Nueva Fiscalidad. Número 6, Noviembre-Diciembre 20... - (PG 2 - 134)

NUEVA FISCALIDAD
NÚMERO 6 • NOVIEMBRE-DICIEMBRE 2016

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Local Bibliografía
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Universidad de León Universidad de Málaga
SUMARIO
Número 6 • Noviembre-Diciembre 2016
ESTUDIOS
LA IMPUGNACIÓN DE LOS VALORES CASTASTRALES

Y DE LAS LIQUIDACIONES EN EL IMPUESTO MUNICIPAL
SOBRE BIENES INMUEBLES, por José Manuel Tejerizo López................ 9
EL INTERÉS CASACIONAL COMO LLAVE DE ACCESO A LA

REFORMADA CASACIÓN EN MATERIA TRIBUTARIA,
por Felipe Alonso Murillo ............................................................................ 61
RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PUBLICIDAD DE DEUDORES

Y DEFRAUDADORES TRIBUTARIOS, por Ana María Delgado García
y Rafael Oliver Cuello ................................................................................. 125
LA EXTINCIÓN DE LA PROPIEDAD HORIZONTAL Y EL

IMPUESTO SOBRE ACTOS JURÍDICOS DOCUMENTADOS
“CUOTA GRADUAL”, por Estefanía Álvarez Menéndez ........................... 145
SELECCIÓN DE LEGISLACIÓN, JURISPRUDENCIA,

Y DOCTRINA ADMINISTRATIVA
IMPUESTOS DIRECTOS ....................................................................... 189

IMPUESTOS INDIRECTOS ................................................................... 201
AUTONÓMICO Y FORAL ..................................................................... 219
LOCAL .................................................................................................... 247
UNIÓN EUROPEA ................................................................................. 255
INTERNACIONAL.................................................................................. 263
PROCEDIMIENTOS, DERECHOS Y GARANTÍAS .............................. 275
BIBLIOGRAFÍA
SELECCIÓN ............................................................................................ 305
RESEÑAS
VARIOS AUTORES. MERINO JARA ISAAC (DIRECTOR)

Y GARCÍA LUIS, TOMÁS (COORDINADOR): LA REFORMA
DEL IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES,
por Susana Serrano-Gazteluurrutia ............................................................ 311
ISAAC MERINO JARA Y JUAN IGNACIO UGARTEMENDIA

ECEIZABARRENA (DIRECTORES), FISCALIDAD
INTERNACIONAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL PAÍS VASCO
por Aliuska Duardo Sánche ........................................................................ 317
La impugnación de los valores castastrales
y de las liquidaciones en el
impuesto municipal sobre Bienes Inmuebles1
José Manuel Tejerizo López

Catedrático Emérito de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED)
Abogado
RESUMEN: Como es de sobra conocido, la base imponible del IBI se calcula de

forma objetiva y normalmente por medio de un sistema de aplicación general (las
ponencias de valores). Esto significa que, con muchos matices, la fijación de las ba-
ses imponibles sea muy sencilla, pero presenta la desventaja de su falta de exactitud
en no pocas ocasiones.
Con esta premisa, en el trabajo se examinan las posibilidades que tienen los interesa-
dos para impugnar las bases imponibles del IBI. Después del estudio, la conclusión
fundamental que puede extraerse es que resulta muy difícil, por no decir imposible,
impugnar los actos de aplicación del IBI, salvo que se detecten defectos formales.
Para que la situación cambiase sería conveniente, entre otras medidas, que se acep-
tara que las ponencias de valores tienen naturaleza reglamentaria, que fuera posible
aplicar la tasación pericial contradictoria en la fijación de los valores catastrales y
que pudieran introducirse procedimientos para resolver en equidad las controversias
que se susciten en la aplicación del IBI.
PALABRAS CLAVE: Impuesto municipal sobre bienes inmuebles, tributación lo-

cal, base imponible, tasación pericial contradictoria, recursos y reclamaciones
ABSTRACT: As it is known, tax base in Council Tax on real estate (Council
Tax) is calculated in an objective manner, following general administrative pro-
cedures (districts or towns valuation reports). This means, in some aspects, that
determining tax bases may be simple but also implies a lack of accuracy in many
cases. Because of that, this paper analyses the possibility of effective legal actions for
interested parties against such administrative valuations.
1
Estas líneas constituyen la Ponencia presentada en la “Jornada Nacional
sobre los valores catastrales y el Impuesto sobre el valor añadido” que, bajo la di-
rección del Prof. Dr. D. Juan Enrique Varona Alabern, se celebró los días 24 y 25
de noviembre de 2016 en el Instituto de Estudios Fiscales (Madrid).
La impugnación de los valores castastrales y de las liquidaciones ...
10
The main conclusion of this paper could be that it is very hard, if not impossible,
to claim against Council Tax administrative actions, unless they are due to formal
mistakes. For the situation to change it would be necessary –among other meas-
ures– to accept that administrative valuation reports have a normative nature, to
allow contradictory expert valuation procedure when setting cadastral values and,
finally, to give the chance of solving issues related to the application of Council
Tax per equity procedures (i.e. not per traditional administrative and judicial legal
actions).
KEY WORDS: Council Tax on real estate (Council Tax), Council taxation, tax
base, contradictory expert valuation, claims and appeals.
SUMARIO: I. Introducción.- II. Una cuestión previa. la naturaleza de las ponencias
de valores.- III. Medios y plazos de impugnación: A. Reglas generales. B. La posibilidad
de acudir a la tasación pericial contradictoria.- IV. Sujetos de los recursos.- V. Objeto de los
recursos.- VI. Motivos de los recursos: A. Formales. B. Sustanciales.- VII. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN
Se puede decir, sin exageración alguna, que los bienes inmue-

bles (ya sea su propiedad o titularidad, su uso o disfrute, o su transmi-
sión o cesión) han sido siempre, parafraseando a Buñuel, el oscuro
objeto de deseo del Fisco. Lo fueron en el Antiguo Régimen (basta
leer, por ejemplo, el cuento de Voltaire “El hombre de los cuarenta escu-
dos” para darnos cuenta de ello) y lo han seguido siendo en los siste-
mas tributarios modernos. En nuestro país, por no acudir más atrás,
la tributación de los bienes inmuebles ya se encontraba presente en la
Reforma de Alejandro Mon y Ramón de Santillán en 1845, y lo sigue
estando en la actualidad. Posiblemente la razón más plausible de este

hecho venga dada por la circunstancia evidente que, por su naturale-
za, el objeto del tributo no puede deslocalizarse. Siempre se encuen-
tra al alcance de la Administración tributaria y esta no ha perdido
nunca las posibilidades que ello le ofrecía.
Así pues, la titularidad, el uso y la transmisión de los inmuebles
son objeto de gravamen en numerosos tributos (en los impuestos so-
bre la renta, en los impuestos directos de producto, en los impuestos
que gravan las ganancias patrimoniales y en los impuestos que lo ha-
cen sobre las transmisiones, sean estas empresariales o no).
Por razones que seguramente tienen que ver con la necesidad
(iba a decir que atávica, pero posiblemente el término sea exagera-
do) que tenemos de poseer bienes tangibles, al menos en la cultura
11
a la que pertenecemos, la tributación de la titularidad de los bienes

inmuebles, a pesar de que es menor que la grava su uso y sobre todo
su transmisión, siempre ha sido soportada con desagrado. Así, a título
de ejemplo, las únicas “revoluciones” sociales frente a la tributación
que recuerdo haber vivido han tenido por objeto el incremento del
gravamen de la propiedad urbana. Una de ellas obligó al gobierno
español a suspender una subida generalizada de los valores catastrales
a finales de los años 80 del pasado siglo. Y otra consiguió nada menos
que derribar el gobierno de Margaret Thatcher en el Reino Unido
o, por lo menos, contribuyó decisivamente a ello (aunque el poll tax,
que fue el tributo que provocó tal consecuencia, era en realidad un
impuesto sobre la capitación o impuesto sobre las personas. Lo que
ocurría es que la vivienda servía para determinar o identificar a los
sujetos pasivos).
En nuestro ordenamiento, la imposición sobre la propiedad
(entendido el término en sentido amplio) se realiza, como es de sobra
conocido, a través del Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) sucesor
desde 1988 de las antiguas Contribuciones territoriales rústica y ur-
bana, e impuesto municipal desde la reforma tributaria de finales de
los años 70 del siglo XX. La resistencia social que provoca este tribu-
to se pone claramente de manifiesto en la abundante jurisprudencia
que ha provocado su aprobación y aplicación, de la que tendremos
oportunidad de hacernos eco en las líneas que siguen. No obstante,
parece que los conflictos se han reducido en los últimos tiempos, por
lo que los pronunciamientos de los Tribunales, sobre todo del Tribu-
nal Supremo (TS) han disminuido, y seguramente lo harán más en el
futuro, aunque sin duda buena “culpa” de esto se deberá sobre todo
a la nueva configuración del recurso de casación en la jurisdicción

contencioso-administrativa.
Pero además de servir para gravarla, la identificación de la pro-
piedad inmobiliaria es un buen medio de control para otras finali-
dades, tributarias o no. Por ello, a pesar de tratarse de un impuesto
municipal, la Administración estatal nunca ha cedido, ni es previsible
que lo haga a corto plazo, numerosas funciones que tienen como fi-
nalidad última su aplicación.
Simplificando mucho, porque lo que vamos a decir se ha exa-
minado con más detalle en las Jornadas en las que se enmarcan estas
líneas, el procedimiento de gestión del IBI se puede resumir diciendo
que existen tres fases. En la primera, que desde luego no es específica-
mente tributaria, sino de índole urbanística, se determina la califica-
12
ción del suelo, función que es competencia de los Ayuntamientos y

de las Comunidades Autónomas. Después, la Administración estatal,
a través de los órganos catastrales, gestiona el impuesto hasta que los
valores catastrales se notifican individualmente y, en fin, a partir de
entonces, la gestión del tributo pasa a ser competencia de los Ayunta-
mientos (o de las Administraciones u órganos a quienes se la hubieran
encomendado). Por ello, el sistema de recursos en la materia, que es
el objeto de nuestro estudio, tiene que ser necesariamente complejo.
Otras circunstancias contribuyen a complicar la cuestión. La fase
de la gestión del IBI por parte de los Ayuntamientos no difiere mucho
de la del resto de los tributos, dejando de lado la peculiaridad, que
comparte con otros impuestos municipales, de ser los únicos ejem-
plos dentro de nuestro sistema tributario en los que para la exigencia
del tributo no se necesita una liquidación que deba notificarse de for-
ma individualizada. Pero, por el contrario, la fase de determinación
del valor catastral o, por utilizar los términos de nuestro ordenamien-
to, de la base imponible del IBI, presenta numerosas peculiaridades
propias.
También de forma sumaria, porque no es el objeto directo de
nuestro estudio, podemos distinguir varios procedimientos de deter-
minación del valor catastral:
1) El que podríamos denominar ordinario es el de determina-
ción colectiva a través de la aprobación de las ponencias de
valores. A través de él, y después de unos trámites complejos
(o muy sencillos, como puede ser la aplicación de un índice
de actualización), se fija el valor catastral de un conjunto de
bienes inmuebles, por ejemplo, los situados en todo o parte
de un municipio.
2) Aunque existían antecedentes de ello, como se ha encarga-
do de señalar la jurisprudencia, la actual normativa, cons-
tituida fundamentalmente por el Texto refundido de la
Ley del Catastro, aprobado por el Real Decreto Legislativo
1/2004, de 5 de marzo (TRLC), y su Reglamento, aprobado
por el Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, ha añadido
una nueva clase de inmuebles a los tradicionales rústicos y
urbanos, como son los bienes inmuebles de características
especiales (BICE), categoría en la que se incluyen, a títu-
lo de ejemplo, las autopistas o las centrales eléctricas. La
determinación de su valor catastral se realiza de manera
individualizada.
13
3)También de manera individualizada, aunque con referen-

cia, según los casos, a los valores catastrales colectiva o in-
dividualmente determinados, se fija el valor de los inmue-
bles cuando se produce en ellos una alteración física (por
ejemplo, se construye un edificio sobre un terreno), jurídi-
ca (por ejemplo, cuando se transmite un inmueble) o eco-
nómica (por ejemplo, cuando se altera la calificación de un
terreno). Con esta finalidad, se exige a los afectados que
comuniquen a la Administración tales alteraciones en unos
plazos determinados desde que tuvieron lugar.
4) Otro sistema de determinación colectiva deriva de las actua-
lizaciones que, para todos o parte de los bienes inmuebles,
se realiza a través de la aplicación de índices aprobados por
las leyes de presupuestos.
5) En fin, la constatación de que las alteraciones producidas
en los bienes inmuebles no eran comunicadas en nume-
rosos casos a la Administración competente, ha obligado a
establecer, de manera excepcional, un sistema de determi-
nación colectiva de los bienes inmuebles conocido con el
nombre de regularización catastral (Disposición adicional
tercera TRLC, añadida por la Disposición final 18.13 de la
Ley 2/2011, de 4 de marzo).
Por cierto, y como digresión, con ocasión de esta regularización
se ha establecido una tasa, llamada como no podía ser menos “tasa de
regularización catastral”, que tiene el carácter de tributo estatal (apar-
tado 8 de la Disposición adicional que acabamos de citar). Esta tasa
me parece ilegítima, por dos razones, (a) porque no existe un servicio
que cumpla los requisitos necesarios para poder exigir este tipo de tri-
buto; y (b) porque no existe un informe económico que fundamente
el importe de la tasa ni desde el punto de vista general, ni desde la
perspectiva de la tasa individualmente exigida al interesado.
1) Por lo que se refiere a la primera razón, no basta con que,
desde un punto de vista genérico, una determinada actividad admi-
nistrativa esté prevista en una norma para considerar correcta una
tasa específica, sino que, además, resulta imprescindible que de ello,
es decir, de tal actividad administrativa, se derive verdaderamente la
prestación de un servicio público, y no un trámite dentro de una ac-
tuación pública más amplia.
Dicho de otro modo, no es posible aceptar que, con una exclusiva
finalidad recaudatoria, se configuren como servicios públicos o activida-
14
des administrativas tareas o funciones que no pueden ser calificadas in-

dividualmente como tales. La simulación de la existencia de un servicio
público o de una actividad administrativa cuya utilización o prestación se
refiera, afecte o pretendidamente beneficie a ciertos sujetos, es rechaza-
ble porque, si se admitiera tal posibilidad, se desnaturalizaría la esencia
de la tasa, que conlleva un componente esencial de contraprestación,
para incidir claramente en el ámbito de los impuestos. Se produciría así
lo que se ha denominado la “prestación formularia” de un servicio público
o actividad administrativa, esto es, la provocación de la exigencia de la
tasa sin la previa realización efectiva de un hecho imponible.
Esto es lo que ocurre en el caso que nos ocupa, porque la tasa
exigida no responde a la realización de un servicio individualizado
por parte de la Administración pública, sino que se trata de una actua-
ción realizada dentro de la tramitación de un procedimiento admi-
nistrativo. Y no es que lo digamos nosotros, sino que es lo que señala
expresamente la norma reguladora [letra a)] donde se dice que el
hecho imponible de la tasa que nos ocupa está constituido por
“…la regularización de la descripción de los bienes inmuebles resultante
del procedimiento que se establece en esta disposición.”
Esta cuestión se ha planteado especialmente con ocasión de la
exigencia de tasas meramente instrumentales por documentos expe-
didos, presentados, o de que entiendan las Administraciones públi-
cas, sobre todo locales y, sobre el particular, podemos mencionar, en-
tre otras muchas, las sentencias del Tribunal Supremo (SSTS) de 22
de mayo de 1996 (RJ 1996\4918), 4 de abril de 1997 (RJ 1997\3463), y
13 de febrero y 15 de octubre de 1998 (RJ 1998\1388 y 7915).
En definitiva, y tomado como base la doctrina emanada de estas
sentencias que acabamos de citar, no es posible atisbar la existencia

de servicio alguno del Catastro con identidad propia y diferente que
justifique la exigencia de una tasa meramente instrumental dentro de
un procedimiento de regularización de los valores catastrales.
2) En cuanto a la segunda de las razones apuntadas, debemos
señalar ante todo que, según los artículos 19 y 20 de la Ley de tasas y
precios públicos, a que se remite expresamente el TRCLC al regular
la tasa que nos ocupa, para la exigencia de un tributo de esta naturale-
za es necesario que previamente se elabore una memoria económico-
financiera sobre el coste, o valor del recurso o actividad de que se
trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta, y que la
falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de la
disposición.”
15
También la jurisprudencia ha defendido sin fisuras que la falta

de tal estudio determina la nulidad de la exigencia de una tasa. Pode-
mos citar en este sentido, entre otras muchas, las SSTS de 6 de marzo
y 19 de octubre de 1999 (RJ 1999\2514 y 7822); 14 de abril de 2001
(RJ 2001\5339); 8 de marzo de 2002 (RJ 2002\4166); 9 de marzo de
2004 (RJ 2004\2117); 7 de marzo de 2012 (RJ 2012, 5382); y de 18 de
mayo de 2016 (JUR 2016\117629).
A este respecto, es necesario distinguir entre el coste total del
servicio, que debe ponerse en relación con la previsión de los ingre-
sos brutos de la tasa, y el coste del servicio prestado específicamente
al sujeto pasivo.
Por lo que se refiere al coste total del servicio y, por tanto, a la
recaudación total prevista, la jurisprudencia ha considerado que lo
que trata la Ley es evitar que los ingresos por la tasa superen de forma
desorbitada los costes, convirtiendo así la tasa en un impuesto [por
todas, podemos citar en este sentido las SSTS de 15 de noviembre de
1999 (RJ 1999\8652), y de 13 de julio de 2016 (JUR 2016\161777)].
Y por lo que se refiere a la correlación entre el coste individua-
lizado del servicio y la tasa exigida, los Tribunales de justicia han en-
tendido que cada usuario de servicios o de bienes no está obligado
a pagar más tasas que las correspondientes a la parte del coste total
que efectivamente provoca y que a él le es directamente atribuible
[sentencia del Tribunal Superior de Justicia (STSJ) de Valencia de 10
de noviembre de 1998 (JT 1998\1660)] o, por lo menos, que el repar-
to del coste que vaya a ser asumido por los ciudadanos se realice en
función de criterios de racionalidad, ponderación y grado de utiliza-
ción del servicio [SSTSJ de Aragón de 12 de noviembre de 2004 (JT
2005\407), y de 1 de julio de 2005 (JUR 2006\144098)].

En el caso que nos ocupa, no tenemos constancia de la existen-
cia de estudio económico alguno, por lo que no podemos afirmar con
rotundidad que no se haya tenido en cuenta este equilibrio, ni de ma-
nera general ni de modo individualizado. Pero ello si hay indicios de
que tal no ha existido:
1) Por lo que se refiere al equilibrio entre el coste total del
“presunto servicio” y la tasa, no hay la más mínima alusión
en la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adop-
tan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación
de las finanzas públicas y al impulso de la actividad econó-
mica, que fue donde se estableció el tributo en cuestión.
16
2)Y por lo que respecta al segundo equilibrio, de lo dispuesto

en la letra d) del apartado 8 de la Disposición adicional exa-
minada, que establece como única cuantía de la tasa la de
60 euros, sin tener en consideración para nada ningún pa-
rámetro, magnitud, índice, módulo o dato que mida, aun-
que sea de forma indiciaria o indirecta, el coste del servicio
que hipotéticamente conlleva regularizar el valor catastral
de unos bienes inmuebles que presentan una tipología casi
inabarcable y, en todo caso, diferente.
Después de este exordio, que ha sido más largo de lo que hubie-
ra deseado, es hora de entrar en materia. Los complejos trámites que
dan lugar, en último término, a la exigencia del IBI se traducen en la
práctica en numerosos procedimientos administrativos y tributarios,
cuyos actos finales (y no solo ellos) pueden ser objeto de reclamacio-
nes y recursos, tanto en vía administrativa como en vía judicial. A estos
recursos voy a dedicar las líneas que siguen.
La materia de estudio no me resulta extraña. Hace nada menos
que un cuarto de siglo realicé un pequeño trabajo sobre ella y, cosa
extraña en mí, puesto que solo a duras penas estoy consiguiendo muy
poco a poco recuperar lo que he escrito durante décadas, lo tenía a
mano cuando recibí el encargo de volver a enfrentarme a ella. He re-
leído lo escrito en 1990 y buena parte de lo que allí está tiene reflejo
en lo que voy a exponer a continuación porque, en el fondo, la situa-
ción no ha cambiado tanto.
Esta circunstancia y el hecho de que en la actualidad existan
buenos trabajos sobre el tema que nos ocupa, entre los que tengo que
destacar los de J. L. BOSCH CHOLVI, convierten en una auténtica
temeridad mis palabras.

Por todo ello, lo que sigue debe ser considerado simplemente
como una serie de reflexiones sobre la materia, reflexiones que me
he esforzado en sistematizar.
II. UNA CUESTIÓN PREVIA. LA NATURALEZA DE LAS PO-

NENCIAS DE VALORES
La normativa, en especial la que regula el catastro, no define las

ponencias de valores, sino que se limita a indicar cuál debe ser su con-
tenido (artículo 25 TRLC). De ello se puede deducir que, en mi opi-
17
nión, las ponencias son unos documentos que recogen los elementos
necesarios para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles.
He utilizado de forma consciente la palabra documentos por ser
una expresión polisémica y por ende ambigua. Un documento, se-
gún el diccionario de la RAE es, por referencia a la palabra escrito,
cualquier papel manuscrito, mecanografiado o impreso (deberíamos
añadir también ahora que un documento puede ser reproducido por
cualquier medio mecánico o electrónico). Pero el diccionario de la
RAE también dice que un documento puede ser una instrucción que
se da a alguien.
Es fácil adivinar que con esta reflexión me estoy refiriendo a la
controvertida cuestión de la naturaleza jurídica de las ponencias de
valores ¿son un escrito en el que se manifiesta una decisión, esto es,
traducido al lenguaje jurídico, un acto administrativo? ¿O son instruc-
ciones que se dan a terceros, lo que equivaldría a decir en nuestro
ámbito que son normas jurídicas? La contestación a esta pregunta es
importante para lo que vamos a exponer en las líneas que siguen.
No tiene sentido que realice un análisis histórico de la cuestión,
labor que ya ha sido hecha de forma exhaustiva por la doctrina (de
nuevo debo citar a J. L. BOSCH CHOLVI), sino que me limitaré a ex-
poner la situación actual y algunas consideraciones personales sobre
el asunto.
Y tal situación es que, según la jurisprudencia vigente, las po-
nencias de valores son actos administrativos. Por todos sus pronuncia-
mientos y como uno de los más recientes, podemos citar el Auto del
Tribunal Supremo (ATS) de 2 de junio de 2016 (JUR 2016\145199),
en cuyo Fundamento de Derecho cuarto se lee lo siguiente:
“Conviene recordar además que, como ha dicho reiteradamente este Tri-

bunal, las ponencias de valores no son disposiciones de carácter general y, en
consecuencia, su naturaleza jurídica es la de acto administrativo (sentencias
de este Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2011 (rec. nº 1348/2006) y 11 de
julio de 2013 (rec.5190/2011).”
En general, las SSTS se limitan a realizar esta afirmación como
un axioma, pero no profundizan en la materia. Tenemos que remon-
tarnos a las SSTS de 7 de marzo y 7 de mayo de 1998 (RJ 1998\1939
y 3944) o, más recientemente, a la de 25 de febrero de 2010 (RJ
2010\4096), aunque esta última es un poco ambigua, como veremos
enseguida, para extraer algunos argumentos en que basar su doctri-
na. Si hemos entendido bien, tales argumentos se pueden resumir del
modo siguiente:
18
a) Las ponencias carecen de fuerza normativa externa a la

propia Administración que las elabora.
b) Las ponencias de valores son actuaciones instrumentales de
naturaleza técnico-económica, realizada para la generali-
dad de los afectados.
c) Son actuaciones de gestión de un tributo que sirven de base
a los posteriores actos concretos de valoración de los bienes
catastrales y liquidatorios del IBI.
d) Las bases imponibles generales se materializan en las que
afectan a cada sujeto pasivo determinado.
e) Las ponencias pueden ser impugnadas en vía económico-
administrativa, argumento este que se repite continuamen-
te, señalando el TS que los órganos económico-administra-
tivos no pueden enjuiciar (valga la expresión en sentido
amplio) las normas tributarias, sino solo los actos de aplica-
ción de los tributos (por todas, véase la STS de 11 de julio
de 2013. RJ 2013\5504).
Así pues, el TS ha reiterado que las ponencias de valores son
actos administrativos, con las consecuencias que esta caracterización
tiene para el objeto central de nuestro examen, y esto es lo que hay.
Pero acatada, como no podía ser menos, su postura, no podemos de-
jar de poner de relieve la endeblez de sus argumentos o, al menos, de
alguno de ellos.
En primer lugar, el argumento de que las ponencias de valores
carecen de fuerza normativa externa a la propia Administración que
las elabora no es cierto, porque también tienen fuerza normativa para
los sujetos pasivos del IBI.
En segundo término, el argumento de que se trata de un acto ad-

ministrativo porque va dirigido o encaminado a determinar las bases
imponibles de un tributo se compadece mal con la existencia de mu-
chísimas disposiciones legales y reglamentarias de todos los impuestos
de nuestro sistema tributario que también están dirigidas al mismo
objetivo, sin que a nadie se le ocurra discutir su carácter de normas ju-
rídicas. Por tanto, la finalidad de la actuación, el documento o la dis-
posición no es un elemento caracterizador de su naturaleza jurídica.
En tercer lugar, la competencia o no de los TEA para conocer
de determinados asuntos tampoco puede ser una circunstancia que
sirva para distinguir actos administrativos y disposiciones generales,
porque aquellos tienen que conocer de la legalidad de las normas ju-
rídicas incluso en los casos de recurso directo contra ellas, aunque
19
no puedan adoptar decisión alguna al respecto, ya que el paso por

los TEA es un trámite indispensable para acudir a la vía contencioso-
administrativa y, por otra parte, existen actuaciones administrativas,
carentes de carácter normativo, que no necesitan de una reclamación
económico-administrativa previa para acudir a los Tribunales de esta
jurisdicción, como sucede, por ejemplo, en los casos de una actuación
administrativa por vía de hecho (artículo 30 de la LJCA). En definiti-
va, tampoco los cauces de recurribilidad pueden servirnos de elemen-
tos de diferenciación entre las normas y los actos administrativos.
El propio TS ha reconocido en algunas ocasiones que la natu-
raleza de las ponencias de valores es cuando menos ambigua. Así, en
el Fundamento de Derecho segundo de la sentencia de 25 de febrero
de 2010 (RJ 2010\4096), que acabamos de citar, después de decir que
las ponencias de valores son actuaciones instrumentales de naturaleza
técnico-económica, señala, en el mismo párrafo, que tienen un carác-
ter cuasi reglamentario.
Y en la sentencia de Sentencia de 7 de diciembre de 2012 (RJ
2013\1019) se puede leer (Fundamento de Derecho primero, hacien-
do suyo lo argumentado por la sentencia de instancia) lo siguiente:
“El artículo 25.1 del Texto Refundido del Catastro Inmobiliario establece:
“La ponencia de valores recogerá, según los casos y conforme a lo que se
establezca reglamentariamente, los criterios, módulos de valoración, planeamien-
to urbanístico y demás elementos precisos para llevar a cabo la determinación del
valor catastral, y se ajustará a las directrices dictadas para la coordinación de
valores”.
La lectura del precepto pone de manifiesto que se efectúa una remisión a
la regulación reglamentaria, con la finalidad de establecer los elementos para

llevar a cabo la determinación de los valores catastrales. El precepto no efectúa
alusión alguna a la necesidad de recoger los criterios de coordinación, aunque,
como no podía ser de otra manera, la Ponencia deberá ajustarse a las directrices
para la coordinación nacional de valores establecidos por la indicada Comisión,
que es a lo que se refiere el artículo 2 del Real Decreto 1464/2007 al disponer que
“Los módulos de valor del suelo (MBR) y de las construcciones convencionales
(MBC) que sean de aplicación en cada nueva ponencia de valores especial se
ajustarán a los criterios marco de coordinación nacional de valores catastrales de
los inmuebles de características especiales aprobados por la Comisión Superior de
Coordinación Inmobiliaria”
La cuestión, por tanto, no resulta tan clara como la presenta el
TS. Lo cierto es que han proliferado extraordinariamente los órga-
nos con capacidad de dictar normas jurídicas (lo que se conoce como
20
potestad reglamentaria derivada, para diferenciarla de la potestad re-

glamentaria originaria reconocida al Gobierno por el artículo 97 CE),
un tipo de potestad reglamentaria que fue considerada correcta por
el Tribunal Constitucional (TC) en la sentencia 185/1995, de 14 de
diciembre, en la que se lee:
«La atribución genérica de la potestad reglamentaria convierte
al Gobierno en el titular originario de la misma, pero no prohíbe que
una Ley pueda otorgar a los ministros el ejercicio de esta potestad con
carácter derivado o les habilite para dictar disposiciones reglamentarias
concretas, acotando y ordenando su ejercicio.»
Y esta circunstancia ha enturbiado la diferenciación entre ac-
tos administrativos y normas jurídicas, diferenciación que, además, se
complica por la existencia de actos administrativos generales con des-
tinatarios conocidos o desconocidos (por ejemplo, la convocatoria de
unas oposiciones).
A este respecto, la STC 27/1983, de 20 de abril, que citábamos
en el Curso de Derecho Financiero y Tributario (en cuya redacción
tengo el honor de participar) hasta la edición de 2009, hizo unas re-
flexiones sobre esta distinción que me parece oportuno recordar. La
doctrina del TC allí recogida puede sintetizarse del modo siguiente:
a) La forma de los actos jurídicos de la Administración no es
relevante en todos los casos para determinar su naturaleza.
Así sucede con los supuestos en que los actos administrati-
vos y las disposiciones generales pueden exteriorizarse de la
misma forma.
b) Si la forma no es un criterio que permita determinar la natu-
raleza de los actos de la Administración, lo normal será que
la calificación pueda realizarse a partir de su contenido.

c) En ocasiones, sin embargo, el mismo contenido puede cali-
ficarse como norma o como acto interno. Habrá que aten-
der entonces al criterio de la competencia del órgano que
ha dictado el acto. Si el órgano tiene competencia normati-
va, habrá de atribuirse al acto jurídico el carácter de norma.
Si sólo tiene potestad jerárquica, y no normativa, el acto
tendrá meramente valor interno.
d) En fin, si el órgano tiene competencia normativa y jerárqui-
ca, por lo que la disposición puede ser una norma o un acto
administrativo, habrá que atender a su finalidad.
Podemos mencionar varios supuestos, también citados en el Ma-
nual hasta 2009 y luego desaparecidos (las citas, no los supuestos de
21
hecho evidentemente), que pueden ilustrarnos algo respecto del pro-

blema que examinamos:
El primero de ellos se refiere a algunas Circulares de la Direc-
ción General de Tributos. Así, la sentencia del TSJ de Madrid de 16
de junio de 1994 (JT 1994\787), basándose en anteriores pronun-
ciamientos jurisprudenciales, declaró la nulidad de una Circular de
la Dirección General de Tributos porque, lejos de fijar criterios de
actuación para los funcionarios a quienes se dirigía, imponía una
conducta expresa de acatamiento por parte de los administrados, sin
competencia para ello. Y lo mismo hicieron las SSTS de 28 de junio,
6 y 16 de noviembre, y 4 de diciembre, todas de 1999 (RJ 1999\ 5133,
7909, 9257 y 9275) que, citando otras muchas, declararon la nulidad
radical de la Circular 1/1992, de 7 de enero, también de la Dirección
General de Tributos, que regulaba ciertos aspectos de la tasa fiscal
sobre el juego.
Y el segundo se refiere a ciertas Resoluciones del ICAC. Así, se
pueden citar, entre otras, las SSTS de 13 y 30 de junio y 9 de julio,
todas de 1994. En la de 27 de octubre de 1997 (RJ 1997\7758) se de-
claró la validez normativa de una Resolución de este organismo que
previamente había sido declarada nula por la STSJ de Madrid de 19
de enero de 1994, con el argumento de que mediante Resoluciones o
Circulares se pueden integrar normas reglamentarias de rango supe-
rior, cuando exista una especialidad eminentemente técnica de una
materia o una gran versatilidad en el tiempo. El TS exigió, no obs-
tante, una habilitación o integración expresamente prevista y que la
disposición tuviera la misma publicidad que la norma que se integra
o desarrolla.
Con estos mimbres y con el argumento añadido, expuesto por

