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··· DEBATE

Asociaciones Público Privadas:

el negocio de la austeridad
JOSÉ ENRIQUE MENDOZA MÉNDEZ*

En el marco de la austeridad neoliberal, el Estado se reorganiza mediante los criterios de contracción


del gasto público y equilibrio fiscal. Por añadidura se abren grandes espacios de inversión para
la generación de bienes y servicios públicos con la participación de las grandes corporaciones
transnacionales y los inversionistas institucionales. La creación de infraestructura se convierte
en un gran negocio mediante el desplazamiento del esquema tradicional de financiamiento público
y la aparición del esquema de financiamiento basado en las Asociaciones Público Privadas. Los grandes
capitales financieros e industriales participantes obtienen una alta rentabilidad por la apropiación
de los bienes públicos y de los ingresos derivados. La factura la pagan los consumidores y ciudadanos
en general a través de impuestos, precios y tarifas que soportan dicha estructura.

Introducción Por su parte, los gobiernos ganan legitimi-


dad al generar obras y servicios públicos, para
La restricción del gasto público y el equilibrio los cuales no cuentan con los recursos suficien-
fiscal, impuestos por los organismos finan- tes, pero permiten la apropiación de la corrien-
cieros internacionales, abren la puerta para te de ingresos asociada a esos activos. El avan-
el establecimiento de Asociaciones Público ce de las app se encuentra presente en nuestra
Privadas (app). Dichos esquemas son una ex- cotidianeidad, en las cuotas de peaje de las ca-
presión de la reorganización del aparato esta- rreteras, en la factura de la energía eléctrica, en
tal y de la rentabilización de los bienes públi- las tarifas del transporte de pasajeros y de car-
cos. En el marco de la globalización neoliberal ga, cuando pagamos impuestos que financian
y de un régimen de acumulación dominado el mantenimiento de escuelas, la construcción
por lo financiero, las app generan nuevos es- de hospitales y universidades, la distribución
pacios de ganancias para las grandes corpora- de agua y el saneamiento, etcétera. A partir de
* Posdoctorante en ciones trasnacionales y los inversionistas ins- este estudio se demuestra que el uso de las app
la Unidad Académica titucionales. Bajo el amparo de la supuesta para la generación de infraestructura restringe
de Estudios «eficiencia del libre mercado», el sector pri- la capacidad de gasto del Estado y permite la
del Desarrollo,
vado participa en el diseño, financiamiento, apropiación de los bienes públicos.
Universidad
Autónoma de manejo del riesgo, construcción y operación El artículo se divide en cinco apartados: prin-
Zacatecas de los bienes públicos. cipales características de las app, argumentos

