¿PUEDE EL PRESIDENTE VIZCARRA CONVOCAR A UN REFERÉNDUM

PARA REFORMAR LA CONSTITUCIÓN?

LUCIANO LÓPEZ FLORES

Constitucionalista
Socio y Director del Área de Litigación del Estudio
Javier Valle-Riestra, López Flores & Munar, Abogados
Docente Universitario (PUCP y USMP)

En el mensaje a la Nación, el Presidente Martín Vizcarra anunció la presentación al

Congreso de la República de una serie de proyectos de ley de reforma constitucional
referidos al sistema de justicia y al sistema político. Habló de que la población apruebe
las reformas a través de un referéndum.

La convocatoria a referéndum ha generado una serie de dudas y cuestionamientos en redes

sociales y medios de comunicación que vale la pena dilucidar.

En principio, no existe una disposición en la Constitución o en las leyes que, de manera

explícita, autorice al Presidente a realizar tal convocatoria.

Entonces, ¿cómo se convoca a un referéndum para aprobar reformas constitucionales?

Hay tres maneras. Dos requieren el tránsito previo por el Parlamento Nacional. La última
nos atañe solo a nosotros, los ciudadanos.

Veamos.

La primera se ciñe a lo dispuesto por el artículo 206° de la Constitución. En esta vía, si

el Presidente Martín Vizcarra presenta sus Proyectos de Ley de reforma constitucional al
Congreso de la República, éste los somete al tránsito legislativo y puede modificarlos.
Una vez aprobados los textos por la mayoría absoluta del número legal de Congresistas
(66 votos), pueden ser sometidos a referéndum, salvo que el Parlamento los apruebe en
dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación superior a los dos tercios, es decir,
87 votos.

La segunda es una vía prevista por el Tribunal Constitucional (“TC”) en la STC N° 0014-
2002-AI/TC1. En dicho fallo (fundamento 133), el TC validó tres alternativas de reforma
total de la Constitución2. Considero que sería aplicable la tercera3, es decir, que el

1
Véase en: https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00014-2002-AI.html
2
Las mismas que en su oportunidad propuso la Comisión de Estudio de Bases de la Reforma Constitucional
del año 2001 (gobierno de transición de Valentín Paniagua).
3
Dijo el TC lo siguiente:
“3. TERCERA ALTERNATIVA
a) Aprobar una ley de referéndum, para consultar al pueblo si quiere retornar a la Constitución de
1979 y, si es así, convocar a una Asamblea Constituyente para que reforme, actualice y ponga
en práctica dicha Constitución.

1
Presidente Vizcarra presente al Parlamento un Proyecto de Ley de Referéndum que
contenga todas sus propuestas de reforma. De esta manera, centraría el debate
parlamentario en la aprobación de dicha ley. No obstante, siendo un instrumento
legislativo, estando en el seno del Congreso, éste también puede modificar su contenido.

Una herramienta de presión contra el Parlamento por parte del Ejecutivo, en caso use
cualquiera de estas dos vías, sería (como bien anotó un seguidor en twitter) que plantee
cuestión de confianza para que se aprueben tal cual fueron planteadas. Demás está decir
que ante el descrédito del Legislativo, el Presidente cuenta con el respaldo ciudadano.

La tercera vía es una que nos corresponde a nosotros los ciudadanos y que se bifurca,
por un lado, en que un conjunto de personas recurra a la presentación de una iniciativa de
reforma; y, por otro, que un grupo de ciudadanos promueva una consulta popular sobre
un texto normativo de reforma parcial o total de la Constitución, a través de un
referéndum. Se trata, pues, de dos mecanismos distintos, como bien se desprende de lo
analizado por el Jurado Nacional de Elecciones en la Resolución N° 157-2012-JNE4
(véanse los fundamentos 2° y 8°).

En efecto, la iniciativa de reforma no es más que la presentación de un Proyecto de Ley

de Reforma parcial de la Constitución que cuenta con el respaldo del 0.3% de ciudadanos
del electorado nacional. Tomando como referencia el padrón electoral de las últimas
elecciones generales5, se trata de 68,706 firmas validadas por el RENIEC. Una vez
verificadas las firmas, el proyecto de iniciativa ciudadana de reforma constitucional
ingresa al circuito legislativo, es decir, se presenta al Congreso de la República. Si no es
aprobado o lo es, pero con modificaciones sustanciales, a juicio de los promotores de la
iniciativa, se puede completar las firmas requeridas para la convocatoria a un referéndum,
es decir, el 10% del electorado nacional (alrededor de 2’300,000 firmas de adherentes).