GARCÍA DE ENTERRÍA y RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ, de que la di-
ferencia fundamental entre una norma jurídica y un acto adminis-
trativo radica en que la eficacia de este se agota al ser dictado, mien-
tras que la norma mantiene su eficacia de manera indefinida, hasta
que desaparece por algunas de las causas previstas en Derecho (sobre
todo, por su derogación), parece que debería defenderse la natura-
leza normativa de las ponencias de valores, con la peculiaridad, no
menor, que su publicidad no es la misma que la de las normas (estas
sí, sin discusión) en las que se basan, porque, aparte de la notificación
individualizada, aquellas (las ponencias) se publican no en los Bole-
tines Oficiales, sino por edicto en la sede electrónica de la Dirección
General del Catastro (artículo 27, 3 TRLC).
22
Frente a todo ello no podemos desconocer, y este es un argu-

mento no menor que recoge VARONA ALABERN, que la posibilidad
de impugnar las ponencias de valores en vía económico-administrati-
va (artículo 27. 4 TRLC), que veremos enseguida, parece dar a enten-
der que el legislador se inclina por entender que estamos ante actos
administrativos, porque las disposiciones administrativas de carácter
general (término, por otra parte, manifiestamente mejorable) no
pueden ser objeto de recurso en vía administrativa (artículo 112.3 de
la Ley de procedimiento administrativo común).
En todo caso, y para que no haya equívocos, lo que sigue se ha
escrito considerando que las ponencias de valores son meros actos
administrativos.
III. MEDIOS DE IMPUGNACIÓN
A. Reglas generales
La normativa establece, como hemos apuntado, un complejo
procedimiento para la gestión del IBI, procedimiento en el que he-
mos identificado tres fases. Esta distinción entre las fases de aplicación
del IBI, a los efectos de impugnar los distintos actos dictados en cada
una de ellas, se puede ver, por ejemplo, en las SSTS de 8 de marzo de
2012 (RJ 2012\4413), y 8 de mayo de 2013 (RJ 2013\4455).
A esta complejidad se añaden otras circunstancias que provocan
que el sistema de recursos y reclamaciones sea casi ininteligible:
1) No hay un procedimiento de aplicación del IBI, sino pro-
cedimientos (en plural) de aplicación del IBI. Esto provoca

que a lo largo del proceso de aplicación del tributo se dic-
ten diversos actos administrativos definitivos, cada uno de
los cuales puede ser objeto de recurso independiente.
2) Los recursos administrativos y judiciales son diferentes de-
pendiendo de la Administración tributaria que dicta el acto
a recurrir e, incluso, estando dentro de la misma estructura,
los órganos competentes para conocer de los actos dictados
son diferentes según su objeto.
De este modo, es plausible que el ordenamiento obligue a in-
cluir en los actos administrativos los medios y plazos para recurrir [así,
por citar solo un ejemplo, se establece en el artículo 102, 2, d) LGT
para las liquidaciones tributarias], porque de otro modo solo los muy
23
expertos en la materia serían capaces de conocer de antemano ante

quien recurrir cada acto tributario.
Con estos condicionantes podemos ofrecer el siguiente esque-
ma de recursos en el IBI.
1) De acuerdo con la remisión que realizan los artículos 12, 4
y 27, 4 del TRLC, son reclamables en la vía económico-administrativa
ante los TEA, con la posibilidad de un recurso previo de reposición
facultativo, los siguientes actos:
a) Los que aprueban las ponencias de valores.
b) Los que fijan de manera individualizada los valores
catastrales.
c) Los de liquidación de las tasas exigibles en la gestión
catastral.
Si nos detenemos aquí no habremos ofrecido un panorama
completo de los recursos que caben en la gestión catastral, por lo que
conviene hacer algunas observaciones adicionales.
La primera de ellas es que los actos administrativos a los que
acabamos de hacer mención, salvo los que fijan de modo individuali-
zado los valores catastrales, son actos cuya competencia corresponde
al Director General del Catastro, lo que significa que la reclamación
contra ellos debe ser presentada ante el TEAC.
La segunda observación es que, por excepción y sin que sepa-
mos los motivos de ello, los actos que se refieren a la constancia do-
cumental de la referencia catastral no se consideran actos tributarios,
sino administrativos generales por lo que contra ellos solo cabe el re-
curso de alzada previsto en la Ley de procedimiento administrativo
común (artículo 121), siendo el órgano competente para conocerlo
el Director General del Catastro (artículo 54 TRLC). Como este Texto

refundido es anterior a la Ley de procedimiento administrativo co-
mún vigente, creemos que es posible interponer previamente, y con
carácter potestativo, un recurso de reposición (artículo 123 de esta
última Ley).
Y la tercera es que los actos de notificación individualizada de
los valores catastrales están dictados por las Gerencias territoriales del
Catastro, por lo que el órgano competente será el TEAR correspon-
diente, con posibilidad conocida del recurso per saltum ante el TEAC,
si el valor catastral es superior a 1.800.000 euros (artículo 36 del Re-
glamento general de revisión tributaria en vía administrativa).
Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativos que
son competentes para conocer los recursos judiciales dependen de
24
los casos. En líneas generales se puede establecer las equivalencias

TEAR-Tribunal Superior de Justicia (TSJ) correspondiente, y TEAC-
Audiencia Nacional (AN). Después solo cabe en algunos casos el re-
curso de casación ante la Sala segunda del Tribunal Supremo.
2) Son impugnables a través del recurso de alzada ordinario
o de reposición, según los casos, previos en todo caso al contencioso-
administrativo:
a) Los actos de delimitación del suelo (que, de nuevo recorda-
mos, no son actos tributarios, sino urbanísticos).
b) Los actos administrativos de liquidación y recaudación del
IBI, normalmente dictados por los Ayuntamientos.
No creo que sea necesario añadir que, en los municipios de gran
población, el recurso de reposición se sustituye por la reclamación
ante los Tribunales Económico-Administrativos Locales (TEAL).
En este caso, los órganos de la jurisdicción contencioso-adminis-
trativos que son competentes para conocer los recursos judiciales de-
penden de los casos. En líneas generales se puede establecer las equi-
valencias Comunidad Autónoma-TSJ, y Ayuntamiento-Juzgado de lo
contencioso-administrativo-TSJ (en algunos supuestos). Después cabe
también, en ciertos casos, recurso de casación ante la Sala segunda
del Tribunal Supremo.
De todo lo anterior se deduce que, con algunas especialidades,
rige en la aplicación del IBI el sistema general de impugnación de
todos los tributos. No tiene pues, sentido que añadamos más, dado
lo incontestable de esta afirmación, sobre todo si, como acabamos de
ver, dentro de estos actos en cuestión, se encuentran las ponencias de
valores, según la jurisprudencia de la que ya nos hemos hecho eco,
No obstante, existe una peculiaridad en lo que se refiere a los

plazos para recurrir en vía administrativa las liquidaciones del IBI,
que tiene una evidente trascendencia práctica.
Para centrar la cuestión, podemos sintetizar las reglas de los re-
cursos trib
1) Las liquidaciones pueden recurrirse en el plazo de un mes
desde que se notifican.
2) Los recursos no suponen la interrupción de los plazos lega-
les para satisfacer el tributo de que se trate.
3) Se puede solicitar la suspensión de la liquidación de forma
simultánea a la interposición de los recursos, cumpliendo
ciertos requisitos legales y reglamentarios que ahora no tie-
ne sentido explicitar.
25
4) La suspensión de la liquidación tendrá consecuencias dife-

rentes según se haya solicitado en el plazo de ingreso volun-
tario o una vez iniciado el periodo de ejecución forzosa.
Pues bien, en el IBI el problema se plantea porque el plazo
del mes para poder recurrir las liquidaciones comienza a contarse
desde el día en que finalice el plazo de ingreso voluntario (artícu-
lo 223, párrafo segundo LGT para el recurso de reposición, y 235,
1, último párrafo de la misma ley para las reclamaciones económico-
administrativas).
Si se aplicasen al pie de la letra estos preceptos, la consecuencia,
para lo que nos interesa, es que la posible suspensión de la liquida-
ción solo se concedería en la práctica una vez iniciado el periodo eje-
cutivo, lo que significa que ya se habrían devengado los recargos de
tal periodo, incluso el más liviano de ellos que es el recargo ejecutivo
(5 por ciento).
Esta conclusión es absurda y, en mi opinión vulnera el derecho
a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE), en su vertiente del dere-
cho a los recursos, derecho que, tras algunas vacilaciones, el TC ha
extendido también al ámbito administrativo, como defendíamos hace
ya mucho tiempo (por todas, puede verse la STC 131/2016, de 18 de
julio). Y lo vulnera porque la imposibilidad de suspender la exigencia
de la liquidación dentro del periodo voluntario de pago supone la
pérdida de una de las finalidades, y no menor, de tales recursos.
Por ello, en mi opinión debe defenderse una interpretación fi-
nalista de las normas mencionadas y entender, en consecuencia, que
solo se refieren al momento final del plazo para interponer los recur-
sos, pero no al momento inicial, de tal modo que el recurso adminis-
trativo pertinente puede interponerse desde que se inicia el periodo

de ingreso voluntario.
No desconocemos que los Tribunales de justicia [por todas,
puede verse la STSJ de La Rioja de 18 mayo de 2011 (JT 2011\844)]
han considerado que es extemporáneo el recurso interpuesto antes
de dictarse un acto administrativo, y que podría entenderse que la pu-
blicación edictal del plazo de ingreso voluntario del IBI no es tal. Pero
debemos señalar que tal opinión choca frontalmente con lo dispuesto
en la LGT, en la que se reconoce que, en estos casos, lo que se anuncia
son unos verdaderos actos de liquidación. Así, el artículo 102, 3, pá-
rrafo primero, LGT establece:
“En los tributos de cobro periódico por recibo, una vez notificada la li-
quidación correspondiente al alta en el respectivo registro, padrón o matrícula,
26
podrán notificarse colectivamente las sucesivas liquidaciones mediante edictos

que así lo adviertan.”
Aunque no participemos totalmente de su postura, precisamen-
te por defender la inexistencia de un acto de liquidación en las no-
tificaciones colectivas, el TSJ de Cataluña de 12 de abril de 2012 (JT
2012\668) llega a la misma conclusión que nosotros. Así en el Funda-
mento de derecho cuarto, 2, se puede leer lo siguiente:
“Es cierto que la comunicación que se remite por los entes locales para
el pago no constituye liquidación expresa, pero en la misma se advierte de los
períodos de pago, y siendo esto así, se estima necesario, en virtud en todo caso
del principio pro actione, entender admisibles los recursos de reposición inter-
puestos dentro de los plazos aludidos en la LGT 58/2003, que no son sino tras-
cripción, en lo que aquí interesa, de lo dispuesto en las normas reglamentarias
anteriores que se elevan en ella a rango legal.”
B. La posibilidad de acudir a la tasación pericial

contradictoria
Aunque se trata de una cuestión que no se refiere exactamente
a los recursos, sino a las actuaciones de tramitación de los procedi-
mientos catastrales, tiene interés que nos ocupemos de algo que afec-
ta indirectamente a aquellos (los recursos). Nos referimos a la posibi-
lidad de acudir a la tasación pericial contradictoria para oponerse a la
fijación de los valores catastrales.
Llama la atención, ante todo, las pocas veces que se ha suscitado
la cuestión, quizá porque se da por finiquitada (vexata quaestio), algo
sobre lo que no podemos estar de acuerdo. En efecto, son escasas las

resoluciones del TEAC donde se plantea el asunto y más difícil aún es
encontrar sentencias sobre la materia.
La postura tradicional, mantenida sobre todo por el TEAC, es
contraria a esta posibilidad. Así, en la resolución de 9 de febrero de
2000 (JT 2000\866), se puede leer en su Fundamento de derecho
quinto lo siguiente:
“En cuanto a la tasación pericial contradictoria, hay que indicar, ante
todo, que este Tribunal señaló en su acuerdo de 9 de julio de 1986, declarado de
interés general y publicado en el Boletín Oficial del Ministerio de Economía y Ha-
cienda del 2 de octubre de 1986, que la posibilidad por parte de los interesados
de solicitar la tasación pericial contradictoria, regulada en el artículo 52.2 de
la Ley General Tributaria, afecta sólo a los procedimientos individualizados
27
de valoración, pero no en los procedimientos colectivos, como es el que se utili-

za para la fijación de los valores catastrales, donde previamente a la correspon-
diente asignación individual, se han aprobado las Ponencias de Valores con los
valores básicos y los criterios técnicos de valoración de carácter general aplicables
después a cada finca, pudiendo estos valores básicos y criterios ser objeto de im-
pugnación por los interesados al tiempo de la exposición pública de las Ponen-
cias; es decir, la valoración individualizada, que aquí se impugna, se obtiene
simplemente de la aplicación a la finca cuestionada de los valores y criterios ya
fijados, no existiendo, pues, campo alguno para la formulación de tasaciones
discrepantes, al ser aquella valoración una simple actividad de subsunción del
bien urbano concreto, en los valores básicos y criterios técnicos ya establecidos, sin
que ello se traduzca en indefensión para los administrados, ya que éstos siempre
tienen la posibilidad de discutir los valores individualmente asignados a sus
fincas, impugnando la aplicación a las mismas de aquellos criterios y valores
básicos, en cuyo momento pueden aportar las pruebas periciales o de otra índole
que estimen oportunas en defensa de su derecho, a fin de que sean contrastadas
por los distintos órganos de la Administración encargados de la resolución de sus
recursos.”
Y esta posición parece ser la que sigue manteniendo la Admi-
nistración tributaria porque, si bien, no hemos encontrado pronun-
ciamientos posteriores similares al expuesto, sí ha sido la defendida
por la Abogacía del Estado en épocas más recientes. Por ejemplo,
en la sentencia de la Audiencia Nacional (SAN) de 26 de mayo de
2014 (JT 2014\1253), sentencia sobre la que volveremos un poco más
adelante.
La argumentación del TEAC contenida sobre todo en la resolu-
ción de 9 de julio de 1986, que fue declarada de interés general, como
recordaba la de 2000 que acabamos de mencionar, se basa en que, en

una tasación colectiva, la Administración tiene que someterse a unas
normas y criterios técnicos, mientras que en la tasación individual no
existen tales limitaciones, aunque se debe motivar la valoración. De
aquí se deduce que la tasación pericial contradictoria no es posible en
los supuestos de tasación colectiva, y sí lo es en los casos de tasación
individualizada (argumentación que es idéntica a la sostenida por la
Abogacía del Estado en la SAN antes mencionada).
Los argumentos del TEAC no nos convencían en 1990, y nos
siguen sin convencer un cuarto de siglo después.
En primer lugar, la postura del TEAC parece basarse sobre todo
en diferenciar los supuestos en que los órganos de la Administración
tributaria competentes deben o no sujetarse a criterios técnicos a la
28
hora de valorar los inmuebles. Pero esto, que puede ser cierto, solo
tiene transcendencia para limitar o ampliar la discrecionalidad ad-
ministrativa y la correlativa ampliación o estrechamiento de los már-
genes de actuación de una hipotética intervención de un perito de
parte, pero en modo alguno puede significar que este no pueda inter-
venir nunca.
Dicho de otro modo, en una tasación individualizada la Adminis-
tración puede valorar un bien como considere conveniente, sin más
límites formales que la necesidad de la intervención de una persona
(iba a decir de un funcionario, pero la experiencia nos dice que ni
siquiera esto es necesario) con titulación suficiente, y los límites mate-
riales de la necesidad de utilizar criterios, medidas o índices acordes
con las características del bien inmueble a valorar. En este caso, el
perito de parte tendrá la misma capacidad y limitaciones.
Por el contrario, en una tasación colectiva, la Administración
aparece constreñida por criterios generales previamente establecidos
y con el único límite superior del valor de mercado de los inmuebles.
En consecuencia, el perito de los interesados estará obligado a mo-
verse en los mismos términos y con los mismos límites a la hora de
practicar su valoración.
En definitiva, la mayor o menor dificultad para articular una ta-
sación pericial contradictoria no puede ser un obstáculo para su ad-
misión o denegación.
En segundo término, y desde un punto de vista exclusivamen-
te formal, el artículo 57, 2 LGT permite la utilización de la tasación
pericial contradictoria “para confirmar o corregir en cada caso”, dice li-
teralmente, las valoraciones de los medios previstos en el apartado 1
anterior, y entre estos medios está (letra b) la toma en consideración

del valor que figure en los registros fiscales, entre lo que no nos cabe
duda que se encuentran los catastrales.
Parte de la doctrina (sobre todo VARONA ALABERN) señala
sobre el particular que si bien es cierto lo que decimos, la tasación pe-
ricial contradictoria no puede utilizarse en el IBI porque las normas
que regulan el procedimiento de tal tasación pericial, tanto las gene-
rales (artículos 135 LGT y 161 y siguientes del Reglamento general
de gestión)) como las específicas de algunos tributos (por ejemplo,
el ITP), parecen estar pensando solo en los casos en que la Adminis-
tración tributaria corrige (comprueba) un valor previamente decla-
rado por el contribuyente, lo que no sucede en el caso que ahora nos
ocupa.
29
Dejando de lado el argumento formal referido al artículo 57

LGT que acabamos de señalar (ubi lex non disitnguet distiguere non po-
test), esta postura no nos convence por varios motivos:
a) La tasación pericial contradictoria puede ser planteada
también por personas que previamente no han declarado
valor alguno a la Administración tributaria. Pensemos, por
ejemplo, en el transmitente de un bien. Aunque él no ha
declarado (al menos todavía) valor alguno, el valor compro-
bado al adquirente le puede afectar a la hora de precisar
en su impuesto personal (IRPF o IS) si ha tenido o no una
ganancia patrimonial, por lo que puede plantear sin más la
tasación en cuestión (artículo 134.4 LGT).
b) Negar la posibilidad de la tasación pericial contradictoria
en la fase de determinación del valor catastral no hace sino
retrasar la valoración del inmueble afectado por un exper-
to independiente, porque quienes defienden esta opinión
aceptan, como diremos nosotros de inmediato, que todo
ello se realice en la vía contencioso-administrativa.
En tercer lugar, el TEAC parece perseguir el objetivo de no com-
plicar más aún un procedimiento de fijación de los valores inmobilia-
rios, ya de por sí complejo, y parece que por ello quiere reconducir la
oposición de los interesados exclusivamente a la vía de los recursos.
Un argumento similar al del TEAC utiliza parte de la doctrina
(de nuevo debemos mencionar a VARONA ALABERN). Dicen los au-
tores que defienden esta postura que Se defiende por ella que permi-
tir la tasación pericial contradictoria en un procedimiento masivo de
valoración como es el determinación de los valores catastrales supon-
dría el colapso del procedimiento mismo.

Frente a todo esto hay que señalar:
a) Si la determinación de los valores catastrales es un acto ad-
ministrativo y no una norma general, según hemos visto
antes, la tasación pericial contradictoria no paralizaría más
que la determinación del valor del inmueble controvertido,
pero no el procedimiento en su conjunto. Y desde luego,
como también apuntaremos enseguida, el argumento no
sirve cuando lo que se valora es un BICE, porque en este
caso la valoración no es masiva, sino individual.
b) La posibilidad que ciega el TEAC puede ser precisamente
el modo de evitar la multiplicidad de recursos. Un valor ca-
tastral determinado con la intervención de los interesados
30
a través de la tasación pericial contradictoria tendrá menos

posibilidades de poder ser impugnada con éxito, y ante
ello resulta plausible suponer que el número de recursos
disminuirá.
c) Articular la intervención de los particulares dentro del
procedimiento de determinación de los valores catastrales
siempre será mejor, dado el antiformalismo que los carac-
teriza, que dejar las cuestiones pendientes para que sean
resueltas en vía de recurso, medio que resulta mucho más
rígido y con menos márgenes de actuación.
En cuarto lugar, las prevenciones del TEAC son inútiles y solo
consiguen el efecto de retrasar la intervención de un perito de parte.
En efecto, como admite la propia resolución del TEAR de 9 de febre-
ro de 2000, ya citada, la imposibilidad de utilizar la tasación pericial
contradictoria frente a las ponencias de valores solo consigue retrasar
la intervención de peritos de parte porque el mismo resultado que se
alcanza con aquella (la tasación pericial contradictoria) se conseguirá
con el dictamen de peritos en los sucesivos recursos, sobre todo si la
cuestión llega a la vía contencioso-administrativa.
En quinto término, si tenemos en cuenta que el valor catastral
no puede superar el precio de mercado de los inmuebles, no cabe
duda que este objetivo se conseguirá con mayor facilidad si se permite
la intervención de peritos de parte, porque ello terminará por pro-
vocar en la mayoría de los casos que el precio de mercado se termine
fijando por tres peritos. Y es razonable pensar que tres peritos tienen
menos posibilidades de equivocarse que si interviene uno solo.
Y, en fin, todos los argumentos del TEAC se vienen abajo cuan-
do lo que existe es una valoración individualizada, como sucede con

los BICE.
La postura de los Tribunales de justicia es mucho menos tajante,
e incluso puede calificarse de contradictoria, en los escasos pronun-
ciamientos que hemos podido (o sabido) encontrar. El más claro que
hemos encontrado es favorable a la utilización de este medio contra-
dictorio de valoración. Así, en el Fundamento de derecho tercero de
la STSJ de Asturias de 4 de septiembre de 1998 (JT 1998\1270), referi-
da al IBI, podemos leer:
“En el caso de autos no se ha desvirtuado la valoración de la Administración
ya que la forma de oponerse a la tasación de la Administración es, en su caso, a
través de la tasación pericial contradictoria, no pudiendo entenderse como tal los
Informes presentados por la parte recurrente, ya que éstos no reúnen las condiciones
31
de objetividad e imparcialidad exigibles, en consecuencia, esa tasación de parte no

puede modificar la fijada por la Administración que en cuanto tal goza de presun-
ción de legalidad, puesto que no ha tenido lugar, en el seno de la indicada tasación
pericial contradictoria, cosa, que, por otra parte, el interesado pudo solicitar y no lo
hizo, y lo mismo cabe decir respecto a la prueba de testigos, todos ellos, a instancias de
la parte recurrente y basando su testimonio en los informes realizados.”
Por el contrario la SAN de 26 de mayo de 2014, que menciona-
mos de nuevo, parece contraria a la tasación pericial contradictoria.
Aunque no lo dice expresamente, en el Fundamento de derecho pri-
mero se afirma lo siguiente:
“La ponencia de valores así elaborada, no tiene por objeto facilitar el cál-
culo del valor de un bien en un momento preciso y determinado en atención a sus
circunstancias puramente subjetivas, sino establecer una valoración presunta y
objetivada, con una vocación de vigencia máxima de 10 años y mínima de 5 que
tendrá como límite el valor real de mercado.”
Si no hemos entendido mal, no sería posible oponer a una va-
loración con vocación de permanencia una tasación pericial que ne-
cesariamente tiene que referirse a un momento determinado. Pero
este argumento no es válido porque el valor de mercado que sirve de
límite máximo a la valoración catastral también debe referirse nece-
sariamente a un momento preciso, ya que pretender que debe valer
para un periodo tan largo como diez años, o cinco, en el mejor de los
casos, supone reconocerle un efecto casi taumatúrgico, y más en los
tiempos que corremos. Por eso precisamente, porque el valor de mer-
cado evoluciona de forma constante y resulta prácticamente imposi-
ble elaborar con frecuencia las ponencias de valores, es por lo que se
admite legalmente que los valores catastrales (ligados al de mercado)
se modifiquen con la simple aplicación de un índice corrector que

puede ser fijado en las leyes de presupuesto.
En los demás ejemplos que hemos encontrado, la postura de los
Tribunales es mucho más matizada. Así, las SSTS de 17 de marzo de
2014 (RJ 2014\1913), y de 17 de diciembre de 2015 (RJ 2015\6258),
parecen aceptarla, aunque esta afirmación no es exactamente aplica-
ble a la cuestión que ahora planteamos, porque en ambas sentencias
se discutían asuntos que no tenía que ver con el IBI, sino con la utiliza-
ción, por parte de la AEAT, del valor catastral como medida del valor
de bienes al amparo de lo dispuesto en el artículo 57, 1, b) LGT (en
el primer caso para valorar una operación vinculada en el Impuesto
sobre sociedades, y en el segundo para valorar un bien en el Impuesto
sobre transmisiones patrimoniales).
32
Mucho más clara es la admisión de la intervención de peritos

de parte en la fijación de los valores catastrales. La STS de 10 de mar-
zo de 2010 (RJ 2010\4234) no parece rechazarla de plano, sino solo
porque tal intervención tuvo una finalidad distinta a la propia de la
fijación de los valores catastrales. Así, en su Fundamento de Derecho
tercero se puede leer:
“En el supuesto de autos, no resulta errónea, ni ilógica, ni arbitraria la
valoración efectuada en la sentencia recurrida, sin que tampoco se aprecie vulne-
ración de los preceptos que regulan la prueba, pues la única aportada -dictamen
pericial acompañado con la demanda-, fue examinada en el doble aspecto de su
contendido y valor formal, denegándole valor justificativo suficiente para des-
truir la del órgano gestor, teniendo en cuenta tanto su modo de presentación,
como el destino de la pericia referido a la fijación de una prima de seguros,
en el que el procedimiento de valoración no consta que se corresponda con el espe-
cíficamente previsto en el Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, por el que se
aprueban las Normas Técnicas de Valoración y el Cuadro Marco de Valores del
Suelo y de las Construcciones, mientras que la Ponencia procede a realizar una
valoración singularizada del edificio.”
Y, desde luego, la STS de 11 de julio de 2013 (RJ 2013\5504) la
aceptó sin lugar a dudas. Así, en el último párrafo del Fundamento de
derecho tercero se puede leer lo siguiente:
“Ahora bien, dicho lo anterior, el acoger dicho motivo no puede llevarnos
a anular el pronunciamiento contenido en la sentencia sobre la valoración ca-
tastral de la finca de la actora, pues como se recogió anteriormente, la sentencia
contiene otro motivo para estimar el recurso contencioso administrativo respecto,
ahora sí, de la concreta valoración catastral de la finca, “...la práctica de la
prueba pericial practicada en este procedimiento, debidamente ratificado el

informe con citación de la parte, se constata que el sistema de valoración de la
finca aquí cuestionada fue el sistema unitario, cuando por las características
de la parcela se debió adoptar el sistema de repercusión, contando en los crite-
rios generales de valoración de la Ponencia de Valores de Villajoyosa que se puede
adoptar el sistema unitario cuando se trate de viviendas unifamiliares o uso
industrial, y toda vez en este caso el uso del sector donde se encuentra la parcela
de la recurrente es turístico y residencial/terciario debió adoptarse el sistema de
valoración por repercusión”.
En definitiva, y por concluir esta cuestión, en mi opinión ningún
argumento lógico es posible oponer a que la tasación pericial contra-
dictoria pueda ser utilizada siempre por los interesados para corregir
el valor catastral, y la oposición a su empleo nos parece infundada.
33
Cuestión distinta es la mayor o menor dificultad que conlleve realizar

tal tasación en cada supuesto concreto.
Y, en todo caso, como ya hemos apuntado, no se puede emplear
siquiera el argumento de la imposibilidad de utilizar la tasación peri-
cial contradictoria en las valoraciones colectivas frente a la determina-
ción del valor catastral de los BICE porque aquí no hay tal valoración
colectiva, sino una que tiene carácter individual como se deduce cla-
ramente de lo dispuesto en el artículo 31, 1 del TRLC.
IV. SUJETOS DE LOS RECURSOS
Resulta evidente que pueden recurrir los actos administrativos

dictados en los procedimientos de aplicación del IBI los sujetos pasi-
vos (propietarios de los bienes inmuebles, titulares de derechos reales
sobre ellos o concesionarios del dominio público).
Los problemas se plantean en el momento de pretender ampliar
el número de las personas legitimadas para recurrir.
En mi opinión, también tienen legitimación para recurrir, en
primer lugar, las entidades que tienen asumida la representación y
defensa de intereses colectivos [artículo 18, b) del Texto refundido de
la Ley de haciendas locales (TRLHL)].
Ahora bien, deben tener tal representación en la materia que
nos ocupa. Así ha ocurrido tradicionalmente con las Cámaras de la
Propiedad (posición que siempre mantuvo el TEAC, por ejemplo, en
las resoluciones de 21 de enero de 1986, 21 de diciembre de 1988, 27
de junio de 1989, etc.). Y yo creo que esto debe defenderse también
respecto de las que todavía subsisten.

Insistiendo en esta misma línea, más recientemente, el TS ha
aceptado la legitimación de algunas entidades, incluso carentes de
personalidad jurídica, como la Comunidad de propietarios de un cen-
tro comercial [sentencia de 10 de marzo de 2010 (RJ 2010\4234), que
ya hemos citado], o una Comunidad de usuarios de un aparcamiento
para residentes (sentencia de junio de 2012, RJ 2012\7590). Y lo ha
negado en otras ocasiones, por ejemplo, en el caso de una Asociación
de Promotores-Constructores de Edificios (sentencia de 26 abril de
2016. RJ 2016\2413).
En segundo término, los responsables del tributo (artículo 18,
a) TRLHL), aunque plantea algunas dudas el alcance de su legitima-
ción, cuestión a la que dedicaremos alguna atención enseguida.
34
Y, por último, las propias Administraciones, naturalmente solo

en la fase de la gestión del IBI que no sea de competencia propia,
porque en este último caso solo está a su alcance la revisión de oficio
de sus propios actos a través de una impugnación ante los Tribunales
previa la declaración de lesividad. Entre los pronunciamientos recien-
tes, podemos citar algunos ejemplos
1) En la STS de 21 de septiembre de 2011 (RJ 2011\) se ad-
mitió la legitimación de la Comunidad de la Rioja, aunque
se desestimó el recurso de casación porque, dado el objeto
del recurso (la exclusión del padrón de inmuebles de unos
saltos de agua por tratarse de bienes de dominio público hi-
dráulico de aprovechamiento público y gratuito), el recur-
so debería haberse presentado frente a los órganos catas-
trales, y no ante los Ayuntamientos que gestionaban el IBI
(que en realidad, y por paradojas del destino, era la propia
Comunidad Autónoma por delegación de los Ayuntamien-
tos afectados).
2) Y en la STS de 21 de febrero de 2013 (RJ 2013\2210) se re-
conoció la legitimación del Ayuntamiento de Aldeadávila
de la Ribera para oponerse a una resolución de la Gerencia
del catastro sobre la valoración catastral de la presa de Al-
deadávila (que era y es un BICE).
Por el contrario, no está legitimado para recurrir cualquier veci-
no de un municipio, naturalmente en el supuesto de que no esté im-
pugnando un acto que le afecte directamente, como sujeto pasivo o
responsable porque, al aprobarse los valores catastrales a través de un
acto administrativo y no mediante una norma general (según hemos
visto), está claro que no puede entenderse que tengan un interés di-
recto o se encuentren afectados por los actos tributarios que se dicten
en la gestión del IBI [artículos 18 TRLHL; y 223, 3 y 232, 1, b) LGT].
Nos parece oportuno detenernos un poco en la legitimación de
los responsables tributarios, aunque sea de forma sumaria, porque
con mucha frecuencia deben hacer frente al pago del IBI (por virtud
de lo prevenido en el artículo 64, 1 TRLHL).
La principal cuestión que se plantea al respecto se refiere al al-
cance de la impugnación del acto de derivación de responsabilidad.
En la LGT de 1963 se establecía (artículo 37) que tal derivación de la
responsabilidad confería desde ese instante al responsable “todos los
derechos del deudor principal”, lo que significaba que aquel podía impug-
nar no solo la declaración misma de derivación de la responsabilidad,
35
sino también todos los actos administrativos previos, sin límite alguno
y sin tener en cuenta lo que al respecto hubiera hecho el sujeto pasi-
vo. En este sentido, entre muchas, podemos mencionar las SSTS de
13 de septiembre y 25 de octubre de 2013 (RJ 2013\6488 y 7017).
En la LGT de 2003 (y la ausencia de una modificación clarifica-
dora del precepto en la última reforma de la Ley, llevada a cabo en
2015, merece por ello una crítica), la determinación del ámbito mate-
rial de la impugnación por parte del responsable ya no está tan clara,
porque el precepto aplicable (artículo 174, 5) debe calificarse, como
poco, de ambiguo. En efecto, por un lado, dice que se podrá impug-
nar tanto el presupuesto de hecho de la responsabilidad en nuestro
caso, la titularidad del inmueble cuyo IBI no ha sido satisfecho (artícu-
lo 64, 1 TRHL, que acabamos de citar), como las liquidaciones a que
alcanza dicho presupuesto (expresión que, en el caso del IBI, debe
comprender también los actos de la fase catastral, por puro sentido
común). Pero, por otra parte, el precepto señala que la resolución de
los recursos interpuestos por el responsable no podrá suponer la revi-
sión de las liquidaciones que hubieran alcanzado firmeza, sino solo la
de la cantidad exigida al responsable.
Esta norma admite varias interpretaciones. Una de ellas es que
la situación no ha cambiado respecto de la legislación precedente, si
tomamos en cuenta la posición del responsable, de tal manera que
puede seguir impugnando tanto la derivación de responsabilidad,
como los actos previos (la liquidación del IBI originaria, la fijación
del valor catastral, etc.). Pero sí que se ha producido un cambio res-
pecto del deudor principal, en el sentido de que las vicisitudes de los
recursos planteados por el responsable no le favorecerán si las liquida-
ciones originarias hubieran alcanzado firmeza, bien por no haberlas

impugnado en tiempo, bien por haber sido rechazados los recursos
interpuestos.
Otra interpretación defiende que sí se ha producido una modi-
ficación importante en la materia. Según ella, el responsable no po-
dría impugnar los actos previos (la liquidación originaria del IBI, la
fijación del valor catastral, etc.) que ya fueran firmes. O, dicho de otro
modo, la suerte del responsable estaría vinculada, al menos en parte,
al comportamiento del sujeto pasivo, de tal manera que si bien resulta
claro que, en todo caso, puede reaccionar contra la derivación de la
responsabilidad, solo podría impugnar los actos previos de los que
traen causa si en el momento de tal impugnación estos (los actos pre-
vios) no hubieran alcanzado firmeza.
36
Esta segunda interpretación puede llevar a resultados absurdos.

