chamando de normativo o poder regulamentar, Maria Sylvia Zanella Di Pietro estabelece uma
classificação com base na origem do ato regulamentar, como se observa: originário – como produto
da atividade legislativa, por exemplo, Constituição Federal, leis; e derivado – regulamento,
decreto, portaria, instrução normativa — entre outros.

O exercício do poder regulamentar sofre limitações para sua adequação ao sistema jurídico em que
intervém. Esses limites, erigidos pelo próprio sistema em que será inserido, visam, acima de tudo,
a garantia do cidadão que se submete à soberania estatal, porém, sob regras estáveis e
decorrentes da vontade da maioria dos integrantes da sociedade, a partir da edição de lei,
aprovada pelos representantes populares.

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Assim sendo, o chefe do Executivo, ao exercitar o poder regulamentar, deve observar a forma de
sua exteriorização, que é decreto, e ainda sua compatibilização com o texto constitucional e os
limites estabelecidos pela lei regulamentada, vedada toda e qualquer forma de extravasamento
qual seja, inovar a ordem jurídica.

Na hipótese de o decreto regulamentar invadir área de reserva legal, poderemos defrontar com o
abuso de poder na modalidade excesso de poder.12

Além da apreciação pelo Poder Judiciário nesta hipótese, tem­se ainda, reservados poderes ao
Congresso Nacional no art. 49, V, da Constituição, para que sejam sustados os atos que inovem a
ordem jurídica, ou seja, exorbitem o exercício do poder regulamentar.

Apesar destes aspectos, ao longo do tempo assiste­se discordância doutrinária quanto à
possibilidade de se expedir os denominados decretos autônomos: para alguns autores, o texto
constitucional vigente é restritivo e impede que os decretos autônomos sejam editados; para
outros, as omissões do legislador ensejam a possibilidade de edição de tais decretos.

Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 126) já manifestava­se pela
possibilidade de edição de decretos autônomos a partir de omissões do Legislativo, decreto
autônomo desde que na esfera de atuação do Executivo e não invadindo a esfera da reserva legal.

Já a doutrina predominante sempre se posicionou contrária à edição de decretos autônomos, com
base na ideia de que os atos administrativos devem estar expressamente autorizados por lei,
sendo, portanto, incabível o regulamento autônomo, pois este se destina a cuidar de matéria que
ainda não foi objeto de tratamento legal.

Contrariando a doutrina, o Congresso Nacional, ao emendar a Constituição (EC nº 32/2001),
suprimiu a expressão na forma da lei do inciso VI do referido art. 84, passando a admitir a figura
do decreto autônomo, autorizando o Presidente da República a, mediante decreto autônomo:

a) tratar da organização e do funcionamento da Administração Federal, tendo como limite não
aumentar despesa e não criar órgãos públicos; e também

b) extinguir funções e cargos públicos, quando vagos.

A prerrogativa de edição de decretos, expressamente autorizados pela Carta como se observa, não
é ilimitada, e o próprio texto fundamental cria mecanismo de controle para supressão de decretos
ilegais que tenham exorbitado o poder regulamentar ou os limites da delegação legislativa,
deferindo no art. 49, V, competência ao Congresso Nacional para editar decreto legislativo
sustando o ato viciado.

Apesar desses aspectos limitadores, há vozes já admitindo outros Decretos como autônomos, como
o Decreto nº 5.504/2005, que prevê a obrigatoriedade de utilização do pregão, enquanto
modalidade licitatória, para as contratações realizadas com a utilização de recursos oriundos da
União, em consórcios, convênios, Organizações Sociais e Oscips (ZIMMER JÚNIOR. 
Curso de direito
administrativo, p. 173).

5.5.6 Poder de polícia administrativa

Dentre os instrumentos disponibilizados pelo Direito à Administração Publica para atender sua

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função de buscar compatibilizar os interesses da vida social, inequivocamente o mais típico e o
mais característico deles é a denominada polícia administrativa.

Este, na lição de Hely Lopes Meirelles, constitui­se na faculdade que a Administração dispõe de
condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais em benefício da
coletividade ou do próprio Estado, assumindo o caráter de mecanismo de frenagem, de contenção,
utilizado pela Administração para conter abusos praticados pelo particular (Direito administrativo
brasileiro, 29. ed., p. 129).

Para Caio Tácito, é o “conjunto de atribuições concedidas à Administração para disciplinar,
restringir em favor do interesse público adequado, direitos e liberdades individuais” (Direito
administrativo, p. 96).

Difere do poder outorgado à Polícia Militar e à Polícia Judiciária, que atuam sobre pessoas
isoladamente ou sobre grupos, visando assegurar a ordem pública, enquanto a polícia
administrativa incide apenas no tocante a bens e a atividades.

Outras diferenças são verificadas e arroladas pela doutrina, considerando a especificidade e o
caráter privativo do exercício da Polícia Judiciária por corporações estatais especializadas, como a
Polícia Civil e a Polícia Militar.

A polícia administrativa encontra­se espalhada, dividida entre os vários órgãos da Administração,
assumindo diferentes características, todas devendo estar previstas em lei, como:

­ Sanitária – Exercida pelos órgãos de saúde;

­ Trânsito e transportes – Exercida pelos órgãos de trânsito (CET, DET, Departamento de Trânsito,
entre outros);

­ Educacional –Exercida pelos órgãos educacionais, tanto no âmbito federal quanto no estadual e
municipal, nos termos da Lei nº 9.896, de 20.12.1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação);

­ Edificações – Órgãos de urbanismo das comunidades locais;

­ Ambiental – Exercida pelo Ibama, pela Cetesb;

­ Questões de ordem pública;

­ Localização e funcionamento de estabelecimentos e atividades;

­ Exercício de profissões;

­ Preços — entre outras tantas questões relacionadas à vida do homem em sociedade.

Odete Medauar arrola as diferenças entre as modalidades de Polícia Judiciária e administrativa
afirmando que a primeira objetiva impedir o exercício de atividades ilícitas, vedadas pelo
ordenamento, no auxílio ao Estado e ao Poder Judiciário na prevenção e repressão de delitos; já a
polícia administrativa restringe o exercício de atividades lícitas, reconhecidas pelo ordenamento
como direitos dos particulares, isolados ou em grupo (Direito administrativo moderno, 5. ed., p.
392).

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Assim pode­se indicar como principais diferenças entre a Polícia Administrativa e a Polícia
Judiciária os seguintes aspectos:

O fundamento e a finalidade do poder de polícia administrativa acabam por fundir­se em apenas
um aspecto. Este, na verdade, constitui­se no fundamento da própria existência do Estado
Democrático de Direito, ou seja, a busca do interesse público, que como já ressaltado em conflito
com o interesse privado, é colocado em posição de superioridade pelo Direito, impondo que as
liberdades e direitos individuais devam ser exercidos sem abuso ou utilização indevida dos
mesmos.

Neste sentido é a lição de Odete Medauar, ao constatar, que o interesse é perseguido com ações
estatais destinadas à manutenção da ordem pública, que objetivem propiciar a convivência social
mais harmoniosa possível para evitar ou atenuar conflitos no exercício dos direitos e atividades dos
indivíduos entre si e ante o interesse de toda a população (Direito administrativo moderno, 5. ed.,
p. 393).

Com base na definição legal, dada pelo art. 78 do Código Tributário Nacional, tem­se como objeto
do poder de polícia a possibilidade de impor obrigação de fazer, ao disciplinar “direito, interesse ou
liberdade”, regulando “a prática de ato ou abstenção de fato em razão do interesse público”.

É também seu objeto bem, direito ou atividade individual que possa afetar a coletividade ou pôr
em risco a segurança nacional e que exija, portanto, regulamentação, controle e contenção pelo
Poder Público.

Desse modo, incide sobre condutas que tenham repercussões prejudiciais à comunidade ou ao
Estado, as quais acabam por sujeitar­se ao poder de polícia, preventivo ou repressivo.

Tal possibilidade outorgada ao Estado somente pode ser justificada ante o interesse social, o qual
acaba sendo observado e cuidado por esse instrumento estatal, que, nos estritos termos do Direito,
preserva­o a partir da supremacia do Estado no seu território (na verdade, não ocorre supremacia
estatal, mas supremacia dos interesses da sociedade sobre o interesse individual).

As liberdades acabam por admitir limitações, e o exercício de direitos deve necessariamente estar
condicionado ao bem­estar social; a lei que outorga o direito e a liberdade já os limita e restringe
em favor do interesse da sociedade.

Pode­se citar algumas limitações identificadas na Constituição Federal, como as contidas no art. 5º,
VI e VII, às liberdades pessoais; XIII, ao exercício das profissões; XVI, ao direito de reunião; XXII e
XXIV, ao direito de propriedade; no art. 15, aos direitos políticos; e ainda nos artigos 170 a 173, à
liberdade na atividade econômica.

É exercido pelos três entes da Federação — União, Estados, Distrito Federal e Municípios —, a
partir da fixação da competência para policiar decorre de expressa previsão em lei, que estabelece
ao ente a possibilidade de poder regular a matéria, sendo exceção a regra de concorrência para
policiar.

O agente público não pode omitir­se de seu exercício, a partir da indisponibilidade do interesse
público, que norteia toda ação estatal. Na omissão da autoridade, haverá frontal violação a

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princípios que norteiam a Administração Pública, ensejando, em tese, improbidade administrativa.

Nesse sentido é o conteúdo de decisão do Conselho Superior do Ministério Público do Estado de São
Paulo, que estabelece em sua Súmula nº 3213 que “homologará o arquivamento de inquéritos civis
ou assemelhados que tenham por objeto fato que constitua apenas infração administrativa desde
que, cumulativamente, não haja indícios de ofensa a interesses que ao Ministério Público incumba
defender e não se vislumbrem indícios de que o poder de polícia não está sendo exercido”.

Saliente­se que, nos termos dessa reprodução, somente com inequívoca ação administrativa,
embasada no poder de polícia administrativa, a autoridade incumbida da prática da ação não se
verá levada ao Judiciário por improbidade administrativa.

No exercício do poder de polícia, tal autoridade encontra­se subordinada a controle pelo Judiciário,
quanto à legalidade, à legitimidade e à finalidade.

Impõe salientar um aspecto bastante relevante, em face da decisão proferida pelo Supremo
Tribunal Federal, na ADI nº 1.717,14 o exercício do poder de polícia não poderá ser delegado a
entidades privadas, constituindo­se em atividade reservada somente a pessoas jurídicas de direito
público.

É de indagar­se é possível sua delegação a particulares?

Em linhas gerais, nas denominadas relações de sujeição geral, não é possível a delegação a
pessoas jurídicas de Direito Privado para as declarações jurídicas.

Encontram­se legitimados para promover tais declarações os órgãos da Administração direta,
autarquias, e fundações públicas com competência para emitir declarações jurídicas de limitações
administrativas (PIRES. Limitações administrativas à liberdade e à propriedade, p. 281­282).

Nesse diapasão, é de se concluir pela nulidade das multas pecuniárias aplicadas por agentes da
autoridade de trânsito terceirizados, ou seja, há necessidade que o agente, para fazê­lo, seja
agente público, regularmente investido da função pública.

O que se admite em termos de terceirização refere­se a atividades materiais, quais sejam, a
instalação de radares fotográficos, a demolição e mesmo a instalação de parquímetros (PIRES.
Limitações administrativas à liberdade e à propriedade, p. 286­288).

5.5.6.1 Atributos do poder de polícia administrativa

São qualidades raras e específicas, porém exigíveis, para o exercício dos atos de polícia
administrativa:

a) Auto­executoriedade – A Administração impõe diretamente as medidas e sanções necessárias à
contenção da atividade antissocial, sem a necessidade de mandado judicial, vez que a ação
administrativa ocorre em casos urgentes, que coloquem em risco a segurança ou a saúde pública —
casos comprovados e demonstrados em auto de infração regularmente lavrado.

É importante salientar que a auto­executoriedade não se confunde com punição sumária e sem
defesa, admitida somente em situações de grave ameaça de iminente e irreparável lesão ao
interesse público, à saúde pública, à segurança de indivíduos, de grupos ou mesmo do próprio

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particular ou da sociedade como um todo.

Não há dispensa do contraditório, mas, sim, sua postergação, ou seja, a possibilidade da discussão
após a prática do ato pelo agente, que, na hipótese de abuso de poder, enseja a nulidade do ato, a
responsabilização do agente nas esferas em que tenha havido violação e, ainda, resolução de
eventuais prejuízos mediante indenização.

Já em relação aos casos em que não haja urgência, exige­se procedimento administrativo,
assegurados a ampla defesa e o contraditório nos termos constitucionais.

As sanções devem estar previstas em lei, não cabendo ao agente “criar” uma que lhe interesse;
assim, verifica­se que, mesmo nas hipóteses mais drásticas, o legislador infraconstitucional
estabeleceu situações nas quais ao agente público é deferido atuar de imediato, em nome do
interesse público.

Pode­se citar algumas sanções previstas na legislação e aplicáveis de imediato pela Administração:
quarentena — aplicável nas situações de endemias; apreensão e destruição de gêneros
alimentícios deteriorados; apreensão de armas e instrumentos de caça e pesca proibidos; guincho
de veículos defronte a garagens e imóveis com guias rebaixadas para ingresso de veículos;
demolição de imóveis em vias de ruir.

Nessas sanções, o agente público deverá lavrar o ato denominado autocircunstanciado, ou auto de
infração, que conterá: a identificação do agente; a descrição minuciosa da situação, apontando
aspectos de fato e de direito que ensejam a atuação; a indicação da medida adotada, levando em
consideração a ofensa ao interesse público; e a medida adotada, a qual deverá guardar
proporcionalidade ao gravame.

É importante ressaltar quanto a as sanções administrativas decorrentes do poder de polícia,
consubstanciadas em multas pecuniárias, que não admitem serem auto­executadas ou seja,
adminstrativamente haver a coação para seu pagamento. Nos termos da Lei nº 6.830/80 (Lei de
Excecução Fiscal) deverá inscrever o débito relativo a multa não paga em dívida ativa não
tributária e posteriormente, ajuizar a competente ação de execução.

b )  Coercibilidade – Materializa­se com a imposição coativa das medidas adotadas pela
Administração. Impõe que todo ato de polícia administrativa é imperativo, ou seja, dispensa
anuência do particular para obrigá­lo, admitindo, inclusive, a utilização de força, restrita apenas à
execução da ação administrativa, para assegurar seu cumprimento quando ocorrer resistência.

c) Discricionariedade – Livre escolha pela Administração da oportunidade e conveniência do seu
exercício. Aplicação das sanções e o emprego de meios que conduzam ao fim objetivado, qual seja,
o interesse comum.

5.5.6.2 Limites no exercício do poder de polícia administrativa

Diante da relevância da atuação administrativa e da possibilidade de ofensa a direitos do cidadão e
de grupos (e gozando esses atos de presunção de legitimidade, impondo ao particular o ônus da
prova), torna­se imprescindível que o agente, ao exercitar o poder de polícia administrativa,
decline as razões de fato e de direito que ensejam sua ação em razão de caracterizar­se pela
discricionariedade.

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A ação administrativa deve ocorrer nos estritos limites da lei, com graduação das sanções, que
devem ser proporcionais ao gravame, pois, pela própria natureza e característica, não cabe o
princípio da pena específica — já que cada situação tem suas peculiaridades próprias, devendo ser
analisadas caso a caso.

Difere de arbitrariedade, pois esta se encontra além dos limites da lei, e a discricionariedade tem
como sua principal fonte e limitação a própria lei, permitindo que, caso a caso, o agente promova
um juízo de valor de oportunidade e conveniência, escolhendo a melhor opção para atender ao
interesse público.

Uma ferramenta de tal amplitude exige a fixação de limites para sua utilização tendo em vista a
conjugação do interesse social com os direitos fundamentais do cidadão, sofrendo restrições quanto
ao superprincípio constitucional que fundamenta o Estado brasileiro, a dignidade da pessoa
humana, como também, a livre­iniciativa.

Dessa maneira, busca­se equilíbrio entre o direito individual e os interesses da coletividade,
permitindo verificar­se a natureza discricionária na utilização do poder de polícia — ou seja, a livre
escolha, pela Administração, da oportunidade e conveniência, aplicando sanções e empregando
meios que conduzam aos fins procurados.

Exige­se ação nos estritos limites da lei, com graduação das sanções aplicadas necessariamente
proporcionais às infrações, submetidas ao prudente critério do administrador. Se ultrapassados os
limites da lei ou da razoabilidade, ou mesmo da dignidade da pessoa humana, o Judiciário deverá
determinar a invalidação da ação administrativa.

Considerando os aspectos que fundamentam a discricionariedade administrativa, o administrador
deve avaliar em cada situação o gravame ao interesse público e optar pela ação a ser
materializada, significando que esta deve ser apenas suficiente para resguardar o interesse
comum, preservando o homem e, fundamentalmente, sua existência digna.

Resumindo quanto a restrição a discricionariedade para o exercício da polícia administrativa pode­
se afirmar que deve o agente público deverá promover a adequação dos meios utilizados à
necessidade (os fins) buscada no caso concreto, equilibrando os interesses a partir da necessidade
de compatiblização do interesse coletivo e do interesse individual, tendo por parâmetros a
dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa.

Há necessidade de se observar o disposto no art. 5º, LV, da CF, a ampla defesa e o contraditório,
submetendo­se a controle, inclusive judicial, tanto no âmbito penal como no civil.

Assim, os abusos podem ensejar: anulação do ato, reparação civil, nos termos do art. 37, §6º, da
CF, e ação penal para coibi­los, além da apuração administrativa da conduta do agente.

O cidadão não fica à mercê do agente e de seus caprichos, tendo em vista o contido na Lei nº
9.873/99 — ressalte­se, aplicável apenas no âmbito da União — com previsão de prazo
prescricional de cinco anos para a Administração apurar infrações à legislação, desde que
submetidas ao poder de polícia, contando­se o prazo da prática do ato infracional e, na hipótese de
infração continuada ou permanente, do dia em que tiver cessado.

Apesar da caracterização geral pela discricionariedade das ações de polícia administrativa, o que se

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tem verificado é que alguns textos legislativos têm se afastado desta, e buscado a vinculação do
agente, qual seja, prevendo expressamente condutas aos agentes públicos quando diante de ações
que requeiram o exercício do poder de polícia administrativa, sendo exemplo mais corriqueiro, as
leis que instituem os Códigos de Edificações em vários Municípios brasileiros.

5.5.6.3 Meios de exercício do poder de polícia administrativa

O poder de polícia administrativa materializa­se mediante ordens e proibições, notificações,
licenças e autorizações, bem como pela edição de normas limitadoras e sancionadoras da conduta,
estabelecendo limitações administrativas.

O Poder Público edita leis, e os órgãos executivos expedem regulamentos e instruções, fixando
condições para o exercício dos direitos já limitados.

A partir dessas afirmações, é possível verificar que o poder de polícia administrativa tem duplo
sentido, como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello:

a) Resultante da ação conjunta do Executivo e do Legislativo, ao editarem normas gerais
restringindo direitos individuais e a utilização de bens em favor do interesse comum;

b) Produto da atuação apenas do Executivo, em que há a efetivação da restrição ou mesmo da
autorização, concessão da licença — entre outras ações destinadas a materializar o comando
estabelecido pela norma geral, por meio do exercício da fiscalização.

Essa fiscalização dá­se pela verificação da normalidade do exercício do direito, do bem ou da
atividade policiada. Nesse sentido de fiscalização, o poder de polícia pode materializar­se por meio
de várias condutas, entre elas: a inspeção, a vistoria e os exames laboratoriais.

Seu exercício apresenta características interessantes no momento de sua efetivação, podendo dar­
se antes da ocorrência da situação, em caráter definitivo ou temporário, e durante o exercício de
um direito pelo cidadão, que poderá ser reprimido pelo exercício de fiscalização.

A  preventiva acontece mediante ordens positivas ou negativas da Administração ao particular
antes do início do exercício do direito ou da atividade por ele, ou seja, a pretensão é submetida
previamente à autoridade administrativa.

Essas ordens prévias acabam sendo materializadas pela expedição de alvará, que poderá ser
definitivo ou precário. Ressalte­se que, o alvará materializa­se através de ato administrativos,
apresentando caráter formal e escrito, e visando assegurar, ao particular, o exercício de algum
direito, desde que limitado e que não promova transtorno à vida social. A seguir, as principais
diferenças entre o alvará tanto definitivo como precário:

a) Licença – Ato vinculado no qual a Administração verifica o preenchimento, pelo particular, dos
requisitos estabelecidos em lei. Constatada a observância desses requisitos, a autoridade concede a
licença, assumindo, assim, um caráter permanente, sendo vedada sua negativa. Normalmente,
materializa­se com a expedição de alvarás de edificação, de localização e de funcionamento de
estabelecimentos comerciais e industriais como também, a habilitação para dirigir.

É importante ressaltar que, se os requisitos legais forem preenchidos e o Poder Público negar ou
procrastinar a concessão da licença, cabe ao interessado expedir mandado de segurança.

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b) Autorização – Ato administrativo de natureza discricionária, apresentando, então, um caráter de
precariedade. Comumente utilizada para permitir atividades eventualmente danosas, que não
justifiquem vedação definitiva e permanente. Caso a caso, por meio de um juízo de valor, de
oportunidade e de conveniência, poderá ser concedida ou não. Exemplificativamente, pode­se citar
o funcionamento de barracas ou estabelecimentos que comercializem fogos de artifício.

Desse modo, observa­se que, em relação à licença,   u m a   v e z   o u t o r g a d a ,  somente por
descumprimento das condições legais de regular exercício do direito é que poderá sofrer supressão,
pela figura da cassação.

Já no tocante à autorização, diante da precariedade que a reveste e que permite juízo de valor na
concessão, poderá vir a ser revista a qualquer momento, agora por meio da figura da revogação.

A repressiva dá­se mediante o exercício de fiscalização, pela Administração, da atividade ou do
exercício de direito pelo cidadão, que, se em desconformidade com o interesse coletivo, admite a
imposição de sanções.

Estas traduzem o elemento de coação e intimidação, passando da multa até a mais grave,
interdição da atividade, demolição, embargo, destruição, inutilização, proibição de fabricação, entre
outras.

As sanções são impostas e, em algumas situações em que haja risco iminente à segurança de
pessoas ou mesmo da saúde pública, são executadas pela própria Administração, pelo exercício da
auto­executoriedade.

Advirta­se que as sanções devem estar previstas em lei, não cabendo ao agente “criar” uma que
lhe interesse, permitindo­se verificar que, mesmo nas hipóteses mais drásticas, o legislador
infraconstitucional estabeleceu situações nas quais ao agente público é deferido atuar de imediato,
em nome do interesse público.

Na execução de atos de polícia administrativa, torna­se imprescindível observar, na aplicação das
sanções, aspectos como a competência, a forma e a finalidade da ação, bem como a razoabilidade
entre a sanção e o gravame e a legalidade dos meios empregados pela Administração.

5.5.6.4 Sanções de polícia administrativa

É relevante salientar que cada ente federativo, a partir de sua autonomia, apenas em relação a
aspectos de incidência de sua polícia administrativa estabelecerá em lei as sanções que decorram
dessa limitação administrativa.

Dentre elas pode­se citar, como as mais comuns, a interdição de atividade, o fechamento do
estabelecimento, demolição de construção, embargo administrativo de obra, destruição de objetos,
inutilização de gêneros, proibição de fabricação ou comércio de determinados produtos, restrição a
localização de indústria ou comércio em determinadas regiões de seu território, a restrição quanto
à exibição de filmes e espetáculos a determinadas faixas etárias, além das multas pecuniárias pelas
infrações.

Quanto às sanções, cabe observar um aspecto relevante em relação ao exercício do poder de
polícia: a incidência ou não do instituto da prescrição.

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Observe­se que a mesma conduta poderá ensejar uma ação punitiva de natureza administrativa
como também constituir­se em infração penal. No que se refere ao aspecto administrativo em
âmbito federal, o legislador fez reconhecer o instituto da prescrição, ao inserir o prazo de cinco
anos, a contar da prática do ato, ou, na hipótese de infração permanente ou continuada, do dia que
houver cessado no art. 1º da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999.

Ressalte­se que fica reservada aos Estados­membros e aos Municípios a possibilidade de legislar
sobre a prescrição, dispondo conforme suas peculiaridades e o interesse local ante o disposto no
art. 18 da Constituição Federal.

Já a questão penal terá sua prescrição a partir do tratamento dispensado na legislação penal.

1 STJ. RMS nº 17.081/PE, 2ª Turma. Rel. Min. Humberto Martins. Julg. 27.2.2007. 
DJ, 9 mar.
2007.

2 “A ofensa ao princípio da impessoalidade, eis que não se dera a nomeação por questões pessoais,
bem como agido com abuso de poder, porquanto deixara de cumprir, pelo personalismo e não por
necessidade ou conveniência do serviço público, a atribuição que lhe fora conferida” (STF. MS nº
24.660/DF, Pleno. Rel. Min. Ellen Gracie. Rel. p/ acórdão Min. Cármen Lúcia. Julg. 3.2.2001. DJe,
23 set. 2011).

3 STF. RMS nº 24.699/DF, 1ª Turma. Rel. Min. Eros Grau. Julg. 30.11.2004. DJ, 1º jul. 2005.

4 STF. RE nº 594.296­RG/MG. Rel. Min. Menezes Direito. Julg. 13.11.2008. DJe, 13 fev. 2009.

5 STJ. RMS nº 27.788/SC, 1ª Turma. Rel. Min. Teori Albino Zavascki. Julg. 1º.10.2009. DJe, 16
out. 2009.

6 “Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade,
e pode revogá­los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.”

7 “Art. 114. A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de
ilegalidade.”

8 STJ. REsp nº 63.451/DF, 1ª Turma. Rel. Min. Humberto Gomes de Barros. Julg. 7.6.1995. DJ, 28
ago. 1995.

9 STF. RE nº 594.296/MG, Pleno. Rel. Min. Dias Toffoli. Julg. 21.09.2011. DJe, 13 fev. 2012.

10 STJ: AgRg no MS nº 8.717/DF, 1ª Seção. Rel. Min. Francisco Falcão. Julg. 26.3.2003. DJ, 24
nov. 2003; e RMS nº 25.652/PB, 5ª Turma. Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho. Julg. 16.9.2008.
DJe, 13 out. 2008.

11 STJ. MS nº 11.955/DF, 3ª Seção. Rel. Min. Paulo Medina. Julg. 14.3.2007. DJ, 2 abr. 2007.

12 STF. AC nº 1.033 AgR­QO/DF, Pleno. Rel. Min. Celso de Mello. Julg. 25.5.2006. DJ, 16 jun.
2006.

13 Aviso nº 190/2001 – CSMP, 19 nov. 2001.

14 STF. ADI nº 1.717/DF, Pleno. Rel. Min. Sidney Sanches. Julg. 7.11.2002. DJ, 28 mar. 2003.

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Belo Horizonte,  ano 2013,  n. 1,  maio 2013 

Capítulo 6

Ato Administrativo

6.1 Considerações gerais

Na Seção 1.2 do Capítulo 1, restou evidenciada a preocupação que sempre acompanhou a
sociedade em sua vida em grupo, qual seja, a de limitar o exercício do poder estatal.

Entre as soluções encontradas, a principal foi a da submissão do Estado a regras previamente
estabelecidas, ensejando a expressão Estado de Direito, que se submete a uma Constituição e a
todo um sistema que limita abusos das autoridades no exercício dos poderes estatais.

Além desse aspecto, há a necessidade de estabelecer previamente os efeitos dessas ações da
Administração, deixando elas de decorrer da vontade do governante, inclusive no que tange à
previsibilidade das decisões.

Para tanto, as ações estatais são submetidas ao princípio da legalidade, principal instrumento
assecuratório desses aspectos, e segundo o qual os atos estatais têm reconhecida sua legitimidade
caso estejam em conformidade com expressas disposições legais. Avançando ainda mais, apurou­se
ser insuficiente observar­se a finalidade alcançada e sua compatibilidade com os fins estatais.

A partir da doutrina, veio a ser construído o regime jurídico­administrativo, abordado no Capítulo
4, integrado por inúmeros princípios limitadores das arbitrariedades estatais, bem como
assecuratórios da finalidade estatal e garantidores dos direitos individuais do cidadão.

Nesse cenário, ganha relevância a materialização das ações administrativas, a prática de seus atos
e seu controle, exigindo uma análise mais acentuada para assegurar a vida humana, razão básica
e fundamental da existência do próprio Estado.

6.2 Conceito

Com base na Teoria Geral do Direito, dá­se o nome de ato jurídico às manifestações de vontade —
quer do homem, quer de qualquer que seja o sujeito da relação — que venham a produzir efeitos
jurídicos.

A partir do Código Civil (art. 185), ato jurídico é toda manifestação de vontade humana capaz de
produzir efeitos no mundo jurídico, isto é, toda manifestação volitiva dotada de eficácia jurídica
para aquisição, produção, resguardo, transferência, modificação ou extinção de direitos e
obrigações.

Assim, a formalização das ações da Administração Pública, ou seja, o exercício da função
administrativa acontece por meio dos atos jurídicos, denominados atos administrativos. Na prática
dos atos administrativos, há exercício do denominado poder de império, conforme o princípio da
supremacia do interesse público, bem como gozando de presunção de legitimidade.

Celso Antônio Bandeira de Mello salienta a supremacia do interesse público ante as prerrogativas

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outorgadas ao Estado para a prática de suas ações na busca do interesse público (Curso de direito
administrativo, 17. ed., p. 352).

Para Hely Lopes Meirelles, ato administrativo é “toda manifestação unilateral de vontade da
Administração Pública”, que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato “adquirir, resguardar,
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigação aos administrados ou a si
própria” (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 147).

Note­se que os atos administrativos, em nossa sistemática atual, são praticados enquanto conteúdo
de um processo administrativo (que terá tratamento no Capítulo 7).

Ato administrativo difere de fato administrativo, que, para Romeu Felipe Bacellar Filho, “constitui­
se na concretização material da vontade do administrador público” (Direito administrativo, p. 57).

Também há que se ressalvar os chamados  atos de governo, os quais são praticados com ampla
margem de discricionariedade e diretamente autorizados pela Constituição, como exercício de
função meramente política, exemplificativamente representados pelo indulto, a iniciativa de
projetos de lei, a sanção e o veto de projeto de lei, como salienta Celso Antônio Bandeira de Mello
(Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 351). Acresçam­se, ainda, a edição de medidas
provisórias nos termos dos artigos 62 e 84, XXVI, e as decretações de guerra e de intervenção
federal, previstas no art. 84, X e XIX.

Cada um dos poderes estatais, na clássica partição de Montesquieu, realiza funções específicas:
Executivo – pratica atos administrativos; Legislativo – elabora leis; e o Judiciário – profere
decisões judiciais.

Tanto o Executivo quanto o Legislativo e o Judiciário praticam atos administrativos, sendo que os
dois últimos o fazem quando ordenam seus serviços — isto é, em sua organização interna, para
fins de atendimento à função primária, acabam por exercer, também, função administrativa.

Além das autoridades públicas, também praticam atos administrativos integrantes dos órgãos da
Administração direta, dirigentes de autarquias, fundações e entidades paraestatais e entidades da
Administração indireta.

Os atos da Administração nem sempre se subordinam ao Direito Público, ocorrendo situações em
que sua prática é regida pelo Direito Privado, quer pelo Direito Civil, quer pelo Direito Comercial.
Na prática destes atos, a Administração equipara­se a particulares, exercendo direitos e contraindo
obrigações civis, ou seja, celebrando negócios jurídicos civis, sendo exemplos a emissão de
cheques, a celebração de contratos de locação, a assinatura de escrituras, compra e venda,
arrendamento, entre outros.

Apesar da submissão ao Direito Privado para a prática desses atos, a Administração fica vinculada à
realização de processo administrativo prévio, cuja inexistência ensejará a nulidade do ato.

6.3 Requisitos de validade dos atos administrativos

O ato jurídico constitui­se gênero, enquanto a ação administrativa, materializada no ato
administrativo, constitui­se espécie daquele, permitindo concluir que os elementos estruturais são
os mesmos do ato jurídico perfeito: objeto lícito, agente capaz e forma prescrita em lei, conforme

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dispõe o Código Civil em seu art. 104, nos seus três incisos.

Na prática da Administração Pública, o ato jurídico recebe algumas qualificações especiais,
objetivando atender à finalidade estatal — aliam­se aos requisitos indicados a finalidade pública e a
declaração dos motivos, atendendo, assim, aos princípios da impessoalidade  e   t a m b é m   d a
motivação.

Nos termos do que dispõe o art. 2º da Lei nº 4.717/65, há expressa previsão de nulidade dos atos
administrativos, através propositura de ação de popular, quando houver vício nos requisitos de
validade do ato, quais sejam: incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos
motivos e desvio de finalidade.

Ante tal consequência, impõe uma incursão acerca de cada um deles, apresentando suas principais
características visando assegurar, a prática de atos administrativos válidos.

6.3.1 Competência

A premissa de mera capacidade civil para os atos administrativos mostra­se insuficiente para que
haja atuação do agente representando a Administração Pública.

Impõe­se a vinculação ao Estado, ou seja, o agente encontre­se legalmente investido das funções e
prerrogativas públicas, devendo, além dessa vinculação, estar expressamente autorizado por lei
para a regular prática de atos administrativos.

Assim, o agente capaz transforma­se em competência, isto é, no poder atribuído ao agente
administrativo para praticar atos no desempenho de suas funções, as quais decorrem
expressamente da lei, não admitida sua presunção.

Nesse sentido, o agente tem sua atividade limitada pela lei, fazendo ressaltar a lição do mestre
Caio Tácito de que “não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de Direito” (O
abuso de poder administrativo no Brasil, p. 27).

A ideia de competência não é de utilização somente do agente público, mas também em relação
aos órgãos da Administração Pública, aos quais, também, o Direito Positivo distribui as atribuições
que deverão desempenhar para atender ao interesse público.

Dessa forma, o exame e o controle em relação a esse requisito apresentam aspectos mais amplos,
impondo que se verifique a competência firmada à pessoa jurídica, a quantidade de atribuições do
órgão e se o agente, apesar de competente nos termos da lei, não estava impedido de seu
exercício, como no caso de férias, licenças, afastamentos ou mesmo suspensão (GASPARINI.
Direito administrativo, 9. ed., p. 61).

A esses aspectos, Odete Medauar acresce a necessidade de verificação do âmbito territorial em que
as funções são desempenhadas, bem como o limite de tempo para a prática do ato, denominando­
os, respectivamente, competência ratione loci e ratione temporis (Direito administrativo moderno,
5. ed., p. 160).

Com base nos princípios da indisponibilidade do interesse público e da finalidade, caracteriza­se
que a competência:

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a )   É  irrenunciável, ou seja, o administrador não tem a faculdade de agir, mas, sim, como já
ressaltado, o poder­dever de atuar, não podendo dispor livremente do interesse público, que
encontra­se positivada no art. 11 da Lei nº 9.784/99.

b) Não admite a transação ou acordo, eis que decorrente de expressa previsão de lei e, portanto,
deve o ato ser praticado nos estritos termos do mandamento, sob pena de grave violação ao
interesse público;

c) É imprescritível, importando o sentido de que o lapso temporal de utilização ou não utilização
não exerce influência sobre a competência, a qual decorre expressamente de previsão legal e
somente por esta poderá ser suprimida.

A expressa previsão legal da competência transforma­a em requisito vinculado para a prática de
atos administrativos, com violação prevista no art. 2º, parágrafo único, “a”, da Lei nº 4.717/65
(Lei de Ação Popular), dispondo: “a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir
nas atribuições legais do agente que o praticou”.

Em razão da expressa previsão legal, constitui­se em mandamento de ordem pública, fato que
impede a alegação de seu desconhecimento ante o art. 3º da Lei de Introdução ao Código Civil.

Como decorrência dos poderes decorrentes da hierarquia1  q u e   e n c o n t r a ­ s e   i n v e s t i d a   a
Administração, admite­se a delegação de competências de um órgão ou agente a outrem, impondo
reafirmar que fonte primária da competência é a lei em sentido estrito e, sendo admitida a
delegação, tem­se que os atos administrativos normativos que a operacionalizam assumindo a
condição de fonte secundária de competência.

Para produzir seus efeitos, o ato delegatório deverá ser publicado em órgão oficial, contendo
adequada motivação, a indicação expressa dos atos delegados e respectivos conteúdos. Portanto,
impõe­se definir o campo de atuação e a responsabilidades do agente delegado, período de
duração, e seus objetivos.

A inobservância de tais aspectos enseja grave violação ao Estado Democrático de Direito,
notadamente em relação aos subprincípios dele decorrentes, ou seja, a segurança jurídica, a
lealdade e a boa­fé dos administrados.

Note­se que o cidadão dispõe apenas das informações e garantias indicadas na lei que é expressa,
porém, se não indicados os limites nem especificados os atos efetivamente delegados, restará
configurada arbitrariedade, em frontal violação também à legalidade.

6.3.2 Forma (prescrita em lei)

Trata­se do revestimento exteriorizador do ato administrativo, que permite ao ato deixar o campo
do ideal para ingressar no mundo fático, estando apto a produzir seus efeitos, sendo
imprescindível, uma vez que é formal, visando permitir seu contraste com a lei, aferido tanto pela
própria Administração como pelo Poder Judiciário, desde que devidamente provocado.

Nesse sentido, invoca­se Agustín Gordillo, que afirma ser a forma o revestimento material do ato
administrativo, sendo estática, com sua publicação na Imprensa Oficial constituindo­se em
condição de eficácia do ato, bem como em exigência legal (Princípios gerais de direito público, p.

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93).

Diversamente do que ocorre no regime de Direito Privado, em que é admitida a liberdade de forma
e, excepcionalmente, a lei estabelece seu revestimento, a forma do ato administrativo adquire
relevância ante sua submissão ao regime de Direito Público, incidindo o princípio da solenidade,
com seu descumprimento justificando a declaração de nulidade do ato.

Ante a necessidade de observância da forma, notem­se os concursos públicos, as licitações,
apuração de infrações disciplinares no regular exercício do poder disciplinar, entre outras tantas
situações verificadas no cotidiano da Administração.

Diante da exigência de expressa previsão legal da forma — constituindo requisito vinculado do ato
administrativo —, sua violação encontra­se indicada, com efeitos previstos, no art. 2º, parágrafo
único, b, da Lei nº 4.717/65 (Lei de Ação Popular): “o vício de forma consiste na omissão ou na
observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do
ato”.

Para Odete Medauar, a forma do ato administrativo engloba tanto os modos de expressar a decisão
em si quanto a comunicação e as fases preparatórias, pois todos dizem respeito à exteriorização do
ato, independentemente do conteúdo (Direito administrativo moderno, 5. ed., p. 162).

No âmbito da União, nos termos do que estabelece o art. 22, §1º, da Lei nº 9.784/99, os atos
administrativos serão escritos, em vernáculo, com data e local de sua realização e ainda, a
assinatura do agente responsável.

A forma, na doutrina, tem sido objeto de discussão, sendo, para Hely Lopes Meirelles, regra que o
ato seja escrito, admitindo exceções em casos de urgência (Direito administrativo brasileiro, 29.
ed., p. 150).

Diogenes Gasparini admite como ato administrativo sinais sonoros, semáforo (mediante
equipamento eletromecânico), desenhos (denominados pictóricos), citando como exemplo as placas
contendo sinais de trânsito. Avançando nessa manifestação, acaba concluindo, quanto à
competência dos atos pictóricos e eletromecânicos, que a aferição dá­se em relação aos órgãos que
os utilizam (Direito administrativo, 9. ed., p. 62), cujo entendimento acaba sendo acolhido pelo
judiciário.2

No tocante à extinção dos atos administrativos, tanto a anulação pela Administração quanto a
revogação ou mesmo a sua modificação devem ocorrer com ato atendendo à mesma forma do ato
administrativo original.

Celso Antônio Bandeira de Mello chama a atenção para que não sejam confundidas forma com
formalização, pois esta é um modo específico de apresentação da forma, ou seja, uma dada
solenização requerida para o ato (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 361).

6.3.3 Finalidade

“O fim de todo ato administrativo, discricionário ou não, é o interesse público” (CRETELLA JÚNIOR.
Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 270).

