INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS NACIONALES

MAESTRÍA EN POLÍTICAS DE COMUNICACIÓN CON MENCIÓN EN

DESARROLLO SOCIAL
POLÍTICAS PÚBLICAS
KARLA AROCA
2018/05/07
Pasos para el análisis de la Ley Orgánica para la Erradicación de la Violencia de
género contra las mujeres

Definición del problema

La violencia de género, parte de la construcción del sistema de dominación capitalista –

patriarcal ha configurado las relaciones entre seres humanos a partir de su diferencia sexual
(hombres vs mujeres) además que a partir de esta diferencia se ha consolidado la división
internacional del trabajo, las relaciones familiares y sociales lo que ha llevado a la
consolidación de un sistema que por un lado invisibiliza las relaciones de género en la
política pública, dejando siempre a la mujer a la esfera de lo privado en donde no sean
visibles las condiciones de maltrato, exclusión y violencia de las que a nombre de la
reproducción del sistema tanto hombres como mujeres han sido víctimas.

En ese sentido ha sido necesario desde la sociedad civil, exigir se construya sociedades
iguales, en donde tanto mujeres como hombres no sean únicamente vistos desde esta
perspectiva, es así que muchas de las veces la vía no ha sido estatal (porque su interés
prioritario ha sido el de mantener el sistema), lo que ha llevado a la consolidación de luchas
desde distintos frentes para lograr construir sociedades distintas.

En el Ecuador concretamente, entre las luchas mencionadas se evoca la radical importancia

del proceso liderado por Matilde Hidalgo de Prócel por el derecho al voto femenino, la
anulación del artículo 516 del anterior Código Penal que castigaba las relaciones entre
adultos del mismo sexo con reclusión de cuatro a ocho años. Así como las luchas por la
despenalización del aborto, por la tipificación del femicidio y por la búsqueda de mejores
salarios; hechos que han colocado en la esfera pública la necesidad de buscar mejores
relaciones entre hombres, mujeres y diversidades sexo-genéricas.

A pesar de las luchas y de las demandas de los grupos y movimientos de la sociedad civil,
se siguen evidenciando formas de discriminación, de violencia y de exclusión de las
mujeres, es así que como una de las formas que en el Ecuador desde el Estado se pueda
evitar este tipo de violencias en contra de las mujeres se crea la Ley Orgánica para la
Erradicación de la Violencia de género contra las mujeres misma que fue aprobada por
unanimidad con 102 votos el 26 de noviembre de 20171, luego de la Marcha Vivas Nos
Queremos en contra de los femicidios y luego de la celebración del Día internacional de la
no violencia contra la mujer el 25 de noviembre de 2017.

1
La ley desde el 05 de febrero de 2018 se encuentra en el Registro Oficial No. 175.
En definitiva, esta ley si bien permitirá prevenir y erradicar la violencia hacia las mujeres y
garantizar políticas y acciones integrales para prevenir, atender casos de violencia y tener
además un sistema que proteja y repare a las personas víctimas de violencia de género, se
cree necesario identificar otras acciones que desde el Estado permita solucionar las
problemáticas de género a través de políticas públicas que no solamente sean de tipo
preventivas sino también que sancionen los casos de violencia. Por otro lado que desde el
mismo Estado se evidencien iniciativas que permitan a la sociedad civil formarse en
derechos y con perspectiva de género. En ese sentido el problema que se presenta para el
análisis es si es pertinente la emisión de la ley como única política pública que permita
responder a las demandas de la sociedad civil sobre la violencia de género en el Ecuador.

Obtención de información

Para el año 2007, el INEC arrojó datos en base a la primera. Encuesta Nacional de
Relaciones Familiares y Violencia de Género contra las Mujeres, posterior al Decreto
Ejecutivo N° 620 que declara como política de Estado la erradicación de la violencia de
género hacia la niñez, adolescencia y mujeres. Para ejecutarlo se formula ese mismo año el
“Plan nacional de erradicación de la violencia de género”.

En este estudio se evidencian distintas formas de violencia de género contra las mujeres
como son la violencia: física, sexual, sicológica y patrimonial. Además el estudio refleja
que un sesenta por ciento, es decir 6 de cada 10 mujeres han vivido algún tipo de violencia
de género; 1 de cada 4, violencia sexual; siendo la más recurrente la violencia psicológica
con un 53,9%. (INEC, 2007).

