Cuaderdemociuda 1

CUADERNOS DE DEMOCRACIA
Y CIUDADANÍA
No. 1
Jordi Borja
Omar Alonso Urán Arenas
Sociólogo, Magíster en Estudios Urbano-Regionales

Coordinador Programa Democracia y Ciudadanía
Instituto Popular de Capacitación – IPC
Medellín - Colombia
P ROGRAMA : D EMOCRACIA Y C IUDADANÍA

303.484
U76 Urán Arenas, Omar Alonso
Acciones colectivas y movimientos sociales : elementos para su
análisis y gestión / Omar Alonso Urán Arenas. — Medellín : Instituto
Popular de Capacitación. Programa: Democracia y Ciudadanía, 2003.
32 p. fot.
ISBN: 958-95588-3-6
1. Acciones colectivas. 2. Movimientos sociales. 3. Gestión de

movimientos sociales
PRIMERA EDICIÓN
INSTITUTO POPULAR DE CAPACITACIÓN -IPC
(DE LA CORPORACIÓN DE PROMOCIÓN POPULAR)
CARRERA 45 D N° 60-16
PBX: (574) 284 90 35 / FAX: (574) 254 37 44
A.A. 9690 - CORREO ELECTRÓNICO: ipc@corporacionpp.org.co
PÁGINA WEB: www.ipc.org.co
MEDELLÍN - COLOMBIA, DICIEMBRE DE 2003
COMITÉ EDITORIAL IPC:

JOSÉ ANTONIO GIRÓN SIERRA
JESÚS WILLIAM BALBÍN ALVAREZ
NORA LUZ ARREDONDO DÍAZ
PABLO EMILIO ANGARITA CAÑAS
CÉSAR AUGUSTO MUÑOZ RESTREPO
CORRECCIÓN DE REDACCIÓN Y ESTILO:

CÉSAR AUGUSTO MUÑOZ RESTREPO
COMUNICADOR SOCIAL-PERIODISTA
CON EL APOYO DE:

CHRISTIAN AID - INGLATERRA
PROGRAMA ANDINO DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS -COLOMBIA - UNIÓN EUROPEA
DISEÑO, DIAGRAMACIÓN, IMPRESIÓN Y CARÁTULA:

L. VIECO E HIJAS LTDA.
PBX: (574) 255 9610
CORREO ELECTRÓNICO: lvieco@epm.net.co
NOTA: CUALQUIERA DE LOS CONCEPTOS AQUÍ RECOGIDOS PUEDE SER RETOMADO O TRANSCRITO,
CITANDO EL AUTOR Y LA INSTITUCIÓN EDITORA RESPECTIVA.
4 P ROGRAMA : D EMOCRACIA Y C IUDADANÍA

Contenido
PRESENTACIÓN 7
LAS CIUDADES ENTRE LA INNOVACIÓN URBANÍSTICA Y LA INNOVACIÓN POLÍTICA
LA TRANSFORMACIÓN DEL TERRITORIO Y LA INNOVACIÓN POLÍTICA
1. LOS DESAFÍOS DEL TERRITORIO Y LA RESPUESTA POLÍTICA 10
2. EL DESAFÍO DE LA GLOBALIZACIÓN PARA CIUDADES Y CIUDADANOS 13

3. LA DEMOCRACIA LOCAL Y LA INNOVACIÓN POLÍTICA: LA CUESTIÓN DE LA LEGALIDAD 15
4. CIUDADANÍA Y GOBIERNO LOCAL 22
5. LA CIUDAD COMO OFERTA Y LA INNOVACIÓN URBANÍSTICA 24
Informe Conceptual
EXPLORACIÓN SOBRE INDICADORES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
EN EL DESARROLLO LOCAL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
1. PRESENTACIÓN 51
2. NOTAS GENERALES SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Y LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN COLOMBIA 52
3. El Entorno de la discusión teórica y metodológica 54
4. INDICADORES EN EXPERIENCIAS CONCRETAS DE PARTICIPACIÓN Y DESARROLLO 67
5. CONCLUSIONES 80
Bibliografía consultada 83
ANEXO 1 85
P ROGRAMA : D EMOCRACIA Y C IUDADANÍA 5

PRESENTACIÓN
L
a acción colectiva constituye el sustrato mismo de lo social, en cuanto implica la
coordinación de la interacción de un individuo con otro para el logro de sus fines
vitales y más inmediatos. La idea de una formación social de individuos aislados e
incomunicados entre si, es incompatible con la evolución histórica del género humano, en
donde, por el contrario, se muestra el aumento de la complejidad y densidad de los flujos
comunicativos y de las redes de trabajo y cooperación vinculados a los mismos.
Se debe resaltar que la articulación de individuos y diversos grupos sociales, obedece a un

doble proceso (económico - material; cultural - simbólico). En el primer par se definen los
intereses concretos de la acción; en el segundo, los sentidos y valores de la misma. De
acuerdo con la situación y el momento histórico determinado, uno de los dos pares tiene
más peso en la definición u orientación de la acción. Con esto se quiere decir también que
tanto la economía como la cultura, la realidad material (biofísica), como la realidad
simbólica, son constitutivas de la sociedad humana, y que en este ámbito, son irreductibles
el uno frente al otro.
Buena parte de las formas de participación social y política de la ciudadanía tiene en los
Movimiento Sociales (MS) una de sus más significativas manifestaciones. Estos, en tanto
acción colectiva, son parte fundamental de los procesos de transformación social, política
y cultural de una formación social determinada. Además, los MS son un núcleo esencial a
través de los cuales emergen y se posicionan nuevos temas, discursos y agendas públicas,
aparte de ser un gran campo de sociabilidad y recreación de la sociedad misma, ya que
prefiguran, e incluso, cristalizan nuevas formas de comportamiento individual y de
organización social. En este sentido, es necesario observar el rol de los MS como
colectividades que las integran individuos y organizaciones; como actores colectivos que
inciden en la creación y transformación del espacio público, comprendido este, en su triple
dimensión de lo que se conoce públicamente, que concierne a la colectividad política y
que ocurre en espacios colectivos.

Los Movimientos Sociales son las expresiones más evidentes del devenir de una sociedad,
son inherentes a la dialéctica interna de la misma, pero la forma en que existen, varía, lo
mismo que su contenido, de acuerdo con las circunstancias históricas de la época en la
cual se inscriben; no se limitan a ser un mero acto reflejo de las condiciones materiales de
existencia de los individuos que los integran, en quienes también influye el estado anímico
y cultural de su tiempo.
Se precisa por lo tanto para una lectura del horizonte y del sentido de la experiencia de los
MS, comprenderlos en la dinámica de una historia total, no limitándolos a las
determinaciones políticas y económicas más evidentes, además de ubicarlos dentro de un
espacio - tiempo más amplio y complejo de historicidad de las mentalidades y las ideas,
donde las realidades materiales y espirituales, tecnológicas, productivas y culturales se
correlacionan en profundidad.

Jordi Borja Sebastià
18-6-1941 Barcelona-España
_______________________________________________________________
Director de Urban Technology Consulting S.L.
Estudios:
Derecho y Ciencias políticas (Barcelona – Madrid, Licenciado).
Sociología (Paris, Licenciado), Geografía (Licenciado, Master)

Urbanismo (Paris, Master)
Profesión: Geógrafo–Urbanista. Consultor Internacional y Profesor Universitario.
Actividad docente:
Director del Máster “La Ciudad, Políticas, proyectos y gestión”, Universidad de Barcelona
Otras actividades docentes (actuales o recientes):

- Co-director postgrado “Proyectos urbanos”. Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo,
Universidad de Buenos Aires. A partir de 1998.
- Profesor invitado Pratt Institute, New York, febrero-mayo 1999.
- Profesor invitado Institute Français de Urbanisme, marzo-junio 1997, abril 1998 y octubre 2002.
- Profesor Master Proyectar Ciudad, Territorio, Lugar. Universidad Politécnica de Barcelona, 1995-97.
- Conferencias en distintas universidades de Europa y América como UNAM (Mexico), NYU,
Columbia,y CUNY (New York), Santiago de Chile, Sao Paulo, Lisboa, Sevilla, Venezia, Roma, Londres,
Bogotá, etc,
Algunos Cargos públicos y políticos:
1983-1995 /Miembro del Gobierno de la ciudad de Barcelona. Teniente de Alcalde de descentralización
y Participación (1983-87). Vicepresidente ejecutivo del Area Metropolitana (1987-91). Presidente de
la Ponencia redactora de la Carta Municipal (1989-91). Delegado de Relaciones Internacionales y de
Cooperación (1991-95).
Publicaciones:
2003 La ciudad conquistada. Alianza Editorial, Madrid 2003
2003 El urbanismo de las ciudades españolas. Una visión crítica. (editor con Z. Muxí), UPC Barcelona.
2001 Ciudadanía europea. J. Borja con la colaboración de M. Àngels Espuny, Valerie Peugeot y
Genevieve Dourthe. Península 2001, Barcelona.
2001 Espai públic: ciutat i ciutadania, con Zaida Muxí, Diputació de Barcelona, 2001. Versión española
Editorial Electa, Barcelona 2003.
2000 Gestión y control de la urbanización – URB-AL, Comisión Europea, Bruselas (editado en seis
lenguas)
2000 Ciudad y ciudadanía, Institut de Ciencias Políticas y Sociales. Working papers. Universitat
Autónoma de Barcelona.
2000 El renacimiento de la cultura urbana. Ciudades con proyecto. Rosario, Argentina.

LAS CIUDADES ENTRE LA
INNOVACIÓN URBANÍSTICA
Y LA INNOVACIÓN POLÍTICA
LA TRANSFORMACIÓN DEL TERRITORIO Y LA INNOVACIÓN POLÍTICA
Por: Jordi Borja (Marzo de 2003)
1. LOS DESAFÍOS DEL TERRITORIO Y LA RESPUESTA POLÍTICA
L
os desafíos actuales a los que se confrontan los territorios y los entes locales exigen
por su novedad una acción política innovadora. Esta acción política difícilmente puede
salir de las instituciones y de los partidos políticos posicionados en ellas, que tienden
normalmente a conservar el sistema que les garantiza la representación y el acceso a los
puestos de gobierno. Hay una contradicción entre el respeto del Estado de derecho, sin lo
cual la democracia se pervierte por el uso arbitrario de la fuerza y la transformación de
este mismo Estado, que si no se produce, también lleva a la perversión del Estado de
derecho por su incapacidad de responder eficazmente a los procesos excluyentes y a los
nuevos desafíos. Transformación que difícilmente impulsan las cúpulas políticas y jurídicas
del Estado, casi siempre conservadoras del sistema que les concede el poder.
¿Cómo salir de este “impasse”? ¿Cómo ir más allá de las llamadas retóricas a la sociedad
civil y a la iniciativa ciudadana? ¿Cómo hacer que las propuestas no sean utópicas, sino

“eutópicas”, situadas en el tiempo y en el espacio posibles, en un futuro más próximo que
lejano y viables en unos lugares que las pueden recibir, concretar y realizar?
En primer lugar, no hay que ver el sistema político institucional como un todo homogéneo.
No solamente por las lógicas diferencias ideológicas y de interés entre partidos políticos,
sino también por como viven las contradicciones entre valores y principios generales, por
un lado, y normas y prácticas políticas y administrativas, por otro1. Otra contradicción
bien evidente es la que se da entre el ámbito político institucional local - regional y el
estatal. Es bien sintomática la revitalización o la aparición ex novo de movimientos políticos
“regionalistas” o nacionalitarios en Europa, el auge del “municipalismo” tanto en Europa
como en América y la emergencia de liderazgos fuertes en estos ámbitos2.
Por lo tanto, el ámbito institucional, tanto político como

judicial, ejecutivo como legislativo, supraestatal
(europeo) como estatal, y sobre todo local y regional,
pueden ser receptores en muchos casos, e impulsores
en otros, aunque menos, de propuestas innovadoras.
En cada caso, ante cada tipo de propuesta, se
manifestarán contradicciones diferentes. Por ejemplo: la
renovación democrática de la política europea encuentra
mucho más eco en el Parlamento Europeo que en los Consejos
de ministros (que representan a los gobiernos estatales). La modificación
de los sistemas electorales encuentra una fuerte resistencia en los partidos estatales y es en
cambio esencial para reforzar el ámbito político regional - local.
Las propuestas renovadoras no pueden depender únicamente de lo que ocurra en un ámbito

contradictorio, pero en el que predomina el conservacionismo, como es el institucional.
Las contradicciones emergerán si hay una presión política exterior a las instituciones,
además de social y cultural, que desarrolle iniciativas, que impacten a la opinión pública
y modifique la relación de fuerzas o el equilibrio establecido y que se concrete en propuestas
de cambiar tanto normas, como prácticas en la vida institucional. Por lo tanto, sin
movimientos cívicos no habrá cambio político, y si no lo hay, tampoco habrá respuesta
eficaz a los nuevos desafíos del territorio.
1 Un “lugar” donde es especialmente interesante la aparición de contradicciones entre los valores éticos o morales reflejados en los principios
generales del Derecho, en las constituciones, etc. y el derecho positivo y sus formas habituales de aplicación es precisamente el ámbito jurídico,
que no siempre es conservador como se tiende a creer. La doctrina como la jurisprudencia contribuye a renovar la política reconociendo derechos
tanto a las instituciones locales, como a los ciudadanos, en temáticas novedosas. Por ejemplo: medio ambiente, derecho al empleo, espacio
público - vivienda (caso okupa), privacidad, etc.
2 La aparición de fenómenos políticos - locales tiene signos muy diversos. En algunos casos, es una regresión evidente de los valores ciudadanos
- universalistas, como el segregacionismo municipal de los suburbios ricos en los Estados Unidos que dan lugar al triunfo de “movimientos
cívicos” que se independizan política y fiscalmente y privatizan los servicios colectivos para su uso exclusivo (en California, la mitad de los
municipios han visto triunfar estos movimientos excluyentes). Hay regresiones peores como las que conducen a la “depuración étnica”. Hay
fenómenos de populismo local, con fuertes connotaciones conservadoras, pero que de todas formas introducen una cierta innovación en la
política local poniendo encima del tablero problemáticas sentidas por la población sobre seguridad, empleo, eficacia de los servicios sociales,
etc. Es el caso de los alcaldes electos fuera del sistema de partidos que empieza a ser frecuente en América Latina (ya lo era en USA). En Europa,
los gobernantes electos a nivel local y regional, aunque tengan una etiqueta partidiaria, tienden a actuar con mucha autonomia, cuando no
confrontación, respecto a las direcciones partidiarias estatales.

Estos movimientos surgen de las propias contradicciones generadas por los desafíos
analizados anteriormente. Las estrategias sobre el territorio, la “demanda” de ciudad y de
espacio público, la reivindicación del reconocimiento social, político y jurídico, el rechazo
a la exclusión, la exigencia de participación y de comunicación, etc., incitan a la acción a
diversos colectivos de población en tanto que son ciudadanos o “demandantes” de
ciudadanía.
Ahora bien, en la medida que nos encontramos ante problemáticas nuevas se requiere
también una cultura política nueva que construya un discurso que proporcione legitimidad
y coherencia a los movimientos cívicos. Si no es así se corre el riesgo de acentuar la
fragmentación territorial y sociocultural, de dar una imagen anacrónica o corporativa de
las iniciativas cívicas (que puede ser real si les falta un anclaje universalista) y de depender
únicamente de cómo se resuelvan en cada caso las contradicciones en el sistema
institucional establecido.
Por esta razón, estamos en un período en el que el rol de los “intelectuales” (en un sentido
“gramsciano”) se convierte en decisivo.3 Si a finales del siglo XVIII se construyeron las bases
de la cultura democrática en un sentido civil y político, que tuvieron su máxima expresión
en las revoluciones americana y francesa pero que solo se “universalizaron”, y aún
parcialmente, en los siglos siguientes. Si a finales del Siglo XIX el movimiento obrero y
socialista puso en primer plano la cuestión de los derechos económicos y sociales que dieron
lugar a las revoluciones de base proletaria y, sobretodo, al welfare state. Ahora nos corresponde
asumir, no sólo el combate por la plena realización y su adecuación a las circunstancias
actuales de estos valores y objetivos universalistas, sino también los nuevos valores y objetivos
que nos permitan dar respuesta a los nuevos desafíos (que a veces se denominan derechos de
tercera generación, especialmente en la cultura de la ecología política).
Nos parece que un camino útil es el seguido históricamente por todos aquellos que han
promovido el cambio en nombre de los derechos de las personas. Es decir, en nombre de la
ciudadanía, de los sujetos activos e iguales en derechos. La revolución americana se presenta
como una exigencia de ciudadanía (cuya expresión más radical y muy actual es Thomas
Paine) que proclama el derecho a la “desobediencia civil”. Tanto la revolución americana
como la francesa proclaman que “los hombres nacen libres e iguales”. Los norteamericanos
atribuyen los plenos derechos ciudadanos a los que “viven en sociedad” y los franceses
vinculan soberanía, nación y ciudadanía, un país de “citoyens”, mientras que a los partidarios
del “ancien régime” se les denomina miembros del “partido de los extranjeros”. El movimiento
obrero y socialista parte de la crítica de la contradicción entre derechos formales y derechos
reales, entre las posibilidades que ofrece la nueva sociedad industrial y las opresiones y
exclusiones a las que da lugar. Ya en 1848 se legitima “el derecho al trabajo”. En todos los
3 Por intelectuales entendemos no únicamente los productores de oficio de discurso teórico, sino todos aquellos que desde un rol político o de
liderazgo social, desde una concepción comprometida con valores universales de su profesión, o desde su capacidad para producir elementos
significantes (es decir cargados de “sentido”, de suscitar ideas o emociones) y para incidir en los medios de comunicación y de intercambio
simbólico, pueden contribuir a la renovación de la cultura política. No hay izquierda política y social sin izquierda moral, aunque no siempre
coincidan.

procesos de cambio hay un punto de partida
común: la exigencia de unos derechos que
aparecen como legítimos pero negados a
muchos, como potenciales pero no realizados.
El objetivo histórico del socialismo europeo,
así como de los movimientos populares
latinoamericanos del Siglo XX, ha sido
convertir a las clases trabajadoras y en general
a los excluidos, en ciudadanos. Y en
consecuencia, su objetivo político principal
fue conquistar los derechos que los harán ciudadanos mediante nuevas instituciones
económicas, sociales y políticas (welfare state, planificación económica, contractualización
de las relaciones laborales, etc.).
2. EL DESAFÍO DE LA GLOBALIZACIÓN PARA CIUDADES Y CIUDADANOS
¿Las ciudades deben resignarse a ser continentes pasivos de las problemáticas sociales,
culturales, ambientales, derivadas de la globalización y de la pérdida de capacidad
reguladora de los poderes públicos estatales y supraestatales?
Si la ciudad es lo que se supone que debe ser, un lugar y una comunidad, con capacidad de
autogobierno, si hoy es también un territorio articulado que en las regiones más
desarrolladas y urbanizadas convierte a la ciudad en un sistema de ciudades; si este espacio
tiene vigencia económica, busca la cohesión social, tiene identidad cultural (o la construye),
es capaz de definir estrategias de desarrollo concertados entre instituciones locales -
regionales y sociedad civil, entonces, ¿se le puede negar el derecho y la posibilidad de ser
un actor respecto a los contenidos problemáticos que asume? Un actor que reclama
intervenir en los procesos que generan los problemas de la ciudad y en las políticas con
que se les da respuesta.
El desafío político de la ciudad en la globalización es el de obtener un reconocimiento de

actor político a escala global, más allá de su territorio y más allá de las cada vez más
artificiales fronteras de “su” Estado.
El mundo actual exige un planteamiento “glocalizador”, una articulación de lo local – global.4
¿Cómo puede darse esta articulación?
La cultura política y jurídica debe asumir la anacronía de monopolio que pretenden tener
los Estados de ser los únicos sujetos políticos de las relaciones internacionales y de basar
su legitimidad para ello en ser detentadores de la soberanía. Hoy en la vida política
4 Ver: Manuel Castells : La era de la información. Vol. II. El poder de la identidad. (Madrid 1997) Y la obra citada de J. Borja - M. CastellsL “Local
y Global” (Cap. IX “Las ciudades en la escena mundial”). J. Borja, elaboró un informe sobre autoridades locales y organismos internacionales que
presentó con nombre “G4” (IULA, FMCU, Metropolis y Summit) en la Asamblea de organizaciones internacionales de ciudades convocada con
el apoyo de PNUD en Naciones Unidas (Nueva York, 1994).

internacional existen por encima de los Estados los organismos internacionales (NN.UU.)
y otros menos políticos, pero que toman decisiones importantes a veces con escasa presencia
de los Estados de las partes afectadas5. Además de la Unión Europea se desarrollan otras
uniones políticas y económicas supraestatales. Por otra parte, por debajo de los Estados,
sin contar los grupos económicos (que tienen más fuerza que muchos Estados), se
desarrollan redes y asociaciones civiles, de ONG, de profesionales y de ciudades y regiones.
Es el nuevo “tiers état” de la revolución francesa que pugna por ser reconocido por los
otros dos.
Los poderes locales y regionales reclaman su presencia en los organismos y conferencias

internacionales y también en los procesos de elaboración y de seguimiento de los programas
que los afectan directamente. Se proponen como partners, tanto de los organismos
internacionales como de los estatales.
De hecho, empiezan a ser normales en la Unión Europea programas a tres bandas (europea,
estatal, local o regional).
Otra dimensión de la glocalización es la importancia que adquieren los grandes ejes y las
macroregiones que constituyen en muchos casos sistemas de ciudades transfronterizas,
es decir, que atraviesan fronteras. Es un caso frecuente en Europa 6. Estos ejes y
macroregiones tienden a concertar proyectos y crear estructuras de coordinación. Incluso,
se habla de ciudades metropolitanas transfronterizas (entre Francia y Bélgica, Alemania y
Francia, Suiza y Alemania, etc.).
Una tercera dimensión de la glocalización es la reivindicación de las instituciones locales

y regionales de obtener una garantía y una protección política y jurídica de su autonomía
y de sus derechos en los marcos estatales y supraestatales de los organismos internacionales,
tanto políticos, como judiciales. Es decir, incluso a ser defendidas contra su propio Estado.
Algunos progresos se han hecho en este camino: la Carta de Autonomía Local aprobada
por el Consejo de Europa, ratificada por la mayoría de los Estados europeos (lo cual es aún
preceptivo para que los acuerdos internacionales sean aplicables a cada Estado, excepto
cuando las grandes potencias imponen resoluciones del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas) y que ha servido de base a algunas sentencias del Tribunal Europeo.
Estamos en los inicios de un cambio histórico. Pero solo en los inicios. Los organismos
internacionales son poco receptivos, tanto por la pesadez y opacidad de sus burocracias,
como por el dominio político que ejercen en ellos los gobiernos de los Estados. Estos gobiernos
y su alta administración no toleran fácilmente la intromisión de los poderes locales y
regionales que introduce, es cierto, una considerable dosis de complejidad a la ya existente,
5 Por ejemplo: la Organización Mundial del Comercio – OCM, o la reciente negociación sobre el AMI (Acuerdo multilateral de inversiones) entre la
OCDE (25 países representados) y los principales grupos económicos mundiales (las “multinacionales”).
6 Véase por ejemplo: Plan Estratégico de Barcelona, que define una macroregión estratégica que incluye dos regiones del sur de Francia (Languedoc
- Rousillon y Midi - Pyrenées). En zonas menos desarrolladas y urbanizadas también emergen estos ejes urbanos transfronterizos: por ejemplo, en
el Mercosur, el eje Valparaiso – Santiago – Mendoza – Cordoba - Buenos Aires - M ontevideo.

aunque también facilita la elaboración y el seguimiento de políticas adecuadas a cada
situación territorial. La resistencia de gobiernos y altas administraciones nos parece que se
debe, no tanto a razones funcionales ni a principios políticos, sino al afán de mantener su
estatus de privilegio en los sistemas políticos de cada país. Un cambio solo se producirá si
regiones y ciudades generan una relación de fuerzas que progresivamente imponga su
presencia en la vida internacional. Este proceso se ha iniciado ya en Europa por la presión
del Consejo de Municipios y Regiones de Europa - CMRE, de la Asociación de Regiones de
Europa - ARE, de Eurociudades y de otras organizaciones de ciudades y municipios.
La presencia activa de los gobiernos locales y regionales no equivale a un reconocimiento

de la dimensión global de la ciudadanía en nuestra época. Es cierto que la presencia de las
instituciones políticas de proximidad significa en si misma una democratización de la
vida política institucional, por su relación directa con las problemáticas específicas de
cada territorio y de sus gentes. Por lo tanto, esta presencia emergente de las ciudades en la
escena mundial es un progreso de la ciudadanía. Pero no es suficiente. En la globalización
se produce un considerable déficit democrático. Los capitales, las informaciones, sectores
minoritarios y privilegiados, de empresarios y profesionales, disponen de una capacidad y
de unos derechos para actuar en el mundo global, algo de lo que no disponen las mayorías
de ciudadanos. Es suficiente citar algunos ejemplos:
! El acceso restringido a los grandes medios de comunicación social y el predominio de

las ofertas de TIC dirigidas a demandas solventes.
! La no adecuación entre los ámbitos de las decisiones económicas y las de la negociación
de las relaciones de trabajo y de las políticas sociales.
! Las limitaciones de las migraciones que son mucho mayores que las que tiene el capital.
! La globalización nos plantea un desafío local que exige una respuesta innovadora, no
defensiva.
3. LA DEMOCRACIA LOCAL Y LA INNOVACIÓN POLÍTICA: LA CUESTIÓN DE LA
LEGALIDAD
No hay duda que hay un déficit democrático en los ámbitos de la globalización, de la

economía mundial, de los medios de comunicación social uniformadores, de las
organizaciones internacionales. Una democracia territorial de proximidad, regional - local,
fuerte, podría ser un contrapeso importante y un mecanismo de participación democrática
en los ámbitos globales. Pero sería muy ingenuo idealizar la actual democracia local y
regional. Es cierto que tiene a su favor un conjunto de factores suficientemente reconocidos
como son:
! La proximidad a la población en la gestión

