UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN AGUSTÍN

MAESTRÍA EN GERENCIA DE ESTADO Y GESTIÓN

PÚBLICA

"RESUMEN – ESTUDIOS DEL PROCESO DE DESENTRALIZACIÓN

EN EL PERÚ”

Dr. HUGO AGUILAR GONZALES

Integrantes:

 Arce Canazas, Nataly Yasmenia

 Colque Denos, Noé César
 Chunga Hancco, Fredy

Arequipa – Perú

2018
 RESUMEN

ESTUDIO DEL PROCESO DE

DESENTRALIZACION EN EL PERU
(ENERO 2004)

La descentralización debería llevarse conforme a los siguientes principios:

 Subsidiariedad: para evitar la duplicidad y superposición de funciones,

el nivel de gobierno más cercano a la población debe ejercer la
competencia o función, siempre que sea más eficiente que los otros
niveles.
 Selectividad y proporcionalidad: se debe tomar en cuenta “la capacidad
de gestión efectiva” (Ley de Bases de la Descentralización, 2002), del
gobierno regional o local; la misma que debe ser definida “con criterios
técnicos y objetivos” (Ley de Bases de la Descentralización, 2002).
 Provisión: la transferencia de competencias y funciones debe haber
estado acompañada de los recursos humanos, financieros, técnicos, y
materiales necesarios para garantizarle al ciudadano el acceso a un
determinado nivel de servicios, de manera continua;
 Concurrencia: los tres niveles de gobierno, “en el ejercicio de las
competencias compartidas” (Ley de Bases de la Descentralización, 2002),
deben buscar las mejores estrategias de trabajo conjunto, o la mejor
manera de dividirse el trabajo, a fin de aprovechar las economías de
escala y las externalidades positivas de la presencia de cada nivel de
gobierno en un determinado territorio. Todo ello con el fin que a la gente
le lleguen los servicios públicos en la oportunidad que ella los demanda y
con la mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos.

Casi seis años durante los cuales el Gobierno Central creció de manera
desordenada a través de entidades públicas y programas dependientes
directamente de los ministerios.
UNO DE LOS PRIMEROS HITOS DEL PROCESO FUE EL DESARROLLO del
marco legal que le diera viabilidad. A partir del 2001 se promulgaron una serie
de leyes y decretos que dieron paso al proceso de descentralización, El 6 de
marzo del 2002 se aprobó y promulgó la Ley de Reforma Constitucional del
Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización.

Definición de la descentralización.- El nuevo artículo 188 de la Constitución,

define a la descentralización como “una forma de organización democrática y
constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio que tiene
como objetivo fundamental el desarrollo integral del país”. Asimismo, determina
la gradualidad del proceso al señalar que este se realizará “por etapas, en forma
progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada
asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional
hacia los gobiernos regionales y locales”.

Competencias de los gobiernos regionales.- El nuevo artículo 192 de la

Constitución asigna a los gobiernos regionales la tarea de “promover el
desarrollo y la economía regional”, debiendo “fomentar las inversiones,
actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las
políticas y planes nacionales y locales de desarrollo”.

Regulación de la descentralización y los tres niveles de gobierno.- La ley

regula la estructura y organización del Estado en forma “democrática,
descentralizada y desconcentrada”, correspondiente al gobierno nacional,
gobiernos regionales y gobiernos locales. Define las normas que regulan la
descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y
fiscal. Establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del
proceso de descentralización. Regula la conformación de las regiones y
municipalidades. Fija las competencias de los tres niveles de gobierno.
Determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales y regula
las relaciones de gobierno en sus distintos niveles.

Autonomías de gobierno.- La Ley justifica la autonomía de los gobiernos

regionales y locales en la necesidad de “afianzar en las poblaciones e
instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el
desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la Nación”
(Congreso de la República, 2002). Define la autonomía como “el derecho y la
capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y
administrar los asuntos públicos de su competencia” (Congreso de la República,
2002) y explica su contenido en sus dimensiones política, administrativa y
económica.