Decorre da incidência do princípio da impessoalidade,   c o n s a g r a d o   n o   a r t .   3 7 ,  caput,   d a

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Constituição, que visa afastar o atendimento a interesses pessoais, ante a essência da existência
do Estado, que é a de atender tão somente o interesse público, ressaltando­se que, inexistindo
finalidade pública, o ato administrativo é nulo.

Verifica­se, assim, constituir­se em elemento vinculado de todo ato administrado, pois, a partir do
princípio da legalidade, a atuação dá­se nos termos da lei, permitindo observar que a finalidade do
ato encontra­se estabelecida em lei, de forma implícita ou explícita.

Além desse aspecto, deve o agente atender também a finalidade específica, estabelecida em lei,
pois, em relação a cada objetivo a ser atendido pela Administração, em decorrência do princípio da
legalidade, há previsão de um ato específico.

A alteração da finalidade expressa na forma legal ou mesmo implícita enseja invalidação tanto pela
Administração como pelo Judiciário, ante a ocorrência do denominado desvio de finalidade  o u  de
poder, quando, para Celso Ribeiro Bastos, “o agente faz mau uso da competência que possui para
praticar atos administrativos” (Curso de direito administrativo, 3. ed., p. 100).

Não apenas a busca de interesse privado configura ofensa à finalidade da Administração, mas
também a ação encontra­se revestida de interesse público — porém alheio à natureza do ato
utilizado.

Nesse sentido, note­se Miguel Seabra Fagundes, para quem, mesmo que a conduta seja irreparável
da ótica moral e justa, se já desatendida a finalidade, o ato será inválido por divergir da orientação
legal (O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, p. 72­73).

É de se observar algumas situações indicadas na doutrina: a outorga de permissão de bem público
sem que haja interesse público, ou, ainda, a instituição de estacionamento regulamentado (zona
azul) com fim meramente arrecadatório, e a remoção de servidores com finalidade de punição.

Verificada a ocorrência do desvio de finalidade, o ato administrativo é inválido, conforme a Lei nº
4.717/65 no art. 2º, que expressamente dispõe serem nulos os atos lesivos ao patrimônio público
nos casos de desvio de finalidade.

Buscando afastar dúvidas, o referido diploma legal, no parágrafo único do mesmo artigo, dá o
exato contorno do desvio de finalidade que se verifica quando o agente pratica ato visando fim
diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

6.3.4 Objeto

É o resultado prático do ato, ou seja, é o ato em si considerado, tendo como efeito a representação
do resultado jurídico que o ato promove no mundo fático

Celso Antônio Bandeira de Mello, que chama esse requisito de conteúdo, ensina que “é o que o ato
decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica” (Curso de direito administrativo,
17. ed., p. 360).

Identifica­se, assim, com o conteúdo do ato, ou seja, é o que o ato prescreve ou dispõe, permitindo
notar que, nesse requisito, a Administração manifesta seu poder e sua vontade ou atesta
simplesmente situações preexistentes.

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Considerando constituir­se o ato administrativo em espécie do gênero ato jurídico, impõe observar
que a expressa disposição do art. 104, II, do Código Civil também é aplicável aqui, ou seja, o
objeto do ato, o efeito jurídico que o ato produz, deverá necessariamente ser lícito, isto é, estar
pautado na lei.

Odete Medauar acrescenta que o objeto deve ser moral, conforme princípios éticos e todas as
regras de conduta extraídas da disciplina geral da Administração, e possível, exigindo que seja
realizável, quer no aspecto fático, quer na ótica do Direito (Direito administrativo moderno, 5. ed.,
p. 161).

Na verdade, o objeto do ato administrativo deve estar em conformidade com os princípios que
norteiam o regime jurídico­administrativo, tratado no Capítulo 4, sob pena de invalidação.

6.3.5 Motivo

É o acontecimento de fato ou de direito que provoca o ato administrativo, podendo vir expresso na
lei, ou ser deixado a critério do administrador — sendo, portanto, no primeiro caso, vinculado, e no
segundo, discricionário.

Ao motivar o ato, que é requisito vinculado na formação do ato administrativo e como já indicado
constitui­se na materialização do princípio da motivação,3 o agente deve ter em conta aspectos
escoimados de toda e qualquer subjetividade, ou poderá levar a decisão a ser atacada por infração
ao princípio da impessoalidade, como o da moralidade administrativa.4

A análise dos fatos e a indicação das razões que ensejam decisões em procedimentos
administrativos visam assegurar e fornecer subsídios a uma análise posterior no exercício do
controle tanto interno como externo. Pode­se concluir, ainda, que ao declarar os motivos nos atos
administrativos, a Administração também assegura a necessária transparência jurídica dos atos
praticados por ela.

A Administração, ao declarar os motivos para a prática de ato administrativo discricionário —
aquele em que o agente goza da possibilidade de escolher caso a caso a melhor solução para
atender ao interesse público —, fica vinculada a esses motivos declarados.

Adquire relevância o aspecto de vinculação aos motivos a partir da presunção de legitimidade, em
que o particular interessado em invalidar a escolha do agente e que tem o ônus da prova poderá
fazê­lo com a demonstração da inexistência dos motivos declinados para a prática do ato.

A vinculação aos motivos declarados impõe a obrigatoriedade da existência real e efetiva das
razões elencadas, ensejando a denominada teoria dos motivos determinantes, que reconhece
validade ao ato administrativo apenas e tão somente se efetivamente existirem os motivos
declarados pelo agente no momento de sua prática.

Objetivamente, em relação aos motivos declarados na prática de atos administrativos, o que se
busca é sua materialidade, ou seja, que a matéria de fato e de direito seja verdadeira e compatível
com a situação enfrentada, e, ainda, que haja congruência lógica entre o motivo declarado na
prática do ato e o resultado efetivamente alcançado, sob pena de violação aos princípios da
moralidade, da impessoalidade ou mesmo da razoabilidade.

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É nesse sentido o que dispõe a Lei nº 4.717/65, no art. 2º, parágrafo único, d, ao tratar da
inexistência da declaração dos motivos ensejadores do ato da Administração, estabelecendo: “a
inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta
o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido”.

Há hipóteses em que a lei dispensa a declaração de motivos para a prática do ato, condição que
oferece grande discricionariedade para a autoridade sobre a escolha do motivo que justificará sua
prática, podendo­se citar, por exemplo, a exoneração  ad nutum de servidor ocupante de cargo em
comissão.

Tratando das hipóteses de dispensa de motivação dos atos administrativos, é aceita em atos
precedidos de parecer fundamentado de órgão consultivo ou nos casos em que a lei faculta à
autoridade administrativa a apreciação da oportunidade e da conveniência, no sentido estrito dessa
terminologia (CARLIN. Direito administrativo, p. 92).

Quanto ao momento de sua declaração, deve ser antecedente ou concomitante à prática do ato, ou
seja, deve assegurar que o destinatário da ação administrativa tenha ciência das razões que
levaram à prática do ato, não se admitindo que seja realizada posteriormente à sua edição e
publicação.

Essa declaração de motivos pode dar­se mediante expressa declaração de concordância com
informações, pareceres, manifestações e mesmo proposta, hipótese expressamente prevista no art.
50, §2º, da referida Lei nº 9.784/99, que se verificada esta concordância no caso concreto, passa a
fazer parte integrante do ato decisório.

Por derradeiro, é importante ressaltar a diferença entre motivo  e  motivação. Motivo, como já
salientado, é a situação de fato ou de direito que leva o agente à prática do ato administrativo. Já
a motivação, por alguns denominada exposição de motivos, constitui­se na enunciação, na
formalização enunciativa dos motivos, na narrativa das razões que ensejam a prática do ato
administrativo.

6.4 Perfeição, validade e eficácia dos atos administrativos

Quando se avalia a regularidade do ato jurídico em sentido amplo, ela é sempre vinculada à
observância dos requisitos de validade contidos no art. 104 do CC e no que prevê a lei.

Ante as peculiaridades do Direito Administrativo, a simples verificação dos requisitos do Código
Civil torna­se insuficiente para constatação da perfeição, da validade e da eficácia dos atos
praticados pela Administração Pública.

Na conceituação de ato administrativo e dos requisitos indispensáveis para sua existência regular,
é imprescindível verificar alguns aspectos:

a )  Quanto à perfeição – Diz­se em relação ao ato administrativo quando completo, ou seja,
encontram­se exauridas, de forma regular, as etapas de formação do ato. Assim é a situação do
ato em cujo processo encontra­se concluído.

b) Quanto à validade – Refere­se ao ato concreto, ou seja, editado conforme expressa previsão
legal. Constitui­se em condição de validade a regularidade da observância dos requisitos do ato

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administrativo, bem como a adequação do ato às exigências estabelecidas pela ordem jurídica, que,
se violadas ou ausentes, ou mesmo maculadas por vício em alguma delas, ensejarão a nulidade do
ato.

c) Quanto à eficácia – É o ato pronto e acabado e em condições para produzir os regulares efeitos
aos quais se destina, inexistindo vinculação a evento futuro em relação ao momento de sua
prática, enquanto condição suspensiva, para então produzir seus regulares efeitos. Por derradeiro,
ainda no tocante à eficácia, impõe rememorar a necessária observância do princípio da publicidade
para os atos de efeitos externos, conforme consagra o art. 37, caput, da CF.5

6.5 Mérito do ato administrativo

Aspecto de difícil conceituação, o sentido da palavra mérito, já a partir de José Cretella Júnior,
deve ser apurado separadamente no campo processual e no campo do Direito Administrativo
(Curso de direito administrativo, 17 ed., p. 273).

Segundo esse estudioso, no âmbito processual, mérito constitui­se no núcleo do litígio, ou seja, a
pretensão que o autor deduz em juízo por meio do pedido, verificando­se, em contraposição, as
questões preliminares ou prejudiciais, discutidas anteriormente à apreciação do cerne do litígio.

Quanto ao campo do Direito Administrativo, a verificação parte da análise e valoração dos motivos
e da escolha do objeto, quando então a Administração encontra­se devidamente autorizada a
decidir sobre a conveniência, a oportunidade e a justiça do ato administrativo.

Assim, mérito do ato administrativo constitui­se na valoração dos motivos, e tem a escolha do
objeto do ato feita pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre
a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar (MEIRELLES. Direito administrativo
brasileiro, 29. ed., p. 152­153).

Observe­se que a possibilidade de escolha do objeto do ato, com base nesse juízo de valor, é
reservada ao agente por lei. Esta avaliação ocorre apenas nas ações decorrentes do exercício do
poder discricionário, somente nestas há a oportunidade e a conveniência, não se podendo falar em
mérito do ato administrativo quando este for vinculado.

Conforme o princípio da legalidade, que estabelece a competência para a prática de atos
administrativos, é vedado ao Judiciário adentrar nessa área no que diz respeito a motivo e objeto.
O juiz substituirá a valoração da Administração no tocante à oportunidade e à conveniência, sob
pena de interferência de uma função estatal em outra, violando frontalmente a independência dos
poderes consagrada no art. 2º da Constituição.

Exemplificativamente, pode­se observar essa vedação ao Judiciário positivada no art. 9º do
Decreto­Lei nº 3.365/41, que, ao cuidar das desapropriações, expressamente veda ao magistrado
apreciar se presente ou não hipótese de utilidade pública.

Ao Judiciário admite­se sindicar os aspectos vinculados do ato, ou seja, a finalidade, a competência
e a forma e, ainda, sua conformação com o regime jurídico­administrativo, ou seja, sua adequação
às normas e aos princípios da boa administração.6

6.6 Atributos do ato administrativo

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Atributo significa qualidade, que, no caso, são aquelas outorgadas pelo ordenamento jurídico ao
ato administrativo segundo o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

As qualidades atribuídas aos atos administrativos são as seguintes: presunção de legitimidade e
veracidade, imperatividade e auto­executoriedade, as quais, segundo Odete Medauar, constituem­
se em notas peculiares dos atos administrativos (Direito administrativo moderno, 5. ed., p. 167).

Tais qualidades não são verificáveis em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles
regidos pelo Direito Público e que tenham por finalidade condicionar ou restringir a situação
jurídica dos administrados, bem como naqueles que promovem a imposição de condutas ou
omissões aos mesmos administrados, conforme ensinamento do mestre Celso Antônio Bandeira de
Mello. Acresça­se a tais aspectos a necessidade de haver expressa previsão legal de que o ato
administrativo goza do atributo especificamente, sob pena de constituir­se em ação arbitrária do
agente (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 382­383).

6.6.1 Presunção de legitimidade ou de veracidade

A partir da submissão da Administração Pública ao princípio da legalidade, todos os atos
administrativos, quando nascem, trazem consigo essa presunção, ressaltando­se que apenas os
regidos pelo Direito Público.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro propõe alteração significativa para conceituar essa presunção,
devendo ser “legitimidade e veracidade”. Assim, a legitimidade deve abranger a conformidade da
ação administrativa com a lei, e a veracidade deve referir­se aos fatos, ou seja, que os fatos
alegados pela Administração são verdadeiros (Direito administrativo, 15. ed. p. 191), existindo
decisões de nossas Cortes acolhendo este entendimento.7

É importante salientar que tal presunção decorre do princípio da legalidade, em ambos os aspectos,
da legalidade e da veracidade. Presume­se também sua legitimidade, ou seja, que estão em
conformidade com o sistema jurídico, visando assegurar rapidez e segurança nas atividades do
Poder Público, permitindo que ele possa produzir efeitos jurídicos imediatos.

Essa construção não é absoluta, isto é, constitui­se em presunção relativa, juris tantum, admitindo
prova em contrário, porém impondo o ônus da prova àquele que venha a arguir a ilegalidade da
ação administrativa.

Mesmo ante tal arguição de ilegalidade ou de inveridicidade, enquanto não declarada a nulidade,
os atos administrativos são válidos e operantes, ressaltando­se que o ônus da prova é sempre de
quem invoca, e, até a sua anulação, o ato continua eficaz.

Não obstante os atos administrativos gozarem dessa presunção, impõe reafirmar a necessidade de
a Administração motivar o ato, indicar formalmente as razões que, de fato e de direito, ensejam a
sua prática.

Como decorrência da presunção de legitimidade e veracidade, alguns documentos firmados pela
Administração, como certidões — entre outros tantos —, passam a gozar de característica bastante
peculiar, a fé pública, como estabelecida no art. 19, II, da Constituição Federal, que veda à União,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios recusar fé aos documentos públicos.

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Não apenas agentes públicos, como também alguns agentes em colaboração com a Administração
Pública, podem conferir a alguns documentos a chamada fé pública, como os serventuários dos
cartórios de notas.

É importante salientar que, em determinadas situações, o legislador estabelece exceções a essa
presunção, impondo à Administração Pública a demonstração da legitimidade de suas ações, como
nos termos da representação tratada no art. 113 da Lei nº 8.666/93, o Estatuto das Licitações,
quando posto em dúvida perante o Judiciário ou o Tribunal de Contas.

Também afasta a incidência desse atributo a expressa previsão contida no art. 116, IV, da Lei nº
8.112/90 (Estatuto dos Servidores da União), ao impor ao servidor o dever de obediência a ordens
superiores, exceto em relação àquelas manifestamente ilegais, aspecto que dispensa a obediência
do agente.

Na hipótese de recurso ao Judiciário para invalidação do ato administrativo, os meios idôneos são o
mandado de segurança e a ação popular.

Finalmente, convém ressaltar que tal prerrogativa, que reveste e agasalha as ações
administrativas, abrange apenas e tão somente as ações da Administração Pública regidas pelo
Direito Público, que consagra a supremacia do interesse coletivo.

6.6.2 Imperatividade

Trata­se de atributo decorrente do poder de império, mediante o qual a Administração pode impor
condutas ou omissões coercitivamente ao particular, ou seja, dispensando a anuência desse para o
cumprimento ou execução do ato, embasada na supremacia do interesse público sobre o privado.

O particular destinatário da atuação administrativa que se opuser à Administração sujeita­se a
sofrer punições administrativas.

Esse atributo não se encontra presente em todos os atos administrativos, apenas nos que
consubstanciam um provimento ou uma ordem, nascendo, portanto, com força impositiva e
obrigando o particular ao estrito cumprimento, sob pena de sujeitar­se sanções impostas pela
Administração, surgindo portanto a figura da coercibilidade. Pode­se indicar como exemplos de atos
administrativos que não são caracterizados pela imperatividade, as situações que materializam as
licenças e autorizações emitidas pelo Poder Publico a requerimento do interessado.

Segundo Márcia Walquiria Batista dos Santos e João Eduardo Lopes Queiroz, várias são as
hipóteses de convívio da imperatividade com a coercibilidade, indicando ainda, a possibilidade de
surgirem simultaneamente como por exemplo: o sinal de trânsito vermelho, tem caráter
imperativo, que se desrespeitado, impõe uma multa pecuniária de natureza administrativa em
razão da coercibilidade (Direito administrativo, v. 1, p. 168).

Autoriza a produção imediata de seus efeitos até a declaração de possível invalidade,
independentemente do juízo de validade do destinatário, o que torna obrigatória a observância
pelo particular.

São exemplos apontados por Diogenes Gasparini (Direito administrativo, 7. ed., p. 70): a escolha
de via pública para instalação de feira livre; a atribuição de mão única de direção a certa avenida;

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ainda, a indicação de local para instalação de paradas de veículos de transporte coletivo, de
veículos de aluguel para transporte de carga; as campanhas de vacinação visando o combate de
doenças endêmicas — entre tantas outras situações.

6.6.3 Auto­executoriedade

Também denominado na doutrina de  executoriedade, deve estar expressamente previsto em lei e
consiste na possibilidade de que certos atos administrativos sejam de imediata e direta execução
pela Administração, independentemente de ordem judicial.

A Administração, por agentes, poderá determinar uma conduta e, na hipótese de não ser atendida,
trazer para si a responsabilidade da execução da ordem.

Odete Medauar justifica­a na “necessidade de que o atendimento imediato e contínuo não seja
retardado por manifestações contrárias de quem quer que seja” (Direito administrativo moderno,
5. ed., p. 167).

Maria Sylvia Zanella Di Pietro alerta para o fato de que nem todos os atos da administração gozam
de auto­executoriedade, sendo verificável apenas quando a lei expressamente assim o prever, bem
como na hipótese de tratar­se de medida cuja não adoção urgente implica risco iminente de grave
prejuízo ao interesse público (Direito administrativo, 15. ed., p. 193­194).

Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello acresce ao risco de iminente e grave prejuízo ao
interesse público — portanto, ao caráter de urgência — a inexistência de medida jurídica de igual
eficácia à disposição da Administração para atingir o fim tutelado pelo Direito, sendo impossível,
sob pena de frustração dele, aguardar a tramitação de medida judicial (Curso de direito
administrativo, 17. ed., p. 386).

Conclui­se, então, que são consideradas legítimas as ações administrativas realizadas pela
Administração exercitando a auto­executoriedade se, e somente se, estiverem presentes estas
duas condições: ou ter expressa previsão legal, ou constituir­se em medida revestida de urgência
que afasta iminente risco de grave ofensa ao interesse público.

Este requisito é verificável em alguns atos administrativos apenas, aqueles em que a
Administração possa executar por si só as medidas que determina, como as decorrentes do poder
de polícia, que, para seu cumprimento, independem de mandado judicial — portanto, admitem a
utilização de meios coercitivos próprios da Administração. Pode­se citar a interdição de atividades
ilegais; o embargo de demolição de obras clandestinas; a inutilização de gêneros impróprios para o
consumo; a remoção de veículo estacionado em local proibido — entre tantos outros casos.

Também podem ser elencados os praticados no exercício dos poderes decorrentes da hierarquia,
como ordenar, revisar, fiscalizar; disciplinar com aplicação de punição aos servidores públicos.

Os atos dotados de auto­executoriedade devem ser precedidos de notificação e acompanhados de
auto circunstanciado, que é o documento produzido pela Administração com a declaração formal da
conduta irregular do particular, o enquadramento legal e a necessária motivação, sendo
assegurados a ampla defesa e o contraditório, para se admitir, então, a aplicação da sanção.

Como exemplo da necessidade da notificação do paciente, observe­se a Súmula nº 312 do Superior

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Tribunal de Justiça, que textualmente prevê: “No processo administrativo para imposição de multa
de trânsito, são necessárias as notificações da autuação e da aplicação da pena decorrente da
infração”.

Ressalte­se que tal exigência nem sempre é possível de ser atendida por causa da necessidade de
uma ação rápida e efetiva da Administração por razões de comprovada necessidade e efetiva
urgência amplamente demonstradas, sob pena de grave violação ao interesse público, o que
justifica e autoriza a prática do ato, mesmo sem que sejam assegurados a ampla defesa e o
contraditório previamente.

Como os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade, cabe ao particular ameaçado ou
lesado procurar a proteção perante o Poder Judiciário, desincumbindo­se do ônus da prova.

São instrumentos disponíveis ao administrado para defesa em relação a ações administrativas
dotadas de auto­executoriedade:

a) O mandado de segurança – O qual poderá ser interposto com caráter preventivo ou repressivo,
tem fundamento constitucional no art. 5º, LXIX, e é regulamentado pela Lei nº 1.533, de 31 de
dezembro de 1951;

b )   O  habeas corpus – Que também apresenta fundamento constitucional no art. 5º, LXVIII,
podendo ser revestido de caráter preventivo ou repressivo.

Impõe ressaltar ainda, que, na hipótese de ficar demonstrado dano ao particular, além dos
instrumentos anteriormente elencados para afastar a constrição promovida pela Administração,
resta ao particular a possibilidade de buscar indenização a partir da responsabilidade objetiva do
Estado pela conduta de seus agentes que cause prejuízos a terceiros, responsabilidade consagrada
constitucionalmente no art. 37, §6º, CF, e no art. 43 do Código Civil vigente.

6.7 Classificação dos atos administrativos

Os atos administrativos classificam­se a partir de critérios indicados pelos estudiosos, o que acaba
impedindo uniformidade.

Apesar desse aspecto, observemos algumas classificações, com base nos aspectos mais comuns
observados pelos doutrinadores, sendo possível elencar os seguintes tipos: quanto ao destinatário,
ao alcance, à formação do ato, ao poder de exercê­lo, à liberdade do agente para a prática.

6.7.1 Quanto ao destinatário

a) Geral

O ato possui caráter geral, abstrato e impessoal, e para alguns, ainda, é marcado pela finalidade
normativa e, portanto, não indica o destinatário a ser atingido, sendo aplicável a todos os
administrados ou, ao menos, a situações jurídicas incertas, atingindo apenas aquelas que se
enquadrarem nas hipóteses previstas no ato.

Como condição de validade para atos gerais, há necessidade de sua publicação, instrumento oficial
de divulgação. Cumpre também salientar que esses atos, para significativa parcela da doutrina,
apresentam prevalência sobre atos individuais.

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No que tange a seu controle, ante a natureza discricionária que apresentam, são passíveis de
revogação a qualquer momento, mediante juízo de oportunidade e conveniência; e no âmbito
judicial, sob os aspectos de legalidade e sindicância do mérito quanto à conformação com regime
jurídico­administrativo, ou seja, pela ótica da legitimidade.

São exemplos: decretos que regulamentam a rotina para determinado requerimento na
Administração e editais de licitação, fixação de tarifa de transporte coletivo, o regulamento de
utilização de determinado equipamento público, entre outros.

b) Individual

Para alguns também denominados especiais, sendo, neste caso, definidos e individualizados os
destinatários que estão sujeitos aos efeitos do ato, ainda que em grande número, sendo
classificados em singular e plúrimos, conforme sua abrangência.

Promovem alterações da situação jurídica do particular submetido aos seus efeitos. Após
praticados, ensejam direito adquirido e, em sua grande maioria, apresentam caráter de
irrevogabilidade.

São exemplos: o ato de nomeação de agente público para exercício de cargo, emprego ou função
pública, edital de intimação para exumação de restos mortais em cemitério após decorrido o prazo
legal, decretação de utilidade pública para fins de desapropriação, atos de nomeação para exercício
de cargos e empregos públicos, atos de promoção na carreira, atos punitivos, alvarás de licença e
de localização e funcionamento de estabelecimentos comerciais.

6.7.2 Quanto ao alcance

a) Atos de efeitos internos

Produzem efeitos atingindo a Administração internamente, ou seja, seus órgãos e respectivos
agentes neles lotados. Caracterizam­se por terem natureza eminentemente operacional.

Para regular produção de efeitos, dispensam publicidade em órgão oficial, sendo suficiente apenas
a notificação efetuada em relação àqueles que se encontram submetidos a seus efeitos.

Também pela natureza que apresentam, podem sofrer modificações parciais ou totais, não
ensejando direitos subjetivos àqueles aos quais produziram efeitos, porém, sujeitam­se a controle
interno e mesmo externo perante o Judiciário, quanto à legalidade e legitimidade.

São exemplos característicos: ordens de serviço, portarias de remoção, lotação, nomeação e
exoneração de servidores (todos de provimento em comissão), pareceres e meras informações no
processo administrativo.

b) Atos de efeitos externos

Os efeitos desses atos atingem as pessoas em geral, podendo abranger administrados em geral,
servidores e contratantes com a própria Administração, realçando­se aqui a necessidade da
publicidade em órgão oficial como condição de eficácia.

Encontram­se sujeitos a invalidação a partir da autotutela administrativa, quer na ótica da

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legalidade como pela oportunidade e conveniência, como também pelo Poder Judiciário.

Pode­se citar como exemplos: decreto que estabelece tarifa de transporte coletivo, ato fixando
horário de funcionamento de órgãos públicos, editais de concurso público e de licitação — entre
outros.

6.7.3 Quanto à formação do ato

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, 26. ed., p. 421), aqui é
observada a composição da “vontade” do órgão que pratica o ato.

É importante ressaltar que a Administração, em face do principal instrumento limitador do poder
estatal, o princípio da legalidade, não tem vontade, e tão somente atua em estrito cumprimento do
que dispõe a lei

a) Ato simples

Para sua formação, basta a vontade de um único agente ou mesmo de um órgão colegiado,
constituindo­se em regra na prática de atos administrativos. Ressalte­se que, apesar da
manifestação de várias pessoas nos órgãos colegiados, a decisão é tomada por maioria de votos, e
é sempre una, mesmo que haja opinião divergente — porém minoritária e, consequentemente,
para efeitos da decisão ou manifestação, desconsiderada.

São exemplos quando praticados por um único agente: ordem de serviço no âmbito interno da
Administração, normatizando determinado serviço; e quanto a órgãos colegiados, as deliberações
de conselhos, relatórios de comissões de processos disciplinares.

b) Ato complexo

Nesta modalidade ato administrativo, sua formação dá­se necessariamente com a participação de
mais que um órgão a Administração, verificando­se assim, a integração dos órgãos no sentido de
promover uma atuação sistêmica e não compartimentalizada.

Cumpre salientar que não se confunde com processo administrativo, pois este se refere a uma
série de atos sequenciados. São exemplos: o exercício do poder disciplinar no âmbito da
Administração, a nomeação de ministros para os Tribunais Superiores a partir do denominado
quinto constitucional, a indicação de diretores das agências reguladoras, e a aposentadoria de
servidor publico que é concedida pela Administração Publica porém, submetida constitucionalmente
a apreciação dos Tribunais de Contas para fins de registro, assim, aperfeiçoando­se o ato tão
somente, após a aprovação deste último.

É neste momento, ou seja, após a manifestação do Tribunal de Contas quanto a legalidade e
regularidade da aposentadoria é que o ato poderá ser considerado perfeito e portanto, admitida
sua impugnação.8

6.7.4 Quanto ao poder de exercê­los

Com Hely Lopes Meirelles, observe­se a necessidade de esclarecer, ainda, no que tange à atividade
administrativa, que a Administração pratica três tipos de atos, que são básicos e fundamentais,
para buscar atender à sua finalidade, considerando o poder utilizado para seu desempenho (Direito

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administrativo brasileiro, 29. ed., p. 85).

a) Ato de gestão

Apesar de ainda estar exercitando o poder de império, restringe­se apenas a ordenar a conduta
interna da Administração ou, ainda, reconhece e declara direitos e obrigações entre ela e os
administrados, sendo desprovido de coerção.

São exemplos característicos os despachos que determinam a execução de serviços públicos, atos
de provimento de cargos públicos, autorizações e permissões de uso de bens e de serviços públicos,
autorização da Secretaria da Receita Federal para a realização de concursos promocionais, emissão
de alvarás de localização de estabelecimento ou de edificação, emissão de Carta de Habitação de
imóveis recém­edificados.

b) Ato de império

Equivocadamente denominado, por alguns, ato de governo, aqui há atuação estatal com toda a
supremacia, ou seja, exercício dos poderes estatais em sua plenitude a partir do exercício do poder
de império, em que a Administração emite uma ordem ou decisão coativa, de observância
obrigatória pelo administrado.

Verifica­se “a vontade” onipresente do Estado, neste caso assegurados à Administração os
instrumentos de coerção necessários para garantir a efetividade do ato.

No tocante a suas características, na doutrina indica­se como a principal a discricionariedade,
aspecto que permite modificações unilaterais, sem anuência do particular, inclusive pela
revogação, e também, quanto à legalidade, cabe o controle tanto interno pela autotutela como pelo
Judiciário quando provocado.

Pode­se, exemplificativamente, apontar: guinchamento de veículos estacionados irregularmente,
decreto de utilidade pública para fins de desapropriação, ato de interdição de atividade, ou
inutilização de gêneros impróprios para o consumo.

c) Ato de expediente

É aquele realizado pela Administração com o fito exclusivo de dar prosseguimento ao processo,
inexistindo decisão.

Visa, tão somente, promover e impulsionar a tramitação dos papéis internos. Exemplos:
informações prestadas em processos administrativos, pareceres técnicos, autuação e consequente
encaminhamento aos diversos órgãos da Administração.

6.7.5 Quanto à liberdade do agente para a prática dos atos

A doutrina diferencia os atos administrativos quanto a esse aspecto a partir do exercício dos
poderes administrativos: ações estritamente vinculadas a preceitos legais e aquelas que decorrem
do exercício do poder discricionário.

a) Atos administrativos vinculados

São aqueles praticados pela Administração sem margem alguma de liberdade para decidir­se, pois

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a lei previamente tipificou o único e possível comportamento diante do caso concreto.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, atos administrativos vinculados são aqueles que a
Administração pratica sob a égide de disposição legal que predetermina antecipadamente e de
modo completo o comportamento único a ser obrigatoriamente adotado na situação descrita em
termos de objetividade absoluta. Continuando, cita como exemplos a licença para construir, a
aposentadoria de servidor público a seu pedido, após preenchidos os requisitos legais e
constitucionais (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 394).

Hely Lopes Meirelles alerta para o fato de que a vinculação não é absoluta, admitindo que a
Administração tem a oportunidade de escolher a melhor oportunidade (momento) para praticar o
ato (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 165).

Assim, quando escolhidos o momento e a oportunidade, a Administração fica vinculada à lei ou ao
regulamento que serve como condição de validade do ato administrativo — por exemplo, a
realização de concurso público para ingresso de servidores, licitações para compra de bens,
produtos ou serviços, e aposentadoria compulsória de servidores públicos aos 70 anos.

Desatendido qualquer requisito na prática do ato administrativo, este pode ser anulado pela
própria Administração, no exercício da autotutela, ou pelo Judiciário.

Recorrendo novamente à lição do mestre Hely Lopes Meirelles, apesar de aparentemente
dispensável a motivação, esses atos devem ser motivados para observar­se sua conformação com a
exigência e os requisitos legais.

b) Atos administrativos discricionários

Essa modalidade de atos decorre das situações concretas em que o texto legal estabelece mais que
um comportamento a ser adotado pelo administrador, admitindo­se a realização de juízo de valor
quanto à oportunidade e conveniência para adoção da medida.

Convém destacar que a fonte da discricionariedade é a própria lei: a possibilidade de escolha é
deferida ao administrador, porém não é ilimitada, sendo condicionada à escolha dentre as
alternativas expressamente previstas em lei e ao interesse publico sem favoritismos ou
perseguições, aspectos que maculariam inapelavelmente o ato tornando­o nulo em face de sua
contradição com a mens legis.9

Observa­se a ocorrência da discricionariedade no motivo e no objeto (neste caso, no conteúdo do
ato).

No motivo, verifica­se quando a lei não o definiu, por exemplo, a exoneração ad nutum  d o
servidor. E, ainda, quando a lei utilizar expressões e noções vagas, como falta grave, procedimento
irregular e tombamento de bem de valor artístico, sem definição de critérios objetivos.

Já no objeto ou conteúdo, ocorre quando mais de uma hipótese encontra­se à disposição do
administrador e este tem opção de escolher, como no caso de punição de servidor com várias
penalidades disponíveis à escolha da Administração, que, ante as circunstâncias, aplicará a que
mais se adequar à situação.

Também servem como exemplos: a escolha de via pública para instalação de feira livre, devendo

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ser escolhida aquela que vier a causar menor transtorno a moradores, pedestres e mesmo ao
sistema viário; a concessão de férias a servidores públicos, os quais, mesmo fazendo jus, têm o
deferimento e o período de gozo reservados ao momento mais adequado segundo o interesse do
serviço.

A partir desse último exemplo, cabe ressaltar a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, para
quem a discricionariedade do ato só existe na situação concreta, ante o quadro real e os vários
aspectos que cercam o fato; afirma, ainda, que a possibilidade de escolha outorgada ao agente
público existe única e tão somente para proporcionar, na situação fática, que a opção seja a
melhor, a que atenda mais conveniente e oportunamente ao interesse público. Vê­se, assim, que a
eficiência administrativa acaba sendo ressaltada (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 399).

Como já ressaltado na seção 6.3, ao tratar dos requisitos de validade dos atos administrativos,
ficou evidenciado que pelo menos três requisitos — competência, forma e finalidade — são
vinculados, impondo a constatação que inexiste ato totalmente discricionário.10

Cumpre ainda ressaltar a total diferença entre os atos arbitrários, praticados em total afronta à lei,
devendo, portanto, ser retirados do mundo jurídico, e os atos discricionários, que são praticados
nos exatos contornos do expressamente autorizado por lei.

6.8 Prazo

Como regra geral, inexiste fixação de prazo para a prática de atos administrativos, sendo que cada
um dos entes federativos, em seu respectivo âmbito, encontra­se autorizado a fixá­lo com base na
autonomia constitucional a eles reservada nos termos do art. 18 da Carta.

A título ilustrativo, pode­se indicar como prazo comum para expedição de certidões junto a órgãos
públicos, estabelecido pelos textos legais, o período improrrogável de 15 dias, como no caso da
União, que tem tal prazo fixado na Lei nº 9.051/95.

Esse aspecto ganhou tratamento constitucional com a EC nº 45, ao inserir no art. 5º, LVXXVIII, a
imposição de prazo razoável para a duração de processos administrativos e a celeridade na sua
tramitação porém, não houve a fixação deste o que nos leva concluir, que tal tarefa restou ao
legislador ordinário, em cada ente federativo.

6.9 Extinção dos atos administrativos

Implica a retirada dos efeitos do ato administrativo e pode ocorrer de várias maneiras, como: ter
exaurido todos os seus efeitos; por incompatibilidade como o ordenamento jurídico; por não mais
atender aos reclamos de oportunidade e conveniência; ante atos ou fatos posteriores que passam a
incidir sobre o ato, levando à necessidade de supressão, ou mesmo na suspensão dos efeitos do
ato.

As formas que mais relevância apresentam são a invalidação dar­se por ilegalidade, como também
por não haver mais atendimento ao interesse público, ocorrendo tanto no âmbito interno quanto
no externo.

Em relação ao âmbito interno, em ambas hipóteses, essa “retirada” cabe à própria Administração
Pública exercendo o poder da autotutela, quer pela revogação, quer pela anulação.

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A revisão dos atos dá­se conforme entendimento cristalizado da Suprema Corte,11 consagrando o
poder de autotutela de que a Administração dispõe.

Essa possibilidade encontra­se positivada no âmbito da Administração federal com o art. 53 da Lei
nº 9.784/99, estabelecendo como dever da Administração anular seus próprios atos quando
eivados de vício de legalidade, e que ela pode revogá­los por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos desde que o faça após regular processo legal,
assegurada a ampla defesa e contraditório e sejam observados na decisão os princípios que dão
conformação ao regime jurídico­administrativo.12

Já em relação ao âmbito externo da Administração, constitui­se em função reservada ao Poder
Judiciário, por meio da anulação, com a declaração de ilegalidade do ato.

6.9.1 Revogação

Constitui­se na extinção de ato administrativo legítimo e eficaz, promovida apenas pela
Administração, apurada sua inconveniência quanto ao interesse público por meio de juízo de
valoração reservado por lei ao agente público, sendo passíveis de tal valoração os atos
administrativos discricionários.

A revogação fundamenta­se no exercício do poder discricionário e na autotutela, que permite à
Administração autocontrolar­se e observar que o ato praticado não convém mais ao interesse
público, permitindo concluir constituir­se em controle de mérito dos atos da própria Administração.

Referindo­se aos motivos que ensejam a revogação dos atos administrativos, Celso Antônio
Bandeira de Mello os resume em inconveniência ou inoportunidade do ato ou da situação gerada
por ele, e afirma ser a revogação o “resultado de uma reapreciação sobre certa situação
administrativa que conclui por sua inadequação ao interesse público” (Curso de direito
administrativo, 17. ed., p. 415).

Constitui­se em um poder que se transforma em dever de revogar o ato que não atende mais ao
interesse público, fato que nos leva a constatar que somente é passível de revogação o ato
administrativo válido e eficaz, ou seja, aquele que preencheu todos os requisitos de validade e
encontra­se produzindo seus regulares efeitos, efeitos cuja continuidade não mais atende ao
interesse público.

É vedado ao Poder Judiciário revogar ato administrativo praticado no âmbito dos demais poderes,
pois este decorre do poder discricionário, envolvendo aspectos de conveniência e oportunidade —
conforme já destacamos —, cuja avaliação é reservada ao agente público competente. Admitir o
contrário implicaria a substituição do administrador pela figura do magistrado, o que se constituiria
em flagrante violação ao princípio da separação dos poderes consagrado no art. 2º da Constituição
Federal.

Utiliza­se o instituto da revogação tanto no Judiciário quanto no Legislativo, com a ressalva de que
ela não poderá dar­se no exercício da função judicante, mas, sim, apenas e tão somente em
relação aos atos praticados pelo próprio Poder, no seu respectivo âmbito, e ainda assim apenas
aqueles de exercício da função administrativa.

O sujeito ativo da revogação, ou seja, quem dispõe de competência para sua realização, é: o

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próprio agente que praticou o ato, mediante juízo de valor quanto ao mérito deste; o superior
hierárquico de quem praticou o ato, mediante valoração do mérito do ato, no exercício do poder
hierárquico; aquele que a lei expressamente determinar.

A revogação tem efeito ex nunc — o ato produz efeitos até a data de sua revogação, e o ato
revogatório não exclui os efeitos anteriores do ato.

Pode ocorrer a revogação total, com a supressão na íntegra do ato, ou parcial, em que a supressão
atinge parcialmente o ato, sobrando algo.

Também pode ocorrer de forma  explícita, com menção expressa à revogação do ato administrativo,
o u  implícita, não se indicando expressamente a revogação — mas, mediante análise, notam­se
disposições contrárias ao ato revogado.

A possibilidade de revogar não é ilimitada, tendo as seguintes restrições:

­ Não podem ser revogados os atos vinculados, pois neles não há oportunidade e conveniência a
serem apreciadas;

­ Não podem ser revogados os atos que a lei declare formalmente irrevogáveis;

­ Não podem ser revogados os atos administrativos cujos efeitos já exauriram. Exemplo: licença
concedida a servidor, após decorrido o prazo previsto (só pode ocorrer revogação quando ainda na
vigência do prazo);

­ A revogação não pode ser feita quando já se exauriu a competência relativamente ao objeto do
ato. Exemplo: recurso administrativo de um ato praticado por uma autoridade cuja apreciação só
poderá ser feita pela autoridade superior;

­ Não podem ser revogados os atos que geram direitos adquiridos, conforme a Súmula nº 473 do
Supremo Tribunal Federal. Saliente­se que, nessa hipótese, deve admitir­se a revogação, porém
impondo à Administração preservar os efeitos favoráveis ao cidadão já beneficiado, ou mesmo
promovendo a necessária indenização;

­ Os atos de nomeação de dirigentes de agências reguladoras, que apesar de provimento em
comissão, seus titulares exercem mandatos por período estabelecido em lei;

­ Os meros atos administrativos, como certidões, atestados e votos, não podem ser atingidos
porque os seus efeitos são estabelecidos pela lei.