! La mayor capacidad de integrar las políticas públicas
! La representatividad inmediata y directa de los gobiernos locales

! La cultura cívica que considera iguales a todos los ciudadanos
! La conciencia de identidad que los actuales procesos globalizadores han reforzado como
afirmación frente a la homogeneización
Pero hay otros factores de signo contrario que reducen y hasta suprimen los anteriores, a saber:
! Los impactos sobre el territorio de decisiones económicas y políticas exteriores sobre

las cuales los gobiernos locales y los actores de la sociedad civil tienen escasa o nula
influencia y que tienen, en cambio, importantes efectos sociales y ambientales.
! La confusión, superposición y, muchas veces, escasa cooperación y poca transparencia
de las administraciones públicas actuantes sobre el mismo territorio.
! La relativa debilidad legal y financiera en el marco regional metropolitano de los
gobiernos locales que les impide jugar el rol integrador para el cual están más
capacitados.
! La no adecuación entre las estructuras políticas representativas y las dinámicas sociales
del territorio (los gobiernos locales representan a los durmientes, pero solo en parte a
los usuarios del mismo).
! La existencia de colectivos de población que no tienen reconocido el estatus de ciudadano
y que por su misma existencia niegan uno de los valores esenciales de la ciudad: la
igualdad en el espacio público y en el uso de las libertades urbanas.
Un gobierno democrático del territorio requiere un ambicioso proyecto de innovación
política. Este proyecto difícilmente saldrá espontáneamente de las instituciones y tampoco
de las cúpulas políticas. Es un proceso que debe desarrollarse primero en la vida social y
cultural. Algunos elementos innovadores ya apuntan, tales como :
! El nuevo territorio regional metropolitano lo construye una estrategia concertada entre

instituciones que a su vez deben dar lugar a una nueva forma de gobierno de este
territorio. En general, no parece ni viable ni razonable crear una nueva institución que
se superponga a las muchas ya existentes. Algunas soluciones más realistas y menos
incrementalistas pueden ser:
a) Elección democrática y atribución de competencias “locales” de desarrollo urbano y
programación y gestión de grandes equipamientos y servicios metropolitanos a la
institución intermedia (tipo departamento o provincia), o mejor dicho, a una entidad
sustitoria en el mismo ámbito territorial (modelo italiano y holandés).
b) Creación de un organismo de concertación (tipo consorcio) que reúna a las principales
instituciones actuantes en el territorio con el fin de promover el planeamiento
estratégico del mismo, coordinar las inversiones y gestiones de los servicios de
carácter metropolitano.
! La aplicación sistemática del principio de subsidiaridad supone no sólo descentralizar
a favor del nivel regional - local a todas aquellas competencias y funciones ejercitables
en este nivel, sino también atribuir a la institución territorial la coordinación de los

programas y proyectos concertados. Este mismo principio supone descentralizar o
preservar a favor de los entes municipales y barriales aquellas funciones que requieren
más proximidad. En el caso de las grandes ciudades la descentralización es un proceso,
en muchos casos incipiente, cuyo desarrollo debiera permitir una participación mucho
más intensa y variada de la sociedad civil. Sin embargo, hay que tener en cuenta las
tendencias insolidarias que se expresan en los microterritorios (por ejemplo: suburbios
ricos en los Estados Unidos y cada vez más en otros países) que en nombre de la
subsidiaridad, la descentralización y la sociedad civil, tienden a independizarse de la
institución regional, metropolitana o municipal de una gran ciudad y a sustituir su
participación en los impuestos por la privatización de los servicios. Por ello, es preciso
mantener siempre un equilibrio entre gobernabilidad regional - metropolitana y
descentralización local barrial, es decir, entre eficacia social y participación, entre
subsidiaridad y solidaridad.
! En el marco legal y financiero básico de las grandes unidades políticas (Unión Europea,
Estados, regiones autónomas) las relaciones entre poderes públicos tienden a ser más
contractuales que jerárquicas, mucho más basadas en la cooperación que en la
compartimentación. No olvidemos que son más complicadas las relaciones públicas -
públicas que las públicas - privadas. Aun siendo distintas estos dos tipos de relaciones,
plantean un reto político - jurídico. Es necesario innovar en las figuras y en los
procedimientos para combinar la flexibilidad con la transparencia y la agilidad en las
actuaciones con la preservación de los intereses colectivos a mediano o largo plazo. En
este período de transición hacia nuevas regulaciones es preciso actuar muchas veces
en los límites de la legalidad, o mejor, en ámbitos de alegalidad, lo cual puede conducir
a la arbitrariedad y a la corrupción. Sin embargo, no es éste el único riesgo. Las reacciones
judiciales, mediáticas y sociales ante estas desviaciones de la acción pública, conducen
a construir múltiples sistemas cautelares y a un autocontrol paralizante de los
responsables públicos.
! El mejor control es el que puede ejercer el conjunto de la ciudadanía mediante la
información más transparente y la multiplicación de las posibilidades de participación
de todos los colectivos sociales. Hoy se habla más de participación ciudadana que de
política. Sin embargo, no es difícil constatar que las prácticas políticas y administrativas
son tan reacias a innovar en los mecanismos participativos como además, incluso,
reticentes ante el desarrollo de las posibilidades de los ya existentes. Los programas y
proyectos urbanos se presentan casi siempre de tal forma, que difícilmente son entendibles
por los ciudadanos. No se utilizan medios que serían más comprensibles y motivantes
como maquetas, videos, simulaciones, etc. Se evitan las consultas populares y hay poca
sensibilidad respecto a tramitar las iniciativas ciudadanas. Algo tan elemental como el
presupuesto participativo aparece aún como la excepción. No se trata ahora de exponer
los mecanismos posibles de participación que el autor, entre otros, ha expuesto ya en
otras ocasiones.7 De todas maneras, queremos llamar la atención sobre lo que nos parece
el principal obstáculo al desarrollo de la participación ciudadana: no es sólo el marco
7 BORJA, J.; CASTELLS, M.; QUINTANA, I. y otros. 1990 (Borja, J. – 1995).

legal existente casi siempre limitativo y, obviamente, poco abierto a la innovación; ni
tampoco la eventual debilidad de las organizaciones de la sociedad civil; o su insuficiente
iniciativa para incidir en las políticas públicas. Todo ello puede contribuir a explicar que
la innovación política en cuanto a la participación ciudadana progresa con grandes
dificultades. Pero el principal obstáculo, nos parece que reside en la alianza de facto que
se da en las instituciones entre la partitocracia y la burocracia. La participación ciudadana
solo progresa sí cuestiona y transforma la vida política local.
¿Qué innovación política local es posible y deseable? Aquella que permite establecer una
separación - confrontación con el sistema político estatal. Precisamente, porque
consideramos muy necesarias unas relaciones contractuales entre las administraciones,
se requiere primero un proceso de ruptura entre la política estatal y la política local. Esta
ruptura debe darse por lo menos en tres aspectos: la cultura política, el sistema
representativo y la conquista de competencias.
! La cultura política supone el proceso de legitimización y de hegemonización de los

valores y objetivos implícitos en los temas ya al orden del día de la subsidiaridad, el
gobierno de proximidad, la participación ciudadana, el federalismo, la identidad
local - regional - nacional (no estatal), la autodeterminación. Es un proceso en marcha,
que aunque en algunos planteamientos y lenguajes pueda parecer a veces arcaico,
es terriblemente moderno. Es la otra cara, imprescindible, de la globalización y la
mejor respuesta al proceso paralelo de debilitamiento del Estado centralizado.
! El sistema representativo local/regional debe distinguirse claramente del estatal y
superestatal (europeo, por ejemplo). Los partidos, coaliciones o agrupaciones
electorales no deberían ser los mismos. Más claro aún: los partidos políticos de ámbito
estatal no deben presentarse a las elecciones locales. Algunos ejemplos (Canadá y
California) demuestran la viabilidad de esta distinción. Somos conscientes de las
perversiones posibles de un sistema político local independiente: caciquismo,

insolidaridad, populismo, etc. Estas perversiones pueden darse también a otros
niveles con menos transparencia y más dificultades para combatirlas. El ámbito
urbano - regional es por otra parte suficientemente grande y heterogéneo para que
en él arraiguen también valores universalistas. Sin secesión del sistema político -
representativo no hay confrontación y conquista de cotas significativas de poder
ciudadano.
! La conquista de competencias es la consecuencia necesaria de lo anterior. Hoy
sabemos que el espacio urbano - regional es el que determina en gran medida la
productividad, la sostenibilidad, la competitividad de la economía, la cohesión social
y la identidad cultural y la gobernabilidad. No es posible que su sistema político -
legal sea débil y subordinado, que no se le reconozcan ni las capacidades ni los
medios para hacer lo que debe hacer. El gobierno democrático del territorio exige
conquistar competencias en promoción económicas, justicia y seguridad;
infraestructuras y equipamientos del territorio; bienestar social, cultural y medios
de comunicación social.8
¿Quién puede conquistar estas competencias y recursos necesarios?, ¿Cómo? En términos

generales no es posible precisarlo, puesto que los contextos políticos, legales, territoriales,
etc., son muy distintos, pero es posible hacer algunas consideraciones generales que no
siempre se tienen en cuenta.
La conquista supone iniciativa, conflicto y riesgo. También legitimidad, fuerza acumulada,

alianzas y negociación. La iniciativa puede surgir de la institución política local o de un
movimiento cívico, incluso de un colectivo social o profesional. Veamos algunos ejemplos:
! La conquista de espacios y de edificios susceptibles de tener un uso público y que están

en manos de entes públicos o privados que los tiene subutilizados o congelados. Ya nos
hemos referido a la necesidad de revertir a la ciudad terrenos militares, portuarios,
8 BORJA, J.; CASTELLS, C. 1997

industriales desactivados, etc.
A otra escala, algo parecido
ocurre con edificios más o
menos abandonados y que ha
dado lugar al fenómeno
“okupa”. Esta conquista no se
dará únicamente por medio de
demandas respetuosas de los
marcos y de los procedimientos
legales. Es preciso tener
iniciativas para crear
movimientos de opinión
favorable, situaciones de hecho mediante ocupaciones simbólicas o continuadas, recursos
legales ante tribunales superiores (por ejemplo: europeos frente a los estatales, etc.).
! La existencia de la justicia local y de cuerpos de policía dependiente del poder
local y/o regional. Sin capacidad de ejercer competencias de seguridad y de
disciplina, de justicia y de sanción, no hay poder político. Es un campo en el cual
los poderes de los Estados son especialmente susceptibles de perder su supuesto
monopolio. La resistencia a una real descentralización de las funciones de seguridad
y de justicia tiene el efecto perverso de la privatización, por un lado, y la violencia
urbana, por el otro.
! La revolución en los medios de información y comunicación ha convertido en obsoleto
el marco político y legal en los que se desenvuelven. La construcción de una
democracia local telemática exige que el poder político local - regional pueda regular,
programar y gestionar las tecnologías de información y comunicación – TIC, en su
ámbito, en un marco global que garantice el uso social y de participación ciudadana.
! La indefensión de los ciudadanos en tanto que usuarios y consumidores, el respeto
de sus derechos ambientales y a la calidad de vida, a la privacidad, debería obligar a
las instituciones políticas más próximas y a las administraciones dependientes de
ella, a actuar de oficio como defensoras de los derechos genéricos de los ciudadanos,
y por lo tanto, a enfrentarse con los organismos públicos o privados cuyas actuaciones
concretas los vulneren, aunque al hacerlo se apoyen en el derecho positivo o en la
inercia administrativa.
! La promoción económica y la generación de empleo, la implantación de formas de
“salario ciudadano” y la ejecución de políticas que combinen la productividad, la
sostenibilidad y la cohesión social, exigen de los poderes locales una capacidad de
coordinar los grandes proyectos urbanos, de desarrollar proyectos empresariales
mixtos, de disponer de recursos ahora centralizados (por ejemplo, de obras públicas,
de la seguridad social y de las instituciones de empleo) y de asumir unas competencias
legales (de regulación de las actividades económicas y de sus impactos ambientales,
de expropiación, etc.) de los que ahora casi nunca disponen.

! La identidad cultural, que en casos cada vez más numerosos adquiere o recupera
una connotación “nacional” sin ser estatal, requiere para ser defendida y desarrollada
una capacidad de autogobierno en educación, regulación de los medios de
comunicación social de masas, uso público de la lengua y de los elementos simbólicos
de una comunidad (por ejemplo: fiestas, monumentos, museos, etc.) que la tradición
unitarista o centralista de los Estados acepta difícilmente. El anacronismo hoy, es
esta tradición que se consideraba moderna en el siglo XIX.
! La existencia de sectores de la población que no tienen
reconocido el estatus de ciudadano plantea un problema
especialmente delicado. El estatus de ciudadanía (derechos
políticos, civiles y sociales que hacen una sociedad de
iguales) va aún ligado a la nacionalidad que atribuye el
Estado. Los no ciudadanos, por otra parte, niegan el valor
integrador de la ciudad y su “capitis diminutio” contribuye
a la xenofobia, al racismo, a la exclusión social y cultural y
a la sobre - explotación. La moral cívica se enfrenta a la
legalidad estatal. El derecho a la ilegalidad, a defender a
los “ilegales”, nos parece obvio.
Sobre el déficit de ciudadanía en un marco global, en este caso europeo, nos remitimos al
Informe sobre la ciudadanía europea.9 Queremos destacar especialmente la distinción que
propone entre nacionalidad y ciudadanía, lo cual permitiría a los “nacionales
extracomunitarios” a adquirir la ciudadanía europea sin que ello conllevara adquirir la
nacionalidad de un país de la Unión Europea, pero si a equipararse en derechos. La
ciudadanía no puede ser ya un atributo que concede exclusivamente el Estado. Los poderes
locales y regionales y los entes supraestatales deben poder también definir y atribuir el
conjunto de derechos y deberes que iguala a las gentes de territorios que son a la vez
subestatales y globalizadores. Nuestra época exige un replanteamiento de la base territorial
e institucional de los derechos y una ampliación de los mismos.
9 BORJA, J.; DOURTHE, G.; PEUGEOT, V. (2001). En este libro se proponen, tanto medidas para reforzar la presencia de las instituciones locales y
regionales en la Unión Europea, como una ampliación de los derechos de participación, cívicos y sociales a escala europea para todos los
residentes en los países de la Unión. En este marco, se propone la adquisición de la ciudadanía europea por el hecho de residir en un país de la
U.E., sea cual sea la nacionalidad de origen, la cual no se pierde. Los “ciudadanos europeos”, sea cual fuere su nacionalidad tendrán los mismos
derechos, incluidos los políticos, que los nacionales del país en que residen.

4. CIUDADANÍA Y GOBIERNO LOCAL
La condición de ciudadano representa un triple desafío para la ciudad y el gobierno local.
! Un desafío político: conquistar la capacidad legal y operativa para contribuir a

universalizar el estatuto político - jurídico de toda la población y también adquirir las
competencias y los recursos necesarios para desarrollar las políticas públicas que hagan
posible el ejercicio y la protección de los derechos y obligaciones ciudadanas.
! Un desafío social: promover las políticas sociales urbanas que ataquen a las
discriminaciones que imposibilitan o reducen el ámbito de la ciudadanía: ocupación,
situación de vulnerabilidad (por ejemplo, niños), marginación cultural, etc.
! Un desafío específicamente urbano: hacer de la ciudad, de sus centralidades y
monumentalidades, de la movilidad y accesibilidad generalizadas, de la calidad y
visibilidad de sus barrios, de la fuerza de integración de sus espacios públicos, de la
autoestima de sus habitantes, del reconocimiento exterior, etc., unos entornos físicos y
simbólicos que contribuyan a dar sentido a la vida cotidiana de la ciudadanía.
La producción de ciudadanía y el rol de los gobiernos locales es un desafío político no
exclusivo de éstos. La política no reduce su espacio a las instituciones, los partidos y las
elecciones. Existe otro espacio, el de la sociedad política, expresión mejor que la sociedad
civil, que es el que crean y ocupan todas las organizaciones y formas de acción colectiva
cuando van más allá de sus objetivos e intereses inmediatos y corporativos. Es el espacio
de la participación ciudadana que plantea demandas y propuestas, que exige
responsabilidad a las administraciones y empresas, ofrece alternativas y cooperación para
ejecutar y gestionar programas y proyectos sociales, culturales, de promoción económica
o de solidaridad. Y de urbanismo.
Para concluir, la responsabilidad de hacer ciudadanía también pertenece a los profesionales

del urbanismo. En nombre de su ética y de su saber técnico, del conocimiento de los avances
de la cultura urbanística y de la experiencia internacional, por su sensibilidad respecto a
las herencias de la ciudad en la que trabajan y por su potencial creativo de reconocer
tendencias e inventar futuros, los profesionales del urbanismo han de reclamar autonomía
intelectual ante los políticos y los diferentes colectivos sociales, han de elaborar y defender

sus propuestas, asumiendo riesgos frente a las autoridades y “opiniones públicas” y saber
renunciar públicamente antes que traicionar sus convicciones.
La reinvención de la ciudad ciudadana, del espacio público constructor - ordenador de

ciudad y del urbanismo como productor de sentido no es monopolio de nadie.
Los políticos elegidos democráticamente tienen la responsabilidad de la decisión de los

proyectos públicos. Las organizaciones sociales tienen el derecho y la obligación de exigir
que se tengan en cuenta, que se debatan y se negocien sus críticas, sus demandas y sus
propuestas. Los profesionales tienen la obligación de elaborar análisis y propuestas
formalizadas y viables, de escuchar a los otros, pero también de defender sus convicciones
y sus proyectos hasta el final.
El desafío que nos plantea hoy la ciudad en sus dimensiones, central, metropolitana y
dispersa, es ante todo intelectual y político, más que económico y administrativo. Es un
desafío a nuestros valores, no es un problema funcional que se resuelve por la vía
tecnocrática.
¿La ciudad tiene futuro o vamos hacia un mundo periurbanizado de ciudades débiles?
Actualmente la población “suburbana” es el doble o el triple de la población “urbana”, es
decir, de la que vive en ciudades y no en periferias. El mundo suburbano puede convertirse
en un mundo salvaje, de ghettos y de tribus, injusto y violento, excepto en los centros
protegidos que tenderán al autoritarismo. Es una perspectiva que en bastantes países
parece hoy fatal, cuando no es ya una realidad. Pero una
tendencia, por fuerte que sea, no es un destino obligatorio. La
ciudad hoy emerge nuevamente como lugar, como mixtura,
como espacio colectivo, como referente cultural. Construir la
ciudad del siglo XXI es tener un proyecto de ciudadanía, ampliar
los derechos de tercera generación, el derecho al lugar y a la
movilidad, a la ciudad refugio y a la identidad local, al
autogobierno y a la diferencia, a la igualdad jurídica de todos
los residentes y a la proyección exterior de la ciudad como
entidad política abierta.
Los progresos sociales no comienzan en las instituciones, sino

que más bien es en ellas donde culminan. Los progresos se
materializan en políticas que se formalizaran en instituciones.
Pero antes habrá que luchar por los nuevos derechos (y
responsabilidades) y legitimar estas exigencias. Se ha dicho que
nuestra época es, como otras que se han dado en la historia,
una era de conquista de nuevos derechos. También se ha dicho
que es el siglo de las ciudades. En consecuencia, es la época de
los derechos urbanos. Pero la exigencia del derecho surge de la
rebelión moral, del deseo de poseer alguna cosa, unas libertades
y unas oportunidades que a menudo nos son negadas.

La ciudad del deseo no es la ciudad ideal, utópica y especulativa: es una ciudad pensada,
deseada e inventada. Pero también es la ciudad resultante de aspiraciones y demandas, de
intereses y conflictos. Es decir, la ciudad de los deseos.
5. LA CIUDAD COMO OFERTA Y LA INNOVACIÓN URBANÍSTICA
La ciudad es una oferta: a sus ciudadanos obviamente, pero también a los usuarios de la
metrópolis, de la región, de unos territorios de geometría variable que pueden ser en
algunos aspectos el continente, el mundo. Y la ciudad es una oferta para atraer inversores,
visitantes, congresistas; para negociar con poderes políticos y económicos. ¿Para venderse?
No exactamente; para ofrecer una calidad que sirva a la vez a sus ciudadanos y a un
intercambio favorable con otros territorios y poblaciones.
El buen marketing de una ciudad no solo oferta su imagen, sino también su realidad urbana.
Esto es lo que cuenta, por ello consideremos tres hipótesis para concebir la ciudad como
oferta:
! La ciudad es, o debe ser, una oferta global, no una serie de enclaves ofertados en medio
de un paisaje banal excluido.

! La ciudad es una realidad contradictoria y compleja. Contradictoria es la herencia (centros
y periferias, por ejemplo) y contradictorias son las dinámicas en curso (densificación y
dispersión, por ejemplo). Las políticas urbanas deben buscar compromisos positivos
entre estas contradicciones mediante una intervención transformadora permanente
sobre unas realidades territoriales múltiples, de gran complejidad social y cultural, con
actividades muy diversas y funciones entrelazadas.
! Las formas de intervención, los

modos de gestión, las estrategias,
las ideas y valores que están en la
base, son múltiples. Entre ellos,
elementos de moda como los
planes estratégicos o el uso de los
eventos. O tan antiguos como los
espacios públicos o la participación
ciudadana. O diferentes según las
épocas pero con elementos
comunes: la reconversión de áreas
o infraestructuras obsoletas o la
oferta cultural y lúdica.
5.1. FORMAS URBANAS Y MODOS DE INTERVENCIÓN EN LA CIUDAD.
La expresión física de la ciudad emergente expresa una realidad contradictoria: por una
lado, difusa, fragmentada, privatizada en las nuevas y extensas periferias; por el otro,
existen y sobreviven los centros históricos revalorizados, museificados y/o gentrificados y
las nuevas centralidades, aunque más pensadas para el automóvil y el consumo que como
espacio público libre y polivalente.
Heredamos tejidos urbanos obsoletos o reconvertidos con nuevas actividades y funciones

que mantienen, a veces, la trama existente y una parte de la edificación, y otras hacen
tabla rasa, optando preferentemente por un crecimiento vertical de edificios aislados y
arrogantes, caricatura de Manhattan.
En los dos capítulos siguientes abordaremos estos temas con más detalle. Por ahora, nos
limitaremos en este capítulo con pretensiones generalistas, a sintetizar los aspectos más
relevantes de las formas urbanas vigentes y los principales modos de intervención en la
ciudad actual.
Las formas urbanas de la ciudad actual las caracterizamos por la mezcolanza de morfologías
en espacios que contienen tiempos y usos diversos. Nos referimos, tanto a las formas que
toman las expansiones urbanas en áreas poco urbanizadas, como a las que se dan en los
procesos de cambio de la ciudad consolidada. Consideramos especialmente la diversidad
de tramas y de tipologías constructivas heredadas del pasado y que se mantienen en la
ciudad actual. Avancemos sobre tres hipótesis bases:

5.1.1. No existe un modelo formal dominante de ciudad del Siglo XXI. Tanto la concentración
que incluye mixtura y la alta densidad, como la dispersión y la segregación por
composición social y por funciones caracterizan a la ciudad actual, que puede ser a la
vez ciudad densa y ciudad difusa. La ciudad clásica con sus centros históricos y sus
barrios que mezclan usos y poblaciones, coexiste con todo tipo de productos
monofuncionales y aislados, de tramas y usos muy diversos (parques empresariales de
rascacielos separados, zonas logísticas, conjuntos residenciales compactos en medio
del campo, grandes malls o áreas comerciales, etc.).
5.1.2. Coexisten por lo tanto la integración o cohesión ciudadanas con la fragmentación
del tejido urbano y social. La mixtura funcional y social y la segregación por usos y por
grupos socioculturales, se corresponden solo en parte con la dicotomía anterior. En
este caso intervienen factores como el diseño de los ejes viarios y el rol que se atribuye
al transporte privado y al público, la orientación de las políticas públicas locales y las
culturas cívicas dominantes.
5.1.3. Los fenómenos de privatización de la vida social urbana se multiplican (grandes
centros comerciales y lúdicos o parques temáticos, barrios cerrados y homogéneos).
Paralelamente, se revaloriza el espacio público como elemento de calidad de vida y de
cohesión sociocultural.

De todo lo expuesto, se deduce que no hay un modelo urbano dominante. No lo es,
obviamente, el que pretende dar como respuesta la reconstrucción de un pasado mitificado.
Aun con algunas experiencias interesantes, otras en cambio de una cursilería consumista
que da miedo, no se puede considerar que la adopción de modelos propios de la ciudad
clásica sean muy generalizables. Sin menospreciar por ello el valor de algunos proyectos,
de Krier al New Urbanism, o la importancia económica de las muy discutibles operaciones
de la compañía Disney, en Manhatan, o “inventando” Celebration. Tampoco los modelos
referenciales de la ciudad industrial son hoy extrapolables a la nueva escala de los territorios
urbanos y a la complejidad de los procesos de cambio en los mismos. No se discute la
utilidad de referentes como Cerdá con el ensanche, Haussmann con las grandes perspectivas
a su vez herederas a otra escala de la ciudad clásica, Sitte revisado por Lynch10 y recuperado
también por el New Urbanism, o Le Corbusier con su ciudad ordenada por la movilidad,
por el ambiente “natural” vinculado al espacio cotidiano y por la construcción de gran
escala y aislada de uso polivalente.11
Los referentes citados pueden contribuir a fabricar respuestas adecuadas para proyectos de
mediana escala, pero no nos proporcionan un modelo para la ordenación y el desarrollo de
la ciudad futura. Y probablemente es bueno que no exista este modelo. Y son de temer los
nuevos “pensadores”, sean arquitectos o filósofos que nos proponen el caos o una solución,
“su solución” de validez general, tipo “la ciudad emergente” que hace de los nudos de
autopistas y de las gasolineras los nuevos centros y catedrales. O aceptan el valor de la no -
solución, excepto el de su obra, como Koolhaas. Hay que asumir que los modelos para la
ciudad - región, la llamada tercera ciudad, están dando sus primeros pasos.
No nos parece posible en todo caso hoy exponer ni proponer una clave interpretativa
única que explique el proceso actual de urbanización, ni un modelo formal de validez
general para el desarrollo urbano, ni una tipología constructiva hegemónica. Para responder
a desafíos u objetivos similares las respuestas formales pueden ser (en general deben ser)
diversas. Las tendencias “objetivas” del mercado, las demandas sociales, las culturas
urbanas, las propiedades del lugar, las respuestas políticas se confrontan y dan lugar a
que en cada momento y en cada ciudad los órdenes de prioridades sean diferentes. El
futuro de las ciudades afortunadamente es abierto y su desarrollo no puede someterse
mecánicamente a un modelo preestablecido.
5.2. SOBRE EL URBANISMO ACTUAL.
A continuación resumimos en 21 puntos las modalidades de intervención, las estrategias

territoriales y las orientaciones o culturas de planeación y gestión que nos parecen más
representativas o significativas del urbanismo actual. Y en algunos casos, más innovadoras.
10 LYNCH, Kevin.(1960, 1985); SITTE, Camilo (1889,1996).