En primer lugar, si la responsabilidad ante la que nos encontramos es
subsidiaria (como sucede en el caso del IBI), fijarse en la firmeza de
la liquidación o de los actos previos a ella respecto del contribuyente,
cualquiera que sea el resultado de los hipotéticos recursos del respon-
sable, no deja de ser un “brindis al sol” (se nos permite la expresión)
porque aquel ya habrá sido declarado insolvente, lo que priva de efi-
cacia práctica la alusión a tal firmeza, que se habrá alcanzado en la
inmensa mayoría de los casos (por no decir en todos). Y, en segundo
término, porque si el responsable termina pagando el tributo ya no
se le podrá exigir al contribuyente, ya que hacer otra cosa supondría
un enriquecimiento injusto para la Hacienda Pública, por lo que la
firmeza o no de los actos previos es irrelevante.
Y también puede llevar a resultados injustos en aquellos casos
en los que, por alguna razón, el responsable a través de sus recursos,
lograse la anulación de los actos de aplicación del tributo, porque
¿qué razón jurídica puede justificar que siga viva una deuda que ha
sido declarada nula, aunque el acto administrativo de liquidación,
por mencionar el acto previo más relevante, haya devenido firme para
alguna otra persona?
Por ello, a nosotros nos parece más acertada la primera postura,
sobre todo porque resulta la más respetuosa con el principio de tutela
judicial efectiva, y porque no parece tener sentido que la suerte de la
impugnación del responsable deba subordinarse al comportamiento
de terceras personas, por más que estas sean los deudores principales.
Además, aceptar que solo puedan ser impugnadas por el responsa-
ble los actos que no hubieran alcanzado firmeza en el momento de
la derivación de la responsabilidad, supondría, en la práctica, dejar

fuera del alcance de aquél buena parte de los dictados por la Admi-
nistración tributaria, en nuestro caso, todos los dictados en la fase de
gestión catastral. Y esta es la postura que encontramos, por ejemplo,
en la STC 140/2010, de 21 diciembre, en cuyo Fundamento de dere-
cho tercero se lee:
“…sobre esta cuestión ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos para
reconocer a los responsables «el derecho de defensa contradictoria mediante la
oportunidad de alegar y probar procesalmente sus derechos e intereses», de ma-
nera que, como consecuencia de la resolución de los recursos o reclamaciones que
aquellos interpongan, pueda revisarse «el importe de la obligación del responsa-
ble», considerando este Tribunal la negativa del órgano judicial a controlar las
liquidaciones de las que traía causa la responsabilidad derivada «una vulne-
37
ración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), causante de una
auténtica indefensión» (STC 85/2006, de 27 de marzo [RTC 2006, 85], F. 7).
Y ello porque «al responsable no se le deriva una liquidación firme y consentida
por el obligado principal y, en consecuencia, inimpugnable al momento de la
derivación, sino que lo que se le deriva es la responsabilidad de pago de una
deuda, frente a la cual y desde el mismo instante en que se le traslada, se le
abre la oportunidad, no sólo de efectuar el pago en período voluntario, sino
también de reaccionar frente a la propia derivación de responsabilidad, así
como frente a la deuda cuya responsabilidad de pago se le exige. [/] No hay
que olvidar que una conducta pasiva del deudor principal frente a las preten-
siones liquidatorias o recaudatorias administrativas, haciendo dejación de su
derecho a reaccionar en tiempo y forma contra los actos de liquidación, dejaría
inerme al responsable solidario o subsidiario, al condicionar el ejercicio de su
derecho fundamental de acceso a la jurisdicción en petición de nulidad de la
deuda que se le deriva de la actitud procesal diligente del deudor principal que la
deja impagada» (STC 39/2010, de 19 de julio, F. 4).”
Y también el TS participa de la misma opinión. Así, en la senten-
cia de 28 de abril de 2014 (RJ 2014\2362), Fundamento de derecho
tercero, se puede leer:
“Es cierto, como señala la parte recurrente, que el sujeto declarado respon-
sable, puede impugnar los acuerdos de liquidación y de imposición de sanciones
que se le derivan. Y es reiterada jurisprudencia de este Alto Tribunal que el
acto administrativo de derivación de responsabilidad constituye un requisito
de procedibilidad, a partir del cual el responsable adquiere los derechos del
sujeto pasivo y puede impugnar, por tanto, la liquidación o la propia declara-
ción de responsabilidad, tal como resulta del artículo 174.5 LGT y del derecho a
la tutela judicial efectiva (SSTS 25 de febrero de 2012, rec. de cas. 4915/2007, y

25 de octubre de 2013, con la excepción que representa el artículo 42.2 LGT res-
pecto a la responsabilidad derivada de ciertas conductas obstativas de la acción
recaudatoria (Leyes 36/2006 y 7/2012).”
V. OBJETO DE LOS RECURSOS
En este apartado queremos hacer mención no solo del objeto

del recurso en sentido estricto, sino también a otros aspectos obje-
tivos de los recursos, tales como el plazo o las modalidades de tales
recursos.
La primera afirmación que podemos hacer es obvia. El objeto
del recurso dependerá del momento procedimental en que nos en-
38
contremos. Así, si estamos ante la delimitación del suelo urbano, el

objeto será la inclusión o exclusión de un determinado inmueble en
esta categoría de terrenos; si estuviéramos ante la aprobación de una
ponencia de valores, ésta será el objeto de la reclamación [SSTS de 25
de febrero y 17 de marzo de 2010 (RJ 2010\4096 y 4420)]; o si lo que
se trata es la valoración de un BICE, este es el acto a recurrir [SSTS de
21 de diciembre de 2011 (RJ 2011\); y 5, 22 y 29 de noviembre de 2012
(RJ 2012\ 10594, RJ 2013\344 y 1001), entre otras muchas].
Y si estuviésemos en la fase de gestión del IBI por parte de las
Corporaciones locales, el objeto del recurso serían los actos dictados
por ellas.
Ahora bien, con esto no se terminan los problemas que se pue-
den plantear desde el punto de vista objetivo.
El primero de ellos se refiere al alcance del recurso o, dicho de
otro modo ¿solo se puede reclamar lo que afecta directamente al re-
clamante o el recurso se puede extender a la totalidad del acto ad-
ministrativo que se recurre? Esta diferenciación se puede observar,
sobre todo, en el caso de la impugnación de una ponencia de valores.
En nuestra opinión, se deben distinguir varios supuestos:
a) Si el recurrente en una Entidad que defiende intereses co-
lectivos, como puede ser una Cámara de la Propiedad Ur-
bana u otra Entidad que defienda intereses de este tipo,
parece admisible que pueda ser objeto de recurso el acto
administrativo en su totalidad, ya que de otro modo no ten-
dría sentido su legitimación.
b) La cuestión se complica cuando el recurrente es una per-
sona con intereses perfectamente delimitados. Desde hace
mucho tiempo, el TEAC (Resoluciones de 21 de diciembre

de 1988 y 27 de junio de 1989, por ejemplo) ha limitado el
objeto del recurso solo a las cuestiones del acto que afecten
directamente a los derechos e intereses del recurrente. Los
argumentos, por cierto, reiterativos, que el TEAC ha utili-
zado se pueden resumir del modo siguiente: (1) Existe una
falta de interés directo en los aspectos del acto administra-
tivo que no se refieran directamente al recurrente; (2) no
existe legitimación, lo que es una petición de principio,
porque lo que se discute es precisamente eso mismo.
No acaba de convencerme esta postura tan tajante, de modo
que deberían realizarse algunas matizaciones:
39
1)
Si lo que se impugna es el valor catastral individualmente
determinado y notificado, o si se impugna una ponencia
de valores únicamente en lo que afecta al recurrente, me
parece correcta la postura del TEAC. La consecuencia es
que el hipotético éxito de recurso solo afectará al recurren-
te, pero a ninguna otra persona, aunque se encuentre en
la misma situación (supongamos que es vecino del mismo
inmueble). Esta es la conclusión que puede extraerse de lo
dispuesto en el artículo 72, 2, primer párrafo, de la Ley de
la jurisdicción contencioso-administrativa.
2) Si lo que se recurre es la delimitación del suelo urbano o
una ponencia de valores, puede recurrirse cualquier extre-
mo del acto administrativo. Esta afirmación puede funda-
mentarse en dos preceptos de la Ley jurisdiccional:
El primero de ellos es el artículo 19, 1, segundo párrafo, según
el cual:
“Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada
o de difícil determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa
de estos intereses difusos corresponderá exclusivamente a los organismos públicos
con competencia en la materia, a los sindicatos más representativos y a las aso-
ciaciones de ámbito estatal cuyo fin primordial sea la igualdad entre mujeres y
hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran determinados, de su propia
legitimación procesal.”
Y el segundo es el último párrafo del artículo 72, 2 de la Ley de
la jurisdicción que acabamos de citar que, al precisar que deben pu-
blicarse las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que
afecte a una pluralidad indeterminada de personas, está admitiendo
tácitamente que este tipo de actos (como la ponencia de valores) pue-

de ser recurrido por una persona individual, física o jurídica.
Y esta es la postura que se defiende en la STS de 7 de octubre de
2015 (RJ 2015\4850), en cuyo Fundamento de Derecho segundo se
lee lo siguiente:
“2º) Sin embargo, cuando se individualiza cada valor catastral, y se
notifica este, es cuando el interesado puede valorar los posibles defectos o vicios
de la Ponencia de Valores que no se manifiestan más que cuando la misma se
proyecta sobre el bien inmueble particular, por lo que no existe inconveniente
jurídico alguno que al hilo de la fijación y notificación del valor catastral se
extienda la impugnación a aquellos aspectos de la Ponencia de Valores defec-
tuosos en cuanto tienen incidencia en la determinación individualizada del
valor catastral.”
40
Ahora bien, esto no significa que la declaración de la ilegalidad

de la ponencia de valores tenga efecto erga omnes, sino que solo la
tendrá para el recurrente, porque otra cosa supondría reconocer el
carácter reglamentario de tal ponencia, lo que, como ya hemos visto,
ha sido rechazado el TS. Esta doctrina puede verse en la STS de 11 de
julio de 2013 (RJ 2013\5504), que ya hemos citado, en cuyo Funda-
mento de derecho tercero se puede leer:
“El segundo motivo al pairo del artº 88.1.c) de la LJCA, se arti-
cula por la parte recurrente atendiendo al objeto del proceso, artº 25
de la LJCA, y a las pretensiones actuada, artº 31 de la LJCA, por falta
de congruencia.
Considera la parte recurrente que el objeto del proceso se fija
en el suplico de la demanda, constando que la parte actora se limitó
a solicitar la anulación de la asignación a sus fincas del valor catas-
tral, no habiendo solicitado la parte actora la nulidad de la Ponencia
de Valores, la Sala de instancia de oficio procede a anular la misma.
Lo cual es cierto, sin que sea menester abundar sobre la cuestión,
puesto que ya quedó constancia de que la Sala de instancia altera la
naturaleza jurídica de la Ponencia de Valores, considerándola dispo-
sición de carácter general, aplicándole indebidamente el artº 27.2
de la LJCA, dando como resultado el conceder más de lo pedido
e incurriendo en el defecto procedimental de incongruencia ultra
petita denunciada.
Añade, además la parte recurrente, que la impugnación de los
valores catastrales asignados a las concretas fincas, no pueden exten-
derse a la Ponencia de Valores que quedó firme, gozando de la pre-
sunción de legalidad, por lo que la impugnación no cabía hacerla res-
pecto de los criterios técnicos generales fijados, sino de la concreta

aplicación de estos a la finca. Lo cual, igualmente, resulta insoslaya-
ble, puesto como ha quedado delimitado se recurrió en exclusividad
dichos valores, no la Ponencia de Valores, de la que debe predicar-
se su validez y eficacia al no constar que haya sido recurrida por los
cauces legales y anulada por órgano competente, quedando esta, por
tanto, extramuros del objeto material constitutiva del recurso conten-
cioso administrativa, y por ende, sobre la que no podía extenderse el
fallo de la sentencia impugnada.
Todo lo cual nos debe llevar a casar y anular la sentencia en cuanto
declara la nulidad de la Ponencia de Valores de Villajoyosa.”
El segundo problema alude a la posible preclusividad de las re-
clamaciones de los valores catastrales. Dicho de otro modo, ¿pueden
41
ser impugnados cuando ya ha transcurrido el plazo para poder hacer-

lo? Es evidente que estamos pensando en los recursos contra una po-
nencia de valores. Además de recurrirla directamente ¿puede hacerse
cuando de notifique el valor catastral individualizado o cuando se no-
tifique o se entienda notificada la liquidación? En nuestra opinión, es
posible distinguir varios supuestos:
a) Si nos encontramos ante un acto de determinación indivi-
dualizada del valor catastral, es posible impugnar la ponen-
cia de valores sin limitación alguna. El TEAC lo ha acepta-
do en algunas de las Resoluciones que ya he citado (21 de
diciembre de 1988 y 27 de junio de 1989). Además de lo
dicho anteriormente, también se puede añadir como fun-
damento el artículo 25, 1 la ley jurisdiccional. A pesar de
que este precepto se refiere a la impugnación indirecta de
los reglamentos, no parece descabellado defender que se
puede impugnar un acto administrativo general cuando
se notifique lo que de él se deriva. Y esta misma postura se
encuentra en la STS que acabamos de mencionar (último
párrafo del Fundamento de derecho tercero, que antes he-
mos reproducido parcialmente).
b) Si ya estamos en la fase de liquidación del tributo, el TRL-
HL (artículo 77, 4) lo impide, al menos respecto de algunos
extremos, como veremos más adelante.
El tercer problema alude a la posible impugnación de los valores
catastrales en los años sucesivos al de su aprobación. Hay que precisar,
ante todo, que nos referimos a los supuestos en los que no hay varia-
ción de tales valores, porque en otro caso no parece haber problemas
para impugnarlos (volveremos sobre esta cuestión).

Pues bien, planteada así la cuestión, me parece que, fuera
del caso citado (modificación de los valores catastrales), no es po-
sible la impugnación. Además del argumento de que no es posible
ir contra los propios actos (porque ya se ha consentido implícita-
mente al no recurrir en el momento de la modificación de tales
valores), debemos indicar que en la Ley de Haciendas Locales des-
apareció la posibilidad, que hasta entonces existía en su regula-
ción, de impugnar los tributos locales en el momento de aprobar
el presupuesto anual, aunque aquellos no hubieran sido objeto de
modificación.
42
VI. MOTIVOS DE LOS RECURSOS
A la hora de oponerse ante los actos administrativos dictados en

la aplicación del IBI puede distinguirse entre motivos formales y moti-
vos sustanciales, aunque en no pocos casos la diferenciación entre unos
y otros no resulta sencilla. Si no fuera por la doctrina jurisprudencial
que ha defendido el denominado “doble tiro”, es decir la posibilidad
de que la Administración tributaria tenga la posibilidad enmendar los
defectos sustanciales de sus actos (por todas, podemos mencionar la
STS de15 de junio de 2015. RJ 2015\2525), podríamos decir que los pri-
meros hacen referencia a defectos cometidos durante la tramitación de
los procedimientos correspondientes y que normalmente tienen por
consecuencia la retroacción de actuaciones, y los segundos se refieren a
defectos del acto administrativo y provocan su anulación.
A. Motivos formales
Entre los defectos formales que pueden ser motivo de los recur-
sos podemos citar como más relevantes los siguientes:
El primero de ellos es la prescripción. En esta cuestión debe-
mos distinguir, como hemos hecho en algunas ocasiones, entre las
potestades públicas y el ejercicio de tales potestades en un supuesto
concreto. Las primeras no prescriben nunca, pero sí lo segundo. Esta
distinción se puede ver, aunque con una argumentación no del todo
convincente, la STS de 28 de junio de 2012 (RJ 2012\8277), Funda-
mento de derecho primero, en la que se lee:
“Ya en anteriores ocasiones esta Sala ha señalado que no opera la pres-

cripción respecto de la fijación de valores catastrales, porque la prescripción solo
afecta al derecho a liquidar y cobrar las deudas tributarias, no a la fijación de
valores, con independencia en que tales valores sólo puedan aplicarse a liquida-
ciones relativas a periodos no prescritos.”
Este motivo de oposición puede plantear algunos problemas
como consecuencia de la modificación de la LGT producida en 2015
en esta materia, modificación que, si bien puede no tener importan-
cia para cada caso concreto, puede ser relevante para las Administra-
ciones municipales ya que puede impedirles la práctica de múltiples
liquidaciones.
Me explico. Como es sabido, hasta la modificación de la LGT,
el plazo de prescripción para poder liquidar un tributo comenzaba
43
a contarse el día de finalización del periodo de ingreso voluntario.

Para el IBI, y siempre que los Ayuntamientos no fijasen un plazo es-
pecial, este día era el día 20 de noviembre de cada año (artículo 62,
3 LGT). Por ejemplo, el plazo de ingreso voluntario del IBI de 2016
ha terminado, con carácter general, el pasado día 20 y en ese día de-
bería comenzar a contarse el plazo de prescripción. Lo expreso como
hipótesis porque según modificación de la LGT llevada a cabo en
2015, el plazo de prescripción para la liquidación de los tributos de
notificación periódica, como es el IBI, comenzará a contarse el día
del devengo del tributo (artículo 67,1, párrafo tercero LGT), lo que
en el ejemplo que hemos puesto nos lleva al 1 de enero de 2016 (en
virtud de lo dispuesto en el artículo 75, 1 TRLHL) como día de inicio
del plazo de prescripción. Dicho de otro modo, el cómputo del plazo
de prescripción se ha adelantado en el IBI, con carácter general, más
diez meses.
Yo creo que la causa de esta aparentemente pequeña modifica-
ción hay que buscarla en el “caos” que se había producido en la prác-
tica como consecuencia del establecimiento de multitud de periodos
de ingreso voluntario diferentes por parte de los Ayuntamientos,
aunque el legislador lo ha fundamentado en algo que no totalmen-
te cierto pues, a despecho de lo que dice el preámbulo de la Ley de
modificación de la LGT, a partir del día del devengo del IBI (o del
IAE) la Administración gestora no está en condiciones de realizar las
actuaciones dirigidas en última instancia a la liquidación del tributo.
Yo creo que siempre transcurre algún tiempo más en poder hacerlo
(por ejemplo, porque me extraña que el día 1 de enero tengan a su
disposición el padrón o censo de contribuyentes).
Sea como fuere, lo cierto es que durante algún tiempo van a

convivir dos modos de contar los plazos de prescripción, circunstan-
cia que, además, ha coincidido con numerosos procedimientos de re-
gularizaciones catastrales. En estos casos ¿qué plazo deben tener en
cuenta las Corporaciones municipales para liquidar los IBI que resul-
ten de tales regularizaciones?
El problema no es nuevo, porque un caso similar se planteó
como consecuencia de la modificación del plazo de prescripción en
la Ley de derechos y garantías del contribuyente (1998). La solución
que yo defendí entonces y que terminó imponiéndose en la jurispru-
dencia [por todas, puede verse las STS de 6 de febrero de 1999 (RJ
1999\1207)], es que se debería aplicar siempre el nuevo plazo de pres-
cripción, cualquiera que fuera el año al que se refiriera la liquidación.
44
En definitiva, la prescripción se rige por las normas que estén vigentes

en el momento de su aplicación, regla que deriva de lo dispuesto en la
Disposición transitoria cuarta del CC, en relación con el artículo 1939
que, como es sabido, dice:
“La prescripción comenzada antes de la publicación de este Código se regi-
rá por las leyes anteriores al mismo; pero si desde que fuere puesto en observancia
transcurriese todo el tiempo en él exigido para la prescripción, surtirá ésta su
efecto, aunque por dichas leyes anteriores se requiriese mayor lapso de tiempo.”
En definitiva, y por poner un ejemplo, el valor fijado en un acto
de regularización catastral notificada el día 15 de noviembre de 2016
solo podrá aplicarse a las liquidaciones del IBI de los años 2013 y
siguientes.
El segundo motivo formal de oposición es la falta de notifica-
ción del acto administrativo correspondiente (de delimitación del
suelo, del valor catastral, de la liquidación de IBI, etc.). La jurispru-
dencia es unánime al respecto, de modo que este defecto formal in-
valida todo el procedimiento porque provoca la indefensión del in-
teresado (por todas, podemos mencionar la STS de 26 de noviembre
de 2012. RJ 2013\416), aunque también es cierto que, como veremos
a continuación, este deber de la Administración, o este derecho de
los interesados, si lo vemos desde otra perspectiva, se ha debilitado en
una gran medida.
Ahora bien, dada la complejidad de la aplicación del IBI y la
multiplicidad de procedimientos se pueden diferenciarse dentro de
ella, hay que distinguir varios modos de notificación. El propio TRLC
no es ajeno a ello y así, en el artículo 17, 1, se dice:
“Los actos dictados como consecuencia de los procedimientos regulados en

este capítulo podrán notificarse a los interesados mediante notificación electróni-
ca, por comparecencia presencial o por notificación personal y directa por medios
no electrónicos.”
O, cuando siguiendo una tendencia que ya parece imparable,
establece en el apartado 2 del mismo artículo que, para ciertos des-
tinatarios (como son las personas jurídicas, por ejemplo), las notifi-
caciones se practicarán obligatoriamente mediante comparecencia
electrónica o mediante la dirección electrónica habilitada. Como ha
dicho FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, la utilización masiva de los mo-
dernos medios telemáticos han provocado un cambio radical en el
modo de comunicarse en el ámbito del Derecho público. Hasta ahora
era la Administración quien tenía que buscar al administrado para
comunicarle algo que este debía conocer, mientras que es ahora el
45
administrado quien debe acercarse a la Administración (aunque sea

virtualmente) para comprobar si se ha dictado un acto del que debe
estar enterado. Y además, debe hacerlo en un periodo de tiempo re-
lativamente breve si no quiere que se le tenga por notificado, con las
consecuencias que de ello se pueden derivar. Podemos criticarlo más
o menos, podemos defender la existencia de cautelas más o menos
enérgicas en defensa del derecho de los ciudadanos a ser oído en
todo procedimiento que le afecta [derecho recogido nada menos que
en el artículo 105, c) CE], pero creo que este es un camino que no
admite retorno.
Quizá para curarse en salud, y teniendo en cuenta que todavía
existe un alto porcentaje de posibles interesados que no acceden de
modo frecuente a los medios de comunicación a que hemos hecho
referencia, el propio TRLC establece la necesidad de una especie de
preaviso en el artículo 17, 3, párrafo tercero, que dice:
“Mediante comunicación sin acuse de recibo y con carácter previo a la
notificación, se informará al interesado sobre el procedimiento que motiva la noti-
ficación, la forma de efectuar la comparecencia, ya sea electrónica o presencial, el
lugar y plazo para realizarla, que no podrá ser inferior a un mes contado desde el
día siguiente a aquel en que se hubiera dictado el acto objeto de notificación, y la
clave concertada a efectos de comparecencia electrónica.”
Lo cierto es que, ya que se avisa al interesado de que, pasado
aproximadamente un mes, se le se le va a comunicar algo que le in-
teresa, se podría aprovechar el “viaje” para informarle ya de ese algo
que se pretende comunicar formalmente un poco más tarde.
Como he dicho, son varios los actos que deben ser notificados
en los procedimientos de aplicación del IBI y, por tanto, pueden ser
cometido el defecto que examinamos en varios supuestos. Podemos

señalar, como más relevantes los siguientes:
1) Falta de notificación de los valores catastrales. Puesto que
el interesado no ha podido tener conocimiento de la fijación de ellos,
este extremo puede ser una las causas de la impugnación de todos los
actos dictados con posterioridad, por ejemplo, la liquidación del IBI
[por todas, se puede mencionar en este sentido la STS de 5 de octu-
bre de 2015 (RJ 2015\4396)].
2) Falta de notificación de la actualización de los valores catas-
trales. En nuestra opinión, la falta de la notificación tiene consecuen-
cias diferentes según el procedimiento en el que nos encontremos. Es
necesario decir algo al respecto.
46
En general, existen tres procedimientos para calcular los valores

catastrales según su finalidad (su fijación inicial, su modificación y su
actualización). Las fases de los dos primeros están perfectamente fija-
das en la Ley y por tanto la ausencia de notificación provoca en ellos
la anulación del procedimiento.
Ahora bien ¿Qué sucede en el caso de la mera actualización de
los valores catastrales? En mi opinión, y ateniendo al sentido mismo
de la actualización, debería notificarse el último trámite, que es la
aplicación del coeficiente de actualización a un inmueble determina-
do. La falta de tal notificación debería provocar la nulidad del proce-
so, por los siguientes argumentos:
a) Todo acto administrativo que ponga fin a un procedimien-
to, por simple que sea, debe ser objeto de notificación ex-
presa. Las leyes generales del procedimiento administrativo
no establecen ninguna excepción al respecto (artículo 40
de la Ley de procedimiento administrativo común:
b) El derecho de defensa de los contribuyentes ante los actos
de gravamen. Podemos citar al respecto, entre otras, la STS
de 26 de diciembre de 1988 (RJ 1988\10087) según la cual
debe ser notificada toda alza en la base imponible.
c) La aplicación de los coeficientes de aplicación, por muy
sencilla que sea no podrá ser controlada por los interesados
si no es objeto de notificación.
Hay que señalar, no obstante, que esta postura no es la que se
acepta en el artículo 102, 3, párrafo segundo LGT, que excluye expre-
samente de la obligación de notificar los aumentos de la base imponi-
ble, los que provengan “de revalorizaciones de carácter general autorizadas
por las leyes”.

Otra cuestión que afecta a la notificación se refiere al modo en
que ella se hace. Por ejemplo, el artículo 27, 3 TRLC señala, como
ya hemos visto, que los acuerdos de aprobación de las ponencias de
valores se publicarán por edicto en la sede electrónica de la Dirección
General del Catastro. Se puede plantear entonces si este modo de pu-
blicidad respeta el derecho a la tutela efectiva ex artículo 24 CE.
La STS de 26 de septiembre de 1988 (RJ 1988\7338), hacién-
dose eco de una doctrina entonces vigente del TC, consideró que tal
modo de publicación es ficticio y que es susceptible de provocar una
indefensión en los interesados. Ahora bien, dejando de lado que, no
por decirlo una Ley, un procedimiento o, mejor dicho, una de sus
fases, se legitima, sí que es posible mantener una posición más caute-
47
losa al respecto y señalar que, en virtud del principio de conservación

de las actuaciones administrativas válidas, sí que debemos defender
que en la publicación por edictos deben ser respetados los contenidos
mínimos previstos en las leyes, en especial lo dispuesto en el artículo
102, 2 LGT.
3) Falta de notificación de la liquidación del IBI. El TRHL [ar-
tículo 77, 4, que ya hemos citado)] establece lo siguiente:
“No será necesaria la notificación individual de las liquidaciones tribu-
tarias en los supuestos en que, de conformidad con los artículos 65 y siguientes
de esta ley, se hayan practicado previamente las notificaciones del valor catastral
y base liquidable previstas en los procedimientos de valoración colectiva.”
De lo que deriva que si no ha existido una previa notificación
del valor catastral, sí será necesaria la notificación expresa de la
liquidación.
El párrafo segundo de este precepto establece la prohibición de
impugnar las bases imponibles al procederse a la exacción del IBI, si
estas no se impugnaron en el momento de la notificación del valor
catastral. Ahora bien, como toda norma que limita derechos debe ser
interpretada en sentido estricto, lo que significa que la liquidación
podrá ser impugnada si no contiene el resto de los datos obligatorios
para este tipo de actos establecidos en el artículo 102, 2 LGT, que aca-
bamos de mencionar. Apunto esta cuestión porque resulta frecuente
en la práctica que el único documento que reciba el interesado sea
el cargo del IBI en la cuenta bancaria designada para ello, pero este
cargo, que ni siquiera se entrega documentalmente de modo auto-
mático, sino solo bajo demanda, no contiene los datos a que obliga el
precepto que acabamos de citar. Aparte de que ello puede provocar
la anulación de la liquidación, con este modo de proceder se impide

al interesado conocer datos necesarios para la aplicación de otros im-
puestos (por ejemplo, para calcular el importe de la amortización de
los inmuebles arrendados en el IRPF).
En todo caso, llama la atención la falta de cuidado que mani-
fiesta la Administración tributaria en estos casos, con los requisitos
formales que exige a los documentos privados (como las facturas),
requisitos que exige con rigor incluso bajo la amenaza de sanciones
pecuniarias considerables.
El tercero de los defectos formales es la falta de motivación.
La Ley dice que se notificara la delimitación del suelo, las po-
nencias de valores y los valores catastrales resultantes de la aplicación
de las reglas contenidas en ellas. No es infrecuente que la Administra-
48
ción cumpla este deber comunicando las cifras escuetas, sin ningún
tipo de argumentación.
Poco a poco, sin embargo, se ha ido abriendo camino una pos-
tura que defiende que, dada la complejidad y especialidad de las
normas aplicables en el IBI, es necesario motivar las decisiones a que
acabamos de hacer referencia, aunque no sea necesario reproducir
en su integridad una ponencia de valores. Son muchos los pronun-
ciamientos jurisdiccionales que siguen esta dirección. Por no hacer
interminables las citas, mencionaremos solo tres:
1) La primera es la STS de 26 de octubre de 2011 (RJ
2012\1570) (Fundamento de Derecho segundo), en la que se lee:
“Como afirma la sentencia de instancia, y nosotros asumimos: “La noti-
ficación individual de los valores resultantes de las Ponencias, exigida por el ar-
tículo 70.4 LRHL, no precisa reproducir todo el procedimiento complejo que
ha llevado a la determinación del valor de cada finca, sino que ha de expresar,
como indica la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de septiembre de 1997 (RJ
1997, 9240) la valoración resultante, los datos de identificación y ubicación de
la finca, los referentes a su titular, así como el valor, la renta catastral y la bases
tanto imponible como liquidable a efectos del Impuesto de Bienes Inmuebles.”
2) La segunda es la STS de 7 de diciembre de 2012 (RJ
2013\1019), aunque limita bastante, quizá demasiado, el contenido de
las ponencias de valores, pues en su Fundamento de derecho primero
dice que las normas aplicables no exigen que sea necesario recoger los
criterios marco de coordinación nacional de valores catastrales por la
Comisión Superior de Coordinación Inmobiliaria, si bien, añade “como
no podía ser de otra manera, la Ponencia deberá ajustarse a las directrices para
la coordinación nacional de valores establecidos por la indicada Comisión.”