Há possibilidade de edição de “ato revogador de ato revogador”, ou seja, subtrair do mundo
jurídico um ato que tivera o condão de extinguir ato administrativo anterior.

Essa prática não traz automaticamente ao mundo jurídico o ato inicialmente revogado, eis que,
suprimido do mundo jurídico.

Diogenes Gasparini alerta para essa impossibilidade a partir da vedação de repristinação prevista
no art. 2º, §3º, da Lei de Introdução ao Código Civil, ressaltando­se que o texto legal é destinado
especificamente às leis revogadas (Direito administrativo, 9. ed., p. 106).

Então, para que o ato originalmente revogado volte a ter eficácia, é imprescindível que o novo ato

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expressamente assim disponha, não se admitindo, como já afirmado, que automaticamente volte a
produzir efeitos, sem qualquer previsão.

A revogação do ato administrativo pode gerar indenização ao particular, pois não é lícito ao Poder
Público suprimir direitos e vantagens individuais adquiridos pelo particular. Exemplo: licença para
construção e posterior alargamento da via, reduzindo a área permitida para a edificação, ou
mesmo no caso de concessão de autorização para funcionamento de determinada atividade.

6.9.2 Anulação

Trata­se da invalidação do ato administrativo quando contrário à lei, podendo ser realizada tanto
pela própria Administração como pelo Poder Judiciário, ou seja, mediante a prática de um novo ato
administrativo, ou como decorrência de decisão judicial.

À Administração, reconhecendo que praticou um ato contrário à lei, incumbe anulá­lo para
restabelecer a legalidade administrativa, com base no poder que dispõe de rever seus próprios
atos, a autotutela administrativa.

É relevante observar que não é possível afirmar que os chamados atos ilegais não produzem
efeitos, tendo em conta dois aspectos.

O primeiro é que, enquanto não invalidado, ante a presunção de legalidade e imperatividade que
gozam, após sua publicação ingressam no mundo jurídico e produzem regularmente seus efeitos
até a sua declaração de nulidade.

De outra parte, aqueles que se submeteram aos efeitos decorrentes do ato anulado, e que estejam
de boa­fé, têm a proteção do ordenamento, admitindo­se inclusive a possibilidade de indenização.

Quanto à competência para anulação pela própria Administração, verifica­se que é do mesmo
agente que praticou o ato, ou como decorrência do poder hierárquico (a autoridade
hierarquicamente superior, quando esgotada a competência do subordinado), ou, ainda, pela
ocorrência da avocação.

Se a Administração não o fizer, quer de ofício, quer mediante provocação, cabe ao interessado
requerer a declaração da ilegalidade perante o Poder Judiciário.

Assim, na correção do ato no Judiciário, este não praticará a invalidação, mas imporá à
Administração prazo para a decisão e prática. Essa decisão pode ser cumulada com a imposição de
indenização, conforme o caso, e ocorrência de prejuízo.

Já os demais aspectos, inclusive aquelas ações realizadas com base no exercício do poder
discricionário, são passíveis de ser objeto de apreciação, tanto de sua legalidade como de sua
legitimidade, pelo Poder Judiciário.

A anulação é dotada de efeito ex tunc,13 ou seja, retroage até o momento imediatamente anterior
ao da prática do ato, provocando o “desfazimento de todos os vínculos entre as partes e obrigando­
as à reposição das coisas ao statu quo ante, como consequência natural e lógica da decisão
anulatória”, como ensina o mestre Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 29. ed.,
p. 202).

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Apesar de investida a Administração do poder de autotutela, a partir dos princípios norteadores de
um Estado Democrático de Direito, a anulação de ato administrativo apesar de materializar­se
através a prática de ato unilateral do Poder Publico, cuja formalização tenha repercutido no campo
de interesses individuais, impõe a necessidade de instauração de procedimento administrativo sob
o rito do devido processo legal e com obediência aos princípios do contraditório e da ampla defesa
ante o que dispõe o art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal.14

A anulação, tanto pela Administração como pelo Judiciário, deve compatibilizar­se com o sistema
normativo e, principalmente, com o regime jurídico­administrativo, sobretudo com os princípios da
boa­fé e da segurança das relações jurídicas, aspectos inarredáveis pelo Direito.

Neste sentido, observe­se atos que praticados com determinado vício. Tal aspecto, como já
salientado, o macula e o torna nulo, não produzindo efeitos devendo ser retirado do mundo jurídico
ante a imperfeição que o grava.

Porém, e na hipótese destes atos terem produzido efeitos em relação ao cidadão, e este sendo
imperceptível ao cidadão comum? Como enfrentar esta situação?

Há incidência da denominada teoria da aparência, que constitui­se em um postulado teórico
jurídico que reconhece a validade de determinado ato quando praticado sob aparente legalidade.

Tal postulado homenageia o princípio da boa­fé dos administrados. Assim, devem os atos
praticados gravados pela aparência de prática absolutamente regular, devem os mesmos, serem
dados por válidos, vez que todos os que têm sua esfera jurídica entrelaçada com este ato são
terceiros, abrigados pelo princípio da boa­fé que caracteriza um Estado Democrático de Direito.

Também sob o influxo da segurança jurídica, da confiança legítima e da boa­fé, deve­se verificar
que o administrado não permanecerá indefinidamente submetido à “vontade” ou aos “caprichos” da
autoridade que anulará seus atos administrativos eivados de vício quando bem lhe aprouver.

Assim, visando evitar a submissão do administrado indefinidamente ao talante da autoridade, o
legislador federal consagrou no art. 54 da Lei nº 9.784/99 o instituto da decadência, impondo
limites à possibilidade anulatória, prevendo que a possibilidade de anular os atos administrativos
de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em
que foram praticados, salvo comprovada má­fé.15

Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, referindo­se a esse dispositivo legal, mostram posição
semelhante, afirmando: “aqui, o interesse público e a paz social determinam que, transcorrido
certo tempo, ditado em obediência ao princípio da razoabilidade, se tenha por imutável o ato”
(Processo administrativo, p. 194).

A incidência desse dispositivo como limitador da busca da correção junto ao Poder Judiciário é
possível, eis que se teria uma situação absolutamente paradoxal se, sendo vedada à Administração
a correção de seus atos viciados em razão do lapso temporal, ao Judiciário fosse possível
reconhecer o vício e determinar a anulação, consequentemente desconstituindo as relações e os
efeitos jurídicos decorrentes do ato viciado.

Admitir tal hipótese é transmudar a função constitucional do Judiciário de dirimir conflitos e
assecuratória da estabilidade das relações jurídicas sociais, transformando­o em instrumento

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gerador de absoluta insegurança. Não se encontra guarida no sistema constitucional brasileiro para
essa possibilidade, a partir de aspectos tão intimamente ligados à própria essência da vida do
homem em sociedade, notadamente aqueles que são expressamente inerentes a um Estado
Democrático de Direito.

Verificam­se aqui consagrados os princípios da segurança jurídica e da estabilidade das relações
jurídicas, fundadas na boa­fé e no decurso de lapso temporal, aspectos já ressaltados no Capítulo
4, subseção 4.2.12.16

De outra parte, há situações em que os atos nascem legítimos, mas acabam tornando­se ilegítimos
em sua execução, como se observa nos seguintes casos:

a )  Cassação – Dá­se após a regular e legítima prática do ato administrativo. Nesse caso, o
particular descumpre as obrigações que lhe foram impostas, apresentando portanto, caráter
punitivo em face do descumprimento de um ato ou, mesmo por ação exclusiva e imputável apenas
ao particular, deixam de existir as condições estabelecidas em lei e autorizadoras do ato. É
exemplo clássico o alvará de edificação em que o particular, após sua expedição de modo regular e
legítimo, descumpre as condições estabelecidas, provocando a extinção dos efeitos do ato.

b) Caducidade – Constitui­se em uma das formas de extinção do ato que independe de qualquer
ato da autoridade ou mesmo da Administração Pública. Ocorre pelo desaparecimento do
pressuposto de fato em vista do qual o ato emitido poderia ainda ocorrer pelo decurso de prazo
estabelecido nele próprio. O exemplo, para esse caso, é o alvará de edificação, que geralmente é
expedido com prazo predeterminado, cuja não observação pelo beneficiário leva à extinção dos
efeitos do ato.

6.9.2.1 Nulidade, anulabilidade e convalidação

Durante muito tempo a doutrina não admitiu anulabilidade e por conseguinte a convalidação dos
atos administrativos, levando até mesmo a edição da Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal,
que em momento algum permitia sua incidência.

Porém, a doutrina mais recente e a própria legislação, fundadas no princípio da boa­fé e da
segurança jurídica, vêm admitindo a convalidação dos atos administrativos, a partir do argumento
de que o desfazimento de atos administrativos pode ensejar consequências mais prejudiciais, tanto
ao destinatário como ao interesse público.

A partir desse aspecto, é relevante notar a lição de Juarez Freitas, que admite a hipótese de atos
nulos e anuláveis serem sanados, considerando­se os vícios que os maculam e diante do caso
individualizado (O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais, 2. ed., p. 45).

Assim, quanto a atos que apresentem vícios passíveis de serem superados, considerando a
necessidade de assegurar­se a estabilidade das relações jurídicas já constituídas, admite­se a
adoção de providências pela Administração que visem tornar atos inválidos em atos válidos e
perfeitamente eficazes, permitindo verificar a relativização do princípio da legalidade estrita, desde
que se constitua na melhor solução para atender ao interesse público e mesmo para assegurar a
estabilidade social, produzindo efeito ex tunc.

Essa providência administrativa é a denominada convalidação, que se materializa por meio do ato

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da própria Administração, corrigindo os defeitos sanáveis do anterior, ou seja, supre­se
posteriormente a condição de validade do ato administrativo viciado.

Funda­se a convalidação na preservação da ordem jurídica e social, amparada, como já ressaltado,
pelo princípio da segurança jurídica agasalhado no conceito de Estado Democrático de Direito,
previsto no art. 1º da Constituição Federal.

Quanto aos efeitos da anulação, tem­se como necessária a observância da regra geral de que,
mesmo de nulidade relativa, os efeitos devem ser, a princípio,  ex tunc. Porém, em se tratando de
anulação, quer pela Administração, seja especialmente pelo Poder Judiciário, por imposição
sistemática do controle em sentido ampliado, excepcionalmente opera em efeitos ex nunc,
exatamente para salvaguardar o ordenamento em sua máxima eficácia.

Apesar do dever de zelar pela legalidade dos atos da Administração e de se encontrarem jungidos à
estrita observância da lei aspectos que afastariam a possibilidade de admissão de convalidação de
atos administrativos por vício de legalidade, o legislador infraconstitucional fez inserir
expressamente tal possibilidade no sistema jurídico.

A Lei nº 9.784/99, no âmbito da União, admite a convalidação no art. 55, apenas nas decisões que
não acarretarem lesão ao interesse público e tampouco a terceiros, e que apresentarem defeitos
sanáveis, sendo convalidadas pela própria Administração.

Referida disposição outorga prerrogativa ao agente, ou seja, dá caráter discricionário à figura da
convalidação, permitindo que, caso a caso, o agente público avalie oportunidade e conveniência,
além de constatar a inexistência de prejuízo tanto ao interesse público quanto ao de terceiros, bem
como acaba consagrando o princípio da segurança jurídica, importante instrumento assecuratório
das relações sociais.

Uma vez convalidado, o ato se torna legítimo e tem seus efeitos resguardados a partir do momento
de sua prática, sendo três as formas utilizadas pela Administração:

a) Ratificação – O próprio agente que praticou inicialmente o ato, verificando os pressupostos
legais, decide promover o saneamento do vício do ato anteriormente praticado, e supre a
legalidade;

b )  Confirmação  –   C o n s t i t u i ­ s e   e m   m o d a l i d a d e   d e   c o n v a l i d a ç ã o   r e a l i z a d a   p e l o   a g e n t e
hierarquicamente superior ao que praticou originariamente o ato;

c) Saneamento – Espécie em que o agente que o promove é outro diverso do que praticou o ato
inicialmente, como também não se constitui em superior hierárquico deste.

6.10 O silêncio da Administração Pública

É importante ressaltar que, mesmo na ausência de ação da parte da Administração, verifica­se a
ocorrência de efeitos jurídicos.

Celso Antônio Bandeira de Mello, referindo­se à pretensão de se considerar o silêncio um ato
jurídico­administrativo, aponta senões relevantes como admitir a existência de um ato sem
formalização — pior ainda, sem forma sequer (o que é logicamente impossível) —, constituindo­se,
assim, ato ilícito. E ainda, incorreria no vício de falta de motivação. Frustraria uma formalização

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que é uma garantia do administrado, que tem o direito de saber as razões pelas quais a
Administração se decide perante dado caso (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 379).

Desse modo, é dominante na doutrina que o silêncio (ausência de ação) não constitui ato jurídico,
sendo considerado mero fato jurídico. Então, se há silêncio da Administração, quando muito há
apenas fato jurídico­administrativo.

Mesmo assim, é importante saber quais serão suas consequências no mundo jurídico, aspecto
relevante para o administrado ante a prática contumaz da Administração em manter­se inerte ao
longo do tempo, sem proferir decisões conclusivas em assuntos de interesse do administrado.

A produção de efeitos pelo silêncio é decorrente de expressa previsão legal, que, diante do silêncio
da Administração, considera­o ora como deferimento, ora como indeferimento da pretensão do
interessado.

Essas situações em que a lei expressamente prevê efeitos ao silêncio não ensejam grandes
conflitos no campo prático, pois o administrado, mesmo diante da omissão da Administração,
dispõe de uma “decisão”, negativa ou positiva, que lhe permite interposição de recursos
administrativos, ou a busca de amparo no Poder Judiciário.

O questionamento surge nas hipóteses em que a lei não atribui efeitos ao silêncio da
Administração, permitindo ao interessado, após seu decurso, recorrer ao Judiciário, visando um dos
dois aspectos apontados por Celso Antônio Bandeira de Mello: o juiz supra a ausência de
manifestação administrativa e determine a concessão do que fora postulado, ou que o juiz assine o
prazo para que a Administração se manifeste, sob cominação de multa diária (Curso de direito
administrativo, 17. ed., p. 380).

A possibilidade de buscar o Judiciário ante o silêncio, omissão ou não ato da Administração funda­
se no exercício do direito de petição, assegurado ao cidadão no art. 5º, XXXIV, da Constituição
Federal.

Esse direito torna impossível à autoridade administrativa deixar de manifestar­se, pois o direito de
petição deferido ao administrado impõe à Administração o dever de responder.

A omissão da Administração constitui abuso de poder caso o prazo razoável seja superado,
passando a admitir a correção judicial por meio de mandado de segurança, ação ordinária, medida
cautelar ou mandado de injunção.

Há ainda que superar um aspecto relevante e de difícil fixação. Trata­se do significado da
expressão prazo razoável, utilizada na doutrina para então configurar a efetiva lesão ao
administrado e permitir a busca ao Poder Judiciário.

Ao tratar do processo administrativo, Egon Bockmann Moreira indica os parâmetros para fixação de
prazo razoável como sendo aqueles adequados ao ato praticado e ao volume de informações e
documentos cujo exame se exige. Além disso, a razoabilidade e a proporcionalidade devem
também pautar a fixação da data do início do lapso e de seu término (Processo administrativo:
princípios constitucionais e a Lei 9.784/99, p. 84).

Enquanto perdurar o silêncio ou a omissão da Administração, o administrado ou servidor não

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perderá seu direito subjetivo ao objeto da provocação à Administração, conforme decisões já
proferidas pelo Supremo Tribunal Federal.

A existência de expressa disposição legal tratando da omissão administrativa reduziria a
quantidade de feitos levados ao Judiciário, assegurando maior eficiência na atuação administrativa.
Mesmo assim, é possível observar algum avanço na Lei nº 9.784/99, na qual há previsão de prazo
à Administração em algumas disposições:

a) Art. 24 – Prazo genérico de 5 dias para prática do ato quando inexistir prazo específico firmado
em lei;

b) Art. 42 – Estabelece o prazo de 15 dias para emissão de pareceres, o qual pode ser prorrogado,
desde que motivado comprovadamente;

c) Art. 51, parágrafos 1º e 2º – Fixa prazo de 30 dias para apreciação de recursos administrativos,
o qual poderá ser prorrogado por igual período, se motivado eficazmente.

Visando ampliar o tratamento aos excessos perpetrados no território nacional, a Emenda nº 45
inseriu no art. 5º, LXXVIII, da CF a previsão de que também o processo administrativo deverá ter
duração razoável. Processo administrativo

O grande entrave permanece: o que é uma duração razoável do processo?

Só o Judiciário poderá ao longo do tempo, após apreciar os inevitáveis conflitos, estabelecer um
paradigma razoável. Também, o legislador infraconstitucional poderá, em sua respectiva lei
processual, fixar os prazos e, ainda, a duração máxima admitida para os processos administrativos.

A título ilustrativo, note­se o tratamento na lei paulista de processo administrativo, a Lei nº
10.177/98, cuidando dos requerimentos que tramitam na Administração Pública estadual.

No art. 33 do Estatuto Processual paulista, há a fixação de 120 dias de prazo máximo para decisão,
se não houver outro firmado. O parágrafo único do mesmo artigo estabelece o efeito na hipótese
do silêncio da Administração, autorizando o interessado/administrado a considerar indeferido o
pleito.

1 Ver Capítulo 5, subseção 5.5.4, “d”.

2 STJ: REsp nº 772.347/DF, 1ª Turma. Rel. Min. Luiz Fux. Julg. 28.3.2006. DJ, 17 abr. 2006; e
REsp nº 712.312/DF, 2ª Turma. Rel. Min. Castro Meira. Julg. 18.8.2005. DJ, 21 mar. 2006.

3 Ver Capítulo 4, subseção 4.2.9.

4 STJ. AgRg no RMS nº 15.350/DF, 6ª Turma. Rel. Min. Hamilton Carvalhido. Julg. 12.8.2003. 
DJ,
8 set. 2003.

5 STJ. AgRg no RMS nº 15.350/DF, 6ª Turma. Rel. Min. Hamilton Carvalhido. Julg. 12.8.2003. 
DJ,
8 set. 2003.

6 STF: RMS nº 24.699/DF, Pleno. Rel. Min. Eros Grau. Julg. 30.11.2004. DJ, 1º jul. 2005; e RMS
nº 24.823/DF, 2ª Turma. Rel. Min. Ellen Gracie. Julg. 18.4.2006. DJ, 19 maio 2006.

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7 STJ. AgRg no REsp nº 1.098.728/DF, 1ª Turma. Rel. Min. Francisco Falcão. Julg. 19.2.2009. DJe,
11 mar. 2009.

8 STJ. AgRg no REsp nº 1.068.703/SC, 5ª Turma. Rel. Min. Laurita Vaz. Julg. 19.2.2009. 
DJe, 23
mar. 2009

9 STJ. RMS nº 26.965/RS, 5ª Turma. Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho. Julg. 16.10.2008. 
DJe,
10 nov. 2008.

10 STJ. RMS nº 17.081/PE, 2ª Turma. Rel. Min. Humberto Martins. Julg. 27.2.2007. 
DJ, 9 mar.
2007.

11 Súmula STF nº 473, permitindo que a Administração possa anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá­los, por
motivo de inconveniência ou inoportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial.

12 STF. RE nº 594.296­RG/MG. Rel. Min. Menezes Direito. Julg. 13.11.2008. DJe, 13 fev. 2009;
STJ. MS nº 8.946/DF, 1ª Seção. Rel. Min. Humberto Gomes de Barros. Julg. 22.10.2003.  DJ, 17
nov. 2003.

13 STJ. REsp nº 261.005/MT, 5ª Turma. Rel. Min. Jorge Scartezzini. Julg. 1º.4.2003. DJ, 16 jun.
2003.

14 STF. RE nº 594.296­RG/MG. Rel. Min. Menezes Direito. Julg. 13.11.2008. DJe, 13 fev. 2009.

15 STF. RE nº 217.141­AgR/SP, 2ª Turma. Rel. Min. Gilmar Mendes. Julg. 13.6.2006. DJ, 4 ago.
2006.

16 STJ. RMS nº 25.652/PB, 5ª Turma. Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho. Julg. 16.9.2008. 
DJe,
13 out. 2008.

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Capítulo 7

A Processualidade Administrativa

7.1 Introdução

Em sua atuação, quer em relação aos cidadãos quer em relação a seus próprios servidores, o
Estado exterioriza sua autoridade a partir dos poderes de que dispõe em relação ao paciente de
suas ações.

Assiste­se, nessas ações, ao exercício do jus imperium, a materialização da supremacia do
interesse público sobre o privado, que leva o cidadão a sentir­se oprimido pela grandeza e
majestade do domínio do poder estatal.

A ciência do Direito, ao longo do tempo, vem produzindo instrumentos limitadores do poder
estatal, representado por atos, harmonizando­os com o interesse individual, constituindo o
denominado Estado Democrático de Direito.

As ações estatais são decididas a partir uma série prévia de atos praticados pelo Estado, o que
acaba exigindo a formalização de cada um desses, podendo­se exercer o controle sobre cada um e
a sua conformação com o sistema jurídico.

Assim, a atividade administrativa absorve a processualização, até então reservada à esfera judicial,
como instrumento da Administração Pública para promover a gestão — adequada, democrática e
submetida ao Direito — do interesse público.

A processualização constitui­se em um dos mecanismos que permite a observância dos princípios
constitucionais, legais e doutrinários pelo administrador, impondo ao processo administrativo a
condição de instrumento de controle da função administrativa do Estado.

Por meio do processo administrativo, o administrador registra seus atos, controla o comportamento
de seus agentes e soluciona controvérsias dos administrados.

Odete Medauar alerta que sua adoção constitui­se em aspecto dos mais relevantes para o Direito
Administrativo contemporâneo, disciplinando as atividades da Administração e, por conseguinte,
circunscrevendo o poder discricionário (A processualidade no direito administrativo, p. 74).

Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari avançam ainda mais, concluindo que o processo
administrativo viabiliza a atuação justa e, doutra banda, facilita, pela coparticipação, o controle
maior da Administração (Processo administrativo, p. 24).

O Estado, até então sob a faceta de Administração, despe­se dessa condição e atua como Estado­
juiz, pondo termo ao processo administrativo, promovendo decisão final.

Observe­se que não basta a existência do processo administrativo, mas também que ele esteja
previsto em lei, assegurando a ampla defesa e o contraditório.

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Considerando o art. 5º, LIV, da Carta, prevendo que “ninguém será privado da liberdade ou de
seus bens sem o devido processo legal”, dir­se­ia que não teria aplicabilidade no âmbito da
Administração, porém o dispositivo não apresenta campo de incidência específica, permitindo à
jurisprudência e à doutrina reconhecerem sua incidência na esfera administrativa.

Nesse sentido, Odete Medauar manifesta­se quanto à aplicabilidade do mandamento constitucional
do devido processo legal no âmbito administrativo combinando os incisos LIV e LV do art. 5º da
Constituição Federal (A processualidade no direito administrativo, p. 83).

Dessa combinação resulta o processo administrativo que ofereça aos sujeitos oportunidade de
apresentar sua defesa, suas provas, de contrapor seus argumentos a outros, enfim, a possibilidade
de influir na formação do ato final. E conclui a mestra ressaltando que o devido processo legal
desdobra­se, sobretudo, nas garantias do contraditório e da ampla defesa, aplicadas ao processo
administrativo.

Assiste­se à participação social na formação do ato administrativo, que vem ocorrendo inclusive
pelas denominadas audiências públicas de oitiva da sociedade em assuntos de real interesse desta,
citando­se, como exemplo, a previsão no art. 39 da Lei nº 8.666/93 e no art. 42 da Lei nº
9.427/96, entre outras.

Mas a participação social no controle somente ocorre em um processo formal, no qual é possível
verificar em cada ato o efetivo atendimento ao interesse público, expurgando eventuais abusos ou
excessos por parte da autoridade administrativa.

7.2 Processo administrativo

Trata­se de uma série de documentos que formam a peça administrativa, que segundo, Diogenes
Gasparini é: “conjunto de atos ordenados, cronologicamente praticados e necessários a produzir
uma decisão sobre certa controvérsia de natureza administrativa” (Direito administrativo, 9. ed., p.
829).

Segundo Odete Medauar “caracteriza­se pela atuação dos interessados em contraditório, seja ante
a própria Administração, seja ante outro sujeito (administrado em geral, licitante, contribuinte, por
exemplo), todos neste caso, confrontando seus direitos ante a Administração” (Direito
administrativo moderno, 5. ed., p. 195).

De tais considerações extraem­se quatro aspectos comuns: uma série de documentos; relação
entre a Administração e os administrados; relação entre a Administração e seus servidores;
preparação de decisões da Administração, ou mero processo de expediente.

A expressão processo administrativo, sendo dissecada, apresenta o seguinte significado: processo
(substantivo) – noção de marcha para a frente, avanço; e administrativo (adjetivo) – caracteriza­
se como relativo ao Poder Público.

Ante a confusão havida ao longo do tempo, duas expressões foram utilizadas, ou seja, processo e
procedimento. Como solução, a Constituição optou por processo ao estabelecer no art. 5º, LV, a
expressão “processo administrativo”, afastando, assim, toda e qualquer possível discussão no que
tange à utilização de uma ou outra.

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Como consequência, procedimento tem o sentido de modo de realização do processo, o chamado
rito processual.

Essa também é a conclusão de Adilson Abreu Dallari e de Sérgio Ferraz, para quem o “constituinte
de 1988 teve ouvidos sensíveis a esses reclamos e os acolheu, outorgando ao processo
administrativo (expressão escolhida pela Lei das Leis) a mesma índole e alcance do processo
judicial no que diz respeito às garantias de cidadania”   (Processo administrativo, p. 35, grifos
nossos).

Tem­se, assim, a utilização do processo como instrumento formal para o exercício das
competências (atribuições legais — funções) estatais em suas três funções clássicas, ou seja, no
Legislativo, no Executivo e no Judiciário, ressaltando­se que, na utilização em cada um desses
poderes, constatam­se especificidades e princípios especiais, porém os processos possuem
semelhanças, princípios idênticos e normas constitucionais comuns.

7.3 Competência para legislar

Há algumas decisões no Judiciário1 reconhecendo que à União compete, a teor do inciso XI
combinado com o §1º, ambos do art. 24 da CF, estabelecer as normas gerais sobre procedimento
em matéria processual, atribuindo aos Estados e ao Distrito Federal o poder de legislar de forma
concorrente.

Essa posição não é acolhida pela doutrina, já que, em relação ao processo administrativo, o
constituinte, em harmonia com a autonomia assegurada a cada um dos entes da Federação, não
reservou à União a competência exclusiva para legislar sobre o assunto.

Assim, constata­se a impossibilidade de ser editada lei federal que venha a abranger as três
pessoas políticas, em seus poderes e entidades a elas vinculadas, sob pena de ofensa ao princípio
constitucional consagrado no art. 18 da Carta.

Dessa forma, cabe a cada ente federativo legislar sobre o processo administrativo aplicável em sua
esfera de competência.

A partir desse quadro de reserva constitucional no que tange à edição legislativa, regulando o
processo administrativo em cada uma das pessoas políticas, pode­se, exemplificativamente, elencar
textos legais já editados pelos respectivos entes:

a) A União, que fez editar a Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999, com abrangência apenas no
âmbito federal, no Executivo, no Legislativo e no Judiciário, os dois últimos somente no que tange
à função secundária (administrativa — na organização de seus serviços e relação com seus
servidores) e a entidades da Administração indireta autárquicas e fundacionais;

b) O Estado de São Paulo, por meio da edição da Lei nº 10.177, de 30 de dezembro de 1998,
abrangendo apenas o âmbito afeto ao Estado­membro, com as mesmas considerações efetuadas
em relação à União no item anterior;

c) O Estado de Sergipe, com a edição da Lei Complementar nº 33, de 26 de dezembro de 1996,
com as mesmas considerações e ressalvas realizadas no item b;

d) O Estado de Goiás veio a editar a Lei Estadual nº 13.800, de 18 de janeiro de 2001, que regula

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o processo administrativo no âmbito estadual, aplicável aos poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário;

e) O Estado de Minas Gerais, no mesmo sentido, editou a Lei nº 14.184, de 30 de janeiro de 2002,
dispondo sobre o processo administrativo no âmbito regional.

Apesar da previsão constitucional referida, até a edição da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999,
inexistia norma regulamentar do processo administrativo no âmbito da Administração Pública
federal, havendo apenas nas situações envolvendo tributos e o processo administrativo disciplinar.

Nesse sentido, impõe observar que a Lei nº 9.784/99, em seu art. 69, prevê que processos
administrativos regulamentados por leis específicas anteriores ou posteriores continuam tendo sua
eficácia, apenas prevendo a aplicação subsidiária da lei processual geral da União.2

Importante salientar ainda que as normas referentes ao processo administrativo em cada ente
federativo aplicam­se no âmbito dos três poderes, enquanto exercentes de atividades relativas à
função administrativa.

Como já salientado a doutrina é firme no sentido de preservar a autonomia dos entes federativos
quanto a competência para legislar acerca do processo administrativo, mas o Superior Tribunal de
Justiça, ao ser provocado e ante ausência de norma editada pelo ente federativo — parte na
demanda — tem decidido que “de acordo com a jurisprudência firmada nesta Corte Superior de
Justiça, na ausência de lei estadual específica, pode a Administração Estadual rever seus próprios
atos no prazo decadencial previsto na Lei Federal nº 9.784, de 1º.2.99”.3

7.4 Finalidades do processo administrativo

A atuação administrativa, primordialmente, deve atender ao interesse público, e, em um Estado de
Direito, assegurar a cidadania, e nesse sentido o processo administrativo assume papel relevante.

Com a sistematização da atuação administrativa, há facilitação no controle da Administração4  e
correta aplicação dos princípios e regras comuns da atividade administrativa.

O processo administrativo funciona, então, como instrumento limitador da discricionariedade do
administrador, permitindo seu cotejo em face da moralidade, impessoalidade, razoabilidade,
proporcionalidade, motivação, segurança jurídica e do interesse público, garantindo, assim, o
administrado de eventuais abusos cometidos pela Administração.

Promove a aproximação entre a Administração e os cidadãos, servindo como instrumento adequado
para admissão da colaboração do cidadão na persecução do interesse público.

O processo administrativo permite a sistematização das atuações da Administração Pública,
assegurando, ainda, a correta aplicação dos princípios e regras comuns da atividade administrativa.

Funciona como um instrumento de natureza legal utilizado para buscar a compatibilização de
interesses público e privado, porém, mais do que isso, promovendo a pacificação social.

7.5 Espécies de processos administrativos

Assiste­se na doutrina à tentativa de agrupar os vários processos existentes no interior da

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Administração Pública usando­se critérios os mais variados.

Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 458­459) utiliza como
critérios seus partícipes, como também a incidência quanto aos efeitos sobre os direitos tratados
nos processos. Sinteticamente, o mestre sugere:

a) Internos – Aqueles que abrangem apenas partícipes circunscritos à intimidade, ou melhor, os
atores internos da própria Administração;

b) Externos – Há a presença e efetiva participação dos administrados, ou seja, pessoas e interesses
alheios aos internos da Administração;

c )  Restritivos – Quando seus efeitos poderão causar restrições a direitos, quer daqueles que
integram própria Administração, quer dos administrados, ou promover a imposição de sanções a
servidores ou mesmo aos cidadãos submetidos aos poderes administrativos.

7.6. Princípios regentes do processo administrativo

Objetivando a preservação do interesse público, a autuação e a tramitação do processo
administrativo submetem­se a princípios gerais e específicos, os quais podem ser divididos em três
grupos:

7.6.1 Princípios constitucionais

Basicamente, são os inscritos no art. 5º da Constituição Federal, que asseguram direitos e
garantias individuais, como também aqueles que especificamente regem a atividade da
Administração Pública, notadamente os inscritos no art. 37, caput, da Carta.

7.6.1.1 Princípios que asseguram os direitos e garantias individuais

7.6.1.1.1 Devido processo legal

Encontra­se inscrito no inciso LIV do art. 5º da Constituição Federal, sendo a base do processo no
Estado brasileiro, em quaisquer de suas esferas (cível, penal ou administrativa).

Constitui­se em mecanismo criado pelo Direito e elevado a condição de direito fundamental que
visa restringir, limitar, disciplinar e procedimentalizar a atuação do Poder Público na esfera de
domínio e liberdades privadas do cidadão.

Tem sua origem na Magna Carta britânica de 1215, e encontra­se reproduzido na Declaração
Universal dos Direitos do Homem, da qual o Brasil é signatário.

Para Alexandre de Moraes, assegura dupla proteção ao indivíduo: no campo material, preservando
o direito à liberdade, e no âmbito formal, assegurando as mesmas condições de manifestação aos
cidadãos, até a decisão final (Direito constitucional, 14. ed., p. 123).

Celso Antônio Bandeira de Mello relaciona o devido processo legal ao da ampla defesa, concluindo
que “a Administração Pública não poderá proceder contra alguém passando diretamente à decisão
que repute cabível, pois terá, desde logo, o dever jurídico de atender ao contido nos mencionados
versículos constitucionais. (...) Assim, para desencadear consequência desta ordem, a
Administração terá que obedecer a um processo regular (o devido processo legal), o qual,

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evidentemente, como resulta do inc. LV do art. 5º, demanda o contraditório e ampla defesa”
(Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 105).

7.6.1.1.2 Isonomia

Tem por base a ideia da abolição de privilégios pessoais, com todos merecendo a mesma proteção
da lei e o mesmo tratamento por parte da Administração Pública.

Para uma análise ampla do real sentido da isonomia para o Direito Público e, consequentemente,
para o Administrativo, evitando a monotonia da repetição, remete­se o leitor ao Capítulo 2,
subseção 2.2.2.2.

7.6.1.1.3 Ampla defesa

Constitui­se em exigência indispensável em um Estado Democrático de Direito, e entre nós se
encontra positivado no inciso LV do art. 5º da Constituição, assegurando a oportunidade de
contestar­se a acusação, produzir provas de seu direito, acompanhar os atos de instrução e utilizar
os recursos cabíveis.

Historicamente, em sua evolução pode­se verificar que foi construído a partir da necessidade de
afastar das ações estatais a simples vontade do soberano, até então suficiente para promover as
decisões.

Mantém profundas ligações com o princípio do contraditório, pois, na verdade, um acaba por
constituir­se de aspectos decorrentes do outro.

Segundo a professora Odete Medauar, pode­se indicar, como decorrência do princípio da ampla
defesa, a possibilidade de manifestação das partes ou da defesa anteriormente à decisão da
autoridade judiciária ou administrativa; a possibilidade de interposição de recursos, como
materialização do direito de petição consagrado constitucionalmente; o direito de ser informado do
início do processo e dos demais atos; juntada de documentos e prazos para manifestação; e a
solicitação para produção de provas no interesse da parte (Direito administrativo moderno, 7. ed.,
p. 186­187).

No tocante à produção de provas, a ampla defesa tem como desiderato a necessidade de que, ao
ser requerida, seja efetivamente realizada e considerada para fins de decisão, admitindo­se o
indeferimento apenas quando se evidenciar requerimento meramente protelatório.

7.6.1.1.4 Contraditório

Trata­se de elemento essencial no processo, e é a possibilidade de alguém manifestar seu ponto de
vista em relação a argumentos ou fatos apresentados por outrem, ou seja, constitui­se na garantia
de promover a reação àquilo que se vê articulado contra si, e dele se originam consequências
relevantes, como prazos para manifestação quando iniciado o processo, quando da juntada de
documentos, e a motivação das decisões formuladas pelas autoridades administrativas.

Inicialmente assegurado apenas aos acusados e litigantes em processos judiciais, o constituinte de
88, fez inserir como direito fundamental, consagrado no art. 5º, LV, a necessidade de sua
observância nos processos administrativos, que acabou levando inclusive a edição da Súmula
Vinculante nº 3,5 em relação aos processos apreciados pelo Tribunal de Contas da União.

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Objetiva a proteção do administrado ou mesmo daquele que se relaciona com a Administração
Pública, ao assegurar o seu acesso e a sua efetiva participação na elaboração da decisão
administrativa, no momento em que ativamente exercita a ampla defesa, inclusive na produção de
provas, para então ser proferida a decisão.

Para significativa parcela da doutrina, o contraditório está inserido na ideia de ampla defesa, pois
não há exercício de defesa sem que ele seja promovido.

Nesse sentido, Lúcia Valle Figueiredo afirma que “assegura­se amplo contraditório porque a lei
pretende seja assegurado direito amplo de defesa. Estar­se­ia garantindo formal e materialmente o
amplo contraditório” (Curso de direito administrativo, 6. ed., p. 426).

O contraditório para ser materialmente assegurado impõe que a Administração notifique a parte
interessada dos atos processuais e, após a produção de provas e argumentação promovida pelo
interessado, a autoridade em suas razões de decidir, deverá necessariamente considerar os
aspectos aventados pelo interessado, afinal tendo­os em consideração, porém, não implicando
deferimento automático da pretensão do particular.

A decisão fundar­se­á no livre convencimento da autoridade competente, que deverá motivar sua
decisão, indicando as razões de fato e de direito que o levam àquela conclusão, e no caso de não
acolher os argumentos do interessado, deverá afastá­los como também as provas produzidas por
este.

7.6.1.1.5 Razoabilidade

Tratado até a edição da Emenda Constitucional nº 45/2004 como princípio integrante do regime
jurídico­administrativo aplicável a todas as atividades da Administração Pública, porém, com a
alteração promovida, foi expressamente consagrado em relação aos processos.

Inserto no art. 5º, LVXXVIII, da Carta, impõe que os processos administrativos e judiciais tenham
duração apenas razoável, ou seja, busca evitar que o cidadão fique à mercê da vontade dos agente
estatais, sem que haja decisão de mérito de sua pretensão a ser apurada ao final do processo.

Nesse sentido, o processo administrativo deverá assegurar os direitos dos interessados no feito,
porém afastando eventual burocratização excessiva do procedimento.

Impõe que a legislação processual, portanto, infraconstitucional, seja adequada, prevendo a
duração do processo, estabelecendo parâmetro seguro e objetivo da duração razoável do processo
no âmbito administrativo. Para um tratamento mais amplo, remete­se o leitor ao Capítulo 6, seção
6.10.

7.6.2 Princípios constitucionais que regem a administração pública

Inseridos no texto constitucional no art. 37, caput, constituem­se em regras de observância
obrigatória nas três esferas da Administração Pública brasileira — não obstante a autonomia de
cada uma delas assegurada pela própria Constituição —, devendo pautar todos os atos da
Administração.

Negar a sua aplicação seria desvirtuar a gestão dos negócios públicos, e o legislador ordinário

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acabou reafirmando isso ao tipificar como ofensa, na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº
8.429/92), no art. 11, condutas que violem os princípios regentes da Administração Pública.

A ofensa a um princípio, na verdade, não promove apenas o descumprimento de uma regra
esparsa, positivada eventualmente por circunstâncias não claras no que tange à oportunidade e
conveniência, mas, sim, violar um princípio, implica em contrapor­se a todo sistema jurídico, vez
que extraídos da própria essência da ciência do Direito.

Para uma verificação mais ampla do conteúdo desses princípios, remete­se o leitor ao Capítulo 4,
que cuida do regime jurídico­administrativo.

7.6.2.1 Princípios do processo administrativo

7.6.2.1.1 Oficialidade ou impulso oficial

Refere­se à movimentação do processo, cabendo tal função apenas à Administração, mesmo que de
ofício, ou seja, independentemente de permanente provocação por parte do interessado.

Esse princípio não afasta a atuação do interessado no processo, principalmente quando lhe couber
a produção de provas que só a parte pode fazer como a juntada de documento que se encontra em
seu poder.

Assim, uma vez instaurado, incumbe à Administração impulsionar o processo até sua decisão final,
determinando de ofício todas as providências necessárias ao esclarecimento da situação, aspecto
que poderá ensejar a responsabilização do agente que retarde a tramitação e a consequente
conclusão do processo administrativo.