11 La Ville, six interviews d’architectes (1994), donde se encuentran entrevistas con arquitectos relevantes del momento actual, entre otros Bohigas,
Koolhaas, Krier, etc. Las obras clásicas de Cerdá, Haussmann, Le Corbusier y Sitte han sido reeditadas en diversas ocasiones, algunas muy
recientemente (Haussmann).

Aunque distinguimos entre los tres tipos de líneas de actuación, somos conscientes que
modos e instrumentos de intervención, estrategias territoriales y orientaciones políticas
o intelectuales del planeamiento y la gestión se solapan y en cada tipo que exponemos, en
un grado mayor o menor, se encuentran los otros dos. Mantenemos la distinción para
indicar la dimensión que nos parece principal en cada caso.
5.2.1. Modalidades o instrumentos de intervención.
1) Planeamiento estratégico y renovación del planeamiento territorial. Esquemas de

coherencia.
El planeamiento estratégico ha irrumpido en el urbanismo como respuesta a la rigidez del
planeamiento tradicional. Los planes normativos con escasa capacidad de adaptarse
rápidamente a cambios y oportunidades, habían sido ya criticados en las décadas del 60 y
70 (por ejemplo, por Peter Hall) antes que los arquitectos y urbanistas en el decenio del 80
impusieran la hegemonía práctica de los proyectos. Sin embargo, la opción de “hacer
ciudad” y no dejar que un mercado desregulado agudizara disfunciones y desigualdades,
así como la necesidad de crear un marco coherente para la cooperación público - privado
requería ”reinventar” la cultura del planeamiento. El plan estratégico a veces puede
convertirse en un proceso retórico y en un documento genérico y no vinculante para nadie,
sin embargo posee tres virtudes que justifican su éxito:
a) Propone un escenario de futuro para la ciudad que debiera ser no solamente una
suma de objetivos económicos y sociales (como a veces sucede), sino también un
esquema territorial deseable (lo que no es frecuente).
b) Define un conjunto de actuaciones, proyectos, programas estructurados por
prioridades o bloques o clusters. Aunque a veces se trata simplemente de “líneas
estratégicas” donde cabe todo. Cada proyecto debe tener uno o varios actores, públicos
o privados, que lo asuman o, por lo menos, un comité promotor que elabore la
propuesta y actúe de lobby.
c) El proceso participativo de elaboración e implementación del plan estratégico se
considera por muchos de sus defensores como la principal virtud del mismo. Es
cierto que es una forma de crear un cierto consenso legitimador sobre los objetivos
y los proyectos de las políticas urbanas, pero también se corre el riesgo de crear un
consenso pasivo sobre generalidades entre élites, cuando no de legitimar únicamente
algunas actuaciones de interés para alguno de los actores.
Los proyectos estratégicos son el encuentro de los objetivos con las oportunidades (Portas).
La “verdad” práctica de los planes se realizará en los proyectos. Un método simple de
articulación es imaginar un eje de coordenadas. Si colocamos en las abscisas los objetivos
expresados por acciones que propone el plan y en el eje de ordenadas las oportunidades
concretas en actuaciones, los puntos de intersección nos darán los proyectos estratégicos.
Los “esquemas de coherencia de la ordenación territorial” recién establecidos en Francia

recogen los aportes positivos del planeamiento estratégico con dos ventajas añadidas: la

territorialización de los proyectos y las condiciones mínimas que impone el sector público
(por ejemplo: 20% de vivienda social en los proyectos de desarrollo urbano).
2) Planes integrales por áreas urbanas homogéneos con problemática común o desafíos
que requieren respuestas interdependientes.
La necesidad de intervenir en áreas complejas, de “hacer ciudad sobre la ciudad”, ya se
trate de centros históricos, de tejidos degradados, de procesos de cambio de uso de periferias
incorporadas a la ciudad y afectadas por proyectos diversos, ha requerido una escala de
planeamiento mayor y más innovadora que los planes parciales o especiales (dependientes
de un plan general) y de contenidos más amplios que los propios del urbanismo strictu
sensu. En Europa los proyectos Urban han propiciado esta forma de planeamiento que ha
permitido definir “áreas de rehabilitación integral” (ejemplo: Ciutat Vella de Barcelona). La
escala del plan puede corresponder a todo un barrio o zona delimitable de una ciudad,
también puede estar a caballo entre dos o más municipios. Los límites administrativos o
los históricos - geográficos no son siempre los adecuados, en ciertos casos se impone una
delimitación determinada por la naturaleza del desafío o de la respuesta ( ejemplo:
reestructuración y nuevas centralidades en la periferia norte de París). El carácter integral
de este planeamiento implica promover, a la vez, programas de vivienda y de renovación
de infraestructuras básicas, de accesibilidad, de atracción de nuevas actividades, de
seguridad ciudadana, de acción social y educativa, de cambio de imagen (marketing), de
equipamientos de centralidad, etc.
3) Proyecto urbano u operaciones complejas.

El proyecto urbano popularizado por la cultura urbanística francesa (Masboungi12) nos
parece equivalente al Proyecto de Escala Intermedia (Busquets13) o al Plan - proyecto o
Proyecto - programa (Portas14). Puede confundirse con el anterior (Plan integral), aunque
en este caso la escala es más homogénea (no necesariamente más reducida) y la dimensión
urbanística más potente y concreta. El proyecto urbano es una actuación física
transformadora, es decir, más de renovación o reconversión que de rehabilitación o
regeneración, que sí son objetivos más frecuentes en los planes integrales antes citados. El
proyecto urbano es a la vez una estrategia operacional que sabe a donde quiere ir a mediano
plazo y promueve una acción sobre el terreno en el inmediato y también es la expresión de
una determinada cultura urbana, de una idea de ciudad, es decir, de una manifestación de
valores. Técnicamente destaca su carácter de punto de encuentro entre plan y proyecto,
que permite un desarrollo escalonado y coherente de una política de transformación urbana,
sea en la ciudad consolidada, sea en la ciudad dispersa. Tiende a ser un tipo de intervención
común a las ciudades con proyectos urbanos más interesantes. Ejemplos: Bilbao
12 MASBOUNGI, Ariella. Ver sus contribuciones en los libros del Club Ville Aménagement, en la revista Urbanisme y, especialmente, en la publicación
periódica Projet Urbain, del Ministère de l’Equipement (Francia), la cual dirige y en la que se encuentra la síntesis de los debates sobre los
proyectos urbanos en Francia y otros países, especialmente europeos, desde una perspectiva de “hacer ciudad”. Para una visión distinta, más
favorable a la “ciudad dispersa”, Dubois -Taine y Chalas, (1997) .
13 BUSQUETS, Joan (1993) (2000a)
14 PORTAS, Nuno y otros. (2002) / (1999). En este mismo volumen, ver los textos de Paolo Caputo, Oriol Bohigas, Joe Coenen, entre otros.

(Abandoibarra en el marco del Plan Ría 2000), Barcelona (área Forum 2004), París (Senne
Rive Gauche), Londres (Docklands), Lisboa (área exposición universal).
4) Producto urbano con vocación de transformar los entornos o “el gran artefacto”.
Se trata de otro tipo de intervención que en algunos casos puede confundirse con el anterior
o cabe en él como las muñecas rusas. En estos casos tiene especial relevancia el rol del
promotor, público o privado, que define un producto más o menos complejo, en general a
partir de un uso específico y de un conjunto de edificios a él destinados. El promotor en
muchas veces va unido a un arquitecto - urbanista que impone su “marca” al producto y
que contribuye a conferirle un poder de atracción sobre otros promotores y para otras
actividades y edificios, previamente, más o menos definidos. El artefacto inicial (Koolhaas
en Lille, Calatrava en Valencia) se supone que “creará” un nuevo entorno, más que integrarse
en él. Es, como se entiende fácilmente, un tipo de intervención deseada por promotores
privados y por arquitectos divinos, en ambos casos más motivados por tener éxito mediático
que por hacer ciudad. En este caso como en los otros citados, nunca el tipo de intervención
garantiza la bondad, maldad, éxito o fracaso de la operación.
5) El monumento constructor del proyecto o el edificio emblemático.

“Ponga un Guggenheim en su ciudad y la venderá muy bien”. Aunque el caso reciente de
Bilbao aparece como paradigma, el edificio emblemático es una vieja fórmula para “hacer
o renovar” la ciudad, o alguna de sus zonas. Aunque también puede confundirse con el
“gran artefacto”, hay normalmente una diferencia importante y, nos parece, paradójica. El
edificio emblemático es una operación singular que no conlleva un proyecto complejo o a
un desarrollo inducido como los anteriores, más bien
puede formar parte de ellos (en el caso de Bilbao hay
una operación compleja, Abandoibarra, que encontró
en la iniciativa paralela del edificio de Ghery su
emblema). Sin embargo, el carácter abierto del edificio
emblemático puede convertirse en una ventaja, pues
permite que entren en juego una mayor diversidad de
actores y también orienta al sector público sobre las
condiciones que puede fijar a los potenciales
“desarrolladores”. El gran artefacto en cambio que tiene
como objetivo transformar el entorno, pero con
frecuencia ignora su historia y sus potencialidades,
puede devenir un elemento exógeno.
6) Operaciones urbanas llaves en mano o pret à porter.

Parques temáticos de ocio y comercio o deportivos,
parques empresariales y de servicios a las empresas,
zonas logísticas, barrios cerrados, campus universitarios,
“ciudades sanitarias”, centros de convenciones, recintos
feriales, etc. Operaciones debidas muchas veces a

promotores privados, pero que cada vez gustan más a los públicos, por facilidad de gestión
o si consideran que la clave del éxito es atraer inversores y facilitarles su negocio y no
tener que asumir ni costes de inversión ni de mantenimiento. Por lo menos esta es la
intención, aunque cuando la operación privada fracasa el sector público debe asumir estos
costes a posteriori y aumentarlos. Por ejemplo: el proyecto inicial de los Docklands en
Londres. Estas operaciones pueden formar parte de un planeamiento estratégico fuerte o
de un proyecto urbano complejo de nueva centralidad o de eje de desarrollo y aportar así
un elemento importante al “hacer ciudad”. En otros, en bastantes casos, son operaciones
cerradas en sí mismas, con efectos especulativos, por una parte, y fragmentadores sobre
su entorno, por otra. El Estado o el gobierno local sí se muestran débiles ante los promotores
de la operación se convierten en cómplices de actuaciones desintegradoras de la sociedad
y del tejido urbanos, o por lo menos, pierden la oportunidad de promover un desarrollo
reequilibrador. En Barcelona, encontramos dos ejemplos en el desarrollo del frente de mar,
el positivo, Villa Olímpica y Frente marítimo; y el negativo, Diagonal Mar.
7) Proyectos minimalistas15 con vocación de acupuntura y metástasis.

El proyecto minimalista lo entendemos como un proyecto de pequeña escala pero con
vocación reproductiva, y en algunos casos, experimental. Puede consistir en “construir un
prototipo”, o iniciar una operación que podrá continuar luego por intervención de otros
actores, o los usuarios (por ejemplo la vivienda progresiva). Esta operación podrá ser imitada
en otros puntos de la misma zona, en este caso el efecto es de impacto a distancia. Son
proyectos que se han aplicado más a programas de vivienda popular que a otras
dimensiones del desarrollo urbano. Aunque algunas experiencias de mejora del espacio
público, el paisaje urbano y la imagen de la ciudad pueden también ser de este tipo (como
el Barcelona posa-t guapa, el “échame una manita” de Ciudad de México, o el programa de
mejora de La Candelaria en Bogotá). Es una modalidad de intervención que puede constituir
un marketing eficaz debido a que tiene alta visibilidad y convierte a los ciudadanos en
actores de la mejora de la imagen de la ciudad.
15 BUSQUETS, Joan. (2000b), que cita como ejemplo la propuesta de Le Corbusier (1933) al equipo del GATPAC para promover un programa de
vivienda popular.

5.2.2. Sobre las estrategias territoriales urbanas: del espacio público a los eventos.
Distinguimos las estrategias, es decir, los objetivos que se quieren alcanzar en una parte
del territorio o el tratamiento genérico que se le quiere dar, así como distinguir la línea de
actuación que se propone del tipo de instrumentación técnica que hemos expuesto en los
puntos anteriores.
8) Espacio público y equipamientos estructurantes. Monumentalidad.

El espacio público como estrategia urbana ha sido la carta de presentación de Barcelona
en el debate sobre el urbanismo actual, pero es justo decir, que antes, muchas otras ciudades
europeas habían adoptado esta estrategia.16 Más recientemente, también en América Latina,
se ha revalorizado el urbanismo de espacio público, como en Rio de Janeiro (Rio Cidade), en
Bogotá (reconversión de carreras como la 15, parques urbanos), México (bulevares en el
barrio del Hipódromo, accesibilidad y uso social intensivo del Zócalo), Centro cívico de
Santiago de Chile. A lo que debemos añadir los proyectos en ciudades con tradición de
espacio publico urbano como Buenos Aires (la costanera, o la más discutible operación de
Puerto Madero), Córdoba y los CPGS (Centros de participación y gestión de arquitectura
vistosa en los barrios periféricos), Rosario y el río, Montevideo y la vieja zona portuaria,
etc. La estrategia del espacio público parte de tres consideraciones:
a. La ciudad es espacio público, es el elemento ordenador; la ciudad empieza y se expresa

mediante el espacio público.
b. El espacio público tiene un valor funcional (relacional), cultural (simbólico) y cívico
- político (representación y expresión de la colectividad).
c. El espacio público tiene capacidad transformadora sobre sus entornos, el físico y el
social, a los que puede cualificar o descualificar.
Los equipamientos y la monumentalidad, a partir de lo expuesto, no son simplemente
elementos funcionales y monovalentes, sino creadores o cualificadores del espacio público
al que pueden añadir pluses diversos: referentes físicos y simbólicos, elementos atractivos
que proporcionan visibilidad y seguridad, mayor diversidad de usos, etc., lo cual supone
una visión no funcionalista del equipamiento, incluye otros usos más allá de los específicos,
puede ser más importante lo que suscita que su función especializada y debe promover
espacios de transición con los espacios privatizados. Y no debiera ser únicamente la
expresión del poder manifestado mediante la monumentalidad.
9) Nuevas centralidades.
Las nuevas centralidades responden a dos tipos de estrategias territoriales:
a. La primera, trata de descongestionar el centro (o centros) existente, en parte

sustituirlo, mediante ejes que lo amplíen o la atribución de valores de centralidad a
otras áreas de la ciudad consolidada. Es una estrategia inicialmente más propia del
16 GARCIA ESPUCHE, Albert y NAVAS, Teresa (1999).

sector público el cual articula determinadas operaciones fuertes (un espacio público
de calidad, un edificio emblemático, un punto importante de intermodalidad de la
comunicación urbana, etc.) con una normativa orientadora de las formas y de los
usos del desarrollo. Pero en la medida que el desarrollo posterior será obra, en gran
parte, de agentes privados mediante las inversiones y los usos adecuados, deberá
corresponder a los comportamientos sociales que pueden asumir más o menos los
valores de la centralidad. Los ejemplos son numerosos: Madrid y Barcelona ofrecen
casos claros de centralidad mediante la prolongación de ejes potentes (la Castellana
y la Diagonal), como Paris (Champs Elysées-Défense). En otros, se trata de operaciones
que suponen un salto en la centralidad, como ocurre en Londres (Docklands) o en São
Paulo (saltos sucesivos en el pasado del centro a la Paulista, luego a Faria Lima, etc.).
b. La otra estrategia es cuando se trata de atribuir valor y funcionalidad de centralidad
a áreas periféricas o centros locales y regionales que se han integrado progresivamente
en la aglomeración metropolitana y en la región urbana. A veces, la operación es
más aparente que real (como Rio Centro, que ni está en Rio ni es Centro); en otras, es
el propio dinamismo local de la periferia, con o sin la ciudad central, que desarrolla
esta estrategia (Sabadell o El Prat en Barcelona, Santo André en Sao Paulo). Pero lo
más usual es que se trate de una política a escala regional (Madrid, Paris, Londres).
10) Infraestructuras y la construcción de la ciudad - región.
Históricamente las ciudades las han hecho más las infraestructuras que los planes, es decir,
las infraestructuras han orientado el desarrollo de la ciudad moderna mucho más que las
normas urbanísticas. Ocurre con frecuencia en la ciudad que los factores y los actores decisivos
no son siempre los que determinan las leyes o los manuales. Por ejemplo, la vivienda ha sido
más fabricada por la gente que la iba a usar que por las empresas formales o el poder político.
En la ciudad actual se aprecian dos estrategias claramente diferenciadas respecto a las
infraestructuras en red, sean de servicios (como alumbrado, agua y saneamiento, telefonía,
etc.), ó sean de comunicación física (red viaria, metro y tranvía, etc.):
a. En la ciudad consolidada es
de apreciar como se han
multiplicado experiencias
de “uso urbano” de estas
infraestructuras y medios
de comunicación. En unos
casos por su obsolescencia
y el posible reuso: por
ejemplo el Viaducto de la
Bastille en Paris, la
reconversión como espacio
público o el equipamiento
lúdico y cultural de vías o

talleres de ferrocarril en Roma 2000, etc. En otros, mediante su adecuación al medio
urbano: tranvía en muchas ciudades europeas, inserción ciudadana de vías “semi -
rápidas” priorizando la separación sobre la segregación u optando por su
reconversión en bulevares, integración de las redes de servicios en un conducto único
y subterráneo de servicios, dar cualidad de mobiliario urbano a elementos terrestres
o aéreos como los de telefonía móvil. Las experiencias positivas no están tan
generalizadas como sería posible y deseable, incluso, se continúan perpetrando los
errores agresivos que la cultura urbanística parecía ya haber superado. Ejemplo: la
política viaria de Sao Paulo en el decenio del 90. Hoy ya no se puede decir que no se
sepa como actuar para “ciudadanizar” las infraestructuras.
b. En la ciudad - región, más o menos difusa y policéntrica, en la que predominan la
dispersión, la horizontalidad y formas de desarrollo por ejes longitudinales, las
infraestructuras de servicios y de comunicación (redes viarias principalmente, pues
predomina el uso del automóvil), son el principal elemento de organización del
territorio. Pero constituyen una trama y una jerarquía tan débiles como confusas (Sechi),
crean un paisaje medio en el que las señales comunican más que los edificios (Ingersoll),
un “campo lacónico” de escaso sentido, un “no lugar” (Augé “Espacios del anonimato”).
En este caso el rol de la infraestructura en la construcción de esta “tercera ciudad” es
uno de los desafíos más interesantes que tiene planteados el urbanismo del Siglo 21.
11) Áreas en proceso de cambio de uso o en transición.
Las áreas en proceso de cambio de uso son muy diversas: antiguas industrias, instalaciones
portuarias, ferroviarias o militares obsoletas o que se relocalizan, zonas de hábitat dispersas
o semirurales que se densifican; tejidos urbanos consolidados pero sin centralidad que
reciben el impacto de un gran proyecto urbano, etc. Son las grandes oportunidades del
urbanismo, tanto en la ciudad consolidada, como en la tercera ciudad o región
metropolitana. Las respuestas son muy diversas: en unos casos se realizan operaciones
complejas con voluntad de “hacer ciudad”, y en otros, se opta por “productos urbanos”
monofuncionales, desde los barrios cerrados hasta los parques temáticos. También las
tramas y las tipologías arquitectónicas son diversas: podemos encontrar desde rascacielos
banales, que en vez de espacio público crean vacío (o estacionamiento) en su entorno,
hasta nuevos e interesantes tipos de manzana (como la “abierta” de Portzamparc) que
buscan combinar nuevas escalas y flexibilidad de producción con la calidad ciudadana, el
face to face y los espacios de transición.
Una conclusión general es posible. Las experiencias exitosas con relación al “hacer ciudad”
en la ciudad consolidada, sean áreas centrales, tejidos urbanos con historia o experiferias
en proceso de inserción en la ciudad central o en el centro local, son numerosas. Como son
numerosos los ejemplos de regeneración de centros históricos, de renovación urbana de
tejidos degradados o de escasa cualidad, de reconversión mediante operaciones complejas
de áreas marcadas por infraestructuras obsoletas.17
17 Op. cit.

En cambio son mucho más pobres y discutibles los ejemplos en la región metropolitana,
en la ciudad dispersa o emergente, que no es ni centro ni periferia, sino un entre – ciudades.18
12) La revalorización del paisaje y la necesidad del desarrollo sostenible.

El paisaje ha entrado con toda legitimidad en el urbanismo, no como un complemento
sino como un elemento principal, a veces incluso, ordenador. En unos casos, en la ciudad
más densa y consolidada, porque hay que abrir espacios respirables, introducir la belleza
y la naturaleza en el cemento y la congestión, porque hay que cualificar los espacios públicos
y vividos. El paisaje urbano hoy es concebido como algo más que el verde, el rol de la calle,
el mobiliario urbano, el monumento, el diseño de plazas y parques, las fachadas, las
perspectivas. Son también los usos del espacio público, el ambiente urbano entendido
como seguridad, animación y transmisión de significados, el uso (o reuso) del patrimonio
y de la memoria, el lugar de la información y de la publicidad, etc.
El desafío del paisaje hoy es también, como en casos anteriores, la respuesta que puede
darse a la región metropolitana, es un factor cualificante de la tercera ciudad, de las
periferias difusas, de los ejes longitudinales que se pierden en “espacios medios“ (Rowe)19
asignificantes.
La digitalización de las relaciones banaliza las
relaciones a distancia, que es lo propio de esta
tercera ciudad. Pero crecerá la demanda de
relaciones de proximidad, de intercambio entre
personas y actividades distintas, de
valorización de los sentidos, el tacto, el olor,
la voz y la piel en directo (Ascher). El paisaje
de la tercera ciudad aún no existe, es decir, no
existe como paisaje ciudadano. Pero su
posibilidad si, y además de responder a una
demanda específica de cualidad del entorno
es también la posibilidad de contribuir a
resolver otro problema: el del desarrollo
sostenible (Secchi).
13) La mixtura social como objetivo.

En la cultura urbanística, especialmente
europea, se valoriza la mixtura social, la
mezcla de poblaciones y también de
actividades y de usos del espacio. En algunos
casos incluso, las instituciones políticas
18 INGERSSOLL, Richard (1996). Y en el mismo número, ver los artículos de Rem Koolhaas y Carlos Sambrico. También ver los aportes de Ariella
Masboungi en Projet Urbain, los de Dubois - Taine y Chalas anteriormente citados, y los del IFA (Institut Français d´Architecture) (1997).
19 ROWE, Colin y KOETTER, Fred (1978).

intentan mediante normas generales y criterios de actuación en las iniciativas públicas
imponer esta mixtura (véase la ley francesa de solidaridad y renovación urbana ya citada
o los informes Rogers en Gran Bretaña). Sin embargo, las tendencias a la segregación social,
a la guetización de “comunidades” temerosas del otro y a la especialización de los
“productos urbanos” por parte de los promotores, son muy fuertes.
A la larga, la creación de zonas monofuncionales y de ghettos sociales serán generadores

de insostenibilidad, de inseguridad y de exclusión social. La experiencia anterior resulta
tan significativa como paradójica: los polígonos industriales que ocupan una importante
mano de obra son casi siempre accesibles, únicamente en auto, y los conjuntos de vivienda
social en las periferias destinados a integrar sectores de bajos ingresos en la ciudad mediante
una vivienda normalizada, se convierten en lugares marcados por el círculo vicioso de la
marginación.
Un desafío del urbanismo actual al que deben responder más los poderes públicos que los
profesionales, que depende más de los valores generales de la sociedad que de la cultura
urbanística, es el de garantizar la mixtura y la polivalencia de los espacios urbanos, dotarles
de centralidad y visibilidad, que sean espacio público de representación y de convivencia
de sociedades urbanas, hoy complejas y multiculturales.
14) La estrategia de los eventos y la “festivalización” del urbanismo.