3) Y la tercera es la STS de 26 de diciembre de 2012 (RJ
2013\1716), en cuyo Fundamento de derecho primero señala:
“A la vista de todo ello, resulta evidente que los criterios aproba-
dos por la Comisión Superior de Coordinación Inmobiliaria constitu-
yen un antecedente previo a la elaboración de las ponencias especia-
les de valores, estando convenientemente regulado el procedimiento
a seguir y los parámetros a considerar para su obtención.
Tratándose pues de un presupuesto previo, la ponencia especial
de valores debe partir de tales criterios de coordinación, especifican-
do cuáles son los aplicables en la valoración del BICE de que se trate,
pero nada más.
Ocurre así porque la obligación de motivar los actos administrativos, que
es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de las
49
arbitrariedad de los poderes públicos, garantizados por el artículo 9.3 de la Cons-

titución española, y que se enmarca en el deber de la Administración de servir
con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la ley
y al derecho, como le impone el artículo 103 de la Constitución, se traduce en la
exigencia de que los mismos contengan una referencia sucinta pero precisa y
concreta de los hechos y de los fundamentos de derecho que permitan conocer
al administrado la razón fáctica y jurídica de la decisión administrativa, po-
sibilitándole el ejercicio de su derecho de defensa, tanto en la vía administra-
tiva previa como en la ulterior jurisdiccional contencioso-administrativa, pero,
respetado ese límite infranqueable, la concreta motivación exigible en cada caso
dependerá de la potestad administrativa ejercitada, del acto administrativo de
que se trate y de las circunstancias concurrentes [véanse, por todas, las senten-
cias de 5 de octubre de 2012 (casación 4430/10, FJ 10 º) y 24 de marzo de 2011
(casación 2885/06, FJ 4º)].”
Existen muchos otros defectos formales que pueden esgrimirse
como motivos para la impugnación (actuación de órganos incompe-
tentes, defectos de tramitación, etc.). Lo único que conviene indicar
al respecto, y esto es aplicable a todos los defectos formales, es la ne-
cesidad en distinguir entre aquellos que provocan la nulidad absoluta
del acto administrativo y aquellos que solo conllevan algún otro tipo
de ineficacia.
Las diferencias entre uno y otros supuestos, aunque han sido
criticadas por mí en algunas ocasiones, siguen presentes en las leyes,
por lo que debe tenerse presente que según los casos, existen plazos
diferentes para la impugnación (sin plazo en el caso de la nulidad
de pleno derecho, cuatro años en otros casos, como la devolución de
ingresos indebidos o la rectificación de errores de hecho, y un mes en
los supuestos normales).
B. Motivos materiales
Los actos administrativos dictados en la aplicación del IBI pue-
den adolecer de defectos sustanciales. La casuística es tan variada que
no tiene sentido que intentemos siquiera realizar una lista de tales de-
fectos, que siempre quedaría incompleta. Ahora bien, sí que debemos
aludir a ciertos extremos que son relevantes.
El primero de ellos no deja de ser un clásico en la materia, y no
es otro que la posible vulneración de la reserva de ley en la determi-
nación de la base imponible del IBI.
50
No descubrimos nada nuevo si decimos que, según la doctrina

constante del TC, la reserva de ley en materia tributaria es de carácter
relativo y que solo alcanza a la determinación del hecho imponible,
de los sujetos pasivos, y de los elementos determinantes de la obliga-
ción tributaria (en especial la base imponible y el tipo de gravamen).
¿Se respeta el principio de reserva de ley en el IBI? No nos cabe
ninguna duda de que ello sería así si no se establecieran en la ley el
hecho imponible, los sujetos pasivos y el tipo de gravamen o, al me-
nos, el tipo máximo que pueden establecer los Ayuntamientos. Así,
como es de sobra conocido, esto último fue objeto de atención por
parte del TC que, en la sentencia de 19/1987, de 17 de febrero, de-
claró contraria a la Constitución la Ley 24/1983, de 21 de diciembre,
precisamente porque dejaba total libertad a los Ayuntamientos para
fijar el tipo de gravamen de las entonces Contribuciones territoriales.
Más problemas plantea la fijación de la base imponible. Recor-
demos una vez más que respecto de este extremo, la Ley solo estable-
ce tres principios generales: (1) que la base imponible es el valor de
los inmuebles, (2) que tal valor es el valor catastral, y (3) que el valor
catastral se fija en función de valor de mercado de los inmuebles, sin
que pueda sobrepasarle.
Parece, al menos a primera vista, que con tan escasas normas no
se respeta el principio de reserva de ley, pero lo cierto es que para la
jurisprudencia esto es bastante. Así, la STS de 28 de junio de 2012 (RJ
2012\8277), Fundamento de derecho primero, se puede leer:
“…como señaló El Tribunal Constitucional en la Sentencia 19/87,
de 17 de febrero, la previsión del art. 31.1 no tiene otro sentido que el
de asegurar que la regulación de determinado ámbito vital de las per-
sonas dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes sin

que ello excluya la posibilidad de que la Ley pueda contener remisio-
nes a normas infraordenadas, pero si el de que mediante tales remisio-
nes se provoque por su indeterminación una degradación de la reserva
formulada por la Constitución a favor del Legislador.
No es este el caso en la regulación del sistema de cálculo de los
valores catastrales y de mercado, que en aplicación de la jurispruden-
cia del Tribunal Supremo constituyen el desarrollo puntual de los
conceptos tributarios sin que se haya procedido por ello a establecer
nuevos tributos, ni a determinar los elementos esenciales de estos, en-
tendiendo por tales no la relación valor catastral-valor de mercado,
sino el gravamen de la titularidad de un bien inmueble en determina-
das circunstancias.
51
Y la misma doctrina podemos ver en muchas otras sentencias,

entre las que podemos mencionar las de 7 y 26 de diciembre de 2012
(RJ 2013\1019 y 1717), ya citadas; y de 27 de junio y 18 de julio de
2013 (RJ 2013\5462 y 6191). La primera de ellas señaló:
“…justamente, esta sentencia (se está refiriendo a la STC 19/1987, de
17 de febrero, mencionada antes) confirma que una cuestión tan adjetiva, cual
es la de establecer los criterios de valoración del suelo en el tributo que nos ocu-
pa, no tiene por qué ser asumida directamente por la Ley.”
En fin, por cerrar la cuestión, podemos mencionar la STS de 19
de febrero de 2013 (RJ 2013\2200) que, ante la alegación de parte de
que en el IBI se ha producido una excesiva deslegalización, indicó en
su Fundamento de derecho tercero:
“Ya se dijo anteriormente, que, en determinados casos, en que es necesario
realizar operaciones técnicas complejas, la remisión reglamentaria puede hacer-
se a aquellos órganos especializados en la materia, dada la alta discreciona-
lidad técnica que inspira a ésta. La mencionada deslegalización no se produce,
pues el Real Decreto es el complemento indispensable de la Ley, estableciendo los
criterios generales, y directrices a que deben someterse las Ponencias de Valores, si
bien, en cuestiones muy puntuales, como módulos de valoración, coeficiente de
referencia al mercado, módulo de valoración M, dada su especificidad y carácter
técnico, remite a su determinación ulterior por medio de Órdenes Ministeriales.”
Se ha discutido mucho, y este es el segundo defecto sustancial
al que vamos a hacer referencia, sobre la relación entre la fijación de
los valores catastrales y, en definitiva, la base imponible del IBI y el
principio de igualdad, principio que se recoge entre los que deben in-
formar el sistema tributario (artículo 31 CE) y que ha sido destacado
por la jurisprudencia constitucional (por todas, podemos mencionar
la STC 45/ 1989, de 20 de febrero). Debemos decir algo al respecto:

1) Aunque han desaparecido hace mucho tiempo en el ámbito
tributario ciertos recursos que posibilitaban comparar situaciones con-
cretas (por ejemplo, los recursos de agravio absoluto o relativo, que eran
típicos de los procedimientos de determinación de las bases por órganos
en los que intervenían la Administración tributaria y los contribuyentes),
nos parece claro que se puede fundamentar un recurso en el IBI por el
trato desigual dado a iguales (algo siempre difícil de demostrar, es cier-
to), siempre que la diferencia de trato no tenga una base racional2.
2
La referencia a los recursos de agravio absoluto o relativo necesita hoy
día una explicación. En la redacción original del artículo 47 de la LGT se esta-
blecía, como modo subsidiario de determinación de la base imponible, su esti-
52
2) No atenta contra el principio de igualdad establecer reglas

especiales para los BICES. Así, en el Fundamento de derecho primero
de la STS de 7 de diciembre de 2012 (RJ 2013\1019), que ya hemos ci-
tado, se señala que precisamente la existencia de características espe-
ciales en este tipo de bienes es lo que justifica que su valoración no se
realice de acuerdo con el procedimiento establecido con carácter ge-
neral (lo que no deja de ser una petición de principio), añadiendo:
“Y es precisamente por este conjunto de características que los diferencias
por lo que es la aplicación del propio principio de igualdad tal y como ha sido
interpretado por el Tribunal Constitucional la que justifica constitucionalmente
que la ley los trate con diferencias. “
3) No atenta contra el principio de igualdad la determinación
y aplicación sucesiva de valores catastrales. En los años 80 del pasado
siglo se planteó esta cuestión en Valencia por la modificación de los
valores catastrales en parte de la ciudad. La entonces Audiencia Terri-
torial, en la sentencia de 12 de noviembre de 1984, entendió que ello
suponía vulnerar el principio de igualdad, pero la STS de 28 de enero
de 1985 (RJ 1985\266) y la STC 8/1986, de 21 de enero, entendieron
que no se daba tal vulneración porque la diferencia que se provocaba
entre los contribuyentes, en el caso de existir, era perfectamente ra-
cional y acomodada a los fines de las normas.
mación por parte de los Jurados Tributarios (de los que existía uno Central y
otros para cada provincia). Estos órganos, cuyo régimen general se regulaba en
los artículos 147 a 152 de la misma LGT (desarrollada después en múltiples dis-
posiciones reglamentarias), adoptaban sus acuerdos en conciencia, inspirándose
en criterios de equidad.
Los Jurados Tributarios, entre otros supuestos, conocían de los recursos
interpuestos por los contribuyentes de aquellos tributos cuya base imponible se
determinaba de manera objetiva (entre ellos las Contribuciones territoriales, an-
tecedentes del IBI) cuando consideraban que la base asignada lesionaba sus in-
tereses legítimos (recurso de agravio absoluto) o cuando la consideraban lesiva
en relación con la base resultante de la estimación directa (recurso de agravio
relativo) [artículos 51, letra c), y 147, letras b) y c) LGT].
Los Jurados Tributarios fueron suprimidos por el artículo 1º de Ley 34/1980, de
21 de junio, de reforma del procedimiento tributario, y las competencias que enton-
ces mantenían pasaron a los Tribunales Económico- Administrativos. Por su parte, y
aunque ya no tenía vigencia en la práctica, la Ley 10/1985, de 26 de abril, de modifi-
cación de la LGT, supuso la desaparición definitiva de la estimación de la base impo-
nible por parte de los Jurados Tributarios, estableciéndose en su lugar la estimación
indirecta como método subsidiario de determinación de la base imponible.
53
Hay que señalar, no obstante, que el TRLHL (artículo 72, 4)

permite establecer tipos de gravamen diferenciados dentro de un
mismo término municipal, lo que parece sugerir que el legislador es
consciente de que, bajo ciertas circunstancias, puede existir tal vul-
neración del principio de igualdad al fijar los valores catastrales, vul-
neración que se subsanaría con la aplicación de tipos de gravamen
diferentes. Al respecto, se puede mencionar la SSTS de 19 de septiem-
bre de 2013 (RJ 2013\6832), y de 28 de junio de 2016 (RJ 2016\2835),
así como el Auto, también del TS, de 24 de octubre de 2013 (JUR
2013\358047).
La crisis económica de los últimos años, con especial incidencia
en el sector inmobiliario ha dado lugar, entre otras muchas conse-
cuencias, al planteamiento de recursos y reclamaciones en la mate-
ria que nos ocupa. Las Administraciones públicas competentes y los
particulares se precipitaron, en algunos casos de modo desaforado,
a aprobar o solicitar, según los casos, la urbanización de grandes ex-
tensiones de los municipios. La primera consecuencia de ello es que
el suelo sobre el que se actuaba se convirtió en urbano o urbanizable,
lo que, como es evidente, determinó una subida importante en las
cuotas del IBI.
Pues bien, al comenzar la crisis económica muchas personas
eran propietarias de terrenos que eran urbanos o urbanizables. Cuan-
do la crisis se fue prolongando en el tiempo mucho más tiempo de
previsto, se fue haciendo evidente que era improbable que tales te-
rrenos llegaran a urbanizarse y mucho menos que se construyera so-
bre ellos. Pero, mientras tanto, debían satisfacerse unas cuotas de IBI
que por puro sentido común eran desproporcionadas. Por todo ello,
el tercero de los defectos formales defectos sustanciales que pueden

oponerse frente a los actos de aplicación del IBI se refiere a la califica-
ción del suelo a efectos catastrales.
A este problema se dio respuesta en la STS de 30 de mayo de
2014 (RJ 2014\3359), dictada en un recurso de casación en interés de
ley interpuesto por la Abogacía del Estado.
El recurso se planteó porque la STSJ de Extremadura de 26 de
marzo de 2013 ((JT 2013\736) había establecido que la correcta inter-
pretación del artículo 7, 2 TRLC obligaba a concluir que sólo pueden
considerarse urbanos, a efectos catastrales, los inmuebles considera-
dos en el Plan General como urbanizables, cuando el desarrollo de su
actividad de ejecución no dependa de la aprobación del instrumento
urbanístico que tenga por finalidad su ordenación detallada. En de-
54
finitiva, y por expresarlo con parole povere, la doctrina del TSJ fue que
no era posible exigir un IBI elevado a terrenos sobre los que no se
podía construir nada por no haberse completado los trámites de or-
denación y de ejecución urbanística necesarios.
Consideró la Administración del Estado que esta doctrina, ade-
más de ser contraria de Derecho, era gravemente dañosa para el in-
terés general por el efecto que tendría en el IBI y por su incidencia
en otros impuestos estatales, autonómicos y locales, como el IRPF o el
IMIVTNU.
El TS, como seguramente conocen, desestimó el recurso de ca-
sación (en mí opinión de manera correcta), confirmando la STSJ de
Extremadura.
No podemos, por razones evidentes, examinar con detalle la
doctrina del Alto Tribunal, pero sí tiene interés para el objeto de
nuestro pequeño estudio destacar algunos extremos de ella:
1) El primero es que, en realidad, solo se puso en discusión la
interpretación que debía darse a la letra b) del artículo del TRLC que
hemos citado, según el cual se entienden como urbanos:
“Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos
para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística aprobados
prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que se
incluyan en sectores o ámbitos espaciales delimitados y se hayan establecido para
ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo
con la legislación urbanística aplicable.”
Esta definición es necesariamente amplia y en cierto modo in-
definida porque pretendió recoger las distintas clasificaciones de los
terrenos que establecen las numerosas y dispares normas urbanísticas
dictadas por las Comunidades Autónomas (Fundamento de derecho

sexto), lo que es una muestra más, y esto lo añadimos nosotros, de la
cantonalización normativa que desgraciadamente padecemos.
2) El segundo es que, a pesar de que las normas urbanísticas y
catastrales persiguen finalidades diversas, no pueden estar desconec-
tadas totalmente, porque si fuera así nos podríamos encontrar con
valores muy diferentes, de tal modo que no sería fácil de justificar
que, a efectos fiscales, se otorgase a un inmueble un valor muy supe-
rior del que deriva de la legislación del suelo. Ello obligaría al con-
tribuyente a soportar una carga fiscal elevada por unos terrenos que
resultan comparativamente infravalorados a efectos reparcelatorios,
expropiatorios y de responsabilidad patrimonial (Fundamento de de-
recho séptimo).
55
3) Y el tercero, y más relevante, es que, como para calcular el

valor catastral se debe tomar como referencia el valor de mercado, si
las ponencias de valores no reconocieran la realidad urbanística, po-
dríamos encontrarnos con inmuebles urbanizables con valor catastral
superior al del mercado, lo que posiblemente vulneraría el principio
de capacidad económica, ya que se estaría gravando una riqueza ficti-
cia o inexistente (también Fundamento de derecho séptimo).
El cuarto de los defectos sustanciales se refiere a la necesidad de
respetar como límite máximo el precio de mercado a la hora de fijar
el valor catastral.
Parece que el precio de mercado se convierte así en el punto
de referencia más importante a tener en cuenta en los recursos en
la materia. Ahora bien, no podemos ignorar que existen numerosas
circunstancias que pueden llegar a provocar la inoperancia de este
límite:
1) ¿Cuál es el precio de mercado? En algunos impuestos, como
el Impuesto sobre sociedades (IS) o el IVA, se intenta definir este pre-
cio como el acordado entre personas que no tienen ninguna relación
entre sí en situaciones de libre competencia, pero esta no deja de ser
una situación idílica que solo se da en rarísimas ocasiones. Más aun,
en los impuestos mencionados se ha necesitado regular con detalle
la cuestión, como lo ponen de relieve las normas sobre operaciones
vinculadas en el IS o las reglas especiales de determinación de la base
imponible en el IVA.
Por lo que afecta al IBI, en la STS de 7 de diciembre de 2012
(RJ 2013\1019, ya citada, se dice que debe entenderse por precio de
mercado el más probable por el cual podría venderse, entre partes
independientes, un inmueble libre de cargas. Para llegar a ello es ne-

cesario la intervención de peritos, lo que reconduce el problema a la
posibilidad de plantear una tasación pericial contradictoria, cuestión
que ya hemos examinado.
2) No existe un precio de mercado, sino precios (en plural)
de mercado. Lo que significa que el concepto solo tiene sentido si
se aplica a áreas territoriales muy pequeñas. Desde esta perspectiva,
podría ser incorrecta la fijación de un precio de mercado único para
todo el territorio nacional, para una Comunidad Autónoma o incluso
para un municipio.
3) El precio de mercado es un dato de hecho, un elemento
fáctico, que debe determinarse mediante la aplicación de los medios
de prueba admitidos en Derecho. Y, dada la especialidad de la mate-
56
ria, debe fijarse por expertos con titulación suficiente, de lo que es

posible deducir, primero que es ilegal fijarlo por medio de disposicio-
nes generales (el precio de mercado es el que es, no aquel que se fija
en una ley o en un reglamento). Dicho de otro modo, el precio de
mercado se constata, no se establece y, segundo, que la mejor manera
de precisarlo es a través de la tasación pericial contradictoria. A este
respecto nos remitimos, una vez más, a lo ya dicho.
Sobre este particular, no podemos estar de acuerdo con la doc-
trina apuntada en la STS de 7 de diciembre de 2012, que acabamos
citar, porque después de definir el precio de mercado de una forma
razonable añade a continuación (lo que no deja de ser un contrasen-
tido) que es posible fijar el precio de mercado mediante una orden
del Ministro de Hacienda, a través de un coeficiente de referencia al
mercado para los bienes de una misma clase. Justo lo contrario de lo
que acabamos de defender.
4) Al ser el precio de mercado un dato que solo puede predi-
carse en condiciones de libre competencia, deben tenerse en cuenta
las situaciones en que no existe tal libertad o que se encuentra condi-
cionada por circunstancias especiales, como puede ser la antigüedad
de las edificaciones, una expropiación forzosa, las limitaciones deri-
vadas del planeamiento urbanístico, las limitaciones en la disposición
o el uso de los inmuebles (por ejemplo, por la existencia de actos o
contratos que provocan estas situaciones, como los arrendamientos
de larga duración), la existencia de cargas y gravámenes reales (servi-
dumbres, por ejemplo), las localización en zonas de especial protec-
ción artística o deprimidas. Si no se tiene en cuenta todo ello (incluso
con referencia a un inmueble individualizado) los valores catastrales
pueden ser ilegales. Lo que acabamos de señalar se apunta también

en la STS de 7 de diciembre de 2012, reiteradamente citada, según la
cual:
“En los bienes inmuebles con precio de venta limitado administrativamen-
te, el valor catastral no podrá en ningún caso superar dicho precio.”
5) Las variaciones en el índice de precios puede ser un ele-
mento a tener en cuenta para determinar el valor de mercado.
6) No está de más insistir en que la Ley fija, como límite del va-
lor catastral “el valor de mercado” y no el “precio medio de mercado”,
como ha defendido en ocasiones el TEAC. Esto significa que, en la
medida en que se demuestren que tales precios medios son erróneos
respecto de un supuesto concreto, no pueden aceptarse, como índi-
ces de referencia, valores o precios promediados, esto es, de determi-
57
nación objetiva o colectiva. Otra parece ser la postura mantenida por

la STS de 27 de septiembre de 2010 (RJ 2010\6761), en cuyo Funda-
mento de derecho tercero se dice:
“Al resolverse el recurso de reposición el Director General argumenta “que
en bienes inmuebles como el que nos ocupa, el mercado es opaco e imperfecto, no
dándose las circunstancias que permitan la existencia de muestras a partir de los
que obtener el valor de mercado”. Es esta situación de inexistencia de muestras
en el Polígono lo que obligó a fijar el valor teniendo en cuenta los precios con-
trastados de suelo industrial en las zonas limítrofes…
Esta actuación se considera suficiente, al no exigirse, como se ha seña-
lado, un número de muestras a realizar, ni que éstas tengan que afectar a todos
los polígonos, si se encuentran agrupados en zonas, por lo que no cabe apreciar
infracción alguna al haberse recogido muestras comparativas de otros polígonos
de las distintas zonas, que pueden hacerse extensivas, por sus características, al
Polígono de autos.”
7) La imperiosa necesidad de respetar el precio de mercado
como límite máximo puede suponer la ilegalidad de los valores catas-
trales. La experiencia parece demostrar, sin embargo, que ello resulta
muy difícil de darse en la práctica dada la diferencia que normalmen-
te existe entre los valores catastrales y los precios de mercado (estos
más altos que aquellos), pero una elevación indiscriminada de los va-
lores catastrales puede suponer, para áreas concretas, la superación
de los precios de mercado. En este sentido, la fijación o modificación
de los valores catastrales sería ilegal.
En fin, a caballo entre los defectos formales y sustanciales se en-
cuentra los supuestos de errónea determinación de los valores catas-
trales que se producen como consecuencia de la incorrecta aplicación
de las ponencias de valores. Son múltiples los errores que puede co-
meterse (medidas incorrectas de los inmuebles, aplicación de índices
correspondientes a otras zonas o calles, equivocación en cuanto a los
usos de los inmuebles, inaplicación de módulos o índices correcto-
res, etc.). Evidentemente, todos estos defectos pueden ser objeto de
recurso.
Lo que me interesa destacar aquí es que tales errores pueden
ser tanto de hecho como de derecho. La distinción, aun siendo difícil
de realizar en muchos casos, es importante por los diversos cauces
que puede seguir la anulación del error. En efecto, como es de sobra
conocido, los errores de hecho pueden ser revisados no solo a instan-
cia de parte, sino también de oficio por parte de la Administración
tributaria, mientras que los errores de derecho, si no se da alguno de
58
los supuestos de la revisión de oficio (nulidad de pleno de derecho o

revocación) solo pueden modificarse a través de los recursos, tanto de
los interesados como de la Administración tributaria (previa, en este
caso, la declaración de lesividad).
VII. CONCLUSIONES
La base imponible del IBI, según hemos tenido oportunidad de

señalar de forma sintetizada, se calcula de manera objetiva. Por ello,
el tributo es un paradigma de las ventajas y de los inconvenientes que
tiene esta forma de precisar, en último término, la cuota tributaria.
Aunque el punto de partida es complejo, porque necesariamente se
deben tener en cuenta multitud de variables, tiene la ventaja de que la
fijación de las bases imponibles es muy sencilla porque, en definitiva,
no es más que el resultado de aplicar a cada caso concreto la cantidad
que se deduce de tales variables.
Pero tiene la desventaja de la falta de exactitud. Lo que es co-
rrecto o aceptable en la mayoría de los casos puede no serlo en su-
puestos concretos. Ni siquiera la prudencia en la determinación de
las variables a tener en cuenta puede evitar que, en casos extremos, se
llegue a gravar una capacidad económica inexistente.
En las épocas en que el mercado inmobiliario era boyante, los
inconvenientes de una fijación objetiva de las bases imponibles del
IBI no planteaban excesivos problemas, pero ellos se pusieron de re-
lieve con crudeza en el momento en que tal mercado entró en crisis
hace ya algunos años.
Lo que acabamos de decir tiene una influencia extraordinaria

en el campo al que hemos dedicado nuestra atención. Cuando las
bases imponibles se calculan de modo objetivo, los recursos contra
su determinación, o contra las liquidaciones que de ello se derivan,
son muy difíciles de plantear. Los recursos administrativos y judiciales
solo terminan siendo eficaces frente a los defectos formales, pero no
contra los defectos sustanciales, bien porque no existen, bien porque
son complicados de fundamentar.
Hemos hecho referencia a muchas cuestiones referidas a los re-
cursos en la aplicación del IBI (y muchas otras nos habremos dejado
en el tintero, seguramente porque ni siquiera hemos sido capaces de
intuirlas). Han sido muchos los pronunciamientos jurisprudenciales
que se han dictado sobre la materia y que ha sido examinados con ma-
59
yor o menor detalle. Con unos hemos estado de acuerdo y con otros
hemos discrepado. Pero la sensación que nos ha quedado es la misma
que tuvimos cuando realizamos un estudio similar hace ya un cuarto
de siglo (como hemos apuntado). Esta sensación es que resulta muy
difícil, por no decir imposible, impugnar los actos de aplicación del
IBI.
De estas reflexiones se pueden derivar unas conclusiones con las
que cerramos estas líneas que se han extendido más de lo que hubié-
ramos querido: Si el objetivo final del IBI debe ser gravar la verdade-
ra capacidad económica que se pone de manifiesto por la titularidad
de un inmueble, y si se quiere que los en los conflictos de aplicación
del tributo (en el correcto sentido del término, no en el espurio que
utiliza el artículo 15 LGT) se corrijan todos los defectos (formales y
sustanciales) que puedan presentar los actos tributarios dictados en la
materia, debería tenerse en cuenta lo siguiente:
1) Debe aceptarse que las ponencias de valores tienen natu-
raleza reglamentaria y que no son meros actos adminis-
trativos. De ello se derivarán la posibilidad de utilizar los
recursos que permite el ordenamiento jurídico contra las
disposiciones normativas.
2) Debe aceptarse la aplicación de la tasación pericial contra-
dictoria en la fijación de los valores catastrales.
3) De modo alternativo, aunque posiblemente su tiempo ju-
rídico haya pasado, podría estudiarse la restauración de
los típicos recursos que existían en los tributos con base
imponibles calculadas objetivamente, esto es, los recursos
de agravio absoluto y relativo. En último término, esto su-
pondría introducir la equidad como medio para resolver

las controversias en la aplicación del IBI.
El interés casacional como llave de acceso
a la reformada casación en materia tributaria
Felipe Alonso Murillo

Profesor Titular Acreditado como Catedrático de Derecho Financiero y Tributario.
Universidad de Valladolid.
Letrado del Tribunal Supremo
RESUMEN: El pasado 22 de julio de 2016 entró en vigor la reforma de la casa-

ción contencioso-administrativa que abre la posibilidad de la casación a materias
tributarias que antes la tenían prácticamente cerrada, pero supedita la admisión a
trámite del recurso a la presencia de interés casacional objetivo para la formación de
la jurisprudencia.
Esta modificación de la clave de acceso a la casación tributaria, que muta de la
cuantía del litigio al interés casacional del recurso, comporta la potenciación del ius
constitutionis sobre el ius litigatoris, con las consecuencias inherentes a tal decisión:
ampliación de las resoluciones judiciales recurribles y reducción del número de re-
cursos admitidos a trámite.
Examinadas en las dos modalidades casacionales subsistentes, las resoluciones ju-
diciales recurribles y el objeto del recurso, el trabajo se ocupa del concepto jurídico
indeterminado, «interés casacional objetivo para la formación de la jurispruden-
cia», tratando de desentrañar su sentido con el examen crítico de las circunstancias
ejemplificativas y de los supuestos de presunción que el legislador ha utilizado para
perfilarlo, de suerte que se infiera una cabal comprensión de esta nueva llave de
acceso a la casación tributaria.
ABSTRACT: Last July 22, 2016 entered into force the reform of the contentious-
administrative cassation appeal that opens the possibility of the cassation appeal to
tax matters that before had practically closed, but makes depend on the presence of
an objective interest to create jurisprudence its admission to processing.
This modification of the admission key to cassation appeal on tax matters, which
varies from the litigation amount to the cassation appeal interest, entails reinforce-
ment the ius constitutionis on the ius litigatoris, with the consequences inherent in
such a decision. That is, the increasing of the number of appealable judicial deci-
* Este trabajo se inserta en el Proyecto de Investigación DER2014-59268-P,

«Conflicitividad tributaria: causas y soluciones en un contexto de reformas».
El interés casacional como llave de acceso a la reformada casación ...
62
sions and the consequent reduction of the number of cassation appeals admitted to
processing.
Once examined the two modalities of cassation appeals subsistent, the appealable judi-
cial decisions, and the cassation appeal purpose, the report analyzes the indeterminate
legal concept, “cassation appeal objective interest to create jurisprudence”, treating to
unravel its meaning with the critical examination of the exemplary circumstances and
presumptions established by the Legislator to outline it. So that a full understanding of
this new key of access to cassation appeal on tax matters is inferred.
PALABRAS CLAVE: Recurso de casación contencioso-administrativo. Interés
casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia. Admisión a trámite.
Revisión jurisdiccional en materia tributaria.
KEY WORDS: Contentious administrative cassation appeal. Cassation appeal
objective interest to create jurisprudence. Cassation appeal admission to processing.
Judicial review on tax matters.
SUMARIO: I. La reforma de la casación: A) Eficacia temporal y modalidades del
recurso. B) Objetivos.- II. El recurso de casación estatal: A) Resoluciones judiciales
recurribles: 1. Sentencias. 2. Autos. B) Objeto del recurso, pretensiones y condiciones
extrínsecas de los escritos procesales: 1. Objeto del recurso. 2. Pretensiones. 3. Condi-
ciones extrínsecas de los escritos procesales.- III. El recurso de casación autonómico:
A) Regulación y órgano judicial competente. B) Resoluciones judiciales recurribles:
1. Sentencias. 2. Autos. C) Objeto del recurso.- IV. La necesaria presencia de interés
casacional objetivo para la formación jurisprudencia: A) El interés casacional. B)
Las circunstancias ejemplificativas de interés casacional. C) Los supuestos de pre-
sunción de interés casacional.- IV. Bibliografía
I. LA REFORMA DE LA CASACIÓN
A) Eficacia temporal y modalidades del recurso

Los apartados Uno y Dos de la disposición final tercera de la Ley
Orgánica 7/2015, de 21 de julio, de 21 de julio, por la que se modifica
la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ, en
adelante), han dado una nueva redacción a la Sección 3ª, «Recurso
de casación», y han suprimido las Secciones 4ª, «Recursos de casación
para la unificación de doctrina», y 5ª, «Recursos de casación en inte-
rés de la ley», del Capítulo III, «Recursos contra resoluciones proce-
sales», del Título IV, «Procedimiento contencioso-administrativo», de
la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Ley de la Jurisdicción
63
Contencioso-administrativa (LJCA, en lo sucesivo), con efectos desde

el 22 de julio de 20161.
Ante el silencio de la Ley Orgánica 7/2015, la Sección Primera
de admisiones de la Sala Tercera del Tribunal Supremo adoptó el mis-
mo día 22 de julio de 2016 un acuerdo con el siguiente contenido2:
«La Sección de Admisión prevista en el artículo 90.2 de la Ley 29/1998,
ante la entrada en vigor de la reforma operada en la casación contencioso-ad-
ministrativa por la Ley Orgánica 7/2015, ha resuelto establecer los siguientes
criterios:
1º) En virtud de la Disposición final décima de la Ley Orgánica 7/2015,
la reforma operada en el recurso contencioso-administrativo entra en vigor en la
fecha de hoy, 22 de julio de 2016.
2º) La nueva regulación casacional se aplicará a las sentencias y autos
susceptibles de recurso de casación que tengan fecha de 22 de julio de 2016 en
adelante.
3º) Las sentencias y autos pronunciados con anterioridad al 22 de julio
de 2016 se regirán, a efectos del recurso de casación, por la legislación anterior,
cualquiera que sea la fecha en que se notifiquen.
4º) Cuando al amparo de lo dispuesto en el artículo 267 de la Ley Or-
gánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE de 2 de julio), se solicite
la aclaración o integración de una sentencia o de un auto, la fecha a tomar en
consideración para determinar el sometimiento de la resolución al régimen casa-
cional será la de la resolución aclarada o integrada, sin perjuicio de que el plazo
para preparar el recurso de casación se compute desde la fecha de notificación del
auto de aclaración o integración.
Dese a este acuerdo la oportuna publicidad a través de la sede electrónica
del Consejo General del Poder Judicial y de la Oficina de Prensa del Tribunal
Supremo. Comuníquese al Consejo General de la Abogacía y a los Presidentes de
las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y de los
Tribunales Superiores de Justicia, para conocimiento de sus distintas Secciones
así como de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de su territorio».
1
La disposición final décima de esta Ley Orgánica 7/2015 establece: «La
presente Ley entrará en vigor el día 1de octubre de 2015, excepto los apartados
uno, dos y cinco de la disposición adicional tercera, que lo harán al año de su
publicación». La publicación en el BOE se produjo el 22 de julio de 2015.
2
Fuente: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Tribunal-Supremo/
Recurso-de-Casacion-Contencioso-Administrativo--L-O--7-2015-/Acuerdos-no-jurisdiccionales/
Criterios-sobre-la-entrada-en-vigor-de-la-nueva-casacion-adoptados-por-acuerdo-de-22-de-julio-
de-2016-de-la-Seccion-de-Admision--Seccion-Primera--de-la-Sala-Tercera-del-Tribunal-Supremo
64
De esta forma se han resuelto, acertadamente, las dudas que sus-

citaba la determinación de las sentencias y autos recurribles a los que
resulta aplicable la reforma del recurso de casación, proponiendo la
solución que mejor se aviene tanto con la seguridad jurídica y la igual-
dad en la aplicación de la ley como con el año de vacatio legis dispues-
to para la entrada en vigor de la reforma.
La actual regulación del recurso de casación contencioso-admi-
nistrativo está constituida por los artículos 86 a 93 de la LJCA. El con-
tenido de los nueve artículos que la conforman3 permite diferenciar
dos modalidades de recurso de casación:
1ª) El recurso de casación estatal, al que se dedica la práctica
totalidad de los citados preceptos; todos menos dos párra-
fos del apartado 3 del artículo 86 de la LJCA, y
2ª) El recurso de casación autonómico, cuya específica regula-
ción se contrae a los dos últimos párrafos de ese apartado 3
del artículo 86 de la LJCA.
Los cinco recursos de casación preexistentes -recurso de casación
“ordinario”, recurso de casación para la unificación de doctrina esta-
tal, recurso de casación para la unificación de doctrina autonómico,
recurso de casación en interés de la ley estatal y recurso de casación en
interés de la ley autonómico- quedan reducidos a dos -el recurso de ca-
sación estatal y el recurso de casación autonómico-, sin perjuicio de los
vestigios que de los fenecidos recursos se aprecian en la regulación de
los vigentes. Parafraseando a SANTAMARÍA PASTOR se puede afirmar
que esta relevante simplificación resulta claramente afortunada4.
El recurso de casación estatal se vincula a la infracción por la
resolución judicial recurrible de normas del Derecho estatal o de la
3
En total son nueve artículos, porque, habiendo sido suprimidos y deja-
dos sin contenido los antiguos artículos 94 a 100 de la LJCA, inexplicablemente
se incluye un nuevo artículo 87 bis, que ni siquiera es fruto de la tramitación par-
lamentaria. El Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica
6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, incluía ya en su disposición final se-
gunda, dedicada a la modificación de la LJCA, un nuevo artículo 87 bis. Boletín
Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, X Legislatura, 6 de
marzo de 2015, Serie A: Proyectos de Ley, número 134-1, página 41.
4
«Una primera aproximación al nuevo sistema casacional», Revista de Ad-
ministración Pública, número 198, septiembre-diciembre 2015, páginas 13 y 14. En
el mismo sentido, RUIZ LÓPEZ, La reforma del recurso de casación contencioso-admi-
nistrativo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2016, páginas 61 y 62.
65
Unión Europea y el recurso de casación autonómico a la infracción

del Derecho autonómico. Prima facie quedan fuera pues de uno y de
otro las infracciones del Derecho local, cuyo conocimiento de conside-
rarse posible en casación debiera corresponder al Tribunal Supremo
ex artículo 123.1 de la Constitución Española (CE, en lo sucesivo).
Para finiquitar este subapartado se debe subrayar que la reforma
de la casación contencioso-administrativa conserva los tradicionales
caracteres de esta clase de recursos; esto es, siguiendo la síntesis que
de los mismos hace RAZQUIN LIZARRAGA5: (i) el carácter extraor-
dinario y eminentemente formal, no es ni un recurso de apelación ni
una segunda instancia y está revestido de un acentuado formalismo;
(ii) el carácter devolutivo, tiene por objeto las resoluciones de órga-
nos judiciales inferiores y su conocimiento se eleva a un órgano judi-
cial superior; (iii) el carácter suspensivo, porque deja en suspenso el
fallo recurrido, sin perjuicio de que las partes favorecidas puedan ins-
tar su ejecución provisional; (iv) el carácter anulatorio, porque su es-
timación comportará la anulación de la resolución judicial recurrida;
(v) su limitación a las cuestiones de derecho y el respeto a los hechos
probados en la instancia, y (vi) su propia y específica tramitación.
B) Objetivos
Los objetivos pretendidos con la vigente regulación del recurso de
casación contencioso-administrativo son esencialmente dos, como se lee
en los párrafos penúltimo y último del apartado XII del Preámbulo de la
Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la LOPJ:
Primero. «[I]ntensificar las garantías de la protección de los

derechos de los ciudadanos», «reforza[ndo] el recurso de casación
como instrumento por excelencia para asegurar la uniformidad en la
aplicación judicial del derecho».
Segundo. «[Q]ue la casación no se convierta en una tercera ins-
tancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica».
Por tanto, la actual regulación de este recurso extraordinario
persigue potenciar la protección del ordenamiento jurídico, del De-
recho objetivo, y la consecución de la uniformidad en la interpreta-
5
«El recurso de casación en la jurisdicción contencioso-administrativa
tras la Ley Orgánica 7/2015», Revista Vasca de Administración Pública, número
104-I, enero-abril de 2016, páginas 147 y 148.
66
ción y aplicación judicial del Derecho (ius constitutionis), otorgándole

una mayor prevalencia de la que ya tenía sobre la protección de los
derechos e intereses de los litigantes, es decir, del Derecho subjetivo
(ius litigatoris)6.
El recurso de casación contencioso-administrativo se vincula
como antes a la invocación de una concreta infracción del ordena-
miento jurídico, tanto sustantiva como procesal, o de la jurispruden-
cia, que resulte imputable a la resolución judicial recurrible, correcta-
mente razonada y justificada, pero su admisión a trámite exige ahora
que el recurso de casación presente «interés casacional objetivo para
la formación de la jurisprudencia», conforme al criterio de la Sala de
lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (en el recurso
de casación estatal), que obviamente no tiene por qué coincidir con el
de los litigantes, ni tampoco con el del juzgado o tribunal de instancia
cuando decidan manifestarlo, conforme a lo dispuesto en el artículo
89.5 de la LJCA. En palabras de LOZANO CUTANDA: «[c]on esta
reforma se “subjetiviza” la admisión del recurso de casación, en cuan-
to será el Tribunal de casación quien decida si un recurso tiene o no
“interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia”»7.
El recurrente en casación sólo tiene ahora legalmente recono-
cido el derecho a la revisión casacional de la resolución judicial im-
pugnable en dos supuestos: (i) cuando la resolución judicial recurrida
«se aparte deliberadamente de la jurisprudencia existente por consi-
derarla errónea» (artículo 88.3.b) de la LJCA), lo que en la práctica
es algo bastante inusual, y, de forma más matizada, (ii) «cuando la
sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general,
salvo que ésta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficien-
6
Sin perjuicio de que, como atinadamente observa RUIZ LÓPEZ, «tradi-
cionalmente la casación ha respondido a la defensa del ius constitutionis mediante
la protección o salvaguardia de la norma (función nomofiláctica) y mediante la
propensión a la unidad en la aplicación e interpretación del ordenamiento jurí-
dico para lograr su unidad (función uniformadora). La defensa del derecho y del
interés de los justiciables (ius litigatoris) se ha contemplado como meramente ins-
trumental en la consecución de aquel otro objetivo». Véase, La reforma del recurso
de casación contencioso-administrativo, ob. cit., página 97, nota a pie 97.
7
«La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo por la
Ley Orgánica 7/2015: análisis de sus novedades», Diario La Ley, número 8.599, de
7 de septiembre de 2015. Consultado en Actualidad Administrativa, número 11, no-
viembre de 2015, página 1.
67
te» (artículo 88.3.c) de la LJCA). En cualesquiera otros supuestos, la