• Autonomía política.- Se define como la facultad de

adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los
asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de
sus órganos de gobierno, y desarrollar las funciones que le son inherentes.

• Autonomía administrativa.- Se define como la facultad

de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios
públicos de su responsabilidad.

• Autonomía económica.- Se define como la facultad de

crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar
sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria
del Estado (ahora Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto) y las leyes
anuales de presupuesto.

Aproximación política.- Eduardo Palma (1983) analizó cómo, en América

Latina, los estados nacionales se han conformado a partir de un centro
dominante, y establece que un Estado unitario puede también ser
descentralizado, lo que le permite ampliar las oportunidades de participación
política. Asimismo, Jordi Borja (1986) establece que la descentralización es
progresista porque permite: (i) ampliar el campo de derechos y libertades, (ii)
incorporar los sectores excluidos a instituciones representativas, (iii) viabilizar un
mayor control y participación populares en la actuación de las administraciones
públicos. Para este autor lo fundamental de la descentralización sería viabilizar
la participación.

El Estado moderno.- El tipo de Estado que demandan los ciudadanos es aquel

que cuenta con una gestión moderna orientada a resultados. Esto se logra
cuando el Estado y sus entidades públicas están en capacidad de establecer
políticas y objetivos claros, a nivel nacional, regional y local. Para ello, es
necesario asignar adecuadamente los recursos presupuestales para asegurar
una gestión eficiente que genere los resultados esperados (Hood, 1991). El
Estado moderno es capaz de reordenar o reorganizar a nivel nacional, regional
y local, las competencias y funciones de las entidades públicas sobre la base del
análisis y la optimización de los procesos de producción que brinda la “mayor
satisfacción al ciudadano, al menor costo posible”. Por otro lado, el Estado tiene
que asegurar la transparencia, participación y colaboración ciudadana en el
debate de las políticas públicas y en la expresión de opinión sobre la calidad de
los servicios públicos y el desempeño de la entidad.

Los procesos de producción en el sector público son definidos como una

secuencia de actividades que trasforman un insumo en un bien o servicio,
añadiendo valor en cada etapa de la cadena. Las organizaciones modernas
estudian rigurosamente cómo optimizar, formalizar y automatizar cada uno de
sus procesos internos a lo largo de la cadena de valor. Estos procesos son de
dos tipos: los procesos clave y los procesos de soporte. Los procesos clave son
los que resultan directamente de la producción de un bien o servicio, y los
procesos de soporte son aquellos que sirven de manera transversal a todas las
actividades, como la administración central, la gestión financiera, la gestión de la
infraestructura, equipamiento y logística. En un modelo de gestión por
resultados, ambos tipos de procesos son optimizados.

Presupuesto por Resultados (PPR)

Como parte clave del movimiento hacia una gestión moderna, siguiendo un
proceso gradual, en el año 2007, el Ministerio de Economía y Finanzas introduce
un nuevo enfoque llamado Presupuesto por Resultados (PPR) a través de la
Dirección General del Presupuesto Público (DGPP).

La estrategia de Presupuesto por Resultados está orientada a conciliar tres

objetivos: primero, mantener la disciplina fiscal; segundo, mejorar la eficiencia en
la distribución de los recursos; y tercero, mejorar la calidad del gasto asegurando
la articulación y la eficiencia en las operaciones de todas las entidades y
agencias de los tres poderes del Estado y en los tres niveles de gobierno.

La experiencia internacional en descentralización.- En esta sección se

analiza las experiencias de descentralización de cinco países, Chile, Colombia y
México en América Latina, y España y Alemania en Europa, con el fin de
identificar lecciones y aprendizajes útiles para el caso peruano. De acuerdo a
sus Constituciones nacionales, México y Alemania se definen como estados
federales y, España, Colombia y Chile como estados unitarios con distintos
niveles de descentralización o desconcentración.