La festivalización de la política urbana es el título de un libro20 (Venturi) que analiza
críticamente diversas experiencias de grandes ciudades. El uso urbanístico de los eventos
no es una novedad. Desde la Torre Eiffel o la Estatua de La Libertad, conmemorativas del
centenario de sus respectivas revoluciones, hasta las transformaciones urbanas con ocasión
de las grandes exposiciones universales de finales del Siglo XIX y de todo el Siglo XX, los
ejemplos son numerosos. Así como el “buen uso” de las catástrofes: incendios en Nueva
York o en San Sebastián, terremotos en San Francisco, etc. En Barcelona, su historia urbana
moderna, está marcada por los eventos y las insurrecciones: las exposiciones de 1888 y
1929, la semana trágica de 1909, los Juegos Olímpicos frustrados de 1936 (período también
frustrado de transformación urbanística, pero de explosión intelectual y social) y su
realización en 1992, y ahora la “invención” de un evento en 2004 con el (discutible) objetivo
de “terminar” la ciudad, de río a río.
La estrategia de los evento ha alcanzado hoy un grado de generalización a tal punto, que
lo que era excepción, tiende a convertirse en regla y por lo tanto parece destinado a
desvalorizarse. El evento se banaliza, la misma ciudad los multiplica y todas las ciudades
se apuntan y disputan eventos, compiten por conferencias internacionales y exposiciones
y congresos profesionales, por acontecimientos deportivos o musicales, festivales y grandes
exposiciones, por visitas del Papa o del último cosmonauta; los años o los meses o los días
elegidos se solapan, las ofertas se estandarizan y su eficacia se diluyen. ¿Tan necesarios
son los eventos para promover proyectos urbanos ambiciosos? Probablemente sí, lo cual
20 VENTURI, Marco. (1994). En el mismo libro, ver otras contribuciones, en especial la de Amador Ferrer, sobre Barcelona.

no quita que muchas veces fracasen, que la banalización les hace perder importancia y
que su gestión y sus resultados, incluso cuando cumplen objetivos aparentes o inmediatos,
sean discutibles. La relación coste - beneficio puede resultar negativo ó generar procesos
insostenibles o segregadores.
Las razones más frecuentes para justificar los eventos son:
! La competencia entre ciudades y territorios y la necesidad de atraer recursos

(inversiones públicas para financiar obras de infraestructura, negocios privados,
visitantes, etc.) requiere una oferta privada nueva, valorizada “globalmente”. Los
proyectos destinados al evento se justifican, no sólo en si mismos, sino también por
sus impactos en los entornos y por la dinámica que generan, es decir, por su valor
estratégico.
! El evento es marketing, es un buen anuncio de la ciudad, una publicidad que ayuda
a vender la “oferta” urbana y que además aumenta también la autoestima ciudadana
y da prestigio a los responsables políticos (marketing de uso interno).
! La conveniencia de utilizar la “emergencia” para agilizar los procedimientos
administrativos, para utilizar modos de gestión “excepcionales”, para establecer
formas novedosas de cooperación público - privada, para consensuar y acelerar
proyectos deseados y no realizados.
! Estos argumentos en muchos

casos son válidos y hacen
referencia a resultados
interesantes, pero no son
siempre lo que parecen y el
balance no es entonces tan
positivo: la competencia
entre ciudades conduce unas
veces al “dumping urbano”,
es decir, vender la oferta
urbana muy barata, con altos
costes sociales y ambientales.
Otras veces, lleva al despilfarro, a realizar operaciones aparatosas, “tape l’oeil”, que
sirven principalmente a proyectos privados más o menos especulativos, pero que se
benefician de ayudas públicas y valorizan nuevas zonas de desarrollo. La obsesión
por la competitividad lleva a olvidar que, a la larga, lo que cuenta es la productividad
del conjunto del sistema urbano, su funcionalidad, la cohesión social y la
gobernabilidad democrática.
! Las urgencias sirven para justificar operaciones que, con independencia del discurso,
no forman parte de un “proyecto de ciudad”, ni propician un desarrollo futuro más
equilibrado. En bastantes casos, al contrario, buscan las áreas más fáciles, más
centrales o más equipadas, ó que ya tienen un potencial de desarrollo propio: como

la propuesta de zona olímpica de Buenos Aires, candidata para los Juegos Olímpicos
de 2004, que se ubicaba en la rica costanera norte. En otras veces, se fabrican
catedrales en el desierto, como el famoso Río Centro, ya citado. Es decir, que a mediano
plazo el “evento” ha creado problemas (de amortización de la deuda, de gestión, de
nuevas distorsiones del territorio, etc.) y, lo que puede ser más grave, ha orientado
los recursos públicos en una dirección que no responde a prioridades sociales menos
vistosas, pero más importantes para sectores amplios y necesitados de la población.
! El tipo de proyectos que caracterizan a los eventos requieren consensos amplios y fáciles
de obtener, vistosidad (por la talla, el diseño, el nombre del arquitecto), un uso específico
de inmediato y un “no se sabe para qué”. Luego, por lo tanto, son proyectos “neutros”
en contenidos, que en compensación tienden al exceso formal (Koolhaas, Calatrava). El
evento a su vez, tenderá al espectáculo mercantilista y a la neutralidad cultural, a pesar
de que en muchos casos se justifique con criterios culturales o humanitarios.
5.2.3. Sobre las orientaciones culturales de la planeación y la gestión del urbanismo
actual.
A continuación exponemos sucintamente las ideas - fuerza y los debates que nos parecen
más significativos:
15) El pensamiento estratégico o la gestión estratégica.

De la cultura estratégica destacamos tres ideas especialmente:
! La combinación entre objetivos, lo que supone un plan básico o un escenario deseable

y viable a medio plazo, y oportunidades, que a su vez requiere actores públicos
promotores, con iniciativa, que sepan utilizarlas o “inventarlas” y también un tejido
social receptivo.
! El carácter de vínculo necesario que adquieren la programación y la gestión, como
articulación entre plan y proyectos, lo cual a su vez requiere una diversidad de agentes
económicos y técnicos.
! La elaboración e implementación del planeamiento y de la gestión desde la cultura
estratégica como un proceso participativo, que no excluye el debate de ideas y el
conflicto de intereses, pero permite elucidar con una cierta claridad en que están y
no están de acuerdo los actores que intervienen, lo cual facilita mucho la operatividad
de las propuestas y de los proyectos.
16) Sobre la delimitación de los territorios y las áreas de intervención.
Una visión estratégica del territorio conlleva el definir a la vez territorios de gran escala y
geometría variable y áreas o puntos precisos, de talla también variable, pero de pequeña o
mediana escala, para realizar actuaciones inmediatas. La diversidad y variabilidad de
ámbitos que no siempre corresponden a una delimitación administrativa, se enfrenta a la
cultura tradicional de las instituciones políticas. La articulación del planeamiento y la
gestión, por otra parte, requiere una lógica de elaboración y ejecución interescalar que
tampoco es fácil de asumir por los cuerpos profesionales.

En todos los casos conviene asumir que la delimitación de los territorios de actuación
puede requerir un importante esfuerzo de innovación, pues no se pueden admitir
acríticamente los límites municipales o barriales o morfológicos, etc. Hay que atender
prioritariamente objetivos que se pretenden alcanzar y al tipo de intervención que se va a
llevar a cabo, lo cual a su vez, nos plantea la elección entre opciones distintas sobre la
tipología de las áreas.
Distinguiremos de forma muy simplificada tres tipos de objetivos y de intervención pública,

según las prioridades políticas:
! En el modelo anglosajón (británico, norteamericano con gestión demócrata) se

tienden a priorizar los objetivos de carácter económico (atracción de actividades,
generación de empleo) y también de vivienda y educación. Se definen en
consecuencia, áreas de tallas diversas que tengan las condiciones básicas para recibir
los incentivos (fiscales, subsidios, préstamos) y algunas actuaciones públicas de
carácter social o urbanístico de apoyo.
! La política francesa “de la ciudad” ha priorizado las actuaciones de carácter social
en los barrios críticos, atendiendo sobre todo a indicadores de desempleo, marginación
e inseguridad. Un indicador de esta opción es que el Ministerio delegado para la
ciudad y la Delegación Interministerial dependen usualmente del Ministerio de
Asuntos Sociales, tanto con gobiernos de izquierda como conservadores. Por lo tanto,
se han delimitado las áreas de intervención con criterios socio - morfológicos (las
“cités”, los “grands ensembles”). Paralelamente, durante la década del 90, es cuando
se ponen en marcha los “grandes proyectos urbanos” (aunque algunos proceden de
las décadas anteriores) en el marco de la cultura estratégica, como operaciones
complejas en las que la dimensión urbanística, la piedra y el espacio público, tienen
un rol preponderante. La reciente legislación (Ley SRU, Solidaridad y renovación
urbana) pretende unir ambos objetivos.
! En el caso español, debido a que la competencia de estas prioridades políticas
corresponde a los municipios y a las comunidades autónomas, no se puede hablar
de un modelo único, pero si que en general predomina la prioridad urbanística, en
cuanto al tipo de intervención, incluso cuando los objetivos principales son de
carácter social, lo cual puede llevar a delimitaciones inadecuadas. Por ejemplo, se
plantea una actuación urbanística que requiere una escala que permita construir
nuevas relaciones entre poblaciones y espacios, pero se delimita una área de actuación
reducida al colectivo social afectado por el estado de las viviendas, la marginación
social y las dificultades de convivencia como en el caso del barrio de “La Mina” en
Barcelona.
En otros casos cada vez mas frecuentes, se delimitan áreas ”vendibles” a los promotores
privados: los “new projects” de Barcelona; o se promueven operaciones públicas con una
justificación cultural destinadas a valorizar los entornos y atraer operadores privados. En
este caso, las áreas vienen de facto definidas por el producto urbano.

17) Las reformas políticas territoriales y las relaciones interinstitucionales.
Las políticas públicas y los desafíos del territorio imponen nuevas estructuras político -
administrativas, pero las inercias son muy fuertes y en general las reformas se paralizan
antes de implementarse o producen una poco eficaz inflación institucional.21 Ya hemos
expuesto las reformas recientes en Francia e Inglaterra. En este capítulo solamente queremos
enfatizar tres temas que nos parecen novedosos y cuyo debate está a la orden del día:
a. Sobre la creación de nuevas estructuras políticas locales y regionales. Cada país es un

caso específico por su cultura política, organización territorial, recursos públicos, etc.
Las regiones europeas (comunidades autónomas en España) o los Estados en los países
federales americanos, soportan mal las estructuras metropolitanas fuertes y no es fácil
hacer coincidir estas con el nivel intermedio (provincia o departamento o condado en
Europa).
Sin embargo, las políticas públicas a nivel de aglomeración o área metropolitana
requieren representación democrática, pues deben asumir competencias decisorias de
carácter local y garantizar la redistribución del gasto público para reducir desequilibrios
y desigualdades. El nivel de región metropolitana, en cambio, permite establecer
formulas más flexibles y ad hoc de coordinación y cooperación institucional.
b. No hay una solución única, ni un modelo generalizable. Anteriormente citamos los
casos inglés y francés por su novedad y adaptabilidad a situaciones diversas, pero ningún
país o región puede permitirse el lujo de no innovar.
Cualquier solución requiere coherencia transversal, es decir, no se pueden crear
estructuras metropolitanas que centralicen unas competencias y funciones y no
descentralizar paralelamente otras a nivel inframunicipal (por lo menos en las grandes
ciudades). Y no sería lógico que se pretendiera crear una estructura de región
metropolitana que integrara lo que hemos denominado tercera ciudad, sin la
participación y el co - protagonismo del gobierno de la Comunidad autónoma o
equivalente (land en Alemania, región en Francia, estado en México, etc.).
c. Las relaciones interinstitucionales son imprescindibles para elaborar y ejecutar las
políticas públicas urbano - regionales. Se impone pasar de una cultura de relaciones
jerárquicas y competencias compartimentadas o exclusivas, a otra de relaciones
contractuales y competencias compartidas y/o concurrentes, es decir, relaciones de
cooperación y de coordinación que se apoyen en bases normativas que garanticen la
continuidad de las políticas.
18) Nuevas formas de gestión de los programas y de los servicios urbanos.
La gestión mediante organismos autónomos o formas empresariales por parte del sector
público, la cooperación público - privada para la implementación de los programas y
proyectos urbanos y la privatización de funciones y servicios públicos están a la orden del
21 BORJA, Jordi (1999b).

día. No nos parece necesario extendernos sobre un tema abundantemente tratado:
solamente daremos algunas indicaciones sobre los límites de estas prácticas, que en si
mismas, no son ni buenas ni malas.
! Las fórmulas empresariales, consorcios, empresas mixtas, organismos autónomos,

son eficaces por su mayor flexibilidad de gestión (por ejemplo, para intervenir en el
mercado) y por su adaptabilidad a las situaciones sobre las que se interviene, que
difícilmente pueden estar previstas en todos sus aspectos por la normativa general.
Sin embargo, la garantía del interés general requiere que estas formas de gestión
sean transparentes, sometidas a un control democrático (aunque sea a posteriori) y
que no abran una vía de desregulación de todo un sector de la gestión pública. En
algunas veces ocurre aparentemente lo contrario: la participación de distintas
instituciones según alguna de las fórmulas citadas y el afán de control político o
burocrático por cada una de ellas, sin que ninguna posea un liderazgo claro, puede
tener efectos paralizantes.
! La cooperación público - privada que tanto se reclama no es complicada, lo es mucho
más la público - pública, expuesta en el punto anterior. Son agentes de naturaleza
distinta y por lo tanto la cooperación puede establecerse sobre bases más claras. Los
agentes privados están “predeterminados” por su interés particular, dicho de otro
modo, saben lo que quieren, y sus interlocutores públicos también saben lo que
aquellos quieren. El problema puede estar en el sector público: debe saber lo que
quiere, fijar condiciones mínimas que garanticen resultados favorables al interés
colectivo, mediar entre distintas visiones de éste y entre distintos intereses privados
con los cuales debe llegar a compromisos. Es mucho más difícil ejercer como un
buen responsable político (o un funcionario o profesional integrado en el sector
público) que actuar como propietario o promotor privado.
! Las privatizaciones y las políticas urbanas. La cuestión no es fundamentalista sino
que depende de las condiciones que se fijan en cada caso. Es decir, hay que determinar
las formas de control social que se establecen y la capacidad de reversión si no se
cumplen los criterios acordados para garantizar el interés general. Es necesario que
los actores privados sean desarrolladores urbanos, pero en muchas veces el sector
público simplemente dimite de su función y cede, por ejemplo, una área de nuevo
desarrollo sin condiciones que garanticen la mixtura social, la accesibilidad del
espacio público o la reversión a la colectividad de los costes de infraestructura. Véanse
las gated cities o los barrios cerrados en América, o ciertas cesiones a cambio de no
asumir coste de mantenimiento como es el caso de Diagonal mar en Barcelona o
Santa Fe en México.
19) Participación ciudadana y urbanismo reflexivo.
¿Cómo no defender la necesidad de articular mecanismos múltiples de democracia local
participativa o deliberativa, de cooperación social, de consenso sobre los proyectos urbanos,
de solidariedad ciudadana, de civismo para hacer posible la convivencia de colaboración
activa para que se de una gestión sostenible? El acuerdo es general, en teoría, en la retórica

del discurso político en las declaraciones reivindicativas de las entidades ciudadanas. En
la práctica, el malestar de los unos y de los otros es frecuente. Los responsables políticos
no manifiestan en general una voluntad que vaya mucho más allá de la información
ordinaria y de algunos momentos extraordinarios de consulta y debate. Los profesionales,
la mayoría probablemente, viven la participación como una servidumbre molesta que
solamente retrasa los procesos decisorios y en los que se manifiestan los intereses
particulares. Y las entidades y colectivos ciudadanos se consideran sistemáticamente
marginados y reaccionan ante ello revindicando el derecho a una intervención decisoria
sobre los proyectos y las actuaciones urbanísticas. Es fácil reducir el problema a la
desconfianza de los políticos frente a los ciudadanos, al elitismo tecnocrático de los
profesionales y en ocasiones a la demagogia de las entidades vecinales que pueden recubrir
así la defensa de intereses localistas o corporativos. Algo de todo esto hay en muchos
casos, pero nos parece que la cuestión es bastante más compleja. A continuación
expondremos los factores que nos parecen determinantes de esta complejidad, al mismo
tiempo que las razones para encontrar vías participativas reales:
a. La economía cognoscitiva y el urbanismo reflexivo.22 La nueva economía se apoya en

un tecnología genérica y en una demanda individualizada que se ha definido como
economía cognoscitiva; depende de las redes de información, de la densidad de las
comunicaciones entre todos los agentes, de la cualificación de los recursos humanos y
de la adecuación permanente a partir de la información sobre las demandas y de la
flexibilidad de las ofertas. Uno de los factores decisivos de la oferta es precisamente la
calidad de la oferta urbana. La ciudad actual se “siente obligada” a una transformación
permanente, a una iniciativa constante para ser competitiva, para lo cual no es suficiente
la iniciativa de una élite política o empresarial. Es preciso que la mayoría de los agentes
económicos, sociales o culturales se apunten a la cualificación de la oferta, y por lo
tanto, se hagan cómplices o partícipes activos de las políticas urbanas.
b. Pero los intereses y los valores están muy diversificados
entre multitud de grupos o colectivos, las demandas
aparecen cada vez más individualizadas, cuando no
confrontadas, antagónicas. Los
poderes públicos, incluso los locales,
tienen dificultades crecientes de
representar al conjunto de la sociedad
o de mediar entre todos los grupos de
interés. Las respuestas socio -
económicas aún provienen del
fordismo y de la tradición del welfare
state, es decir, ofertas masivas
dirigidas a demandas homogéneas
que hoy son muy insuficientes. La
22 ASCHER, François (2001).

participación es una solución pero también un problema. Cuando se habla de
participación directa, o deliberativa, o consultiva, ¿de quién hablamos? Es fácil definir
a la población votante, pero ¿quiénes, de entre los ciudadanos, deben o pueden participar
en la elaboración o gestión de un programa social, de un proyecto urbano?: los residentes
en la zona sin duda y los directamente afectados también. Las entidades ¿sólo las de la
zona pueden participar? Si, pero también las entidades ciudadanas con una visión global
de la ciudad pueden legítimamente reclamar su presencia. ¿Y la población no residente
pero que utiliza aquella zona por su trabajo, por los servicios que ofrece, porque forma
parte de sus trayectos o de sus relaciones sociales? ¿Y los que no residen pero tienen
patrimonio, intereses, negocios o memoria allí? ¿Y los que quizás quisieran ir a vivir a
la zona si hubiera una oferta adecuada? ¿Y los que siendo residentes no tienen voz, no
se les escucha, ya sea por la edad, exclusión social,o nivel cultural? Definir el universo
participativo es siempre muy difícil.
Y sin embargo, la participación ciudadana necesaria pero tan difícil de implementar se
desarrolla, las experiencias interesantes se multiplican y se inventan nuevos
mecanismos: el presupuesto participativo, los consejos ciudadanos, la gestión cívica de
los equipamientos, el proceso participativo en el planeamiento estratégico, las consultas
ciudadanas, las comisiones mixtas para la elaboración y el seguimiento de los proyectos
urbanos, los planes de desarrollo comunitario (para reforzar el tejido asociativo), la
radio y television locales o barriales que de facto son instrumentos de participación;
las comisiones mixtas con el gobierno local para elaborar y hacer el seguimiento de
programas sectoriales (sociales, de seguridad, culturales, educativos, etc), la gestión y
animación del espacio público por parte de entidades con apoyo municipal (o de
patrocinadores), entre otros.
! Se intentan caminos de superación entre las formas propias de la democracia
representativa y la democracia directa. La utilización simultánea o sucesiva de muchos
de los instrumentos citados permite abrir procesos de democracia deliberativa que
permite ir mas allá de la mera consulta, favorece intervenir o influir en el proceso
previo a la decisión formal y abre el camino a la participación activa en el posterior
proceso de gestión o ejecución.
Todos estos mecanismos son discutibles en algún aspecto, tienen sus límites y
ambigüedades, pero también todos ellos, en algunos o muchos casos, han generado
resultados interesantes. Es un campo del desarrollo democrático cuyo interés va
mucho más allá del urbanismo reflexivo, proyecto por proyecto. Es una condición
de la gobernabilidad democrática de la ciudad del Siglo 21.
20) Respuesta a la complejidad: multidisciplinaridad, nuevos oficios y diversidad de
soluciones y métodos.
Debemos reconocer la complejidad del fenómeno urbano y no bloquearnos ante la
complicación aparente del mismo, dice Ascher. Por lo tanto, la primera tarea es empezar a
deconstruir el fenómeno y reconstruirlo luego para entender progresivamente su
funcionamiento, lo cual supone la intervención de diversas disciplinas y también la

manifestación de los puntos de vista de los actores, los habitantes, las entidades sociales,
etc. Nadie tiene el monopolio sobre la ciudad, ninguna profesión, ninguna institución,
ningún colectivo social puede pretender representar exclusivamente el conocimiento y las
aspiraciones de esta realidad múltiple y compleja, la creación más sofisticada de la
humanidad.
Pero el urbanismo es también, sobre todo, una práctica de intervención sobre la ciudad. Y
requiere representación política legítima y participación social, pero también
profesionalidad, asumir la cultura urbanística acumulada y dar respuesta mediante los
“oficios” adecuados a los nuevos desafíos y demandas.
La “interdisciplinaridad” del decenio del 60 nos parece que ya no vale. Correspondía a un

tipo de planeamiento que ya no se practica, en el que se acumulaban decenas de estudios
de “diagnosis” (que daban trabajo a casi todas las disciplinas universitarias pero cuya
utilidad posterior era mínima). Luego se elaboraban las propuestas de ordenación física
(destinadas a planificar el futuro de los próximos 20 años), las normas jurídicas, los estudios
económico – financieros; más tarde se añadieron la memoria ambiental, la participativa a
veces, el plan de comunicación, algunos planes - proyectos “preliminares” como muestra,
etc. Hoy, los tiempos no permiten estos plazos y a la complejidad de la realidad hay que
dar respuestas simples (difíciles de elaborar es cierto) que orienten la acción inmediata. Se
tiende, como le dijo la Reina a “Alicia en el país de las maravillas”, a elaborar primero la
sentencia y luego discutir el veredicto, es decir a definir primero los objetivos y el tipo de
actuaciones deseables y después estudiar la viabilidad de cada una las prioridades sociales
y funcionales, la coherencia del conjunto, etc.
La solución a la que se tiende entonces, es dar la batuta, incluso componer la orquesta,

con responsables políticos “decididores”, gestores eficaces (versados en todos los aspectos
del management y en especial en ingeniería financiera) y proyectistas (normalmente
arquitectos e ingenieros). Al equipo se podrán añadir algunos expertos en comunicación,
en acción social, en animación económica, ecología urbana, etc.
Estamos asistiendo a un período de formación de nuevos oficios del urbanismo y por lo

tanto hay que ver las distintas experiencias profesionales de planificación y gestión como
eso: experiencias, no como modelos. Si que nos parece que se pueden apuntar algunas
conclusiones al respecto:
a) Ante todo, hay que saber a dónde se quiere ir, cuáles son los objetivos que se quieren
alcanzar con un plan o un proyecto. Volviendo a “Alicia en el país de las maravillas”,
recordar lo que le dijo el Gato: si no sabes a donde quieres ir no importa lo que hagas.
Pero en urbanismo si que importa, la calidad de vida de la gente depende de ello.
b) El urbanismo no es gestión financiera, ni de entrada es arquitectura o ingeniería: actúa
sobre el vacío, es el marco que condicionará la vida de las gentes, ordena las relaciones
futuras entre elementos físicos, se basa en las dinámicas sociales y económicas, en las
limitaciones que impone el medio y los recursos; en los valores culturales, en las

voluntades políticas, en las relaciones de fuerza entre los actores intervinientes. La
gestión del urbanismo es ante todo política.
c) La gestión de los planes y de los proyectos es hoy también un oficio que exige una
profesionalidad que no se adquiere en las aulas universitarias, más bien en la práctica
administrativa o empresarial, o en el ejercicio de la representación política o de liderazgo
social, o en la actividad profesional urbanística, si se tiene ocasión de dirigir la
elaboración de un plan o la ejecución de un proyecto, lo cual no quiere decir que no sea
necesario que los procesos formativos se abran a enseñanzas que asuman la complejidad
de la intervención sobre la ciudad. Ahora, esta formación se nota mucho en falta.
d) El urbanismo debe abrirse a nuevas profesiones, por ejemplo, en los últimos años ha
adquirido importancia el paisajismo: ahora hay paisajistas urbanistas, como es normal
que haya ingenieros, geógrafos o arquitectos urbanistas. También los ecólogos, los
biólogos, los psicólogos sociales, los politólogos, los gestores culturales, se añaden a la
profesión, en la que ya estaban también juristas, economistas, sociólogos, demógrafos,
gestores culturales, antropólogos, diseñadores, etc. La diversidad de problemáticas y
de soluciones exige diversidad de perspectivas y de métodos.
e) El urbanismo se mide por la práctica, por sus resultados sobre el terreno. En la resolución
final de sus propuestas las disciplinas de diseño formal tienen un rol decisivo. No hay
urbanismo sin dibujo: que el urbanismo no sea arquitectura ni ingeniería no significa
que los arquitectos e ingenieros no sean protagonistas principales de la propuesta final.
Pero no son los únicos: sin gestión política, sin participación social, sin viabilidad
económica y sin base jurídica tampoco habrá urbanismo.
21) Sobre algunos debates de ideas y de valores.
A lo largo del texto, se exponen los que nos parecen más significativos, en especial con
relación al espacio público, a la forma de la ciudad, a la participación de los ciudadanos.
Como recordatorio, citamos ahora los debates que nos parecen se deducen de los puntos
anteriores:
! La ciudad y su muerte. ¿La tercera ciudad es aun ciudad? Si la mitad, o casi, de la

población de los Estados Unidos vive en estos espacios lacónicos (Ingersoll) que no son
ni campo ni ciudad, ni centro ni periferia, ni barrio ni casas aisladas, ¿qué son los
“suburbs” privatizados en su gestión, guetizados socialmente, fragmentados por
autopistas que substituyen al espacio público, sin hitos ni símbolos, sin autogobierno,
sin diversidad, ni densidad (como exponía Wirth y como reclama Sennett)? ¿Esto es
ciudad? La globalización financiera y la sociedad informacional, para mal o para bien,
marcan nuestras vidas, pero no necesariamente matan o resucitan a las ciudades. La
ciudad sobrevive, resucita en sus áreas consolidadas, y en bastantes casos, “ciudadaniza”
los nuevos suburbios de la tercera ciudad (por ejemplo, con nuevas centralidades que
mezclan los centros comerciales y culturales con los edificios públicos y los
equipamientos sociales y, sobre todo, con programas de vivienda).