Sala Tercera del Tribunal Supremo (en el recurso de casación estatal)
está legalmente habilitada para negar la revisión casacional de la reso-
lución judicial impugnada, si no aprecia en el recurso la presencia de
interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, por
muy bien trabada y argumentada que esté la infracción del ordena-
miento jurídico o de la jurisprudencia que haya sido denunciada por
la parte recurrente.
Dicho en otras palabras, por grave que sea la infracción imputa-
da a la resolución judicial impugnada o por abultada que sea la cuan-
tía del litigio, si el recurso de casación no presenta «interés casacional
objetivo para la formación de la jurisprudencia», el respeto de las fi-
nalidades que el legislador pretende lograr con la vigente regulación
de este recurso extraordinario debe conducir a la Sección Primera de
admisiones de la Sala Tercera del Tribunal Supremo8 (en el recurso
de casación estatal) a decidir su inadmisión a trámite.
Esta configuración legal de la casación, que ha dejado de ser
un sistema reglado para convertirse formalmente en un sistema par-
cialmente reglado o parcialmente discrecional, que dependiendo de
cómo se aplique puede funcionar materialmente como un sistema
discrecional9, no sería problemática -menos aun en materia tributaria,
8
En el BOE de 7 de julio de 2016 se publicó el «Acuerdo de 14 de junio
de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo que aprueba la composi-
ción de la Sección Primera de admisiones de la Sala Tercera».
9
Como claramente expresa DÍEZ-PICAZO GIMÉNEZ: «en materia de ad-
misión cabe distinguir tres tipos de sistemas en función de los requisitos legales y
las potestades atribuidas al tribunal: i) sistemas reglados; ii) sistemas discrecionales
(como paradigma el certionari norteamericano); iii) sistemas parcialmente regla-
dos, o parciamente discrecionales (del tipo interés casacional o unificación de doc-
trina). […] los sistemas parcialmente reglados de facto operan o pueden operar con
dosis variables de discrecionalidad […] hasta el punto de que podrían funcionar
con el mismo efecto útil, práctico o real que un sistema discrecional». «Los sistemas
parcialmente reglados o parcialmente discrecionales tienen –según este mismo au-
tor– tres inconvenientes: i) Son hipócritas. Quieren aparentar ante el justiciable
que la admisión de su recurso depende de requisitos reglados, cuando no es así. ii)
En España son aplicados de manera formalista. La especial trascendencia constitu-
cional del recurso de amparo o el interés casacional en las modalidades de casación
en que resulta aplicable, han derivado en auténticas falacias. No se inadmiten por-
que no concurran, sino porque no se han alegado o acreditado formalmente bien.
Ni, en sentido inverso, se admite porque realmente concurran. iii) No garantizan
68
particularmente maltratada con la regulación previa de este recurso

de casación, como resultado de la incremental summa gravaminis exi-
gible para acceder a la casación y de la abigarrada doctrina jurispru-
dencial sobre su cómputo, que actuando de consuno habían causado
auténticos estragos10-, si realmente evitará que este recurso extraor-
dinario se convierta en una «tercera instancia», como el legislador
afirma, puesto que esa hipotética posibilidad supondría la existencia
de dos instancias jurisdiccionales previas, que realmente sólo podrían
llegar a existir en materia tributaria con la vigente regulación del re-
curso de casación, que no con la anterior, en los tributos locales.
Tiene razón TORRES-FERNÁNDEZ NIETO cuando sostiene:
(i) que «[l]a nueva regulación configura un sistema desequilibrado
en el que, inmensas parcelas del ordenamiento jurídico, muy relevan-
tes, se van a resolver en una sola instancia, mientras que otros casos,
no tan relevantes, pueden tener hasta tres sentencias»; (ii) que «[e]ste
la selección de lo importante. Esto es especialmente cierto respecto de la técnica

del interés casacional o la técnica de la unificación de doctrina. Su rigidez hace con
frecuencia que lo que haya que unificar sean minucias. No obstante sus inconve-
nientes, los sistemas parcialmente reglados […] podrían funcionar de facto con el
mismo efecto práctico que un sistema discrecional. Basta la voluntad del aplicador
de hacerlo así. Un sistema de casación basado únicamente en la noción de interés
casacional podría funcionar perfectamente de la misma manera que un sistema
discrecional si se pusiera el foco en que el recurrente identificará con precisión
el problema jurídico que estima necesitado de un pronunciamiento del Tribunal
Supremo». Véase, «La admisión discrecional de asuntos por el Tribunal Supremo»,
Revista de Jurisprudencia, número 1, mayo de 2015, páginas 2 y 3 (edición electróni-
ca). Fuente: http://www.elderecho.com

10
Permítaseme la auto-cita. En 2015, sumándome a otras muchas voces
en el mismo sentido, dije: «Es urgente reformar la casación contencioso-admi-
nistrativa para permitir la creación de jurisprudencia ex artículo 1.6 del Código
Civil, es decir, de pronunciamientos reiterados de la Sala de lo Contencioso-ad-
ministrativo del Tribunal Supremo, sobre cualquier materia propia de este or-
den jurisdiccional que revista interés casacional, aunque la cuantía de litigio no
alcance 600.000 euros. Se evitaría así que la jurisprudencia sobre algunas figuras
tributarias de relevante repercusión social sea histórica, cuando no “prehistórica”
y/o anecdótica. El recurso de casación para la unificación de doctrina “estatal
“no puede suplir esa ausencia y, de hecho, no lo hace». Véase, en «Recursos de
casación para la unificación de doctrina y en interés de la ley, recurso de revisión
y nulidad de actuaciones», Capítulo 13 de la obra colectiva dirigida por MERINO
JARA, I. y coordinada por LUCAS DURÁN, M., Estudios sobre el proceso contencioso-
administrativo en materia tributaria, Bosch, Barcelona, 2015, página 624.
69
desequilibrio pudiera corregirse con una interpretación amplia del

interés casacional objetivo» y también «si la jurisprudencia fijada es
acatada por los juzgadores de instancia», y (iii) que para la consecu-
ción de esto último, esto es, del ideal del legislador -«basa[do] en que
el recurso permita formar jurisprudencia y que los juzgadores de ins-
tancia apliquen esa jurisprudencia y cuando no lo hagan expliquen
“ad casum” o en general por qué no lo hacen, lo que podría permi-
tir variar esa jurisprudencia»-, se «debe cambiar el método de trabajo
que –por variadas razones- cuenta con el respaldo de una fuerte iner-
cia que, caso de mantenerse, puede hacer que el recurso de casación
sea predecible, pero los procesos de instancia y apelación sean impre-
decibles, lo que desplazará la atención de las partes procesales a estos
procesos en detrimento de la casación»11.
Siendo esto así en general, particularmente en la materia tribu-
taria resulta paradójico que el legislador, manifestando un trastorno
de identidad disociativo o de personalidad múltiple, a la vista de las
fechas de una y otra reforma, sintiera la necesidad de modificar la
regulación de las reclamaciones económico-administrativas para agi-
lizar la actuación de los Tribunales Económico-Administrativos, re-
ducir la litigiosidad y potenciar la seguridad jurídica12, conservando
empero el derecho del administrado a promover y obtener hasta tres
revisiones administrativas de los actos tributarios (recurso de repo-
sición, reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Eco-
nómico-Administrativo Regional y recurso de alzada ante el Tribunal
Económico-Administrativo Central), mientras que sólo le asegura y
garantiza el derecho a promover y obtener una revisión jurisdiccional
de esas resoluciones administrativas revisoras.
Indudablemente había y hay otras opciones más garantistas con

el derecho a la tutela judicial efectiva, como por ejemplo la de conver-
tir los Tribunales Económico Administrativos en verdaderos tribuna-
les de justicia que conocieran en primera instancia, con las necesarias
adaptaciones en su composición (mixta), procedimiento, organiza-
ción y funcionamiento, reconduciendo los recursos administrativos
en esta materia al régimen general.
11
Fuente: http://www.abogacia.es/2016/04/22/regimen-legal-de-la-admision-e-
inadmision-en-el-nuevo-recurso-de-casacion-contencioso-administrativo/
12
Véase el apartado III del Preámbulo de la Ley 34/2015, de 21 de sep-
tiembre, de modificación parcial de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria.
70
Dicho lo cual, para situar la decisión legislativa en un contexto

estrictamente jurídico, conviene recordar lo que son criterios consoli-
dados en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, siguiendo la doctri-
na del Tribunal Constitucional13:
Primero. En materia contencioso-administrativa no existe un
derecho constitucional a la doble instancia ex artículo 24 de la CE.
Segundo. El principio pro actione no exige la existencia de re-
cursos devolutivos en este orden jurisdiccional ni tampoco impone el
resultado hermenéutico más favorable a la admisión en la interpreta-
ción del régimen legal del recurso de casación.
Tercero. El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del ar-
tículo 24 de la CE no impide que un recurso de casación se inadmita por
aplicación de alguna de las causas de inadmisión legalmente previstas.
Cuarto. Los requisitos de acceso al recurso de casación son as-
pectos de legalidad ordinaria cuya elucidación corresponde esencial-
mente al propio Tribunal Supremo.
Si a estos consolidados criterios jurisprudenciales se une el amplísi-
mo margen de apreciación que legalmente se confiere a la Sala Tercera
del Tribunal Supremo (en el caso del recurso de casación estatal), a la
hora de estimar que el recurso de casación presenta «interés casacional
objetivo para la formación de la jurisprudencia», resulta obligado espe-
rar a la conformación de la jurisprudencia de la actual Sección Primera
de admisiones, a través de los autos de admisión y de inadmisión que vaya
dictando, para lograr la necesaria certeza y seguridad jurídica respecto a
la previsible admisibilidad o inadmisibilidad de los recursos de casación.
Nada autoriza a desconfiar apriorísticamente del «buen hacer»
de esta Sección de admisiones, ni siquiera la variación periódica en su
composición legalmente prevista (artículo 90.2 de la LJCA), aunque

pueda favorecer la modificación de algún o algunos de los criterios
previamente adoptados, lo que dicho sea de paso no necesariamente
tiene por qué perjudicar a los recurrentes.
Ahora bien, lo que sí debe quedar claro es que la acusada po-
tenciación del ius constitutionis sobre el ius litigatoris que se aprecia en
la vigente regulación del recurso de casación inevitablemente exige,
en comparación con la regulación derogada, ampliar las resoluciones
judiciales potencialmente recurribles en casación y reducir el número
13
Confróntense, en particular, las sentencias del Tribunal Constitucional
7/2015, de 22 de enero, FFJJ 2.A) y 3, y 120/2002, de 20 de mayo, FJ 2.
71
de recursos de casación admitidos a trámite. Dicho de forma gráfica:

«son más los llamados y serán menos los elegidos»14.
Plenamente consciente de ello, RUIZ LÓPEZ afirma que «[e]l
interés casacional se erige en un filtro mucho más efectivo a la hora de
reducir el número de asuntos que acceden al Tribunal Supremo que las
tradicionales barreras cuantitativas, el carácter tasado de los motivos es-
grimibles o el establecimiento de otros requisitos materiales y formales,
toda vez que es el propio Tribunal el que selecciona los asuntos sobre
los que ha de pronunciarse. […] El interés casacional que la reforma
califica de “objetivo” en realidad se trata de un concepto jurídico in-
determinado que se define por su finalidad de formar jurisprudencia,
según resulte de la necesidad de complementar el ordenamiento jurí-
dico, permitiendo así que el Tribunal concentre sus esfuerzos en garan-
tizar la uniformidad del mismo, al tiempo que los principios constitu-
cionales de seguridad jurídica, igualdad y unidad, siendo selectivo en la
admisión de los recursos para elaborar resoluciones de calidad en un
tiempo reducido», pero como este mismo autor dice: «[l]o importante
es que las decisiones que se adopten en la conformación de la doctrina
jurisprudencial puedan penetrar en las distintas instancias judiciales,
pues de nada serviría que una interpretación autorizada se diluya en
otros tantos procesos sin alcanzar la uniformidad que reclama»15.
Sirvan como cierre de este subapartado del trabajo, por su ex-
presividad y acierto, las siguientes tres conclusiones que alcanza RAZ-
QUIN LIZARRAGA, tras analizar la vigente regulación del recurso de
casación contencioso-administrativo16:
14
QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TES-
TAUT anticipan que «la aplicación del nuevo modelo casacional llevará consigo
una notabílisima reducción del número de recursos admitidos anualmente, cuya
cifra difícilmente superará pocos centenares, lo que, sin duda, comportará un
cambio cualitativo en la caracterización de la función unificadora de la interpre-
tación del ordenamiento jurídico que tiene asignada la Sala de lo Contencioso-
administrativo del Tribunal Supremo. Sólo el tiempo permitirá valorar el acierto
o error de la opción del legislador por este nuevo paradigma jurisprudencial des-
de la perspectiva de la operatividad de los principios de certeza y seguridad jurí-
dica en la aplicación del Derecho Público Español». Véase, Guía práctica del recurso
de casación contencioso-administrativo, Dykinson, Madrid, 2016, página 34.
15
La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., páginas
72, 191 y 192.
16
tras la Ley Orgánica 7/2015», ob. cit., páginas 175 a 177.
72
(i) «La reforma de la LJCA por la Ley Orgánica 7/2015 en-

traña una profunda renovación de la casación contencioso-
administrativa bajo el paradigma del cumplimiento de su fi-
nalidad nomofiláctica primordialmente para la formación
y uniformidad de la jurisprudencia».
(ii) «Esta mutación de la casación –en particular, la facultad
discrecional de admisión que constituye el eje central del
nuevo modelo– pretende plasmar la función constitucional
del TS como órgano superior en todos los órdenes –salvo
en materia de garantías constitucionales– (art. 123.1 CE),
atribuyendo a su Sala de lo Contencioso-Administrativo un
poder total sobre su trabajo para que pueda encontrar su
papel como tribunal de casación para la formación y uni-
formidad de la jurisprudencia».
(iii) «[Q]ueda en manos de la Sala de lo Contencioso-Admi-
nistrativo del TS definir la virtualidad del nuevo recurso
de casación, atendiendo a un adecuado equilibrio entre
su preponderante finalidad nomofiláctica y su función de
defensa de los derechos de los litigantes. Tiene, por tan-
to, el importante reto de garantizar la predictibilidad, la
seguridad jurídica y la igualdad en la aplicación de la ley
mediante una pronta y buena jurisprudencia, propiciando
la calidad de la resoluciones judiciales y la reducción de la
litigiosidad».
II. EL RECURSO DE CASACIÓN ESTATAL

A) Resoluciones judiciales recurribles

Los artículos 86 y 87 de la LJCA delimitan las resoluciones judi-
ciales recurribles en casación: sentencias y autos.
1. Sentencias
— Sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de
lo Contencioso-administrativo Provinciales y Centrales, «que
contengan una doctrina que se reputa gravemente dañosa
para los intereses generales y sean susceptibles de extensión
de efectos» (artículo 86.1, segundo inciso, de la LJCA).
73
— Sentencias dictadas en única instancia o en apelación por

las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales
Superiores de Justicia, «si el recurso pretende fundarse en
la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión
Europea que sea relevante y determinante del fallo impug-
nado, siempre que hubieran sido oportunamente invoca-
das en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora»
(artículo 86.3, primer inciso, de la LJCA).
— Sentencias dictadas en única instancia o en apelación por la
Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Na-
cional (artículo 86.1, primer inciso, de la LJCA).
Como no hay razones para justificar la exclusión de las senten-
cias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo Provinciales de la exigencia de que el recurso de ca-
sación pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho
estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del
fallo impugnado, ha de entenderse que este requisito también resul-
ta exigible para esas sentencias. Para las sentencias dictadas en única
instancia por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo Centrales
y para las dictadas en única instancia o en apelación por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional no se establece
esta exigencia, pues va de suyo a la vista de sus competencias.
Las sentencias excluidas del recurso de casación en el apartado
2 del artículo 86 de la LJCA, esto es, las «dictadas en el procedimien-
to para la protección del derecho fundamental de reunión y en los
procesos contencioso-electorales», y las resoluciones del Tribunal de
Cuentas en materia de responsabilidad contable recurribles en casa-
ción «en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento», confor-

me al apartado 4 del mismo artículo 86, ni son novedosas ni van a ser
aquí comentadas, pues son ajenas a la materia objeto de este trabajo.
a) Sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de
lo Contencioso-administrativo.
Sólo son recurribles «las sentencias que contengan doctrina que
se reputa gravemente dañosa para los intereses generales y sean sus-
ceptibles de extensión de efectos».
La conjunción copulativa “y” no deja lugar a la duda, la senten-
cia dictada en única instancia por un Juzgado de lo Contencioso-ad-
ministrativo será recurrible cuando reúna ambos requisitos: (i) conte-
ner una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales y (ii)
ser susceptible de extensión de efectos.
74
(i) Para determinar el alcance del concepto jurídico indetermi-

nado «doctrina gravemente dañosa para los intereses generales» no se
encuentran razones que impidan aplicar la jurisprudencia recaída so-
bre el concepto jurídico indeterminado «gravemente dañosa para el
interés general» que utilizaba el suprimido artículo 100.1 de la LJCA
para el derogado recurso de casación estatal en interés de la ley17.
Tampoco las hay para no entender que la sentencia recurrida ha
de contener una doctrina gravemente dañosa para los intereses gene-
rales y, además, errónea18, como aclaraba ese mismo artículo 100.1 de
la LJCA, siendo carga del recurrente justificar y razonar la presencia
de ese grave daño de forma concreta y precisa, no bastando con afir-
mar simplemente su existencia o aludir a hipotéticos perjuicios.
Pero las concomitancias entre este requisito de recurribilidad
casacional de las sentencias dictadas en única instancia por los Juzga-
dos de lo Contencioso-administrativo y aquella derogada modalidad
del recurso de casación no deben ir más allá: la posibilidad de que los
intereses subjetivos del recurrente coincidan con los intereses genera-
les, aun cuando ese recurrente no sea una Administración pública, no
está legalmente excluida.
Con la regulación vigente la invocación y acreditación de que la
sentencia recurrida contiene una doctrina gravemente dañosa para
el interés general no excusa la necesidad de precisar la incidencia
que esa errónea doctrina ha tenido en las pretensiones deducidas
en el proceso, porque la sentencia que resuelva el recurso de casa-
ción, cuando sea admitido a trámite, afectará a la situación jurídica
particular derivada de la sentencia recurrida, a diferencia de lo que
acontecía con el derogado recurso de casación en interés de la ley, lo
que, como atinadamente apunta RAZQUIN LIZARRAGA, «repercuti-

rá en la actuación procesal de la persona beneficiada por la sentencia
17
En el mismo sentido: QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BADAL
y ESCRIBANO TESTAUT, Guía práctica del recurso de casación contencioso-adminis-
trativo, ob. cit., página 68, e HINOJOSA MARTÍNEZ, El nuevo recurso de casación
contencioso-administrativo, Bosch, Barcelona, 2016, página 101.
18
Idéntica opinión manifiestan: QUINTANA CARRETERO, CASTILLO
BADAL y ESCRIBANO TESTAUT, Guía práctica del recurso de casación contencioso-
administrativo, ob. cit., página 68; HINOJOSA MARTÍNEZ, El nuevo recurso de casa-
ción contencioso-administrativo, ob. cit., páginas 103 y 104, o RAZQUIN LIZARRA-
GA, «El recurso de casación en la jurisdicción contencioso-administrativa tras la
Ley Orgánica 7/2015», ob. cit., páginas 143 y 144.
75
impugnada, que [antes] podía mantenerse al margen del recurso de

casación en interés de ley»19.
Este primer requisito de recurribilidad, al coincidir con la cir-
cunstancia ejemplificativa de interés casacional contemplada en el
artículo 88.2.b) de la LJCA, como bien dice RUIZ LÓPEZ, «condensa
los términos en que habrá de realizarse el juicio o apreciación del
interés casacional que presente el recurso, de manera que el recurso
contra las resoluciones judiciales de los Juzgados no podrá ser admi-
tido por la concurrencia de otro supuesto de interés casacional, sino
precisamente de este requisito con carácter principal (aunque, como
es lógico, pueda concurrir algún supuesto adicional, determinante
conjuntamente de ese interés en la admisión del recurso)»20.
(ii) Por lo que respecta al segundo requisito de recurribilidad,
que la sentencia sea susceptible de extensión de efectos, hay que en-
tender que remite a las sentencias que se encuentren en las situacio-
nes reguladas en los artículos 110 («[e]n materia tributaria, de perso-
nal al servicio de la Administración pública y de unidad de mercado,
los efectos de la sentencia firme que hubiese reconocido una situa-
ción jurídica individualizada a favor de una o varias personas podrán
extenderse a otras, en ejecución de sentencia […]), y 111 (“pelitos
testigo”: «Cuando se hubiere acordado suspender la tramitación de
uno o más recursos con arreglo a lo previsto en el artículo 37.2, una
vez declarada la firmeza de la sentencia dictada en el pleito que se hu-
biera tramitado con carácter preferente, el Secretario judicial reque-
rirá a los recurrentes afectados por la suspensión para que en el plazo
de cinco días interesen la extensión de los efectos de las sentencia o la
continuación del pleito suspendido, o bien manifiesten si desisten del
recurso. Si se solicitase la extensión de los efectos de aquella senten-

cia, el Juez o Tribunal la acordará […]») de la LJCA.
Es patente que, cuando el artículo 86.1, segundo inciso, de la
LJCA alude a que la sentencia dictada en única instancia por el Juz-
gado de lo Contencioso-administrativo sea «susceptible de extensión
de efectos», ha de entenderse que lo hace en hipótesis, esto es, si la
sentencia de que se trate deviniera firme. Es asimismo evidente que
si la sentencia reconoce una situación jurídica individualizada, habrá
19
tras la Ley Orgánica 7/2015», ob. cit., página 144.
20
126 y 127.
76
estimado la pretensión ejercitada por el demandante, al amparo del

artículo 31.2 de la LJCA.
Pues bien, quienes como consecuencia de las sentencias dicta-
das en única instancia por Juzgados vean reconocida una situación
jurídica individualizada, susceptible de ser extendida a otros, carece-
rán de interés alguno en recurrir dichas sentencias que les resultan
favorables, mientras que sí lo tendrán las Administraciones públicas
en defensa de los intereses generales que pudieran verse gravemente
dañados por la doctrina que contienen si alcanzan firmeza y se extien-
den sus efectos a otros administrados. De ahí que la exigencia de que
concurran simultáneamente ambos requisitos permita concluir, como
hacen QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO
TESTAUT21, que de facto la legitimación para recurrir en casación las
sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados quedará redu-
cida a las Administraciones públicas22, a las entidades que ostenten la
representación y defensa de intereses generales y al Ministerio Fiscal,
cuando hayan sido parte en el proceso o cuando hubieran debido
serlo; pero, de iure, estas restricciones a la legitimación no existen y no
cabe descartar a priori que los intereses de otros recurrentes, distintos
de los enunciados, puedan coincidir con los intereses generales. So-
bre este particular, en lo que atañe a la materia tributaria, no se puede
olvidar que los obligados tributarios pueden tener intereses contra-
puestos respecto de una misma obligación tributaria o de obligacio-
nes tributarias conexas.
La existencia de este específico régimen de recurribilidad en ca-
sación de las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de
21
Guía práctica del recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., pá-
gina 74.
22
En el mismo sentido, GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, YAÑEZ DÍAZ y
VIZÁN PALOMINO afirman: «esta exigencia de afectación a los intereses gene-
rales determinará que la posibilidad de casación frente a estas sentencias quede
en gran parte reducida a las Administraciones Públicas a las que el propio art.
103 de la CE impone servir con objetividad a los intereses generales por lo que,
al menos a priori, sus recursos se supone que buscan reparar el interés general
dañado por la sentencia que se recurre. Se trataría así de establecer una alter-
nativa a la supresión del recurso de casación en interés de la Ley que se suprime
pese a que la STC 37/2012, de 19 de marzo confirmó su constitucionalidad».
Véase, El recurso de casación contencioso-administrativo, Comares, Granada, 2016,
página 22.
77
lo Contencioso-administrativo obliga a comprobar si la competencia

para dictar la sentencia recurrida correspondía al Juzgado o a la Sala
de lo Contencioso-administrativo y, siendo competencia del Juzgado,
si le correspondía dictarla en única o en primera instancia, viniendo
de la mano de ese necesario cotejo las dos únicas reviviscencias de la
cuantía que, indirectamente, se hacen presentes en el vigente recurso
de casación, puesto que la Sala Tercera del Tribunal Supremo habrá
de revisar tanto las cuantías que para concretas materias determinan
la distribución de competencias entre los Juzgados y las Salas como la
cuantía exigida para que las sentencias de los Juzgados sean suscepti-
bles de ser recurridas en apelación, pues de otro modo podría abrir
o cerrar ilegítimamente las “puertas” de la casación a las resoluciones
judiciales de instancia.
Sabido es que, en relación con la materia tributaria, la restric-
ción del régimen de recurribilidad en casación de las sentencias dicta-
das en única instancia por los Juzgados alcanza especial relevancia en
la tributación local, pero el alcance de esta restricción exige tener en
cuenta que esas sentencias sólo serán recurribles en apelación, cuan-
do la cuantía del asunto exceda de 30.000 euros, lo que deja fuera la
mayor parte de las que resuelvan litigios motivados por la aplicación
del sistema tributario local, salvo si han resuelto una impugnación
indirecta de una disposición general, porque entonces dicha summa
gravaminis para acceder al recurso de apelación no opera (artículo 81,
apartados 1.a) y 2, a) y d), de la LJCA).
b) Sentencias dictadas en única instancia o en apelación por
las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superio-
res de Justicia.
El recurso de casación debe fundarse en una infracción de nor-

mas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y
determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido opor-
tunamente invocadas en el proceso o consideradas por la Sala senten-
ciadora (artículo 86.3, primer párrafo, de la LJCA). Como destacan
GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, YAÑEZ DÍAZ y VIZÁN PALOMI-
NO: «[e]sta exigencia trae causa de la configuración de los tribunales
superiores de justicia como los órganos que culminan la organización
judicial en el territorio de cada Comunidad Autónoma –art. 152 de la
CE–»23.
23
El recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., página 23.
78
Toda la jurisprudencia existente sobre los anteriores artículos

86.424 y 89.225 de la LJCA sigue siendo enteramente aplicable26, de la
que se desprenden los siguientes criterios fundamentales27:
Primero. El recurso de casación no se puede fundar en normas
de Derecho autonómico, no siendo posible eludir esta restricción me-
diante la cita meramente artificiosa e instrumental de normas de De-
recho estatal.
Segundo. Los principios constitucionales y del procedimiento
administrativo común no pueden servir por sí solos para fundar un re-
curso de casación, puesto que su mera invocación retórica permitiría
desbordar los límites trazados por la ley para el recurso de casación.
24
«Las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de
los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-
administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en
casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho es-
tatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido,
siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o considera-
das por la Sala sentenciadora».
25
«En el supuesto previsto en el artículo 86.4, habrá de justificarse que la
infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y deter-
minante del fallo de la sentencia».
26
Confróntese, por ejemplo, la sentencia de la Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2015
(recurso de casación 2062/2013, FD Segundo. ECLI:ES:TS:2015:223), que resu-
me esa doctrina, prestando particular atención a la importantísima sentencia del
Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 30
de noviembre de 2007 (recurso de casación 7638/2002, FFDD Sexto a Décimo.