Por otro lado, el INEC en el año 2013 publicó un estudio de caso sobre condiciones de
vida, inclusión social y acceso a derechos de la población LGBTI2 en el Ecuador. Éste
muestra que el mayor porcentaje de eventos de discriminación (55,8%) y violencia (65,6%)
se suscitan en espacios públicos, mientras que la exclusión (71,4%) se da en mayor medida
en espacios privados (INEC y Comisión de Transición para la definición de la
Institucionalidad pública que garantice la igualdad entre hombres y mujeres, 2013).

La Agenda Nacional de las Mujeres y la Igualdad de Género 2014-2017 elaborada por la

Comisión de Transición (CDT) es otro instrumento que se creó para buscar “reivindicar a
los sujetos de derechos y sustentar, a partir de argumentos jurídicos y políticos, las
intervenciones públicas orientadas a superar las brechas de desigualdad, siendo su
propósito el de la transformación de las relaciones sociales discriminatorias encaminadas a
la construcción efectiva de un Estado en el que la igualdad sustantiva sea garantizada
como una macro política pública”. (SENESCYT & Herdoiza, 2015).

2
El término reconocido es el de: LGBTTTIQ: lesbianas, gays, bisexuales, transexuales, travestis, Transgénero, intersexuales y queer.
El Plan de Igualdad, no Discriminación y Buen Vivir para las mujeres ecuatorianas (Marco
Conceptual, Ruta Metodológica y Estrategia De Transversalización 2010 – 2014) se
construyó como un instrumento técnico y político, que buscaba concretar el mandato
constitucional de igualdad entre mujeres y hombres, de esta forma superar las brechas de
discriminación colocando una ruta a seguir por el Estado ecuatoriano, y así lograr
transformar —a largo plazo—: “los patrones socioculturales estructurales que perennizan
situaciones de subordinación, exclusión y miseria para las mujeres, la erradicación de un
orden social que inobserva y violenta los derechos, e inhibe la inserción de las mujeres
como agentes proactivas del desarrollo (…) en el marco de los cambios y reformas en
curso”3.

En cuanto a experiencias estatales concretas que se proyectan a vincular el género en las

prácticas cotidianas, es necesario mencionar la iniciativa impulsada por el Ministerio del
Ambiente, el cual adoptó en 2011 una herramienta de trabajo para lograr que las
autoridades, funcionarios, coordinadores de proyectos de inversión y demás actores
comprometidos con el ambiente, relacionen sus actividades y objetivos, el enfoque de
Interculturalidad y Género. Otra experiencia similar es la llevada a cabo por el Ministerio
del Interior y la Policía Nacional, quienes plantean una agenda de trabajo para servidores/as
públicos que permita abordar la problemática de género interrelacionada con herramientas
que la institucionalicen.

Por su parte, la Senescyt, desde el 2014, para dar cumplimiento a la normativa y los
objetivos institucionales, plantea estrategias para tejer los enfoques de género, de
interculturalidad, pueblos y nacionalidades, discapacidad y ambiente, con el trabajo que las
Instituciones de Educación Superior (IES) llevan adelante en lo que respecta a la
formación, investigación, gestión institucional y vinculación con la sociedad. Además en
cuanto al acceso a la educación superior posee el Programa Becas Nacionales “ELOY
ALFARO” que tiene por objetivo “conceder becas a personas naturales en goce de los
derechos de ciudadanía ecuatoriana para que puedan cursar estudios de nivel técnico o
tecnológico superior y tercer nivel en instituciones de educación superior del país”4. Estas
becas están dirigidas a grupos prioritarios, históricamente excluidos o discriminados y
aquellos a los que por mandato de la Ley les corresponde este derecho5, siendo en temas de
género beneficiarios los siguientes: Hijos e hijas de mujeres víctimas de femicidio, El Plan
de Igualdad, no Discriminación y Buen Vivir para las mujeres ecuatorianas y Mujeres
víctimas de violencia basada en género.