O princípio encontra amparo na indisponibilidade do interesse público, que se constitui em traço
peculiar do denominado regime jurídico administrativo, configurando o poder­dever de atuar do
agente público em busca do atendimento à finalidade da própria Administração, tornando, assim,
impossível a omissão na conclusão do processo administrativo.

Odete Medauar (Direito administrativo moderno, 7. ed., p. 188), a partir desse princípio norteador,
aponta três consequências do processo administrativo:

a) A atuação da Administração no processo tem caráter abrangente, não se limitando aos aspectos
suscitados pelos sujeitos;

b) A obtenção de provas e de dados para esclarecimento de fatos e situações deve também ser
efetuada de ofício, além do pedido dos sujeitos;

c) A inércia dos sujeitos (particulares, servidores e órgãos públicos interessados) não acarreta
paralisação do processo, salvo o caso de providências pedidas pelo particular e que dependam de
documentos que deva juntar: aqui a Administração não deverá conceder prazo para a juntada,
encerrando o processo se tal não ocorrer.

Ao contrário do processo judicial, que é deflagrado por iniciativa do interessado, a iniciativa de
instauração e desenvolvimento do processo administrativo compete à Administração Pública, de
ofício ou a pedido do interessado.

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Como característica geral, e decorrente da oficialidade, constata­se sua gratuidade, ou seja,
inexistem custas processuais a serem suportadas, sendo tal aspecto consagrado no art. 2º,
parágrafo único, XI, da Lei nº 9.784/99.

Em algumas situações, a regra geral é excepcionada ante expressa previsão legal, admitindo­se a
onerosidade de determinados processos administrativos, como os que materializam o exercício do
poder de polícia.

7.6.2.1.2 Verdade material

Também denominado princípio da verdade real, impõe que as decisões sejam tomadas a partir dos
fatos em si, não bastando apenas a versão oferecida por uma parte ou pelas partes, autorizando a
Administração a valer­se de qualquer meio de prova, conforme preceitua o art. 5º, LVI, da
Constituição Federal, desde que obtida por meios lícitos, visando evitar­se simplesmente a verdade
formal.

Para Celso Antônio Bandeira de Mello nada importa, pois, que a parte aceite como verdadeiro algo
que não o é ou que se negue a veracidade do que é, pois, no procedimento administrativo,
independentemente do que haja sido aportado aos autos pela parte ou pelas partes, a
Administração deve sempre buscar a verdade substancial (Curso de direito administrativo, 17. ed.,
p. 463).

Esse princípio, portanto, autoriza a Administração a valer­se de qualquer prova lícita de que a
autoridade processante tenha conhecimento, desde que a faça trasladar para o processo.

É   a  busca da verdade material, da liberdade de prova, admitindo que novas provas sejam
conhecidas a qualquer momento, as quais devem ser produzidas por quem alega.

7.6.2.1.3 Pluralidade de instâncias ou duplo grau de jurisdição administrativa

Parte da premissa de que as decisões administrativas podem conter equívocos e, portanto, devem
ser submetidas a um reexame, uma segunda análise, visando permitir uma conclusão mais bem
fundamentada, que atenda basicamente o interesse público e promova maior garantia ao partícipe
do processo.

Admitida a possibilidade de reapreciação, resta afastada a possibilidade de que sejam perpetradas
arbitrariedades e, ainda, que as decisões sejam objeto de controle tanto pelo interessado como
judicial, segundo a necessária motivação das decisões.

A possibilidade de revisão pela própria Administração enseja o surgimento do princípio da
pluralidade de instâncias para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ou da revisibilidade para Celso
Antônio Bandeira de Mello e Lúcia Valle Figueiredo, que permite a submissão do ato atacado à
apreciação de outro órgão hierarquicamente superior da Administração, no intuito de promover a
obtenção de uma nova decisão, livre de eventuais vícios de legalidade.

Sendo possível a propositura de tantos recursos quantos forem os níveis de hierarquia existentes
até se chegar à autoridade máxima da estrutura administrativa, a Lei nº 9.784/99, em seu art. 57,
ao menos em âmbito federal, limitou a infinidade de recursos, estabelecendo que os recursos
tramitarão no máximo por três instâncias administrativas, exceto na hipótese de disposição

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contrária em lei processual específica.

7.6.2.1.4 Informalismo

Também chamado de  formalismo moderado, promove a dispensa de ritos extremamente rigorosos
e formas solenes, como nos termos dos art. 2º, IX, da Lei nº 9.784/99, ao estabelecer que as
formas deverão ser “suficientes para propiciar o adequado grau de certeza, segurança e respeito
aos direitos dos administrados”.

Admite­se como suficiente o minimamente aceitável para assegurar a regularidade e a
credibilidade do processo administrativo, observando­se regras e princípios básicos em que sejam
assegurados a publicidade, a ampla defesa, o contraditório e uma decisão motivada, com
momentos bem definidos e de acessibilidade garantida aos litigantes e/ou interessados.

Odete Medauar conclui que esse princípio visa impedir que minúcias e pormenores não essenciais
afastem a compreensão da verdadeira finalidade da atuação (Direito administrativo moderno, 5.
ed., p. 205).

Pode­se afirmar que guarda profunda relação com o princípio da instrumentalidade das formas do
processo civil (artigos 154 e 249, §1º, do CPC) ao estabelecer que as exigências processuais sejam
compatíveis com a finalidade, e com o texto legislativo admitindo o aproveitamento de atos ou
mesmo o saneamento de irregularidades de caráter meramente formal, que não causem prejuízo
ao interesse das partes.

Nesse sentido é o comando contido no art. 55 da Lei nº 9.784/99, que admite a convalidação de
atos que contenham vícios sanáveis.

Cabe salientar que, na hipótese de encontrar­se estabelecida em lei determinada formalidade, e a
natureza desta for essencial à prática do ato, não poderá a Administração dispensá­la sob a
justificativa do informalismo ou formalismo moderado, ou seja, a formalidade essencial deverá ser
efetivamente atendida sob pena de invalidação do ato.6

O formalismo moderado ou informalismo não poderá ser arguido para admitir ou justificar um
processo mal­estruturado e pessimamente constituído, que por certo trará prejuízos irreparáveis
tanto às partes como à própria Administração.

Cabe ressaltar a constatação efetuada por Celso Antônio Bandeira de Mello de que “dito princípio
não se aplica aos procedimentos concorrenciais, na medida em que sua utilização afetaria a
garantia da igualdade dos concorrentes” (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 464).

7.7 Fases do processo administrativo

Têm­se por fases processuais os atos praticados em ordem sequencial preestabelecida em lei,
possuindo todos uma finalidade comum, qual seja, a de ao final proferir a decisão administrativa.

Ante a autonomia outorgada aos entes federativos, cabe à doutrina estabelecer os momentos
processuais comuns a todos os processos administrativos, assecuratórios da observância mínima
dos princípios, cingindo­se a cinco a partir da lição de Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo
brasileiro, 29. ed., p. 664 et seq.).

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7.7.1 Instauração

A primeira fase do processo administrativo, ou seja, relativa ao início do processo, que tanto pode
dar­se por iniciativa da própria Administração como pelo interessado, cidadão ou servidor.

O início pela Administração pode dar­se por meio de portarias, auto de infrações, representação
ou, ainda, mero despacho da autoridade determinando sua instauração. Já o início pelo particular
acontece, em geral, mediante requerimentos endereçados à autoridade administrativa.

O art. 6º da Lei nº 9.784/99, no âmbito da União, estabelece os requisitos formais a serem
observados pelo particular ao provocar a Administração mediante requerimento, devendo indicar: o
órgão ou autoridade a que se dirige, qualificação do requerente ou de seu representante, endereço
para comunicações, formulação do pedido, expondo as razões e seu fundamento, data e assinatura.

Em ambas as iniciativas, é imprescindível que a peça inicial do processo administrativo apresente a
descrição dos fatos e a indicação do direito que justifica o eventual litígio ou a situação a serem
definidos ou autorizados, como condição de admissibilidade do processo, como também para, ao se
delimitar a controvérsia, permitir o exercício pleno da defesa.

7.7.2 Defesa

Fase processual que se constitui na materialização da garantia constitucional assegurada no art.
5º, LV, da Constituição Federal, que, se descumprida, promove a nulidade do processo.

Nessa fase, observa­se a necessidade da ciência dos autos ao acusado ou à parte, o oferecimento
da contestação, indicação de provas que se pretende produzir, assegurando­se, assim, o momento
inicial do contraditório.

Impõe salientar que mesmo assegurado o direito de defesa do interessado ou acusado, este não
implica na necessidade que a defesa dos interesses do particular tenha natureza técnica, ou seja, é
dispensável a presença de advogado. A presença deste nos processos administrativos, é admitida
facultativamente e por ação voluntária do interessado, com se conclui do conteúdo da Súmula
Vinculante nº 5 do Supremo Tribunal Federal.7

No tocante à produção de provas, a presidência do processo poderá manifestar­se determinando o
indeferimento de provas impertinentes ou meramente protelatórias, desde que devidamente
motivado o despacho denegatório, conforme ensina Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo
brasileiro, 29. ed., p. 665).

7.7.3 Instrução

Constitui­se na fase em que os fatos declinados na inicial e na peça preambular de defesa são
elucidados mediante a produção de provas, aqui exercitando a ampla defesa e o contraditório em
sua plenitude.

Admitem­se todas as formas de prova, desde que lícitas, visando assegurar a obtenção da verdade
material.

Pode ser constituída de depoimento pessoal, oitiva de testemunhas, com possibilidade de perguntas
e reperguntas às partes, juntada de documentos, realização de perícias, pareceres, manifestações

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técnicas, entre outras.

Cabem à Administração — por meio da autoridade incumbida de apreciar o pedido — ou à comissão
processante as providências instrutórias, designando datas para interrogatório, oitiva de
testemunhas, indicação de técnicos para elaboração de perícia, entre outros tantos aspectos
processuais contidos e previstos nessa fase.

Diogenes Gasparini alerta para os efeitos da instrução feita de forma defeituosa ou sem as
necessárias cautelas: “A má instrução do processo administrativo pode conduzir à nulidade da
decisão ou tornar imprestável todo o processo para os fins desejados” (Direito administrativo, 9.
ed., p. 837).

7.7.4 Relatório

Quando o órgão que promove a instrução não é o competente para a decisão final do processo,
tem­se a necessidade de um resumo das demais fases processuais, quando seu encarregado deverá
promover a oferta de um parecer, uma opinião acerca de todos os fatos e aspectos articulados.

Por constituir­se na síntese processual deve conter:

a) o pedido;

b) apreciação das provas;

c) os fatos apurados;

d) o direito debatido; e

e) uma proposta devidamente fundamentada à autoridade incumbida de produzir a decisão.

Essa peça, por possuir caráter opinativo, pode ser produzida por comissão ou por servidor
designado, o que não tem o condão de vincular as partes interessadas no processo e,
principalmente, a autoridade incumbida de promover a decisão final, a qual poderá discordar dessa
manifestação, desde que em decisão devidamente motivada.

7.7.5 Decisão ou julgamento

A fase final do processo administrativo, na qual a autoridade competente profere a decisão final,
esclarecendo a situação ou, na hipótese de processo disciplinar, absolvendo ou aplicando
penalidades.

A Administração Pública, por intermédio da autoridade competente, não pode omitir­se e deixar de
emitir decisão nos processos administrativos que lhe forem levados a apreciação, estando tal
previsão contida nos artigos 48 e 49 da Lei nº 9.784/99 e, ainda, sob pena de grave violação a
seus deveres funcionais de decidir.8

Neste sentido, e de forma bastante objetiva, impõe ressaltar que, concluída a instrução do processo
administrativo, de acordo com o art. 49 da Lei nº 9.784, de 29.1.1999, a Administração tem o
prazo de até 30 dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada,
onde havendo omissão da autoridade em prestar resposta ao administrado, viável a concessão da
ordem, por força dos princípios da legalidade, da eficiência e da cidadania.9

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Assim, no caso do processo administrativo no âmbito da União, tratando o Superior Tribunal de
Justiça do prazo para proferir a decisão, vem consagrando entendimento em homenagem ao
princípio da eficiência, a autoridade no exercício da atividade administrativa deve manifestar­se em
tempo razoável, sendo­lhe vedado postergar indefinidamente a conclusão do procedimento
administrativo, sob pena de caracterização de abuso de poder, estabelecendo, portanto, que a
decisão deverá se dar no prazo de 60 dias.10

Apesar de o julgamento ou a decisão não se encontrarem vinculados ao relatório, a autoridade, no
momento de julgar — ou seja, ao decidir —, deverá fazê­lo motivadamente, a partir dos fatos
articulados na inicial, na defesa, nas provas coletadas, inexistindo, assim, discricionariedade no
momento da análise e do próprio julgamento.

O princípio da motivação consagrado na lei processual da União no art. 50 ganha relevância
enquanto instrumento de controle, devendo a motivação, como salientado no Capítulo 4, indicar os
fatos e o embasamento legal e, ainda, ser clara, explícita e guardar plena consonância com a
instrução processual.

Outro aspecto a ser considerado no momento da decisão é preservar situações que já se encontram
consolidadas ao longo do tempo.

Essa manutenção impede que o Poder Público, atuando em prejuízo do particular, venha
desconstituir situações já estabilizadas em razão de substancial lapso temporal de omissão da
Administração e daquele que eventualmente venha provocar o processo administrativo.

Tal situação encontra­se consagrada no art. 54 da Lei nº 9.874/99, que limita o poder de a
Administração anular seus próprios atos a cinco anos de prazo, sob pena de decadência, assistindo­
se à consagração do princípio da segurança jurídica já tratado no Capítulo 4.

Nessas decisões, deverá a autoridade ter em conta o art. 103­A, §3º, da Constituição Federal, com
redação dada pela Emenda Constitucional nº 45.

Trata­se da observância da conformidade da decisão com as súmulas vinculantes emanadas do
STF, já que, se contrariadas, ocorre a anulação da decisão por expressa previsão constitucional.

A Lei nº 11.417, de 19 de dezembro de 2006, que regulamenta o art. 103­A da Constituição
Federal e altera a Lei nº 9.784/99, disciplinando a edição, a revisão e o cancelamento de
enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, repete o tratamento no caput do
art. 7º, porém, acrescendo que a reclamação será intentada sem prejuízo dos recursos ou outros
meios admissíveis de impugnação.

Porém, perigosamente o legislador avançou, inserindo no §1º do referido artigo disposição
bastante discutível, qual seja, “contra omissão ou ato da administração pública, o uso da
reclamação só será admitido após esgotamento das vias administrativas”.

O que se vê é uma tentativa de ressuscitar tratamento legislativo contido na EC nº 1/69, ao se
exigir o esgotamento das vias administrativas, ou seja, a malfadada jurisdição condicionada.

O constituinte, para evitar situações como esta, ao tratar dos direitos fundamentais inseriu no
texto original da Carta, no art. 5º, o inciso XXXV, dispondo que “a lei não excluirá da apreciação do

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Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

Pretendem alguns justificar o tratamento a partir da exceção relativa às questões que envolvem as
práticas desportivas. Esquecem, porém, que o condicionamento à jurisdição é promovido pela
própria Carta, no art. 217, §1º, e não por mera lei ordinária.

7.8 Da prescrição administrativa

O transcurso de lapso temporal significativo poderá obstar a correção dos atos administrativos,
quer por meio da via judicial, quer pela via administrativa.

No Direito Administrativo, a prescrição é um tema que apresenta interessante discussão
doutrinária, apontando a imprecisão terminológica da expressão, pois o instituto é verificável
apenas quando há uma ação judicial apta à defesa de um direito, em razão de se constituir na
perda do respectivo direito de ação por omissão do titular deste.

O aspecto relevante é a verificação quanto ao efeito do tempo sobre o direito de recorrer pelo
administrado, para manifestação da Administração e, ainda, sobre direitos e obrigações dos
particulares perante o Poder Público, caracterizando­se, assim, por constituir fator extintivo da
pretensão tanto do administrado quanto da própria Administração.

Em âmbito federal, a lei processual não abordou o tema em relação a processos instaurados pelo
administrado, ensejando então que, ante o silêncio, permanece a matéria sendo tratada pelo
Decreto nº 20.910/32, em seu art. 6º, o qual prevê que, não havendo prazo fixado em disposição
legal para ser formulada reclamação administrativa, prescreve em um ano a contar da data do ato
ou fato do qual ela, a nulidade se originar.

Não apenas o dispositivo discutido tem o condão de estabelecer a prescrição administrativa
relativamente ao administrado, também existem textos legislativos quanto a procedimentos
específicos que fixam outros prazos.

A partir de Diogenes Gasparini (Direito administrativo, 9. ed., p. 802), pode­se verificar singelo rol
de situações tratadas no Direito positivado estabelecendo a prescrição administrativa ao
administrado, como se observa:

­ Lei Federal nº 6.766/79, art. 7º, parágrafo único – Estabelece prazo de quatro anos para o
loteador preparar o projeto e submetê­lo ao Município a partir da expedição das diretrizes pelo
Poder Público;

­ Lei nº 8.666/93 (Estatuto das Licitações) – Estabelece:

­ cinco dias úteis antes da abertura das propostas para impugnar o edital;

­ cinco dias nos termos do art. 109, I, para interposição de recursos no processo licitatório;

­ cinco dias úteis nos termos do art. 109, II, para interposição do recurso de representação nos
processos licitatórios;

­ Lei nº 9.784/99 – A lei que estabelece o processo administrativo no âmbito federal delimita, no
art. 79, o prazo de dez dias para interposição de recursos hierárquicos.

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Ampliando a análise, verifica­se a figura da prescrição administrativa, também não prevista na Lei
Geral do Processo Administrativo da União, consagrada em leis de processos administrativos
especiais, como se observa:

­ Lei nº 9.873/99 – Estabelece que, no exercício do poder de polícia, prescreve em cinco anos a
ação punitiva da Administração Pública federal, direta e indireta, a apuração de infração à
legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou
continuada, do dia em que tiver cessado. A prescrição também incide nos processos paralisados por
mais de três anos pendentes de julgamento ou despacho;

­ Lei nº 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Públicos da União) – Prevê no art. 142 a figura da
prescrição da pretensão punitiva disciplinar em cinco anos quando cabível a penalidade de
demissão; dois anos relativamente a suspensão; e 180 dias quando quanto a advertência.
Ressalte­se que, quando a conduta também constitui infração penal, a prescrição administrativa a
ser observada é a do processo penal;

­ No Estado de São Paulo (Estatuto do Servidor Público Estadual, art. 260), a previsão é de cinco
anos para os atos de demissão, aposentadoria, e disponibilidade; e dois anos para repreensão,
suspensão ou multa.

Ao tratar do tema, Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma que o instituto da prescrição, no
campo das relações com a Administração Pública, visa assegurar a economia dos valores jurídicos e
a paz social, impedindo que as controvérsias jurídicas restem abertas permanentemente,
promovendo a estabilização das relações do Estado com os administrados e com seus servidores
públicos, impedindo as devassas e as revisões de cunho político ou por perseguição pessoal (Curso
de direito administrativo, p. 156).

Visando assegurar a regularidade e a estabilidade das relações jurídicas, o legislador
infraconstitucional, ao cuidar do processo administrativo da União, no art. 54, §1º, da Lei nº
9.784/99, ofereceu tratamento ao efeito do decurso do tempo como fator extintivo da pretensão
administrativa para anulação dos atos administrativos.

O referido dispositivo legal estabelece, no âmbito da União, que decai em cinco anos o direito da
Administração de anular seus próprios atos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários, contados da data em que foram praticados, salvo se comprovada má­fé.

Tal previsão, para Sérgio Ferraz e Adilson Dallari, atende o regime jurídico­administrativo
conforme aspectos básicos e fundamentais que norteiam toda a atividade administrativa: a boa­fé
a partir do princípio da segurança jurídica no tocante às relações sociais (Processo administrativo,
p. 166).

Recebida a questão envolvendo ação da Administração que pretendia anular aposentadoria de
servidor de seus quadros, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que se deve preservar a
estabilidade das relações jurídicas firmadas, respeitando­se o direito adquirido e incorporado ao
patrimônio material e moral do particular. 11 Na esteira de culta doutrina e consoante o art. 54,
§1º, da Lei nº 9.784/99, o prazo decadencial para anulação dos atos administrativos é de 5 anos
da percepção do primeiro pagamento.

Já em relação ao poder de autotutela pela Administração, quanto à anulação de seus próprios atos,

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o texto legislativo processual vigente no âmbito da União, no art. 54, estabelece que o direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada
má­fé.

7.9 Recursos no processo administrativo

Na ótica administrativa, trata­se de um remédio para provocar uma nova decisão acerca de decisão
já dada em um processo administrativo, para que seja alterada, reformada ou anulada (SILVA.
Vocabulário jurídico).

Constitui o recurso mera ferramenta estabelecida em lei para provocação da própria Administração
para a revisão de seus próprios atos.

Os recursos administrativos encontram­se fundados no texto constitucional, basicamente, em dois
dispositivos, o primeiro o direito de petição, assegurado no art. 5º, XXXIV, “a”, e o segundo, como
decorrência da ampla defesa nos processos administrativos, assegurada pelo art. 5º, LV.

Não apenas o direito de petição é consagrado, como também a ampla defesa e o contraditório são
confirmados a partir da própria Carta, acrescendo­se ainda o Estatuto das Licitações. Admite­se a
conclusão de que se constitui na garantia dos meios de defesa do particular em face de atos
praticados pela Administração Pública em processo licitatório.

Já no que concerne ao que dispõe o mencionado art. 5º, LV, da Constituição Federal, cumpre
realçar que há garantia da ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes.

Os recursos administrativos abrangem tão somente o âmbito interno da Administração Pública para
a solução da controvérsia entre o particular e a própria Administração. Essa característica não
obsta o acesso direto e imediato ao Judiciário, garantia assegurada constitucionalmente.

O Judiciário tem reconhecido o papel imprescindível do recurso, notadamente como instrumento
assecuratório dos direitos e garantias individuais do cidadão, decidindo que a Administração
Pública, no aplicar as regras impostas para a tramitação dos processos administrativos, está,
também, obrigada a obedecer ao devido processo legal.12 No âmbito dessa garantia se encontra o
direito de as partes utilizarem­se de recursos para todas as instâncias administrativas, sendo a elas
assegurados, assim, ampla defesa, contraditório e segurança do julgamento.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a possibilidade revisional decorre da obrigatoriedade de a
Administração zelar pela observância do que dispõe a lei, ensejando a possibilidade da revisão dos
atos por ela própria, quer da ótica da legalidade, quer na análise de mérito da ação, exercitando o
poder de autotutela administrativa de que dispõe (Direito administrativo, 15. ed., p. 515).

A obrigação do administrador de atender ao interesse público constitui­se múnus daquele que tem
a missão de cumprir os desígnios da sociedade, ou seja, seu dever de se policiar em relação a seus
atos, tanto da ótica da legalidade, como ante o mérito.

Na verdade, é decorrência do princípio da legalidade, pois, partindo da premissa de que a
Administração Pública apenas pratica atos expressamente autorizados pela lei, acaba tendo o
dever, o múnus, de zelar pelo seu cumprimento, como também por sua conformidade com o

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regime jurídico­administrativo.

Diogenes Gasparini conclui que a Administração Pública está obrigada a policiar, em relação ao
mérito e à legalidade, os atos administrativos que pratica. Cabe­lhe, assim, retirar do ordenamento
jurídico os atos inconvenientes e inoportunos e os ilegítimos (Direito administrativo, 8. ed., p. 17).

Esses entendimentos são referendados pelo Supremo Tribunal Federal, que fez editar a Súmula nº
473, a qual reconhece o poder da Administração de rever seus próprios atos — poder que veio a
ser positivado na Lei nº 9.784/99, no art. 64, ao prever que: “o órgão que decidir o recurso poderá
confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria
for de sua competência”.

7.9.1 Espécies recursais

São quatro as espécies de recursos administrativos:

a) Pedido de reconsideração – É a solicitação da parte dirigida à mesma autoridade que expediu o
ato, para que o retire do ordenamento jurídico ou o modifique.

Seu cabimento dá­se apenas na hipótese de novos argumentos, não indicados por ocasião da
manifestação inicial, ressaltando­se que, em não existindo novos argumentos, restará, se possível,
a interposição de recurso hierárquico. Encontra­se previsto no art. 106 da Lei nº 8.112/90
(Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União) e no art. 239 da Lei nº 10.261/68 (Estatuto dos
Servidores Públicos Civis do Estado de São Paulo).

Em ambos os diplomas legais, em suas respectivas esferas de incidência, o prazo para sua
interposição é de 30 dias, sem previsão de renovação.

Quanto à lei federal de processo administrativo, ao cuidar dos recursos, estabelece no art. 56, §1º,
que o recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não o reconsiderar no
prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior. Enseja, portanto, que sempre há a
possibilidade de que a autoridade, cuja decisão é objeto de recurso, antes de dar prosseguimento a
ele, promova a reconsideração da decisão.

Já para a Lei do Processo Administrativo paulista, Lei nº 10.177/98, a reconsideração tem
cabimento em duas situações:

­ A prevista no art. 42, em relação às decisões proferidas pelo governador do Estado ou pelos
dirigentes máximos das entidades da Administração indireta, portanto, em relação às quais não
cabe recurso hierárquico;

­ Nos termos do art. 47, VI, que, como no âmbito federal, constitui­se em uma das etapas da
tramitação do recurso hierárquico, ou seja, antes de submeter o recurso à autoridade superior,
pode a autoridade recorrida reconsiderar sua decisão.

b )  Recurso hierárquico – São todos aqueles pedidos que as partes ou interessados dirigem à
instância superior da própria Administração, propiciando o reexame do ato ou decisão inferior em
todos os seus aspectos, tanto pela legalidade como também pela análise de mérito.

Decorre do princípio da hierarquia, pois é somente cabível à autoridade que se encontra em nível

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hierárquico superior ao da autoridade que proferiu a decisão inicial, que somente materializar­se­á
se a autoridade prolatora da decisão recorrida, que recebe inicialmente o recurso, com base no
poder de autotutela poderá rever sua própria decisão, que neste caso, o processo não será levado à
apreciação da autoridade superior.13

Detêm legitimidade para recorrer as pessoas elencadas no art. 58 da Lei nº 9.784/99, que
resumidamente são as seguintes: as partes do processo; aqueles que tiveram indiretamente seus
direitos afetados com a decisão no processo; organizações e associações representativas.

No que concerne ao prazo, ante o que dispõe o art. 59 do referido diploma legal, este é de 10 dias.
Ainda no tocante a prazo, referida disposição fixa 30 dias para decisão da autoridade, prorrogável
por igual período mediante despacho fundamentado.

c) Revisão do processo – É o meio previsto para o reexame da punição imposta ao servidor, a
pedido ou de ofício, quando se aduzir fato novo ou circunstância suscetível de justificar sua
inocência ou a inadequação da penalidade aplicada. Recursos no processo administrativo

Nota­se, portanto, que tem incidência apenas no processo administrativo disciplinar, encontrando­
se previsto nos artigos 174 a 182 do Estatuto dos Servidores da União e nos artigos 312 a 321 do
Estatuto dos Servidores Paulistas.

A interposição pode dar­se a qualquer tempo, quer pelo próprio interessado, quer por procurador
ou terceiros, conforme previsão da lei estatutária.

Ressalte­se, porém, que no caso paulista há entendimento quanto à ocorrência da prescrição
quinquenal para sua interposição.

Esse entendimento sofre crítica relevante de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito administrativo,
15. ed., p. 608), quem afirma que, a prevalecer ele, desvirtuar­se­á totalmente o próprio recurso,
que tem origem no campo penal, destinado a promover a correção de erros havidos no julgamento.

d) Processo administrativo revisional – É a possibilidade que excepciona a regra da coisa julgada
no âmbito da Administração Pública, e, no caso da União, encontra­se previsto no art. 65 da Lei nº
9.784/99. Constitui­se em autêntica ação rescisória, só que com tramitação exclusivamente na
esfera da Administração Pública.

e )  Representação – Constitui­se em manifestação de qualquer cidadão que objetive promover
denúncia acerca de irregularidades ou condutas ilegais de agentes e órgãos administrativos.

Referindo­se a essa espécie recursal, José dos Santos Carvalho Filho indica como sua principal
característica o representante estar exercendo o seu direito de cidadania, não tendo, no mais das
vezes, qualquer interesse direto no restabelecimento da legalidade (Manual de direito
administrativo, 18. ed., p. 840).

Cabe ressaltar que não é uniforme a aceitação doutrinária dessa espécie recursal, considerada
simples denúncia para promover a atuação administrativa para restabelecimento da legalidade, nos
termos do que dispõe o art. 70, §2º, da Constituição Federal.

Todavia, para parte da doutrina, essa denúncia tanto se embasa no direito de petição consagrado
constitucionalmente como também visa promover reavaliação da atuação administrativa pela

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própria Administração, portanto, o mesmo embasamento dos recursos, ou seja, o poder de
autotutela administrativa.

7.9.2 Condições de admissibilidade recursal

No tocante às condições necessárias para admissibilidade dos recursos interpostos, na lição de
Lúcia Valle Figueiredo (Curso de direito administrativo, 6. ed., p. 437), são equivalentes às
condições da ação, previstas no art. 267, VI, do Código de Processo Civil, ou seja, a legitimidade do
recorrente, o interesse de agir e a possibilidade do objeto.

Deve ser tempestivo,14 ou seja, sua interposição deve ser promovida no prazo recursal
estabelecido em lei.

Salvo disposição legal específica, ou seja, lei que trate daquela espécie processual administrativa, é
de 10 dias o prazo para interposição de recurso administrativo, ante o que dispõe o art. 59, caput,
da Lei nº 9.784/99, que cuida do processo administrativo no âmbito da União.

Há necessidade de ser demonstrada a legitimidade do recorrente que, de um modo geral, são os
titulares de direitos e interesses que forem parte do processo; aqueles cujos direitos ou interesses
forem indiretamente afetados pela decisão recorrida; as organizações e associações de defesa de
direitos e interesses coletivos; os cidadãos e associações, quanto a interesses difusos.

Ainda em relação as condições necessárias para admissibilidade do recurso, até recentemente
assistia­se a exigência de depósito prévio dos valores envolvidos, sendo tal exigência fundada em
leis regentes de processo administrativo nos três níveis,

Apreciando esta questão Supremo Tribunal Federal ao apreciar a ADI nº 1.976 em 2007,15  j á
decidira que a exigência de depósito prévio ou arrolamento prévio de bens e direitos, enquanto
condição de admissibilidade de recursos administrativos constituía violação ao direito de petição e
ao contraditório.

Apesar desta decisão norteadora da Corte Suprema, continuaram as exigências como condição de
admissibilidade de recursos administrativos, levando o Supremo Tribunal Federal tornar seu
entendimento cogente a toda Administração Publica com a edição da Súmula Vinculante nº 21,
estabelecendo que “é inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro
ou bens para admissibilidade de recurso administrativo”.

7.9.3 Efeitos dos recursos administrativos

No âmbito da Federação, nos termos do estatuído no art. 61 da Lei nº 9.784/99, dois são os efeitos
do recurso administrativo:

a) Em todos, o devolutivo, ou seja, devolve o processo para a autoridade prevista em lei ou ao
superior hierárquico para o reexame da matéria; e, excepcionalmente,

b) O suspensivo, que tem o condão de promover a interrupção dos efeitos da decisão, ressaltando­
se que, para que seja concedido, a autoridade encarregada da apreciação do recursal deverá
recebê­lo com seu efeito expressamente justificado e previsto em lei, conforme determina o
parágrafo único do art. 61.

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Impõe observar que a interposição de recurso administrativo ao qual foi atribuído efeito suspensivo
pela autoridade acaba por impedir o acesso ao Judiciário ante a inexistência de interesse
processual, pois, mesmo que a decisão tenha sido desfavorável à parte, não produz efeitos, não
causando qualquer espécie de lesão, deixando de existir interesse de agir.

Já em relação àqueles recursos aos quais não foi atribuído efeito suspensivo, somente o devolutivo
não impede o recorrente de buscar guarida no Judiciário, uma vez que a lesão existe e não foi
afastada.

Interposto o recurso, ao menos no âmbito da União, deve a autoridade incumbida de apreciá­lo dar
ciência aos demais interessados, que têm o prazo de cinco dias úteis para apresentarem as
alegações de seu interesse que julgarem cabíveis, nos termos do que dispõe o art. 62 da Lei nº
9.784/99.

Encerrada a instrução do recurso, se houver, tem a Administração o dever de decidir, nos termos
do que dispõe o Capítulo XI da Lei nº 9.784/99, em seus artigos 48 e 49, que impõe inclusive o
prazo, para a decisão, de 30 dias a contar do término da instrução, prorrogável por igual período,
desde que devidamente motivado.

A Lei Processual paulista (Lei estadual nº 10.177/98) em seus artigos 49 a 51, cuida das decisões
e de seus efeitos, estabelecendo inclusive que, transcorridos 120 dias sem decisão, o recorrente
poderá considerar o recurso rejeitado na esfera administrativa.

7.9.4 Decisões dos recursos

Tendo como parâmetro o processo administrativo da União, a autoridade competente, antes de
apreciar o mérito das razões expendidas no recurso, deverá verificar se as condições de
admissibilidade estão presentes, caso contrário deverá decidir pelo não conhecimento do recurso
(art. 63 da Lei nº 9.784/99).

Alerte­se que mesmo a autoridade decidindo pelo não conhecimento da peça recursal, poderá rever
a decisão proferida a partir do poder de autotutela que dispõe a Administração, que pode ser
exercido independentemente de provocação.16

Quanto às decisões recursais, o processo administrativo federal admite a denominada reformatio in
pejus (agravando, portanto, a situação do recorrente) pelo que dispõe o art. 64, parágrafo único,
da lei processual vigente no âmbito da União, ressaltando­se porém que, para tanto, antes da
decisão deverá ser ouvida novamente a parte interessada, ou seja, o recorrente.

Não havendo outro prazo fixado para decisão do recurso, deverá a autoridade apreciá­lo no prazo
de 30 dias, prorrogado por igual período mediante ato motivado, conforme o que dispõe o art. 59,
§1º, da Lei nº 9.784/99.

7.10 Da coisa julgada administrativa

Proferida a decisão final, teremos a ocorrência da chamada coisa julgada administrativa, que,
apesar das críticas de inúmeros autores, parece adequada e tem o sentido de decisão irrecorrível
no âmbito administrativo.

Tal entendimento busca evitar infindável número de recursos no processo administrativo, fato que

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por si só demonstra que essa possibilidade se funda na necessidade de ver­se preservada a
segurança jurídica, notadamente nos aspectos da lealdade e da boa­fé. Com o mesmo fundamento,
é vedado à Administração, após sua ocorrência, buscar a desconstituição de seu próprio ato na via
judicial.

Nesse sentido, é de se observar a lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que reconhece coisa
julgada no Direito Administrativo como não tendo o mesmo sentido que no Direito Judiciário,
significando apenas que a decisão tornou­se irretratável pela própria Administração, ou seja, não
dispõe o interessado de nova possibilidade recursal na via administrativa (Direito administrativo,
15. ed., p. 608).

Fica, assim, a decisão circunscrita à esfera administrativa, pois, a partir do princípio inscrito no art.
5º, XXV, da Constituição Federal, poderá o interessado levar à apreciação do Judiciário o conflito
de interesses, inclusive a regularidade do processo no âmbito administrativo.

No caso da União, há a possibilidade de tramitação em três instâncias administrativas, porém,
mesmo que ainda exista possibilidade recursal, o interessado não se encontra obrigado a esgotar
todos os meios administrativos para, então, poder recorrer ao Judiciário Em razão do princípio
inscrito no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal que afasta de plano qualquer tentativa nesse
sentido, assegurando ao interessado busque diretamente ao Poder Judiciário.

Como já salientado, o art. 5º, LV, da CF ampliou o direito de defesa dos litigantes, para assegurar,
em processo judicial e administrativo, aos acusados em geral, o contraditório e a ampla defesa,
com os meios e os recursos a ela inerentes neste sentido, mesmo que em decisão de natureza
discricionária, cumpre ao Poder Judiciário, sem que tenha de apreciar necessariamente o mérito
administrativo e examinar fatos e provas, exercer o controle jurisdicional do cumprimento desses
princípios.17

1 TJMG. Ap. Cív. nº 248.267. Rel. Des. Alvim Soares. Boletim Informativo da Juruá, 336/029222.

2 STJ. REsp nº 104.6376/DF, 1ª Seção. Rel. Min. Luiz Fux. Julg. 11.2.2009. DJe, 23 mar. 2009.

3 STJ. AgRg nos EDcl no nº REsp 537.003/RS, 6ª Turma. Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura.
Julg. 17.2.2009. DJe, 2 mar. 2009.

4 STJ. MS nº 8.946/DF, 1ª Seção. Rel. Min. Humberto Gomes de Barros. Julg. 22.10.2003. DJ, 17
nov. 2003.

5 Súmula Vinculante nº 3: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram­se o
contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de
concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.

6 STJ. RMS nº 19.618/PB, 6ª Turma. Rel. Min. Paulo Medina. Julg. 18.8.2005. DJ, 12 set. 2005.

7 Súmula Vinculante nº 5: “A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo
disciplinar não ofende a Constituição”.

8 STF. MS nº 24.167/RJ, Pleno. Rel. Min. Joaquim Barbosa. Julg. 5.10.2006. DJ, 2 fev. 2007.

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9 STJ. AgRg no REsp nº 1.090.242/SC, 1ª Turma. Rel. Min. Luiz Fux. Julg. 18.5.2010. 
DJe, 29 jun.
2010.

10 STJ. MS nº 12.701/DF, 3ª Seção. Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura. Julg. 23.2.2011. 
DJe,
3 mar. 2011.

11 STJ. MS nº 7.226/DF, 3ª Seção. Rel. Min. Jorge Scartezzini. Julg. 11.9.2002. DJ, 28 out. 2002.

12 STJ. MS nº 7.225/DF, 1ª Seção. Rel. Min. José Delgado. Julg. 13.6.2001. DJ, 25 jun. 2001.

13 STF. MS nº 24.167/RJ, Pleno. Rel. Min. Joaquim Barbosa. Julg. 5.10.2006. DJ, 2 fev. 2007.

14 “1. Em se tratando de recurso administrativo interposto com fundamento no art. 18 da Lei n.
8.742, de 07.09.1993, o exame de sua tempestividade há de levar em conta a data da respectiva
postagem nos correios, sendo irrelevante, para esse fim, a data de protocolo nas dependências do
Órgão Julgador. 2. Segurança concedida” (STJ. MS nº 12.034/DF, 1ª Seção. Rel. Min. João Otávio
de Noronha. Julg. 27.6.2007. DJ, 6 ago. 2007).

15 STF. ADI nº 1.976/DF, Pleno. Rel. Min. Joaquim Barbosa. Julg. 28.3.2007. DJe, 18 maio 2007.

16 Ver Capítulo 5, subseção 5.5.2.

17 STF. RMS nº 24.823/DF, 2ª Turma. Rel. Min. Ellen Gracie. Julg. 18.4.2006. DJ, 15 maio 2006.

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Capítulo 8

Licitação

8.1 Conceito e finalidades

E m   g e r a l ,   a   r e a l i z a ç ã o   d e   l i c i t a ç ã o   é  antecedente obrigatório e necessário dos contratos
administrativos, materializado mediante procedimento administrativo, de natureza meramente
preparatória, ensejando, ao final deste, expectativa de direito ao vencedor.

Na hipótese de o contrato vir a ser celebrado, será apenas e tão somente com o vencedor do
procedimento, o qual visa selecionar a melhor proposta para atender aos interesses da
Administração.

Para Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 265), licitação constitui­se
em “procedimento administrativo mediante o qual a Administração seleciona a proposta mais
vantajosa para o contrato de seu interesse”.

A realização de procedimento licitatório nas contratações feitas pelo Poder Público decorre de
expressa determinação do legislador constituinte, visando garantir a observância dos princípios
norteadores das ações da Administração Pública, como também para assegurar que a contratação
dê­se em relação à melhor proposta.

O  processo seletivo de melhor proposta caracteriza­se, basicamente, por: constituir­se em
sucessão ordenada de atos administrativos;  propiciar igualdade entre os interessados no futuro
ajuste com a Administração;  e promover a vinculação entre as partes, a Administração e o
particular.

