La

 Acción  Administrativa  en  Sectores  Especí5icos  

Urbanismo (II)

Curso 2012-2013

Luciano  Parejo  Alfonso  

Antonio  Descalzo  González  
Teresa  Parejo  Navajas  
Índice general

1. La ordenación urbanística y la potestad de planeamiento

2. La ejecución del planeamiento y el uso del suelo

3. La disciplina urbanística
1. La ordenación urbanística y la potestad de
planeamiento

1.1. Objeto de la ordenación urbanística.

1.2. Delimitación administrativa del derecho de propiedad urbanística

1.3. Integración del régimen de propiedad del suelo en la ordenación

urbanística. Clasificación y calificación

1.4. Relaciones entre Ley y plan en el sistema de ordenación urbanística

1.5. Procedimiento de elaboración de los planes

1.6. Publicación, eficacia y vigencia de los planes

1.1. Objeto de la ordenación urbanística.

Objeto de la ordenación urbanística:

regulación de la utilización y aprovechamiento del suelo (superficie,
suelo, subsuelo) en lo que excede de su directa explotación a tenor
de su naturaleza
! Exige la delimitación del derecho de propiedad (el disfrute y disposición del suelo
son susceptibles de apropiación privada)

En la función de ordenación desempeña un papel esencial el

planeamiento.
La ordenación aparece como marco normativo gral y abstracto y el
planeamiento como regulación particularizada respecto a ámbitos
espaciales concretos.
! Nivel 1 de ordenación: regulación legal (estatal y autonómica) gral y abstracta.
! Nivel 2 de ordenación: Planeamiento (concreción territorial dentro del marco
urbanístico)
1.2. Delimitación administrativa del derecho de propiedad urbanística

}  Superación de la concepción clásica del derecho de propiedad.

}  Imposibilidad de definición apriorística del contenido del dcho.

1.  La delimitación del contenido del dcho de propiedad urbana se produce de forma
compleja (distinción de ordenación y planificación de la fase de ejecución )

2.  El estatuto de propiedad del suelo es heterogéneo (según tipos y categorías)

3.  Los procesos de ordenación y transformación del uso del suelo son procesos
publificados (dirigidos por los poderes públicos).

4.  Se distingue entre estatuto objetivo y subjetivo del propietario (distinción entre
terreno y aprovechamiento, que justifica la distinción entre aprovechamiento
susceptible de apropiación privada y aprovechamiento urbanístico real o ius aedificandi)

5.  La compatibilidad entre el derecho (heterogéneo) de propiedad y el principio de

igualdad se acude al principio de reparto equitativo entre beneficios y cargas
urbanísticas
1.3. Integración del régimen de propiedad del suelo en la
ordenación urbanística. Clasificación y calificación

1. Clasificación: decisión adva por medio de cual cada parte del término municipal
se encuadra en alguna de las categorías legales de suelo previstas en la legislación
autonómica (urbano: consolidado y no; urbanizable: programado o
sectorializado y no; no urbanizable o rústico: preservado o especialmente
protegido)

}  Facultades discrecionales del calificador en el planeamiento

2. Calificación: decisión adva por medio de la cuál se atribuyen usos o intensidades

a suelos previamente clasificados (operación ulterior):

Uso industrial, uso residencial, zona verde, etc.

1.4. Relaciones entre Ley y plan en el sistema de ordenación
urbanística (1)

}  La ordenación urbanística general corresponde a las CCAA (respetando

las bases de la legislación estatal).
Esta ordenación incluye:

a) Marco general de la propiedad urbanística.

b) Régimen de la edificación y uso del suelo.
c) Reglas del ejercicio de las potestades públicas.
d) Participación de la iniciativa privada en la transf. Urbanística
e) Definición del sistema de planes urbanísticos que concretan dicha
ordenación.