3
Comisión de Transición, términos de referencia de la Consultoría CD-Conamu-004-2010 Diseño teórico metodológico de construcción
del Plan de Igualdad de Oportunidades 2010-2014, Quito, 2010.
4 Tomado de la página de la Senescyt: educacionsuperior.gob.ec
5 Artículo 356 de la constitución del Ecuador y artículo 80 de la LOES (Ley Orgánica de Educación Superior).
Por último, el Plan Nacional del Buen Vivir 2017 – 2021, considera “el reconocimiento
pleno de derechos para todos y todas llama a vernos como iguales, si bien diversos, en
términos de sexo, orientación sexual, identidad de género, filiación política, modos de vida,
credo, edad, discapacidad, origen nacional o étnico, situación migratoria, condición de
salud, etc. Todos somos ecuatorianos y ecuatorianas. Todos contributivamente participamos
de forma solidaria en el desarrollo nacional” (SENPLADES, 2017). Para ello el Plan
esboza 3 ejes:

Eje Objetivo
Eje 1 Garantizar una vida digna con iguales oportunidades para todas
las personas.
Derechos para Afirmar la interculturalidad y plurinacionalidad, revalorizando
todos durante las identidades diversas.
toda la vida Garantizar los derechos de la naturaleza para las actuales y las
futuras generaciones
Eje 2 Consolidar la sostenibilidad del sistema económico social y
solidario y afianzar la dolarización.
Economía al
servicio de la
sociedad Impulsar la productividad y competitividad para el crecimiento
económico sustentable de manera redistributiva y solidaria.

Desarrollar las capacidades productivas y del entorno para lograr

la soberanía alimentaria y el desarrollo rural integral.
Eje 3 Incentivar una sociedad participativa, con un Estado cercano al
servicio de la ciudadanía.
Más sociedad, Promover la transparencia y la corresponsabilidad para una
Mejor estado. nueva ética social.
Garantizar la soberanía y la paz y posicionar estratégicamente al
país en la región y el mundo.

El primer eje, “orienta al ideal de lograr una sociedad más justa y equitativa construida a
través de la promoción de la igualdad en todos los ámbitos y la erradicación de todo tipo de
discriminación, exclusión y pobreza” (SENPLADES, 2017)

Adicionalmente, el Ecuador está suscrito a algunas normativas internacionales, como lo

son: la Convención sobre los Derechos Políticos de las Mujeres (1952), Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), la Convención para la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres, CEDAW (1979), la Plataforma de
Acción de Beijing (1995) y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), convenios que
muestran que es necesario trabajar y abordar el género dentro de la política pública para de
esta forma poder contribuir a la consolidación de sociedades igualitarias.

Construcción de alternativas

Según Bardach (2001) parte de las alternativas que se deben abordar para el análisis de
política pública, se deben realizar en función de los intereses del cliente, es decir si su
interés es meramente punitivo, se deberá tomar como opciones dentro del análisis
mecanismos que hagan que las políticas públicas que se implementen tengan ese carácter.

Para este análisis si bien ya existe una legislación que busca evitar y eliminar la violencia
de género, se considera necesario además, establecer ciertos mecanismos de política
pública de acción país, que permitan construir una nueva mirada de género, que desde la
educación pueda transformar estas relaciones de dominación y de diferencia de género.

Estas propuestas intentan comprender esta compleja red de relaciones que atraviesan a las
sociedades que además del género son la clase, etnia, edad, sexo, etc.,6 mismas que al
encontrarse atravesadas por un sinnúmero de prácticas que se dan desde los estereotipos,
han logrado generar diferencias entre hombres, mujeres, diversidades de sexo y género
dentro de las instituciones, actitudes como el acoso, la discriminación, la superioridad de
uno sobre otro, y que dan cuenta de que en lo cotidiano se reproducen y naturalizan
prácticas que parecen comunes, pero que engloban un escenario lleno de machismo y
desigualdad.

En ese sentido, se busca que dentro de toda la práctica institucional se pueda transversalizar
el género7 y así poder identificar las relaciones de desigualdad existentes desde el enfoque
de género, las problemáticas que marcan las relaciones sociales dentro de las instituciones
tanto dentro como fuera del Estado, además que permita considerar críticamente las
interrelaciones existentes entre hombres, mujeres, diversidades sexo genéricas, así como los
distintos papeles que socialmente se les asigna.

De esta forma se logrará mirar cómo han sido organizadas y jerarquizadas estas relaciones
por ejemplo en el ámbito de las carreras universitarias en donde existen carreras
principalmente feminizadas y otras masculinizadas (como es el caso de parvularia y de
ingeniería respectivamente) o como en el ámbito laboral existe el techo de cristal que hace
que existan menos puestos jerárquicos superiores en el que este una mujer.