Nos termos do art. 3º, caput, da Lei nº 8.666/93, e suas alterações posteriores, encontram­se
positivados como características básicas: o princípio constitucional da isonomia;   e   a  seleção da
proposta mais vantajosa para a Administração.

A partir desses aspectos, é possível constatar que encontra­se implícito nesta associação de
princípios o conceito de competitividade, que é da própria essência do instituto, pois se presume
que os interessados concorrerão entre si para oferecer a melhor proposta à Administração. Eles
deverão necessariamente demonstrar que possuem condições e aptidões necessárias para o efetivo
cumprimento das obrigações que pretendem assumir perante a Administração.

Alexandre de Moraes, ao tratar da obrigatoriedade constitucional de licitar, afirma que ela garante
o princípio da legalidade e o da igualdade de possibilidades de contratar com o Poder Público,
visando afastar o arbítrio e o favorecimento (Direito constitucional, 14. ed., p. 338).

Impõe ressaltar que tal procedimento não visa tão somente o menor preço, mas selecionar a
melhor proposta dentre aquelas habilitadas, ou seja, a que atenda as exigências do instrumento
convocatório.

8.2 O processo de licitação

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A Constituição Federal de 1988 refere­se expressamente ao processo administrativo enquanto
gênero em dois dispositivos, nos incisos LIV e LV do art. 5º. Já quanto a processo administrativo
específico, segundo Odete Medauar na Constituição Federal, há previsão em outros dois a saber:
realização de licitação, no art. 37, XXI; e ao processo disciplinar para servidores, no art. 41, §1º, II
(A processualidade no direito administrativo, p. 73).

Nos termos do art. 22, XXVII, da CF, à União incumbe legislar sobre normas gerais, ou seja, uma
norma com eficácia em todo o território nacional, cabendo a Estados e Municípios a possibilidade de
legislarem apenas em seu respectivo âmbito, sem, contudo, contrariar as normas editadas pela
União.

Esta, atendendo a sua competência, editou a Lei nº 8.666/93, o Estatuto Nacional das Licitações e
dos Contratos da Administração Pública, alterada ao longo do tempo pelas leis nº 8.883/94; nº
8.987/95; nº 9.032/95; nº 9.648/99; nº 9.854/99; nº 10.520/2002; nº 11.107/2005; nº
11.196/2005; Lei Complementar nº 123/2006 – Estatuto Nacional da Microempresa; nº
11.445/2007 e nº 11.484/2007, aplicáveis à Administração direta, indireta e fundacional, enfim, a
todo o Poder Público, restando aos demais entes e esferas legislar supletivamente, sem, porém,
afrontar as disposições federais.

O Estatuto das Licitações prevê um processo administrativo específico para a seleção da melhor
proposta e para a contratação, além de estabelecer penalidades, quer administrativas, quer penais,
nas transgressões.

8.3 Princípios regentes da licitação

Por constituir pleno exercício da função administrativa nos três poderes, incidem os princípios
regentes da atividade administrativa, positivados no art. 37, caput, da Constituição Federal, como
também os próprios da licitação, estabelecidos na Lei de Licitações.

Nesse sentido, vale observar o alerta de Lúcia Valle Figueiredo que amplia o espectro de princípios
regentes do processo licitatório: “A licitação obedece aos princípios constitucionais, expressos ou
implícitos, referentes à Administração Pública” (Curso de direito administrativo, 6. ed., p. 453).

8.3.1 Princípios constitucionais regentes da atividade administrativa e conformação com o regime
jurídico­administrativo

Inicialmente, há de se salientar que o procedimento licitatório, necessariamente, deverá observar
os princípios básicos da Administração, tanto os firmados no art. 37, caput, da Constituição, como
também os decorrentes da Carta, vez que abrangem todas as ações da Administração Pública,
tanto direta como indireta, com caráter cogente a União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

Para uma verificação do conteúdo dos princípios apontados no dispositivo transcrito, como também
os decorrentes da Constituição Federal, remete­se o leitor ao Capítulo 4.

Provocado, o Judiciário vem ressaltando a necessidade de observância de princípios constitucionais
norteadores da ação administrativa, notadamente o da impessoalidade, “não podendo participar de
procedimento licitatório empresa que possuir, em seu quadro de pessoal, servidor ou dirigente do
órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação (Lei nº 8.666/93, art. 9º, III)”.1

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A simples vinculação do proponente com a Administração ou órgão licitante não macula o certame,
como poderia permitir concluir tal julgado, pois há que verificar a natureza do vínculo, como
também a posição do servidor na escala hierárquica.

É nesse sentido que o Judiciário já se manifestou, afirmando que “o mero registro como motorista
auxiliar não gera vínculo jurídico com a administração pública, razão pela qual não pode ser
considerada inverídica a declaração de ausência de vínculo apresentada pelo licitante, tal como
exigida pelo edital”.2

8.3.2 Princípios específicos da licitação

O art. 3º da Lei de Licitações amplia o espectro de princípios a serem observados no procedimento
de seleção de melhor proposta para atender ao contrato de interesse da Administração.

A partir desse dispositivo e dos demais inscritos na lei geral de licitações, pode­se elencar os
seguintes:

8.3.2.1 Princípio da isonomia

Com o intuito de evitar que a exposição se torne repetitiva, remetemos o leitor ao Capítulo 2,
subseção 2.2.2.2, no qual são oferecidas as considerações genéricas acerca da incidência da
isonomia na atividade administrativa.

Já especificamente em relação às licitações, o constituinte fez inserir no art. 37, XXI, a
obrigatoriedade de que as contratações deem­se mediante “licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes”.

Para garantir tratamento isonômico aos interessados, o art. 3º da Lei de Licitações, §1º, em seus
incisos I e II, expressamente veda condutas discriminatórias, assim como, no §2º, reafirma a ideia
de igualdade.

O Judiciário, ao apreciar cláusula que veda participação em licitação, já decidiu que a vedação da
participação de candidatos que litigam com o promotor do certame licitatório contida em edital,
além de não encontrar amparo na Lei nº 8.666/93 e suas alterações, afronta o princípio da
igualdade entre os licitantes, previsto no §1º do art. 3º da referida lei, que veda qualquer
discriminação entre os participantes da licitação, como também o princípio constitucional da
isonomia.3

O que a Lei de Licitações busca evitar é a inserção de cláusulas que promovam discriminações
gratuitas, sem qualquer necessidade para garantir a execução do objeto contratual ou mesmo a
realização de julgamento faccioso, aspectos que, se constatados, caracterizam desvio de poder.

Não se traduz em ideia absoluta, mas, sim, em conceito que nos remete a Ruy Barbosa, para quem
“é a igualdade entre os iguais”, ou seja, os que preencham as mesmas condições.

Assim, é possível verificar não constituir infração à isonomia e, portanto, não materializar
discriminação odiosa a exigência de qualificação prévia dos futuros contratados, pois esta, a
qualificação, objetiva oferecer segurança à Administração, garantindo a efetiva entrega, realização
do serviço ou da obra pelo contratado, preservando o interesse público, objetivo maior da
Administração.

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O próprio art. 37, XXI, da CF autoriza a imposição de requisitos de qualificação técnica e
econômica, desde que indispensáveis ao cumprimento das obrigações.

A partir do art. 170, IX, da CF, que prevê princípio regente da atividade econômica, com
tratamento favorecido para empresas brasileiras de pequeno porte de capital nacional, admite­se
tratamento diferenciado.

Nesse sentido o Estatuto da Microempresa, Lei Complementar nº 123/2006, nos artigos 42 a 49,
dá tratamento diferenciado às micro e empresas de pequeno porte, que por certo serão objeto de
questionamento judicial ante a discriminação oferecida. Os defensores da proposta justificam que
se constitui em medida a favor de permitir que elas possam participar da atividade econômica e
contratar com o Poder Público.

Visando assegurar a isonomia e, consequentemente, a impessoalidade nas contratações com a
Administração Pública, é vedada a participação no processo de licitação, sob pena de nulidade, de:

a) Membros de comissão de licitação, servidor ou dirigente do órgão ou entidade responsável pela
licitação;

b) Os impedidos em razão da aplicação das sanções previstas nos artigos 86 e 87 da Lei nº
8.666/93, com suas alterações posteriores;

c) O autor ou autores do projeto básico, independentemente de pessoa física ou jurídica; e

d) Empresa, ainda que consorciada, da qual o autor do projeto será integrante (dirigente, gerente,
responsável técnico, subcontratado ou detentor de mais de 5% do capital com direito a voto, ou
controlador).

8.3.2.2 Procedimento formal

Previsto no art. 4º, parágrafo único, do Estatuto de Licitações, busca vincular a Administração às
prescrições legais, reafirmando a submissão da Administração ao princípio da legalidade, inscrito
no art. 37, caput, da CF, como também ao princípio da vinculação ao edital, tratado na subseção
8.3.2.5 deste capítulo.

Romeu Felipe Bacellar Filho, ao se referir à conduta da Administração Pública durante o processo
licitatório, verifica que deve ser escoimada de surpresas e, portanto, atendendo fielmente ao
procedimento formal, marcada por uma pauta previsível, não havendo lugar para ciladas,
rompantes ou açodamentos a caracterizar uma “administração de surpresas” (Considerações
críticas sobre as licitações e contratos administrativos. A&C – Revista de Direito Administrativo &
Constitucional, n. 14, p. 80).

Não se constitui em mero formalismo, ou seja, simples culto à forma, pois o reconhecimento de
nulidades dar­se­á apenas nas hipóteses em que comprovadamente haja danos para as partes, em
situações que frustrem o caráter competitivo do certame.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que repudia­se o formalismo quando é
inteiramente desimportante para a configuração do ato.4

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A formalidade tem sua incidência no sentido de assegurar a igualdade, a moralidade, a probidade,
a impessoalidade, entre outros aspectos a serem preservados e atendidos pela Administração;
porém, como ressaltado, somente ensejará a anulação, tanto na esfera administrativa como na
judicial, na hipótese de prejuízo às partes.

Assim, a partir do procedimento formal, pode­se elencar alguns aspectos que se tornam cogentes
durante todo o procedimento da licitação:

­ as regras e o procedimento do edital são inalteráveis após o início do processo licitatório, pois a
alteração beneficiaria um licitante em desfavor de outrem;

­ as propostas são imutáveis para impedir vantagens ou privilégios a um licitante;

­   a  abertura dos envelopes dar­se­á sempre em sessão pública para que se permita que seja
exercido real e efetivo controle no procedimento;

­   a  publicidade da licitação assegura a inviabilidade de eventuais conluios para frustrar a
competitividade;

­ os prazos, como regra geral, não são prorrogáveis, para que não seja beneficiado o licitante
derrotado.

Outras situações mesmo que contenham algum tipo de vício, não ensejará a declaração de
nulidade, permanecendo o procedimento produzindo seus regulares efeitos, ante a necessidade de
celeridade das ações administrativas para atender ao interesse público, consagrada no art. 5º,
LVXXIII, da CF, e também em atendimento ao princípio da economia processual e da segurança
jurídica.

Respondendo a questões levadas ao Judiciário, mais especificamente ao Superior Tribunal de
Justiça, vem sendo reiteradamente decidido que a inobservância de mera formalidade não tem o
condão de impedir o prosseguimento do licitante no procedimento, afastando a decisão
administrativa que a considerou essencial.5

Apesar de aparentemente irrelevante, a assinatura do responsável na proposta comercial
caracteriza essencialidade, e a sua ausência macula o procedimento e enseja a desclassificação,
como se observa: “Administrativo. Licitação. Proposta financeira. Ausência de assinatura.
Invalidade”.6

8.3.2.3 Publicidade

Trata­se da reafirmação do contido no art. 37, caput, da CF/88, já tratado no Capítulo 4, subseção
4.2.3, sendo que nas licitações, abrange desde o aviso resumido, que informa aos possíveis
interessados em participar do processo, até seu resultado final.

Das seis modalidades de licitação hoje existentes, apenas a carta­convite não se inicia por
publicação no Diário Oficial estadual ou no órgão de divulgação oficial dos atos do Município no
caso de realização de licitante por Estados e Municípios, e, ainda, em jornal de grande circulação,
conforme disposto no art. 21, II e III, do Estatuto das Licitações.

E nas hipóteses de publicação apenas em jornal de grande circulação?

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Apreciando a falta de publicação em Diário Oficial, o Judiciário já decidiu no sentido de se verificar
in casu a existência de prejuízo aos interessados, ou seja, se está assegurada a competitividade,
admitindo que, na inexistência desses vícios, há prevalência do interesse público, continuando o
certame.7

Os atos realizados no processo de seleção da melhor proposta para a Administração são públicos, a
partir do que dispõe expressamente o art. 4º, caput, e o art. 3º, §3º, ambos da Lei nº 8.666/93 e
suas alterações posteriores.

O julgamento poderá ser reservado, impondo­se à Administração declarar expressamente a decisão
e seus motivos ensejadores, dando a estes a necessária publicidade.

Impõe­se, ainda, salientar que julgamento é amplamente diferente de abertura de propostas na
licitação, pois é da própria essência deste ato sua realização pública.

Cabe salientar que decisões proferidas ao longo do processo como também, todos atos praticados
pela Administração ao curso deste, devem ser de conhecimento dos interessados, mediante
notificação.

8.3.2.4 Sigilo na apresentação das propostas

Decorre da igualdade dispensada pela Administração aos participantes e encontra­se positivado no
Estatuto das Licitações, nos artigos 3º, §1º, e 43, §1º.

Cumpre observar que a oferta de contratação pela Administração por meio da abertura da licitação,
com a apresentação das propostas pelos interessados, faz erigir entre as partes — Administração e
interessados — vínculo obrigacional, tornando­as em licitantes.

É tão relevante que sua inobservância,  in casu a abertura antecipada, enseja anulação do
procedimento licitatório e, ainda, sujeita o infrator às penalidades do art. 94 da Lei nº 8.666/93,
ou seja, “detenção de dois a três anos e multa”, e também ao estatuído no art. 10, VIII, da Lei nº
8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa.

A s  propostas são apresentadas em dois envelopes fechados, um contendo a comprovação de
habilitação do licitante e o outro contendo a proposta comercial. Já em relação às licitações de
melhor técnica  e   à s  de técnica e preço, são apresentadas em três envelopes, com o terceiro
contendo a demonstração de capacitação técnica.

Ato contínuo, em sessão pública, incumbe à comissão promover a abertura das propostas
cientificando a todos os presentes de seus respectivos conteúdos.

Outrora de observância rígida esse princípio, com fundamento no art. 170, IX, da CF, acabou sendo
relativizado com a edição da Lei Complementar nº 123/2006 – Estatuto Nacional da Microempresa,
que nos artigos 44 e 45 admite que será assegurado como critério de desempate a preferência de
contratação para as microempresas e empresas de pequeno porte.

Ao definir empate, o faz estabelecendo como sendo as situações em que as propostas apresentadas
pelas microempresas e empresas de pequeno porte sejam iguais ou até 10% superiores à proposta
mais bem classificada. Para o pregão, o intervalo percentual é de até 5% superior ao melhor preço.

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Estabelecido o empate, a microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem classificada
poderá apresentar proposta de preço inferior àquela considerada vencedora do certame, situação
em que será adjudicado em seu favor o objeto licitado.

8.3.2.5 Vinculação ao edital

O documento elaborado pela administração denominado edital é de extrema importância, a partir
do tratamento realizado pela Lei nº 8.666/93 no art. 3º, caput, que a ele vincula a Administração,
como também no art. 41, caput, no qual tal conceito é reiterado.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o edital é o ato pelo qual a administração faz uma oferta de
contrato a todos os interessados que atendam às exigências nele estabelecidas  (Direito
administrativo, 15. ed., p. 332).

É tão relevante nas licitações, a ponto de a doutrina tornar­se uníssona em declará­lo como
princípio básico, denominando o edital como “lei interna da licitação”, que vincula as partes e a
Administração, justificando sua observância na impessoalidade, na moralidade, na isonomia e na
segurança jurídica, com o fito de evitar situações imprevistas e inusitadas em desfavor dos
licitantes­proponentes

Essa ideia de lei interna da licitação decorre da função atribuída ao edital no processo licitatório, já
que estabelece os requisitos de participação, a partir dos 10 aspectos imprescindíveis a todo edital,
de elaboração obrigatória nas modalidades concorrência tomada de preços, concurso, leilão e
pregão

Nesse sentido, note­se a expressa disposição no art. 40 da Lei nº 8.666/93, que traz o denominado
decálogo de todo edital, estabelecendo como elementos indispensáveis a fixação de condições para
participar da licitação; objeto da licitação; o prazo; garantias; condições de pagamento e
reajustamento de preços; recebimento do objeto da licitação; critério de julgamento; recursos
admissíveis; informações sobre a licitação; outras indicações necessárias (MEIRELLES. Licitação e
contrato administrativo, p. 114 et seq.)

A partir do disposto no art. 40, X, da Lei de Licitações, com redação dada pela Lei nº 9.648/98, é
exigível que integre o edital critério de aceitabilidade de preços unitário e global.

Ante o conteúdo do edital e sua natureza, não apenas a Administração vincula­se às regras nele
previstas e estabelecidas, como também os licitantes proponentes, pois, ao descumpri­las,
ensejarão a inabilitação ou mesmo a desclassificação da proposta.

Assim, o Judiciário já decidiu que não é nulo o ato desclassificatório da proposta fundado na
desobediência de critério objetivo pertinente ao limite expresso no edital como contraprestação
máxima que a Administração se dispôs a pagar pelos serviços licitados.8

No tocante à elaboração, cabe ressaltar que o edital tem natureza discricionária,  porém, após
iniciado o procedimento com sua publicação, quaisquer alterações impõem a obrigatoriedade de
reabertura do prazo para apresentação de propostas pelos interessados, nos termos do art. 21,
§4º, da Lei nº 8.666/93.

Referindo­se aos objetivos dessas disposições, Carlos Ari Sundfeld afirma que visam evitar a fraude

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e garantir a melhor proposta para a Administração — justificam toda a preocupação da Lei nº
8.666/93 com a vinculação do contrato ao instrumento convocatório e à proposta vencedora da
licitação (A vinculação ao edital da licitação e o problema da alteração das condições contratuais.
Interesse Público – IP, n. 23, p. 74).

O Judiciário já reconheceu que tal preceito constitui­se na materialização do sistema de freios e
contrapesos em relação à Administração, evitando que ela atue de forma arbitrária.9

Esse princípio dá origem a outro, o da inalterabilidade do instrumento convocatório. De fato, a
regra que se impõe é que, após publicado o edital, não deve mais a Administração promover­lhe
alterações, salvo se assim o exigir o interesse público. Trata­se de garantia da moralidade e da
impessoalidade administrativa, bem como do primado da segurança jurídica. E ainda, como
decorrência desse aspecto, também é de se observar a abrangência em relação à inalterabilidade
das propostas.

Assim, após a entrega dos envelopes contendo a documentação pessoal e a proposta técnica, não é
permitida a inclusão de novos documentos ou retificação da proposta, sob pena de se violar um dos
princípios básicos da licitação, isto é, o da igualdade entre os licitantes.10

8.3.2.6 Princípio da padronização

Apesar da submissão da licitação ao princípio da isonomia e da impessoalidade, deve­se ressaltar a
necessidade de atender ao interesse público.

Conforme o princípio da economicidade consagrado no art. 70, caput, da Constituição Federal,
impõe­se a imprescindível homogeneização de materiais e equipamentos a serem adquiridos,
visando sempre aquisição marcada pela qualidade e condições de promover a manutenção de
maneira adequada, uniforme, reposição de peças e mesmo sua substituição.

Nesse sentido é que se admite a indicação de marcas e modelos, de bens e equipamentos, sem que
esta inserção viole a isonomia, a competitividade, a impessoalidade ou mesmo a moralidade,
encontrando­se a autorização para tanto positivada no art. 15, I, da Lei de Licitações.

Ressalte­se que a padronização deverá ser apurada em processo administrativo prévio, onde reste
demonstrada, a partir de critérios objetivos, a vantagem da aquisição de determinado produto em
relação aos demais do mercado. Entre os aspectos, pode­se indicar custo de peças de reposição,
duração de garantia, disponibilidade e custos de manutenção.

Efetuada a apuração, deverá o processo ser submetido à autoridade superior, que homologará e
determinará a publicação do ato de padronização, como condição de eficácia.

8.3.2.7 Julgamento objetivo

Também decorre do princípio da igualdade e da impessoalidade e encontra­se consagrado no art.
45, §1º, da Lei de Licitações, que estabelece os tipos de licitação, também chamados critérios de
julgamento.

Tal previsão busca afastar qualquer situação que enseje subjetivismo na escolha da melhor
proposta, o que afasta seja levada em consideração qualquer vantagem extraordinária oferecida
pelo licitante proponente que não tenha expressa previsão no edital.

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O critério de julgamento deve ser eleito no edital, ressalte­se com certa discricionariedade em
função do objeto a ser contratado, dentre as formas contidas no referido art. 45, em seu §1º,
incisos I, II e III, da Lei de Licitações, ou seja, menor preço, melhores técnica e preço e maior
oferta, aspectos eminentemente objetivos.

Relativamente aos tipos de licitação, estes são os seguintes:

a) Menor preço – Constitui­se regra geral de seleção da melhor proposta, em que é declarado
vencedor do certame a proposta que apresentar o menor preço, atendidas as especificações e
exigências contidas no edital ou convite, sendo reconhecido pela doutrina majoritária como o
critério mais objetivo de julgamento;

b )  Melhor técnica  –   D e s t i n a d a   e x c l u s i v a m e n t e   p a r a   s e l e ç ã o   d e   s e r v i ç o s   d e   n a t u r e z a
eminentemente intelectual, em especial aqueles relativos a elaboração de projetos, cálculos,
fiscalização, supervisão, gerenciamento de engenharia consultiva, como também para elaboração
de estudos preliminares e projetos básicos e executivos;

c) Técnica e preço – Tipo de licitação no qual são associados os dois critérios supra­referidos, e é
avaliada a proposta técnica sob os aspectos de metodologia, organização, tecnologia a ser utilizada
e recursos materiais, o que classificará inicialmente as propostas. Ato contínuo, abrem­se as
propostas de preço dos licitantes, que atingem uma pontuação mínima no quesito técnica,
promovendo­se a seguir o julgamento, sendo proclamado vencedor aquele mais bem classificado
após a incidência de regra proporcional estabelecida no edital entre técnica e preço;

d) Maior lance ou oferta – Reservado apenas para as hipóteses relativas à alienação de bens
móveis ou imóveis e, ainda, nas hipóteses de concessão de direito real de uso.

Os tipos de licitação supra­referidos, de melhor técnica e de técnica e preço, destinam­se
fundamentalmente a licitações nas quais se buscam serviços eminentemente técnicos, marcados
pela natureza intelectual, citando­se como exemplos elaboração de projetos, cálculos, fiscalização,
supervisão, gerenciamento e engenharia consultivos, entre outros objetos pretendidos pela
Administração.

Ante a previsão legal, fica afastada toda e qualquer possibilidade de discricionariedade no ato do
julgamento de escolha da melhor proposta, restando à Administração atuar vinculadamente ao
critério eleito no edital.

Esse aspecto nos remete a Hely Lopes Meirelles, que conclui ser nulo o edital omisso ou falho
quanto aos critérios e fatores de julgamento, como nula é a cláusula que, ignorando­os, deixa ao
arbítrio da comissão julgadora a escolha da proposta que mais convier à Administração (Licitação e
contrato administrativo, p. 32).

Convém ressaltar que a eleição do tipo de licitação implica consequências para as demais fases da
licitação, indicando­se como a principal o prazo mínimo entre a publicação do aviso de licitação e a
data para abertura de propostas.

Também influencia no número de envelopes a serem apresentados pelos licitantes, que poderão
ser em número de dois ou três, um destinando­se a habilitação, e os demais contendo a proposta

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técnica e a proposta comercial, sendo abertos um em cada momento do procedimento, evitando
que haja confusão no julgamento.

Na hipótese de ocorrer empate, a escolha do vencedor dar­se­á através sorteio envolvendo aqueles
proponentes que encontram­se em idêntica situação (art. 45, §2º, da Lei de Licitações).

8.3.2.8 Competitividade

Decorre do princípio da igualdade, e visa assegurar a participação do maior número de
interessados no procedimento, afastando qualquer possibilidade de favoritismo e daí permitindo
que se apure a melhor proposta.

Toshio Mukai (O novo estatuto jurídico das licitações e contratos públicos, p. 22), a partir da lição
do mestre argentino Héctor Jorge Escola, traz a lume a ideia da necessidade de haver competição
entre os possíveis interessados no contrato com a Administração. E conclui afirmando que, se faltar
competição, ou mesmo oposição, entre os concorrentes, falecerá a licitação, ou seja, deixará de
existir o instituto.

Para Marcelo Palavéri, a competitividade reflete a própria natureza da licitação, a qual, para os
particulares, nada mais é que um processo de disputa para serem os escolhidos pelo Poder Público,
normalmente, para no futuro travarem um contrato (Municípios e licitações públicas, p. 20).

O próprio Estatuto das Licitações, em seu art. 3º, mais precisamente no §1º, indica textualmente a
necessidade de competitividade, vedando expressamente admitir, prever, incluir ou tolerar, nos
atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu
caráter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou
domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o
específico objeto do contrato.

Segundo Romeu Felipe Bacellar Filho, é possível extrair o caráter de competitividade do
procedimento e julgamento fixados para as licitações, ante as disposições do art. 38 da Lei de
Licitações (Direito administrativo, p. 104).

Quanto a interpretação das regras editalícias, o Judiciário já deixou assentado que devem ser
interpretadas de modo que, sem causar prejuízo à Administração e aos interessados no certame,
possibilitem a participação do maior número possível de concorrentes para que seja possibilitado se
encontrar, entre várias propostas, a mais vantajosa.11

Especificamente, em relação à revogação por falta de competitividade no procedimento, o
Judiciário a tem aceitado sob o argumento de que a licitação com apenas um licitante ofende o
interesse público, diante da impossibilidade de selecionar a proposta de melhor preço, no caso da
tomada de preço, e, como decorrência, admite a possibilidade da revogação do certame diante do
interesse público, por motivo superveniente (art. 49 da Lei nº 8.666/93).12

A admissão constitucional e mesmo pela legislação ordinária, relativamente aos requisitos de
habilitação, impõe cautela ao administrador, pois alguns deles poderão comprometer a competição
com formalismos e excessivas exigências.

Nesse sentido se verifica a posição do Judiciário, ao reconhecer que a concorrência objetiva um

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grande número de interessados para permitir aos órgãos públicos a obtenção de coisas e serviços
mais convenientes ao interesse público.13 E, como consequência, exigências demasiadas e
rigorismos não consentâneos com a boa exegese da lei devem ser arredados. Não deve haver nos
trabalhos nenhum rigorismo e, na primeira fase de habilitação, deve ser de absoluta singeleza o
procedimento licitatório.

Garantir a competitividade não implica abdicar a experiência do contratado, pois, ao final, o que se
busca é atender ao interesse público de forma eficiente. Consequentemente, inexiste violação ao
princípio da igualdade entre as partes se os requisitos do edital, quanto à capacidade técnica, são
compatíveis com o objeto da concorrência.14

8.4 Obrigatoriedade de licitação e contratação direta

Licitar é a regra geral para a Administração Pública, nas contratações de obras, serviços, compras,
alienações, conforme o art. 37, XXI, da CF.

Apesar dessa previsão, assiste­se a situações em que o Judiciário tem reafirmado a necessidade de
tratamento isonômico a ser oferecido pela Administração a todos os possíveis interessados na
celebração do contrato.

Assim, em contratações sem prévia licitação, há violação ao direito subjetivo de empresas que
poderiam oferecer propostas, além de se infringir os princípios da legalidade e da publicidade.

Pelo art. 119 da Lei nº 8.666/93, as fundações públicas, sociedades de economia mista, empresas
públicas e autarquias são também obrigadas a licitar quando necessitam contratar. Segundo o que
dispõe o art. 173, §1º, III, as entidades da Administração indireta de atividade econômica ou
industrial poderão realizar seus procedimentos licitatórios com base em legislação diferenciada,
ainda a ser editada.

Referido diploma ainda não foi editado, causando sérios transtornos no que tange a contratações
de empresas públicas e sociedades de economia mista, como no caso da Petrobras, cuja “submissão
legal (...) a um regime diferenciado de licitação parece estar justificado pelo fato de que, com a
relativização do monopólio do petróleo trazida pela EC nº 9/95, a empresa passou a exercer a
atividade econômica de exploração do petróleo em regime de livre competição com as empresas
privadas concessionárias da atividade, as quais, frise­se, não estão submetidas às regras rígidas de
licitação e contratação da Lei nº 8.666/93”.15

O sentido de obrigatoriedade de licitação é duplo, tanto em relação ao caráter compulsório como
também em relação ao atendimento à modalidade prevista para aquela contratação.

Para Alexandre de Moraes, a obrigatoriedade de licitar representa exigência superior da própria
moralidade administrativa e, como tal, a sua dispensa deverá ocorrer excepcionalmente em casos
expressamente especificados em lei, respeitando­se sempre o interesse público (Direito
constitucional, 14. ed., p. 340).

Mesmo objetivando a participação privada em complementação à ação estatal na área de saúde
pública, em cooperação com o Sistema Único de Saúde, verifica­se a necessidade de selecionar a
melhor proposta, e, se efetivada a contratação sem licitação para realização de serviços médicos
junto ao SUS, a anulação do contrato é medida que se impõe por hostil violação aos consagrados

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princípios da legalidade e moralidade administrativas.16

A regra geral de obrigatoriedade de licitar é excepcionada pelo constituinte, que autorizou o
legislador ordinário a estabelecer as situações que admitem contratação direta, porém,
ressaltando­se que elas não se constituem em livre vontade do contratante, sob pena de configurar
arbitrariedade.

É importante verificar que as situações de contratação direta sejam bem caracterizadas e
motivadas, pois, além de macular o procedimento com vício insanável de ilegalidade, a conduta
encontra­se tipificada como crime, apanhando tanto o agente público como aquele que
comprovadamente tenha concorrido para beneficiar­se da dispensa ou da inexigibilidade.

8.4.1 Dispensa de licitação

As contratações diretas por dispensa de licitação que excepcionam a regra geral de obrigatoriedade
encontram­se previstas nos artigos 17 e 24 da Lei de Licitações, devendo ser realizadas mediante
processo administrativo, em que sejam amplamente justificadas as situações, conforme preceitua o
art. 26 do referido Estatuto.

8.4.1.1 Licitação dispensada

Tal situação encontra­se tratada na lei, inexistindo margem de liberdade de atuação ao agente
público. Pode­se citar alguns casos exemplificativos, como: de dação em pagamento, vendas de
ações e títulos, doação de bens entre entes públicos, e casos assemelhados no art. 17, I e II, da Lei
de Licitações.

Aqui cabe trazer a crítica bem formulada por Romeu Felipe Bacellar Filho quanto à impropriedade
terminológica contida no art. 17, pois as situações ali previstas materializam hipóteses de
impossibilidade de competição, material ou jurídica, constituindo­se em licitação inexigível (Direito
administrativo, p. 114).

Verifica­se na prática constituir­se em expressa previsão legal de vedação em relação à realização
de processo licitatório para contratação.

Nesse sentido, a Justiça Federal já decidiu que hipótese tratando de permuta de bem público não
exige licitação, conforme o disposto pelos artigos 17, I, “c”, e 24, X, ambos da Lei nº 8.666/93.17

Algumas disposições do art. 17, mais precisamente I, “b”; I, “c”; e II, “b” e todo o §1º, restringiram
cautelarmente sua eficácia apenas a situações que envolvem bens e interesses da União, por
entendê­la norma específica, o que lhe empresta caráter federal e não nacional.18

8.4.1.2 Licitação dispensável

Nessas hipóteses há maior liberdade outorgada ao agente ante a possibilidade de a Administração
dispensar a realização da licitação se lhe convier, ou seja, visando o interesse público.

Constata­se, assim, forte cunho discricionário, em que a Administração realiza juízo de valor de
oportunidade e conveniência a partir dos limites estabelecidos no rol taxativo contido no art. 24 da
Lei nº 8.666/93.

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Diante dessa natureza discricionária, impõe­se ao agente público, por ocasião do reconhecimento
da situação de dispensa, que esta seja devidamente motivada, sob pena de nulidade do ato e,
consequentemente, do contrato celebrado.

Nos termos do art. 24 do Estatuto de Licitações, são 31 os casos de licitação dispensável, um rol
exaustivo; ou seja, apenas nessas situações expressamente previstas em lei admite­se o juízo
discricionário de licitar ou não.

A doutrina divide tais hipóteses em quatro categorias por causa de suas características intrínsecas,
ou seja: em razão do pequeno valor; em razão de situações excepcionais; em razão do objeto; e
em razão da pessoa.

8.4.2 Inexigibilidade de licitação

Decorre da impossibilidade jurídica ou material de competição, encontrando­se tratada no art. 25
da Lei nº 8.666/93.

A impossibilidade poderá decorrer de circunstância de fato ou de direito encontrada no bem que se
objetiva adquirir, na pessoa que se deseja contratar, e acaba por impedir a concorrência.

Não se constitui faculdade, pois não se analisa o aspecto da conveniência, mas o impedimento de
realização do processo licitatório de ordem fática, diferindo frontalmente da dispensa, uma vez que
nesta é exigível a licitação, porém, discricionariamente, o Administrador a dispensa.

Hely Lopes Meirelles a justifica tendo em vista a impossibilidade jurídica de se instaurar competição
entre eventuais interessados, pois não se pode pretender melhor proposta quando apenas um é
proprietário do bem desejado pelo Poder Público, ou reconhecidamente capaz de atender às
exigências da Administração no que concerne à realização do objeto do contrato (Licitação e
contrato administrativo, p. 106).

Além da impossibilidade fática ou jurídica de competição no campo genérico, a lei prevê ainda:

a) Casos de produtor ou vendedor exclusivo

A exclusividade do produtor do bem ou equipamento impede a realização de competição entre
eventuais interessados.

Situação similar ocorre nas hipóteses de vendedor ou representante comercial exclusivo quando,
mesmo existindo outros no país, deve­se considerar área privativa do vendedor a praça em que só
ele comercializa. Exemplo: aquisição de combustível quando há apenas um ponto no Município que
o comercializa, nos termos da decisão do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TC nº
25.966/026/89).

Em ambas, há que se comprovar a inexigibilidade mediante declaração de sindicato, associação de
classe, até mesmo a Junta Comercial, ou, ainda, equivalente para a exclusividade.

b) Serviços técnicos especializados de natureza singular, realizados por profissionais ou empresas
de notória especialização

Encontram­se elencados no art. 13, combinado com o art. 25, II, ambos da Lei de Licitações,

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podendo­se citar entre eles: estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos e executivos,
pareceres, perícias, avaliações em geral, assessorias, consultorias, auditorias, fiscalização,
supervisão e gerenciamento de obras, patrocínio e defesa de causas judiciais ou administrativas,
treinamento e aperfeiçoamento de pessoal.

Também há de se observar dois outros aspectos: a condição de profissional ou empresa de notória
especialização no mercado de trabalho e a singularidade do serviço a ser prestado.

A singularidade do serviço impõe cautelas, eis que não poderá ser tarefa que se presuma de
natureza corriqueira e, portanto, realizável pelos próprios agentes da Administração, mas, sim,
aquelas revestidas de caráter singular, ou seja, aquelas que não tem natureza rotineira, singela,
onde inexiste grande complexidade, excetuando­se os serviços de divulgação e publicidade.

A singularidade do serviço impõe cautelas, eis que não poderá ser tarefa que se presuma de
natureza corriqueira e, portanto, realizável pelos próprios agentes da Administração, mas, sim,
aquelas revestidas de caráter singular, excetuando­se os serviços de divulgação e publicidade.

Essa singularidade é dada também pela marca pessoal de seu realizador, a qual deve caracterizar­
se por aspectos científicos, técnicos ou mesmo artísticos, que sejam relevantes para a plena e
adequada execução dos serviços buscados pela Administração.

Aparentemente simples, essa modalidade de contratação direta tem provocado inúmeras ações de
improbidade administrativa e mesmo ações penais em face dos agentes responsáveis nas
contratações de serviços de advocacia.

O Supremo Tribunal Federal inseriu aspectos suplementares que integram as disposições legais
mas que devem ser observados para fins de controle.19

Nesse sentido, foram acrescidos como requisitos nas contratações de serviços de advocacia dois
aspectos decorrentes da própria natureza do ajuste, que é a confiança, como também a imposição
de que sejam observadas as limitações éticas e legais a que se submetem os profissionais para o
regular exercício profissional, ante expressas disposições contidas no Estatuto da Ordem dos
Advogados do Brasil e no Código de Ética Profissional, também da OAB.

Márcio Cammarosano, em palestra proferida durante a realização da 5ª Semana Jurídica do
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (Inexigibilidade de licitações e contratação direta por
notória especialização. Revista do TCESP, n. 119, p. 69­78), também traz outro julgado do Pleno
do Supremo, relatado pelo Ministro Eros Grau, reafirmando a necessidade de confiança da
Administração desfrutada pelo contratado.20

c) Contratação de artistas

Essas contratações devem ser realizadas com artistas renomados entre o grande público, ou,
ainda, de acordo com Diogenes Gasparini e Hely Lopes Meirelles, perante a crítica especializada
(Licitação e contrato administrativo, p. 109).

Tais ajustes somente podem ocorrer quando celebrado o contrato com o próprio artista ou com o
empresário exclusivo.

8.5 Procedimento para a contratação direta

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A contratação direta, apesar de amparada na legislação, impõe providências formais, no sentido de
se preservar aspectos relevantes como a moralidade administrativa e mesmo a legalidade.

Nesse sentido, o art. 26, parágrafo único, do Estatuto das Licitações estabelece o procedimento de
justificação no qual deverão ser demonstradas: a necessidade da contratação, a delimitação
adequada do objeto, a definição de recursos orçamentários e, a partir daí, justificar­se de forma
clara e ampla que se encontra presente um dos aspectos que autorizam a não realização da
licitação.

Além dessa fundamentação, deverá ser apresentada a documentação que comprove a situação, o
fundamento legal para não licitar e uma proposta comercial.

Esse procedimento deverá ser submetido à autoridade superior, que, em concordando, ratificará a
posição de seu subordinado e determinará a publicação do ato, em Diário Oficial, como condição de
eficácia, dispensada a publicação do extrato contratual.21

O não atendimento a tais disposições poderá caracterizar o tipo definido no art. 89 da Lei nº
8.666/93, que tem cominada a sanção de 3 a 5 anos de detenção e multa.

Ao agente e à autoridade que ratificar dispensa e inexigibilidade de licitação, impõe observar os
valores da proposta comercial, pois, se comprovado superfaturamento, haverá responsabilização
solidária do agente e do fornecedor ou prestador dos serviços pelo dano causado à Fazenda
Pública.

8.6 Modalidades de licitação

Licitação é gênero, e as modalidades são espécies de procedimento administrativo que visam a
escolha da melhor proposta para a Administração em contrato de interesse desta.

O objeto desse estudo, até aqui, são princípios e normas aplicáveis a todas as modalidades, sendo
que cinco delas encontram­se elencadas no art. 22 da Lei de Licitações, a saber: concorrência,
tomada de preços, convite, concurso e leilão. Já a sexta modalidade, o pregão, veio a ser instituída
pela Lei nº 10.520, de 10 de julho de 2002.

Impõe observar que na Lei de Licitações, no art. 23, verifica­se a indicação da modalidade
adequada para cada objeto pretendido pela Administração, sendo que o critério eleito pelo diploma
legal, em relação às três primeiras modalidades, decorre basicamente dos valores do eventual
negócio, bem como da complexidade.22

A estimativa de valores não é critério exclusivo para definição da modalidade de licitação. Basta
verificar que as compras e alienações de imóveis e as licitações internacionais, independentemente
do valor, são realizadas por meio de concorrência.

Admite­se a substituição de uma modalidade de licitação por outra, ressalvando que a alteração
poderá dar­se apenas quando for deixada de lado a modalidade mais simples, pelas modalidades
mais rigorosas quanto ao procedimento.

A Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, que cuida dos consórcios públicos, ao tratar das
contratações destes, altera os valores previstos no art. 23 do Estatuto das Licitações, a saber:

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a) O dobro dos valores para consórcios públicos formados por pelo menos três entes da Federação;

b) O triplo, na hipótese de consórcios com quatro ou mais entes da Federação.