! La ciudad densa y la ciudad difusa. Dos cuestiones previas. Una: ambas existen y la
evaluación es contradictoria. En algunos casos la ciudad difusa parece un complemento
adecuado de una región policéntrica (por ejemplo, la “terza Italia” del centro-norte o la
región del Véneto). En otros, la ciudad densa acumula disfunciones y costes sociales
(por ejemplo, São Paulo). Dos: la ciudad densa de calidad (preferida y nos parece que con
razón por la cultura europea) es ahora la propia, principalmente de los sectores medios
en lo económico y de los altos en lo cultural. Pero los sectores populares, trabajadores,
inmigrados y excluidos viven en su mayoría en suburbios, en la ciudad difusa (excepto
los que sobreviven en barrios antiguos degradados). El desafío urbanístico y social lo
tenemos en la ciudad difusa, más que despreciarla es la que nos debe interesar, la que
pone a prueba nuestra competencia, nuestro compromiso profesional y social.
! Historia o nueva modernidad. La reacción a la globalización ha radicalizado la necesidad
de identificación territorial. Por otra parte, las dinámicas urbanas tienden en muchos
casos a arrasar el patrimonio arquitectónico y urbano heredados (en América más que
en Europa, en China más que en América) y algunas vanguardias urbanísticas exaltan
esta ruptura con el pasado. El riesgo es que la alternativa a este pseudo - modernismo
salvaje sea el conservacionismo a ultranza, propio de arqueólogos o museificadores de
la ciudad heredada. Actualmente, las corrientes más avanzadas de la arqueología y de
la museística han superado esta posición, consideran que toda la ciudad existente es
historia y que el patrimonio heredado debe ser vivido y usado en el presente. 23
! Sobre la gobernabilidad de los nuevos territorios y la viabilidad de los poderes locales.
En los decenios del 60 y 70 se intentó la opción, en Europa principalmente, de reducir el
nivel municipal en favor de estructuras intermedias (metropolitanas, comarcales,
departamentales, luego regionales). El éxito fue muy limitado, el municipio, a pesar de
sus dificultades para asumir nuevos roles que respondieran a los nuevos desafíos,
demostró una gran capacidad de resistencia. En las últimas décadas se ha revalorizado
la gestión política de proximidad a favor de los municipios (y la descentralización
intramunicipal) y se ha complementado con la regionalización o federalización de los
Estados. Actualmente, nos parece que se está buscando un camino intermedio que
otorgue gobernabilidad democrática a estructuras supramunicipales adecuadas a las
nuevas realidades territoriales (véanse las reformas territoriales en Francia e Inglaterra,
ya citadas).
! Autonomías individuales y solidaridades ciudadanas. No se pueden discutir los cambios
y los progresos de la autonomía individual de los ciudadanos, evidentemente si tienen
23 Roma. Paralelamente a la elaboración del Plan Director de la ciudad (1995 - 2000) se ha manifestado un interesante movimiento crítico entre los
arqueólogos, que por una parte consideran que hay que integrar la memoria histórica y el patrimonio físico en la trama urbana y la vida ciudadana
modernas, y por otra, relativizan el valor de las épocas más antiguas y revalorizan la herencia de la ciudad generada por la revolución industrial.
El Plan de Roma, coherente con estos planteamientos, define como histórica toda la ciudad existente, lo cual no conlleva el inmovilismo si no el
compromiso en toda la ciudad entre lo que debe conservarse y lo que debe transformarse (sobre el plano de Roma ver también M. Marcelloni
(2001).
El debate reciente sobre el Borne de Barcelona es otro ejemplo interesante: la aparición de la trama de la ciudad de principios del Siglo XVIII y la
voluntad de conservar la magnífica estructura metálica del antiguo mercado central, obra de Fontseré, ha cuestionado el proyecto público de
edificar encima la gran biblioteca de Catalunya.

los medios para ejercerla (no todos poseen automóvil o pueden usarlo, no todos tienen
posibilidad de ejercer actividades diversificadas, ni disfrutar del conjunto de libertades
urbanas). Pero no parece lógico ni verificable que esta autonomía conduzca
necesariamente a la anomia, a relaciones únicamente débiles y a distancia, a la
insolidaridad respecto al otro y a la desintegración de las comunidades locales. Para
bien, y también para mal, los comportamientos comunitarios existen, a veces con más
fuerza que antes, ya sean en defensa del territorio y de su identidad cultural, económica,
o ya sea como reivindicación social de vecinos o grupos étnicos. Incluso, las
manifestaciones insolidarias, como las racistas, son “comunitarias”. Por otra parte, ya
hemos señalado que la vida urbana actual, marcada por la banalización de la tecnología
genérica (informacional) y la multiplicación de las relaciones a distancia, tiende a valorar
cada vez más las relaciones cara a cara, a buscar el sentido tanto a nivel simbólico
como sensorial, el tacto, el ver al otro cara a cara, la expresión física, la gestualidad, los
sabores y los olores. La vida urbana, con sus mezclas y sus densidades, con su privacidad
posible y liberta de elección deseable tiene larga historia por delante.
CONCLUSIONES
La cultura urbanística de nuestros días ha experimentado respuestas en forma de planes,

proyectos, intervenciones ad hoc y ha elaborado conceptos, estrategias e instrumentos
para resolver con éxito la mayoría de desafíos y problemas que nos plantean las ciudades
consolidadas, en sus áreas centrales, en sus tejidos urbanos de historia más o menos larga
y compleja, en sus periferias inmediatas. Otra cosa es que luego exista la voluntad política,
el “paquete tecnológico” y cultural capacitado en el lugar concreto, los recursos financieros,
la capacidad de gestión pública y/o privada o el ambiente social propicio para que la
respuesta sea adecuada y eficaz.
Sin embargo, la cultura urbanística del Siglo 21 tiene sólo respuestas y conceptos dispersos
para abordar la ciudad de múltiples dimensiones que hoy nos desafía; esta ciudad dispersa
y discontinua fragmentada en una pluralidad de núcleos y de formas. Ante la nueva ciudad
emergente, parece no caer en el pasado mitificado ni en lo presente caótico: se trata más
bien de construir con el apoyo de la cultura urbanística acumulada y de la experimentación
en situaciones reales, un urbanismo renovado, sin olvidar, que por una parte, el urbanismo
es ante todo una disciplina práctica, orientada hacia la acción y con el objetivo de responder
a demandas sociales y a problemas de ordenación de la vida en común; pero por otro lado,
esta acción se nutre de ideas y de valores. Para ir a alguna parte es preciso pensar, decidir
y ponerse de acuerdo o no se llega a ninguna parte. Y si no lo hacemos en función de
valores democráticos, solidarios, basados en los Derechos Humanos de todos, entonces no
mereceremos ir a una ciudad mejor.

Omar Alonso Uran Arenas
Investigador, Sociólogo de la Universidad de

Antioquia y Magíster en estudios Urbano -
Regionales de la Facultad de Arquitectura de la
Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín.
Diseñó y coordinó las investigaciones sobre
juventud e historia del Rock en la ciudad de
Medellín "Medellín en vivo: historia del Rock" en
el año de 1997 y «La Ciudad En Movimiento:
Movimientos Sociales, Democracia y Cultura en
Medellín y el Área Metropolitana del Valle de
Aburrá», en el año 2000. Coordinador del Programa
“Democracia y Ciudadanía” del Instituto Popular
de Capacitación -IPC. Miembro de la Asociación
Colombiana de Investigadores -ACIUR- y de la Red
Iberoamericana de Investigación sobre
Globalización y Territorio. Hace parte además del
grupo de investigación científica, reconocido por
Colciencias, del Instituto Popular de Capacitación
- IPC, denominado "Estudios regionales en
democracia, desarrollo, justicia y conflicto"
Líneas de investigación: Movimientos sociales, Acción Colectiva y Participación ciudadana.
Referencias completas de ultimas publicaciones:
Urán Arenas, Omar Alonso (Coordinador de la investigación). La Ciudad en Movimiento.

"Movimientos sociales, Democracia y cultura en Medellín y el Área Metropolitana del
Valle de Aburra. IPC. Medellín, 2000. Págs. 397.
Urán Arenas, Omar Alonso. "Medellín en Vivo: Historia del rock. IPC, Corporación Región,
Viceministerio de la Juventud. Medellín 1997. Págs. 237.
Betancur B., María Soledad (coord.), Stienen, Angela, Uran A. Omar Alonso. Globalización,
Cadenas productivas y redes de acción colectiva. Reconfiguración territorial y nuevas
formas de pobreza y riqueza en Medellín y el Valle de Aburra. IPC. Tercer Mundo editores.
Bogotá 2001. Págs. 384.
Betancur M. Soledad; Uran Omar A. Reconfiguracion Territorial del Valle de Aburra y su
entorno Urbano regional a partir de la interaccion entre cadenas productivas y redes de
accion Colectiva. Trabajo para optar el título de Magíster en estudios Urbano regionales.
Medellín, Junio de 2000. Págs. 257.

“Participatory Monitoring Evaluation (PM&E) is more than just a method or set of
techniques. Like other processes of knowledge creation it is also a deeply embedded
social and political process, involving questions of voice and power”
(Gaventa & Blauert, 2000)
Informe Conceptual
EXPLORACIÓN SOBRE
INDICADORES DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN
EL DESARROLLO LOCAL Y
GOBERNABILIDAD
DEMOCRÁTICA*
Omar Alonso Urán Arenas (Marzo de 2002)
* Se contó con el apoyo del equipo de investigación sobre participación del Institute of Development Studies – IDS University of Sussex - Brighton,
Inglaterra.
Para la elaboración de este trabajo quiero dar las gracias a todo el equipo de participación del IDS, en especial a Rosemarie McGee, sin la cual
este trabajo hubiera sido imposible; a Rose Marie Nierras, Joanna Howard y a John Gaventa, por su atención dispensada a mis inquietudes y por
el invaluable apoyo bibliografico; también gracias a Barbara Pozzonni por su apoyo logístico y bibliográfico; a Austen Cutten y a todo el equipo del
Council de Southwark, London por ayudarme a comprender la lógica político - administrativa de Londres; a Caroline Roseveare y Charlotte Flower
(de Oxfam) por su conversación sobre participación y pobreza en Inglaterra; a Perry Walker de New Economics Foundation por mostrarme otras
dimensiones de la participación ciudadana; al British Council y a Colciencias por apoyar esta visita exploratoria, y al IPC por posibilitar el tiempo
y el apoyo humano para la misma. Y como es de costumbre, pero de necesaria advertencia, todo lo que aquí se diga es sólo responsabilidad del
autor.

1. PRESENTACIÓN
El presente documento es resultado del apoyo que Colciencias (Colombia) y el British Council
(Gran Bretaña) prestaron a la propuesta conjunta presentada por el Equipo de investigación
sobre colectividades y participación urbana del Instituto Popular de Capacitación - IPC, y
el Equipo de trabajo sobre participación del Institute of Development Studies - IDS (University
of Sussex), para realizar una visita exploratoria sobre indicadores de desarrollo local y
gobernabilidad democrática en febrero de 2002, aprovechando la experiencia práctica y
tradición investigativa del IPC en la región y las redes y los resultados de trabajos e
investigaciones que alrededor de todo el mundo tiene el IDS, que lo ha llevado a constituirse
en uno de los centros internacionales más reconocidos al respecto, contando además con
la biblioteca y centro de documentación más amplio y actualizado en la materia.
Como IPC, enmarcamos nuestro trabajo dentro de la construcción de capacidades, tanto

subjetivas como materiales, para la construcción y operación de entornos territoriales
democráticos, social, económica y ambientalmente sustentables. Para ello, el IPC cuenta a
la fecha entre sus programas al de Democracia y Ciudadanía y el de Equidad y Desarrollo.
Ambos programas combinan en su labor, tanto la investigación como la educación y

asesoría, configurando de esta manera un bucle de retroalimentación que conecta los
problemas locales, sociales e individuales (el cómo satisfacer o encontrarle solución a
determinados problemas y necesidades del orden económico, ambiental y psicosocial) con
las preocupaciones y discusiones regionales y globales de cómo construir y llevar a la
práctica políticas que efectivamente posibiliten el goce y el ejercicio de los Derechos
Humanos y en especìfico aquellos políticos, económicos y sociales.
Este enfoque nos exige desarrollar metodologías que

efectivamente documenten nuestras prácticas
locales y comunitarias, buscando registrar aquellos
aprendizajes e innovaciones pertinentes, así como
también compartir con otros grupos de investigación
y educación nuestras búsquedas y aprendizajes en
aras de lograr una dimensión más crítica y reflexiva
al respecto. Proceso que nos obliga a desarrollar
nuevas líneas de indagación y diseño, tanto en lo
investigativo como en lo metodológico, que
efectivamente respondan a las necesidades de
nuestras sociedades locales, a la vez que se sitúan
en el marco de la discusión y construcción global de
la democracia y el desarrollo sostenible.
En esta dirección, se trata de dar cuenta de las

preguntas y avances que se vienen configurando en
esa interfase que se constituye entre el saber de los

(as) investigadores (as) y el saber práctico - vivencial de practitioners y ciudadanos (as), que a
diario dan vida y sentido a la participación democrática y el desarrollo local. No se trata ni
de una rececempción teórica ni un estado del arte. Se trata mas bien del mapeo, resultado de
una exploración, de cómo las comunidades locales, las ciudades y gobiernos vienen
proponiendo y encontrando caminos para ligar efectivamente dos valores caros a nuestra
tradición occidental: libertad para participar en la definición de nuestro proyecto de vida
(individual y colectivo) y condiciones de existencia que efectivamente posibiliten el despliegue
de nuestro potencial humano.
No se trata por tanto, ni de metafísica ni de ciencia pura, es más del orden de las tecnologías
que a través de la praxis colectiva se van constituyendo en know-how, blueprints que se
incorporan a las organizaciones bajo la forma de metodologías y técnicas de trabajo que,
no pocas veces, se traducen en políticas públicas y en prácticas culturales orientadas al
control y al cambio institucional (tanto a nivel simbólico como a nivel socio - organizativo).
Por ello, los elementos aquí expuestos sólo cobraran su real valor en la medida que sean leídos,
no como recetas sino como elementos de contrastación de nuestras prácticas institucionales y
organizativas en cuanto a la planeación, monitoreo y evaluación participativa (PM&E) de
programas y proyectos que impulsan la participación ciudadana y el desarrollo local.
2. NOTAS GENERALES SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LA

GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN COLOMBIA1
Para el lector que no esté familiarizado con la realidad colombiana, presentamos una breve
reseña de cómo se ha dado el proceso de participación ciudadana y descentralización
política en el país y que a su vez se configura como telón de fondo, desde el cual se formula
el interrogante del equipo del Programa Democracia y Ciudadanía del IPC de ¿cómo
construir estrategias e indicadores de participación que nos ayuden en la doble tarea de
investigar y apoyar la consolidación de formas políticas democráticas modernas incluyentes
y económicamente sostenibles en la gestión y gobierno de las ciudades colombianas?
La idea generalizada sobre la participación ciudadana en Colombia emerge a finales de la

década de 1980 y a comienzos del decenio de 1990, en un contexto caracterizado por:
! Una oleada de movimientos cívicos que en su mayoría reclamaban menos corrupción y

mayor eficiencia en la prestación y dotación de bienes y servicios públicos, básicamente
desde el ámbito municipal.
! Una tendencia global, impulsada principalmente por organismos internacionales, tipo
BM y BID, hacia la descentralización y desconcentración, principalmente de actividades
político - administrativas, que se tradujo en la elección popular de alcaldes y juntas
administradoras locales.
1 Las notas en este aparte, son retomadas fundamentalmente de la investigación sobre movimientos sociales y democracia desarrollada en el IPC
bajo la coordinación de Omar Urán y publicada en el año 2000 con el título de “La ciudad en movimiento: movimientos sociales y democracia en
Medelín y el Valle de Aburrá” .

! Todo ello fue de alguna manera reasumido por el proceso de negociación política entre
el gobierno y el movimiento político armado del M-19 (Movimiento 19 de Abril), el cual
terminó en una Asamblea Nacional Constituyente, la cual reafirmó las nociones de
participación ciudadana, democracia participativa y descentralización administrativa,
creando entidades como los consejos territoriales de planeación y las juntas de usuarios
de servicios públicos.
! La aceleración de la privatización y municipalización de empresas del Estado.
En el transcurso de la década del 90, el Estado en su ámbito nacional, así como muchas
organizaciones de base y algunos movimientos políticos, se dieron a la tarea de explorar y
llevar a la práctica las nuevas posibilidades normativas. Empero surgieron nuevas
dificultades:
! Las organizaciones sociales, sobre todo las comunitarias, se vieron desbordadas por
una avalancha de invitaciones a participar en juntas, redes, comités, etc., espacios
promovidos tanto desde el Estado central, como desde los departamentos y los
municipios, lo cual se tradujo en muchas ocasiones en un debilitamiento de la
organización de base, dado el excesivo tiempo dedicado a las labores extracomunitarias
y a la burocratización o cooptación de sus dirigentes.
! La falta de experiencia concreta en metodologías y herramientas comprensibles para
concitar la participación ciudadana y relacionarla con las exigencias normativas del
régimen político administrativo municipal, hizo que inclusive, gobiernos locales basados
en movimientos cívicos, terminaran haciendo inocua la participación ciudadana a la
vez que ellos mismos se deslegitimaban.
! La privatización y la reducción de recursos monetarios para algunos servicios públicos
básicos, tales como salud, vivienda, energía, hizo que se percibiera que la participación
y la descentralización eran estrategias impulsadas básicamente para la administración
de la pobreza y en favor de una desconcentración de las demandas ciudadanas al Estado
en su ámbito nacional.
! Por su parte, los grupos alzados
en armas que no negociaron con
el gobierno (FARC y ELN), así
como los grupos paramilitares,
sobre todo en municipios
pequeños bajo su área de
influencia, terminaron viendo
sospechosamente cualquier tipo
de participación que no
estuviera bajo su control, lo que
dificultó o hizo imposible en
muchos municipios llevar a cabo
experiencias participativas.

Después de más de 10 años del boom de la descentralización político - administrativa y la
democracia participativa, con sus diferentes formas y mecanismos de participación
ciudadana, hoy existe entre las organizaciones sociales y de base comunitaria cierto sabor
agridulce que reclama una participación ciudadana más efectiva, con una mayor
implicación y profesionalización del Estado y un replanteamiento de los tiempos y recursos
realmente destinados a las personas y organizaciones que conforman la base social y
comunitaria.
Se puede afirmar que durante todo este tiempo, más que el mismo Estado, son las
organizaciones sociales, de base y las ONG, aquellas que más han tratado de llevar a la
práctica y de aprender de sus experiencias sobre participación ciudadana, tanto desde el
control y la auditoria, como desde la planeación, monitoreo y evaluación. Al respecto, el
Estado se ha mostrado muy rígido para incorporar o reflexionar sobre estos aspectos,
tanto desde el nivel tecnocrático como desde el marco estrictamente político.
Sin embargo, y sobre todo en las grandes ciudades del país, de más de un millón de
habitantes (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla e incluso Pasto), existe un creciente
descontento con los representantes políticos tradicionales que ha llevado de nuevo a la
configuración de movimientos políticos de base cívica, apoyados fundamentalmente en
principios de responsabilidad y transparencia política, que desde ideas bien disímiles sobre
la participación ciudadana en el gobierno municipal tratan de
incorporar principios de transparencia, responsabilidad y participación
ciudadana en el gobierno de las ciudades.
Esta dinámica ciudadana nos ha llevado a indagar por experiencias y

marcos interpretativos que puedan servir para el diseño de estrategias
e indicadores de participación que ayuden a la consolidación
democrática de estas nuevas experiencias. Por ello, el documento que
aquí presentamos tiene como telón de fondo esta preocupación y la
necesidad de compartir aprendizajes.
3. El Entorno de la discusión teórica y metodológica
3.1. De por qué la construcción y fortalecimiento de la democracia exige métodos de

planeación y evaluación igualmente abiertos y democráticos.
La democracia no se reduce simplemente a ser una forma de gobierno en la que formalmente

el poder político radica en unas mayorías que periódicamente eligen a sus gobernantes.
Cada vez es más claro que, aunque son necesarias las elecciones, ellas no son suficientes
para resolver democráticamente los diversos problemas y conflictos de interés de una
sociedad, ni mucho menos garantizan el desarrollo económico y social, la legitimidad de
los gobernantes y la estabilidad política de una formación social.
Conceptual, ética y responsablemente, no se puede ser democrático exclusivamente en el

proceso macro de nominación y elección de las representaciones políticas y dejar de lado

los procesos de tomas de decisiones sobre aspectos que afectan
la vida cotidiana de la ciudadanía bajo esquemas altamente
excluyentes, desconocedores no sólo de las
necesidades, sino también de los derechos
ciudadanos.
En este orden de ideas, las metodologías de

Planeación, Monitoreo y Evaluación Participativa (PM&E, por
su nombre en inglés “Participatory Monitoring and Evaluation”),
no sólo permiten un mayor conocimiento de aquellas realidades
intersubjetivas subyacentes a toda formación colectiva, sino
que además permiten el ejercicio de la ciudadanía desde esferas
más cercanas a la vida cotidiana.
3.2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y CONCEPTUALES DE PM&E
En la literatura que trata el tema sobre los orígenes y evolución de los métodos de
investigación y evaluación participativa, hay un acuerdo general en cuanto a que ésta
surge en el debate y crítica que se realiza a los métodos positivistas de diagnóstico e
investigación que reducen la verdad a la mensurabilidad - cuantificación de lo social y
humano.
En los debates históricos que hunden sus raíces desde la clásica discusión fenomenológica
de Hegel frente a la analítica kantiana, va quedando claro que fuera de ser una ficción
epistemológica la radical distinción entre el sujeto que investiga y el objeto de investigación,
y esto en el campo de las ciencias sociales, que la realidad histórico - social, además de ser
dialéctica es también espíritu y autoconciencia, lo que en un lenguaje más actual
llamaríamos cultura y reflexividad (Beck, Guiddens).
Pero este debate al positivismo y su cosificacion de los sujetos sociales, no sólo va a tener
un fuerte apoyo en los trabajos de la Escuela de Francfort y su crítica radical a la reducción
de la razón como mero instrumento técnico - analítico para domeñar la naturaleza y la
sociedad, haciendo muy pocos esfuerzos por comprender la particularidad del ser - humano
como totalidad que siente y piensa a la vez, que está inmerso en una totalidad social que
le engloba y le da sentido. La critica al positivismo va a tener también un fuerte espaldarazo
proveniente desde el núcleo mismo de las ciencias “duras” donde fue originado. Trabajos
como los de Einstein sobre la teoría de la relatividad y los de Heisenberg sobre la mecánica
cuántica, van a demostrar que ni con los más sofisticados instrumentos de medición será
posible conocer completamente el objeto de investigación. La idea de una verdad absoluta,
de una realidad completamente mensurable y predecible, se derrumba.
Estos tipos de trabajos van a influir de manera decidida en pensadores, que como Foucault
y sus planteamientos sobre el poder y conocimiento, en especial de una microfísica del
poder, serán decisivos en el planteamiento metodológico de la PM&E, en tanto que ya no
se trata de descubrir la verdad de un sujeto histórico único (como subyacía a la tradición

moderna y marxista), ni de dar cuenta simplemente de un sujeto - objeto claramente
delimitado y sin contradicciones.
Este orden de racionalidad y pensamiento que se ha desarrollado en las ciencias sociales

es reconocido hoy por científicos de la talla del bioquímico Ilya Prigogine (1997), quien
desde sus indagaciones termodinámicas y biomoleculares ha conceptualizado el orden a
partir del caos, desmoronando otros sueños positivistas como la reversibilidad del tiempo
y su corolario de predicción de lo existente, lo cual para los sistemas políticos, en cuanto
sistemas complejos, son altamente relevantes.2
En este orden, más que predominar rigideces metodológicas o ideológicas, cubiertas de

una aséptica metodología cientifista anacrónica, se impone una rigurosidad de orden
diferente, en cuanto a unos criterios éticos con los cuales asumir el proceso de investigación
social y el tratamiento de la información derivada de la misma. Ello no quiere decir que se
desechen las clásicas técnicas de recolección y procesamiento de información de carácter
cuantitativo, sino que la validez de los datos de allí derivados será puesta a prueba en un
escenario en el que entran a jugar otras metodologías de recolección y tratamiento de la
información de carácter cualitativo, y lo más importante, otras racionalidades en el análisis
de la misma.
Y este asunto de la convergencia de múltiples racionalidades e intereses en el análisis y

discusión de la información, nos conduce a la cuestión de cómo PM&E se relaciona con la
democracia deliberativa como procedimiento ideal para resolver problemas, tratar
conflictos y proyectar acciones en grupos o comunidades dotadas de habla, buscando no
sólo la creación de consensos, sino también acuerdos para el tratamiento de los disensos.
Así, desde la visión de la democracia, y no solamente desde el punto de vista científico -

epistemológico, PM&E se relaciona más profundamente con la democracia deliberativa
que con las formas plebiscitarias meramente electorales de democracia.3 La participación,
desde la perspectiva de la democracia deliberativa, ayuda a la formación de decisiones
compartidas, que si bien no necesariamente pueden ser las mejores, si pueden ser las más
válidas4 o legítimas (Miller, D. 1995).
Ello, en tanto el mismo proceso deliberativo ayuda a reflexionar y construir opciones

personales que no se tienen claras o incluso no se tienen antes de iniciar el proceso
2 “... podemos afirmar que ninguno de los sistemas que conocemos es realmente estable, sino solamente metaestable, y que vive debido a que
pocas perturbaciones son capaces de superar su ‘poder de integración’... Llegamos por consiguiente a la idea de sistemas en evolución indefinida,
al concepto de que, por definición, ningún sistema complejo es estructuralmente estable”. (Prigogine, 1997)
3 Sin embargo, no estamos afirmando con ello que los procesos representativos no sirvan o sean anacrónicos. Lo que manifestamos es que son
insuficientes para la comprensión y orientación de la acción de manera democratica, en especial en lo relativo a la conducción política de lo local.
En este sentido, estamos de acuerdo con Clarke & Stewart (1998) cuando afirman que “Local authorities are based on the principles of
representative democracy, yet representative democracy has become passive. Rather than expressing a continuing relationship between government
and citizen, the citizen is reduced to being a periodical elector. It is if the idea of representative democracy has served to limit de commitment of the
citizen to local government. At the same time, representative democracy and participatory democracy have been argued as mutually exclusive
opposites. In fact, an active conception of representative democracy can be reinforced by participatory democracy - all the more easily in local
government because of its local scale its closeness to the local communities.”
4 Al respecto, es importante observar la distinción que hace Habermas en su teoría de la acción comunicativa entre validez y veracidad.