}  La relación entre ley y planeamiento ha de considerar:

a) La naturaleza normativa de los planes (normas reglamentarias).

b) La capacidad de las leyes de condicionar el contenido de los planes:

existencia de previsiones de directa aplicación (sin necesidad del plan) o con
eficacia indirecta: estándares urbanísticos (indicaciones mínimas que deben
ser asumidas por los planes)
1.4. Relaciones entre Ley y plan en el sistema de
ordenación urbanística (2)
Modelo de planeamiento de la legislación autonómica:

a)  Plan general: es el eje del modelo, un instrumento integral de ámbito

municipal que contempla la ordenación completa de uno o varios términos
municipales

! Clasifica todo el suelo del municipio

! Define los elementos que integran la estructura general
! Establece un programa de desarrollo y ejecución
! Determina los plazos mínimos de vigencia

≈  ESTRUCTURA: distinción entre ordenación estructural y pormenorizada

≈  CONTENIDO: previsiones para todas las clases de suelo

≈  DOCUMENTOS: planos, memoria y estudios e informes complementarios,

planos de ordenación y ns. Urbanísticas de clasificación, sectorialización y
zonificación, estudio económico, financiero, programa de ejecución.
≈ 
≈  La Jurisprudencia da preferencia a documentos normativos o prescriptivos
1.4. Relaciones entre Ley y plan en el sistema de ordenación
urbanística (3)

b) Planes parciales: desarrollos del planeamiento gral en suelo urbanizable,

son derivados y subordinados al planeamiento gral.
o  Objetivo: culminar el proceso de ordenación para alcanzar el grado de detalle que
contiene el plan general para el suelo urbano y legitimar la actuación de ejecución.
o  Documentación: estudios justificativos y memoria, planos de ordenación, de
proyecto y ordenanzas necesarias para su ejecución.

c) Planes especiales: atienden a necesidades concretas, específicas y a veces

de carácter sectorial. No sustituyen los instrumentos de ordenación
integral o gral ni clasifican el suelo.

d) Otros instrumentos de ordenación (según legislación autonómica):

1. Estudios de detalle (en suelo urbano, para determinación rasantes- son normas)
2. Proyectos de urbanización (determinaciones técnicas para la urbanización- actos aplicación
planes)
3. Catálogos (elementos auxiliares de planes)
e) Normas subsidiarias y complementarias del planeamiento: en los
supuestos de ausencia de plan general, con alcance municipal o
supramunicipal
1.5. Procedimiento de elaboración de los planes

}  Iniciativa:

1.  Elaboración técnica de los planes (cabe la iniciativa privada),

2.  La iniciativa para su tramitación siempre corresponde a las AAPP

}  Tramitación y aprobación:

ü  Actos preparatorios

ü  Tramitación stricto sensu
ü  Aprobación provisional
ü  Aprobación definitiva
}  Tramitación y aprobación:

ü  Actos preparatorios:

ü  Formulación de avances y anteproyectos del plan (en gral, facultativos, aunque en la
tramitación formal del Plan, se trata de una previsión opreceptiva)
ü  Cabe trámite de información pública previa.
ü  Cabe adopción (facultativo) acuerdo de suspensión provisional de otorgamiento de
licencias (max. 1 año). En tramitación Plan, la suspensión es obligatoria
ü  Debe publicarse en BO correspondiente

ü  Tramitación estricto sensu:

ü  Se inicia con el acuerdo de aprobación inicial,

ü  Lleva aparejada la suspensión provisional de otorgamiento de licencias (2 años)
ü  A partir de la suspensión se inicia periodo de información pública (al menos 1 mes) y el
requerimiento de informes preceptivos (evaluación ambiental con información publica)
ü  Aprobación provisional:

ü  Si las alegaciones particulares o los informes incorporan modificaciones sustanciales se

abre otro periodo de información pública.

ü  Es objeto de publicación.

ü  Aprobación definitiva:

ü  Corresponde a la CA (planeamiento gral) y al municipio (planeamiento de desarrollo).

ü  Se ha de producir en 6 meses desde registro, a partir de ahí: indemnización y juego del
silencio administrativo positivo.
1.6. Publicación, eficacia y vigencia de los planes

! Publicación: en el BO correspondiente, dada su naturaleza normativa

»  En el BO aparecerá el acuerdo de aprobación definitiva y las normas y
ordenanzas de los planes (la entrada en vigor se produce tras su integra
publicación)
»  La totalidad del contenido de los planes ha de estar a disposición de los
ciudadanos y accesible por medios telemáticos.