8.6.1 Concorrência

Trata­se de modalidade que objetiva a celebração de contratos de grande valor, sendo obrigatória
para compra ou alienação de bens imóveis e nas concessões de direito real de uso, de serviço ou
de obra pública e em licitações internacionais, qualquer que seja o valor do objeto do futuro ajuste.

O prazo mínimo entre a publicação do aviso de licitação e a abertura dos envelopes é de 30 dias,
podendo ser de 45 dias quando se tratar de licitação de técnica ou de técnica e preço, exigindo
divulgação com a maior amplitude possível. E o julgamento da melhor proposta dá­se
obrigatoriamente por comissão, tratada na subseção 8.7.2.3.1 deste capítulo.

Para publicidade, poderá ser utilizado qualquer meio para divulgar, porém, o mínimo exigível é a
publicação no Diário Oficial ou órgão oficial do licitante e em um jornal de grande circulação;
ressalte­se que, se realizada por Município, determina o art. 21, II, da Lei de Licitações que se
efetue a publicação do edital no Diário Oficial do Estado­membro.

Impõe observar que fortíssima corrente doutrinária, entre seus integrantes Hely Lopes Meirelles
(Licitação e contrato administrativo, p. 72) e Marçal Justen Filho (Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos, 6. ed., p. 112), opõe­se a essa obrigatoriedade imposta pela Lei nº
8.666/93, arguindo sua inconstitucionalidade por ofensa à autonomia dos Municípios assegurada
pelo art. 18 da Constituição Federal.

O não atendimento ao mínimo estabelecido na lei ou sonegar o edital a interessados poderá
ensejar a invalidação do certame.

No tocante à participação, qualquer interessado poderá fazê­lo, não havendo necessidade de
registro cadastral prévio no órgão licitante.

Além das exigências de capacitação, é inadmissível a exigência de qualquer outro requisito para a
participação, pelo que dispõem os artigos 28 a 32.

Nas contratações de grande vulto, admite­se a associação de capital, técnica, trabalho e know­how
de diversas empresas para a realização do objeto do contrato, por meio do denominado consórcio
de empresas. Tal possibilidade é discricionária da Administração, pois esta poderá autorizá­la no
edital, conforme o art. 33 da Lei de Licitações.

Os consórcios são constituídos pelos interessados a partir de compromisso contratual, porém,
desprovidos de personalidade jurídica. Somente após o julgamento e, em sendo o consórcio
declarado vencedor, caberá aos seus integrantes formalizar a composição da nova empresa, para
então celebrar o contrato.

Ressalte­se, ainda, que é admitida a participação de empresas internacionais, conforme dispõem os
artigos 42, 43 e 114, todos da Lei de Licitações, ensejando a denominada concorrência
internacional, que, em linhas gerais, exige a adequação de aspectos essenciais do processo, sendo
certo que o edital deverá ajustar­se às diretrizes da política monetária e do comércio exterior e
atender às exigências dos órgãos competentes e, ainda, oferecer tratamento isonômico entre

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empresas brasileiras e estrangeiras, citando­se:

a) Admissão de proposta em moeda estrangeira por ambas – Nessa hipótese, o pagamento feito ao
licitante brasileiro eventualmente contratado em virtude da licitação de que trata o parágrafo
anterior será efetuado em moeda brasileira, à taxa de câmbio vigente no dia útil imediatamente
anterior à data do efetivo pagamento;

b) Quanto às garantias de pagamento ao licitante brasileiro, serão equivalentes àquelas oferecidas
ao licitante estrangeiro; durante a sessão de julgamento da licitação, as propostas apresentadas
por licitantes estrangeiros serão acrescidas dos gravames consequentes dos mesmos tributos que
oneram exclusivamente os licitantes brasileiros quanto à operação final de venda; e também,

c) Que as cotações de todos os licitantes serão para entrega no mesmo local de destino.

8.6.2 Tomada de preços

Constitui­se em modalidade bastante assemelhada à concorrência, exigindo ampla publicidade,
universalidade, habilitação preliminar e julgamento por comissão.

Como aspectos que a diferenciam, observe­se:

a) Realizada para contratos de valor estimado inferior ao estabelecido para a concorrência;

b) Que os interessados devem ser previamente cadastrados, a partir de expressa observância da
área da atividade de atuação da empresa, ante a existência de registro cadastral prevista nos
artigos 34 e seguintes da Lei de Licitações;

c) Como terceiro diferencial, decorrente do registro cadastral, é de se observar que tal instrumento
tem o condão de promover habilitação prévia, e esta fase, na maioria das vezes, ocorre com a
simples verificação dos Certificados de Registro Cadastral dos participantes, acrescendo­se, quando
muito, a verificação da capacidade financeira prevista no edital. Esses cadastros são os tratados na
subseção 8.7.2.1.7 deste capítulo, para a qual se remete­se o leitor, visando evitar repetição
desnecessária.

No tocante à publicação do edital no Diário Oficial do licitante e em jornal de grande circulação, o
prazo mínimo é de 15 dias de antecedência em relação à data designada para abertura das
propostas quando o critério de julgamento for do menor preço, e quando de melhor técnica ou de
técnica e preço, o prazo é computado em dobro, ou seja, 30 dias, conforme prevê o art. 21, §2º, II,
“b”, e III, da Lei de Licitações. Já o julgamento da melhor proposta, nos moldes da concorrência,
dá­se obrigatoriamente por comissão, tratada na subseção 8.7.2.1.4 deste capítulo.

8.6.3 Convite

Trata­se da modalidade mais simples e encontra­se prevista no art. 22, §3º, da Lei de Licitações,
sendo necessária a participação de pelo menos três interessados do ramo de atividade.

Na hipótese de participação de menos de três concorrentes no convite, incide o disposto no art. 22,
§7º, da Lei nº 8.666/93, que exige a repetição do convite, exceto nas hipóteses de limitações do
mercado ou de manifesto desinteresse dos convidados, que configure a impossibilidade efetiva de
obtenção do número mínimo de licitantes exigível para a modalidade, ou seja, três participantes.

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Não exige publicação de aviso na imprensa, nem na oficial nem em órgãos de grande circulação,
podendo a Administração, discricionariamente, escolher os licitantes.

No entanto, o convite deverá ser afixado em quadro de avisos do órgão, podendo qualquer
interessado, desde que previamente cadastrado no órgão ou entidade licitante, manifestar, por
meio de requerimento escrito e 24 horas antes da data designada para a abertura das propostas, o
interesse em participar.

O prazo mínimo entre o convite e a publicidade no quadro de avisos é de 5 dias úteis.

Na hipótese de invalidação do convite, tanto na anulação como na revogação, para contratar o
mesmo objeto, duas empresas diferentes das três iniciais devem ser convidadas, nos termos do
mandamento do art. 22, §6º, da Lei de Licitações.

Nos termos do art. 32, §1º, da Lei nº 8.666/93, poderá a Administração discricionariamente
dispensar a fase de habilitação preliminar, fato que leva parte da doutrina a concluir que, no
convite, a habilitação é presumida.

Tal conclusão parece não resistir a uma análise mais profunda, a partir da necessidade de que essa
dispensa venha a ser motivada, com os argumentos declinados vinculando a Administração.

Evidencia­se, assim, que a habilitação não é presumida, mas dispensada ante a existência de fortes
argumentos que justifiquem esta decisão, sob pena de abuso de poder e de violação ao princípio da
indisponibilidade do interesse público.

Não necessita, para formalizar­se, de contrato, podendo ocorrer por nota de encomenda, nota de
empenho, autorização de compra, carta­contrato; não pode ocorrer dispensa do contrato se for
para aquisição de bens com entrega parcelada.

8.6.4 Concurso

Objetiva a seleção de trabalho técnico ou científico que envolva criação intelectual, como também
projetos podendo ser contratados mediante a sua realização, normalmente atribuindo­se prêmio ao
vencedor, e é possível haver oferta de remuneração, cuja previsão encontra­se no art. 22, §4º, da
Lei de Licitações.

Sujeita­se ao princípio da publicidade e igualdade entre os participantes, sem necessidade das
formalidades da concorrência, com prazo mínimo de 45 dias entre a publicação do edital — que
pode ser só na imprensa oficial — e o julgamento.

Ante a natureza da modalidade, e de inexistir previsão legal específica quanto ao procedimento a
ser adotado pela Administração, deverá ser precedido de regulamento próprio, a ser obtido pelos
interessados no local indicado no edital.

O regulamento deverá conter, como requisitos mínimos, a qualificação exigida dos participantes; as
diretrizes e a forma de apresentação do trabalho; e as condições de realização do concurso e os
prêmios a serem concedidos. E ainda, em se tratando de contratação de projeto, deve ser exigida
do vencedor autorização escrita para a Administração executá­lo quando julgar conveniente.

É relevante ressaltar dois aspectos que diferenciam esta das demais modalidades em razão de sua

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natureza e do objeto a ser contratado, sendo o primeiro relativo à inaplicabilidade dos tipos de
licitação inscritos no art. 45 do Estatuto das Licitações e o segundo quanto a composição da
Comissão Julgadora, específica para esta modalidade, tratada no art. 51, §5º, também da Lei de
Licitações, sendo admitida a composição por pessoas estranhas aos quadros da Administração,
desde que, tenham reputação ilibada e reconhecido conhecimento da matéria em exame.

Encerrado o concurso e entregue o prêmio, com a transferência dos direitos sobre o projeto
vencedor para o patrimônio público, não confere direito, ao vencedor, de contrato para a execução ,
que deverá necessariamente submeter­se a nova licitação.

O autor não poderá participar desse novo procedimento que vise a execução do projeto, exceto na
condição de consultor ou técnico a serviço da Administração, nos termos do que estabelece o art.
9º, §1º, do Estatuto das Licitações.

Cumpre afastar aqui a confusão que alguns realizam entre essa modalidade licitatória prevista na
Lei nº 8.666/93 e o instituto do concurso público, consagrado constitucionalmente no art. 37, II.
Em dado momento, chegam a ser até mesmo risíveis os argumentos esposados pelos defensores
dessa conclusão ilógica ante as características de um e outro instituto.

A modalidade licitatória objetiva a contratação de trabalho técnico ou científico que envolva criação
intelectual, como também para contratação de projetos. Escolhido o vencedor, este recebe sua
premiação estabelecida no edital, e encerra­se assim qualquer vinculação sua com a
Administração.

Já em relação ao concurso público, instituto de seleção de pessoal, inexiste a figura da premiação.
Nele se busca a seleção de pessoal mais capacitado segundo critérios objetivos de prova ou de
provas e títulos, e tendo como desiderato, ao seu final, a nomeação e posse dos aprovados nos
cargos públicos colocados em disputa, restando, portanto, investidos em cargo ou emprego público
nos termos constitucionais.

8.6.5 Leilão

Utilizável para a venda de bens móveis inservíveis, não necessariamente sucata, e semoventes da
Administração, como também de produtos apreendidos legalmente, no exercício do poder de
polícia.

Admite­se sua utilização para alienação de imóveis, conforme autoriza o art. 19, III, da Lei de
Licitações, não cabendo, quando houver, necessidade de celebração de contrato.

Podem ocorrer de dois tipos:

a) Leilão comum – Regido por legislação federal e realizado por leiloeiro oficial; e

b) Leilão administrativo – Instituído para venda de mercadorias apreendidas, como contrabando,
ou abandonadas em alfândega, armazéns ferroviários ou repartições públicas em geral; pode ser
realizado por servidor especialmente designado e é dependente de regulamentação do órgão
interessado.

Ambas as espécies, antes de sua realização, exigem sejam precedidas de ampla publicidade, com
prazo mínimo de 15 dias nos termos do art. 21, §2º, III, da Lei de Licitação, e de avaliação prévia

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dos bens.

O leilão prescinde da fase de habilitação preliminar, pois se constitui em ato negocial imediato,
com a entrega do bem e o recebimento do preço ou valor logo após o procedimento.

Os bens levados a leilão devem ser suficientemente descritos para permitir sua identificação, e
avaliados previamente, constando do edital: fixação do preço mínimo de arrematação, que não
poderá ser inferior ao da avaliação, nos termos do art. 22, §5º, da Lei de Licitações; local em que
se encontram os bens para exame dos interessados; repartição em lotes que facilitem a
arrematação; e indicação de dia, hora e local para a realização do leilão.

8.6.6 Pregão

Instituído pela Lei nº 10.520, de 10 de julho de 2002, destina­se à aquisição de bens, produtos e
serviços comuns à Administração, independentemente do valor estimado.

Impõe observar que a condição de bem, produto ou serviço comum promove significativa discussão
na sua interpretação, e Marçal Justen Filho assim esclarece: “pode­se dizer que “comum” não é
objeto destituído de sofisticação, mas aquele para cuja aquisição satisfatória não se fazem
necessárias investigações ou cláusulas mais profundas” (apud FIGUEIREDO. C urso de direito
administrativo, 6. ed., p. 459).

Constitui­se basicamente em instrumento de comparação e seleção de propostas de fornecedores
de bens e serviços comuns para o setor público, em que as ofertas são “apregoadas” em uma
reunião com a presença de todos, e podem ser sucessivamente melhoradas por intervenções de
viva voz (MOTTA. Dez anos de aplicação da lei nacional de licitações e contratos. In: FERRAZ;
MOTTA (Coord.). Direito público moderno: homenagem especial ao professor Paulo Neves de
Carvalho, p. 600).

Funda­se na promoção de maior competitividade e na ampliação do número de interessados em
participar da licitação, além de reduzirem substancialmente a valorização de aspectos meramente
formais, que são observados somente ao final do processo.

O pregão tem o caráter de promover a inversão do rito das demais modalidades, fazendo realizar­
se a habilitação posteriormente, ou seja, após a verificação das propostas comerciais.

Relativamente a essa inversão das etapas, note­se que seu grande benefício é a celeridade que
imprime ao certame, eliminando­se o burocratismo da análise dos documentos na habilitação, tal
como feito nas modalidades da concorrência e tomada de preços. Apenas essa verificação é por si
demorada, dando ensejo aos mais diversos questionamentos, sejam administrativos sejam
judiciais.

Segundo Marcelo Palavéri, “nas modalidades clássicas há uma grande disputa que se pode dizer
estéril, apenas formal, buscando cada um dos licitantes alijar outros interessados por força do
conteúdo de seus documentos, em nada relacionados com o objeto licitado, a qualidade da oferta e
seu preço” (Pregão nas licitações municipais, p. 71).

Nesse sentido, tal procedimento vem ocupando rapidamente espaço na Administração Pública
brasileira, nos seus três níveis, ante a celeridade e os bons resultados que oferece, quer a

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licitantes, quer ao órgão interessado.

O rito básico é o seguinte:

1. Fase externa – Ampla publicidade, ou seja, uma vez no Diário Oficial e uma vez em jornal de
grande circulação, sendo o prazo mínimo o de 8 dias úteis até a abertura dos envelopes, nos
termos do art. 4º, V da Lei nº 10.520/02;

2. Venda do edital – Cujo custo poderá ter apenas o valor indenizatório da reprodução;

3. Declaração formal dos interessados que preenchem os requisitos do edital – Que será verificada
na fase de habilitação, após a classificação das propostas comerciais;

4. Pregoeiro – Sendo este um servidor designado que recebe as propostas e as ordena a partir do
menor preço;

5 .  Classificadas a menor proposta e aquelas que variarem até 10% – Os interessados serão
remetidos à segunda fase de apresentação de propostas, na qual, verbal e publicamente, poderão
refazer lances sucessivos, até se obter a menor proposta. Caso não haja pelo menos três propostas
nessas condições, o pregoeiro selecionará as três proponentes com menores propostas, para que
possam oferecer lances verbais, até apurar­se a menor proposta.

6. Escolhida a menor proposta – O que será sempre a forma de julgamento, nos termos do art. 4º,
XI, da Lei nº 10.520/02, incumbe ao pregoeiro verificar se é exequível, e, se considerada inviável,
será desclassificada, analisando­se as demais propostas obedecida a ordem de classificação até a
apuração da vencedora, passando­se então à apuração da habilitação do proponente vencedor;

7 .  Na hipótese da inabilitação do vencedor – Embora até este momento a Administração deva
presumir todos habilitados, deve o pregoeiro verificar sucessivamente as propostas que se
seguirem, com a respectiva habilitação do proponente, até apurar o vencedor, nos termos do que
dispõe o art. 4º, XVI, da Lei nº 10.520/02.

Observa­se, assim, haver profunda agilização dos trabalhos e redução dos custos operacionais do
processo, quer para a Administração, quer para o fornecedor.

Impõe ressaltar importantes cautelas a serem adotadas em relação ao item 6 supra­referido ao
cuidar do procedimento do pregão presencial.

Trata­se da aferição da exequibilidade da proposta apresentada, pois o que se busca é a menor
proposta que atenda efetivamente ao interesse público e não simplesmente a menor proposta que,
apesar de preencher tais requisitos, permite a presunção de que o contrato não será cumprido por
inexequível a proposta.

Nesse sentido, é relevante o alerta de Tatiana Martins da Costa Camarão, que ressalta a
necessidade de que o processo administrativo relativo aos pregões seja instruído por uma
adequada pesquisa de preços, que servirá de instrumento norteador ao pregoeiro, o qual, na
mesma sessão, deverá apreciar os valores estimados, os valores propostos e discricionariamente
declarar a classificação ou desclassificação da proposta, ante sua exequibilidade ou não — ressalte­
se, desde que a decisão seja devidamente motivada (O papel do pregoeiro no controle da
exeqüibilidade da proposta. In: FORTINI; PEREIRA; CAMARÃO. 
Licitações e contratos: aspectos

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relevantes, p. 107).

Avança a estudiosa em sua análise ao verificar que, nas hipóteses em que objeto buscado pela
Administração, além do fornecimento de bens ou produtos, envolver também a utilização
temporária de materiais e instalações e estes forem de propriedade do licitante, admite­se que o
licitante renuncie à remuneração desta utilização.

Nessa situação, conclui que é possível aceitar propostas que contemplem renúncia parcial ou
praticamente total dessa remuneração, desde que tal aspecto esteja expressamente ressalvado na
proposta formalmente apresentada.

No sentido de oferecer maior agilidade às contratações, a Lei nº 10.520/2002 faculta a
possibilidade da realização do chamado pregão eletrônico,   p o r   m e i o   d a   r e d e   m u n d i a l   d e
computadores, a Internet, em dia, hora e condições estabelecidos no edital.

A modalidade eletrônica exige, para a participação, pré­qualificação dos interessados por um prazo
predeterminado no regulamento, perante o órgão ou entidade promotor ou, ainda, no Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF (vinculado à União), ou em sistemas
assemelhados mantidos por Estados e/ou Municípios.

Os lances são realizados pela Internet, em um ato presidido pelo pregoeiro, que ao final, com o
lance vencedor, bate o martelo, por meio eletrônico, declarando quem venceu.

Nota­se que constitui modalidade que visa promover a agilidade no procedimento, cercada de
grande transparência e, fundamentalmente, procurando privilegiar o erário na busca efetiva da
menor proposta dentre os bens ou serviços desejados pela Administração.

Considerado um sistema imune a fraudes ou de muito maior dificuldade para disseminação destas,
pelo Decreto nº 5.504 de 5 de agosto de 2005 a União impôs a obrigatoriedade de que, quando
participe de consórcios públicos ou promova repasse voluntário de recursos, ou mesmo na condição
de partícipe de convênios com os demais entes da Federação, deverá o instrumento conter
necessariamente cláusula impondo a obrigatoriedade de contratações mediante pregão,
preferencialmente na modalidade eletrônica.

8.7 Fases da licitação

O procedimento licitatório conta com duas fases bem definidas, sendo a primeira delas uma etapa
interna, realizada quando não há participação dos futuros interessados na contratação, seguida,
então, após a publicidade do instrumento convocatório, da fase denominada pública, em que os
interessados participam do processamento, restando à Administração ou ao órgão licitante o papel
de magistrado, no que tange à observância das regras previamente estabelecidas e à consequente
escolha da melhor proposta.

8.7.1 Fase interna

Pelo que dispõe o art. 38 da Lei nº 8.666/93, tem o procedimento estabelecido para a
Administração ao pretender contratar, impondo que se dá mediante a abertura de processo
administrativo, autuado e numerado, contando com autorização da autoridade, descrição do objeto
a ser contratado e indicação do recurso orçamentário para satisfação da obrigação a ser contraída,

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constituindo­se, assim, na base de todo o procedimento licitatório.

Essa fase apresenta uma série de cautelas que devem ser adotadas pela Administração, na lição do
mestre Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 527), e que
ainda podem ser acrescidas, como se observa a seguir:

I ­ Obras e serviços de engenharia (art. 7º, §§2º e 6º, do Estatuto das Licitações):

1. Elaboração, pela Administração, de projeto básico da obra que permita a estimativa de custo e a
previsão de conclusão na sua execução;

2. Orçamento que indique a composição dos custos unitários;

3. Indicação dos recursos orçamentários previstos para suportar a obrigação a ser assumida ao
final da licitação;

4. Prazo para pagamento não superior a 30 dias entre uma e outra parcela;

5. Fixação de preço máximo e redação precisa do conceito de proposta exequível, nos termos dos
artigos 40, X, e 48, §§1º e 2º, da Lei de Licitações;

6. Indicação de previsão no Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, nos termos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, artigos 15, 16 e 17.

II ­ Nas licitações para compras, nos termos do que dispõe o art. 14 da Lei nº 8.666/93, deve a
Administração promover:

1. Adequada descrição do objeto a ser contratado ou adquirido;

2. Atendimento ao princípio da padronização previsto no art. 15, I, do Estatuto das Licitações;

3. Vedação da inserção de marca ou características exclusivas, atendendo aos artigos 7º, §2º, III,
40, XIV, “a”, da Lei nº 8.666/93;

4. Subdivisão dos bens em parcelas ou lotes, visando condições mais favoráveis de mercado,
atendendo, assim, à economicidade;

5. Preços admitidos pela Administração, nos termos dos artigos 15, V, 16, 43, IV, da Lei nº
8.666/93;

6. Indicação dos recursos orçamentários para aquisição do bem.

8.7.1.1 Adequada descrição do objeto

O art. 40 da Lei de Licitações impõe os requisitos indispensáveis à elaboração do instrumento
inaugural do certame, com o inciso I estabelecendo que integrará o referido instrumento o objeto
da licitação, em descrição clara e sucinta.

No que tange a compras, nos termos do caput do art. 14, nenhuma aquisição poderá ser realizada
sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu
pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.

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A Administração, na escolha do objeto a ser licitado, também goza de discricionariedade, eis que a
ela compete avaliar e estabelecer as necessidades para atender ao interesse público, porém deverá
fazê­lo com a descrição apenas das características imprescindíveis para o atendimento do objeto
pretendido, não podendo obstar a competitividade.

O rigor na descrição do objeto impõe­se ante a necessidade de a Administração estabelecer com
clareza o objeto de que necessita para o futuro ajuste, e de permitir aos interessados a oferta de
propostas em bases que assegurem a igualdade.

Nesse sentido, Airton Rocha Nóbrega (Projeto básico nas licitações públicas: Lei nº 8.666/93, art.
6 º ,   I X   e   X .  Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, n. 20, p. 2421­2422), quanto à
definição do objeto a ser licitado, alerta para a necessidade de indicação de suas características
básicas e gerais, bem como os quantitativos a serem fornecidos no certame, o que se torna
indispensável ao regular processamento da licitação e ao pleno alcance de seus fins.

Ao cuidar da adequada descrição do objeto, impõe considerar aspectos relevantes que poderiam
frustrar a competitividade do processo e, por conseguinte, os objetivos da licitação.

O próprio Estatuto das Licitações, no art. 7º, em seus parágrafos 3º, 4º e 5º, impõe vedações
expressas, por ocasião da elaboração do edital e descrição do objeto buscado pela Administração. E
complementa referido artigo, no parágrafo sexto declarando que a violação a estas proibições
implica na nulidade da licitação e do contrato e ainda, na responsabilização do agente que houver
dado causa.

Dentre as vedações, a contida no §5º do art. 7º da Lei nº 8.666/93, não apresenta caráter
absoluto, admitindo­se que sejam inseridos aspectos relevantes que tenham condão assecuratório
do interesse público, desde que demonstrada razoabilidade na exigência. Esta possibilidade tem
sido admitida na especificação dos itens que a Administração pretende adquirir, a partir da
liberdade que esta tem na escolha dos bens mais adequados para atender às necessidades
públicas.23

Cabe ainda salientar, nesse mesmo sentido, o princípio da padronização cuidado na subseção
8.3.2.6 deste capítulo, ao qual se remete o leitor.

Esses aspectos devem ser verificados durante a elaboração do edital pela Administração — que
regerá o procedimento licitatório, denominado edital, já analisado na subseção 8.3.2.5 deste
capítulo.

8.7.2 Fase externa

Inicia­se com a publicidade do Aviso de Licitação, ou seja, quando a Administração manifesta
efetivamente sua intenção de contratar, e a partir de rol elaborado pelo mestre Carlos Pinto Coelho
Motta, tem os seguintes momentos (Eficácia nas licitações e contratos, 9. ed., p. 44):

1. Publicação dos avisos dos editais e dos atos pertinentes à licitação – art. 21 da Lei nº 8.666/93;

2. Habilitação – artigos 27 a 31 do Estatuto;

3. Impugnação – art. 41 da Lei de Licitações;

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4. Rito obrigatório da comissão – art. 43 da Lei nº 8.666/93;

5. Julgamento da comissão – artigos 3º, 43, 45 e 51 do Estatuto;

6. Autocontrole – art. 49 da Lei de Licitações;

7. Adjudicação e homologação;

8. Recursos administrativos – artigos 38, VII, 43, VI, e 109 da Lei nº 8.666/93.

Mesmo não sendo obrigatória para todas as licitações, cumpre observar que aquelas cujo valor for
superior a cem vezes o valor previsto para concorrência de obras e serviços de engenharia
necessariamente deverão ser precedidas de audiência pública, que deverá ser realizada pelo menos
15 dias antes da publicação dos avisos do edital.

8.7.2.1 Habilitação preliminar e seu julgamento

Ao tratarmos da isonomia, ficou jacente a ideia de que a igualdade não é uma relação absoluta, e
que admite uma certa relativização no sentido de se estabelecer um tratamento isonômico entre
iguais, ou seja, aqueles que se encontram nas mesmas condições.

O próprio texto constitucional, no art. 37, XXI, ao tratar da obrigatoriedade de a Administração
licitar para obtenção de contratos de seu interesse, admite a inserção, no instrumento
convocatório, de cláusulas que estabeleçam condições mínimas, econômicas e técnicas, entre os
possíveis participantes, assegurando entre eles tratamento isonômico.

Assim, é possível concluir­se que a habilitação se constitui em fase vinculada do procedimento
licitatório, intangível pelo Administrador, com observância obrigatória.

Essa característica também é ressaltada por Celso Antônio Bandeira de Mello, que, ao referir­se a
essa fase, lembra que alguns a denominam qualificação, e afirma que se constitui na fase do
procedimento em que se analisa a aptidão dos licitantes. Entende­se por aptidão a qualificação
indispensável para que sua proposta possa ser objeto de consideração (Curso de direito
administrativo, 17. ed., p. 539).

Nesse sentido, o legislador ordinário fez inserir, no Estatuto das Licitações, seção específica
tratando de estabelecer regras claras e objetivas no momento de assegurar tratamento isonômico
entre os possíveis interessados, e para evitar abusos discriminatórios por parte da Administração, o
que macularia inapelavelmente o procedimento licitatório, ensejando sua nulidade.

Estabelece o art. 27 do Estatuto das Licitações que, para a habilitação nas licitações, exigir­se­á
dos interessados, exclusivamente, documentação relativa a: habilitação jurídica; qualificação
técnica; qualificação econômico­financeira; regularidade fiscal; e cumprimento do disposto no
inciso XXXIII do art. 7º da Constituição Federal.

A partir da doutrina, verifica­se que a habilitação nas licitações é o momento processual em que a
Administração verifica, mediante requisitos mínimos, a capacidade e a idoneidade dos interessados
no futuro contrato com a Administração Pública. Na hipótese da não demonstração, pelos licitantes,
desses requisitos mínimos de capacitação e idoneidade, serão declarados inabilitados e estarão
impedidos de prosseguir na licitação.

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Todavia, é de se ressaltar que as exigências de capacitação não podem e não devem ser restritivas
no tocante à participação — assim, não há de se prestigiar posição decisória assumida pela
comissão de licitação que inabilita concorrente com base em circunstância impertinente ou
irrelevante para o específico objeto do contrato, fazendo exigência sem conteúdo de repercussão
para a configuração da habilitação jurídica, da qualificação técnica, da qualificação econômico­
financeira e regularidade fiscal.24

Cumpre ainda salientar que nesta fase não será exigida qualquer importância a título de taxas dos
interessados, exceto no que se refere ao custo relativo ao fornecimento do edital, expressamente
autorizado no art. 32, §5º, da Lei de Licitações.

8.7.2.1.1 Habilitação jurídica

Tem por objetivo assegurar que o contratado possua condições para assumir os compromissos
decorrentes de sua seleção por meio do processo licitatório, verificando a existência de rol
exaustivo de documentos para demonstração de capacidade jurídica do interessado.

Estabelecem o art. 28 da Lei nº 8.666/93 e suas alterações posteriores que, conforme o caso, será
exigida a apresentação de: cédula de identidade;  registro comercial, no caso de empresa
individual; ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente registrado, em se
tratando de sociedades comerciais,   e ,  no caso de sociedades por ações, acompanhado de
documentos de eleição de seus administradores;  inscrição do ato constitutivo,   n o   c a s o   d e
sociedades civis, acompanhada de prova de diretoria em exercício; decreto de autorização, em se
tratando de empresa ou sociedade estrangeira em funcionamento no País, e ato de registro ou
autorização para funcionamento expedido pelo órgão competente, quando a atividade assim o
exigir.

Da ótica jurídica, o licitante proponente somente estará capacitado para o exercício ou
fornecimento de bens ou serviços pretendidos pela Administração se, e somente se, houver
compatibilidade entre ambos, o objeto de seu contrato social e o objeto pretendido pela
Administração, sob pena de inabilitação.

8.7.2.1.2 Qualificação técnica

Tal possibilidade de exigência deferida à Administração visa apenas assegurar que esta venha a
contratar empresas ou entidades que capazes de desincumbir­se adequadamente do objeto do
contrato, que tem por finalidade básica e indisponível atender ao interesse público.

Nesse sentido, tanto o constituinte originário como o legislador ordinário, em seus respectivos
misteres, fizeram inserir autorização à Administração para exigir demonstração de experiência
anterior naquela atividade a ser desincumbida mediante a assinatura do contrato.

A demonstração dessa aptidão técnica dá­se por meio da apresentação de atestados emitidos por
entidades ou empresas privadas, ou mesmo por entes de Direito Público interno devidamente
registrados em órgãos profissionais, nos termos do que dispõe o art. 30, §1º, I, da Lei de
Licitações.

Não obstante o mandamento contido no art. 30, §6º, da Lei de Licitações, vedando expressamente
a exigência de propriedade de bens ou mesmo de equipamentos, no cotidiano das relações da

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Administração Pública com os particulares interessados em futuros contratos, tem­se assistido a
conflitos com a exigência, por parte do Poder Público, de demonstração de propriedade de bens e
equipamentos a serem utilizados no futuro ajuste.25

Aparentemente, essa situação é de solução pacífica ante o dispositivo legal e também a partir de
manifestações da jurisprudência.

Porém, em situações excepcionalíssimas, com base na natureza da atividade e dos serviços a
serem prestados, são admitidas exigências de propriedade de bens, equipamentos e equipe já
constituída.

Em esclarecedora decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo,26 nota­se que
há hipóteses em que o interesse público prepondera, autorizando exigências de propriedade e
demonstração de possibilidade de assunção imediata da atividade pelo contratado. A decisão afirma
que “os serviços devem ser prestados tão logo adjudicada e homologada a licitação, não podendo o
impetrado ficar aguardando a compra e registro de armas, a contratação de pessoal, vigilante
bancário e o seu respectivo treinamento. São providências que demandam tempo, afora os
entraves burocráticos. Por isso que o impetrado exige dos licitantes uma estrutura pronta e capaz
de assumir a execução do contrato”.

8.7.2.1.3 Qualificação econômico­financeira

Justifica­se tal possibilidade no mesmo fundamento relativo aos demais aspectos, ou seja, na
possibilidade de a Administração assegurar­se de que o contratado desincumbir­se­á
adequadamente em relação ao objeto do contrato, visando preservar o interesse público, finalidade
básica dos contratos administrativos.

Apesar da necessidade da demonstração, pelo interessado, de que dispõe de capacidade
econômico­financeira para desincumbir­se do objeto do futuro contrato com a Administração, as
exigências para tal verificação não podem ser restritas ao caráter competitivo da licitação.

Assim, os documentos exigíveis para demonstração da boa saúde financeira do interessado no
futuro ajuste com o Poder Público encontram­se elencados no art. 31 da Lei de Licitações.

A partir da redação do caput do dispositivo mencionado, é possível verificar que o rol de exigências
para a qualificação econômico­financeira é exaustivo, ou seja, não poderá sofrer acréscimo de
quaisquer outros.

8.7.2.1.4 Regularidade fiscal

Com a mesma característica de rol exaustivo, estabeleceu o legislador infraconstitucional, no art.
29 da Lei de Licitações, os documentos possíveis de ser exigidos no procedimento de habilitação
nas licitações.

A apuração de regularidade fiscal vem ensejando alguma divergência entre Administração e
participantes no que tange à interpretação oferecida pelos entes ou entidades estatais ao exigirem,
como condição a ser preenchida pelos interessados, prova de quitação dos tributos e imposição de
comprovação obrigatória de regularidade com as Fazendas Federal, Estadual e Municipal,
independentemente da situação.

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No tocante à prova de quitação de tributos, há de se observar que “regularidade com o Fisco não
significa ausência de débito”, como no caso de parcelamento de tributos vencidos, ou em situações
em que se está discutindo judicialmente a validade de determinada exigência, com a sua
suspensão liminar.

O Código Tributário Nacional, no art. 206, contempla a expedição de certidões positivas de débitos
com efeito de negativas quando na certidão constar a existência de créditos não vencidos, em
curso de cobrança executiva em que tenha sido efetivada a penhora, ou cuja exigibilidade esteja
suspensa.

Assim, em habilitação de licitantes, tratando de exigência de prova de quitação com a Fazenda
Federal, Estadual e Municipal através de certidão negativa dentro do prazo de validade em vigor, o
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo já decidiu que “o edital traria uma exigência
descompassada com a Lei nº 8.666/93, cujo art. 29, II, apenas se refere a regularidade, certo que
a doutrina considera ilegal o edital que exija prova de quitação”.27

Apesar de não estabelecida na Lei de Licitações, é também obrigatória a apresentação do
Certificado de Regularidade do FGTS, fornecido pela Caixa Econômica Federal, para habilitação e
licitação promovida por órgão da Administração Federal, Estadual e Municipal, direta, indireta ou
fundacional ou por entidade controlada direta ou indiretamente pela União, Estado e Município (Lei
nº 8.036/90, art. 27, “a”).

No tocante à regularidade fiscal, ainda com fundamento no art. 170, IX, da CF, ressalte­se
novamente a diferenciação às microempresas e empresas de pequeno porte, ante o que dispõe o
art. 42 da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006 – Estatuto Nacional da
Microempresa, pelo que elas deverão comprovar regularidade fiscal apenas no ato de assinatura do
contrato.

Foi além o referido texto, com o §1º do art. 43 do referido diploma legal, concedendo prazo de 2
dias úteis, prorrogáveis por igual período, na hipótese de haver alguma restrição para a
regularização, sob pena de decadência e sujeição às penalidades do art. 81 da Lei de Licitações.

8.7.2.1.5 Regularidade previdenciária e fundiária

A edição de dispositivo infraconstitucional no sentido de estabelecer necessidade de regularidade
perante a entidade de seguridade social põe em relevo uma dificuldade que a sociedade brasileira
tem em atender a ditames constitucionais.

É possível observar essa situação a partir do que determina o art. 195, §3º, da Constituição
Federal, que veda contratação com o Poder Público a pessoa jurídica em débito com o sistema de
seguridade social.

Nota­se, assim, a necessidade de edição de lei ordinária determinando a observância de expresso
dispositivo constitucional, ressaltando­se que não se constitui tal mandamento em norma
constitucional de eficácia contida, dependente de edição de legislação infraconstitucional, porque a
lei ali mencionada já se encontra editada, cuidando da regulamentação da Previdência Social.

8.7.2.1.6 Efeitos da edição do Estatuto Nacional da Microempresa

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A edição da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, o denominado Estatuto
Nacional da Microempresa, a título de regulamentar o disposto no art. 170, IX, da Carta, acabou
por oferecer preferência às micro e pequenas empresas em processos licitatórios.

Esse tratamento é verificado nos artigos 42 a 49 do referido diploma, e por certo provocará
verdadeira corrida ao Judiciário ante algumas previsões de tratamento diferenciado que essas
licitantes passaram a receber.

Relativamente à habilitação preliminar, exemplificativamente, note­se o disposto no art. 43, pelo
que as pequenas e microempresas, para demonstrar sua regularidade fiscal, poderão apresentar
documentos que demonstrem justamente o oposto. Tal aspecto não inabilitará a proponente no
primeiro momento, pois, abertas as propostas comerciais, e se esta vier a ser a vencedora, o §1º
do artigo autoriza a concessão de prazo de 2 dias úteis para que possa ser regularizada a
demonstração. No mínimo haverá atraso no procedimento, sem citar os demais participantes, que
poderão ingressar em juízo requerendo tratamento similar.

O art. 48 autoriza licitação destinada exclusivamente a pequenas e microempresas, vedada a
participação de empresas que não sejam assim caracterizadas — saliente­se que o valor máximo
da contratação nessa hipótese não poderá superar R$80.000,00.

8.7.2.1.7 Registros cadastrais

Considerando a regularidade com que a Administração promove licitações para os diversos objetos
que possa necessitar, antes mesmo de abrir o processo licitatório de seu interesse, poderá manter
arquivo próprio cujo conteúdo abrangerá documentos de qualificação técnica, jurídica, econômica e
fiscal de empresas que eventualmente queiram participar de futuras licitações.

Prevista tal possibilidade nos artigos 34 a 37 da Lei de Licitações, pela qual, após ampla
publicidade, os interessados poderão apresentar a documentação necessária e requererem a
inscrição.

Os pedidos serão analisados por comissão especialmente designada para apreciar essa
documentação, e ao final, em sendo deferida a pretensão das empresas, serão estas classificadas
em categorias conforme a especialização que apresentarem, subdivididas em grupo segundo a
qualificação técnica e econômica.

O deferimento será representado por documento expedido pela Administração, denominado
Certificado de Registro Cadastral, que poderá ser expressamente autorizado no edital, e
apresentado na fase de habilitação dos processos licitatórios em que a empresa participar,
substituindo o denominado envelope de documentação.

Note­se, constitui um procedimento destinado a prévia habilitação dos interessados em participar
de futuras certames perante o licitante, aspecto que torna mais ágil e menos burocratizado o
processo licitatório.

Para fins de organização do sistema cadastral, é comum verificar­se anualmente a convocação de
empresas interessadas para promoverem seu respectivo registro cadastral, porém tal prática não
obsta que esse procedimento esteja permanente aberto, pois as tomadas de preço exigem o prévio
registro cadastral de interessados, aspecto que impõe a recepção, pela Administração, de pedidos

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de inscrição a qualquer tempo.

Nos termos do art. 34, §2º, da Lei de Licitações, poderá a Administração licitante utilizar­se de
registros cadastrais organizados por outros órgãos ou entidades da Administração, desde que o
faça mediante expressa previsão no edital da licitação.

As tentativas de obstar, impedir ou dificultar sem justo motivo a inscrição de interessados no
respectivo registro cadastral, ou mesmo promover alterações ou cancelamento sem justo motivo,
configuram o tipo penal capitulado no art. 98 da Lei nº 8.666/93, punível com detenção de 6
meses a 2 anos e multa.

8.7.2.2 Consequências da habilitação

Ficaram evidenciados a finalidade da fase de licitação durante o procedimento licitatório, seus
aspectos mais relevantes, como também suas peculiaridades.