ECLI:ES:TS:2007:8193).
27
Tras examinar los supuestos en que, conforme a esa jurisprudencia,
procede el examen del Derecho autonómico por el Tribunal Supremo y se ex-
cluye el examen del Derecho autonómico por el Tribunal Supremo, RUIZ LÓ-
PEZ efectúa una valoración general sobre el recurso de casación y el Derecho
autonómico, en la que concluye: «los jueces vertebran la pluralidad de subsis-
temas normativos actuando como jueces autonómicos y como jueces europeos,
en aplicación de uno u otro ordenamiento o de ambos, sin dejar de ser todos
ellos jueces estatales, así con tanta más razón pueden asignarse al Tribunal Su-
premo –que es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes y con ju-
risdicción en toda España (artículo 123 CE)– atribuciones competenciales que
conlleven la aplicación de Derecho autonómico». Véase, La reforma del recurso de
casación contencioso-administrativo, ob. cit., páginas 156 a 165; en particular pági-
nas 164 y 165.
79
Tercero. La ponderación de las circunstancias específicas del

litigio será exigible especialmente cuando se produzcan entrecruza-
mientos ordinamentales, correspondiendo al Tribunal Supremo ex
artículo 123.1 de la CE discriminar si la controversia está sometida
o no a preceptos no sólo de Derecho autonómico y cuál sea el grado
de incidencia de estos preceptos autonómicos en la resolución del
supuesto.
Cuarto. El Derecho autonómico que reproduzca Derecho esta-
tal básico puede fundar el recurso de casación, porque en tales casos
la asunción por una Comunidad Autónoma como Derecho autonó-
mico propio del Derecho estatal no priva a éste de su naturaleza de
legislación básica.
Quinto. El recurso de casación podrá fundarse en la vulnera-
ción de la jurisprudencia recaída sobre un precepto de Derecho es-
tatal que no tenga carácter básico, de idéntico contenido al precepto
del Derecho autonómico aplicable en el litigio, porque el valor de
complementar el ordenamiento jurídico que el artículo 1.6 del Códi-
go Civil otorga a la jurisprudencia no desaparece por la existencia del
Derecho autonómico.
En suma, el recurso de casación se debe fundar en la infracción
de una norma de Derecho estatal o de la Unión Europea, cuya invo-
cación no sea meramente instrumental sino que haya sido relevante
y determinante del fallo, afectando por tanto a la ratio decidendi, y que
hubiera sido oportunamente invocada en el proceso, considerada por
la Sala sentenciadora o que debiera haber sido observada por ésta
aun sin ser alegada (interpretación sistemática de los artículos 86.3 y
89.2.b) de la LJCA).
El recurso de casación se podrá interponer contra las sentencias

dictadas en única instancia, como antes, y también contra las senten-
cias dictadas en apelación, a diferencia de lo que antes acontecía, per-
mitiendo así una segunda vía de acceso a la casación para los asuntos
relativos a la tributación local.
Ninguna restricción se establece a la recurribilidad de las sen-
tencias dictadas en apelación y, no habiéndola, no se deben exten-
der las restricciones previstas para la recurribilidad de las sentencias
dictadas en única instancia por los Juzgados; esto es, que contengan
una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales y sean
susceptibles de extensión de efectos. Lo mismo cabe decir, por las
mismas razones, para las sentencias dictadas en apelación que deci-
dan recursos contra autos de los Juzgados, a las que tampoco debe
80
interpretarse que afecta la exclusión de esos autos del recurso de

casación. Estos dos resultados hermenéuticos, coincidentes con los
que alcanzan QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BADAL y ES-
CRIBANO TESTAUT28, son difícilmente discutibles de lege data, por
más que puedan justificar propuestas de homogeneización de lege
ferenda.
Decir para terminar este subapartado que también han de en-
tenderse recurribles en casación las sentencias de las Salas de lo Con-
tencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia que
resuelvan cuestiones de ilegalidad29, conforme a los artículos 27 y 123
a 126 de la LJCA, tal y como se había admitido por la jurisprudencia
con la anterior regulación30.
c) Sentencias dictadas en única instancia o en apelación por la
Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
Poco hay que añadir a lo ya expuesto respecto de las sentencias
dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribu-
nales Superiores de Justicia, salvo destacar que lo dicho respecto de
las sentencias dictadas en apelación, allí se refería a la apelación de
las resoluciones de los Juzgados Provinciales y aquí de los Juzgados
Centrales de lo Contencioso-administrativo.
2. Autos
Sólo son recurribles en casación los autos dictados por las Sa-
las de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de
Justicia y de la Audiencia Nacional, no por los Juzgados de lo Conten-
cioso-administrativo, con la misma exclusión del apartado 2 e idéntica
restricción del apartado 3 del artículo 86 de la LJCA antes examina-

das para las sentencias, y además no son recurribles todos los autos
que pronuncien, únicamente los que:
a) Declaren la inadmisión del recurso contencioso-adminis-
trativo o hagan imposible su continuación;
28
Guía práctica del recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., pági-
nas 63 y 64.
29
Manifiestan la misma opinión QUINTANA CARRETERO, CASTILLO
BADAL y ESCRIBANO TESTAUT, en Guía práctica del recurso de casación contencio-
so-administrativo, ob. cit., página 64.
30
Véase la sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo
del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2012 (recurso de casación 5538/2007.
ECLI:ES:TS:2012:5292).
81
b)
Pongan término a la pieza separada de suspensión o de
otras medidas cautelares;
c) Hayan recaído en ejecución de sentencia, siempre que re-
suelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente,
en aquélla o que contradigan los términos del fallo que se
ejecuta;
d) Hayan sido dictados en el caso previsto en el artículo 91 de
la LJCA (ejecución provisional de la sentencia recurrida en
casación), y
e) Hayan sido pronunciados en aplicación de los artículos 110
(extensión de efectos) y 111 (pleitos testigo) de la LJCA.
Se trata de un numerus clausus de autos recurribles en casación,
lo que impide realizar una interpretación extensiva de los supuestos
enumerados, como bien dice RUIZ LÓPEZ31, y la enumeración co-
incide con la prevista en la regulación extinguida; aún más, la pre-
paración del recurso de casación se sigue supeditando a la previa in-
terposición del «recurso de súplica», ni siquiera se ha corregido esa
errónea referencia, que ha de entenderse hecha al «recurso de re-
posición». Por lo tanto, toda la doctrina jurisprudencial preexistente
sigue siendo válida, con dos salvedades por mor de la nueva redacción
del precepto:
Primera. La recurribilidad de los autos queda ahora expresa-
mente sometida al cumplimiento de lo dispuesto en el primer párra-
fo del artículo 86.3 de la LJCA [«los dictad[o]s por las Salas de lo
Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia
sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en
infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que
sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubie-

ran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por
la Sala»], límite que la jurisprudencia había entendido inaplicable en
los recursos de casación contra autos. Con razón critica SANTAMA-
RÍA PASTOR la exigencia de este «juicio de relevancia» en los recurso
contra autos, porque «los motivos de ilegalidad que pueden esgrimir-
se contras los enumerados en las cinco letras del artículo 87.1 son –en
la inmensa mayoría de los casos, si no en todos– infracciones de la
propia Ley de lo Contencioso, norma perteneciente indiscutiblemen-
te al ordenamiento estatal, de manera que el juicio de relevancia se
31
La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., página 135.
82
convierte, en estos casos, en una alegación sumaria y sin contenido

material alguno: un requisito puramente formalista, por inútil»32.
Segunda. Los autos dictados en aplicación de los artículos 110 y
111 de la LJCA dejan de ser recurribles «en todo caso».
Debe subrayarse que los recursos de casación contra autos, al
igual que los recursos de casación contra sentencias, sólo resultarán
admisibles si presentan «interés casacional objetivo para la formación
de la jurisprudencia»33, como inequívocamente se infiere de los apar-
tados 2 y 3 del artículo 88 de la de la LJCA -que enumeran circuns-
tancias ejemplificativas de interés casacional y supuestos en los que el
interés casacional se presume, respectivamente-, puesto que dichos
preceptos aluden con carácter general a la «resolución que se impug-
na» y sólo puntualmente a la sentencia impugnada.
Al ser esto así, pocos recursos de casación contra autos serán
admitidos a trámite, dada la profusa jurisprudencia existente. Por la
importancia que la extensión de efectos tiene en la materia tributaria,
merece la pena reproducir la doctrina jurisprudencial que resume la
reciente sentencia de 17 de octubre de 2016 de la Sección Segunda
de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo
(recurso de casación 3984/2015, FD Quinto):
«La sentencia cuya extensión se pretende ha de revestir determinados re-
quisitos procesales y de fondo.
Desde el punto de vista procesal ha de tratarse de una sentencia firme. Y
si la sentencia se encuentra pendiente un recurso de revisión o de casación en in-
terés de la ley, quedará en suspenso la decisión del incidente hasta que se resuelva
el citado recurso (art. 110.6 LJCA).
Es necesario que la sentencia haya reconocido una situación jurídica in-

dividualizada en favor de una o varias personas» (art. 110.1 LJCA, en relación
con el art. 31 LJCA). En consecuencia, este incidente no es aplicable a las senten-
cias que resuelvan, estimándolas, pretensiones de anulación, puesto que respecto
de las mismas la extensión a todos los afectados de los efectos de la sentencia se
produce ope legis. Según el art. 72.2 LJCA: «La anulación de una disposición o
acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Sin embargo, en prin-
cipio, y a salvo la extensión de sus efectos por la vía que estamos estudiando, la
32
«Una primera aproximación al nuevo sistema casacional», ob. cit., pági-
na 16.
33
En el mismo sentido, QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BADAL y
ESCRIBANO TESTAUT, Guía práctica del recurso de casación contencioso-administrati-
vo, ob. cit., páginas 93 y 94.
83
estimación en sentencia de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de

una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes
(art. 72.3 LJCA).
Es preciso que no exista cosa juzgada. En este supuesto el incidente se des-
estimará «en todo caso» [art. 110.5.a) LJCA]. Existirá cosa juzgada cuando la
pretensión relativa a la situación concreta de quienes pretendan la ejecución de
la sentencia haya sido resuelta por una sentencia distinta, cuyos efectos prevale-
cerán en todo caso en virtud del principio de cosa juzgada que se plasma en este
requisito. La apreciación de que existe cosa juzgada está sujeta a la concurrencia
de la triple identidad «entre las cosas, las causas, las personas de los litigantes y
la calidad con que lo fueron», con el alcance que precisa ahora el art. 222 LEC
sobre la cosa juzgada material, Esta excepción, claro está, es aplicable también al
caso de que concurra litispendencia.
Asimismo es necesario que la doctrina determinante del fallo cuya exten-
sión se postule no sea contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En
este caso procederá asimismo la desestimación del incidente en todo caso [art.
110.5.b) LJCA]. En este supuesto no existe cosa juzgada, pero la LJCA consi-
dera que, ya que la extensión de los efectos de la sentencia no resulta exigible en
virtud del estricto cumplimiento de la misma, sino más bien como consecuencia
de la previsibilidad de una decisión idéntica en el proceso en que se plantee la
misma cuestión, no puede darse lugar a dicha extensión cuando la existencia de
jurisprudencia contraria impediría al juzgado o tribunal sentenciador reiterar la
doctrina aplicada, sin perjuicio de que la sentencia deba mantener estrictamente
sus efectos entre las partes como consecuencia del principio de cosa juzgada.
Desde el punto de vista de los requisitos de fondo, además de que la sen-
tencia se haya dictado en materia tributaria, de personal al servicio de la Ad-
ministración pública, o de unidad de mercado, es preciso que los interesados se

encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo. Y para
apreciar si concurre esta identidad de situación jurídica resulta aplicable la ju-
risprudencia de esta Sala en aplicación de lo dispuesto en el art. 96 LJCA, sobre
la identidad que debe concurrir sobre los litigantes u otros e idéntica situación y
los hechos, fundamentos y pretensiones que componen la llamada triple identidad
que debe concurrir entre la sentencia invocada como contrapuesta y la recurrida
en el recurso de casación para la unificación de doctrina. […]
La fase de ejecución no permite al órgano jurisdiccional competente efec-
tuar una declaración de voluntad dirigida a una actuación concreta de la Ley
respecto a una cuestión no controvertida ni resuelta en el previo proceso de co-
nocimiento. Y, desde otra perspectiva, la extensión de efectos contemplada en el
artículo 110 LJCA únicamente puede ser aplicada, a aquellos supuestos en que
la sentencia no contraríe criterios sustentados anteriormente.
84
En la fase de ejecución de una sentencia sólo pueden esgrimirse, tanto por

quien fue parte en el proceso como por los terceros interesados en la ejecución, ex
artículo 110 LJCA, pretensiones que, por haber sido estimadas previamente en el
proceso, resulten indiscutibles».
B) Objeto del recurso, pretensiones y condiciones ex-

trínsecas de los escritos procesales
1. Objeto del recurso

El recurso de casación se limitará a las cuestiones de derecho
con exclusión de las cuestiones de hecho, sin perjuicio de la posibi-
lidad que se reconoce a la Sala de lo Contencioso-administrativo del
Tribunal Supremo de integrar entre los hechos admitidos como pro-
bados por el juzgado o tribunal de instancia aquellos que, habiendo
sido omitidos por éste, estén suficientemente justificados en las actua-
ciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar
la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico o de la
jurisprudencia, incluso la desviación de poder (artículos 87 bis, apar-
tado 1, y 93.3 de la LJCA).
No hay duda de que el recurso de casación se puede sustentar
en la infracción por la resolución recurrida de las normas procesales
en general, y de las relativas a la prueba en particular, pero tampoco
la hay de que el recurso debe presentar «interés casacional objetivo
para la formación de la jurisprudencia» para ser admitido a trámite,
lo que será francamente difícil, a la vista de la abundante jurispruden-
cia existente ya al respecto.

Añádase que la restrictiva interpretación jurisprudencial de la
«integración de hechos», que impide sustituir los hechos que el juz-
gado o tribunal de instancia haya considerado acreditados para cons-
truir un supuesto de hecho contradictorio, y la exigencia jurispruden-
cial de que el recurrente precise los hechos omitidos por el juzgado o
tribunal de instancia, suficientemente justificados en las actuaciones,
cuya integración entre los probados resulte necesaria para apreciar la
infracción alegada34, deben seguir considerándose plenamente apli-
34
Verbigracia en la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Con-
tencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 2015 (recurso
de casación 705/2013, FD Sexto. ECLI:ES:TS:2015:775), se lee: «Se ha de recordar
que el artículo 88.3 de la Ley 29/1998 permite al Tribunal de casación completar
85
cables, puesto que, como bien dicen QUINTANA CARRETERO, CAS-

TILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT, «[n]o existe razón alguna
para que en la nueva configuración del recurso de casación la facul-
tad de integración de hechos, reconocida por el art. 93.3 de la LJCA,
como excepción a la limitación del recurso a las cuestiones de dere-
cho, dispuesta en el art. 87 bis de la LJCA, sea interpretada de forma
distinta a como se ha venido haciendo bajo la regulación anterior del
recurso de casación ordinario»35.
Parece claro, por tanto, que la corrección de la falta de motiva-
ción e incongruencia de las resoluciones judiciales recurribles o de
los errores de «trazo grueso» cometidos por el Tribunal de instancia
en relación con la prueba36, que permitía el recurso de casación ordi-
los hechos admitidos como probados en la sentencia con otros que se deriven del
expediente administrativo o de los autos de la instancia y que, silenciados en el
pronunciamiento revisado, resulten pertinentes para dar respuesta a un motivo
esgrimido al amparo del apartado 1, letra d), del mencionado precepto, esto es, a
fin de apreciar la infracción de las normas o de la jurisprudencia aplicables para
resolver la contienda. Así pues, el precepto nos autoriza, cuando se den tales pre-
supuestos, a completar el relato fáctico; nada más. Desde luego aquel apartado 3
no es la herramienta adecuada para sustituir, modificar o alterar la realidad fijada
por la Sala de instancia al tiempo de valorar el material probatorio que tuvo a su
disposición [véanse en este sentido las sentencias de 9 de febrero de 2004 (casa-
ción 6351/00, FJ 4º), 26 de enero de 2005 (casación 2590/00, FJ 4º), 25 de junio
de 2008 (casación 4590/04, FJ 4º), 1 de junio de 2009 (casación 9765/04, FJ 1 º)
y 29 de marzo de 2010 (casación 11318/04, FJ 21º)], que es el designio que, en
realidad, persigue el recurrente en casación, dejando entrever un escenario que
poco o nada tiene que ver con el expuesto en la sentencia impugnada».

35
Guía práctica del recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., pá-
ginas 106 y 107. En el mismo sentido, GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, YAÑEZ
DÍAZ y VIZÁN PALOMINO, El recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit.,
página 45.
36
Es doctrina constante de la Sección Segunda de la Sala de lo Conten-
cioso-administrativo del Tribunal de la que es exponente, por ejemplo, la sen-
tencia de 5 de octubre de 2015 (recurso de casación 1411/2014, FD Tercero.
ECLI:ES:TS:2015:3995), la que sigue: «el error en la apreciación de la prueba
quedó extramuros de la casación desde que se introdujo en nuestro sistema pro-
cesal contencioso-administrativo dicha clase de recurso por la Ley 10/1992, de
30 de abril, de medidas urgentes de reforma procesal (BOE del 5 de mayo), que,
significativamente, también lo eliminó de la casación civil con el fin de reforzar
su carácter de instrumento para la protección de la norma, alejándolo de cual-
quier semejanza con una nueva instancia [véase la sentencia de 9 de octubre de
86
nario en su anterior regulación37, resultará extremadamente dificul-

tosa, cuando no imposible, en el actual recurso de casación, lo que
2007 (casación 9079/03, FJ 5º)]. El artículo 88.1 de la vigente Ley reguladora de

esta jurisdicción tampoco lo contempla. La apreciación de las pruebas llevada
a cabo por el Tribunal a quo únicamente puede acceder a la casación si por el
cauce de la letra d) del indicado precepto se denuncia la infracción de los pre-
ceptos reguladores de la valoración de pruebas tasadas o si […] la llevada a cabo
resulta contraría a la razón e ilógica, conduciendo a resultados inverosímiles y
evidenciando un ejercicio arbitrario del poder jurisdiccional, vulnerador del ar-
tículo 9.3 de la Constitución [véanse las sentencias de 17 de noviembre de 2008
(casación 5707/07, FJ 2º), 24 de noviembre de 2008 (casación 3394/05, FJ 1º),
16 de febrero de 2009 (casación 6092/05, FJ 4º), 8 de febrero de 2010 (casación
6411/2004, FJ 4º), 21 de marzo de 2011 (casación 557/07, FJ 2º), 6 de junio de
2011 (casación 139/08, FJ 1º), 4 de julio de 2011 (casación 2697/07, FJ 3º), 31
de octubre de 2011 (casación 4158/09, FJ 2º), 3 de diciembre de 2012 (casación
185/11, FJ 3º), 20 de diciembre de 2013 (casación 1537/10, FJ 6 2º), 17 de febre-
ro de 2014 (casación 3715/11, FJ 3º), 27 de abril de 2015 (casación 1965/12, FJ
4º) y 25 de mayo de 2015 (casación 1123/14, FJ 3º.C), entre otras muchas]».
37
La reiterada doctrina de la Sala de lo Contencioso-administrativo del
Tribunal Supremo se sintetiza verbigracia en la sentencia de su Sección Se-
gunda de 24 de febrero de 2016 (recurso de casación 4134/2014, FD Sexto.2.
ECLI:ES:TS:2016:612): «es doctrina reiterada de esta Sala que la formación de
la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto
del debate procesal está atribuida al órgano judicial que con inmediación se en-
cuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser
sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea
valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción
civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida

como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por
primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como
recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y
aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de
la prueba realizada por el tribunal de instancia. Ello no es obstáculo para que
puedan ser objeto de revisión en sede casacional los siguiente temas probatorios
o relacionados con la prueba: a) la infracción del artículo 217 LEC, que puede
traducirse en una vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la
prueba, invocable a través del artículo 88.1.d) LJCA; b) quebrantamiento de las
formas esenciales del juicio con indefensión de la parte cuando, indebidamente,
no se ha recibido el proceso a prueba o se ha inadmitido o declarado imperti-
nente o dejado de practicar algún medio probatorio en concreto que tenga re-
levancia para la resolución definitiva del proceso; c) infracción o vulneración de
las normas del ordenamiento jurídico relativas a la prueba tasada o a la llamada
87
abocará a los litigantes en tales casos a promover el incidente de nu-

lidad actuaciones, después de intentar y de no conseguir la admisión
a trámite del correspondiente recurso de casación, puesto que sólo
cabe contra cualquier resolución que ponga fin al proceso y sea irre-
currible38, e interponer después el correspondiente recurso de ampa-
ro ante el Tribunal Constitucional.
2. Pretensiones
Las pretensiones del recurso de casación deben tener por ob-
jeto la anulación, total o parcial, de la resolución recurrida y, en su
caso, la devolución de los autos al juzgado o tribunal de instancia o la
resolución de litigio por la Sala de lo Contencioso-administrativo del
Tribunal Supremo dentro de los términos en que apareciese plantea-
do el debate (artículo 87 bis, apartado 2, de la LJCA).
prueba de presunciones; d) infracción de las reglas de la sana crítica cuando la

apreciación de la prueba se haya realizado de modo arbitrario o irrazonable o
conduzca a resultados inverosímiles, que puede hacerse valer por el mismo cauce
de infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, pues el principio
de tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos que consagra el
artículo 24 de la Constitución comporta que estos errores constituyan vulneracio-
nes del citado derecho y por ende infracciones del ordenamiento jurídico suscep-
tibles de fiscalización por el Tribunal Supremo; e) infracción cometida cuando,
al socaire de la valoración de la prueba, se realizan valoraciones o apreciaciones
erróneas de tipo jurídico, como puede ser la aplicación a los hechos que se consi-
deran probados de conceptos jurídicos indeterminados que incorporan las nor-
mas aplicables; f) errores de tipo jurídico cometidos en las valoraciones llevadas a

cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados
por la sentencia recurrida, se convierten en infracciones del ordenamiento jurí-
dico imputables directamente a ésta; y, por último, g) cabe también integrar la
relación de hechos efectuada por la sala de instancia cuando, respetando la apre-
ciación de la prueba realizada por ésta, sea posible tomar en consideración algún
extremo que figure en las actuaciones omitido por aquélla, el cual sea relevante
para apreciar si se ha cometido o no la vulneración del ordenamiento jurídico o
de la jurisprudencia denunciada».
38
Para conocer la específica problemática de la nulidad de actuaciones
puede consultare mi trabajo: «Recursos de casación para la unificación de doctri-
na y en interés de la ley, recurso de revisión y nulidad de actuaciones», Capítulo
13 de la obra colectiva dirigida por MERINO JARA, I. y coordinada por LUCAS
DURÁN, M., Estudios sobre el proceso contencioso-administrativo en materia tributaria,
ob. cit., páginas 656 a 669.
88
Como las infracciones del ordenamiento jurídico sustantivas o

procesales, o de la jurisprudencia, que se denuncien han de ser impu-
tables a la resolución judicial recurrida, resulta lógico que las preten-
siones del recurso de casación tengan por objeto la anulación total o
parcial de dicha sentencia o auto.
La devolución de los autos al juzgado o tribunal de instancia sólo
se producirá, excepcionalmente, cuando la Sala Tercera del Tribunal
Supremo no pueda por falta de los elementos de juicio necesarios con
arreglo a Derecho y/o no deba por razones de competencia resolver el
litigio, en otro caso lo resolverá en los términos en que apareciese plan-
teado el debate, respetando, por tanto, el principio de congruencia.
Será en el escrito de interposición, una vez que el recurso de
casación preparado haya sido admitido a trámite mediante el corres-
pondiente auto, donde se habrá de «precisar el sentido de las preten-
siones que la parte deduce y de los pronunciamientos que solicita»
(artículo 92.3.b) de la LJCA).
Debe destacarse la necesaria conexión lógica y racional que ha
de existir entre el contenido del auto de admisión (artículo 90.4 de la
LJCA), el del escrito de interposición (artículo 92.3 de la LJCA) y el
del escrito de oposición (artículo 92.5 de la LJCA), así como también
la congruencia que debe respetar la sentencia que resuelva el recurso
de casación (artículo 93 de la LJCA).
3. Condiciones extrínsecas de los escritos procesales

La Sala de Gobierno del Tribunal Supremo ha sido habilitada
legalmente para determinar, mediante acuerdo que se publicará en
el Boletín Oficial del Estado, la extensión máxima y otras condiciones

extrínsecas, incluidas las relativas a su presentación por medios tele-
máticos, de los escritos de interposición y de oposición (artículo 87
bis, apartado 3, de la LJCA).
Se trata de una facultad atribuida a la Sala de Gobierno del Tri-
bunal Supremo, no de una obligación, que en texto legal inexplica-
blemente se contrae a los «escritos de interposición y de oposición a
la casación». El precepto legal no predetermina ninguna extensión
máxima o condición extrínseca, limitándose a aclarar que también
pueden incluirse condiciones relativas a su presentación por medios
telemáticos, y lo que es más sorprendente aún, no anuda consecuen-
cias a su eventual incumplimiento.
89
La mencionada facultad ha sido ejercitada por la Sala de Go-

bierno y se ha plasmado en el «Acuerdo de 20 de abril de 2016, sobre
la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos
procesales referidos al recurso de casación ante la Sala Tercera»39.
Como se lee en este acuerdo, el establecimiento de normas o
instrucciones destinadas a regular la extensión máxima y otros requi-
sitos extrínsecos de los escritos que se presenten ante el Tribunal Su-
premo constituye una novedad en nuestro ordenamiento, pero no es
desconocida en otros Tribunales de nuestro entorno.
Las instrucciones y recomendaciones acordadas tienen una do-
ble finalidad, según confiesa la Sala de Gobierno del Tribunal Supre-
mo: (i) facilitar la lectura, análisis y decisión por parte de la Sala Ter-
cera de los escritos que se le presenten, y (ii) establecer una estructura
y formato uniformes con vistas a su presentación telemática o a su
posterior tratamiento digital, permitiendo una rápida localización del
propósito del escrito y de los datos de identificación necesarios.
Entienden QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BADAL y ES-
CRIBANO TESTAUT, en opinión que es difícil no compartir, que «[r]
ealmente, en esta justificación que la propia Sala de Gobierno ofrece
de su decisión se reconoce que ha pesado de forma relevante en la
adopción del Acuerdo la previsible elevación del número de asuntos
que llegarán hasta el Tribunal como consecuencia de la ampliación
del ámbito de las resoluciones judiciales recurribles y la eliminación
de los límites de materia y cuantía que existían en el antiguo sistema.
La limitación de la extensión de los escritos procesales de las partes
y el énfasis que paralelamente se pone en la necesidad de observar
escrupulosamente los requisitos formales que la de la LJCA diseña, se
presentan, pues, de forma casi confesa, como un mecanismo defensi-

vo para poder procesar de forma eficiente tanta litigiosidad como se
espera que llegue al Tribunal»40.
El propósito es razonable, pero se debe cuestionar la escasa y
rígida extensión máxima establecida («normas») para los escritos de
interposición y de oposición a la casación (50.000 caracteres con es-
pacio, equivalentes a veinticinco folios), así como también la escasa
y rígida extensión máxima recomendada («criterios orientadores»)
para los escritos de preparación y de oposición a la admisión (35.000
39
Publicado en el BOE de 6 de julio de 2016.
40
na 119.
90
caracteres con espacio, equivalentes a quince folios). No parece que

la consecución de las mismas finalidades perseguidas estuviera en pe-
ligro verbigracia duplicando esas extensiones máximas o simplemen-
te permitiendo hacerlo en los casos de especial complejidad41.
Dicho lo cual, debe enfatizarse que no es criticable, per se, que
el acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo se extienda
a otros escritos procesales distintos del escrito de interposición y del
escrito de oposición a los que explícitamente alude el artículo 87 bis
de la LJCA, siempre que, como se ha hecho, las reglas referidas a esos
dos y las referidas a los demás escritos procesales tengan una distinta
eficacia jurídica; de ahí que en el acuerdo examinado se diferencien
entre «normas», para los escritos de interposición y de oposición, y
«criterios orientadores», para los demás escritos procesales.
Es indudable que el rigorismo formal que la regulación legal im-
pone a los escritos procesales en el recurso de casación contencioso-
administrativo se acrecienta con estas previsiones y recomendaciones,
pero de ahí a defender que vulneran el derecho a la defensa va un tre-
cho, sobre todo si se interpreta, como debería hacerse, que su eventual
incumplimiento será subsanable, conforme a lo dispuesto en el artículo
138 de la LJCA, para los escritos de interposición del recurso y de opo-
sición a la casación, e inocuo, por más que no sea aconsejable, para los
escritos de preparación del recurso y de oposición a su admisión42.
III. EL RECURSO DE CASACIÓN AUTONÓMICO

A) Regulación y órgano judicial competente

El recurso de casación autonómico está regulado en los incisos
segundo y tercero del artículo 86.3 de la LJCA de forma sorpresiva,
notoriamente insuficiente y técnicamente defectuosa. Parafraseando
a HINOJOSA MARTÍNEZ cabe decir que, «aunque se presente como
41
Favorables a esa última posibilidad se muestran QUINTANA CARRETE-
RO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT, en Guía práctica del recurso de
casación contencioso-administrativo, ob. cit., páginas 122 y 123.
42
TAUT llegan a las mismas conclusiones, tras un minucioso análisis, en Guía prácti-
ca del recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., páginas 117 a 125, parti-
cularmente, en las páginas 124 y 125.
91
el resultado de una mera regla de distribución de competencia en-

tre el Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores de Justicia, las
importantes peculiaridades que presenta esta novedad y, sobre todo,
la defectuosa técnica legislativa empleada, que omite por sistema su
existencia, recomienda el examen separado del supuesto, entendién-
dolo como una modalidad de la casación común instaurada»43.
«Cuando el recurso se fundare en infracción de normas emana-
das de la Comunidad Autónoma – establece el inciso segundo– será
competente una Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo
que tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia compuesta por
el Presidente de dicha Sala, que la presidirá, por el Presidente o Pre-
sidentes de las demás Salas de lo Contencioso-administrativo y, en su
caso, de las Secciones de las mismas, en número no superior a dos, y
por los Magistrados de la referida Sala o Salas que fueran necesarios
para completar un total de cinco miembros».
«Si la Sala o Salas de lo Contencioso-administrativo tuviesen más de una
Sección –prosigue el inciso tercero–, la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de
Justicia establecerá para cada año judicial el turno con arreglo al cual los Presi-
dentes de Sección ocuparán los puestos de la regulada en este apartado. También lo
establecerá entre todos los Magistrados que presten servicio en la Sala o Salas».
Esta parca regulación más implícita que expresa, como atina-
damente la califica RUIZ LÓPEZ44, se une a la desaparición de los
recursos de casación para la unificación de doctrina y en interés de la
ley autonómicos, que regulaban los derogados artículos 99 y 101 de la
LJCA, respectivamente.
Como se ve la regulación propia del recurso de casación auto-
nómico, en un ejercicio extremo e injustificado de economía del le-
gislador, como asevera RUIZ LÓPEZ45, se limita a precisar el órgano

judicial competente para su conocimiento, su composición y las re-
glas que debe respetar su conformación:
(i) Una Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo
que tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia de la
Comunidad Autónoma de la que ha emanado del Derecho
autonómico cuya infracción se denuncia;
(ii) Compuesta por el Presidente de dicha Sala, que la presidi-
rá, por el Presidente o Presidentes de las demás Salas de lo
43
El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., página 300.
44
45
Ibídem, ob. cit., página 110.
92
Contencioso-administrativo y, en su caso, de las Secciones

de las mismas, en número no superior a dos, y por los Ma-
gistrados de la referida Sala o Salas que fueran necesarios
para completar un total de cinco miembros, y
(iii) Conformada, si la Sala o Salas de lo Contencioso-administra-
tivo tuviesen más de una Sección, con arreglo al turno que
para cada año judicial establezca la Sala de Gobierno del Tri-
bunal Superior de Justicia entre los Presidentes de Sección y
los Magistrados que presten servicio en la Sala o Salas.
El contenido de estos dos preceptos reproduce miméticamente
en este particular el derogado artículo 99.3 de la LJCA, compartiendo
lógicamente sus mismos defectos, a los que se añaden los que deri-
van de la nueva configuración del recurso de casación autonómico
que, a diferencia del fenecido recurso de casación para la unificación
de doctrina autonómico, no se imposibilita legalmente cuando en el
Tribunal Superior de Justicia no cuente más que con una Sección en
su única Sala de lo Contencioso-administrativo, lo que convierte este
recurso extraordinario en tales casos en una suerte de recurso de re-
posición, a la vista de las resoluciones judiciales que son recurribles
en este recurso de casación autonómico, como después se verá.
Para sortear este concreto problema, QUINTANA CARRETE-
RO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT sugieren, de lege
ferenda, que se podría autorizar que la Sección competente para cono-
cer del recurso de casación autonómico pudiera conformarse o com-
pletarse con magistrados pertenecientes a otras Salas de lo Conten-
cioso-administrativo de diferentes Tribunales Superiores de Justicia46.
Ciertamente esa propuesta podría resolver el problema, pero el res-
peto del juez predeterminado por la ley hace que esa lógica solución
no pueda ir más allá, como bien dicen los precitados autores, de una
propuesta de lege ferenda. Sólo el legislador puede corregir este dispa-
rate desde el punto de vista técnico.
En todo lo demás será de aplicación subsidiaria a este recurso
de casación autonómico lo dispuesto en los artículos 86 a 93 de la
LJCA para el recurso de casación estatal, con las adaptaciones exigi-
das por su distinto fundamento: infracciones del Derecho estatal y de
la Unión Europea, en el recurso de casación estatal, e infracciones
46
Confróntese, Guía práctica del recurso de casación contencioso-administrativo,
ob. cit., página 400.
93
del Derecho de la Comunidad Autónoma, en el recurso de casación

autonómico. Debe dejarse aquí simple constancia de los problemas
e ineficiencias que va a generar la aplicación de unas normas que no
están diseñadas para el recurso de casación autonómico.
Los siguientes interrogantes adveran la crítica: ¿Se debe crear en
todo caso una Sección de admisiones distinta de la Sección de enjuicia-
miento? ¿Y si no es posible crear ambas con diferente conformación? ¿Tie-
ne sentido cumplimentar todos los trámites procesales contemplados en
esos preceptos si las resoluciones judiciales recurribles son únicamente
las dictadas por la Sala o Salas de lo Contencioso-administrativo del mis-
mo Tribunal Superior de Justicia o, cuando las recurridas sean esas, si se
entiende que también son recurribles las resoluciones judiciales dictadas
por los Juzgados Provinciales de lo Contencioso-administrativo?
B) Resoluciones judiciales recurribles
1. Sentencias
Atendido el tenor literal del primer inciso del artículo 86.3 de la
LJCA, resulta obligado entender que únicamente serán recurribles en
el recurso de casación autonómico las sentencias dictadas por las Sa-
las de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de
Justicia cuando el recurso se funde en la infracción de normas emana-
das de la Comunidad Autónoma, no siendo recurribles, por tanto, las
sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados Provinciales
de lo Contencioso-administrativo47.
HINOJOSA MARTÍNEZ sostiene empero que «la correcta inter-

pretación de la Ley pasa por entender que también las sentencias de los
Juzgados de lo Contencioso-administrativo son susceptibles de casación,
y que en tal caso la competencia para su resolución debe distribuirse
igualmente en atención a la procedencia del Derecho que se considere
infringido», porque su omisión en el artículo 86.3 de la LJCA es fruto
de «un evidente error padecido por el legislador al trasladar en bloque
las previsiones que sobre este particular regían la casación para la uni-
ficación de doctrina, que, en efecto, solo procedía contra sentencias de
47
En este sentido se pronuncian QUINTANA CARRETERO, CASTILLO
BADAL y ESCRIBANO TESTAUT, en Guía práctica del recurso de casación contencio-
so-administrativo, ob. cit., páginas 67 y 400.
94
las Salas de lo Contencioso-Administrativo, no de los Juzgados»48. Esta

exégesis no debe ser descartada en una interpretación lógica y sistemá-
tica de los apartados 1 y 3 del artículo 86 de la LJCA, pero plantea el
problema de salvar el escollo que supone la aplicación del viejo aforis-
mo in claris non fit interpretatio. Urge la modificación legal, porque sólo
al legislador compete rectificar sus errores u olvidos.
2. Autos
La interpretación conjunta de los artículos 86.3 y 87.1 de la LJCA
debe llevar a entender que los autos dictados por las Salas de lo Con-
tencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia también
serán susceptibles de recurso de casación autonómico, cuando su ratio de-
cidendi se sustente en la interpretación y aplicación del Derecho de la Co-
munidad Autónoma, lo que será inusual pero desde luego no imposible,
piénsese verbigracia en los autos recaídos en ejecución de sentencia49.
C) Objeto del recurso