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blicos y privados para generar bienes y servi-
cios públicos, cuyos objetivos esenciales son
la rentabilidad y la eficiencia.
Según Klijn, app no es un término cientí-
fico sino una marca política. A través de ella,
el gobierno laborista en Inglaterra a finales
de los 1990, implementó acciones a la par con
la sociedad y actores privados, que intenta-
ban diferenciarse del manejo público tradi-
cional y de las privatizaciones. Como soporte
de tales esquemas, se encuentra la promesa
del gobierno conjunto y la eficiencia.3 En adi-
ción, app se emplea para describir una am-
plia variedad de esquemas y modalidades del
sector privado: a) diseña, construye, maneja
Las app se definen teóricos que justifican su aplicación, función y opera un activo sin la obligación de trans-
como acuerdos dentro del modelo neoliberal, operación den- ferir su propiedad al gobierno; b) compra o
sostenibles donde se
tro de la generación de infraestructura e im- arrienda un activo existente del gobierno,
combinan recursos
públicos y privados pactos sobresalientes en el gasto público. renueva, moderniza o expande éste, además
para generar bienes opera el activo, también sin la obligación de
y servicios públicos, Características principales de las app transferir su propiedad al gobierno; c) dise-
y cuyos principales
ña, construye, opera y después lo transfiere
objetivos son la
rentabilidad y la Klijn define las app como «una cooperación al gobierno.
eficiencia. sostenible entre los actores públicos y priva- En general, las app se operan con base en la
dos, en la que son desarrollados productos y Financiación de Proyectos (Project Finance),
servicios conjuntos y donde los riesgos, cos- apoyada en las siguientes particularidades: 4
tos y ganancias son compartidos».1 A su vez, Se establece un vehículo especial de de-
Engel et al. las consideran «un acuerdo me- pósito (spv, por sus siglas en inglés). Los spv
diante el cual el gobierno contrata a una em- adquieren los activos o derechos de cobro y
presa privada para construir o mejorar obras a su vez financian la compra por medio de la
de infraestructura, así como para mantener- emisión de bonos de titulización.
las y operarlas en un periodo prolongado».2 Son proyectos altamente apalancados,
En ese sentido, se trata de un concepto am- donde entre 50 y 100 por ciento de los fondos
biguo, en el que caben múltiples interpreta- provienen de entidades financieras en forma
ciones e intereses. Desde un punto de vista de deuda.
práctico podrían entenderse como acuerdos Los flujos de caja del proyecto sirven co-
sostenibles donde se combinan recursos pú- mo garantías para los prestamistas.
Requiere acuerdos contractuales comple-
1
Erik Hans Klijn, «Public-private partnerships: decipher- jos para el manejo del riesgo de los participan-
ing meaning, message and phenomenon», en Graeme
Hodge et al., Internacional Handbook on Public-Private
tes: socios promotores, empresa operadora,
Partnerships, Northampton, Massachusetts, 2010, pp. 68.
2
Eduardo Engel, Ronald Fisher y Alexander Galetovic, 3
Erik Hans Klijn, op. cit., p. 69.
Economía de las asociaciones público privadas. Una guía 4
Jaime Díaz Pérez, «Retos de la colaboración público-pri-
básica, Ciudad de México, Fondo de Cultura Económica, vada para el desarrollo de infraestructuras públicas», Bo-
2014, p. 31. letín Económico de ice, núm. 3012, 2011, p. 17.

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Esquema 1. Comparación entre esquema tradicionales de obra pública y app

Financiamiento público tradicional Financiamiento APP


Estado Estado

Contrato de Contratos de Corriente


operación financiamiento de ingresos
por la
prestación
del servicio

Contrato de servicio
a largo plazo

Empresa Contrato de Bancos APP, vehículo Emite


operadora construcción para fines títulos
específicos

Contrato de
operación Contratos de
financiamiento
Empresa
constructora

Contrato de
construcción
Empresa Bancos
operadora
Fuente: Akitoby et al., Temas de economía
40. Inversión pública y asociaciones público-
privadas, Washington D.C., Fondo Monetario
Empresa
Internacional, 2007, p. 19. constructora

entidades financieras, empresa constructora y respaldados por la corriente de ingresos que


administración pública. genera la prestación del servicio en el largo
Es sometido al análisis de asesores in- plazo.
dependientes en el orden financiero, legal y Los esquemas de app por lo regular se en-
técnico. cuentran altamente apalancados. Esto abre
En el esquema 1 contrasta el funciona- la puerta para titulización de activos, es de-
miento de los contratos tradicionales de obra cir, se emiten títulos cuya fuente de pago son
pública con los de app. En los primeros, el Es- los ingresos que generan los activos públicos
tado paga desde el inicio los costos de cons- o ciertas partidas presupuestales vinculadas
trucción, operación y mantenimiento de la a su mantenimiento. En particular, la tituli-
obra pública, busca además financiamiento zación de activos es un método de financia-
a través de los bancos y gestiona el bien pro- miento en el cual se obtienen recursos me-
ducido. En los contratos de app, el Estado pa- diante la emisión de valores respaldados con
ga en el largo plazo, conforme le son entre- activos que generan un flujo futuro de rentas.
gados los servicios. Los vehículos para fines Un elemento más que debe tomarse en cuen-
específicos establecen contratos de opera- ta es el manejo del riesgo en los contratos app,
ción, financiamiento y construcción. Se emi- que constituye otra fuente de ganancia.
ten en muchos casos títulos de deuda que son