Pero, se puede obviar el tránsito por el Parlamento si es que el texto normativo de reforma
total o parcial de la Constitución se usa para gestionar un proceso de consulta popular vía
referéndum6. Se trata, sin embargo, de un mecanismo complejo en vista que se requiere
superar cuatro etapas: (i) comprar un kit ante la ONPE indicando los textos normativos
que serán sometidos a la consulta popular (como así se exigió en la citada Resolución N°
157-2012-JNE); (ii) llenar planillones con, por lo menos, 2’300,000 firmas de adherentes,
aproximadamente; (iii) que esas firmas sean validadas por el RENIEC; y, (iv) que con la
certificación de las firmas, el JNE autorice la convocatoria a referéndum con una
anticipación no mayor de 90 días naturales ni menor de 60 (artículo 82° de la Ley
Orgánica de Elecciones).

De seguir este camino, podrían usarse como textos normativos aquellos contenidos en los
proyectos que el Presidente Vizcarra haya presentado al Congreso, si es que se desea

b) Aprobar una ley de referéndum para que el pueblo decida si quiere que se apruebe una nueva
Constitución que recoja lo mejor de la tradición histórica del Perú. De ser el caso, sería
convocada una Asamblea Constituyente expresamente para ello."
(Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú, Ministerio de Justicia,
Lima 2001, pág. 101-103).
4
Véase en: https://es.scribd.com/document/384912970/Resolucion-N-0157-2012-JNE
5
Véase: https://www.web.onpe.gob.pe/modElecciones/elecciones/elecciones2016/PRPCP2016/Resumen-
GeneralPresidencial.html#posicion
6
El artículo 37° de la Ley N° 26300 dice que el referéndum es el derecho de los ciudadanos para
pronunciarse en los temas normativos que se le consultan.

2
promover una reforma parcial de la Constitución; o la fórmula del Senado Constitucional
que hace unos días propuse desde el Estudio Javier Valle-Riestra, López Flores & Munar,
Abogados7; o consultar a la población para convocar a una Asamblea Constituyente que
se encargue de realizar una reforma total de la Constitución.

Es importante mencionar que el Presidente Vizcarra, al haber puesto en el debate público

la necesidad de que la población participe en la aprobación de reformas constitucionales
y que estas no estén, exclusivamente, en manos del Congreso (deslegitimado), motiva a
que pueda imitarse una experiencia rica y conmovedora en la Región, como lo fue el
Movimiento de la Séptima Papeleta, acontecido en Colombia, entre 1989-1990, gestada
por un puñado de estudiantes universitarios que movilizó el país al promover y llevar
adelante una consulta popular, vía referéndum, que llamó a una Constituyente que dio
lugar a la Constitución de 19918. Se trató de una de las pocas iniciativas ciudadanas de
reforma constitucional total, en vista que, como en nuestro país, las experiencias
latinoamericanas de cambios constitucionales han sido, por lo general, espacios de salida
a las dictaduras que rompieron el orden constitucional.

Finalmente, me atrevo también a plantear una cuarta vía: que pese a que, como lo dije al
inicio, no existe disposición explícita en la Constitución y las leyes que le permitan al
Presidente a convocar a referéndum, una interpretación constitucional de los artículos
31°, 32° y 118.1° de la Constitución9, permitiría considerar que como quiera que es
atribución del Presidente cumplir y hacer cumplir la Constitución, en aras de cautelar y
promover el derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos, especialmente
a los que atañen a la reforma constitucional, estaría autorizado de manera implícita a
convocar a referéndum para consultar los proyectos de reforma constitucional, sin tránsito
por el Poder Legislativo, en vista que cuando el artículo 80° de la Ley Orgánica de
Elecciones dice que “Corresponde al Presidente de la República iniciar el proceso
electoral convocando a Elecciones, mediante Decreto Supremo, a excepción de lo
dispuesto en la Ley de Participación y Control Ciudadanos”, tal excepción se
circunscribe a si los propios ciudadanos han ejercido su potestad de iniciativa de reforma
o referéndum. Es decir, si no se trata de los procedimientos propios de la Ley citada, no
está limitado el Presidente por dicha excepción y, por el contrario, está autorizado a
convocar a elecciones para referéndum, vía Decreto Supremo, puesto que su decisión no
desprotege el derecho de participación ciudadana, sino que lo auspicia y promueve.

Es cierto que se trataría de un mecanismo arriesgado, puesto que los detractores de

recurrir a la consulta popular, procurarían impugnar -en sede judicial- la validez
constitucional del Decreto Supremo. Sin embargo, por un lado, el argumento planteado;
y, por otro, el respaldo político de la ciudadanía, le permitirían al Presidente Vizcarra
tener carta abierta para asumir el riesgo. Es su oportunidad de liderar la reforma y de
contar con todo el apoyo ciudadano. Vale la pena.

Lima, 28 de julio de 2018.

7
El texto de nuestra propuesta puede verse en: https://es.scribd.com/document/384267395/Proyecto-de-
Reforma-Constitucional-CNM-y-Sistema-Politico
8
Hay mucha información en la internet sobre este movimiento. Por toda, véase:
http://septimapapeleta.blogspot.com/
9
Recurriendo a los criterios interpretativos de unidad y concordancia práctica de la Constitución.