El objeto del recurso de casación autonómico está constituido
por las infracciones del Derecho autonómico que se achaquen la re-
solución judicial recurrible y que sustenten su ratio decidendi.
IV. LA NECESARIA PRESENCIA DE INTERÉS CASACIONAL

OBJETIVO PARA LA FORMACIÓN JURISPRUDENCIA
La presencia de interés casacional objetivo para la formación

de la jurisprudencia constituye una conditio sine qua non para la admi-
48
El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., páginas 312
y 313. En el mismo sentido se pronuncia FERNÁNDEZ FARRERES, «Sobre la efi-
ciencia de la jurisdicción contencioso-administrativa y el nuevo recurso de casación
“para la formación de jurisprudencia”», Revista Española de Derecho Administrativo,
número 174, octubre-diciembre de 2015, páginas 4 y 5 (edición electrónica).
49
En el mismo sentido HINOJOSA MARTÍNEZ, El nuevo recurso de casación
contencioso-administrativo, ob. cit., página 313. Sin mostrar una sólida convicción,
QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT se incli-
nan en cambio por considerar que «no existen argumentos suficientemente con-
vincentes para entender que la voluntad del legislador ha sido la de extender el
objeto del recurso de casación autonómica a los autos previstos en el art. 87», en
Guía práctica del recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., pagina 402.
95
sión a trámite del recurso de casación preparado tanto estatal como

autonómico.
Cuanto se diga a continuación, interpretando los distintos apar-
tados del artículo 88 de la LJCA, resultará aplicable con las necesarias
adaptaciones al recurso de casación estatal y al recurso de casación
autonómico.
A) El interés casacional
La admisión a trámite del recurso de casación requerirá que la
Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo «estime
que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación
de la jurisprudencia» (artículo 88.1 de la LJCA).
Antes la carencia de interés casacional, «por no afectar a un
gran número de situaciones o no poseer el suficiente contenido de
generalidad», era una de las causas de inadmisión de los recursos de
casación en asuntos de cuantía indeterminada no referidos a la im-
pugnación, directa o indirecta, de una disposición general, cuando
se fundasen en el motivo casacional del artículo 88.1.d) [«Infracción
de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que
fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate»] (an-
terior artículo 93.2.e) de la LJCA, cuya operatividad práctica fue muy
escasa). Ahora la presencia de interés casacional se convierte en la
causa de admisión de cualquier recurso de casación.
Sin descartar la posibilidad de rescatar, contrario sensu, los cri-
terios ofrecidos por la jurisprudencia recaída sobre la anterior causa
de inadmisión del recurso de casación a la hora de precisar el con-

cepto jurídico indeterminado de «interés casacional»50, los términos
50
Esa doctrina se sintetiza, por ejemplo, en el auto de la Sección Primera del
Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 2016 (recurso de casación 721/2016, FD
Cuarto. ECLI: ES:TS:2016:8885A), donde se lee por lo que aquí importa:
«[…] El precepto contempla dos supuestos diferenciados en los que pue-
de apreciarse carencia de interés casacional como causa de inadmisión del re-
curso de casación: el primero, cuando el recurso no afectare a un gran núme-
ro de situaciones, y, el segundo, cuando no poseyera el suficiente contenido de
generalidad.
Respecto del primero de los supuestos enunciados y a la hora de delimitar
el ámbito de aplicación de esa causa de inadmisión, resulta obligado partir de la
base de que cuando en el recurso de casación se plantea, como corresponde con-
96
forme a su naturaleza, una cuestión atinente a la recta interpretación y aplicación

de una norma jurídica, siempre cabrá sostener que la cuestión suscitada trascien-
de del caso litigioso y puede proyectarse sobre otros pleitos, pues lo habitual es
que las normas jurídicas se aprueben con vocación de generalidad, siendo excep-
cionales las llamadas “normas singulares” o “normas de caso único”.
Por eso, de aceptarse acríticamente la tesis consistente en que la concurren-
cia de la causa de inadmisión que nos ocupa debe descartarse siempre que la
cuestión interpretativa y aplicativa de la norma, cuya infracción se denuncia, pue-
da repercutir sobre otros casos, la causa de inadmisión del artículo 93.2.e) sería
prácticamente inaplicable y su inclusión en la Ley de la Jurisdicción resultaría
superflua por inútil desde el momento que su operatividad real quedaría aprio-
rísticamente reducida a casos anecdóticos; conclusión que, obviamente, ha de
rechazarse, pues es evidente que si el legislador ha incluido en la Ley procesal
esta causa de inadmisión del recurso de casación, es porque a través de la misma
pretende filtrar y delimitar los asuntos que merecen ser examinados en el marco
de este recurso extraordinario.
Sobre la base de estas consideraciones debe apreciarse la exigencia de que el
asunto no afecte a un gran número de situaciones para que el recurso sea consi-
derado carente de interés casacional.
Por otro lado, y en relación con el segundo supuesto previsto en la norma,
conviene precisar que la inadmisión del recurso de casación cuando el asunto no
posea el suficiente contenido de generalidad debe valorarse a la luz de la función
institucional del recurso de casación, supra anotada. Si la misión de este recur-
so especial y extraordinario es básicamente proporcionar pautas interpretativas
y aplicativas de las normas que proporcionen uniformidad, certeza y seguridad
a los operadores jurídicos, esa función pierde sentido y relevancia, y, por tanto,
pierde interés general cuando la tesis sostenida por el recurrente en casación ha
sido ya reiteradamente examinada y resuelta por este Tribunal Supremo y no se
aportan argumentos críticos novedosos que permitan reconsiderar la jurispru-

dencia asentada; pues en estos supuestos la admisión y posterior resolución del
recurso de casación mediante sentencia, que examinara el fondo del asunto rei-
terando una doctrina consolidada, no aportaría ningún dato útil para el tráfico
jurídico general, mientras que, por contra, puede entorpecer y dilatar el pronun-
ciamiento sobre los asuntos que sí requieren una pronta respuesta por carecer
de una doctrina jurisprudencial que contribuya a proporcionar la certeza y segu-
ridad jurídica imprescindible para preservar la unidad del Ordenamiento. Por
ello, de concurrir tales circunstancias habrá de apreciarse también que el recurso
de casación carece de interés casacional […].
Por el contrario, debe afirmarse que un asunto revestirá un contenido de ge-
neralidad que justifique su admisión, entre otros, en los siguientes casos: prime-
ro, cuando se trate de un recurso que plantee una cuestión interpretativa y aplica-
tiva del Ordenamiento Jurídico sobre el que no haya doctrina jurisprudencial, o
aún habiéndola haya sido desconocida o infringida por el Tribunal de instancia;
97
que el legislador emplea para definirlo -«interés casacional objetivo

para la formación de la jurisprudencia»- consienten ya tres iniciales
precisiones:
a) El interés es «casacional», luego debe atribuirse directa-
mente al recurso de casación, no al pleito de instancia, por
lo que se ha de vincular a la concreta infracción del orde-
namiento jurídico o de la jurisprudencia que se imputa a
la resolución judicial impugnada, sin que eso signifique re-
chazar completamente la toma consideración del pleito de
instancia.
b) El interés casacional del recurso ha de ser «objetivo», por
lo que debe inequívocamente trascender el interés «sub-
jetivo» del recurrente o de los recurrentes. Dicho en otras
palabras, el recurso de casación se admitirá en pos del ius
constitutionis no del ius litigatoris51. SANTAMARÍA PASTOR
segundo, cuando se trate de un recurso que, aun versando sobre cuestiones que
ya han sido examinadas y resueltas por la jurisprudencia, realiza un enfoque crí-
tico de la misma que pudiera dar pie a una reconsideración de dicha doctrina y
eventualmente a su cambio; y tercero, cuando el asunto suscitado, aun sin estar
incluido en ninguno de los supuestos anteriores, plantea una cuestión que por
sus repercusiones socioeconómicas revista tal entidad que requiera el pronun-
ciamiento del Tribunal Supremo de España. Ahora bien, esta enumeración se
realiza de forma ejemplificativa, y carece de pretensión de exhaustividad, lo que
permitirá que en adelante este Tribunal, atendiendo a las singularidades que pre-
sente el caso concreto, delimite con mayor precisión el alcance de este concepto
jurídico indeterminado».
51
En este mismo sentido, QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BADAL
y ESCRIBANO TESTAUT afirman que la reforma de la casación ha querido acen-
tuar la relevancia del ius constitutionis sobre el ius litigatoris, haciendo depender del
primero la admisión a trámite del recurso, sin perjuicio de lo cual, acertadamente
subrayan que el recurso de casación no ha dejado de ser un instrumento procesal
de tutela de los derechos e intereses legítimos de los litigantes y que, por tanto, la
sentencia que resuelva el recurso de casación no será un juicio abstracto a modo de
dictamen sobre las interpretación de las normas en liza, sino una respuesta fundada
a un pleito en el que se formulan pretensiones y se esgrimen derechos e intereses
legítimos de los contendientes. Más adelante sostienen que los recurrentes habrán
de plantear su estrategia procesal desde la premisa de que el interés casacional que
despeja los obstáculos para la admisión del recurso adquiere una dimensión fina-
lística, que trasciende del interés personal de las partes litigantes en la instancia,
por mucho que el resultado final de un pleito sea insatisfactorio, si no se puede
justificar la necesidad de revisarlo en casación desde la perspectiva objetiva de la
98
entiende que el adjetivo «objetivo» probablemente «pre-

tende ser una llamada de atención a los litigantes: el interés
casacional es un rasgo del asunto vinculado a la apreciación
por la Sala de la estricta conveniencia de un fallo que cree
jurisprudencia; algo, por tanto, completamente ajeno al in-
terés o repercusión que una decisión judicial pueda tener
en el patrimonio jurídico de los recurrentes»52.
c) El interés casacional objetivo del recurso debe ser para la
«formación de la jurisprudencia», bien porque no exis-
te y haya de ser formada o bien porque la existente deba
ser esclarecida, precisada, matizada o corregida53, que es
como debería interpretarse si no se quiere petrificar la ju-
risprudencia, atribuyéndole una característica que no le es
propia54.
formación de jurisprudencia, el recurso de casación no será admitido a trámite.

Desde este prisma, concluyen estos mismos autores, que la responsabilidad que cae
a partir de ahora sobre los órganos judiciales de instancia es muy grande, pues la
mayor parte de sus decisiones quedarán sin posibilidad de ser revisadas y, eventual-
mente, corregidas por el Tribunal Supremo. Confróntese, Guía práctica del recurso de
casacón contencioso-administrativo, ob. cit., páginas 139 a 141 y 159 a 160.
52
«Una primera aproximación al nuevo sistema casacional», ob. cit., pági-
na 22.
53
A la misma conclusión llegan QUINTANA CARRETERO, CASTILLO
BADAL y ESCRIBANO TESTAUT, tras un extenso y detallado análisis. Confrón-
tese, Guía práctica del recurso de casacón contencioso-administrativo, ob. cit., páginas
149 a 155, en particular página 154. Semejante es la posición que sustenta HINO-
JOSA MARTÍNEZ, cuando afirma: «la existencia de jurisprudencia previa sobre

la cuestión o asunto discutido no descarta el interés casacional, lo que hace obli-
gado interpretar el presupuesto, la formación de jurisprudencia, como orientado
no sólo a la creación o constitución de doctrina jurisprudencial sobre materias
en las que no existía, sino, asimismo, como el consistente en velar por la doctrina
ya sentada o en su consolidación o reiteración, supuestos que, sin duda, pueden
encontrar acogida en los términos empleados por la Ley. Cabría pensar incluso
en el posible interés casacional en la modificación de la doctrina jurisprudencial
existente, que, en realidad, caería también bajo la literalidad de la formación de
la jurisprudencia, entendida como una nueva doctrina jurisprudencial, distinta
de la anterior […] El interés casacional podría así concebirse como el dirigido a
la creación o mantenimiento o modificación de doctrina jurisprudencial». Véase,
en El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., páginas 126 y 127.
54
Como se puede leer, por ejemplo, en el FJ 2 de la sentencia del Tribunal
Constitucional 179/2015, de 7 de septiembre: «el Tribunal Europeo de Derechos
99
Esta primera aproximación, dejando al margen las dudas que,

desde un punto de vista dogmático, suscita el hecho de que el con-
cepto de interés casacional que se establece en la jurisdicción conten-
cioso-administrativa se separe tan nítidamente como lo hace del con-
cepto de interés casacional establecido en las demás jurisdicciones55,
plantea ya dos importantes interrogantes que la Sección Primera de
admisiones de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal
Supremo tendrá que contestar:
Primero: ¿Cuándo se va a entender que existe jurisprudencia?
El artículo 1.6 del Código Civil establece que la jurisprudencia
es la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supre-
mo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios genera-
les del Derecho.
Si la jurisprudencia es la doctrina reiterada, no existirá si no hay
al menos dos pronunciamientos del Tribunal Supremo en el mismo
sentido, puesto que sólo entonces habrá reiteración.
Esta interpretación, con ser la más clara y defendible, no se ajus-
ta a la finalidad nomofiláctica estricta pretendida para todas y cada
una de las sentencias dictadas al amparo del vigente recurso de casa-
ción contencioso-administrativo.
Segundo: ¿Qué sucede con los recursos de casación que plan-
teen idéntica cuestión jurídica con interés casacional objetivo para la
formación de la jurisprudencia56?
Humanos ha señalado que las exigencias de seguridad jurídica y de protección de

la confianza legítima de los litigantes no generan un derecho adquirido a una de-
terminada jurisprudencia, por más que hubiera sido constante (STEDH de 18 de

diciembre de 2008, caso Unédic contra Francia, § 74), pues la evolución de la juris-
prudencia no es en sí contraria a la correcta administración de justicia, ya que lo
contrario impediría cualquier cambio o mejora en la interpretación de las leyes
(STEDH de 14 de enero de 2010, caso Atanasovski contra la ex República Yugoslava
de Macedonia, § 38)».
55
Confróntese, HINOJOSA MATÍNEZ, El nuevo recurso de casación conten-
cioso-administrativo, ob. cit., páginas 119 a 123.
56
El problema no se suscita en una pluralidad de recursos con idéntico
objeto sino en una pluralidad de recursos con distinto objeto pero que planteen
la misma cuestión jurídica, porque en este segundo supuesto, como dicen QUIN-
TANA CARRETERO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT, «no es posi-
ble acudir a la técnica del “pleito testigo” precisamente porque se trata de recur-
sos con objeto diferente, pero lo cierto es que en todos ellos puede haber surgido
el mismo problema hermenéutico y/o aplicativo sobre la correcta interpretación
100
La respuesta menos problemática es que todos ellos deben ser

admitidos a trámite y tramitados conforme a las prescripciones lega-
les, quedando en suspenso su señalamiento hasta que se forme la ju-
risprudencia con los primeros señalados para votación y fallo.
Si la Sección Primera de admisiones decide adoptar esta solu-
ción, ciertamente se producirán sentencias repetitivas, pero no debe-
rían ser tantas si se cumple a rajatabla la obligación de publicar los
autos de admisión de los recursos de casación en la página Web del
Tribunal Supremo (realmente, en la del Consejo General del Poder
Judicial, porque el Alto Tribunal no tiene una página Web propia),
prevista en el artículo 90.7 de la LJCA, y si esos autos de admisión
informan debidamente del interés casacional objetivo para la for-
mación de la jurisprudencia que presenta el recurso de casación ad-
mitido, cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 90.4 de la LJCA,
porque permitiría a los juzgados o tribunales de instancia posponer
justificadamente la resolución de los recursos que pendan ante ellos y
planteen la misma cuestión jurídica hasta conocer el criterio del Tri-
bunal Supremo.
En todo caso, debe agilizarse en lo posible la resolución de estos
recursos de casación contencioso-administrativos.
El interés casacional objetivo para la formación de la jurispru-
dencia, cuya presencia resulta imprescindible para la admisión a
trámite del recurso de casación, conforme al apartado 1 del artículo
88 de la LJCA, se concreta legalmente a través de una doble enume-
ración de nueve circunstancias ejemplificativas en el apartado 2 del
artículo 88 de la LJCA y cinco supuestos de presunción en el apar-
tado 3 del artículo 88 de la LJCA57. La distinción entre unas y otros
no es fácilmente inteligible, como afirma SANTAMARÍA PASTOR58,

porque, dicho sea clara y rotundamente, algunas de las circunstancias
ejemplificativas podrían ser supuestos de presunción y viceversa, si
y proyección de una misma norma». Véase, Guía práctica del recurso de casación con-
tencioso-administrativo, ob. cit., página 145.
57
Véanse las tres interpretaciones del artículo 88 de la LJCA que exponen
QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT, aun
cuando consideran la interpretación que aquí se defiende como más probable y
conforme con la regulación legal, en Guía práctica del recurso de casación contencioso-
administrativo, ob. cit., páginas 149 a 154.
58
Confróntese, «Una primera aproximación al nuevo sistema casacional»,
101
para clasificarlas se atendiera exclusivamente a las finalidades preten-

didas por la vigente regulación del recurso de casación contencioso-
administrativo.
Incumbe al recurrente fundamentar en el escrito de prepara-
ción, con singular referencia al caso y siguiendo un orden lógico, la
concurrencia de alguno o de algunos de los supuestos en que el in-
terés casacional se presume, y/o de alguna o de algunas de esas cir-
cunstancias ejemplificativas del interés casacional, y/o la presencia de
otra o de otras circunstancias distintas de las enumeradas que justi-
fiquen el interés casacional objetivo del recurso de casación para la
formación de la jurisprudencia, así como también la conveniencia del
pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tri-
bunal Supremo (artículo 89.2.f) de la LJCA). Esa argumentación no
debe contener inconsistencias o contradicciones y se debe vincular a
la ratio decidendi de la resolución judicial recurrida.
Incumbe a la Sección Primera de admisiones razonar en el auto
de admisión por qué aprecia el «interés casacional objetivo para la
formación de jurisprudencia» de forma sucinta pero suficiente, ade-
más de «precisar» cuáles son las cuestiones en las que lo entiende pre-
sente e «identificar» la norma o normas jurídicas que, en principio,
serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia que
decida el recurso se pueda extender a otras normas distintas, si así lo
exige el debate finalmente trabado en el recurso (artículos 88.2 y 90.4
de la LJCA).
La necesidad de conocer las razones por las que la Sección Pri-
mera de admisiones decide finalmente la inadmisión del recurso de
casación preparado puede ser, y de hecho lo será, más acuciante en
algunas de las circunstancias ejemplificativas del interés casacional

que en algunos de los supuestos en que ese interés casacional se pre-
sume. Sin embargo, cuando el interés casacional se presume se cono-
cerán siempre, mientras que cuando se ejemplifica se conocerán si
el juzgado o tribunal de instancia hubiera estimado oportuno emitir
una opinión favorable, sucinta y fundada, sobre el interés casacional
del recurso de casación preparado, al amparo del artículo 89.5 de la
LJCA, porque entonces deberán ser inadmitidos por auto, como su-
cede en los supuestos en los que el interés casacional se presume iuris
tantum (artículo 90.3 de la LJCA). En otro caso, podrán conocerse,
porque las providencias de inadmisión pueden explicitar sucintamen-
te las razones por las que la Sección de admisiones no estima la pre-
sencia de interés casacional en el recurso de casación, pero no puede
102
garantizarse ese conocimiento, porque la ley no lo impone (artículo

90.4 de la LJCA), como sí lo hace verbigracia en la jurisdicción penal
(artículo 889 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal59), y porque esa la-
bor informativa y didáctica dificulta el trámite de admisión, que ha de
ser ágil ante el importante incremento que cabe esperar del número
de recursos de casación preparados.
¿Qué pesará más en la praxis de la Sección Primera de admisiones
la agilidad en el trámite de admisión o la necesidad de justificar la deci-
sión sobre el interés o desinterés casacional del recurso? Lo más proba-
ble es que inicialmente al menos pese más la agilidad en el trámite.
B) Las circunstancias ejemplificativas de interés

casacional
El apartado 2 del artículo 88 de la LJCA enumera nueve circuns-
tancias en las que, «entre otras», la Sección Primera de admisiones de
la Sala Tercera del Tribunal Supremo podrá apreciar la existencia de
interés casacional en el recurso de casación preparado, motivándolo
expresamente en el auto de admisión a trámite.
El carácter abierto de tan poblada enumeración en su configu-
ración legal no sólo resulta llamativo, también tiene consecuencias
hermenéuticas: cualquier exégesis que se defienda de las circunstan-
cias enumeradas no puede tener más que un valor meramente rela-
tivo. La explicación es diáfana: si la Sección Primera de admisiones
puede estimar la presencia de interés casacional en circunstancias
que claramente no encajen en las enumeradas y, por ende, el recu-
rrente puede alegar circunstancias que nítidamente no encajen en las

enumeradas para tratar de justificar la presencia de interés casacional
en el recurso de casación preparado, indudablemente también puede
esgrimir circunstancias que simplemente pudieran encajar o no entre
las enumeradas en función de cómo sean interpretadas éstas, hacien-
do la oportuna advertencia en el escrito de preparación.
En todo caso, como afirma CÓRDOBA CASTROVERDE, «[l]a
amplitud de los supuestos legales que se fijan como orientadores del
59
«Para denegar la admisión del recurso será necesario que el acuerdo
se adopte por unanimidad. La inadmisión a trámite del recurso de casación en
el supuesto previsto en el artículo 847.1.b) podrá acordarse por providencia
sucintamente motivada siempre que haya unanimidad por carencia de interés
casacional».
103
interés casacional objetivo necesita ser perfilada de forma progresiva

y en atención a los recursos que se vayan interponiendo, para ello será
fundamental acudir a los Autos que decidan la admisión en los que el
Tribunal Supremo debe expresar las cuestiones en las que entiende
que existe interés casacional […] Es obvio que tales criterios deberán
acomodarse a los intereses de la sociedad para intentar dar respuesta
en cada momento concreto a las exigencias que se detecten y así po-
der fijar una jurisprudencia que contribuya a crear seguridad jurídica
en nuestro ordenamiento jurídico»60.
Seguidamente se examinan todas las circunstancias ejemplifica-
tivas del interés casacional enumeradas por el legislador en el aparta-
do 2 del artículo 88 de la LJCA, debiéndose insistir en el valor relativo
de cuanto se diga.
a) Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpre-
tación de las normas de Derecho estatal o de la Unión Europea en las
que se fundamenta el fallo contradictoria con la que otros órganos
jurisdiccionales hayan establecido.
Debe quedar claro que la existencia de contradicción entre las
resoluciones judiciales (sentencias y autos) no garantiza la admisión a
trámite del recurso de casación preparado, porque no se trata de una
reedición del extinguido recurso de casación para la unificación de
doctrina, aunque esta circunstancia esté imbuida de su espíritu. Por eso
mismo basta con que las cuestiones sean «sustancialmente iguales», no
siendo necesaria la conocida triada, subjetiva, fáctica y jurídica, que exi-
gía el derogado recurso de casación para la unificación doctrina: «mis-
mos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a he-
chos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales» (anterior
artículo 96.1 de la LJCA, actualmente sin contenido)61.

La expresión «contradictoria con la que otros órganos jurisdic-
cionales hayan establecido»:
60
«El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo», Revista de
Jurisprudencia, número 1, octubre de 2015. Fuente: http://www.elderecho.com, pági-
na 3 (edición electrónica).
61
Idéntica opinión manifiestan QUINTANA CARRETERO, CASTILLO
BADAL y ESCRIBANO TESTAUT, alertando de que «así debería entenderse si
se quiere que el supuesto tenga alguna funcionalidad, pues si se reprodujeran los
esquemas del derogado recurso para unificación de doctrina, se trataría de una
posibilidad tan retórica como funcionalmente estéril». Véase, en Guía práctica del
recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., página 169.
104
(i) No limita la contradicción a las resoluciones de los órganos

jurisdiccionales contencioso-administrativos; otra cosa es
que no sea frecuente que el fallo de una resolución judicial
contencioso-administrativa, esto es, su ratio decidendi, se sus-
tente en la interpretación de las normas de Derecho estatal
o de la Unión Europea transversales del ordenamiento ju-
rídico y, por ende, susceptibles de diversas interpretaciones
por los tribunales incardinados en los diferentes órdenes
jurisdiccionales, pero esa posibilidad no debe ser descar-
tada a priori, por más que fuera rechazada reiteradamente
por la jurisprudencia en el derogado recurso de casación
para la unificación de doctrina62.
(ii) No impide, per se, que la contradicción se produzca con reso-
luciones de órganos jurisdiccionales internacionales, como
por ejemplo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos63.
(iii) Sí impide invocar la contradicción entre resoluciones del
mismo órgano jurisdiccional, sean fruto o no de un cambio
de criterio razonado y justificado. ¿Esta limitación cabe res-
tringirla a la misma Sección? QUINTANA CARRETERO,
CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT consideran
que sí cabe, porque «también entre distintas Secciones
de una misma Sala puede surgir la discordancia herme-
néutica que se encuentra en la base de este supuesto de
interés casacional»64. Ciertamente eso es así, pero la litera-
lidad de la circunstancia ejemplificativa permite dudar que
esa sea la exégesis que se acoja por la Sección Primera de
admisiones.
62
En el mismo sentido, QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BADAL y
ESCRIBANO TESTAUT, Guía práctica del recurso de casación contencioso-administrati-
vo, ob. cit., páginas 163 y 164.
63
De la misma opinión son QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BA-
DAL y ESCRIBANO TESTAUT, atendido el carácter abierto de la descripción le-
gal. Véase, Guía práctica del recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., pá-
gina 167. HINOJOSA MARTÍNEZ se manifiesta en contra, atendida la finalidad
uniformadora perseguida por este criterio revelador de interés casacional. Véase,
El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., página 141.
64
Como afirman QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BADAL y ESCRI-
BANO TESTAUT, en Guía práctica del recurso de casación contencioso-administrativo,
105
Algunas precisiones adicionales resultan necesarias:

Primera. La contradicción entre la resolución recurrida y la doc-
trina del Tribunal Constitucional o la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea se incluyen en las letras e) y f), respecti-
vamente, de este mismo artículo 88.2 de la LJCA.
Segunda. La contradicción entre la interpretación sostenida
en la resolución recurrida y la mantenida por el Tribunal Supremo
tiene encaje en dos supuestos de presunción de interés casacional:
(i) el del artículo 88.3.a) de la LJCA, si se entiende que no existe
jurisprudencia ex artículo 1.6 del Código Civil, porque la Sala de
lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo no ha reite-
rado esa exégesis, y (ii) el del artículo 88.3.b) de la LJCA, si la re-
solución recurrida se aparta deliberadamente de la jurisprudencia
existente al considerarla errónea. Si no se da ninguno de los dos
supuestos, verbigracia porque la resolución recurrida se aparta de
la jurisprudencia existente, pero no lo hace de forma deliberada
sino inadvertida, o porque simplemente ignora la jurisprudencia
existente, lo que resultará verdaderamente difícil al recurrente es
llevar a la Sección Primera de admisiones al convencimiento de
que la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supre-
mo debe resolver sobre esa inadvertencia o ignorancia del juzgado
o tribunal de instancia en la resolución judicial recurrida, porque
trasciende su mero interés subjetivo, tanto si fundamenta la pre-
sencia de interés casacional objetivo en esta circunstancia del ar-
tículo 88.2.a) de la LJCA, como si alternativa o subsidiariamente
la fundamenta en la necesidad de que la Sala Tercera del Tribunal
Supremo esclarezca y/o reafirme su jurisprudencia en atención de
las circunstancias del caso.