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Debate teórico una organización monopolista, maximizadora
de la implementación de app y depredadora del presupuesto; o la teoría de la
elección racional, que afirma que la propia di-
Los gobiernos argumentan que las app permi- námica de la racionalidad individual conduce
ten la creación de infraestructura sin la necesi- a resultados subóptimos en las organizaciones
dad de incrementar el gasto público ni la deuda públicas. Por consiguiente, las app serían una
pública. En opinión de Engel, Fisher y Galeto- solución para llevar la eficiencia dentro del Es-
vic las app no alivian las restricciones presu- tado. Sin embargo, tales teorías no consideran
puestarias fiscales: que las ganancias de eficiencia que supuesta-
mente produce la participación privada, son
El valor presente de los recursos ahorrados por el nulificadas por la dinámica de negocios de las
gobierno, al no pagar el costo de la inversión inicial grandes corporaciones modernas que ejercen
en el caso de las app, debería ser igual al valor de los su poder de mercado a fin de maximizar sus
cobros a los usuarios cedidos al concesionario. Des- beneficios.
de el punto de vista financiero, lo que hacen las app
es endeudarse a costa del futuro, sin que exista una Las app en la lógica
ganancia neta en el valor presente.5 del modelo neoliberal en México

Por ejemplo, el gobierno puede ahorrarse en Desde los 1980 en México se ha aplicado el mo-
el presente la inversión en hospitales, carrete- delo neoliberal. Los sucesivos gobiernos han
ras o en la construcción, pero en el largo pla- promovido la liberalización, desregulación y
zo tendrá que pagar la renta y administración apertura, como medios para incentivar la efi-
de esos hospitales, ceder las cuotas de peaje de ciencia económica a través del mercado. Res-
las carreteras. El gasto público que no ejerce en paldado en los argumentos oficiales, el desa-
la actualidad es igual a la corriente de ingresos rrollo se alcanza cuando actúan las fuerzas del
públicos futuros a la que renuncian al ceder el libre mercado, se abandona el proteccionismo,
activo público. se disminuye la participación del Estado y se
Las app generan deuda pública porque el impulsa la competitividad microeconómica.
Estado renuncia a una corriente de ingresos Asimismo se han impulsado las «reformas es-
públicos futuros a cambio de obtener bienes tructurales» aprobadas recientemente.
y servicios públicos ahora, de ahí que no libe- La «eficiencia de los mercados» también
ren recursos públicos sino que los transfieren. ha sido la justificación para la implementación
De igual modo, se justifican por las ganancias de app. Además, es falso que esos esquemas
de eficiencia. La teoría convencional sostiene ahorran recursos fiscales y no generan deu-
que el libre mercado conduce a la eficiencia y da pública. La participación privada en las app
que el Estado debe reducir su intervención en requiere de un amplio soporte gubernamental:
la economía. exenciones de impuestos, financiamiento, ga-
Desde principios de los 1970, con fundamen- rantías, participación en el capital de riesgo, se-
to en los supuestos neoclásicos, se han cons- guridad en los derechos sobre la tierra y crea-
truido teorías que critican la participación del ción de entidades de regulación independientes.
Estado en la economía, como la teoría de la Complementariamente precisan una estructura
elección pública, que considera al Estado como tarifaria favorable, en la que pueden influir el
volumen de usuarios, el rendimiento, el tipo de
5
Eduardo Engel et al., op. cit., p. 31. cambio y los aumentos anuales pactados.