Há que se deixar claro o efeito imediato da fase de habilitação, ou seja, superada a exibição dos
documentos exigíveis no edital, como também sua verificação pelos licitantes e pela própria
Administração, resta, pois, manifestação do órgão licitante para declarar os habilitados.

Ao declarar os habilitados, nada mais se está fazendo que atribuir a cada licitante que superou
essa fase a possibilidade de que sua proposta, agora comercial, venha efetivamente a ser apreciada
pela Administração.

A Administração, neste momento, reconhece a aptidão dos licitantes que superaram a habilitação
em contratar, passando para a fase  seguinte de apreciação das propostas comerciais, excluindo
aqueles que não lograram êxito no preenchimento dos requisitos previstos no edital.

Declarados os habilitados pela Administração, esta fica vedada de levar em conta aspectos da fase
de habilitação no momento de promover a classificação das propostas comerciais, nos termos do
que dispõe o art. 43, §5º, da Lei de Licitações.

Entretanto, na hipótese de ocorrência de fato superveniente, ou seja, após a fase de habilitação,
poderá a Administração promover a desclassificação da proposta com base na parte final do
dispositivo indicado, uma vez que a aptidão inicialmente verificada e conhecida deixou de existir.

Tal hipótese tem tratamento legislativo no art. 32, §2º, do Estatuto das Licitações, que impõe ao
licitante o dever de informar o fato superveniente que o impediria de participar da licitação.

Celso Antônio Bandeira de Mello, com a argúcia que lhe é peculiar, trata dos vícios verificáveis na
fase de habilitação partindo, inicialmente, dos provocados pelos licitantes; aponta o
desatendimento das condições previstas no edital; e a infração a disposições legais que regulam o
procedimento licitatório (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 549).

Já os vícios na fase de habilitação causados pela Administração são assim elencados pelo mestre:

a) Exigência de documentação excessiva, quer no aspecto jurídico, quer no econômico­financeiro,
fiscal ou de capacidade técnica;

b) Exigência de índices elevadíssimos de capacidade econômica, com objetivo de limitar a

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participação na licitação;

c) Exigência de índices de capacitação técnica e financeira atendidos em época diversa daquela em
que seriam necessários para a segurança administrativa da licitação.

Os conflitos acabam surgindo nesta fase, em razão desses vícios ocasionados tanto por licitantes
como pela Administração promotora do certame, e que acabam provocando a interposição dos
recursos administrativos, representações aos Tribunais de Contas e mesmo ao Poder Judiciário.

E a consequência da inabilitação em relação ao licitante?

O legislador estabeleceu tratamento em relação à situação em que o participante deixa de
preencher os requisitos indispensáveis ao seu regular prosseguimento no processo licitatório.

O art. 42, §4º, do Estatuto das Licitações estabelece expressamente que a inabilitação do licitante
nessa fase implica necessariamente a preclusão de seu direito de participar das demais fases do
procedimento licitatório.

Por derradeiro, nos termos do art. 43, §6º, da lei regente das licitações, até o julgamento da fase
de habilitação, poderá o licitante desistir da proposta. Superada essa fase, fica a desistência
pleiteada submetida à apreciação da comissão, que poderá ou não admitir a desistência.

8.7.2.3 Julgamento

8.7.2.3.1 Competência para o julgamento

Em relação às modalidades de concorrência e tomada de preço, ante expressa previsão contida no
art. 51, caput, da Lei nº 8.666/93, tanto o julgamento como a habilitação preliminar dão­se
obrigatoriamente por comissão composta por pelo menos três membros, sendo que dois deles
devem, necessariamente, integrar o quadro do órgão ou entidade licitante, sendo possível ao
terceiro ser estranho à Administração; referida comissão pode, ainda, ter natureza permanente ou
ser designada especialmente.

Em relação ao convite, poderá dar­se por comissão, podendo ela ser substituída por servidor
especialmente designado para esse fim, conforme autoriza o §1º do art. 51 da Lei de Licitações.

Quanto ao julgamento do concurso enquanto modalidade licitatória, a comissão julgadora pode ser
integrada por pessoas alheias aos quadros da Administração, desde que de reputação ilibada e
reconhecido conhecimento da matéria relativa ao certame, e com estabelecimento de critérios de
julgamento nos termos do que dispõem os artigos 51, §5º, e 52, ambos da Lei de Licitações.

Há, entre os membros da comissão de licitações, responsabilidade solidária pelos atos praticados
por esta, exceto se algum fizer constar em ata posição divergente, devidamente fundamentada nos
termos do art. 51, §3º, da Lei de Licitações.

8.7.2.3.2 Procedimento para o julgamento

A partir do dispositivo legal indicado, nenhuma autoridade poderá substituir a comissão em sua
função julgadora, podendo ela, quando muito, vir a ser destituída, e nomeada outra comissão com
nova composição para complementação dos trabalhos da licitação.

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Pelo rito estabelecido no art. 43 do Estatuto das Licitações, verifica­se que as ações da comissão
são públicas e iniciam­se pelo recebimento das propostas e dos documentos de habilitação, em
envelopes fechados que guardem o sigilo de seus conteúdos para a realização do julgamento.

A seguir são abertos os envelopes de habilitação, e seu conteúdo é rubricado pelos integrantes da
comissão e pelos representantes credenciados presentes. Passa­se posteriormente à apreciação dos
documentos de habilitação,   e   c a d a   u m   d e l e s   é   e x a m i n a d o  quanto à autenticidade  e  ao
preenchimento do estabelecido no edital.

Nesse momento, cada licitante poderá promover a impugnação dos documentos dos demais,
cabendo à comissão de licitação manifestar­se no momento ou suspender a sessão para fins de
análise mais acurada e que permita a decisão acerca do eventual conflito entre edital e
documentos e a própria Lei nº 8.666/93.

Cabe salientar que o procedimento é público e deverá ser reduzido a termo, em ata que conterá
todas as questões abordadas e superadas nesse momento do julgamento da habilitação.

Excluídas as empresas que não preencheram os requisitos de habilitação, as habilitadas
prosseguem no momento seguinte, quando se apreciam as propostas técnica e econômica, se
cabíveis.

Quando compatível com o objeto pretendido pela Administração e expressamente prevista sua
incidência na licitação, passa­se então ao julgamento das propostas técnicas.

No tocante às formalidades e cautelas a serem adotadas, são as mesmas indicadas em relação à
habilitação.

Com base em critérios objetivos insertos no edital (vide subseção 8.3.2.7 deste capítulo), deve a
comissão de licitação do órgão/entidade confrontar os documentos demonstrativos da técnica com
as regras editalícias, e ao final dessa etapa de julgamento são classificados apenas os participantes
que preencherem as condições estabelecidas no edital.

Já na hipótese de apresentação de propostas que contenham preços e vantagens concedidas a
partir de elementos não previstos no edital, tais aspectos não podem ser levados em conta,
segundo a previsão contida no art. 44, §2º, da Lei de Licitações.

Superados esses dois momentos, de habilitação e de julgamento de proposta técnica, resta à
comissão de licitação a apreciação da proposta financeira, devendo os participantes ser
classificados em ordem de preços, a partir daquele que menor preço oferecer.

Encerra­se o procedimento do julgamento com a elaboração da ata e sua publicação, encontrando­
se a partir daí exaurida a competência da comissão de licitação.

8.7.2.4 Desclassificação das propostas

Durante o julgamento, incumbe a seu responsável verificar dois aspectos relevantes na proposta
econômica: a exequibilidade da proposta, por preço muito abaixo dos preços médios de mercado,
ou eventuais propostas consideradas exorbitantes, ou seja, aquelas que apresentem preços muito
acima dos praticados no mercado.

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Tais propostas não são admitidas , devendo ser declaradas desclassificadas pela comissão, conforme
o que dispõe o art. 48 da Lei de Licitações.

Visando a oferecer parâmetro seguro de aferição da não exequibilidade de propostas, nos casos de
obras e serviços de engenharia, quando em licitação de menor preço, a Lei nº 8.666/93, em seu
art. 48, §1º, estabelece que é inexequível a proposta que for menor a 70% do valor:

a) Da média aritmética das propostas superiores a 50% do valor orçado pela Administração;

b) Orçado pela Administração.

O art. 44, §3º, da Lei de Licitações cuida também da exequibilidade de propostas, tendo como
enfoque, ainda, salários de mercado e respectivos encargos, independentemente de previsão no
edital.

Não bastasse essa disposição legal, é de se ressaltar a expressa previsão contida no art. 48, inciso
II, do Estatuto das Licitações, que determina sejam desclassificadas as propostas com valor global
superior ao limite estabelecido ou com preços manifestamente inexequíveis, comprovados com
documentos que demonstrem os custos incompatíveis.

Verificar a exequibilidade da proposta é dever da comissão de licitação, que não inova em assim
agir, vez que é a própria lei que expressamente impõe à Administração o dever de acautelar­se
quanto a propostas que possam ensejar riscos futuros ao erário como decorrência de contratos
celebrados.

Mesmo que o edital não estabeleça tal cautela, esta deverá ser adotada por constituir­se em
expressa previsão legal, eis que, nos termos do art. 3º da Lei de Introdução ao Código Civil,
“ninguém se escusa do cumprir a lei, alegando que não a conhece”.

Para Hely Lopes Meirelles, a inexequibilidade da proposta evidencia­se, comumente, nos preços
excessivamente baixos, nos prazos de entrega impraticáveis, na inviabilidade técnica da oferta e
nas condições irrealizáveis de execução diante da realidade do mercado, da situação efetiva do
proponente e de outros fatores preexistentes. Mesmo que, até então desconhecidos, ou ainda,
supervenientes, desde que, verificados pela Administração, constituem justa causa de
desclassificação (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 294).

Segundo Carlos Pinto Coelho Motta, proposta inexequível constitui­se em uma “armadilha” para a
Administração: o licitante vence o certame e fracassa na execução do objeto; não raro intenta,
junto ao órgão contratante, reivindicações de revisão de preço, com base nos mais engenhosos
motivos. Eis a razão de todos os cuidados legais na delimitação da proposta inexequível.

Durante o julgamento tanto de habilitação quanto das propostas, em sendo todas inabilitadas ou
desclassificadas ensejando a denominada licitação fracassada,   s e g u n d o   o   p r i n c í p i o   d a
economicidade e da eficiência, nos termos do que dispõe o art. 48, §3º, da Lei nº 8.666/93, poderá
a Administração oferecer prazo de 8 dias úteis para apresentação de novos documentos ou
propostas.

8.7.2.5 Homologação

Constitui­se em ato de competência da autoridade superior à comissão de licitação que tem o dever

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de verificar a legalidade e a regularidade dos atos integrantes das duas fases (interna e externa).

Funciona, portanto, como ato de controle interno, em que o superior hierárquico, que autorizou o
processo de licitação, confere e verifica todo o processamento e, em sendo constatada a legalidade,
homologa o julgamento realizado pela comissão.

Na hipótese de constatação de vício insanável, caberá à autoridade promover a anulação no todo
ou em parte do processo, conforme o caso.

Nesse sentido, constata­se que, submetido todo o processo da licitação ao controle interno, e não
apontada nenhuma falha ou imperfeição, passa a autoridade a responsabilizar­se pelos atos
praticados em todo o processo.

8.7.2.6 Adjudicação

Este ato, que representa a fase final de todo o processo de licitação, é de competência também da
autoridade superior, e  constitui­se na expressa declaração de atribuição, ao vencedor da licitação,
do seu objeto, que gera ao particular mera expectativa de direito no que se refere ao futuro
contrato.

Posteriormente, reconhece a Administração que só celebrará o ajuste, na hipótese da
materialização deste, apenas e tão somente com o vencedor, podendo­se concluir que vincula a
Administração a essa declaração formulada.

Além desse efeito, também podem ser indicados como decorrentes da adjudicação o direito da
Administração de, no prazo de validade da proposta, exigir do adjudicatário a assinatura e o
aperfeiçoamento do contrato nos termos do apurado no processo licitatório e, ainda, o de
determinar a liberação dos demais licitantes proponentes em relação às propostas que
apresentaram.

Na doutrina assiste­se além destes aspectos, serem atribuídos como efeitos à adjudicação: a
liberação dos demais proponentes licitantes das obrigações assumidas em razão de sua participação
no processo; e ainda, de submeter o adjudicatário a possíveis sanções contidas no edital na
hipóteses de não assinatura do contrato no prazo e condições estabelecidas no instrumento
convocatório.

Não tem o condão de outorgar ao vencedor direito subjetivo ao contrato oferecido pela
Administração, eis que poderá o contrato, em determinadas situações, não vir a ser celebrado,
como se observa nas subseções 8.9.1 e 8.9.2 deste capítulo.

8.8 Dos recursos no processo licitatório

Após as decisões proferidas pela Administração no curso do processo licitatório, surge o
inconformismo dos licitantes e, pretendendo a sua revisão, eles se utilizam do instrumento
denominado recurso para demonstrar sua insatisfação com pedido para nova apreciação da
situação objeto do processo.

Referindo­se a essa forma de expressão de insatisfação, Odete Medauar (Direito administrativo
moderno, 7. ed., p. 222) afirma que a licitação pode ser objeto de vários controles, entre eles o
realizado pela própria Administração, denominado controle interno, que normalmente ocorre

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mediante provocação de licitantes, com a interposição de recursos.

Considerando que no processo licitatório descabe a análise de mérito, impõe observá­lo apenas na
ótica da legalidade, que decorre da positivação estabelecida pelo art. 37, caput, da Constituição
Federal, tornando­o cogente a toda a Administração Pública.

Impõe ressaltar que o direito a interposição de recurso constitui direito disponível, podendo o
licitante ou licitantes, durante o julgamento ou mesmo após, formalmente declinar ou mesmo
desistir de sua interposição, o que permite a continuidade do processo sem necessidade de
aguardar o prazo legal.

8.8.1 Espécies de recursos

Tendo por base o poder de autotutela, o legislador ordinário, ao editar a Lei nº 8.666/93,
assegurou a possibilidade de questionamentos quanto aos atos praticados ao longo do processo de
seleção da melhor proposta para o contrato de interesse da Administração.

A Lei de Licitações estabelece três espécies de recursos administrativos, assegurando, assim, o
direito de petição inscrito no art. 5º, XXXIV, “a”, da Constituição Federal, e, ainda, disponibilizando
instrumentos aos licitantes e à própria sociedade para o controle da legalidade e da legitimidade do
procedimento.

A partir de disposições expressas no Capítulo V do Estatuto das Licitações, dos recursos
administrativos, no art. 109, são elencados como recursos:

a) Recurso administrativo hierárquico;

b) Representação quando não couber recurso hierárquico;

c) Pedido de reconsideração, na hipótese de rescisão contratual do art. 87, §4º, da Lei de
Licitações, conforme estabelece o art. 109, III, do mesmo diploma legal.

Mesmo não integrando o rol de recursos estabelecidos para o procedimento licitatório, é
imprescindível apontar a impugnação ao edital, uma vez que apresenta características bastante
semelhantes aos recursos administrativos, a partir do que dispõe o art. 41 da Lei de Licitações.

Apesar de não apreciado pelo órgão licitante, ressalte­se, ainda, o cabimento de discussão fora da
esfera do Judiciário, portanto, no âmbito administrativo. Trata­se da Representação perante os
Tribunais de Contas, nos termos do que dispõe o art. 113 do Estatuto das Licitações.

No que se refere à esfera judicial, são instrumentos utilizados que visam assegurar direitos
eventualmente violados em processo licitatório:

a )   O  Mandado de Segurança, o mais comum e eficaz, utilizado para correção do procedimento
durante sua realização;

b) A Ação Popular e a Ação Civil Pública, previstas pela Lei nº 7.347/85 e pela Lei nº 8.429/92,
respectivamente, sendo utilizadas posteriormente ao deslinde da licitação.

Tem­se assistido, nos últimos tempos, à tentativa de órgãos e entidades da Administração Pública
de vedar ou ao menos de obstar a possibilidade de interposição desses instrumentos, muitas vezes

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omitindo qualquer referência a essa possibilidade no instrumento convocatório.

Mesmo que não haja esse tratamento, ou seja, não existindo o estabelecimento de regras claras
para interposição de recursos no edital, em razão de sua previsão encontrar­se em mandamento
de ordem pública, tanto o licitante como qualquer cidadão poderão exercitar seu direito de petição.

No que tange à vedação de interposição, Hely Lopes Meirelles sintetiza a impossibilidade afirmando
que “nula será a proibição de recurso, como abusivamente pretende, algumas vezes, a
Administração” (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 283).

Observa­se, assim, a total incompatibilidade de cláusulas editalícias que restrinjam ou vedem o
direito de recorrer pelo licitante, ou mesmo que objetivem impedir recursos ao Judiciário, com o
sistema jurídico nacional, em face de flagrante violação aos fundamentos mínimos justificativos e
embasadores do Estado brasileiro.

8.8.2 Efeitos dos recursos

Como regra, dois são os efeitos atribuídos aos recursos, sendo eles o devolutivo e o suspensivo.

O efeito devolutivo tem o sentido de devolver a matéria à apreciação, sem, porém, interromper a
continuidade do procedimento. Já o efeito suspensivo tem o condão de promover a interrupção do
processo até que haja a decisão final.

Referindo­se aos efeitos dos recursos administrativos nas licitações, Marcos Juruena Villela Souto
(Licitações e contratos administrativos, p. 230) sintetiza, em relação a eles, que a regra é que os
recursos não tenham efeito suspensivo, o que significa dizer que o ato recorrido é imediatamente
exequível como consequência da presunção de legalidade que milita em favor dos atos
administrativos.

Nesse sentido, o Estatuto das Licitações, em seu art. 109, §2º, excepciona a regra, atribuindo
efeito suspensivo aos recursos no procedimento licitatório em situações específicas, desde que haja
motivação e estejam presentes razões de interesse público.

A partir de expressa disposição legal, o efeito suspensivo somente é atribuído aos recursos
interpostos contra duas espécies de decisões havidas no curso do procedimento licitatório, a saber:

a) Quando da habilitação ou inabilitação do licitante;

b) Relativo ao julgamento das propostas.

Justifica­se essa atribuição de efeito suspensivo nessas situações por um aspecto bastante óbvio
em relação a um processo administrativo, cujas fases são delineadas de forma clara e estabelecidas
em lei.

Sendo constituída a licitação de uma sucessão ordenada de atos para atingir uma finalidade
pública, qual seja, a celebração do contrato de interesse da Administração, somente após o
encerramento definitivo de uma fase é possível iniciar­se a subsequente.

Já os recursos interpostos contra as demais decisões e fases da licitação acompanham a regra, ou
seja, têm atribuído apenas o efeito devolutivo. Todavia, mediante juízo discricionário do

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administrador, poderá ser atribuído efeito suspensivo ao recurso, desde que presentes razões de
interesse público em ato devidamente motivado.

A apreciação de recurso que não tem atribuído expressamente o efeito suspensivo impõe a
necessidade de cautela bastante acentuada ao administrador e ao licitante, sob pena de que haja a
continuidade do procedimento licitatório e, em seguida, o acolhimento do recurso.

Nessa situação, poderá a Administração ter de invalidar todo o processo, uma vez que
inaproveitáveis os atos anteriores, ou, mesmo que aproveitáveis, poderão ser causados prejuízos
aos demais licitantes, que terão direito a serem reparados pela Administração.

Na hipótese de não ser atribuído efeito suspensivo ao recurso, restará apenas o efeito devolutivo,
com o ato continuando a operar seus regulares efeitos, não se interrompendo a fluência do prazo
prescricional, como também não se obstando a possibilidade de o recorrente buscar a invalidação
do ato da Administração perante o Poder Judiciário, mesmo com a tramitação do recurso
administrativo interposto.

Já no tocante aos recursos aos quais se atribuiu efeito suspensivo, quer por expressa disposição
legal, quer por decisão da autoridade administrativa, há duas consequências fundamentais:

a) Interrupção da fluência do prazo prescricional; e

b) Impossibilidade jurídica de utilização da via judicial, uma vez que falta a clara definição do
objeto da demanda.

A primeira consequência por si só é bastante óbvia. Já no que concerne à segunda, poderia ensejar
a conclusão de antinomia em relação ao mandamento que assegura a possibilidade de que toda a
lesão ou ameaça de lesão a direito poderá ser levada à apreciação do Judiciário, inscrito no art. 5º,
XXXV, da Constituição Federal.

Enquanto pendente a decisão em recurso com efeito suspensivo, a decisão administrativa atacada
é inoperante, não podendo, portanto, causar lesão ou ameaça de lesão a ninguém, e, se não lesiva,
não legitima o apelo ao Judiciário. Apenas a operatividade do ato administrativo, com a
consequente possibilidade de ferir direitos individuais, é que justifica a utilização das vias
judiciárias como meios preventivos ou corretivos de ilegalidades da Administração (MEIRELLES.
Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 649).

É possível a compatibilização, ou seja, a parte interessada poderá desistir do recurso hierárquico
para obter a operatividade do ato administrativo, com isso permitindo que seja provocado o
Judiciário (MEIRELLES. Licitação e contrato administrativo, p. 159).

8.8.3 A decisão dos recursos

Restou assentado que, interposto o recurso administrativo, poderá a autoridade que decidiu
inicialmente — no caso das licitações, a comissão de julgamento —, no prazo de 5 dias úteis, rever
sua decisão ou informar o processo e remetê­lo à apreciação da autoridade superior.

A possibilidade de revisão decorre, como já verificado, do poder de autotutela administrativa que
autoriza a Administração a modificar sua decisão inicial, quer na ótica da legalidade, quer pela
análise de oportunidade e conveniência.

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Cabe, então, uma indagação relevante no que concerne a uma eventual limitação da Administração
na apreciação dos recursos administrativos.

Estaria vinculada a Administração às razões recursais e ao pedido do recorrente por ocasião da
interposição do recurso no processo licitatório?

Observa­se interessante debate na doutrina, que, em significativa parcela, manifesta­se no sentido
da impossibilidade de reforma da decisão in pejus, ou seja, a partir do recurso interposto, a
Administração não poderá decidir com agravamento maior ao interesse do recorrente.

Nesse sentido é a posição de Egon Bockman Moreira (Processo administrativo, p. 337) ao verificar
que, na medida em que a peça recursal estabelece limites à cognição do órgão julgador, ele não
pode ampliar ex officio a matéria a ser conhecida no recurso, incluindo parcela da decisão que não
foi submetida à sua apreciação.

Adilson de Abreu Dallari e Sérgio Ferraz apontam fundamento constitucional para a impossibilidade
de revisão da decisão administrativa com agravamento ao recorrente, pois a ampla defesa
assegura à parte não seja surpreendida e possa rebater acusações, alegações, argumentos ou
interpretações como dialeticamente postos, para evitar sanções ou prejuízos. Agravar sua posição
sem contraditório, quando nem sequer houve recurso da parte contrária, é validar a restrita
defesa, e não a ampla defesa de que cuida a Constituição. E é, também, fazer letra morta dos
princípios da isonomia e da boa­fé (Processo administrativo, p. 155).

Lúcia Valle Figueiredo, abordando a questão partindo de um exemplo característico do
procedimento licitatório — a fase de habilitação dos licitantes —, não admite a possibilidade da
reformatio in pejus quando um dos licitantes recorre contra a habilitação de outro, e a
Administração, ao promover nova análise, verifica a necessidade de reformar a decisão anterior,
inabilitando inclusive o recorrente. Há, para a mestra, impropriedade na referência a reformatio in
pejus. O que ocorre, na verdade, é apenas e tão somente controle da legalidade, por implicar
nulidade do procedimento: caso assim não se procedesse, estaria a Administração agindo contra
legem (Curso de direito administrativo, 6. ed., p. 434).

Mesmo assim, exercendo o controle, o interessado deverá ser cientificado e ter acesso às razões
que levam a Administração a pretender reformar sua decisão, ainda que fundada em ilegalidade.
Após essa notificação e o efetivo exercício da ampla defesa e do contraditório, poderá haver a
decisão, no caso, prejudicial aos interesses do particular.

Desse modo, verifica­se que a Lei nº 9.784/99, subsidiariamente aplicável nos processos
licitatórios promovidos pela União, em seu art. 64, parágrafo único, torna possível a reformatio in
pejus, a partir de fundamento constitucional.

Portanto, no processo licitatório, interposto o recurso, aberto prazo para manifestação dos demais
licitantes, em havendo a possibilidade de reformar­se o posicionamento anterior com prejuízo ao
recorrente, é imperativo que a ele seja concedida a oportunidade para manifestação, com a
Administração indicando motivadamente sob quais aspectos estaria sujeita a revisão da decisão.

Diante da inobservância dessa orientação, ou seja, abrindo­se prazo para manifestação do
requerente e sobrevindo decisão impondo gravame a este, sem prévia notificação nem assegurado

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o contraditório, deverá ser declarada nula a decisão que determinou a reformatio in pejus.

E a possibilidade de que, na apreciação do recurso interposto, haja decisão reformatória para
melhor?

Odete Medauar afirma que a possibilidade de reformar para melhor, concedendo­se ao recorrente
mais do que solicitou, é amplamente admitida, não se registrando, então, conflito entre o aspecto
subjetivo e objetivo do recurso (Direito administrativo moderno, 7. ed., p. 411).

8.9 Invalidação da licitação

Como toda ação administrativa, a licitação é suscetível de invalidação, ou seja, a retirada do
mundo jurídico, quer da ótica da legalidade, quer mediante juízo de valor, de oportunidade e
conveniência.

8.9.1 Anulação

Decorre da verificação de existência de ilegalidade no procedimento, podendo vir a ser reconhecida
e declarada em qualquer fase e a qualquer tempo, tanto pela própria Administração, no exercício
da autotutela administrativa, como também pelo Judiciário, desde que devidamente provocado.

Pode incidir sobre ato, aproveitando­se os demais, desde que não estejam contaminados pela
nulidade reconhecida, e também não causem prejuízos aos participantes da licitação, justificando­
se tal possibilidade na incidência do princípio da economia processual.

Na hipótese de incidir sobre todo o procedimento, acarretará, como consequência, a nulidade do
contrato.

O ato declaratório de nulidade, na hipótese de reconhecimento pela própria Administração, deve
ser necessariamente justificado para demonstrar a ocorrência do motivo e a lisura do
procedimento, sem o que é nula tal declaração.

Tem efeito ex tunc, retroagindo às origens do ato anulado, pois ato nulo não gera direitos e
obrigações.

Os agentes da Administração com competência para promover a anulação são os seguintes: a
autoridade superior que autorizou; e a comissão quando da ocorrência no julgamento.

8.9.2 Revogação

Funda­se em um juízo privativo da Administração quanto à oportunidade e à conveniência,
realçando­se, assim, o caráter discricionário.

Diferentemente da anulação, não se revogam atos, pois estes são vinculados e, portanto, não estão
sujeitos a juízo de oportunidade e conveniência; revoga­se toda a licitação que apresenta em sua
origem uma certa discricionariedade.

Apresenta efeito ex nunc, ou seja, a partir da decisão revogatória, gerando a obrigação da
Administração de indenizar o particular quanto aos gastos efetuados.

Tal decisão deve ser amplamente motivada, sob pena de constituir­se em arbitrariedade e,

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consequentemente, ensejar a declaração de nulidade do ato revocatório no Judiciário.

Ressalte­se que a declaração de motivos que venham ensejar a revogação vincula a
Administração; portanto, o interessado que recorrer ao Judiciário e demonstrar a inocorrência
daqueles obterá a anulação do ato revocatório.

Levada a questão da motivação em atos revocatórios de processos licitatórios à apreciação do
Judiciário,28 veio a ser reiterado o mandamento legal, ou seja, a aplicação subsidiária da Lei nº
9.784/99 ao processo de licitação: em ação de anulação de ato jurídico: “Declaração de fracasso do
pregão após adjudicação do serviço licitado. Ausência de motivação razoável. Eventual revogação
de processo licitatório apenas pode ser realizada por razões de interesse público e de forma
motivada”.

A disposição legislativa e a conclusão não poderiam ser diferentes, pois a Lei de Licitações, nos
termos constitucionais, tem abrangência nacional, em relação às licitações promovidas pela União,
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, enquanto a Lei nº 9.784/99 regula o
processo administrativo apenas no âmbito da União, sendo inaplicável, portanto, aos demais entes
da Federação, os quais têm autonomia constitucional assegurada pelo art. 18 da Carta Magna.

1 STJ. REsp nº 254.115/SP, 1ª Turma. Rel. Min. Garcia Vieira. Julg. 20.6.2000. DJ, 14 ago. 2000.

2 TJDFT. Apelação Cível e Remessa de Ofício nº 19980110083000/DF, 2ª Turma Cível. Rel. Des.
Carmelita Brasil. DJU, 6 ago. 2003.

3 TJRN. AI nº 99.001551­3, 2ª Câmara Cível. Rel. Des. Rafael Cordeiro.

4 STJ. RMS nº 15.530/RS, 2ª Turma. Rel. Min. Eliana Calmon. Julg. 14.10.2003. DJ, 1º dez. 2003.

5 Cf. STJ: “Licitação. Decisão Administrativa que peca pelo excesso de formalismo” (MS nº
5.602/RS, 1ª Seção. Rel. Min. Adhemar Maciel. Julg. 9.9.1998. DJ, 1º dez. 2003); “Configura­se
excesso de exigência, especialmente por a tanto não pedir o edital, inabilitar concorrente porque
os administradores da licitante não assinaram em conjunto com os dos contadores o balanço da
empresa” (MS nº 5.779/DF, 1ª Seção. Rel. Min. José Delgado. Julg. 9.9.1998. DJ, 26 out. 1998);
“Desclassificação de Concorrente por não ter o seu dirigente posto sua assinatura no espaço
destinado a tanto, mas em outro, sem prejuízo da proposta. Legalidade” (MS nº 5.866/DF, 1ª
Seção. Rel. Min. Francisco Falcão. Julg. 24.10.2001. DJ, 10 mar. 2003).

6 STJ. MS nº 6.105/DF, 1ª Seção. Rel. Min. Garcia Vieira. Julg. 25.8.1999. DJ, 18 out. 1999.

7 STJ. REsp nº 287.727/CE, 1ª Turma. Rel. Min. Milton Luiz Pereira. Julg. 24.9.2002. DJ, 14 out.
2002.

8 STJ. MS nº 7.256/DF, Corte Especial. Rel. Min. Cesar Asfor Rocha. Julg. 10.4.2003. DJ, 12 ago.
2003.

9 STJ. MS nº 5.755/DF, 1ª Seção. Rel. Min. Demócrito Reinaldo. Julg. 9.9.1998. DJ, 3 nov. 1998.

10 TJMG. AC nº 000.351.016­1/00, 1ª Câmara Cível. Rel. Des. Orlando Carvalho. 
DOE, 29 ago.
2003.

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11 STJ. MS nº 5.606/DF, 1ª Seção. Rel. Min. José Delgado. Julg. 13.5.1998. DJ, 10 ago. 1998.

12 Boletim da Associação dos Advogados de São Paulo, 2203/1755. Julg. 19.3.2001.

13 TJRS. Ag. Petição nº 11.336. RDP, 14/240.

14 Boletim Informativo da Juruá, 306/026369.

15 STF. MS nº 25.888­MC, Decisão Monocrática. Rel. Min. Gilmar Mendes. Julg. 22.3.2006. DJ, 29
mar. 2006.

16 TRF1. Apelação Cível nº 1998.01.00.046758­4/MA, 3ª Turma Suplementar. Rel. Juiz Conv.
Evandro Reimão dos Reis. DJ, 31 jul. 2003.

17 TRF4. Apelação Cível nº 2001.04.01.062701­0/SC, 4ª Turma. Rel. Juiz Fed. Sérgio Renato
Tejada Garcia. Julg. 11.6.2003. DJ, 2 jul. 2003.

18 STF. ADI nº 927­MC/RS, Pleno. Julg. 3.11.1993. DJ, 11 nov. 1994.

19 STF. HC nº 86.198/PR, 1ª Turma. Rel. Min. Sepúlveda Pertence. Julg. 17.4.2007. DJ, 29 jun.
2007.

20 “Inexigibilidade de licitação caracterizada pela notória especialização dos profissionais
contratados, comprovada nos autos, aliada à confiança da administração por eles desfrutada.
Previsão legal” (STF. AP nº 348/SC, Pleno. Rel. Min. Eros Grau. Julg. 15.12.2006. 
DJ, 3 ago.
2007).

21 “O ato administrativo que autoriza a contratação direta (art. 17, §§2º e 4º, art. 24, inc. III e
seguintes, e art. 25 da Lei nº 8.666, de 1993) deve ser publicado na imprensa oficial, sendo
desnecessária a publicação do extrato contratual” (TCU. Orientação Normativa nº 33, de 13 de
dezembro de 2011).

22 Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão
determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:

I ­ para obras e serviços de engenharia:

a) convite – até R$150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais);

b) tomada de preços – até R$1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais);

c) concorrência – acima de R$1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais);

II ­ para compras e serviços não referidos no inciso anterior:

a) convite – até R$80.000,00 (oitenta mil reais);

b) tomada de preços – até R$650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil reais);

c) concorrência – acima de R$650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil reais).

23 STJ. RMS nº 1.207/PR, 2ª Turma. Rel. Min. José de Jesus Filho. Julg. 28.10.1992. 
DJ, 14 dez.

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1992.

24 STJ. MS nº 5.606/DF, 1ª Seção. Rel. Min. José Delgado. Julg. 13.5.1998. DJ, 10 ago. 1998.

25 TCE­SP. Processo TC nº 28552/026/96, Rel. Cons. Eduardo Bittencourt Carvalho. DOE, 26 out.
2001.

26 TJSP. Apelação nº 90.930­5/6, Rel. Des. Scarance Fernandes. DJ, 19 out. 1999.

27 TCE­SP. Processo TC nº 2339/026/02, Rel. Cons. Cláudio Ferraz de Alvarenga. DOE, 8 jan.
2002.

28 TJDFT. Agravo de Instrumento nº 20020020074169/2002­2, 3ª Turma Cível. Rel. Des. Vasquez
Cruxen. DOU, 5 nov. 2003.

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Direito Administrativo Didático 3. ed.
Belo Horizonte,  ano 2013,  n. 1,  maio 2013 

Capítulo 9

Contratos Administrativos

9.1 Considerações gerais e conceito

A atuação do Poder Público, visando atender o interesse público, dá­se basicamente por atos
administrativos, porém tal aspecto não é absoluto, necessitando, em muitas situações, contar com
a participação de pessoas alheias aos quadros da Administração, associando esforços para se
atingir a finalidade estatal.

Tal associação constitui­se , na verdade, em um negócio jurídico, dependente da concorrência de
vontades que convirjam para atender seu objeto, mas com interesses diversos entre as partes.

Para que tal situação se materialize, a Administração Pública utiliza­se de um instrumento
bastante comum do Direito Privado, qual seja, o ajuste de vontades entre as partes envolvidas,
com a assunção recíproca de obrigações visando determinado objeto, mediante a celebração de
contratos, os quais apresentam como características já salientadas o caráter bilateral e comutativo,
acrescendo­se, ainda, a onerosidade como regra, admitindo­se, em situações excepcionais, a
gratuidade.

Para sua constituição válida e regular, os contratos exigem agentes capazes, objeto lícito, forma
prescrita ou não vedada em lei, e a livre manifestação de vontade, sendo as partes tratadas com
igualdade.

Também pode ser ressaltado como característica, após sua celebração, o fato de constituir­se em
lei entre as partes, reafirmando o princípio romano pacta sunt servanda.

Impõe salientar que essa manifestação de vontade das partes em estipularem livremente
obrigações recíprocas, nos tempos atuais, tem sido flexibilizada ante vigorosa influência do Estado
no exercício da função legislativa, no sentido de assegurar justiça e equilíbrio no pacto, e que, no
caso brasileiro, encontra­se positivada no Código Civil, nos arts. 478 a 480.

Quando utilizado pela Administração, atuando nessa qualidade, ou seja, para atender a sua
finalidade pública, celebra com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, em geral o faz sob
o regime jurídico de Direito Público.

Assim, o contrato administrativo apresenta um traço de verticalidade, ou seja, uma das partes da
relação encontra­se em posição de superioridade quanto à outra, a partir de expressa autorização
legal, no caso, a Administração Pública em relação ao particular, amparada tal condição no
princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, constitui­se em espécie do gênero contrato, que se aperfeiçoa
com o assentimento da outra parte, o particular, que acolhe a oferta promovida pela Administração
Pública por meio do edital de licitação que o precede (Direito administrativo, 15. ed., p. 242).

Segundo Hely Lopes Meirelles, é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade,

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firma com o particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de
interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração (Direito administrativo
brasileiro, 29. ed., p. 208).

O art. 2º, parágrafo único, do Estatuto das Licitações considera contrato todo e qualquer ajuste
entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de
vontade para a formação de vínculo  e   a  estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a
denominação utilizada.

Apesar de convergente a atuação para atingir o objeto pactuado, os partícipes têm interesses
antagônicos, ou seja, o particular objetiva o lucro e o Poder Público busca satisfazer as
necessidades coletivas.

Há possibilidade de celebração de acordos de vontade que não configurarão contrato
administrativo, e são aqueles em que não há interesses diversos e contrapostos, mas, sim,
convergentes, visando atingir um mesmo objetivo, citando­se como exemplo os convênios entre
entes e entidades da Administração.

Note­se que, dos contratos firmados pela Administração, nem todos têm natureza exclusivamente
administrativa, existindo exceções no tocante à incidência plena das regras de Direito Público que
outorgam prerrogativas à Administração.

Alguns desses contratos se submetem a regras de Direito Privado, portanto, inexiste o traço de
verticalidade predominante nos contratos administrativos.

Esses instrumentos contratuais encontram­se expressamente previstos no art. 62, §3º, incisos I e
II, mesmo que regidos a priori pelo Direito Privado, há a figura da Administração buscando atingir
a finalidade pública, e, com isso, alguns preceitos e normas de Direito Público são de obrigatória
observância, inclusive no que tange ao procedimento prévio de licitação ou mesmo de dispensa ou
de inexigibilidade.

Assim, oportuna a afirmação de Roberto Ribeiro Bazilli, para quem os contratos celebrados pela
Administração são contratos administrativos mais ou menos afetados pelas normas de Direito
P ú b l i c o ,   a i n d a   q u e   m e r a s   r e g r a s   a d m i n i s t r a t i v a s   d e   c a r á t e r   p r o c e d i m e n t a l   (Contratos
administrativos, p. 22).

9.2 Legislação incidente

O art. 22, XXVII, da Constituição Federal reserva à União competência para legislar sobre aspectos
gerais de licitação e contratos administrativos

A partir desta, foi editada legislação ordinária, a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, em cujo
art. 54 há expresso tratamento em relação aos contratos administrativos, tendo sido alterada pelas
leis nº 8.883/94, nº 8.987/95, nº 9.074/95, nº 9.648/98, nº 9.854/99 e nº 11.445/2007.

Nos termos do parágrafo único do art. 1º da Lei nº 8.666/93, submetem­se às suas disposições os
órgãos da Administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as
sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela
União, por Estados, Distrito Federal e Municípios.

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Em atendimento ao art. 117 do Estatuto das Licitações, as contratações realizadas pelos Poderes
Legislativo e Judiciário, nas três esferas administrativas, também são realizadas por contratos
administrativos.

Apesar do diploma legal específico regente dos contratos administrativos, como já ressaltado, é
imprescindível alertar que, ante a condição de espécie do gênero contrato, subsidiariamente,
aplicam­se aos contratos administrativos as normas de Direito Privado. Essas regras subsidiárias
são aplicáveis apenas na hipótese de não haver previsão específica no Estatuto das Licitações,
conforme seu art. 54.

9.3 Características dos contratos administrativos

Como já ressaltado, constituem espécie do gênero contrato e, consequentemente, submetem­se às
regras relativas à teoria geral dos contratos.

Contratos Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito administrativo, 15. ed., p. 249) e Odete Medauar
(Direito administrativo moderno, 5. ed., p. 271), remetendo ao art. 62 da Lei nº 8.666/93,
concluem haver a publicização dos contratos em geral ante a consagração, pelo Código Civil, dos
princípios da boa­fé e da probidade em relação aos contratos.