Sistemas Administrativos.- La finalidad de los sistemas administrativos es

regular la utilización de los recursos de las entidades de la administración
pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. Así, los sistemas
administrativos son aquellos vinculados a las materias: Gestión de Recursos
Humanos; Abastecimiento; Presupuesto Público; Tesorería; Endeudamiento
Público; Contabilidad; Inversión Pública; Planeamiento Estratégico; Defensa
Judicial del Estado; Control; y, Modernización de la Gestión Pública.

La ley establece que el Poder Ejecutivo tiene la rectoría sobre los sistemas
administrativos, a excepción del Sistema de Control, el cual está bajo la rectoría
de la Contraloría General de la República.

A pesar de la declarada finalidad de los sistemas administrativos, según los

funcionarios públicos entrevistados, éstos imponen serias limitaciones a la
eficacia y eficiencia de los gobiernos sub nacionales. Ello se debe a que la
normatividad nacional que regula los sistemas administrativos es compleja,
engorrosa, tiene un enfoque centralista, controlista, y no recoge las realidades
heterogéneas debido a que ha sido diseñada en gabinete, muchas veces sin
ningún estudio de diagnóstico y sin previa consulta a las instancias públicas de
los tres niveles de gobierno46. Un claro ejemplo de esta complejidad fue
brindado por un participante del taller local de Cusco respecto al Sistema de
Abastecimiento del Estado: “las normas del sistema administrativo de
abastecimiento nos obligan a hacer concursar a dos proveedores de productos
ferreteros, pero en mi localidad solo existe uno”47 . Los sistemas administrativos
son de difícil cumplimiento, sobre todo para los gobiernos locales más pequeños
y con menor capacidad institucional y con mercado poco desarrollados.

Articulación gubernamental.- Las entidades públicas actúan de manera

desarticulada como si fueran compartimientos “estancos”. Esto se debe a que,
por un lado, los ministerios todavía tienen políticas sectoriales que les falta
articular con las políticas territoriales, en conjunto con las regiones. Por otro lado,
las regiones no cuentan con mecanismos adecuados para hacer un
planeamiento concertado con los municipios de las necesidades de desarrollo y
el cálculo de las brechas en su jurisdicción, que calce con una asignación
concertada de recursos y un programa multianual de inversiones a nivel
regionales. Las entidades públicas se miran a sí mismas y no se articulan con
las demás entidades públicas, lo que genera que no trabajen por el fin último de
brindarle mayor bienestar por sol gastado al ciudadano (valor por dinero)

La Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR (PCM).- SERVIR fue

creado en el año 2008 mediante Decreto Legislativo N° 1023 con el fin de cumplir
el rol rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del
Estado. Esta entidad ha realizado diversas acciones para la mejora en las
capacidades de las personas al servicio del Estado.

Como una de sus primeras acciones, SERVIR implementó en el 2009 el Cuerpo

de Gerentes Públicos creado por el Decreto Legislativo N° 1024. Se convocó a
profesionales altamente capacitados con el fin de que ocuparan puestos
estratégicos en instituciones de los tres niveles de gobierno. La selección de
dichos profesionales se hizo mediante concursos públicos donde primó la
meritocracia y la transparencia. (Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR,
2012). A mayo de 2012, se contaba con 121 gerentes públicos en el Gobierno
Nacional, 34 en gobiernos regionales y 9 en gobiernos locales. Estos gerentes
cuentan con un régimen y escala remunerativa especiales, cofinanciada por
SERVIR y la entidad de destino

Gobiernos Regionales.- Los gobiernos regionales gozan de facultades

tributarias muy limitadas, ya que no cuentan con impuestos propios. Según la
Ley de Descentralización Fiscal, solamente reciben transferencias financiadas
con la recaudación de impuestos nacionales (Molina, Descentralizacion Fiscal
en el Perú, 2010). Por eso, dependen fundamentalmente de las transferencias
del Gobierno Nacional.