participativo. En esta dirección, si bien puede que no se resuelvan conflictos estos quedan
mucho más claros permitiendo asumir posturas ante ellos. (Benhabib, 1996).
Desde el punto de vista de gobierno, la participación ciudadana como proceso amplio,

puede darse para informarse y formarse una opinión y tomar decisiones en materias de
mediano y largo plazo, pero es muy difícil en otros aspectos de relativa urgencia o riesgo.
Aquí es posible diferenciar la participación para la toma de decisiones de la participación
para la calificación de responsabilidades (Miller, 1995; Montgomery, 1988), asunto en el
cual las estrategias de accountability (en cuanto transparencia y responsabilidad pública)
son sumamente importantes. Pero incluso aquí, en la calificación de responsabilidades, la
deliberación entre la ciudadanía misma es importante en el orden de construir una opinión
publica calificada al respecto,5 que incluso puede ser capaz de introducir cambios en las
agendas y prioridades públicas.
Empero, desde una perspectiva de ciudadanía inclusiva y de superación de las inequidades

socio - económicas, bajo su forma radical de pobreza, el proceso deliberativo es insuficiente
si no precisa de bases económicas e identitarias que le den soporte (O’Neil, 2000) y que
permitan construir las capacidades individuales y organizativas necesarias para participar,
tanto en términos materiales (físico - espaciales) como en términos de conocimientos y
destrezas.
Diferencias entre la planeación - evaluación convencional y la participativa

Convencional Participativa
¿Quién planea y Pobladores locales, personal y jefe de los
Jefes superiores o expertos
dirige el proyectos, otras personas involucradas, a menudo
externos.
proceso? con la ayuda de un facilitador.
¿Qué se busca en Indicadores de éxito predeterminados, La gente identifica sus propios indicadores de
el proceso? principalmente en cuanto a resultados éxito que pueden incluir los resultados en términos
sobre costo y producción. de producción.
Papel de los Suministrar información únicamente. Diseñar y adaptar la metodología, recopilar y
‘involucrados analizar la información, compartir los resultados y
directos’ vincularlos con la acción.
(beneficiarios)
¿Cómo se mide el Por medio de indicadores definidos Indicadores definidos desde el interior;
avance y éxito? externamente y sobre todo cuantitativos, autoevaluación; métodos simples adaptados a la
inspirados en la búsqueda de cultura local; se comparten los resultados de
“objetividad científica”; los evaluadores manera transparente e inmediata a través del
se distancian de los demás perticipantes; involucramiento de los actores locales en los
procedimientos uniformes y complejos; procesos de evaluación.
acceso retrasado y limitado a los
resultados.
¿Cuándo? Usualmente, al terminar el proyecto o Evaluaciones más continuas y a pequeña escala.
programa; en ocasiones en su transcurso.
¿Para qué? Rendición de cuentas, generalmente Para dar poder a la población en el impulso,
acumulativa para determinar si continua control e implementación de medidas correctivas.
el financiamiento.
Enfoque Predeterminado. Adapatable.
Fuente: adapatación Narayan - Parker por Estrella y Gaventa, 2001.
5 Al respecto, es ilustrativo el ejemplo de las veedurías ciudadanas que se han desarrollado en Medellín - Colombia (Betancur et alt, 2001) y los
citizens juries que han operado en Inglaterra (Lenaghan, 1997; Smith, 2000).

3.3. TENDENCIAS PRINCIPALES DE LA EVALUACIÓN PARTICIPATIVA.
En medio de la reflexión científica y filosófica, así como desde el trabajo empírico y concreto
se han venido configurando dos tendencias básicas que dan cuenta de los objetivos con
los cuales se realiza la PM&E: por un lado, se destaca la PM&E - Práctica; por el otro, la
PM&E - Transformativa (Cousins & Whitmore, 1998).6
! PM&E - Práctica (PM&E - P): sirve como apoyo para tomar decisiones o resolver
problemas, bien sea de proyectos u organizaciones. Su premisa básica es que la
participación de los interesados o implicados (stakeholders) en la planeación o en la
evaluación fortalecerá los resultados de las mismas en términos de su importancia,
apropiación y utilización. La utilización de este tipo de PM&E se da básicamente en tres
niveles: (1) instrumental, en tanto apoyo a decisiones discrecionales; (2) conceptual,
como instrumento educativo o de aprendizaje; y (3) simbólico, en tanto uso político o
persuasivo para reafirmar decisiones tomadas anteriormente o para apoyar una agenda
en particular. Típicamente, el impacto es conceptualizado en términos de los efectos
sobre un grupo indiferenciado de “usuarios” y “decididores”.
! PM&E - Transformativa (PM&E - T): ha tenido como principios fundacionales la libertad
y la justicia social. Busca el empoderamiento de grupos o personas que carecen de
poder y oprimidos por otros grupos dominantes. Invoca la participación en términos
de democratizar el cambio social. Conceptos claves dentro de PM&E - T son: (1) Quién
crea y controla la producción de conocimiento, lo cual lleva a la comprensión de los
vínculos entre conocimiento, poder y control; (2) Quién conduce la evaluación, cómo
es la relación entre investigador e investigado; y (3) Reflexión crítica, participantes que
duden y cuestionen un amplio espectro de factores sociales, incluidos sus propios
prejuicios.
Brunner y Guzmán (1989)7 conciben PM&E - T como “un proceso educativo a través del
cual grupos sociales producen conocimiento orientado a la acción sobre su realidad,
clarificando y articulando sus normas y valores y logrando consensos sobre futuras
acciones.”
CUADRO 1
El sostenimiento de estos procesos de PM&E - T no está exento de problemas. Entre los errores más
frecuentes y que se deben evitar al máximo para general transformaciones pertinentes se destacan:
Suponer que todos los involucrados estén interesados en participar.

El imponer indicadores y métodos inapropiados en un esfuerzo de estandarizar y ahorrar tiempo.
El ser poco claros con respecto a quién va a tener acceso a la información y cómo la va a utilizar.
El recolectar información innecesaria.
El empezar demasiado pronto con metas altamente ambiciosas.
Fuente: tomado de IDS, Síntesis Informativa Nº 12, noviembre de 1998.
6 En lo que sigue del aparte, me apoyaré en los mismos autores.

7 Citados por Cousins & Whitmore, 1998.

A nivel metodológico, el PM&E implica una serie de pasos los cuales se pueden visualizar
de manera más clara en el siguiente diagrama:
GRAFICA 1
Fuente: IDS, Síntesis informativa Nº 12, 1998.
3.4. DEMOCRACIA Y DESARROLLO LOCAL EXIGEN PM&E – T.
Teniendo en cuenta tanto la caracterización altamente sociocéntrica que hoy se realiza

sobre la democracia, así como los recientes avances u discusiones sobre PM&E, pensamos
que cualquier esfuerzo por fortalecer y evaluar la democracia y el desarrollo local, bien
sea desde el ámbito municipal como del espacio comunitario, requieren de metodologías
próximas a PM&E - T. Ello porque en si misma, la democracia es un sistema dinámico de
competencias, tanto económicas como políticas y culturales que exigen continuamente

de la generación y apropiación de conocimientos orientados a la acción, que transformen,
corrijan o eviten las asimetrías, inequidades e injusticias en cuanto a necesidades, riesgos
y derechos.
Ahora bien, pensar los pasos y técnicas apropiadas es un asunto, que como bien se plantea
en la literatura revisada, depende de cada situación en particular. Empero, existen unos
criterios de actuación que son más o menos comunes dentro de este enfoque: participación,
negociación, aprendizaje y flexibilidad (Estrella & Gaventa, 2001).
CUADRO 2
Criterios y principios del monitoreo y evaluación participativos
Significa abrir el proceso del diseño para incluir aquellas personas que están más
Participación cercanamente implicadas, interesadas o afectadas directamente y aceptar un análisis
conjunto de la información.
Se requiere en la medida que se incluye el mayor número de personas
posibles para poder llegar a acuerdos sobre qué es lo que se va a
evaluar, a qué se le va a dar seguimiento, cúando y cómo se va a
Negociación
analizar la información, cuál es el significado real de la información,
cómo se van a compartir los resultados y cómo se va a ectuar en
consecuencia.
Como fundamento para futuras mejoras y acciones correctivas que tienen como base
Aprendizaje la negociación y la participación durante todo el proceso, debidamente reflexionado
y documentado (sistematizado).
En tanto el número, el papel y las habilidades de los implicados, así como el medio
Flexibilidad
externo y otros factores que cambian a lo largo del tiempo.
Fuente: adaptado de Estrella y Gaventa, 2001.
Esencial para el aprendizaje organizacional es entender cómo el conocimiento es adquirido,

cómo la información resultante es compartida e interpretada y cuán efectiva es la memoria
organizacional. A su nivel más básico, el aprendizaje organizacional es tanto la detección
como la corrección de errores y la aplicación por individuos dentro de la organización de
las lecciones aprendidas. (Gaventa & Blauert, 2000)8
En tanto el fortalecimiento y construcción de sociedades democráticas precisan de PM&E

- T, se hace necesario tener en cuenta varias dimensiones que se entrecruzan y que dan
cuenta de la amplitud y profundidad de los cambios. Por un lado, nos referimos a las
relaciones de carácter vertical (las que se dan entre diferentes niveles de jerarquía política:
gobierno central -> gobierno municipal -> gobierno local) y las relaciones de carácter
horizontal (las que se dan entre personas que comparten cierta similaridad social y
territorial y que no están mediadas por jerarquías); por otra parte, nos referimos a las
dimensiones individuales (yo), colectivas (nosotros y nosotras) y sociales (nosotros/as y
ellos/ellas) en las cuales se producen los cambios.
8 Traducción propia.

Chanan (2001) propone que las relaciones de carácter vertical sean asumidas desde la
perspectiva de la gobernabilidad, mientras que las horizontales sean leídas desde la
actividad comunitaria, asumiendo la primera relación como participación cívica y la
segunda como participación civil.
“Propongo la existencia de dos sentidos básicos para la participación comunitaria, los

cuales necesitan ser distinguidos y tenidos en cuenta para un balance. Ellos son:
1. Participación de las personas en

actividades comunitarias, entre otras,
actividades voluntarias colectivas por
fuera del marco familiar. Se incluyen
aquí las nociones de sociedad civil y
participación horizontal.
2. Participación voluntaria de las personas
en actividades de gobierno, entre otras,
en organismos públicos tales como
juntas locales, veedurías o campañas
públicas. Se incluyen aquí las nociones
de sociedad cívica y participación vertical.9
3.5. EL ESCALAMIENTO DE LA PM&E - T OBLIGA A PENSAR LA PARTICIPACIÓN EN
TÉRMINOS DE GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA Y SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA.
“Popular participation is certainly not crucial for all policy actions, but it becomes so when
governments want to change public behavior” (Montgomery, 1988).
A partir de una amplia revisión de estudios de caso, Gaventa & Blauert (2000) señalan que
PM&E ha ido más allá de su marco tradicional de trabajo en:
! Ayudar a ilustrar sobre realidades locales y regionales a los (as) hacedores (as) de políticas
nacionales.
! La implementación de programas gubernamentales de una amplia escala de acción.
! La ejecución de programas de distribución de servicios de gran escala a través de ONG.
! El diseño e implementación de proyectos de donantes.
! Ser ingrediente fundamental en el buen gobierno, en las grandes organizaciones públicas
y privadas.
Este escalamiento de PM&E se ha dado principalmente en ciudades y localidades en las
cuales organizaciones sociales y comunitarias han desplegado con relativo éxito programas
y proyectos de desarrollo que han implicado planeación y monitoreo participativo,
9 Traducción propia.

coadyuvando a la generación, no sólo de recursos materiales y económicos, sino también
de conocimientos y habilidades organizativas, políticas y administrativas que han empujado
estas organizaciones hacia procesos más amplios de networking local, en los cuales la
participación ciudadana y política aparece como algo necesario para garantizar la
sostenibilidad de sus programas y proyectos.
Dentro del amplio ramo de necesidades y estrategias que plantea este escalamiento surgen
principalmente dos tipos de vertientes, diferentes pero complementarias entre sí. Por un
lado, tenemos los gobiernos tratando de implementar y consolidar estrategias
participativas de gobernabilidad; y por el otro, a la ciudadanía y sus organizaciones
buscando desarrollar estrategias y mecanismos que garanticen la accountability de los
agentes políticos y empresariales en lo que concierne al manejo y gestión de recursos y
servicios públicos.
En la misma dirección apunta Blair(2000) cuando indica que:
La viabilidad de la gobernabilidad democrática local depende en último análisis de la

participación [ciudadana] y de la accountability [de los representantes políticos], trayendo
tanto ciudadanos(as) como sea posible a la arena política y asegurando que los gobernantes
locales sean responsables por sus acciones.
De esta manera, participación ciudadana en el gobierno y accountability aparecen como

un par necesario para la gobernabilidad democrática, exigiendo a su vez nuevas formas y
estrategias de PM&E. En este sentido, Gaventa & Blauert (2000) anotan que la ampliación
del uso de PM&E implica por lo menos cambios en dos bastos terrenos:
! Nuevos tipos de relaciones de responsabilidad (accountability) entre todos los implicados

conllevando nuevas formas de colaboración interorganizacional e interinstitucional.
! Nuevas formas de aprendizaje dentro de las organizaciones, grandes y pequeñas, para
que operen de una manera más flexible y participativa.
Ejemplo de estos nuevos retos y preguntas se encuentran en el reporte del seminario
“Strengthening participation in local governance - the use of participative methods, Bangalore”
organizado en 1999 por el IDS para compartir las experiencias de cuatro procesos de tres
países asiáticos (Nepal, India y Filipinas) y el informe de BATMAN (Barangay - Bayan
Governance ConsortiumParticipatory Monitoring and Evaluation System) que se adentra un
poco en la experiencia de gobierno participativo en Filipinas. De este seminario, destacamos
las siguientes recomendaciones:
! Entrenamiento y sensibilización en PM&E, género y equidad a los representantes

elegidos.
! Una asignación presupuestal especial para el proceso participativo.
! Dar una responsabilidad concreta a cada representante elegido.
! Asegurar la transparencia y acceso a la información de la gente a nivel local.

! Se le debe dar confianza a la investigación participativa para que analice políticas y
programas.
! Facilidades de entrenamiento en cada localidad.
! Las ONG deben demostrar un enfoque PM&E.
! Crear confianza entre las ONG que participan del proceso.
! Donantes deben demostrarse así mismos transparencia y responsabilidad.
El impulso a la participación ciudadana ha sido en su mayoría un esfuerzo de abajo -
arriba (bottom-up), sin embargo, cada vez es más frecuente que gobiernos democráticos se
preocupen por desarrollar estrategias de participación democrática de la ciudadanía. En
este caso, aunque se trata de propiciar una participación y desarrollo desde la base
ciudadana, el proceso inicia de alguna manera de arriba - abajo (top-down).
Cuando procesos de participación ciudadana y desarrollo participativo han contando con

estructuras de oportunidad política favorables, relacionadas especialmente a procesos de
descentralización político-administrativa, precisamente líderes y dirigentes sociales
provenientes de organizaciones barriales y movimientos cívicos - democráticos han
accedido al gobierno municipal. El caso de Porto Alegre - Brasil es un ejemplo al respecto,
de como el escalamiento de la participación depende en gran parte de un contexto o
estructura de oportunidad política favorable (Baiocchi, 2001), en el cual se ha tenido la
oportunidad de ampliar el radio de acción de la PM&E y comprometiendo más a la
ciudadanía en su propio gobierno y proceso de desarrollo.10
Sin embargo, el reto para un gobierno democrático que quiera impulsar procesos de PM&E
es complejo, empezando porque no todas las comunidades y organizaciones sociales están
en la misma curva de aprendizaje. De allí, que cierto esfuerzo por nivelar conocimientos y
homologar lenguajes es necesario para un aprendizaje colectivo (individual y
organizacional) que garantice a largo plazo la sostenibilidad del proceso ciudadano y
comunitario participativo.
3.6. PARTIDOS POLÍTICOS, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA.
En este entrecruzamiento de ámbitos y esferas de participación se hace necesario ampliar

un poco más la esfera de la reflexión y preguntarse por otros factores claves en la
sostenibilidad política de estos procesos y que no aparecen de manera muy clara cuando
se trata de impulsar la participación sólo desde abajo. Inquietudes relativas a la
normatividad y disposición de los partidos o movimientos políticos, así como de la voluntad
de las tecno - burocracias de asumir estos procesos, emergen con mucha fuerza. Igualmente,
surgen asuntos relativos al cómo mantener un espíritu de participación fuerte cuando
10 Ejemplos: la experiencia del municipio de Estelí (Nicaragua), la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (Colombia); programa de
Paaralang Bayan de diferentes Barangays (aldeas) en Filipinas; iniciativa de presupuesto participativo en la ciudad de Porto Alegre (Brasil), entre
otros.

miembros de los movimientos ciudadanos llegan al gobierno, y mucho más aún, el cómo
desarrollar estrategias de accountability que mantengan un compromiso crítico entre
gobierno y ciudadanía.
Empero, y siguiendo a Bevis (2001), el contexto en el cual se plantea el asunto de la

gobernabilidad democrática necesita explicitarse, ya que las relaciones entre lo que se ha
comprendido como sociedad política y sociedad civil dependen en gran medida de
condicionantes históricas las cuales hacen que el modelo ideal de vibrantes y dinámicas,
pero autónomas esferas de actuación colectiva, sea más bien la excepción que la regla.
Desde el punto de vista de los grupos de la sociedad civil, por lo menos pueden existir
cuatro tipo de relaciones con los partidos políticos: a) evitar contacto con partido político
alguno; b) distribuir su apoyo a través de varios partidos; c) aliarse exclusivamente con un
partido; y d) buscar conformar o ser un partido. Pero tambien se puede dar que grupos de
la sociedad civil aboquen por leyes o prácticas que hagan efectivos los partidos.
Desde el punto de vista de los partidos, por lo menos tres relaciones son posibles. Estos
pueden: a) tener relaciones distantes con grupos de la sociedad civil en general; b) tener
soporte a partir de una variedad de grupos en términos coyunturales o de corta duración;
y c) relaciones exclusivas con uno o varios grupos de la sociedad civil en términos
estratégicos o de larga duración.
En particular, en regiones como Latinoamérica, en la cual ha existido una relativa separación

funcional entre partidos y organizaciones sociales, los partidos se encuentran actualmente
en una profunda crisis de legitimación que ha obligado a las organizaciones sociales a
incursionar en la arena político - electoral, mucho más en aquellos países en los cuales se
han iniciado procesos de descentralización política (como es el caso de Bolivia, Perú,
Colombia y Brasil). De allí que la construcción y la evaluación de modelos de participación
ciudadana y gobernabilidad democrática en ciudades latinoamericanas, precise de
preguntas y estrategias contextualmente apropiadas para una realidad que busca
repolitizarse a pesar de la deslegitimación de los partidos.
Sin embargo, desde un enfoque orientado a la gobernabilidad democrática, Bevis (2001)

sugiere cinco variables claves que pueden ayudar a comprender esa relación y que ayudarían
a su vez a la construcción de indicadores en el campo de la democracia. Son ellas: capacidad
para crear consensos, competencia política, inclusión ciudadana, imperio de la ley y buena
administración (good governance).
En particular, resaltamos que las variables de inclusión y buena administración hacen

parte de las variables generales que también son utilizadas para la construcción de
indicadores de desarrollo, tales como manejo eficiente de los recursos públicos, inclusión
social mediante superación de inequidades económicas, sociales y culturales.
Son todas estas cuestiones que apenas están emergiendo, pero frente a las cuales ya empieza
haber una literatura que da pistas al respecto. Así, desde el lado de la autoridad local y la

gobernabilidad democrática, siguiendo a Clarke & Stewart (1998), destacamos seis
principios:
1) La responsabilidad de la autoridad local debe extenderse más allá de la provisión de

servicios correspondiéndole el bienestar generar de toda la comunidad geográfica.
2) El rol de la autoridad local en la gobernancia de la comunidad sólo se justifica si está
cercana y empodera a la comunidad con la ciudanía que la constituye.
3) La autoridad local debe reconocer el papel de otras organizaciones -publicas, privadas
y voluntarias- facilitando, y no controlando, su labor.
4) La autoridad local debe asegurarse que la totalidad de recursos que se usan en el área
geográfica de la comunidad sean utilizados para el beneficio de la misma.
5) Para hacer un buen uso de los recursos, la autoridad local necesita revisar rigurosamente
cuáles son las necesidades más sentidas y estar preparado para actuar de diversas formas
en orden de resolverlas.
6) Mostrando liderazgo, la autoridad local debe balancear y buscar reconciliar distintos
puntos de vista e intereses, buscando resultados concretos al final.
En esta dirección, las autoridades locales necesitan innovar y desarrollar enfoques para
involucrar a la ciudadanía en el gobierno. Entre el repertorio de ejemplos se encuentran:
! Foros o conferencias públicas para construir y compartir una visión.

! Examen público de la ciudadanía de la calidad de los servicios en sus comunidades.
! Grupos de mediación para resolver conflictos públicos.
! Paneles públicos con la autoridad.
! Grupos focales.
! Referendos.
! Veedurías ciudadanas (social or citizen auditory).
! Equipos de aprendizaje ciudadano.
! Jurados ciudadanos (as).
3.7. CONSTRUYENDO CAPACIDADES PARA LA PARTICIPACIÓN.
Empero, la clave para que este repertorio de estrategias y técnicas funcione se encuentra
tanto en la voluntad política y capacidad técnica del equipo de gobierno para comprender
y ajustarse a los tiempos y lugares específicos más indicados para la ciudadanía, como en
las capacidades (individuales y organizativas) para acceder e interactuar con éxito en estos
procesos participativos. Esta dinámica de adquisición de conocimientos, habilidades e
infraestructuras para la participación se ha conceptualizado como construcción de
capacidades (capacity building).

Siguiendo a Johnson (2000),11 acceso y habilidad constituyen dos elementos fundamentales
para el escalamiento y fortalecimiento de las capacidades para participar. Acceso es definido
como “la oportunidad de participar en un proceso de M&E que incluye a más de un grupo
de interesados (stakeholders)”. Por su parte, la habilidad es entendida como “el talento o
conocimiento requerido para hacer algo.”
El acceso a la participación implica que:
! Los y las participantes pueden participar del proceso. Cosas simples como transporte,
materiales de trabajo, convocatorias a tiempo, etc., pueden ayudar a una amplia
participación.
! Las y los participantes son reconocidos (as) como bona fide en el proceso. Sus
contribuciones son consideradas por igual que las de otros u otras.
! Los y las participantes comprenden los riesgos y beneficios del PM&E, de esta manera
asumen decisiones de dónde y cómo ellos/ellas desean participar.
Por su parte, la habilidad para participar significa lo siguiente:
! Los y las participantes tienen suficiente conocimiento y manejo de la terminología de

PM&E, tanto de su enfoque como de métodos y herramientas.
! Los y las participantes están dispuestos a cambiar sus actitudes y valores.
! Los y las participantes tienen los recursos necesarios para participar (tiempo,
información, materiales, finanzas).
Es importante insistir en que esta construcción de capacidades no sólo es necesaria de
parte de la ciudadanía o de las organizaciones de base. Desde la perspectiva de la
sostenibilidad de un proyecto político democrático, implica también la construcción de
capacidades al interior del Estado, tanto en el equipo de gobierno como en la más amplia
nómina de funcionarios y empleados, especialmente en aquellos que se relacionan
directamente con la ciudadanía y sus organizaciones. Cada vez es más claro que escalar o
ampliar la participación ciudadana y lograr niveles sostenibles de gobernabilidad
democrática precisa, tanto de ajustes o reformas en las estructuras políticas, como de
cambios en el ámbito de las burocracias públicas, tanto en términos de una mayor capacidad
técnica de estas, como de un cambio en su concepción de relacionamiento con la ciudadanía
y las comunidades locales (Clarke & Stewart, 1998).
Y he aquí una de las tareas más difíciles para el escalamiento de PM&E: ¿Cómo comprometer
a la burocracia estatal en la interacción y el aprendizaje que implica asumir con
responsabilidad y transparencia PM&E desde la administración pública? Abordar estos
cambios conlleva una relación distinta de los funcionarios con las autoridades políticas
así como también con las comunidades. Para ello es necesario construir desde el gobierno
y desde la ciudadanía un sistema renovado de valores y reconocimientos, en el sentido de
11 En lo que sigue del aparte me apoyaré en el mismo autor.

que el funcionario (a) perciba que su trabajo es valorado y tenido en cuenta y no que
simplemente cumple una función anónima y rutinaria.
Esta dimensión desde el nivel administrativo introduce una valoración nueva en la

construcción de indicadores en la relación Estado – ciudadanía, que contempla no
únicamente la recíproca accountability, sino también el reconocimiento público al logro de
determinados indicadores en la gestión participativa y democrática del desarrollo local o
municipal. En este sentido, estrategias como la valoración de la ciudadanía acerca del
servicio prestado por cada uno de los funcionarios (as), tanto afuera como dentro de los
muros de la administración pública, a la par que la comunicación de estos y otros resultados
de desempeño hacia la ciudadanía son importantes para romper la brecha que aísla la
burocracia pública y ciudadanía.
4. INDICADORES EN EXPERIENCIAS CONCRETAS DE PARTICIPACIÓN Y DESARROLLO
Dentro de la revisión bibliográfica efectuada en IDS y de las entrevistas sostenidas con

practitioners, recogemos las siguientes producciones colectivas, que a modo de marcos
generales (frameworks), nos pueden ayudar e la búsqueda teórica y práctica de indicadores
que relacionen desarrollo local, participación y democracia. Vale resaltar su carácter de
propuestas colectivas, ya que es el producto de la interacción entre el saber experto y el
saber práctico - vivencial puestos a prueba en contextos de hacer sostenibles esfuerzos de
gobernabilidad democrática y un desarrollo económico y social. Los indicadores que
traemos a colación son de las siguientes experiencias:
! Barangay - Bayan Governance Consortium (Filipinas).