Nessa linha, é de se reconhecer a publicização dos contratos regidos pelo Código Civil, em seu art.
422, o qual estabelece: “Os contratantes são obrigados a guardar, assim na conclusão do contrato,
como em sua execução, os princípios de probidade e boa­fé”.

Referindo­se a esse dispositivo, Carlos Pinto Coelho Motta ressalta: “A doutrina do direito
administrativo há muito explicita tais princípios, no que agora é prosseguida pelo novo Código
Civil, em um dos vários exemplos de intercomplementariedade e efetiva influência do campo
publicista sobre as normas civilistas, que ora examinamos” (Aplicação do Código Civil às licitações
e contratos, p. 126).

O Código Civil avançou ainda mais na publicização, condicionando, no art. 421, a liberdade de
contratar “em razão e nos limites da função social do contrato”.

No momento em que esta deixa de ocorrer, a liberdade de contratar não se mantém, por não estar
cumprindo a sua função e, portanto, assiste­se à mácula inapelável do ajuste.

Feitas essas considerações a partir do Código Civil, nos contratos administrativos, a interpretação
das cláusulas contratuais deverá ser a que melhor atenda à função social, ou seja, a exegese
sempre buscando assegurar e garantir o interesse da sociedade.

Jessé Torres Pereira Junior, amparando sua conclusão em Miguel Reale, afirma que, “ao invés de
se assistir à privatização do regime jurídico dos contratos administrativos — que a alguns parecia,
talvez, ainda pareça, o ovo de Colombo das contratações do Estado, o NCC aproxima da ordem
pública o regime jurídico dos contratos em geral” (Notas acerca das repercussões do novo Código
Civil sobre os contratos administrativos. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, v. 3, n.
29, p. 3720).

Mesmo com o conceito legal estabelecido no art. 2º da Lei nº 8.666/93, cumpre ressaltar a lição do
mestre Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 29 ed., p. 2086), para quem “o

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contrato administrativo é sempre consensual e, em regra, formal, oneroso, comutativo e realizado
intuitu personae”.

A despeito dessas características comuns a todos os contratos, impõe observar que, ante a
presença da Administração como um dos polos do contrato, na busca de atendimento ao interesse
público, torna­se imprescindível elencar aspectos no tocante a uma relação de Direito Público que
são verificáveis nos contratos administrativos.

9.3.1 Presença da Administração enquanto poder público

Há a presença estatal revestida do manto protetor que o Direito estabelece ao interesse público,
outorgando­lhe tratamento diferenciado, a partir da supremacia do interesse público sobre o
interesse privado.

Saliente­se que o próprio Estatuto das Licitações estabelece situações em que há celebração de
contratos administrativos entre pessoa jurídica de Direito Público interno e órgãos ou entidades da
Administração, como se observa nos incisos VII e XVI, ambos do art. 24 da Lei nº 8.666/93.

Apesar de ofertado pela Administração através de licitação, não o transforma em ato
administrativo, eis que para aperfeiçoar­se necessita da concordância do particular, que se dá a
partir do momento em que este participa da licitação.

Apesar do traço de verticalidade na relação, não é possível constranger o particular a celebrar o
contrato, assegurando­se a autonomia da sua vontade para formalizar ou não o ajuste com a
Administração.

Tratando desse aspecto, Lúcia Valle Figueiredo afirma que “se a Administração Pública quiser
contratar obras, serviços, se quiser a colaboração do particular terá de, certamente, fazer com que
o particular se interesse por aquela determinada licitação, e livremente contrate, caso seja o
vencedor” (Curso de direito administrativo, 6. ed., p. 498).

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, resumindo, afirma que “existe uma oferta feita, em geral, por meio
do edital de licitação, a toda coletividade; dentre os interessados que a aceitam e fazem sua
proposta (referente ao equilíbrio econômico do contrato), a Administração seleciona a que
apresenta as condições mais convenientes para a celebração do ajuste. Forma­se, assim, a vontade
contratual unitária” (Direito administrativo, 15. ed., p. 244).

9.3.2 Finalidade pública

Decorre da essência do Estado, ou seja, se este é constituído para perquirir o bem comum, os
ajustes celebrados por ele devem buscar atender o interesse público, sob pena de configurarem
desvio de finalidade.

A busca do atendimento ao interesse público pela Administração dá­se por atos ou mesmo fatos
administrativos, quando o faz diretamente. Também pode dar­se com a contratação de terceiros
para a realização da atividade que atenda a finalidade da Administração.

Retornando ao tema já abordado na seção 9.3 deste capítulo — quanto à publicização dos contratos
em geral —, há de se notar outro grande avanço do Direito Privado promovido pelo Código Civil,
art. 421, que assim estabelece: “A liberdade de contratar será exercida em razão e nos limites da

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função social do contrato”.

Vê­se aqui a reafirmação de constatação já realizada: a manifestação de vontade entre as partes,
bastante livre sob a égide do Código Civil de 1916, caracterizado pelo individualismo, agora passa
a contar com um instrumento limitador relevante, a função social do contrato.

Vale ceder às considerações relevantes de Carlos Pinto Coelho Motta, quem se refere a esta
condição dos contratos em geral constatando “um verdadeiro paradoxo: com uma objetiva restrição
à liberdade de contratar, culmina uma expansão de sentido, propondo aos contratos um âmbito
maior de alcance e significado e corporificando, propriamente, um princípio ético” (Aplicação do
Código Civil às licitações e contratos, p. 125).

9.3.3 Procedimento legal

A licitação, como já assentado, constitui antecedente necessário e obrigatório para a celebração de
contratos pela Administração Pública, tanto direta como indireta.

Esta parte funda­se no tratamento isonômico que o Poder Público deve assegurar aos
administrados, como também em que sua atuação deve atender aos princípios da moralidade e da
impessoalidade, entre outros tantos princípios relevantes.

Visando a estrita observância de tais princípios, o art. 62 da Lei de Licitações, em seu §1º, impõe
que a minuta do futuro contrato deva integrar o edital de licitação como anexo obrigatório.

Segundo o Estatuto de Licitações, duas são as espécies de cláusulas dos contratos administrativos:
as previstas no art. 55, necessárias, também chamadas obrigatórias; e as contidas no art. 58, as
exorbitantes.

Assim, ante a sua natureza, não admitem discussão e eventual exclusão, visando atender o
interesse do futuro contratado.

Todas as condições da contratação devem estar previstas no contrato, dentre elas: a descrição do
objeto, forma de execução, prazo de entrega e de pagamento, data­base, índices de reajustes,
critérios de atualização monetária, eventuais penalidades e procedimento de fiscalização.

Os aspectos orçamentários são relevantes nas contratações em dois momentos:

a) Antes da celebração – Ante previsão expressa da Lei de Responsabilidade Fiscal, nos artigos 15,
16 e 17, é exigida a estimativa do impacto econômico da medida, como também a expressa
declaração, do ordenador da despesa, de que há suporte orçamentário para a nova despesa;

b) Entre as cláusulas necessárias, a prevista (art. 55, V, da Lei nº 8.666/93) exige que seja
expressa a dotação orçamentária que suportará a despesa dele decorrente.

Ante o art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal, a inobservância do procedimento torna a despesa
irregular e ilegal, o que tem graves consequências no âmbito penal, pois ordenar despesa não
autorizada por lei configura a conduta tipificada no art. 359­D do Código Penal, que sujeita o
agente a pena de reclusão de um a quatro anos.

O art. 61, parágrafo único, da Lei de Licitações impõe como condição de eficácia do contrato

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administrativo que seu extrato, ou seja, seu resumo seja publicado na imprensa oficial, como
também todos os aditamentos do instrumento original.

9.3.4 Natureza de contrato de adesão

Pelo art. 62, §1º, da Lei nº 8.666/93, que exige a minuta do contrato como anexo obrigatório do
edital da licitação, verifica­se que inexiste discussão de cláusulas contratuais entre a Administração
e o particular.1

Então, ao vencedor do processo licitatório cabe tão somente firmar o contrato com a
Administração, vedada a discussão de cláusulas contratuais, sob pena de infringir­se frontalmente
os princípios da isonomia, da moralidade e da impessoalidade.

Sendo a proposta técnica e o preço ofertados pelo licitante interessado, somente nesses dois
aspectos têm­se a manifestação do particular na celebração do contrato.

As demais cláusulas do futuro ajuste são inalteráveis ante o princípio da vinculação ao edital,
conforme ressaltado no Capítulo 8, subseção 8.3.2.5.

Diante de tais constatações, Carlos Pinto Coelho Motta aponta, como consequência dessa natureza
de contrato de adesão, que “a interpretação favorável ao aderente encontra boa referência no art.
47 da Lei nº 8.078/99, o Código de Defesa do Consumidor” (Aplicação do Código Civil às licitações
e contratos, p. 134).

Mesmo nas contratações diretas, não há sua descaracterização, conforme Maria Sylvia Zanella Di
Pietro, pois “mesmo quando o contrato não é precedido de licitação, é a Administração que
estabelece, previamente, as cláusulas contratuais, vinculada que está às leis, regulamentos e ao
princípio da indisponibilidade do interesse público” (Direito administrativo, 15. ed., p. 255).

9.3.5 Natureza intuitu personae ou personalíssima

Decorre da autorização contida no art. 37, XXI, da Carta, admitindo exigências de qualificação
técnica e econômica, indispensáveis à garantia do cumprimento do contrato.

Dessa forma, após a fase de habilitação preliminar, em que se constatam as condições das
empresas, e escolhida a melhor proposta nos termos do critério de julgamento, fica a
Administração impedida de substituir o contratado, mesmo a pedido deste.

Esta é a posição doutrinária em relação aos contratos administrativos. Porém, ante expressa
previsão legal, a condição personalíssima é excepcionada, eis que é admitida cessão parcial ou total
do contrato, desde que haja previsão no edital de licitação, nos termos do que dispõem os artigos
72 c/c 78, VI, da Lei de Licitações e, ainda, a Administração concorde com a modificação.

9.3.6 Restrição para incidência da “exceção do contrato não cumprido”

Apesar da incidência da teoria geral dos contratos, um de seus principais aspectos tem sua
incidência limitada em relação aos contratos administrativos. Contratos administrativos.

Trata­se da denominada “exceção do contrato não cumprido”, prevista no art. 476 do Código Civil,
estabelecendo que, “nos contratos bilaterais, nenhum dos contratantes, antes de cumprida sua

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obrigação, pode exigir o implemento da do outro”.

Tal dispositivo, nos contratos submetidos a regras de Direito Privado, autoriza a interrupção do
serviço, da obra ou do fornecimento por culpa do contratante, inclusive por atraso nos
pagamentos.

No art. 58, caput, da Lei de Licitações, há previsão do princípio da continuidade da prestação dos
serviços públicos, tratado no Capítulo 4, subseção 4.2.11, princípio que impõe condições
limitadoras à arguição da exceção do contrato não cumprido pelo contratado.

A doutrina vem trabalhando no sentido de atenuar essa vedação ante as injustiças e ofensas a
direitos perpetrados pela Administração contratante.

Odete Medauar posiciona­se observando que, se à Administração cabe a proteção ao interesse
público, impõe­se a ela providência para que o contrato seja bem executado; e, também, o
descumprimento pela Administração pode inviabilizar a execução do contrato por falta de condições
materiais e técnicas ou por arruinar o contratado (Direito administrativo moderno, 5. ed., p. 257).

Nesse sentido, o legislador estabeleceu período máximo de atraso de pagamentos a ser suportado
pelo contratado, ou seja, o atraso máximo de pagamentos será de até 90 dias, nos termos do
disposto no art. 78, XV, da Lei nº 8.666/93.

9.3.7 Cláusulas exorbitantes

Ressaltam a natureza publicista dos contratos firmados pela Administração Pública, reafirmando a
supremacia do interesse público sobre o interesse privado.

Na hipótese de serem inseridas em contratos submetidos apenas ao regime de Direito Privado,
serão consideradas ilícitas, pois contrariam frontalmente o tratamento isonômico exigível nestes.

Apesar da oferta de tratamento diferenciado a uma das partes, no caso, à Administração, a simples
existência dessas cláusulas não subtrai dos contratos o caráter comutativo, ou seja, as partes
assumem encargos e vantagens para ambas.

É importante observar que há, inclusive, exigência prévia, ou seja, antes mesmo da assinatura do
contrato, é exigível a prestação de garantia pelo contratado, objetivando assegurar o cumprimento
do contrato.

Ante sua natureza, exige­se que sejam expressamente previstas em lei. Nesse sentido, a Lei nº
8.666/93 concede prerrogativas à Administração em pelo menos cinco artigos, a saber:

a) Art. 56 – Exigência de garantia nas contratações;

b) Art. 58, incisos I a V – Estabelecem a modificação unilateral do contrato; de extinção unilateral;
de fiscalização; e de aplicação de sanções;

c) Art. 80, incisos I e II – Assunção do objeto do contrato e de ocupação provisória de bens e de
pessoal vinculados ao objeto do contrato;

d) Art. 80, inciso IV – Estabelece a retenção de créditos do contratado; e

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e) Artigos 86 e 87 – Previsão a aplicação de penalidades por atraso ou inexecução pelo contratado.

Quanto a esse aspecto de expressa previsão legal, Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que
“quando a Administração celebra contratos administrativos, as cláusulas exorbitantes existem
implicitamente, ainda que não expressamente previstas; elas são indispensáveis para assegurar a
posição de supremacia do Poder Público sobre o contratado e a prevalência do interesse público
sobre o particular” (Direito administrativo, 15. ed., p. 246).

Assim, vale verificar as principais cláusulas exorbitantes.

9.3.7.1 Exigência de garantia

Prevista no art. 56, §1º, da Lei de Licitações, visa assegurar que seja cumprido o contrato a ser
celebrado, sendo três suas modalidades de prestação: caução em dinheiro ou títulos da dívida
pública, seguro garantia e fiança bancária, assegurado o direito de opção ao futuro contratado.

Limitando eventuais abusos da Administração, o valor máximo de garantia é de até 5% do valor do
contrato. Excepcionalmente, nas contratações de grande vulto, a garantia poderá chegar a 10% do
valor do contrato.

A Lei nº 10.973/2004, em relação aos títulos da dívida pública, enquanto modo de garantia de
execução contratual, estabeleceu forma escritural, com registro e custódia autorizados pelo Banco
Central, e avaliados nos termos fixados pelo Ministério da Fazenda.

A clareza do texto legislativo não enseja grandes questionamentos. Impõe ressaltar que o prazo de
garantia contratual deverá coincidir com o prazo da execução do objeto do contrato.

Ao final do contrato, quando exigida garantia, ela é devolvida ao contratado, e em caso de rescisão
com atribuição de responsabilidade a este, poderá haver retenção total ou parcial da garantia, a
título de ressarcimento à Administração por prejuízos causados.2

9.3.7.2 Alteração unilateral do contrato

Encontra­se autorizada no art. 58, I, e no art. 65, I, a  e  b, ambos do Estatuto das Licitações,
sempre vinculada tal medida, por parte da Administração, à obrigação de adequar­se o
cumprimento do contrato às necessidades do interesse público.

Assim, não há imutabilidade do contrato administrativo, pois se estaria subordinando o interesse
público ao privado, o que contraria frontalmente a própria essência da Administração Pública, que
atua única e exclusivamente para atender ao interesse coletivo, contando para isso com
prerrogativas outorgadas pelo Direito em favor deste.

Assiste­se, então, à substituição do princípio contratual do pacta sunt servanda pela possibilidade
de modificação, o jus variandi, conforme as exigências do interesse público, consagrando a lição de
Hely Lopes Meirelles, para quem “é a variação do interesse público que autoriza a alteração do
contrato e até mesmo sua extinção, nos casos extremos” (Direito administrativo brasileiro, 29. ed.,
p. 211).

Constitui­se em prerrogativa inerente à própria existência da Administração Pública, que tem como
finalidade buscar o interesse público.

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É irrenunciável pela Administração, pois se constitui em preceito de ordem pública, podendo ser
realizada mesmo sem cláusula que a preveja. Nesse sentido manifesta­se Lúcia Valle Figueiredo
(Curso de direito administrativo, 6. ed., p. 499) reconhecendo à Administração tal possibilidade,
colocando­a como dever­poder.

O art. 65, I, da Lei de Licitações impõe se precedam as alterações pelas justificativas necessárias,
isto é, que se atenda o princípio da motivação, e que, para obras, sejam decorrentes de alteração
do projeto; nos demais casos, com ampla demonstração da necessidade do acréscimo ou da
diminuição determinados pela Administração.

A alteração do projeto é denominada, por parte da doutrina, como qualitativa, e deve decorrer da
necessidade de modificação que vise promover a adequação da obra à finalidade perquirida pela
Administração.

As modificações não podem descaracterizar o objeto inicialmente licitado, mas tão somente
promover sua adaptação, visando adequá­lo às necessidades verificadas pela Administração
durante a execução da obra.

Sendo constatada a necessidade de promover adaptação de grande monta, que promova a
descaracterização completa do objeto, nada mais restará à Administração senão a rescisão do
contrato e a realização de nova licitação, agora com novo projeto.

As supressões e/ou acréscimos de compras, serviços e obras estão limitados a até 25%, e para
reformas esse limite máximo atinge até 50%, ambos tendo por base o valor do contrato
devidamente atualizado, nos termos do art. 65, §1º, da Lei de Licitações.

Assim, ante expressa previsão legal, constitui­se preceito de ordem pública, mesmo não integrando
o contrato, e tal preceito poderá ser invocado pela Administração, sendo cogente a observância
pelo particular.

Mas é imprescindível a ressalva de Celso Antônio Bandeira de Mello estabelecendo limitação para o
exercício dessa prerrogativa outorgada ao agente público, pois “não significa, entretanto, total e
ilimitada liberdade para a Administração modificar o projeto ou suas especificações, sob pena de
burla ao instituto da licitação” (Curso de direito administrativo, 17. ed., p. 580).

E continua o mestre ressaltando que “modificações só se justificam perante circunstâncias
específicas verificáveis em casos concretos, quando eventos supervenientes, fatores invulgares,
anômalos, desconcertantes de sua previsão inicial, vêm a tornar inalcançável o bom cumprimento
do escopo que o animara, sua razão de ser, seu ‘sentido’, a menos que para satisfatório
atendimento do interesse público, se lhe promovam alterações” (Curso de direito administrativo,
17. ed., p. 580).

Neste sentido já decidiu o Superior Tribunal de Justiça, sem negar que a Administração pode
promover a modificação do contrato administrativo, entendeu, lastreada em precedente, que, sem
a prévia consulta ao contratante, essa alteração desvantajosa não se mostra razoável ou
compatível com os postulados da ampla defesa e boa­fé, sobretudo quando a modificação acarrete
prejuízo ao particular e haja a previsão de prévio acordo entre as partes em razão do instrumento
utilizado.3

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Ao particular, é vedada a recusa nesses acréscimos ou reduções, sob pena de subordinação do
interesse público ao interesse do contratado, portanto, ao interesse privado.4

No entanto, assegura­se ao contratado o direito à manutenção do equilíbrio financeiro do ajuste,
ante o que dispõe o art. 65, II, d, e §1º, da Lei de Licitações, ou seja, o acréscimo pecuniário em
razão da elevação dos ônus impostos unilateralmente ao contratado.

Por derradeiro, em havendo redução unilateral das quantidades contratualmente estabelecidas,
desde que nos limites legais, e o contratado já houver realizado a aquisição dos bens ou produtos e
posto no local dos trabalhos, caberá à Administração promover o pagamento ao contratado,
atualizado monetariamente se for o caso, nos termos do que dispõe o art. 65, §4º, da Lei nº
8.666/93.

9.3.7.3 Manutenção do equilíbrio financeiro

Visa assegurar a equação econômico­financeira estabelecida entre as partes, Administração Pública
e contratado, com base na proposta vencedora da licitação formulada por este, promovendo a
manutenção do equilíbrio entre os encargos necessários para a execução contratual e a
remuneração dos serviços, obras ou fornecimento.

A não observância do equilíbrio poderá provocar enriquecimento sem causa à Administração, não
sendo lícito a esta violar a equação financeira inicialmente estabelecida.

Tal situação, para Celso Antônio Bandeira de Mello, tem amparo constitucional, mais precisamente
no art. 5º, XXXVI, segundo o qual “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito
e a coisa julgada. A equação econômico­financeira contratual é um direito adquirido do contratado,
de tal sorte que normas a ele sucessivas não poderiam afetá­lo” (Curso de direito administrativo,
17. ed., p. 593).

Ante a extrema dificuldade que temos em dar cumprimento a mandamentos constitucionais, o
tema recebe tratamento em dois dispositivos do Estatuto das Licitações, nos artigos 58, §1º, e 65,
I, d.

A possibilidade de reequilibrar o ajuste encontra tratamento em dois dispositivos do art. 65 do
Estatuto das Licitações, a saber:

a )   N o   i n c i s o   I I ,  d – Mediante ampla justificativa, fica autorizada a alteração dos valores
contratuais, para restabelecimento do pactuado inicialmente entre encargos do contratado e a
retribuição da Administração para a justa remuneração do objeto contratual, na hipótese de
superveniência de fatos imprevisíveis;

b) No §5º – Também é possível a alteração contratual ante a criação, alteração ou supressão de
encargos legais e que tenham ocorrido após a apresentação da proposta e que, comprovadamente,
repercutam nos preços pactuados.5

Essas situações devem ser requeridas e devidamente motivadas e comprovadas pelo contratado
com a Administração, por meio da apreciação, por seus órgãos técnicos, da veracidade das
alegações, para dar­se o reajuste tendente a restabelecer o equilíbrio econômico­financeiro ao
pactuado por ocasião da licitação.

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As possibilidades de desequilíbrio da equação financeira do ajuste podem ser previsíveis, ou não.

Entre as previsíveis, pode­se elencar: os dissídios coletivos de categorias profissionais, a variação
de preços de materiais e os insumos necessários à concretização do objeto do contrato, entre
outras. Portanto, passíveis de previsão, poderá e deverá a Administração expressamente fazer
prever na minuta de contrato, anexa ao edital de licitação, a chamada cláusula de reajuste. Esta,
prevista no art. 40, XI, da Lei de Licitações, objetiva apenas a manutenção do valor do custo da
execução do objeto, não importando elevação do preço e, consequentemente, ganho do
contratado.6

O reajuste dos valores contratuais tem aplicação anual, portanto, apenas aplicável aos contratos
cuja vigência seja superior a 12 meses, tendo como termo inicial a data da apresentação da
proposta na licitação.

Quanto à formalização do reajuste, é desnecessária a formalização de aditamento ao contrato
inicial, bastando que a Administração promova o chamado apostilamento do reajuste, conforme o
art. 65, §8º, da Lei nº 8.666/93.

Já as situações imprevisíveis, consequentemente, não integrantes do instrumento firmado entre as
partes, também admitem a possibilidade de promover­se ajustes para a manutenção do equilíbrio
econômico­financeiro do contrato.7

Celso Antônio Bandeira de Mello, com base na teoria da imprevisão, reconhece que o contratado
“faz jus à plena restauração do equilíbrio contratual caso ocorra superveniência de eventos
imprevistos de ordem econômica ou que surtem efeitos de natureza econômica, alheios à ação das
partes, que repercutam de maneira seriamente gravosa sobre o equilíbrio do contrato” (Curso de
direito administrativo, 17. ed., p. 591).

Por derradeiro, impõe salientar que as cláusulas econômico­financeiras dos contratos
administrativos não poderão sofrer alteração unilateral, sendo necessária, para sua ocorrência, a
expressa anuência do contratado.

9.3.7.4 Fiscalização pela Administração

Trata­se da possibilidade de controle dos contratos deferida à Administração, que pode
supervisionar, fiscalizando e intervindo durante sua execução, sempre visando o atendimento ao
interesse público.

Há previsão no art. 58, III, da Lei de Licitações, como decorrência natural do ajuste, cabendo à
Administração Pública promover a permanente fiscalização da execução contratual, visando
assegurar o exato cumprimento das obrigações assumidas pela contratada.

Ante a previsão legal, mesmo não integrando o contrato, tem incidência cogente em todos os
contratos celebrados pela Administração.

Luiz Gustavo Rocha Oliveira e Fernando Antônio Santiago Júnior apontam como objeto de
fiscalização dos contratos administrativos “a verificação do material e do trabalho, realização de
testes, provas de carga, exames de qualidade e demais avaliações que garantam a perfeita
execução do objeto do contrato” (Licitações e contratos administrativos para empresas privadas:

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como participar de procedimentos licitatórios e gerenciar contratos administrativos, p. 119).

O art. 67 da Lei nº 8.666/93 indica os atos passíveis de prática durante a fiscalização, impondo
que o representante da Administração deve ser previamente designado para tal finalidade; haja
registro próprio com as ocorrências relativas à execução do contrato; determinações relativas à
regularização das faltas e/ou defeitos verificados; e representação aos superiores hierárquicos
relativamente a medidas que desbordem sua posição na escala de competência.

A ocorrência de infração contratual sujeita o contratado ao exercício do poder disciplinar, com
imposição de penalidade pela Administração Pública, a partir do contido nos artigos 86 e 87, I a IV,
da Lei de Licitações, ou seja: advertência; multa; suspensão temporária de participação em
licitação e impedimento de contratar com a Administração por prazo não superior a dois anos, com
abrangência apenas no âmbito da Administração, ente ou entidade que aplicou a penalidade; e,
ainda, declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração.

Essa última apresenta abrangência mais ampla, impedindo o punido de participar de licitações em
quaisquer órgãos da Administração direta, indireta em todos os Municípios, Estados e da própria
União.

A imposição dessas penalidades tem caráter discricionário — portanto, elas só podem ser aplicadas
se guardarem razoabilidade em relação à gravidade do fato praticado pelo contratado.

Não se dispensa a observância do devido processo legal e da ampla defesa e do contraditório,
reafirmados no art. 87, caput, da Lei de Licitações.

Já há vozes no sentido de restringir essa discricionariedade do administrador, por contrariar os
mais basilares princípios do Estado Democrático de Direito, apesar dos instrumentos
disponibilizados enquanto limitadores da discricionariedade administrativa.

Entre esses estudiosos, note­se Maria Fernanda Pires de Carvalho Pereira que pugna pela
necessidade de previsão clara e específica da aplicação das penalidades no âmbito administrativo
na execução contratual (Da extensão da declaração de inidoneidade a todos os contratos havidos
com a Administração Pública. In: FORTINI; PEREIRA; CAMARÃO.  Licitações e contratos: aspectos
relevantes, 2. ed., p. 35).

Essa posição começa a ganhar maior consistência a partir de decisões de nossas Cortes, em relação
as a sanções mais gravosas — suspensão e declaração de inidoneidade — que tem tido sua
abrangência ampliada para toda Administração Pública nos seus três níveis. Este entendimento
jurisprudencial funda­se no argumento de que a Administração é una, sendo descentralizadas
apenas suas funções, para melhor atender o bem comum e, portanto, a vedação de participação
em licitações não pode ficar restrita a um único órgão do Poder Público.8

9.3.7.5 Rescisão unilateral

Também chamada de rescisão administrativa, com a sua previsão autorizada no art. 78, I a XII, da
Lei de Licitações, ocorrendo inadimplência do contratado, razões de interesse público amplamente
demonstradas e justificadas e, ainda, ante caso fortuito, segundo o inciso XVII do referido artigo.
Considerações mais amplas e aprofundadas são manifestadas na seção 9.9 deste capítulo, que trata
das rescisões em geral dos contratos administrativos.

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9.3.7.6 Retomada do objeto

A partir da rescisão unilateral pela Administração tratada no item anterior, como consequência
constata­se outra prerrogativa outorgada à Administração pelo art. 80, I, do Estatuto das
Licitações: a assunção imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se encontrar,
mediante ato próprio da Administração.

Além da retomada do objeto, o texto legal vai mais adiante, estabelecendo, ainda no inciso II do
mesmo artigo, que à Administração é deferida a possibilidade de ocupação e utilização do local, de
instalações e equipamentos, material e pessoal empregados na execução do contrato, necessários à
continuidade da atividade objeto do contrato, encontrando­se esta assegura ao partir do art. 58, V,
da Lei nº 8.666/93.

Verifica­se, portanto, que a Administração Pública, logo após a rescisão do contrato
unilateralmente, retoma o objeto do contrato e pode valer­se, também mediante ato devidamente
motivado, de equipamentos, bens e instalações utilizados pelo contratado a fim de assegurar o
atendimento ao interesse público.

Esta situação de utilização provisória dos bens e de pessoal do antigo contratado justifica­se pelo
princípio da continuidade da prestação do serviço público em situações em que a eventual
paralisação dos serviços afete necessidades essenciais da sociedade, como saúde, segurança,
transporte público, educação, entre outros.

Impõe­se observar que, no que tange a esses últimos aspectos, ou seja, a utilização de
equipamentos, pessoal, entre outros meios, cabe à Administração promover o devido e necessário
ressarcimento, mediante avaliação, assegurando que não haja locupletamento do Poder Público à
custa do antigo contratado.

Trata­se novamente da consagração, no texto legislativo, da auto­executoriedade de que dispõem
alguns atos administrativos, com base no princípio da supremacia do interesse público sobre o
interesse privado, como também no princípio da continuidade dos serviços públicos.

Por derradeiro, no tocante a essa ocupação temporária, é de se salientar que o eventual direito a
indenização pela utilização dos bens, equipamentos e pessoal não exime nem mesmo elide do
antigo contratado a obrigação do pagamento de multas eventualmente impostas pela
Administração e demais penalidades decorrentes do inadimplemento da relação contratual.

9.3.7.7 Retenção de créditos

Essa prerrogativa encontra­se assegurada à Administração no art. 80, IV, da Lei nº 8.666/93: na
hipótese de rescisão unilateral do contrato administrativo, poderá a Administração promover a
retenção de créditos decorrentes de prejuízos causados pelo contratado.

Poder­se­ia questionar tal possibilidade a partir da necessidade de prestação de garantia pelo
contratado antes mesmo da celebração do contrato, conforme já observado na subseção 9.3.7.1
deste capítulo.

Essa previsão legal visa assegurar o interesse público nas situações em que, extinto o contrato
administrativo, os danos e prejuízo causados pelo contratado tenham sido superiores ao valor da

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garantia prestada inicialmente, e para tanto, em havendo créditos em favor do contratado, poderá
a Administração promover a retenção de valores até o limite efetivo dos danos causados restando
assim demonstrado o atributo da auto­executoriedade dos atos administrativos, tratado na
subseção 6.6.3 do Capítulo 6.

Tratando dessa possibilidade deferida à Administração, Maria Sylvia Zanella Di Pietro constata
constituir­se ela em “decisões executórias do poder público, que independem de título fornecido
pelo Poder Judiciário. Somente se não forem suficientes os valores recebidos, é que a
Administração irá a juízo, caso o interessado não pague voluntariamente” (Direito administrativo,
15. ed., p. 260).

Ressalte­se que retenções excessivas, que ultrapassem esse limite legalmente estabelecido,
constituem­se em ação arbitrária da Administração, ensejando a sua responsabilização e também
do agente causador, ante o disposto no art. 37, §6º, da Constituição Federal.

9.3.7.8 Anulação

Em razão da necessidade de estrita observância ao princípio da legalidade como instrumento
norteador das ações administrativas, incumbe à própria Administração verificar e zelar o seu
cumprimento.

Como decorrência desse aspecto, conforme já ressaltado no Capítulo 5, subseção 5.5.2, é deferido
à Administração Pública o poder de autotutela administrativa, como instrumento que permite
atuação administrativa no sentido de afastar eventuais ilegalidades dos atos e ações da
Administração.

Com base nesse importante instrumento assecuratório da legalidade, o legislador, ao editar a Lei
n º   8 . 6 6 6 / 9 3 ,   i n s c r e v e u   n o   a r t .   5 9 ,  caput, a possibilidade da anulação dos contratos
administrativos, estabelecendo efeito retroativo, impedindo os efeitos jurídicos do ajuste, além de
desconstituir os já produzidos.

O exercício dessa prerrogativa deferida à Administração implica a necessidade de estrita
observância ao princípio constitucional da ampla defesa e do contraditório, inscrito no art. 5º, LV,
da Constituição Federal.

Após a manifestação do contratado, cabe à Administração decidir sobre a situação. Em havendo
reconhecimento da ilegalidade e, portanto, com a edição do ato declaratório de nulidade, há que se
verificar dois aspectos extremamente relevantes:

a) Se houve execução total ou parcial do objeto do contrato – Em caso positivo, o próprio texto
legislativo, art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, estabelece o dever da Administração de
indenizar o contratado;

b) Se a ilegalidade é imputável apenas à Administração, sem contribuição do contratado – Nos
termos do mesmo dispositivo legal, a ela caberá o dever de indenizar pelos prejuízos sofridos, sem
prejuízo da responsabilização funcional.

Independentemente de culpa ou não do contratado, cabe uma observação relevante no que tange
à obrigatoriedade de indenizá­lo pela Administração.

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Trata­se da necessidade de promover a necessária indenização por serviço, obra, ou fornecimento
já realizado, sob pena de constituir­se enriquecimento sem causa do Poder Público.9

No que concerne à forma para a Administração promover a anulação dos contratos administrativos,
Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., p. 230) refere­se à forma que
poderá revestir a decisão, admitindo decreto, despacho ou termo circunstanciado, em que se
apontem os motivos da invalidação e o dispositivo legal ou regulamentar infringido, pois só a
ilegalidade autoriza a extinção do contrato pela via anulatória.

9.4 Formalização dos contratos administrativos

A partir da concepção de que a celebração de contratos administrativos se constitui em atuação
estatal, e esta encontra­se submetida à expressa obediência ao princípio da legalidade, estabeleceu
o legislador ordinário, no art. 60, caput e seu parágrafo único, da Lei de Licitação, que os ajustes
da Administração Pública devem ser escritos.

Ainda nos termos do caput do art. 60 da Lei nº 8.666/93, os contratos e seus aditamentos serão
lavrados nas repartições interessadas, as quais manterão arquivo cronológico dos seus autógrafos
e registro sistemático do seu extrato. E, ao final, ainda declarando expressamente nulos os ajustes
verbais, conforme o parágrafo único do referido artigo.

Como já ressaltado tanto nas tomadas de preço como nas concorrências, a minuta do contrato
constitui­se em anexo obrigatório do edital e, portanto, é de se concluir a obrigatoriedade de que,
quando o negócio envolvendo a Administração tiver origem em uma dessas modalidades de
licitação, o termo de contrato é obrigatório.

Já como exceções à obrigatoriedade de existência de contrato escrito, segundo a Lei nº 8.666/93,
pode­se elencar as seguintes hipóteses:

a) Art. 60, parágrafo único, parte final – Nas compras realizadas em regime de adiantamento, cujo
valor seja igual ou inferior à metade do estabelecido para dispensa de licitação;

b) Art. 62, §4º – Nas hipóteses de contratação mediante licitação na modalidade convite, desde
que seja para compra com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, sem quaisquer outras
obrigações decorrentes do negócio.

No tocante à nulidade dos contratos verbais, é de se ressaltar que, na hipótese material de ter
havido acordo verbal entre as partes, Administração e particular, e ter sido entregue o produto ou
prestado o serviço, há que se verificar a existência de boa­fé ou não do particular.10

Em havendo boa­fé do contratado e sido realizado o objeto do ajuste, não poderá haver
enriquecimento sem causa pela Administração, ou seja, ela não poderá alegar a nulidade do
contrato e recusar­se ao pagamento. Nesta hipótese, deverá a Administração verificar os valores e
transformar os valores devidos em ressarcimento aos prejuízos causados ao contratado de boa­fé,
sem prejuízo da apuração da responsabilidade quanto à autoria da contratação irregular.

Além desse aspecto, o Estatuto das Licitações estabelece que os contratos administrativos devem
conter as denominadas cláusulas necessárias, previstas no art. 55; e cláusulas exorbitantes,
previstas nos artigos 56, 58 e 80, tratadas na subseção 9.3.7 deste capítulo.

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Assim, a partir da obrigatoriedade da formalização dos contratos, nos termos do art. 61, caput, da
Lei nº 8.666/93, devem necessariamente possuir como elementos fundamentais: o nome das
partes e seus representantes; a finalidade; ato que autorizou a sua lavratura; número do processo
de licitação ou da dispensa ou inexigibilidade desta; a sujeição dos contratantes à norma da Lei e
às cláusulas contratuais; objeto e seus elementos característicos; o regime de execução e a forma
de fornecimento; o prazo de execução de cada etapa, de conclusão e de entrega; garantias
oferecidas; direitos e responsabilidades das partes; casos de rescisão; reconhecimento dos direitos
da Administração em caso de rescisão; vinculação ao edital da licitação que o originou; obrigação
do contratado na manutenção das condições da habilitação preliminar na licitação; e foro para
dirimir eventuais conflitos, sempre o da situação da Administração contratante.

Após a assinatura dos termos, até o quinto dia útil do mês seguinte ao da assinatura, segundo o
que estabelece o art. 61, parágrafo único, da Lei de Licitações, deverá ser providenciada, pela
Administração contratante, a publicação do resumo ou extrato do ajuste celebrado na imprensa
oficial, sendo essa previsão condição de eficácia dos contratos administrativos.

No que tange ao prazo para convocação do vencedor da licitação para assinatura do contrato, o
tema é tratado no art. 64 da Lei nº 8.666/93, que estabelece no §3º a liberação dos licitantes caso
não haja convocação para assinatura do contrato.

De outra parte, convocado o vencedor para assinatura do contrato e decorrido o prazo referido, ou
seja, 60 dias, no termos do que dispõe o art. 64, §2º, é facultado à Administração convocar os
licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para fazê­lo em igual prazo e nas mesmas
condições propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto aos preços atualizados de
conformidade com o ato convocatório, ou, ainda, revogar a licitação independentemente das
demais cominações legais.

9.5 Duração dos contratos

O Estatuto das Licitações e Contratos Administrativos, no art. 57, §3º, veda expressamente a
celebração de ajustes com prazos indeterminados, sendo a regra geral de duração dos contratos o
período de vigência dos créditos orçamentários. Ou seja, a partir do que dispõem os artigos 7º, III,
e 14, também da Lei nº 8.666/93, a Administração somente contratará pelo prazo em que houver
efetiva previsão de recursos orçamentários para satisfação da obrigação assumida. Cabe salientar
que o Tribunal de Contas da União vem admitindo a celebração de contratos por prazo
indeterminado, nas hipóteses de o Poder Publico ser o tomador de serviços públicos essenciais.11

Nesse sentido, é relevante relembrar que a vigência desses créditos orçamentários é de um ano e
coincidente com o ano civil, conforme estabelece o art. 34 da Lei de Finanças Públicas, a Lei nº
4.320/64.

Essa regra não é absoluta, uma vez que comporta exceções ante as situações enfrentadas pela
Administração no cotidiano, com o referido art. 57 também estabelecendo exceções à regra geral
em três incisos, nas seguintes hipóteses:

a) Desde que haja expressa previsão no Plano Plurianual do ente, e tenha havido expressa
previsão no edital de convocação para sua prorrogação, nos termos do que dispõe o inciso I.

Tratando desse dispositivo, Odete Medauar (Direito administrativo moderno, 5. ed., p. 259) acaba

Biblioteca Digital Fórum de Direito Público ­ Cópia da versão digital
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por concluir que essa exceção deve ser compreendida como possibilidade de o contrato ter duração
por prazo superior ao do exercício financeiro, desde que previsto expressamente no Plano
Plurianual nos termos do art. 165, §1º, da Constituição Federal.

b) Os contratos de prestação de serviços de natureza continuada constituem­se também em
exceção à regra, ao se admitir, no inciso II do art. 57, com redação alterada pela Lei nº 9.648/98,
que tais contratos podem ter seu prazo de duração prorrogado por períodos iguais e sucessivos
limitados a 60 meses, ou seja, por até cinco anos.

São considerados serviços contínuos, a título meramente ilustrativo, os de limpeza, vigilância,
taquigrafia nos Legislativos, entre outros tantos que se caracterizam por prestação permanente e
sucessiva pelo contratado.

A Lei nº 9.648/98 inseriu no art. 57 o §4º, admitindo a possibilidade excepcional, devidamente
justificada e autorizada pela autoridade superior, de ser prorrogado por até 12 meses, mesmo
decorridos os 60 meses fixados.

c) A derradeira exceção inscrita no inciso IV do art. 57 da Lei nº 8.666/93 é específica para a
questão da informática no que tange à locação de