En ese sentido Bardach (2001) plantea que para que una política pública sea de educación
se podrían realizar lo siguiente:

6
Hacemos referencia a una compleja red de relaciones cuando entendemos que las relaciones sociales están atravesadas.
7 O conocido como o mainstreaming.
  Advertir peligros o riesgos: La ley fue creada para eliminar la violencia de género
mediante un sistema de prevención y de reparación de víctimas, además contempla
cambios en las mallas curriculares y una educación con perspectiva de género,
tomando a algunas instituciones del aparato estatal como es educación, justicia,
salud, dejando de lado al resto de instituciones del estado que por defecto si bien no
trabajan directamente los temas de género (finanzas) pero que están construidas a
partir de una mirada de un sistema de dominación específico y sobre las cuales
también se debería actuar.
 Buscar la concientización a través de la exhortación: La ley plantea cambiar y
reformar las mallas curriculares en todos los niveles para poder brindar una
educación que tenga perspectiva de género, razón por la cual desde la
institucionalidad tanto el Ministerio de Educación como la Senescyt serán las
encargadas de asegurar que esto suceda, sin embargo, existe una gran mayoría de la
población (adulta en su mayoría) que ya habiendo pasado por el nivel medio y 3er.
O 4to nivel, ya no está formándose en una educación con esa perspectiva, razón por
la cual además de garantizar que las nuevas generaciones se formen con nuevas
formas de mirar el mundo, es necesario que en las instituciones estatales sea norma
el poder formar a los/las trabajadores/as con esa mirada de género.
 Proporcionar asistencia técnica / Mejorar las habilidades y competencias / Cambiar
valores / Profesionalizar a los proveedores de servicios a través de capacitación,
certificación o licencias: Instituciones como los consejos de igualdad (como el de
género, el de discapacidad, interculturalidad, intergeneracional) deberán ser parte de
la legislación como capacitadores dentro de las instituciones estatales, además que
deberán ser los que brinden herramientas para que se puedan crear planes,
programas, proyectos que tengan perspectiva de género (acorde a la ley producto
del análisis) pero además que permita plantear estrategias de igualdad en todos los
ámbitos (las diversas formas de violencia de género no solamente se reflejan a nivel
de mujeres sino que además se expresan por cuestiones de etnia, clase,
discapacidad, etc.).

Selección de criterios

Para poder definir si en efecto la legislación y las alternativas que se plantearon a partir de
esta ley son las apropiadas, Bardach (2001) considera ciertos criterios de análisis, estos
criterios deben considerar también cómo se van construyendo la ley a partir de los actores
que construyen la política y los actores que serán los beneficiarios de la misma, es decir si
por ejemplo dentro de la alta política serán los competidores o aliados los que estarán
apoyando o no la ley, también si los opositores serán los que puedan vetar o no esta
legislación, además como desde los movimientos sociales como parte de la política
informal serán los que también contribuyeron en la aprobación de esta legislación y de
cómo a estos también les beneficia o no la misma, para ellos el análisis previo que se hizo
sobre la agenda setting que surgió a partir de esta ley nos puede dar cuenta de que esfera de
la política fue la que logró posicionarse dentro de esta ley.

Dentro del análisis se evidenció que la organización que más estuvo presente dentro del
análisis fue el Estado quienes fueron los que presentaron el proyecto de ley (si bien
apoyado por movimientos sociales), además de que la ministra de justicia Rosana Alvarado
y el presidente Moreno fueron los actores que más se destacaron, en cuanto a los diversos
actores de la sociedad civil (movimientos sociales, personajes públicos, colectivos) si bien
estuvieron siempre pendientes de la aprobación y debates de la ley son un público que se
mantuvo al margen de las disputas de la alta política.

Otros actores importantes que deben ser tomados en cuenta para ese análisis son los grupos
de la sociedad civil y de la alta política que siempre estuvieron en contra de la ley, ya sea
por sus contenidos como el de la perspectiva de género (pidiendo incluso que se elimine
este concepto).

Por ultimo un grupo que no debe quedar fuera del análisis pero que parece que dentro de la
legislación no siempre está presente es el de la burocracia, ya que como lo menciono
anteriormente este grupo que es parte de todo el aparato estatal son los que también se
benefician o no de la política implementada y quienes además tendrán que ajustar mediante
su perspectiva técnica y administrativa las condiciones de sus instituciones a partir de la
ley.