Por ello, la mayor parte del presupuesto de los gobiernos regionales provino de
Recursos Ordinarios, la cual constituyó en promedio el 69.3% de su presupuesto.
Por otro lado, se nota una tendencia creciente en el monto que contribuyen los
Recursos Determinados del 2004 al 2010. A pesar de reducirse en algunos
puntos porcentuales en el 2011 y 2012, la importancia relativa que ha tomado
este concepto es claramente visible.

Demarcación y Organización Territorial.- En la Ley de Bases de

Descentralización se estableció iniciar la fase preparatoria del proceso y el
desarrollo de la Ley de Ordenamiento Territorial y Demarcación Territorial, que
debía ocurrir entre Junio y Diciembre del año 2002. Así, cumpliendo con los
plazos establecidos, el 24 de Julio de 2002 se aprobó la Ley de Demarcación y
Organización Territorial Ley N° 27795.

Esta ley estableció las definiciones básicas, criterios técnicos y los

procedimientos para el tratamiento de demarcación territorial. En ella se
estableció la priorización de saneamiento de límites entre el 2002-2007 y se
suspendió hasta 2006 la creación de distritos y provincias. Estas dos medidas
fueron luego modificadas: la priorización de saneamiento de límites debería
terminar el 2011 y hasta el mismo año quedaba suspendida la creación de
distritos y provincias.

Sin embargo, hasta diciembre de 2011, el proceso de demarcación territorial aún

no había culminado. Las principales trabas para la culminación de la
demarcación, según los documentos revisados son:

(i) Los conflictos relacionados a la distribución de recursos como el

canon.
(ii) Los requerimientos para la validación. Así, por ejemplo, al 2011, 49%
de los distritos no cumplían con el requisito mínimo de población de la
Ley de Demarcación y Organización Territorial. Según el documento
de evaluación del proceso de descentralización, período legislativo
2007-2008, “este (el proceso) es muy largo porque requiere de varias
evaluaciones. Además, no existen normas de delimitación ni
conciliación entre circunscripciones”.

Procesos participativos: presupuesto y planificación.- La planificación

concertada es un instrumento que representa una propuesta acordada por los
actores relevantes de la región, provincia o distrito para encaminar el desarrollo
de su localidad. La idea de elaboración de planes de desarrollo concertado fue
impulsada desde el año 2002 por diversos actores, con el fin de articularlos con
el proceso participativo en la formulación del Presupuesto Público para el 2003,
de modo que los objetivos derivados la planificación concertada y la priorización
del presupuesto se encuentren alineados.

En julio de 2003, se publicó la Ley Marco de Presupuesto Participativo (Ley N°

28056), la cual establece que las instancias de participación para la planificación
participativa del presupuesto son los consejos de coordinación regional,
provincial y distrital. Dichas instancias deben sustentar los acuerdos y
compromisos a los consejos regionales y municipales para su aprobación. Por
su parte, el reglamento de dicha norma (D.S. N° 171-2003-EF) estableció la
creación de Comités de Vigilancia, control del presupuesto y gestión de los
gobiernos regionales y locales. Estos comités debían ser conformados por
miembros de la sociedad civil, con el fin de realizar un seguimiento al
cumplimiento de los acuerdos y resultados del presupuesto participativo. Dichos
comités tienen la facultad de realizar denuncias ante la Defensoría del Pueblo,
en caso se hallen indicios o pruebas de delitos en la gestión de los gobiernos
descentralizados.

Transparencia y rendición de cuentas En un gobierno democrático, es obligación

de los funcionarios públicos rendir cuentas sobre las decisiones que toman. De
igual manera, el acceso a la información pública es un derecho reconocido en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y en la Constitución peruana.
La Ley de Bases de la descentralización estableció la vigilancia ciudadana a la
gestión pública de los gobiernos descentralizados como uno de los objetivos de
la descentralización. Para ello, los ciudadanos deben contar con información
oportuna y precisa acerca de las decisiones tomadas por las autoridades.