! Neighbourhood Renewal and community involvement para Inglaterra.
! Empowerment Zones and Enterprise Communities Programm (EZ/CS) (Norteamérica).
! SISDEL (Ecuador) de indicadores tangibles e intangibles basados en el marco del
desarrollo de base IAF.
4.1. PROPUESTA DEL BARANGAY - BAYAN GOVERNANCE CONSORTIUM – BATMAN
(FILIPINAS) 12
Del informe de BATMAN resaltamos los siguientes aspectos que pueden ser de utilidad:
! Este es uno de los pocos casos en la literatura revisada que sirve para documentar una
experiencia concreta en la cual se relaciona gobernabilidad democrática y desarrollo.
! La experiencia inicia por un grupo de ONG que desarrollan conjuntamente un curso
sobre management y capacitación electoral en 1996, y como un grupo de personas allí
implicadas, solicita acompañamiento en gobernabilidad democrática y desarrollo.
12 Barangay - Bayan Governance Consortium. 2000 Participatory Monitoring and Evaluation System. Approved and proposed for adoption for the
Consortium by the participants of the National Monitoring Conference in November 22-25, 2000 at Ciudad Christhia Resort, Ampid, San Mateo,
Rizal.

! Es de resaltar, que siendo el objeto de BATMAN un tema bastante complejo, se hace un
esfuerzo por buscar de manera participativa unos indicadores básicos (los mínimos
necesarios) que sean comprensibles para la mayoría; a la vez, son claves para la
construcción de las líneas bases de evaluación y seguimiento.
! En los métodos utilizados para el planeamiento y monitoreo se tiene especial cuidado
en sugerir técnicas de fácil comprensión y que sean poco consumidoras de tiempo.
! Otro aspecto clave es la formación de equipos de investigación y aprendizaje, que a su
vez sirven para observar y documentar el proceso, configurándose en una cierta
conciencia crítica y reflexiva del mismo, que en especial sirve para generar accountability
entre los propios representantes políticos surgidos de la comunidad o movimiento cívico.
! En el caso particular de los indicadores el consorcio BATMAN identifica varios niveles
de valoración, entre ellos la capacidad institucional de la red o consorcio que impulsa
el programa, como de cada organización en particular13.
! BATMAN ha tenido especial cuidado en definir áreas claves de resultados, las cuales
son base para definir un mínimo de estándar o puntos de comparación que ayuden a
comprender la operatividad y los resultados obtenidos. Estas áreas son las que aparecen
en la siguiente tabla:
ÁREAS CLAVES DE RESULTADOS (ACR) EVALUACIÓN
Democratización / Gobernabilidad Desarrollo

1 Conceptos locales de gobernabilidad 1 . Movilización y distribución de recursos.
(Governance).
2. Liderazgo democrático (toma de decisiones 2. Bienestar económico y social en las siguientes áreas:
democráticas, transparencia y responsabilidad). • Servicios sociales básicos
• Infraestructura
• Mejoramiento en la tenencia de recursos
• Formación de capital, movilización de ahorros y
desarrollo de empresas
Otras preocupaciones importantes, tales como seguridad,
vivienda, sanidad, desarrollo agrícola.
3. Ciudadanía activa (participación ciudadana y
cívica)
4.Establecimiento de contactos y construcción de
redes (Barangay - Bayan Linkages & Networking)
13 Sin embargo, basdados en estudios pilotos, el esfuezo inicial de BATMAN se centró en el nivel de los Barangay (Localidades) para producir a nivel
regional o municipal más amplio. Indicadores que permitieran comparar diferentes experiencias: “This level provides a common benchmark in
which to assess BATMAN’s overall program objectives. Later efforts can gradually expand the scope of BATMAN M&E to include other levels, for
instance assessing the institutional development of partner NGOs and skills development of local trainers.

El programa se abstiene cuidadosamente de apropiarse de resultados en el logro de los
objetivos, que no son producto de su actividad o intervención. Para ello periódicamente
investiga para observar cuáles son de BATMAN y cuáles no.
4.2. PROPUESTA DEL LONDON - SOUTHWAK PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA

NACIONAL DE INGLATERRA DEL NEIGHBOURHOOD RENEWAL AND COMMUNITY
INVOLVEMENT PLAN (PLAN DE PARTICIPACIÓN COMUNITARIA Y RENOVACIÓN
BARRIAL).14
Esta propuesta es interesante porque se hace en el marco del desarrollo del programa
nacional “New commitment to Neighbourhood Renewal - A national Strategy Action Plan”,
liderado por el Primer Ministro y en el marco del cual se discute qué se entiende por
participación y desarrollo comunitario, incorporando como un elemento fuerte conceptual
la categoría de capital social y haciendo una profunda consideración sobre lo que significa
la participación ciudadana en el ámbito electoral como indicador de gobernabilidad y
desarrollo comunitario. Es de anotar que la propuesta de indicadores que aparece en la
tabla fue discutida y aprobada en el Forum del Neighbourhood Renewal de Southwak - London.
Pero antes de aplicar esta propuesta, Chanan (2001) hace la siguiente reflexión sobre los
riesgos que también existen para la participación autónoma cuando el Estado, en aras de
mejorar su intervención, se dedica a construir indicadores y a comparar los resultados de
la misma. Veamos:
Para ser auténtica, la participación comunitaria debe permanecer por fuera del control
estatal (y por fuera del control del mercado), de allí que surjan tensiones y peligros al
invitar al Estado a que la mida o monitoree. Sin embargo, un Estado ilustrado -y tal vez
esta sea una buena medida de que tan ilustrado es un Estado- debería ser capaz de apoyar
la acción ciudadana autónoma sin cooptarla. La tendencia a la coptación y a la
neutralización es empero inevitable y el precio del éxito en establecer un apoyo del propio
Estado al rol de la ciudadanía autónoma incluiría una eterna vigilancia.15
En este sentido, se manifiesta que una política de participación comunitaria, sobre todo
en sociedades altamente orientadas al mercado, debe superar el vacío en la conciencia
pública frente al desconocimiento del alto valor que tiene, tanto el trabajo familiar como
el trabajo comunitario; igualmente debe evitar su incorporación inconsciente por parte
de los funcionarios públicos, haciéndola ver simplemente como instrumento de control
por parte del Estado.
14 CHANAN, Gabriel. 2001. Which tip of the iceberg? Towards community involvement indicators. Community Development Foundation, For Audit
Commission seminar on community involvement. London. 4 Dec 01.
15 Traducción propia. Para evitar mal entendidos incorporo el texto original:
“To be authentic, community involvement must remain outside state control (and outside the control of the market) and there are therefore
tensions and dangers in inviting the state to measure it. An enlightened state, however -and perhaps this is a good measure of whether a state
is enlightened- should be capable of supporting autonomous citizen action without co-opting it. The tendency to co-opt and neutralise is however
inevitable, and the price of success in establishing proper state support for the autonomous citizen role will include eternal vigilance.”

Dentro de las consideraciones a que se ha llegado en esta discusión nacional destacamos
los siguientes elementos:
! No existe un estándar nacional o internacional sobre desarrollo comunitario.

! El desarrollo comunitario está muy cerca a ciertas áreas, especialmente a las de
participación comunitaria y prestación de servicios basados en la comunidad, las cuales
no son lo mismo, pero que son difíciles de desligar.
! El desarrollo comunitario es, no tanto un servicio municipal per se, como un enfoque
transversal en el que confluyen numerosos servicios con un uso particular de principios
y métodos.
Para responder a la pregunta de cómo puede una amplia población ser involucrada en
procesos participativos se tienen en cuenta los siguientes seis puntos:
a) Existe una amplia variedad de formas en las que las personas pueden participar en
la toma de decisiones por la autoridades públicas, pero algunas, como la votación,
son muy ocasionales y sólo pueden ser realizadas de manera individual, mientras
otras, como el servir en un Concejo municipal o junta vecinal son muy intensivas y
son realizadas sólo por un pequeño número de personas.
b) Existen sin embargo, formas más sostenibles pero indirectas de participación que
pueden ser realizadas por cualquiera, como el ser representado en un Concejo o
Junta, haciendo que el representante sea responsable y transparente (accountable).
c) Para la mayoría de la gente la oportunidad de una forma directa y sostenible de
participación se encuentra en el tercer sector -y su amplia gama de organizaciones
voluntarias y comunitarias-. Esto implica que el tercer sector necesita ser
suficientemente rico en oportunidades para permitir una amplia variedad de niveles,
tipos y sujetos de participación. Estas organizaciones a su vez pueden crear fuertes
conexiones entre la gente en el ámbito de su comunidad y con la participación en
más amplios asuntos públicos.
d) El valor de la
participación no se
limita a la toma de
decisiones, tiene
múltiples resultados,
en términos de
desarrollo personal,
amistades, inclusión
social, etc., en la
construcción directa de
capital social.
e) Mientras que la
autoridad local valora

naturalmente la participación que afecta su propio funcionamiento, tales como los
niveles de votación y la calidad de la representación en organismos públicos, es
también necesario valorar otros resultados y tipos de participación esenciales para
los objetivos de una renovación cívica, inclusión social y construcción de capital
social.
f) De allí que es necesario especificar la importancia de los dos tipos de participación
horizontal (participación en organizaciones de ayuda mutua o voluntarias, por
ejemplo) y vertical (participación en la toma de decisiones de autoridades públicas).
Cada una de estas es un vasto campo en el cual se pueden hacer propuestas y
comparaciones específicas.
El documento concluye que un juego balanceado de indicadores no debe ser ni muy
detallado ni muy idealizado, pero si cubriendo lo esencial de las funciones centrales del
desarrollo y la participación comunitaria.
COMPARANDO LA PARTICIPACIÓN Y EL DESARROLLO COMUNITARIO

(BENCHMARKING COMMUNITY DEVELOPMENT AND INVOLVEMENT)
Área Objetivo Indicadores
(Target area) (Measures)
• Confianza de los individuos en su capacidad para afectar sus
circunstancias a través del trabajo con otros, en grupos y
organizaciones autónomas.
A.Empoderamiento
• Número, rango y efectividad de organizaciones comunitarias
(Empowerment)
autónomas, redes e iniciativas.
• Extensión y efectividad de la infraestructura local comunitaria o
voluntaria.
• Nivel de votación en elecciones locales.
• Nivel de votación en iniciativas especiales.
B. Participación
• Nivel de respuesta a consultas o foros públicos.
comunitaria “vertical”
• Rango y cualidad de la representación comunitaria en asociaciones
(Community involvement
(partnerships).
– “Vertical”)
• Número de decisiones en partnerships modificadas por puntos de
vista comunitarios.
• Número de personas activas, en al menos, una organización
C. Participación
voluntaria o comunitaria.
comunitaria “horizontal”
• Cantidad y cualidad del voluntariado.
(Community involvement
• Actitud hacia la localidad.
- ‘Horizontal’)
• Confianza y responsabilidad barrial.
• Número, rango y efectividad de servicios especializados prestados
por organizaciones comunitarias o voluntarias.
D. Mejoramiento y
• Número, rango y efectividad de actividades comunitarias que
provisión de servicios
complementan la prestación de los servicios principales. Por
(Service provision and
ejemplo: en vivienda, manejo de arrendatarios; en educación,
enhancement)
escuelas sabatinas; en servicios sociales, grupos de apoyo en cuidado
y salud, entre otros.
E. Regeneración, • Contribución a los objetivos de regeneración barrial y esquemas de
desarrollo sostenible y desarrollo sustentable.
economía social. • Nivel de bienes materiales de la organización comunitaria
(Regeneration, • Número y logros de las empresas comunitarias.
sustainable development
and social economy)

4.3. PROPUESTA DEL EMPOWERMENT ZONES AND ENTERPRISE COMMUNITIES
PROGRAMM (EZ/CS) (NORTEAMÉRICA).16
Se basa en una experiencia llevada a cabo entre 1996 y 1997 en la cual, el Community
Partnership Center de la Universidad de Tennessee, dirigió una iniciativa de aprendizaje
ciudadano a partir de un proceso de evaluación participativa en 10 lugares, de los 33 en
los cuales se estaba llevando a cabo el programa de Empowerment Zones and Enterprise
Communities, lanzado por la administración del expresidente norteamericano Bill Clinton
en 1993, y que retaba a las comunidades a implementar y desarrollar sus propios planes
estratégicos de revitalización a partir de un enfoque que incluía una amplia participación
pública y la formación de partenerships entre los grupos de diferentes comunidades de
base. En cada uno de estos lugares se crearon equipos de aprendizaje (Learning Teams),
formados a partir de un amplio rango de interesados y beneficiarios (stakeholders) locales,
trabajando con profesionales investigadores de la región para hacer un seguimiento y
recomendaciones al programa.
Como metodología básica se utilizó la rueda del aprendizaje la cual generalmente implica
los siguientes pasos:
! Selección de objetivos prioritarios

! Desarrollo de indicadores para los objetivos
! Diseño de un plan de investigación
! Recolección de datos
! Análisis de resultados
! Compartir resultados con el equipo técnico y la comunidad.
Dentro de los indicadores que se construyeron participativamente dentro de este proceso
tenemos los siguientes:
! Indicadores de efectividad e impacto en la comunidad

! Indicadores de crecimiento personal
! Indicadores del impacto sobre la responsabilidad pública (accountability)
16 MORRICEY, Janice. 2000. Indicators of citizen participation: lessons from learnings teams in rural EZ/EC communities. Community development
journal. Vol. 35 No 1.

INDICADORES DE EFECTIVIDAD IDENTIFICADOS POR LOS EQUIPOS DE APRENDIZAJE
Indicador Medida
• Esfuerzos visibles de las entidades EZ/EC por hacer participes a los ciudadanos
• Interés sostenido de los participantes mas allá de la fase de planeamiento
• Incentivos creados para sostener la participación
Planeación inclusiva y • Crecimiento de partnership entre los grupos
sostenida en la • Asistencia a los encuentros públicos
ejecución • Representación de grupos de bajos ingresos en el proceso
• Estructura de dirección inclusiva
• Atracción de nuevos participes durante el proceso
• Colaboración entre comunidades
• Surgimiento de nuevos líderes
• Líderes asumen nuevos roles y posiciones
Desarrollo de liderazgos
• Implementación de programas de entrenamiento para liderazgo
• Construcción de confianza entre líderes
• Número de organizaciones de base
• Alianzas entre organizaciones
• Nivel de participación de organizaciones dentro de iniciativas comunitarias
• Construcción sobre esfuerzos comunitarios previos
Capital Social
• Desarrollo de nuevas redes entre los grupos
• Habilidad de conseguir fondos para nuevos proyectos
• Habilidad para enfrentar fuerzas opuestas
• Emergencia de conflictos en zonas con liderazgo patriarcal
• Número de organizaciones
Capacidad
• Fortaleza de las organizaciones
Organizacional
• Frecuencia con las cuales las organizaciones trabajan juntas
• Inclusión de diversos stakeholders
Habilidades • Inclusión de nuevos participantes
democráticas • Habilidades para planeación estratégica
(democratically skilled • Habilidad para identificar necesidades comunitarias
facilitator) • Habilidad para controlar problemas internos
• Trabajo cooperativo con la comunidad
OBJETIVOS E INDICADORES DE IMPACTO EN LA COMUNIDAD

IDENTIFICADOS POR UN EQUIPO DE APRENDIZAJE
Objetivos Indicadores
Capacidad comunitaria medida por:
Revitalización de la • Numero de organizaciones comunitarias empoderadas con redes formadas.
comunidad • Habilidad para acceder a recursos.
• Habilidad para desarrollar líderes.
• Nivel de colaboración entre las organizaciones participantes.
Interagencia y
• Nivel de comunicación y colaboración entre diferentes organizaciones.
cooperación
• Nivel de capacidad organizacional dentro de los grupos participantes.
intergubernamental
• Equidad de la distribución de los recursos dentro de las organizaciones.

INDICADORES DE CRECIMIENTO PERSONAL DENTRO DE LOS EQUIPOS DE APRENDIZAJE
Indicador Medida
• Adquisición de habilidades de investigación y de evaluación.
Desarrollo de • Aprendizaje de cómo opera una comunidad.
habilidades • Habilidad para organizar y conducir reuniones.
• Habilidad para hablar en público.
• La gente se siente más cercana entre sí.
Relacionamiento y • Desarrollo de sensibilidad y conciencia cultural.
redes • Expansión de las redes de relacionamiento (descubrir que no estamos solos).
• Aprendizaje del networking en el desarrollo comunitario.
Funciones y • Comprensión de la importancia de la conciencia cultural.
operaciones • Mejor entendimiento de cómo opera la comunidad.
comunitarias • Mejor comprensión de la imbricación (entrechment) del poder.
• Incremento de la autoconfianza a partir de nuevas habilidades, experiencias y redes.
• Pérdida de temor.
Autoconfianza
• Residentes, personalmente empoderados a través del proceso de los equipos de
(confidence)
aprendizaje.
• Incremento de credibilidad y visibilidad en la comunidad.
Liderazgo
INDICADORES DEL IMPACTO DE LOS EQUIPOS DE APRENDIZAJE SOBRE LA

RESPONSABILIDAD PÚBLICA (ACCOUNTABILITY)
Indicador Medida
• Incremento de conocimiento y conciencia del programa dentro de los residentes
Incremento de la
• Participación de personas usualmente fuera del proceso
accountability
• Rejuvenilización de la participación ciudadana
pública
• Conocimiento de cómo se invierte el dinero del programa
• Frecuencia de comunicación entre el learning team y la organización del EZ/EC
Estructuras efectivas • Existencia de un mecanismo formal para compartir los hallazgos del leraning team
de retroalimentación con el programa
local • Voluntad de la entidad pública (o donante) para aceptar críticas
• Roles claros entre evaluación e implementación
Estructuras efectivas • Entendimiento y apoyo oficial a los learning teams
de retroalimentación • Involucramiento de la agencia publica en el planeamiento de los learning teams
nacional • Retroalimentación con otros stakeholders a nivel nacional
4.4. PROPUESTA DE SISDEL (ECUADOR) DE INDICADORES TANGIBLES E INTANGIBLES

BASADOS EN EL MARCO DEL DESARROLLO DE BASE IAF. 17
SISDEL (Sistema de Desarrollo Local) es una metodología participativa para la

autoevaluación que orienta a miembros de administraciones municipales, comunidades,
barrios o comunidades de base, con relación a la incorporación dinámica de la evaluación
dentro de proyectos de desarrollo. La metodología asume la forma de la sistematización
de las experiencias pasadas y presentes de la localidad y está basada en el marco de
desarrollo de base de la IAF (Inter American Foundation), el cual consiste en un contexto
17 Basado en Torres (1998).

general de indicadores que toman en cuenta los impactos a nivel individual, organizativo
y social, diferenciándolos según sean tangibles o intangibles, en lo que se ha dado en
llamar el “cono del desarrollo de base”. Los indicadores en más detalle los mostramos en
el Anexo 1.
Fuente: Elaboración Propia con base en http://www.iaf.gov/grants/grassroots_dev_framework_text_sp.asp
De acuerdo a la lógica del gráfico anterior, SISDEL propuso el siguiente marco para el
análisis y medición de la participación y el desarrollo, sintetizado en la siguiente tabla:
TANGIBLES INTANGIBLES
Oportunidades a la sociedad civil Cultura de ciudadanía
• Leyes • Valores
• Políticas • Prácticas
Administración publica local Compromiso para colaborar
• Descentralización • Visión Local
• Planeamiento • Manejo del conflicto
• Liderazgo • Relaciones
• Recursos • Concertación
Calidad de Vida Habilidades personales
• Necesidades Básicas • Autoestima
• Equipamiento • Identidad cultural
• Empleo / Ingreso • Creatividad
• Habilidades • Pensamiento crítico

Resumen comparativo de indicadores de participación ciudadana y desarrollo local de las
propuestas analizadas según el ámbito en el que se esperan resultados
Consorcio SISDEL
Ámbito del Neighbourhood Renewal (EZ/CS) Programm
BATMAN (Ecuador)
indicador - Inglaterra - - USA -
- Filipinas - - Cono de base -
• Mejoramiento en • Confianza de los individuos en su • Liderazgo Tangibles
la tenencia de capacidad para afectar sus circunstancias a • Autoconfianza • Necesidades
recursos propios través del trabajo con otros, en grupos y (confidence) básicas
• Capacidad de organizaciones autónomas • Adquisición de • Equipamiento
liderazgo • Orientación positiva hacia la comunidad habilidades de • Empleo / Ingreso
democrático Responsabilidad y confianza comunitaria investigación y de • Habilidades
evaluación Intangibles
• Aprendizaje de cómo • Autoestima
Individual opera una comunidad • Identidad cultural
• Habilidad para • Creatividad
organizar y conducir • Pensamiento
reuniones crítico
• Funciones y
operaciones comunitarias
• Relacionamiento y
redes
Desarrollo de habilidades
• Liderazgo • Orientación positiva hacia la comunidad • Habilidades
democrático (toma • Contribución a los objetivos de democráticas
Grupal /
de decisiones regeneración y desarrollo sustentable (democratically skilled
organizacion
democráticas, facilitator)
al
transparencia y • Desarrollo de
responsabilidad) liderazgos
• Conceptos locales • Numero, rango y efectividad de • Capital Social Tangibles
de gobernabilidad organizaciones comunitarias autónomas, • Capacidad • Planeamiento
• Movilización y redes e iniciativas organizacional • Liderazgo
distribución de • Extensión y efectividad de la • Desarrollo de • Recursos
recursos infraestructura local comunitaria o voluntaria liderazgos Intangibles
• Servicios sociales • Nivel de votación en elecciones locales • Revitalización de la • Visión local
básicos • Nivel de votación en iniciativas especiales comunidad • Manejo del
• Formación de • Nivel de respuesta a consultas o foros • Interagencia y conflicto
capital, movilización públicos cooperación • Relaciones
de ahorros y • Rango y cualidad de la representación intergubernamental • Concertación
desarrollo de comunitaria en asociaciones (partnerships). • Incremento de la
empresas • Número de personas activas en al menos accountability publica
Local o • Participación una organización voluntaria o comunitaria • Estructuras efectivas de
comunitario cívica • Cantidad y cualidad del voluntariado retroalimentación local
• Contactos y • Número, rango y efectividad de servicios
participación en especiales proveído por organizaciones
redes comunitarias o voluntarias
(enredamiento, • Nivel de bienes materiales de la
Networking) organización comunitaria
• Número y logros de las empresas
comunitarias
• Actitud hacia la localidad
• Confianza y responsabilidad barrial
• Número, rango y efectividad de servicios
especializados prestados por
organizaciones comunitarias o voluntarias
• Participación • Número de decisiones en partnerships • Planeación inclusiva y Tangibles
ciudadana modificadas por puntos de vista sostenida en la ejecución. • Descentralización
• Contactos y comunitarios • Interagencia y • Planeamiento
participación en • Extensión y efectividad de la cooperación • Liderazgo
redes infraestructura local comunitaria o voluntaria intergubernamental • Recursos
Municipal (enredamiento, • Nivel de votación en elecciones locales • Incremento de la Intangibles
Networking) • Nivel de votación en iniciativas especiales accountability pública • Visión Local
• Nivel de respuesta a consultas o foros • Estructuras efectivas de • Manejo del
públicos retroalimentación conflicto
• Cantidad y cualidad del voluntariado Relaciones
• Concertación
• Estructuras efectivas de Tangibles
retroalimentación • Leyes
nacional • Políticas
Nacional
Intangibles
• Valores
• Prácticas

4.5. RESUMEN COMPARATIVO DE INDICADORES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y
DESARROLLO LOCAL.
Para organizar esta síntesis de indicadores retomamos la lógica de ámbitos de impactos

esperados, en la cual se inspira el marco de desarrollo de la IAF y que parte de los niveles
individuales hacia otros más colectivos y generales. Queda por organizar, según esta lógica,
cuáles indicadores de los propuestos por las experiencias analizadas corresponden a lo
tangible, y cuáles otros, a lo intangible, pero en todo caso sin olvidar que a todos los
inspira la posibilidad de ser medibles y útiles para efectuar comparaciones, de donde la
idea de intangibilidad se desvanece un poco, dado que la medición concretiza e incluso
porta el riesgo de la cosificación sino se asume de manera realmente reflexiva y
participativa.
4.6. NOTAS A LOS INDICADORES.
4.6.1. En el ámbito de lo individual.
! Si bien las propuestas observadas comparten que una gran parte de la superación de la
pobreza radica en la generación de riquezas publicas o colectivas, es necesario explicitar
aún más cómo estas benefician al individuo.
! Un poco la excepción es el Consorcio BATMAN, que es una propuesta fuertemente
inspirada en la gobernabilidad democrática mas que meramente en el desarrollo
material. Empero, se precisa profundizar un poco más en cómo la participación puede
generar más bienes individuales. El networking, como parte del capital social, es una
pista al respecto en términos de entenderlo como: a) la ampliación de oportunidades
para el desarrollo personal, y b) una plataforma que facilita la superación de crisis o
contingencias económicas y ambientales. Á este respecto se acerca, no tan
explícitamente, el programa EZ/CS.
! Vale la pena resaltar el indicador de Attitude to locality que introduce el programa del
Neighbourhood Renewal, en términos de hacer explícito que la democracia y el desarrollo
local precisan unas altas dosis de identidad y compromiso territorial sin las cuales la
participación ciudadana se hace extremadamente precaria.
! A este nivel individual se podrían introducir indicadores sobre el capital humano y
cultural, en particular, las capacidades individuales para afrontar procesos públicos
cada vez más complejos que implican habilidades matemáticas y de lecto - escritura
que superen los niveles primarios.
4.6.2. En el ámbito de lo grupal u organizacional.
! Este aparece como un campo de interacción bien importante, dado que allí confluyen,
tanto valores y habilidades individuales, como saberes colectivos que se pueden traducir
en reglas de juego y tecnologías de interacción social. Pensamos que el indicador de
relacionamiento y redes que tiene el programa EZ/CS a escala individual también puede
aplicarse a este nivel grupal u organizacional.