! Eficacia: obligatoriedad para los particulares y poderes públicos y

ejecutoriedad inmediata
»  Consecuencia- La declaración en situación de fuera de ordenación .

! Vigencia: en tanto que normas, los planes son de vigencia indefinida

(sin perjuicio de su revisión o modificación)
»  Revisión: reconsideración total del plan o introducción de cambios relevantes
»  Modificación: introducción de cambios concretos o aislados
2. La ejecución del planeamiento y el uso del suelo

2.1. La función pública de ejecución del planeamiento

2.2. Sistemas de ejecución urbanística y formas de gestión

2.3. Edificación y uso del suelo

2.4. Deberes del propietario en relación con la edificación ya existente.

 2.1. La función pública de ejecución del planeamiento
1.  Requisitos:

a)  Integridad del planeamiento previo: plan general (o ns. Subsidiarias y complementarias) en
suelo urbano, o plan especial de reforma interior+Plan parcial en el suelo urbanizable+estudio de
detalle+proyecto de urbanización (si han de realizarse obras de urbanización)

b)  Determinación de la forma de gestión y el sistema de actuación o ejecución (pública o

privada)

c)  Delimitación de polígonos o unidades de actuación (regla general: ejecución por unidades
completas)

1.  Reglas generales:

a)  La elección del sistema de ejecución corresponde a la AP actuante

b)  Preferencia por los sistemas de compensación y cooperación (la expropiación queda para los
supuestos de urgencia o necesidad)

c)  Si hay que acudir a la legislación supletoria: 1. obligatoriedad del sistema de compensación si
es solicitado por el 60% de los propietarios en el trámite de información pública, 2. el
incumplimiento de las obligaciones inherentes al sistema da lugar a su sustitución por el sistema
de expropiación.
2.2. Sistemas de ejecución urbanística y formas de gestión
Sistema de compensación:

ü  Mayor protagonismo de los propietarios que son quienes ejecutan el

planeamiento en régimen de solidaridad de cargas y beneficios

ü  Junta de compensación: requiere el 60% del suelo integrado. Su actuación se

concreta en 2 actuaciones fundamentales:

1.  Elaboración del proyecto de compensación (distribución bºs y cargas)

2.  Elaboración de un proyecto de urbanización (ejecución material obras)

Sistema de cooperación:

ü  Para los supuestos en que las obligaciones y cargas de los propietarios son
idénticos

ü  La AP dirige y gestiona la ejecución y los propietarios aportan el suelo y el pago

de las obras de urbanización

ü  La ejecución requiere de una verdadera reparcelación

Sistema de expropiación:

ü  La AP gestiona la ejecución y se convierte en propietaria de los terrenos

(que puede devolverlos al tráfico jco privado)

! Formas de gestión:

ü  En la gestión urbanística cabe la participación publica o privada

ü  Son posibles las fórmulas de gestión indirecta reconocidas en las

regulaciones autonómicas, bien por concesión, bien por la intervención de
agentes urbanizadores (remisión a la lección anterior)
2.3. Edificación y uso del suelo

•  El proceso urbanístico da lugar a una transformación del suelo que culmina

con la edificación de los solares resultantes para el ejercicio de los
diferentes usos y actividades reconocidos en el planeamiento.

•  Los actos de edificación de edificación y uso del suelo están sujetos a

intervención adva, es decir, a obtener previa licencia.

•  Características de la licencia urbanística:

1.  Objeto: legitima la edificación por el cumplimiento de requisitos urbanísticos

2.  La demora injustificada en su otorgamiento, denegación improcedente o anulación
tras ser otorgada, puede dar lugar a responsabilidad patrimonial
3.  Es autorización por operación
4.  Es de carácter real por lo que resulta transmisible
5.  Es de carácter reglado, su denegación exige motivación, no puede ser condicionada
de forma incompatible con la legalidad
6.  Su concesión es de competencia municipal (rige silencio positivo)
7.  Cabe caducidad y revocación de licencias
8.  La edificación es un dcho/deber sujeto a plazo (su incumplimiento= expropiación
o venta forzosa).
2.4. Deberes del propietario en relación con la edificación
ya existente.