Según el artículo 24° de la LOGR, los gobiernos regionales deben realizar al

menos dos audiencias públicas al año para rendir cuentas del desarrollo de su
gestión. De acuerdo con la Defensoría del Pueblo, solo un Gobierno Regional
(Moquegua) pasó el mínimo legal de audiencias públicas en el año 2012, al
realizar tres audiencias. Asimismo, cabe resaltar que tres gobiernos regionales
no realizaron ninguna audiencia y seis de ellos realizaron solo una. En cuanto a
la anticipación de la convocatoria, se observó que en el 2012 solo 11 gobiernos
regionales convocaron a la audiencia con un mes o más de anticipación -tiempo
razonable para organizarla-, mientras que Huancavelica y Moquegua
convocaron con solo una semana de anticipación a las audiencias públicas,
impidiendo promover una amplia participación de la ciudadanía.

Respecto a los portales de transparencia de las entidades públicas, la Ley de

Transparencia y Acceso a la Información Pública89 tiene como objetivo
promover la transparencia de las entidades de la administración pública90 y
regular el acceso a la información. Al año 2010, solo el 50% de gobiernos
regionales y el 33% de las municipalidades provinciales capitales de
departamento habían avanzado en la implementación de sus portales de
transparencia.

INSTITUCIONALIZACIÓN DE SÓLIDOS GOBIERNOS REGIONALES Y

LOCALES.- La formulación de este objetivo es poco clara debido a la falta de
especificación del término sólido. Por ello, resulta difícil precisar el nivel de
avance de este objetivo. En todo caso, para propósitos de este estudio,
consideramos que el avance es limitado y esto se puede ver en tres niveles.
Primero, el sistema electoral y de democracia participativa y representatividad
ciudadana presenta una serie de problemas. En segundo lugar, los gobiernos
regionales y locales no tienen las capacidades necesarias lo cual se traduce en
una gestión ineficiente. Finalmente, desde un punto de vista financiero existen
claros problemas en términos de recaudación, presupuesto, gasto, resultados e
impacto. La poca claridad de este objetivo no permite un diagnóstico minucioso.

Para lograr tener un Estado moderno y descentralizado al servicio del ciudadano,

es necesario adaptar las normas a las realidades heterogéneas. La Contraloría
General de la República cumple un rol fundamental en este aspecto debido a
que resulta ser la entidad idónea para velar por la mejora continua de la
normatividad de los sistemas administrativos a fin de encontrar el equilibrio entre
autonomía y control en la gestión pública. Así, se recomienda que promueva la
constitución de un comité técnico de articulación y mejora continua de la
normatividad de los sistemas administrativos que asegure la implementación de
un proceso de formulación de normas que sea participativo y que incorpore
estudios de campo. Este comité deberá estar conformado por todos los entes
rectores de los sistemas administrativos y deberá ser liderado por la Secretaría
de Gestión Pública. El comité técnico se deberá de encargar de la elaboración
de manuales y guías que expliquen la normatividad de los sistemas
administrativos en formato amigable; acompañados de una plataforma de
preguntas frecuentes. Como resultado, se garantizarán normas de los sistemas
administrativos claras y mejor articuladas entre sí, para asegurar el
funcionamiento eficaz y eficiente de la cadena de valor y que en consecuencia
permitan que las entidades públicas brinden más y mejores servicios al
ciudadano.

Los mecanismos de participación ciudadana se han planteado en el proceso de

descentralización con el fin de fortalecer el responsiveness del Estado; es decir,
que el Estado responda efectivamente a las demandas de la población. Sin
embargo, en la práctica, la ejecución de estos mecanismos ha mostrado ciertas
limitaciones en cuanto a su representatividad, predominando las minorías
organizadas sobre las mayorías desorganizadas. Cabe resaltar que los
mecanismos de participación ciudadana no son los únicos que pueden fortalecer
la capacidad del Estado para atender las demandas ciudadanas. Resulta
recomendable probar con otros mecanismos que realmente sean participativos
y representativos, y que eviten la atomización de proyectos y la predominación
de minorías organizadas. Ejemplos de mecanismos pueden ser encuestas de
opinión, censos, grupos focales y estudios de demanda.