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Las app generan ganancias en el diseño, fi- productividad, el fomento de la competitividad
nanciamiento, emisión de títulos, calificación y el estímulo a la inversión privada. Pese a ello,
de las emisiones, manejo del riego, construc- el incremento del gasto en inversión pública
ción y ejecución de los proyectos. Por su parte, enfrenta varios obstáculos: debilidad de los in-
los gobiernos obtienen una ganancia política al gresos públicos, compromiso institucional con
crear obras de infraestructura y servicios, so- el equilibrio presupuestal, una banca de desa-
bregirando la «tarjeta de crédito» del presu- rrollo desmantelada y una visión limitada acer-
puesto público. Con el objetivo de permitir su ca del papel de la deuda pública.
expansión, en México se han impulsado cam- Por otra parte, la fbcf privada no rebasa la
bios en el marco jurídico. En 2012 se aprobó a barrera de los 18 puntos porcentuales del pib en-
nivel federal la Ley de Asociaciones Público Pri- tre 2000 y 2015. Este estancamiento incide sobre
vadas y hoy casi todos los estados cuentan con la dinámica de la economía, que en ese mis-
su propia ley en la materia. De forma que los mo periodo creció a una tasa de 0.8 por ciento
gobiernos consideran que las app generan bie- promedio anual en términos del pib por habi-
nes y servicios públicos a bajo costo, hecho que tante. Góngora demuestra que los países con
posibilita que se mantenga la disciplina fiscal y una relación alta entre la fbcf y el pib tienen
se dinamice la inversión. un mayor potencial productivo de crecimiento
económico.6
app para la generación De acuerdo con la perspectiva neoliberal,
de infraestructura las app resuelven el problema de la falta de re-
cursos públicos para la generación de infraes-
En México las app han sido implementadas por tructura, pero al requerir de un gasto de larga
el gobierno federal, principalmente en el sector maduración, cuya recuperación de la inversión
de transporte: carreteras interestatales, aero- es de largo plazo, los gobiernos deben ofrecer
puertos, puertos marítimos y ferrocarriles. De un soporte amplio que sea rentable a los inver-
igual manera, se han construido instalaciones sionistas privados. Es posible ponderar la rele-
universitarias, hospitales de alta especialidad, vancia que están tomando las app a través de las
centros carcelarios, obras de distribución de metas del Plan Nacional de Infraestructura (pni)
agua y saneamiento, generación de energía 2014-2018. La inversión privada aportará 40 por
eléctrica, entre otros. En tanto, los gobiernos ciento de los fondos para la generación de in-
estatales y municipales han realizado obras fraestructura, si se cumplen con las metas esta-
de infraestructura importantes; por ejemplo, blecidas. Resulta pertinente entonces pregun-
en el Estado de México se construyó el Via- tarse por la calidad, los costos y la accesibilidad
ducto elevado Bicentenario y el Circuito Exte- de las obras que programan.
rior Mexiquense, mientras que en la Ciudad de
México destaca la construcción de la Supervía Impacto de las app en el gasto público
Poniente. No obstante, la inversión pública se
ha mantenido estancada: la Formación Bruta La restricción del gasto público y el equilibrio
de Capital Fijo (fbcf) apenas representó 4.6 por fiscal propician nuevos espacios de rentabili-
ciento del pib en los últimos 15 años. dad para el capital monopolista financiero. An-
Desde una visión heterodoxa, la inversión te la falta de recursos públicos, se implementan
pública tiene el potencial de detonar el creci-
6
Juan Carlos Góngora Pérez, «La formación bruta de capital
miento económico, mediante la disminución fijo en México», Comercio Exterior, vol. 62, núm. 6, noviem-
de los costos de producción, el incremento de la bre-diciembre 2012, p. 8.

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Las app requieren de las app, sobre todo con el interés de generar de cuentas, se trata de pasivos que los gobier-
un amplio soporte obras de infraestructura. Su impacto en el nos reconocen como propios y que pagan por
gubernamental:
presupuesto, en términos contables, depende medio del presupuesto público. Por ende, las
exenciones
de impuestos, de qué tipo de combinación público privada app comprometen distintas partidas presu-
financiamiento, se aplique. Si se trata de app donde al final la puestales en el largo plazo y utilizan la tituliza-
garantías, infraestructura desarrollada es propiedad del ción de activos como soporte financiero de las
participación
sector privado, los respectivos contratos y pa- obras de infraestructura. Por ejemplo, a partir
en el capital de
riesgo, asegurar los gos futuros previstos deberán registrarse como de este año se encuentran operando los Bonos
derechos sobre la gasto primario. En caso de que la infraestruc- de Infraestructura Educativa que toman como
tierra y la creación tura desarrollada quede en manos de sector fuente de pago 15 por ciento anual del Fondo
de entidades
público, los contratos de prestación de servi- de Aportaciones Múltiples durante los próxi-
de regulación
independientes. cios deben registrarse como gasto primario, mos veinte años. También se emite la Fibra E,
Fotografía: mientras que el componente del servicio de la que respaldada por el presupuesto asignado
Óscar Ruiz deuda debe incluirse como costo financiero.7 para conservar inmuebles de Pemex y cfe, se
Con anterioridad se mencionó que las app espera que opere hasta 2020.
generan deuda pública. No importa que a tra- Lo mismo sucede en los gobiernos locales,
vés de artificios contables se haga pasar como que desde 2003 empezaron a emitir Certifica-
gasto corriente y que cuando hagan uso del dos de Participación Ordinaria (cpo). Dichas
financiamiento bursátil la deuda sea emitida emisiones de deuda han utilizado como ga-
por los vehículos para fines específicos. A fin rantía las participaciones federales, el Fondo
de Aportaciones para la Infraestructura So-
7
Bernandin Akitoby et al., op. cit. cial (fais) y el Fondo de Aportaciones para el