El deber de conservación aplicable a terrenos y edificios se ha asegurado a

través de la técnica de las inspecciones periódicas y la potestad de la
órdenes de ejecución (de obras de seguridad/salubridad) obligatorias para
los propietarios.

Obras conservación= límite de las obras que deben ejecutarse a costa del
propietario

No es exigible conservación en las edificaciones en estado de ruina . La

declaración de ruina procede:

1.  Cuando el daño no sea reparable técnicamente por medios normales.

2.  Cuando el coste de reparar sea mayor al 50% del valor actual.
3.  Cuando concurran circunstancias urbanísticas que aconsejen la demolición.

Cabe ejecución directa por parte del Ayuntamiento: urgencia, peligro,

salubridad.
3. La disciplina urbanística

1. Definición y regulación estatal

2. Protección de la legalidad urbanística

3. Derecho sancionador en materia urbanística

1. Definición y regulación estatal
•  La disciplina urbanística integra el conjunto de actuaciones dirigidas a
lograr el cumplimiento de la ordenación urbanística y a reaccionar ante
los supuestos de incumplimiento.

•  Ha de hacerse referencia a diferentes disposiciones del Derecho estatal gral /

TR2008):

1. Nulidad de actos advos de intervención dictados con infracción de la ordenación de las zonas verdes y
espacios libres.
2. Obligación de comunicar al MºFiscal el contenido de expedientes advos en los que aparezcan indicios de
delito contra la ordenación del territorio
3. Atribución a los entes locales de la potestad de revisión de oficio de sus acuerdos en materia de urbanismo
4. Mantenimiento del carácter público de la acción para exigir la observancia de la legalidad urbanística.

•  El derecho estatal supletorio engloba el TR76 y el Rto. Disciplina, y comprende

un doble ámbito:

1. La protección de la legalidad urbanística

2. El derecho sancionador en materia urbanística (infracciones y sanciones)
2. Protección de la legalidad urbanística
Supuestos de infracción:

1.  Realización de actos de edificación o uso del suelo sin licencia u orden
ejecución o sin ajustarse a los términos con que fueron concedidas.
-Suspensión-2 meses para solicitud o ajuste-demolición

2. Realización de actos de edificación sin licencia o sin ajustarse a la concedida ya

concluidos
-Si no han transcurrido 4 años-2 meses para solicitud-demolición

3. Realización de actos amparados por una licencia u orden de ejecución que

constituya, sin embargo, infracción urbanística grave.
-Suspensión efectos de licencia-traslado a jurisdicción para revisión

4. Actos de edificación realizados al amparo de licencia ya concluidos .

-Revisión-declaración lesividad (si no han transcurrido 4 años).

* Supuesto especial de licencias que supusieron infracción de la ordenación de zonas

verdes (se aproxima a la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho).
3. Derecho sancionador en materia urbanística

Atendiendo a la legislación legal supletoria, se puede concluir:

}  Respeto limitado al principio de tipicidad: vulneración previsiones Ley y Plan

}  Conductas tipificadas: actuaciones sin licencia, con licencia/autorización pero sin
ajuste, actuaciones con vulneración de la ordenación urbanística al otorgarse licencia u
orden de ejecución.

}  Infracción: graves y leves en función del daño social producido

}  Responsables: el Dtor o empresario de las obras o el facultativo que haya informado
del proyecto y los miembros de la corporación municipal que haya votado el acuerdo
de otorgamiento sin contar con informe municipal favorable y concurriendo
advertencia de ilegalidad del Secretario de la Corporación

}  Sanción: Multa (sanción tipo), atenderá al principio de proporcionalidad y de

confiscación del beneficio obtenido por la comisión de la infracción adva

}  Prescripción: 1 año (salvo plazo legal superior)