! Un asunto que nos parece bien interesante es el que sugiere el consorcio BATMAN en
cuanto a cómo se da cuenta de las formas de liderazgo en el interior de la organización.
La idea de transparencia y accountability desde las organizaciones de base nos parece
importante, en el sentido de cimentar desde la cultura los procesos políticos de mayor
escala y hacer más fuerte y sostenible la democracia local.
4.6.3. En el ámbito de lo local o comunitario.
! Se puede observar que es el núcleo duro en el cual se ha desarrollado la mayoría de los

indicadores.
! En general, tienen un peso muy especial los indicadores asociados al capital social y a
la capacidad de para movilizar recursos.
! Sobre todo en BATMAN y en el Neighbourhood Renewal se observa el interés por medir la
capacidad interna de generación de capital, lo mismo que la capacidad para retenerlo o
atraer más. Pensamos que este es un asunto de primer orden, ya que la generación
local de capital (riqueza) es también la posibilidad de generar grupos y personas con
mayor sentido de pertenencia, a la vez que se generen recursos locales que puedan
sostener ciertos costos que acarrea todo proceso participativo y no tener que depender
siempre de un subsidio externo, vía Estado o a través dedonantes.
! En este ámbito emerge ya, con mucha fuerza, la idea de la transparencia y
responsabilidad pública (accountability), no sólo de las autoridades públicas de mayor
rango, sino también, y fundamentalmente, de los representantes políticos locales a
instancias tipo Councils (JAL en Colombia) y de representantes cívicos a espacios
interinstitucionales público - privados.
! Es de remarcar también como el Neighbourhood Renewal hace un esfuerzo por relevar el
papel del proceso electoral, tradicionalmente olvidado en los indicadores de desarrollo
y participación. El número de personas que vota se asume, no sólo como indicador de
legitimidad de las y los representantes políticos, sino también del compromiso y vínculo
de las personas con su territorio local, a su vez que es un instrumento a partir del cual
se vuelve más exigible la accountability.
! Del EZ/CS nos parece importante su interés para que efectivamente la planeación y el
monitoreo participativos se traduzcan realmente en orientar y medir procesos hacia el
aprendizaje, en lo que llaman Estructuras Efectivas de Retroalimentación, las cuales
se plantean tanto para lo local, como para lo regional y lo nacional.
4.6.4. En el ámbito de lo municipal y nacional.
! En este espacio se mantienen casi los mismos indicadores que se aplican a lo local,
insistiendo un poco más en la dimensión de la participación cívica o ciudadana (que no
política o social).
! Resalta como en estos indicadores no se tiene en cuenta la tecno - burocracia, las y los
funcionarios del Estado que no son representantes políticos, sin embargo, como dan
cuenta una serie de seminarios internacionales y de investigaciones recientes, estos

(as) tienen un gran papel sobre el éxito o fracaso de los programas que promueven el
desarrollo participativo y la gobernabilidad democrático (Pimbert, 2000), (Jalal, 1999),
(Scheler, et alt,1998), (Barrera,1997).
4.6.5. Retos a desarrollar.
Teniendo en cuenta que la mayoría de los programas y proyectos sobre desarrollo,

participación y gobernabilidad democrática no se desarrollan en el vacío sino que se dan
básicamente en interaccion con los Estados y en contextos de competencia electoral de
partidos, en los cuales las prácticas políticas y sus relaciones con la sociedad difieren
bastante del modelo clásico liberal (Bevis, 2001), pienso, se hace necesario:
! Involucrar la tecno - burocracia dentro de lógicas democráticas de evaluación y

aprendizaje que se propone desde las diversas corrientes de PEP - T continuo y cómo
registrar dicho cambio.
! Involucrar y hacer responsables a los partidos políticos para que garanticen cierta
estabilidad política institucional en el tiempo a estas iniciativas, por lo menos en cuanto
el respeto de las reglas básicas de la democracia. Indicadores de respeto a estas reglas
se hacen necesarios al momento de evaluar éxitos o fracasos.
5. CONCLUSIONES
Una vez culminado el proceso de entrevistas, reuniones y revisión, han quedado más o
menos claros los siguientes aspectos:
! No existe un modelo único o exclusivo de indicadores y de PM&E para evaluar la

participación de un colectivo o grupo social en cuanto al desarrollo económico y social
del territorio que habita y le identifica, sea este un distrito urbano o un municipio.
! En la mayoría de las experiencias revisadas la participación ciudadana en los procesos
de desarrollo, bien sea desde su involucramiento activo en el diseño de políticas o
proyectos o desde un rol más externo como el de las veedurías y auditorias ciudadanas,
garantiza unos mayores niveles de apropiamiento de lo público y unos aprendizajes
colectivos que a mediano y largo plazo redundan en una mayor sostenibilidad política,
económica y social de la ciudad o localidad.
! A su vez, la participación ciudadana (citizen involvement) como proceso social y político,
para no agotarse en la coyuntura de un proyecto determinado, precisa superar su fase
meramente instrumental o evaluatoria y abocarse hacia la construcción de capacidades,
tanto individuales como colectivas, ciudadanas y estatales, que la incorporen a las lógicas
participativas en la cultura y la hagan sostenible, tanto en términos temporales, como
espaciales.
! En particular, se resalta como el escalamiento y sostenibilidad de PM&E en el ámbito
urbano requiere de un contexto político administrativo favorable. Esto conlleva diseñar

estrategias de implicación hacia las y los funcionarios estatales de cara a construir
sistemas municipales participativos, e igualmente, que movimientos y partidos políticos
favorables a la democracia participativa y deliberativa incorporen PM&E dentro de sus
agendas y programas de gobierno.
! Efectuar una lectura de estas capacidades y sus resultados implica la construcción y
validación colectiva de indicadores sobre democracia y desarrollo a varios niveles, no
importando que exista alguna yuxtaposición entre algunos de los mismos. Esta lectura
es necesaria efectuarla desde las dimensiones individuales, organizacionales y sociales,
cruzándola a su vez, con el tipo de relaciones horizontales o verticales que allí converjan.
! Tenemos pues, que las relaciones horizontales pueden darse entre las organizaciones o
individuos en su nivel social y comunitario, así como entre gremios empresariales y
equipos de gobierno. A su vez, entre estos grupos sociales, y políticamente diferenciados,
pueden darse relaciones verticales o asimétricas. Así, en la medida que ciertas asimetrías
impidan una participación horizontal bona fide de ciertos individuos u organizaciones,
se hace necesario reforzar los mecanismos de accountability (transparencia y
responsabilidad) que le permitan al individuo tomar decisiones como ciudadano y como
consumidor.
! Se trata entonces de buscar construir indicadores que sirvan para medir la gobernabilidad
democrática y el desarrollo social, sin que descuiden las distintas esferas individuales y
colectivas en las cuales se despliegan. Un camino posible es a partir de cruzar estas
relaciones horizontales / verticales con el cono de niveles del desarrollo propuesto por
la IAF, donde ya no sólo se trataría de medir el cambio únicamente en las organizaciones
de base, sino también en los individuos y en las estructuras del gobierno y el Estado.
! He allí un reto, no sólo para propuestas participativas de desarrollo y democratización
social, sino también para la realización de estudios comparativos dentro de estos
diferentes procesos que se vienen realizando a escala mundial.
Algunos puntos para la agenda investigativa.
! Una conclusión importante, no relativa al tema en sí mismo, pero si a cómo es su
tratamiento, se refiere al asunto del lenguaje y de agenda investigativa. Dentro de la
bibliografía y reseñas leídas para este informe sobresale la casi total exclusividad que
el inglés tiene al respecto. Ello es preocupante, porque una gran cantidad de trabajos
investigativos y reportes de experiencias que existen en otras lenguas no son conocidas
en el ámbito angloparlante y por lo tanto no juegan un papel importante en el momento
de mapear los debates y definir los temas claves de investigación. Ello vale por igual
para el español como para el alemán, el francés, el portugués, entre otros.18 Ello significa,
en especial para los grupos de investigación y trabajo de ámbitos como el
latinoamericano, la necesidad de traducir a otros idiomas, sobre todo al inglés, los
18 Un poco la excepción, la marca el trabajo de Pasteur & Blauert (2000).

resultados de las investigaciones y trabajos más relevantes que efectivamente aporten
a la investigación y discusión global. Ello, a nuestro juicio, debe ser una política tanto
para las instituciones y organismos que aportan a la investigación, como para los grupos
que la realizan.
! Otro asunto importante de destacar es la poca cuenta que se da acerca de investigaciones,
en los ámbitos europeo y norteamericano, sobre la administración local y la participación
ciudadana en el gobierno local. No queda muy claro si se trata de un problema de
ausencia de reseña de la información ó de la falta efectiva de estas investigaciones en el
ámbito de los países del norte, dado que el gran grueso de la información compilada en
bibliotecas o banco de datos sobre participación ciudadana, desarrollo local y
gobernabilidad democrática, hace alusión a procesos políticos y sociales del denominado
tercer mundo. Si efectivamente se trata de falta de investigación (o de su traslado a la
lengua inglesa), se precisa avanzar en el conocimiento específico de las formas de
participación ciudadana y gobierno local en los países del norte para realizar
comparaciones que ayuden a valorar más profundamente las debilidades, fortalezas o
innovaciones de los procesos políticos ciudadanos en los países del sur.
! Otro tema correlacionado con la participación ciudadana y el desarrollo local, pero del
cual se observa poca literatura, es referente a las técnicas y metodologías para construir
o abordar el gobierno democrático de las ciudades, más allá de los indicadores de
resultados, y en especial desde el punto de vista de los conflictos y negociaciones que el
actor político gubernamental debe enfrentar. Existen muchos manuales y cartillas sobre
técnicas y algunas experiencias en concreto, pero estudios comparativos y sistemáticos
que aborden la complejidad concreta de la interfase entre gobierno y ciudadanía, desde
un enfoque metodológico, son realmente escasos, en tanto no se límiten a una
jerarquización de malas o buenas prácticas, sino que también tengan en cuenta cómo
influye la diferencia de los contextos, los intereses y las lógicas espacio - temporales de
los actores allí implicados.
! Por último, otro asunto que emerge con particular importancia es el relativo a investigar
como las estructuras burocrático - administrativas de los Estados locales intervienen
positiva o negativamente en la construcción y sostenimiento de dinámicas políticas
participativas y cuáles podrían ser algunas estrategias para que ellas se involucren
más propositivamente dentro del proceso de democratización del gobierno local,
particularmente en los países del sur.

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ANEXO 1
INDICADORES DEL MARCO DEL DESARROLLO DE BASE DE IAF (INTER AMERICAN

FOUNDATION)
Tomados de: http://www.iaf.gov/grants/grassroots_dev_framework_text_sp.asp (Febrero

de 2002)
! ¿Cómo funciona el Marco del Desarrollo de Base?

La premisa del MDB, es que el desarrollo de base produce resultados en tres niveles y que
hay importantes resultados tangibles e intangibles que deben ser considerados. En una
empresa del sector privado, las ganancias son la meta final. En el desarrollo de base,
beneficios materiales y mejorar la calidad de vida de la población pobre son las metas de
un proyecto. La pobreza no consiste solamente en la falta de ingresos, sino también en la
falta de acceso a una serie de servicios básicos (educación, salud, vivienda, etc.) y la poca
capacidad de participación cívica activa. El MDB consolida todos esos indicadores en una
sola herramienta.
Un proyecto de desarrollo es un tipo de inversión especial, que produce utilidades tangibles

e intangibles, por consiguiente, el MDB intenta documentar resultados tangibles e
intangibles. La experiencia de la Fundación ha demostrado que cada proyecto puede plantar

una semilla para el cambio y que el desarrollo de base produce cambios, no solamente en
las personas, sino también en las organizaciones y la sociedad. Por lo tanto, la forma
cónica del Marco representa la dimensión del impacto del desarrollo de base, desde la
persona o familia hasta la comunidad o la sociedad en general, pasando por la organización.
! ¿CUÁLES SON LOS INDICADORES DEL MDB?
CATEGORÍA: NIVEL DE VIDA
1. Subcategoría: Necesidades básicas.

1.1. Satisfacción de necesidades básicas: se refiere al número de beneficiarios del
proyecto que han mejorado, o están mejorando, su nivel de vida a causa de las
actividades de la donación.
1.2. Condición de vida: se refiere al número de beneficiarios del proyecto cuyas
condiciones socioeconómicas cambiaron, resultado de las actividades del proyecto
mismo, y no al estado de la economía o político del país.
2. Subcategoría: Puestos de trabajo e ingresos.
2.1. Puestos de trabajo: se refiere al número de beneficiarios quienes, a través de la
donación, obtuvieron nuevos puestos de trabajo, o mejoraron los que tienen, o
preservaron los puestos que de lo contrario hubieran sido eliminados. Mejorar el
puesto de trabajo se entiende como una mayor remuneración y/o mejores condiciones
laborales. Preservar puestos de trabajo, se refiere a que si no hubiese habido la
donación, las personas afectadas se hubieran quedado sin empleo.
2.2. Ingreso promedio: se refiere al ingreso promedio percibido por los beneficiarios
durante los últimos seis meses y que provienen de las actividades del proyecto.
3. Subcategoría: Activos.
3.1. Valor de activos líquido y/o fijo: se refiere al total anual de activos líquidos y/
o fijos que han acumulado los beneficiarios como resultado de las actividades de la
donación. Los activos líquidos pueden incluir, pero no se limitan a, materiales de
construcción, ganado, inventarios, cultivos y otros productos que fácilmente se
pueden convertir a dinero en efectivo. Los activos fijos pueden incluir casas, terrenos
e instalaciones permanentes.
3.2. Número de beneficiarios/nivel de activos: se refiere al número de familias
beneficiadas según el nivel de activos fijos y/o líquidos que poseen, resultado de las
actividades del proyecto.
CATEGORÍA: CAPACIDADES PERSONALES (CONOCIMIENTOS, DESTREZAS Y ACTITUDES)
4. Subcategoría: Conocimientos y destrezas.

4.1. Adquisición de conocimientos y/o destrezas: se refiere al número de
beneficiarios (hombres y/o mujeres) que adquirieron conocimientos y/o destrezas a

través de cursos, seminarios o capacitación en el trabajo, auspiciados por el proyecto.
También incluye asesoría técnica recibida por los beneficiarios.
4.2. Aplicación de conocimientos y/o destrezas: se refiere al número de beneficiarios
(hombres y/o mujeres) que como resultado del proyecto aplicaron conocimientos y/
o destrezas en sus labores.
4.3. Liderazgo: número de beneficiarios que aumentaron sus destrezas para dirigir
o guiar a otros, con el fin de cumplir con las metas y actividades del proyecto.
4.4. Comunicación: se refiere al número de beneficiarios del proyecto que mejoraron
su capacidad para comunicar claramente sus ideas y opiniones por medio de las
actividades del proyecto.
4.5. Capacidad para resolver problemas: se refiere al número de beneficiarios, con
relación a su capacidad para analizar una situación o una serie de circunstancias
problemáticas y elaborar y llevar a cabo un plan de acción.
5. Subcategoría: Actitudes y valores.
5.1. Autoestima: se refiere al número de beneficiarios que informan tener la
capacidad, obtenida por medio de las actividades del proyecto, para hacer cosas en
beneficio propio y mejorar sus condiciones de vida.
5.2. Identidad cultural: se refiere al número de beneficiarios según el aprecio,
cuidado y preservación que tienen sobre sus valores y tradiciones culturales y
patrimonio étnico, como resultado de las actividades de la donación.
5.3. Respeto: se refiere al número de beneficiarios de acuerdo con el respeto y aprecio
que tienen sobre las tradiciones, costumbres culturales y razas de otras personas,
resultado de las actividades de la donación.
5.4. Determinación/Perseverancia: se refiere al número de beneficiarios del proyecto
que tienen la capacidad, obtenida por medio de las actividades del proyecto, para
continuar dedicando tiempo y energía a una actividad, proyecto, o meta hasta que
ésta se realice, o por lo menos, que se determine que no es factible.
5.5. Innovación/Adaptabilidad: se refiere al número de beneficiarios que utilizan
y/o adaptan estrategias, métodos o enfoques más efectivos y/o eficaces para lograr
los objetivos de la donación.
CATEGORÍA: CAPACIDAD DE GESTIÓN (ORGANIZACIONAL)
6. Subcategoría: Gestión.
6.1. Planificación y evaluación: capacidad demostrada por la organización donante
para la planificación, el seguimiento y la evaluación de actividades del donatario.
6.2. Aplicación de nuevos enfoques: capacidad demostrada por la organización
donante para identificar y utilizar estrategias, métodos o enfoques más efectivos y/
o eficaces para lograr los objetivos de la donación.

7. Subcategoría: Implementación/ Administración.
7.1. Crédito: se refiere al número de préstamos y monto promedio de los créditos
que el donante ha otorgado a los beneficiarios.
7.2. Asignación de recursos: capacidad demostrada por el donante para manejar
con eficiencia recursos financieros, humanos o materiales, asignando los recursos a
necesidades que tienen prioridad y controlando su buen uso, con el fin de alcanzar
las metas institucionales y/o los objetivos de la donación.
7.3. Ganancias: este indicador aplica a organizaciones generadoras de ingresos y
se refiere al valor de las ganancias percibidas como resultado de las actividades de la
donación.
8. Subcategoría: Recursos.
8.1. Movilización de recursos: se refiere al monto total de recursos movilizados
(recibidos) por el donatario de organizaciones diferentes a la FIA, que fueron
destinados para apoyar el proyecto financiado por la FIA. Excluye los fondos donados
por la Fundación Interamericana.
8.2. Sostenibilidad: capacidad del donatario de acumular, de varias fuentes, recursos
para su propio uso. Exluye los fondos donados por la FIA.
8.3. Canalización de recursos: se refiere a recursos financieros, materiales o
humanos provienentes de entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales,
conseguidos por el donatario y que fueron canalizados directamente hacia otras
organizaciones o grupos de base que apoyan el proyecto de la Fundación
Interamericana. Los recursos canalizados nunca pasan por manos del donatario,
sino que van directamente a las organizaciones o grupos de base.
CATEGORÍA: CULTURA ORGANIZATIVA (PRÁCTICA)
9. Subcategoría: Visión.
9.1. Metas a largo plazo: habilidad demostrada por el donatario para establecer y
modificar metas y planes de acción a largo plazo, más allá de las metas del proyecto
actual, que permitan que el proyecto se sostenga después de que las donaciones de
la FIA hayan cesado.
9.2. Adaptabilidad: capacidad demostrada por el donatario para prever tendencias
y condiciones económicas, políticas o de mercado y reaccionar adecuadamente a la
situación.
10. Subcategoría: Prácticas participativas.
10.1. Acceso a la información: disposición demostrada por el donatario para
proporcionar información a su personal, a los beneficiarios y a otras organizaciones
involucradas, si es el caso, sobre sus normas, programas y finanzas.

10.2. Decisiones participativas: práctica demostrada por el donatario de consultar
a su personal, aliados y/o beneficiarios, sobre decisiones que afectan las metas y
operaciones del proyecto.
11. Subcategoría: Relaciones de la organización.
11.1. Cooperación: se refiere al número y tipo de organizaciones que han establecido
una relación informal con el donatario. Esta relación puede incluir contribución de
recursos humanos, financieros, o materiales para el proyecto, sin necesidad de que
se documenten los acuerdos por escrito.
11.2. Alianzas: se refiere al número y tipo de organizaciones que han establecido
una relación formal y/o legal con el donatario. Las organizaciones aliadas acuerdan
trabajar conjuntamente, con el fin de cumplir con las metas y objetivos del proyecto.
Una organización aliada, es aquella que contribuye con recursos financieros, humanos
o materiales, en apoyo de los objetivos del proyecto y participa del proceso de la
toma de decisiones
CATEGORÍA: ESPACIO CÍVICO/ SOCIAL (LEYES Y POLÍTICAS)
12. Subcategoría: Leyes.

12.1. Promulgación de disposiciones legales: se refiere al número de leyes, estatutos,
reglamentos y otras disposiciones legales, en las cuales el donatario influyó para
que se promulgaran como resultado directo de las actividades de la donación.
12.2. Implementación de disposiciones legales: se refiere al número de leyes,
estatutos, reglamentos y otras disposiciones legales que se implementaron como
resultado de las actividades del donatario.
13. Subcategoría: Políticas.
13.1. Foros públicos: se refiere al número de temas discutidos en reuniones o medios
de comunicación pública por parte del donatario, como resultado de las actividades
de la donación. Estas discusiones favorecen a la sociedad civil, incluyendo al
donatario, sus aliados y otras organizaciones que cooperan.
13.2. Implementación de políticas: se refiere al número de políticas o planes de acción
diseñados y puestos en práctica por el donatario como resultado de las actividades
del proyecto.
14. Subcategoría: Divulgación y Efecto Demostrativo.
14.1. Divulgación: se refiere al número de discursos, presentaciones o productos
elaborados que el donatario hace, con el objeto de divulgar los enfoques, prácticas o
técnicas del proyecto. Estas presentaciones y/o productos van dirigidos a beneficiarios
u otros interesados.
14.2. Efecto demostrativo: se refiere al número de individuos y organizaciones,
excluyendo la del donatario, que adoptaron los enfoques, métodos o técnicas
propuestos o adoptados por el donatario en el proyecto.

CATEGORÍA: NORMAS SOCIALES (VALORES Y ACTITUDES)
15. Subcategoría: Valores.

Sensibilidad: capacidad demostrada por el donatario para sensibilizar al público sobre la
población desfavorecida, es decir, la que el proyecto beneficia.
16. Subcategoría: Prácticas.

16.1. Trato favorable – Sociedad: capacidad demostrada por el donatario, como
resultado de la donación, de influir sobre el público para que trate a las poblaciones
desfavorecidas de una manera más favorable.
16.2. Trato favorable - Sector público: capacidad demostrada por el donatario, como
resultado de la donación, de influir en el gobierno y/o instituciones del Estado para
que trate a las poblaciones desfavorecidas de una manera más favorable.
17. Subcategoría: Relaciones.
17.1. Sociedad civil: influencia del donatario para mantener relaciones de trabajo
productivas con entidades u organizaciones de la sociedad civil, aparte de las
relaciones que el donatario tiene con organizaciones aliadas establecidas a raíz de
la donación.
17.2. Sector público: influencia del donatario sobre entidades u organizaciones del
sector público, aparte de las alianzas que el donatario tiene con entidades
gubernamentales (locales, regionale, nacionales).

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CUADERNOS DE DEMOCRACIA

Sociólogo, Magíster en Estudios Urbano-Regionales

P ROGRAMA : D EMOCRACIA Y C IUDADANÍA

1. Acciones colectivas. 2. Movimientos sociales. 3. Gestión de

COMITÉ EDITORIAL IPC:

CORRECCIÓN DE REDACCIÓN Y ESTILO:

CON EL APOYO DE:

DISEÑO, DIAGRAMACIÓN, IMPRESIÓN Y CARÁTULA:

4 P ROGRAMA : D EMOCRACIA Y C IUDADANÍA

2. EL DESAFÍO DE LA GLOBALIZACIÓN PARA CIUDADES Y CIUDADANOS 13

2. NOTAS GENERALES SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

P ROGRAMA : D EMOCRACIA Y C IUDADANÍA 5

Se debe resaltar que la articulación de individuos y diversos grupos sociales, obedece a un

P ROGRAMA : D EMOCRACIA Y C IUDADANÍA 7

8 P ROGRAMA : D EMOCRACIA Y C IUDADANÍA

Derecho y Ciencias políticas (Barcelona – Madrid, Licenciado).

Sociología (Paris, Licenciado), Geografía (Licenciado, Master)

Profesión: Geógrafo–Urbanista. Consultor Internacional y Profesor Universitario.

Otras actividades docentes (actuales o recientes):

P ROGRAMA : D EMOCRACIA Y C IUDADANÍA 9

LA TRANSFORMACIÓN DEL TERRITORIO Y LA INNOVACIÓN POLÍTICA

Por: Jordi Borja (Marzo de 2003)

1. LOS DESAFÍOS DEL TERRITORIO Y LA RESPUESTA POLÍTICA

10 P ROGRAMA : D EMOCRACIA Y C IUDADANÍA

Por lo tanto, el ámbito institucional, tanto político como

Las propuestas renovadoras no pueden depender únicamente de lo que ocurra en un ámbito

P ROGRAMA : D EMOCRACIA Y C IUDADANÍA 11

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2. EL DESAFÍO DE LA GLOBALIZACIÓN PARA CIUDADES Y CIUDADANOS

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Los progresos sociales no comienzan en las instituciones, sino

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