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OBSERVATORIO DEL DESARROLLO · DEBATE
Fortalecimiento de las Entidades y Municipios ción de recursos, es necesario recurrir a las app,
(fafef), impuestos sobre nómina, flujos carre- comprometiendo grandes segmentos del gasto
teros, entre otros. público y reduciendo aún más las capacidades
Cabe mencionar que a medida que avanza endógenas de crecimiento.
la titulización, el presupuesto público se torna
rígido y cuenta con menores recursos que le A manera de conclusión
permitan hacer frente a las necesidades socia-
les. Aunado a lo anterior, los gobiernos aportan En la última década, el desarrollo de infraes-
otros recursos para que la participación priva- tructura y la prestación de servicios públicos
da sea rentable; por ejemplo, pueden contribuir en México han estado vinculados de mane-
con recursos complementarios a las tarifas o ra creciente a la implementación de app. Éstas
peajes pagados por los usuarios, establecer pea- son una marca política utilizada para justificar
jes sombra, crear fondos de inversión, ceder en la participación de las grandes corporaciones
uso terrenos o equipos e instituir el compromi- en la generación de bienes públicos. Se trata de
so de compra de lo producido. distintos esquemas de negocios, cuya fuente de
El gasto público puede perder su potencial ganancia son los activos públicos. La falta de re-
para reactivar la economía a causa de las formas cursos del gobierno es la justificación primor-
en que se ejerce y el destino de los recursos pú- dial para la aplicación de estos esquemas. En el
blicos, cuando una parte sustancial de éste se corto plazo se mantiene formalmente la «disci-
destina al pago de intereses o a la subrogación plina de las finanzas públicas», pero en el lar-
y subcontratación de servicios y funciones, o go plazo se compromete la corriente de ingresos
cuando la inversión pública se compromete con que produce esos bienes.
los grandes consorcios, en particular extranje- El crecimiento de las app ha abierto la puerta
ros. En esos casos, la expansión del gasto públi- para la titulización de activos públicos, es de-
co adquiere un poder concentrador del ingreso.8 cir, se emite deuda respaldada con los ingre-
Adicionalmente, las app también son la ex- sos que generan los activos públicos o con los
presión de una transformación profunda en la presupuestos destinados a su mantenimiento.
forma de ejercer la administración pública, re- Esto expone las operaciones del gobierno a las
gida ahora por el principio del ciudadano clien- presiones del mercado bursátil. La generación
te, contratos de gestión, formación de merca- de infraestructura por medio de app resulta
dos y cuasi mercados, contratación de servicios, fundamental dentro de la estrategia económica
entre los factores más representativos.9 La falta del gobierno mexicano, pero requiere el estran-
de un gasto público que reactive el mercado in- gulamiento de los recursos públicos. Además,
terno y el poder de compra de los sueldos y sa- dichos esquemas no garantizan por sí mismos,
larios, así como la ganancia de los empresarios como afirman sus promotores, el acceso a bienes
en moneda local, genera una menor recauda- públicos de calidad y bajo costo. En consecuen-
ción de impuestos y con ello restringe el gasto cia, la infraestructura derivada de esos esquemas
social y en infraestructura. Así, ante la restric- (carreteras, aeropuertos, puertos o plantas de
generación de energía eléctrica), responde más
8
Eugenia Correa, «Gasto y déficits públicos en América Lati-
a la búsqueda de rentabilidad de las grandes
na: las consecuencias de las políticas de ajuste sobre la inequi-
dad de género», Umbrales, núm. 18, noviembre de 2008, p. 177. corporaciones, que a mejorar las condiciones
9
Edgar Nolasco, La influencia de la política presupuestal en de vida de la población.
el nuevo paradigma de administración pública, Ciudad de
México, Cámara de Diputados-lix Legislatura/Miguel Ángel
Porrúa, 2006, p. 53.

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