Bardach (2001) plantea que además de identificar los actores que son parte de la política
pública se deberá tomar en cuenta lo siguiente:

 Legalidad: La Ley Orgánica para la Erradicación de la Violencia de género contra

las mujeres no solo cumplió con los parámetros del debido proceso, sino que
además tuvo legitimidad dentro de lo que significó la propuesta, debate y
aprobación de la misma, esto por cuanto tanto miembros de la alta política, como de
la baja política fueron quienes apoyaron la ley debido a la importancia que tiene el
tema de las víctimas de violencia de género y como eso ha impactado en la
cotidianidad (más muertes, más violaciones, más víctimas de maltrato).
 Aceptabilidad política: El tema de género al igual que el de igualdad, siempre han
sido considerados temas polémicos, ya que el mismo sistema invisibiliza las luchas
o muchas veces las minimiza considerándolas poco importantes, por esa razón, que
un sistema construido bajo esos parámetros haya tenido la voluntad política de
considerar al género como una demanda importante de la sociedad civil y haya
buscado un mecanismo político y estatal para darle frente hizo que existan
posiciones en contra que a la final influyeron en el contenido de la ley, esto hizo que
sea más necesaria su aprobación.
 Por lo tanto, la sociedad civil y los diversos niveles de la política aceptaron la ley, a
pesar de que existan temas y posiciones contrarias.
 Solidez y perfectibilidad: La ley está en el registro oficial desde el 5 de febrero de
2018, su implementación será paulatina en función del reglamento que empezó a
socializarse a partir de marzo de 2018. Esto quiere decir que las medidas que
empiecen a tomar las instituciones públicas para erradicar la violencia de género
será a partir de las funciones y de las atribuciones que tanto la ley como el
reglamento contemple.
Pero hay que tomar en cuenta que depende mucho de cómo las instituciones
públicas apliquen y hagan cumplir esta ley para que la erradicación de la violencia
de género sea eliminada y que en todos los niveles de la sociedad exista una nueva
forma de mirar el género y a la igualdad, en ese sentido tanto los ministerios que
tienen a su cargo distintas acciones, al igual que las instituciones que se creen para
poder hacer efectiva la ley tendrán a su cargo no solamente el hacer cumplir la
normativa, sino que además deberán tomar medidas internas que hagan que la
burocracia también cambie su mirada y su construcción de valores, en conclusión
dado la diversidad de actores que forman parte de esta ley, y de la construcción
social de la que son parte dependerá mucho que la ley sea sólida y perfectible.

Proyección de los resultados y Confrontación de costos y beneficios

Los resultados que se esperan una vez puesta en marcha la ley, será por un lado la
concientización de la problemática de violencia de género. Si bien cuando se introdujo la
decisión de incorporar una legislación que a partir de una problemática social, la idea de
incorporar el género y de plantearse una educación que incluya la perspectiva de género, va
de mucho antes, por lo tanto los resultados que se obtengan de esta ley estará planteada en
función de la intervención del sistema (tanto el estado, la sociedad, etc., para poder eliminar
las prácticas que ocasionan la violencia, también será necesario tomar en cuenta cuáles
serán los cambios que se van a introducir al sistema tal como está planteado en este
momento; por ejemplo en una institución estatal que busca transversalizar el género en su
accionar, se deberá prever coordinaciones o direcciones internas que sean las que a través
de distintos programas puedan realizar acciones que permitan conseguir estos objetivos, por
lo tanto la reestructuración de esa institución también afectará no solo a esta, sino que va a
afectar a otros sistemas por lo tanto será necesario calcular los efectos a cada uno de los
subsistemas (marginalidad8) y buscar mecanismos de negociación para que se pueda dentro
de los distintos actores que forman parte del estado hacer efectiva la legislación existente.

En definitiva, la confrontación de costos y beneficios deberá hacerse en función de cuál es

el costo para el estado en la aplicación de la ley; por ejemplo, la contratación de personal

8
Término utilizado por Sabatier.
especializado en las distintas instituciones para poder brindar talleres, o asistencias técnicas
en función de lo estipulado en la ley, o los beneficios a largo plazo de la implementación de
mallas curriculares con perspectiva de género, también se deberá ver cuál es el costo /
beneficio para el estado en lo que respecta al tratamiento y reparación de víctimas de
violencia.

NOTA: Los pasos de Decisión y Contar la historia son pasos que están inmersos a lo
largo de este trabajo.

Referencias bibliográficas

Bardach, E. (2001). Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas. Un manual para
la práctica. CIDE, México.

Constitución de la República del Ecuador. (2008).

Herdoíza, M. Senescyt. (2015). Construyendo Igualdad en la Educación Superior.

Fundamentación y lineamientos para transversalizar los ejes de igualdad y ambiente.
Senescyt/Unesco. Quito.

INEC. (2008). Encuesta Nacional sobre Relaciones Familiares y Violencia de Género

contra las Mujeres. Quito: INEC.