Tercera. La posibilidad de unificar la doctrina sentada en las
sentencias dictadas en única instancia por las diferentes Secciones
de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo ha
desaparecido en el vigente recurso de casación. En este particular, se
pueden suscribir íntegramente las palabras de FERNÁNDEZ FARRE-
RES: «[p]arece lógico que así sea, dados los presupuestos y finalidad
de la nueva regulación y configuración del recurso. Aunque la rea-
lidad es que no deja de ser arriesgado dar por supuesto que la uni-
formidad se observará en el seno de las diversas Secciones de la Sala
Tercera y que, en todo caso, a falta de otra previsión específica, será
106
suficiente con la regla general contenida en el nuevo artículo 264 de

la LOPJ65»66.
Cuarta. La contradicción entre las resoluciones judiciales ha de ser
ontológica, esto es, derivada de dos proposiciones que, al propio tiempo,
no pueden ser jurídicamente hablando verdaderas o correctas y falsas o
contrarias, y la doctrina errónea, como es lógico, la contenida en la reso-
lución judicial recurrida. Como bien dicen QUINTANA CARRETERO,
CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT: «la parte recurrente […]
habrá de convencer al Tribunal de que […] se ha suscitado en el pleito
una cuestión interpretativa del Ordenamiento Jurídico en torno a la cual
coexisten tesis hermenéuticas contradictorias e inconciliables, explicitan-
do así un problema aún no resuelto a nivel jurisprudencial que es necesa-
rio iluminar, solucionar y reducir a la unidad»67.
Quinta. Las resoluciones judiciales invocadas como contradicto-
rias, pese al silencio legal al respecto, han de ser anteriores a la recu-
rrida, para que la recurrida pudiera haber fijado la misma doctrina,
y firmes, para que la interpretación contradictoria no pueda ser re-
considerada. Lógicamente, la carga procesal de acreditar esa firmeza
65
Este nuevo artículo 264 de la LOPJ establece: «1. Los Magistrados de las
diversas Secciones de una misma Sala se reunirán para la unificación de criterios
y la coordinación de prácticas procesales, especialmente en los casos en que los
Magistrados de las diversas Secciones de una misma Sala o Tribunal sostuvieren
en sus resoluciones diversidad de criterios interpretativos en la aplicación de la
ley en asuntos sustancialmente iguales. A esos efectos, el Presidente de la Sala o
Tribunal respectivo, por sí o a petición mayoritaria de sus miembros, convocará
Pleno jurisdiccional para que conozca de uno o varios de dichos asuntos al obje-
to de unificar el criterio. 2. Formarán parte de este Pleno todos los Magistrados
de la Sala correspondiente que por reparto conozcan de la materia en la que la
discrepancia se hubiera puesto de manifiesto. 3. En todo caso, quedará a salvo la
independencia de las Secciones para el enjuiciamiento y resolución de los distin-
tos procesos de que conozcan, si bien deberán motivar las razones por las que se
aparten del criterio acordado».
66
«Sobre la eficiencia de la jurisdicción contencioso-administrativa y el
nuevo recurso de casación “para la formación de jurisprudencia”», ob. cit., pági-
na 4 (en formato electrónico). En el mismo sentido, RUIZ LÓPEZ, La reforma del
recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., página 194, y QUINTANA CA-
RRETERO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT, Guía práctica del recurso
de casación contencioso-administrativo, ob. cit., página 55.
67
na 170.
107
debe pesar sobre la parte recurrente, salvo en el caso de resolucio-

nes judiciales del propio Tribunal Supremo, cuya invocación no debe
plantear problema alguno.
b) Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser
gravemente dañosa para los intereses generales.
Trasládese aquí también para las resoluciones judiciales recu-
rribles de la Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales
Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional lo dicho respecto de
este mismo concepto jurídico indeterminado, «gravemente dañosa
para los intereses generales», al examinar la recurribilidad en casa-
ción de las sentencias dictadas en única instancia de los Juzgados de
lo Contencioso-administrativo.
c) Afecte a un gran número de situaciones, bien en sí misma o
por trascender del caso objeto del proceso.
Esta circunstancia concurrirá frecuentemente con la anterior
pero no tiene por qué hacerlo siempre. La afectación a un «gran nú-
mero de situaciones», que se refiere a la virtualidad expansiva de la
doctrina contenida en la resolución judicial, puede ser real y efectiva
o puede ser potencial, pero en todo caso debe estar razonada y justifi-
cada, en relación con la concreta infracción jurídica que se imputa a
la resolución judicial recurrida en casación.
Certeramente razonan QUINTANA CARRETERO, CASTILLO
BADAL y ESCRIBANO TESTAUT que «[n]o es tanto que la resolu-
ción impugnada afecte a otros casos, como más bien que la interpre-
tación de las normas en juego llevada a cabo por la Sala de instancia,
cuya conformidad a Derecho constituye el objeto de la casación, en-
cierre esa virtualidad expansiva»68, siempre que en la admisión del
recurso de casación exista, claro está, un interés casacional objetivo

para la formación de la jurisprudencia.
d) Resuelva un debate que haya versado sobre la validez cons-
titucional de una norma con rango de ley, sin que la improcedencia
de plantear la pertinente cuestión de inconstitucionalidad aparezca
suficientemente esclarecida.
Esta circunstancia no habilita la preparación de recursos de ca-
sación que se limiten a denunciar la denegación del planteamiento
de la cuestión de inconstitucionalidad, invocando como infringidos
68
na 179.
108
los artículos 163 de la CE y 35 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de

octubre, del Tribunal Constitucional, porque esos preceptos no con-
templan una obligación sino una prerrogativa de los juzgados o tribu-
nales de instancia de la que harán uso cuando lo consideren justifi-
cado; otra interpretación supondría corregir la consolidada doctrina
del Tribunal Constitucional69, conforme a la cual, como recuerda su
sentencia 129/2013, de 4 de junio (FJ 6.a), «suscitar la cuestión de
inconstitucionalidad es una prerrogativa exclusiva e irrevisable del ór-
gano judicial, el cual, por el mero hecho de no plantearla y de aplicar
la ley que no estima inconstitucional, no lesiona, en principio, dere-
cho fundamental alguno; de ahí que no sea posible, mediante la ale-
gación del art. 24 CE, el control de la decisión adoptada por el Juez
de no ejercer la facultad que le atribuye el art. 163 CE (por todas, STC
119/1998, de 4 de junio, FJ 6)».
Tampoco legitima la preparación de recursos de casación que
efectúen un crítica abstracta sobre la constitucionalidad de un precep-
to con rango de ley, como certeramente sostienen QUINTANA CARRE-
TERO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT70; se debe justifi-
car que el debate de la instancia versó sobre la constitucionalidad de un
precepto legal, que de esa validez constitucional dependía el sentido
del fallo y que la falta de planteamiento de la cuestión de inconstitucio-
nal no está justificada, pese a la presunción de constitucionalidad de las
leyes, a la vista de las dudas evidenciadas en el litigio.
Si se interpreta como aquí se ha hecho, no se producirá la con-
secuencia indeseada de la que alertan GARCÍA GÓMEZ DE MERCA-
DO, YAÑEZ DÍAZ y VIZÁN PALOMINO, a saber: «que se plantee a
menudo ante los tribunales de instancia la posible inconstituciona-
lidad de la ley aplicable con la esperanza de abrir el camino a una

futura casación»71.
Cuando la Sección Primera de admisiones considere que la
improcedencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad está
«suficientemente esclarecida» no se conocerán sus razones, si inad-
69
LOZANO CUTANDA afirma que esta circunstancia ejemplificativa del in-
terés casacional parece dirigida a corregir esa doctrina del Tribunal Constitucional.
Confróntese, en “La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo
por la Ley Orgánica 7/2015: análisis de sus novedades”, ob. cit., página 4.
70
nas 179 a 182.
71
109
mite el recurso de casación preparado por providencia, que será lo

habitual, salvo que decida incluirlas en esa providencia, a lo que no
está obligada, pese a la relevancia que tiene conocer esas razones, aun
tratándose de un supuesto ejemplificativo de interés casacional.
e) Interprete y aplique aparentemente con error y como fun-
damento de su decisión una doctrina constitucional.
El juzgado o tribunal de instancia deberá haber «interpretado y
aplicado» una doctrina constitucional, como «fundamento de su de-
cisión» y «aparentemente con error».
El recurrente debe dar una respuesta razonada y justificada en
su escrito de preparación a todos los interrogantes siguientes: ¿Cuál es
la doctrina constitucional interpretada y aplicada por la resolución ju-
dicial recurrida? ¿Qué resoluciones del Tribunal Constitucional, con
indicación del concreto o de los concretos fundamentos jurídicos, la
contienen? ¿Por qué esa doctrina constitucional ha sido interpretada
y aplicada de forma errónea? ¿Cómo esa incorrecta interpretación y
aplicación ha determinado la ratio decidendi de la resolución judicial
recurrida?
RUIZ LÓPEZ llama la atención sobre el hecho de que esta cir-
cunstancia se defina positivamente, «sin referir nada acerca de la
inaplicación u omisión de la doctrina constitucional, tanto más grave
que la aplicación errónea», sosteniendo que «podría considerarse in-
cluida esta posibilidad de interpretación en atención a lo dispuesto
en el artículo 5.1 de la LOPJ»72. Esta exégesis no puede ser comparti-
da, porque la inaplicación u omisión de la doctrina constitucional no
equivale, se mire por donde se mire, a que se «interprete y aplique
aparentemente con error y como fundamento de su decisión una doc-
trina constitucional», pero eso no impide alegar/acudir a esa circuns-

tancia para justificar la presencia en el recurso de casación preparado
de interés casacional73.
f) Interprete y aplique el Derecho de la Unión Europea en
contradicción aparente con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
o en supuestos en que aun pueda ser exigible la intervención de éste
a título prejudicial.
En esta letra f) se contemplan, en realidad, dos circunstancias
distintas en relación con la interpretación y aplicación del Derecho
72
73
De la misma opinión es HINOJOSA MARTÍNEZ, El nuevo recurso de casa-
ción contencioso-administrativo, ob. cit., página 154.
110
de la Unión Europea por la resolución judicial recurrida, que se efec-

túe (i) en contradicción aparente con la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia, o (ii) en supuestos en que aun pueda ser exigible la inter-
vención de éste a título prejudicial.
La inclusión en un solo apartado de ambas circunstancias, a di-
ferencia de lo que acontecía para el Tribunal Constitucional, puede
responder a la dificultad práctica no desdeñable que plantea la apli-
cación de la teoría del acto «claro» y «aclarado», y al tenor literal del
artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
[versión consolidada publicada en el DOCE de 7 de junio de 2016,
C-202]: «Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto
pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones
no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno,
dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal».
Conviene recordar antes de proseguir el análisis que el nuevo ar-
tículo 4 bis de la LOPJ dispone: «1. Los Jueces y Tribunales aplicarán el
Derecho de la Unión Europea de conformidad con la jurisprudencia
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. 2. Cuando los Tribunales
decidan plantear una cuestión prejudicial europea lo harán de confor-
midad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Euro-
pea y, en todo caso, mediante auto, previa audiencia de las partes».
Pues bien, no debiera interpretarse que esta circunstancia ejem-
plificativa del interés casacional del recurso de casación preparado
sólo resulta invocable para la jurisprudencia del Tribunal de Justicia,
también debería serlo para la jurisprudencia del Tribunal General y
del Tribunal de la Función Pública, siempre que se trate de resolu-
ciones firmes, por las dos razones que apuntan QUINTANA CARRE-
TERO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT: «la primera,

porque generalmente cuando se habla de jurisprudencia del TJUE
se hace referencia todos ellos sin distinciones; y la segunda, porque
siendo el propósito de este supuesto de interés casacional destacar la
primacía del Derecho de la Unión, ha de reforzarse tal efecto de pri-
macía proyectándolo sobre todas las resoluciones que dicta el TJUE
como Tribunal encargado de garantizarla»74.
Esta circunstancia ejemplificativa de interés casacional no habi-
lita la preparación de recursos de casación que se limiten a denunciar
74
na 186.
111
la denegación del planteamiento de una cuestión prejudicial por el

juzgado o tribunal de instancia y/o a interesar el planteamiento de
una cuestión prejudicial por el Tribunal Supremo, porque el diálogo
prejudicial se entabla entre los tribunales de los Estados miembros y
el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuando aquéllos lo con-
sideran pertinente y sólo están obligados los órganos jurisdiccionales
nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso
judicial en Derecho interno, si no pueden razonablemente entender
y justificar que se trata de un acto «claro» o «aclarado».
Merece la pena reproducir por su claridad y precisión los apar-
tados 45 a 50 de la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea de 28 de julio de 2016, Association France Nature Envi-
ronnement, C-379/15, ECLI:EU:C:2016:603:
«45. A este respecto, procede recordar que el artículo 267 TFUE faculta a los
órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones son susceptibles de ulterior recur-
so de Derecho interno a someter una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia.
46. Corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que
conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdic-
cional que adopte, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto
la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la
pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia (sentencia de
9 de septiembre de 2015, X y van Dijk, C-72/14 y C-197/14, EU:C:2015:564,
apartado 57).
47. Cuando se trata, en cambio, de un órgano jurisdiccional nacional
cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial, dicho órgano
está obligado, en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, a plantear la
cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, si constata que es necesaria la in-

terpretación del Derecho de la Unión para emitir su fallo en el litigio del que está
conociendo.
48. El Tribunal de Justicia ha considerado, al respecto, en el apartado 16
de la sentencia de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros (283/81, EU:C:1982:335),
que la correcta aplicación del Derecho de la Unión puede imponerse con tal evi-
dencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución de la cues-
tión suscitada. Antes de concluir que se da tal situación, el órgano jurisdiccional
nacional que resuelve en la última instancia debe llegar a la convicción de que
la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales na-
cionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia. Tan
sólo si estas condiciones se cumplen puede abstenerse el órgano jurisdiccional
nacional de someter la cuestión al Tribunal de Justicia y resolver bajo su propia
responsabilidad.
112
49. Corresponde a dicho órgano jurisdiccional nacional analizar, en fun-

ción de las características del Derecho de la Unión y de las dificultades particu-
lares que presenta su interpretación, si está o no obligado a plantear la cuestión
prejudicial al Tribunal de Justicia. De este modo, cada disposición de Derecho
de la Unión, incluida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la
materia considerada, debe ser situada en su contexto e interpretada a la luz del
conjunto de las disposiciones de ese Derecho, de sus finalidades y de su grado de
evolución en la fecha en la que deba hacerse aplicación de la disposición de que
se trata (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros,
283/11, EU:C:1982:335, apartados 17 y 20).
50. El Tribunal de Justicia declaró, así, en el apartado 21 de la sentencia
de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros (283/81, EU:C:1982:335), que un órgano
jurisdiccional cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de
Derecho interno, cuando se suscita ante él una cuestión de Derecho de la Unión,
ha de dar cumplimiento a su obligación de someter dicha cuestión al Tribunal
de Justicia a menos que haya comprobado que la correcta aplicación del Derecho
de la Unión se impone con tal evidencia que no deja lugar a duda razonable
alguna, y que la existencia de tal supuesto debe ser apreciada en función de las
características propias del Derecho de la Unión, de las dificultades particulares
que presenta su interpretación y del riesgo de divergencias de jurisprudencia den-
tro de la Unión».
Si la circunstancia de interés casacional que se examina se in-
terpreta estrictamente como aquí se patrocina, será menor el riesgo
real del que alertan GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, YAÑEZ DÍAZ y
VIZÁN PALOMINO, que la admisión de recursos de casación basados
en esta circunstancia conduzca a «una cierta monopolización de la
cuestión prejudicial por el Tribunal Supremo que actuaría como revi-
sor de la decisión del juez de instancia en cuanto al no planteamiento

de la cuestión prejudicial»75. Es verdad empero que, como afirma LO-
ZANO CUTANDA, «se viene de esta forma a introducir un cauce de
control sobre la decisión de los órganos judiciales acerca de la concu-
rrencia o no de un “acto claro” o “acto aclarado”»76.
El recurrente debe identificar, en su caso, de forma precisa la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que apa-
rentemente contradice la resolución judicial recurrida, cuando el juz-
gado o tribunal de instancia procede a interpretar y aplicar el Dere-
75
76
Ley Orgánica 7/2015: análisis de sus novedades», ob. cit., página 4.
113
cho de la Unión Europea, razonando la contradicción y la relevancia

que ésta tiene en el fallo.
RUIZ LÓPEZ sostiene que esta circunstancia «nuevamente ha
de alcanzar a una interpretación no solamente errónea, sino a la apli-
cación indebida o al puro y simple desconocimiento por los órganos
jurisdiccionales del Derecho de la Unión Europea»77. Tampoco esta
vez puede ser compartida esa exégesis, porque el puro y simple desco-
nocimiento por los órganos jurisdiccionales del Derecho de la Unión
Europea no equivale, se mire por donde se mire, a que se «Interpre-
te y aplique el Derecho de la Unión Europea en contradicción apa-
rente con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o en supuestos
en que aun pueda ser exigible la intervención de éste a título pre-
judicial», pero eso no impide alegar/acudir a esa circunstancia para
justificar la presencia en el recurso de casación preparado de interés
casacional78.
Pese a la relevancia que tiene conocer las razones por las que la
Sección Primera no admite el recurso de casación que invoque esta
circunstancia ejemplificativa de interés casacional, dichas razones
tampoco se conocerán si lo inadmite por providencia, que será lo ha-
bitual, salvo que decida incluirlas en esa providencia, a lo que no está
obligada por ley.
g) Resuelva un proceso en que se impugnó, directa o indirec-
tamente, una disposición de carácter general.
Se debe destacar que si la sentencia recurrida declara nula una
disposición de carácter general, el interés casacional se presume en
el artículo 88.3.c) de la LJCA, «salvo que esa disposición general, con
toda evidencia, carezca de la transcendencia suficiente», por lo que
ese será el precepto a invocar para justificar el interés casacional.

La circunstancia ejemplificativa que se examina no distingue
entre la impugnación directa o indirecta de una disposición general,
pero eso no significa que esas impugnaciones pierdan la naturaleza
que les es propia en el recurso de casación. Viene a cuento esta re-
flexión si se recuerda la consolidada doctrina jurisprudencial que
excluye de la «impugnación indirecta» la denuncia de infracciones
formales en el procedimiento de elaboración de la disposición re-
77
La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., página
198 y 199.
78
De la misma opinión es HINOJOSA MARTÍNEZ, El nuevo recurso de casa-
ción contencioso-administrativo, ob. cit., página 155.
114
glamentaria, porque esas infracciones formales no pueden producir

efectos invalidantes del acto de aplicación individual79. RUIZ LÓPEZ
defiende en cambio que, «[c]omo todo recurso de casación ha de
basarse en la infracción del ordenamiento jurídico, tanto sustantiva
como procesal, conforme al artículo 88.1 de la LJCA, parece que, en
este punto, la reforma de la LJCA modifica el criterio que había veni-
do manteniendo el Tribunal Supremo»80, pero el razonamiento no
enerva el argumento justificativo de la doctrina jurisprudencial con-
solidada por el Tribunal Supremo.
En fin, como certeramente sostienen QUINTANA CARRETE-
RO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT81, esta circunstan-
cia no es hábil para justificar el interés casacional de un recurso de
casación contra un auto, porque la impugnación directa o indirecta
de la disposición general debe estar ligada a la ratio decidendi de la
resolución recurrida, y, sin embargo, es la adecuada para justificar
un recurso de casación contra una sentencia que resuelve una cues-
tión de ilegalidad, sin declarar la nulidad de la disposición general
concernida82.
h) Resuelva un proceso en que lo impugnado fue un convenio
celebrado entre Administraciones públicas.
79
Véanse, por todas, las sentencias de la Sección Quinta de 17 de mayo
de 2011 (recurso de casación 1010/2007, FD Séptimo. ECLI:ES:TS:2011:3786) y
de la Sección Sexta de 5 de octubre de 2015 (recurso de casación 513/2014, FD
Quinto. ECLI: ES:TS:2015:4099).
80
199 y 200.
81
nas 189 y 190.
82
HINOJOSA MARTÍNEZ sustenta la interpretación contraria en ambos
casos, considerando, respecto del primero, que «aun cuando el proceso haya fi-
nalizado por medio de auto o por una sentencia de inadmisibilidad, [en los que]
la resolución judicial impugnada no contiene un pronunciamiento de fondo so-
bre [la disposición de carácter general], aquel interés podría encontrarse precisa-
mente en su obtención, eludida indebidamente por medio de otro tipo de deci-
siones judiciales», y respecto del segundo, que el mecanismo de las cuestiones de
legalidad «no constituye un medio de impugnación, es decir un proceso puesto a
disposición de las partes del proceso para cuestionar la validez de una resolución
judicial, y que, por tanto, aunque sirva para enjuiciar la legalidad de una disposi-
ción general, no cabría en los términos legalmente empleados». Véase, El nuevo
recurso de casación contencioso-administrativo, ob. cit., página 159.
115
Estos convenios interadministrativos se encuentran regulados

en los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del
Sector Público, a donde se habrá de acudir en caso de duda sobre la
naturaleza jurídica del convenio.
RUIZ LÓPEZ, tras recordar que la competencia objetiva para
conocer los recursos contencioso-administrativos relativos a tales
convenios se atribuye a las Salas de lo Contencioso-administrativo de
los Tribunales Superiores de Justicia ex artículo 10.1.g) de la LJCA y,
residualmente, a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Au-
diencia Nacional ex artículo 11.1.c) de la LJCA, llama la atención so-
bre el hecho de que, a diferencia de este artículo 88.2.h) de la LJCA,
ambos preceptos de atribución competencial aluden a los recursos
interpuestos «en relación con» los convenios, lo que ha permitido dar
cabida, no sólo a los recursos dirigidos a impugnar dichos convenios
sino también a los dirigidos a discutir su cumplimiento83.
Ha de convenirse con GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, YAÑEZ
DÍAZ y VIZÁN PALOMINO que «es difícil saber por qué estos proce-
sos pueden tener interés casacional, quizás sea por un deseo de velar
por un adecuado funcionamiento del principio de cooperación en-
tre Administraciones. Tratándose de impugnaciones por una Admi-
nistración existiría una contraposición de intereses generales repre-
sentados por distintas Administraciones Públicas pero, en ese caso, lo
adecuado sería entender que puede existir interés casacional en los
procesos contencioso-administrativos suscitados entre Administracio-
nes Públicas y no sólo si están referidos a convenios»84.
i) Haya sido dictada en el procedimiento especial de protec-
ción de derechos fundamentales.
Deben ser resoluciones judiciales recurribles en casación, sen-

tencias o autos, que hayan sido dictadas en el marco de los 114 a 122
bis de la LJCA.
Entiende LOZANO CUTANDA que «[a]quí, de nuevo, se apre-
cia el carácter enormemente restrictivo del nuevo recurso de casación,
pues este supuesto se aplica actualmente para admitir el recurso de
apelación, sin excepción, contra las sentencias de los juzgados de lo
contencioso-administrativo (art. 81 LJCA) y, en cambio, no va a ope-
rar siquiera como presunción de que concurre interés objetivo para
83
Confróntese, La reforma del recurso de casación contencioso-administrativo,
84
116
la admisión del recurso de casación»85. Precisamente por esa razón,

esto es, por la admisión sin excepción de la apelación en estos casos,
tiene pleno sentido considerar esta circunstancia como meramente
ejemplificativa del interés casacional objetivo para la formación de la
jurisprudencia.
A modo de epílogo de este análisis de las circunstancias ejempli-
ficativas de interés casacional se deben retener tres ideas capitales:
(i) La concurrencia de alguna o de algunas de las circunstan-
cias examinadas no garantiza la admisión a trámite del re-
curso -aunque haga esa decisión más probable-, porque no
son motivos de casación, como lo eran los contenidos en el
derogado artículo 88.1 de la LJCA.
(ii) La no concurrencia de ninguna de las circunstancias exa-
minadas tampoco asegura la inadmisión -aunque haga esa
decisión más probable- puesto que cabe invocar otras cir-
cunstancias distintas de las enumeradas en el artículo 88.2
de la LJCA en pos de la admisión a trámite.
(iii) La admisión a trámite del recurso de casación preparado
sólo se logrará si se consigue convencer a la Sección Prime-
ra de admisiones de la Sala Tercera del Tribunal Supremo
de que dicho recurso presenta interés casacional objetivo
para la formación de la jurisprudencia.
C) Los supuestos de presunción de interés casacional

El apartado 3 del artículo 88 de la LJCA enumera cinco supues-
tos en los que la existencia de interés casacional objetivo para la for-

mación de la jurisprudencia se presume iuris tantum o iuris et de iure.
Se trata de un numerus clausus y la regla general es la presunción
iuris tantum, puesto que en principio sólo hay dos en los que opera
una presunción iuris et de iure, los descritos en las letras b) y c) -en
rigor solamente uno, el descrito en la letra b), cuando la resolución
judicial recurrida «se aparte deliberadamente de la jurisprudencia
existente por considerarla errónea», lo que en la práctica es algo in-
usual, porque el otro en el que a priori opera la presunción iuris et de
iure, el descrito en la letra c), «cuando la sentencia recurrida declare
85
Ley Orgánica 7/2015: análisis de sus novedades», ob. cit., página 4.
117
nula una disposición de carácter general», lo hace salvo cuando esa

disposición general, «con toda evidencia, carezca de trascendencia
suficiente»-.
El carácter excepcional de estos supuestos de presunción iuris
et de iure atendida la finalidad del vigente recurso de casación conten-
cioso-administrativo permite augurar su interpretación restrictiva.
La inadmisión a trámite de los recursos de casación preparados
en que el interés casacional se presume, lo que será posible cuando la
Sección de admisiones aprecie que realmente no concurre el supues-
to de presunción de interés casacional esgrimido o que concurrien-
do el recurso «carece manifiestamente de interés casacional objetivo
para la formación de la jurisprudencia», en los supuestos descritos en
las letras a), d) y e), o que la disposición general declarada nula por
la sentencia impugnada «con toda evidencia, carezca de trascenden-
cia suficiente», en el descrito en la letra c), debe realizarse mediante
auto, que habrá de estar fundamentado respondiendo al énfasis que
el legislador exige; esto es, acreditando por qué el recurso de casación
preparado carece «manifiestamente» de interés casacional o por qué
«con toda evidencia» la disposición general declarada nula carece de
trascendencia suficiente.
Cuando la Sección Primera de admisiones admita a trámite
el recurso por concurrir alguno o alguno de estos supuestos en que
se presume el interés casacional también debería hacerlo por auto,
pese al inexplicable silencio de la ley, porque es lo más lógico en la
configuración legal del recurso de casación y porque de ese modo
se cumple con una labor informativa y didáctica que no puede ser
desdeñada por su contribución al logro de la seguridad jurídica. Poco
sentido tendría obligar a publicar los autos de admisión (artículo 90.7

de la LJCA), si una parte relevante de los recursos de casación que
son admitidos a trámite, no lo fueran mediante auto sino mediante
providencia.
A continuación se analizan los cinco supuestos en los que se pre-
sume el interés casacional objetivo para la formación de la jurispru-
dencia del recurso de casación.
a) Cuando en la resolución impugnada se hayan aplicado nor-
mas en las que se sustente la razón de decidir sobre las que no exista
jurisprudencia.
La inexistencia de jurisprudencia debe apreciarse desde una
perspectiva material y no formal, como bien dicen QUINTANA CA-
118
RRETERO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT86, de modo

que si el contenido de las normas jurídicas que han determinado el
fallo, aunque sean normas de reciente aprobación, reproduce el de
normas jurídicas previas sobre las que existe jurisprudencia, no podrá
presumirse el interés casacional, al igual que acontece en el recurso
de casación civil.
Este supuesto de presunción del interés casacional sólo concu-
rrirá cuando no exista jurisprudencia, por lo que, como atinadamente
razona CÓRDOBA CASTROVERDE, «será frecuente cuando se trate
de normas jurídicas de reciente aprobación, permitiendo así que exis-
ta jurisprudencia del Tribunal Supremo desde un primer momento,
con la ventaja que ello conlleva para una correcta interpretación y
aplicación de la misma por parte de la Administración, los juzgados y
tribunales inferiores y para los restantes operadores jurídicos»87.
Al ser esto así, no cabe descartar que por vía exegética se entien-
da que los recursos de casación fundados en este supuesto carecerán
manifiestamente del interés casacional que se les presume y, por tan-
to, deberán ser inadmitidos, cuando la resolución impugnada haya
aplicado normas en las que se sustente la razón de decidir que lleven
más de cinco años en vigor, tal y como se contempla para el recur-
so de casación civil en el artículo 477.3 de la Ley de Enjuiciamiento
Civil88, salvo si el escrito de preparación evidencia que la aplicación
generalizada de esa norma dista de haber sido pacífica.
Por jurisprudencia ha de entenderse la doctrina del Tribunal
Supremo en los términos previstos en el artículo 1.6 del Código Civil.
TAUT consideran prudente «seguir considerando que la existencia
de jurisprudencia requiere al menos dos sentencias del Tribunal Su-

premo que reiteren la misma doctrina», pese a admitir que «[e]n un
modelo de casación en el que habrá con toda probabilidad menos
sentencias pero con una mayor auctoritas, una sentencia que resuelva
86
na 195.
87
«El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo», ob. cit., pá-
gina 3 (edición electrónica).
88
«Se considerará que un recurso presenta interés casacional cuando la
sentencia recurrida […] aplique normas que no lleven más de cinco años en vi-
gor, siempre que, en este último caso, no existiese doctrina jurisprudencial del
Tribunal Supremo relativa a normas anteriores de igual o similar contenido».
119
de forma cuidada y reflexiva un problema hermenéutico concreto po-

dría ser suficiente para afirmar que ya existe jurisprudencia sobre el
particular», porque «tradicionalmente el Tribunal Supremo ha actua-
do con notable formalismo por los que respecta a las exigencias de los
escritos de preparación e interposición del recurso de casación»89. No
sólo es que esa exégesis sea más prudente, que lo es, sino que además
resulta técnicamente más correcta.
b) Cuando dicha resolución se aparte deliberadamente de la
jurisprudencia existente al considerarla errónea.
Se trata del único motivo casacional que subsiste en el vigente
recurso de casación, porque su concurrencia comporta una presun-
ción iuris et de iure de interés casacional objetivo para la formación de
la jurisprudencia y, por ende, obliga a la Sección Primera de admisio-
nes a admitir a trámite el recurso de casación preparado.
Los juzgados o tribunales de instancia no están vinculados por
la jurisprudencia del Tribunal Supremo, salvo cuando haya fijado
doctrina legal, porque, como ha dicho el Tribunal Constitucional en
la sentencia 37/2012, FJ 7: «la independencia judicial (artículo 117
CE) permite que los órganos judiciales inferiores en grado discrepen,
mediante un razonamiento fundado en Derecho, del criterio soste-
nido por Tribunales superiores e incluso de la jurisprudencia del Tri-
bunal Supremo (artículo 1.6 CC), si fuere el caso, sin que con ello se
vulnere el principio de igualdad en aplicación de la ley y tampoco el
derecho a la tutela judicial efectiva».
El apartamiento de la jurisprudencia existente que se aprecie
en la resolución judicial recurrida ha de ser «deliberado», es decir,
intencionado y reflexivo, y además porque esa jurisprudencia sea
considerada «errónea» por el juzgado o tribunal de instancia, no por

cualquier otra razón diversa, como por ejemplo reputarla inaplicable
al caso o superada por la posterior modificación del ordenamiento
jurídico.
Esos dos requisitos se deben cumplir cumulativa e indubitada-
mente en la resolución judicial recurrida90, dada la excepcionalidad
89
Guía práctica del recurso de casación contencioso-administrativo, páginas 196 y 197.
90
En el mismo sentido, RUIZ LÓPEZ, La reforma del recurso de casación
contencioso-administrativo, ob. cit., página 204. Menos rotundos se muestran QUN-
TANA CARRETERO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT, pues no
descartan la posibilidad de que «ese carácter deliberado del apartamiento de la
jurisprudencia pueda ser apreciado […] aun no habiéndose proclamado explíci-
120
de este supuesto en la configuración legal del recurso de casación, si

falta cualquiera de los dos la presunción iuris et de iure de interés casa-
cional no debe operar.
c) Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición
de carácter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de
trascendencia suficiente.
También en este supuesto, referido sólo a las sentencias, se presu-
me iuris et de iure el interés casacional del recurso, pero a diferencia del
anterior no configura un motivo de casación que obligue a la Sección
Primera de admisiones a admitir a trámite el recurso, puesto que podrá
inadmitirlo si considera que la disposición de carácter general, «con
toda evidencia»; esto es, de forma diáfana, nítida, sin necesidad de com-
plejas argumentaciones, «carezca de la trascendencia suficiente».
Como explica CÓRDOBA CASTROVERDE: «las disposiciones
de carácter general tienen una vocación de permanencia y, como re-
gla general, se dirigen a la generalidad de personas, integrando el
ordenamiento jurídico, por lo que la nulidad de la misma tiene, en
principio, trascendencia jurídica y social, pero es evidente que exis-
ten disposiciones generales de distinto rango y trascendencia, emana-
das de diferentes Administraciones Públicas, que persiguen regular
aspectos concretos y secundarios por lo que la norma permite que
el Tribunal inadmita el recurso cuando dicha disposición “con toda
evidencia, carezca de trascendencia suficiente”»91.
Ahora bien, no les falta razón a GARCÍA GÓMEZ DE MERCA-
DO, YAÑEZ DÍAZ y VIZÁN PALOMINO cuando sostienen que para
llegar a esta solución «no se entiende que este apartado se excluya de
la previsión del propio [artículo 88.3 de la LJCA] relativa a la inadmi-
sión de los apartados a), b) y e)»92.

Sea como fuere, si son necesarias complejas argumentaciones
para justificar la carencia de trascendencia de la disposición general
declarada nula, la presunción de interés casacional debe operar, y ha
tamente por el juzgador de instancia, cuando a tenor de las circunstancias concu-

rrentes […] se concluya con suficiente grado de evidencia y convicción que ne-
cesariamente el órgano judicial de instancia conocía la jurisprudencia pero optó
por no seguirla al considerarla equivocada». Véase, en Guía práctica del recurso de
casación contencioso-administrativo, ob. cit., página 200.
91
«El nuevo recurso de casación contencioso-administrativo», ob. cit., pá-
gina 4 (edición electrónica).
92
121
de entenderse además, como acertadamente aclaran QUINTANA CA-

RRETERO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO TESTAUT93, que da
igual que se trate de una declaración de nulidad por motivos formales
o por motivos materiales.
d) Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de
los organismos reguladores o de supervisión o agencias estatales cuyo
enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrati-
vo de la Audiencia Nacional.
Por lo que en este trabajo importa, se debe destacar que no cabe
entender incluidas en esta presunción las casaciones preparadas con-
tra las resoluciones judiciales dictadas por la Sala de lo Contencioso-
administrativo de la Audiencia Nacional en los recursos interpuestos
frente a las resoluciones pronunciadas por el Tribunal Económico-
Administrativo Central94, porque esos recursos no se habrán dirigido
contra actos o disposiciones de las agencias estatales95.
QUINTANA CARRETERO, CASTILLO BADAL y ESCRIBANO
TESTAUT, al examinar este supuesto de presunción de interés ca-
sacional respecto de los recursos contra actos o disposiciones de las
agencias estatales, suscitan el siguiente problema hermenéutico de
dudosa solución: «[s]e habla de recursos cuyo enjuiciamiento corres-
ponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Na-
cional, pero no se precisa si es un enjuiciamiento en instancia única,
o si cabe incluir dentro de la cláusula las sentencias dictadas por dicha
Sala en apelación. La cuestión no es baladí, porque el enjuiciamiento
93
na 201.
94
Aún más, no falta quien critica expresamente la exclusión -sin reparar
en las repercusiones que para la Sección Primera de admisiones hubiera tenido
presumir el interés casacional en los recursos de casación contra resoluciones
del Tribunal Económico-Administrativo Central, posiblemente su colapso- como
HINOJOSA MARTÍNEZ en su obra: El nuevo recurso de casación contencioso-adminis-
trativo, ob. cit., página 168.
95
Recuérdese que el artículo 11.1.d) de la LJCA dispone: «La Sala de lo
Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional conocerá en única instancia:
d) De los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Ministro de
Economía y Hacienda y por el Tribunal Económico-Administrativo Central, con ex-
cepción de lo dispuesto en el artículo 10.1.e) [a saber: “Las Salas de lo Contencioso-
administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia
de los recursos que se deduzcan en relación con: e) Las resoluciones dictadas por el
Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos”]».
122
de los actos de las agencias estatales corresponde a los Juzgados Cen-

trales de lo Contencioso-administrativo y no a la Sala de lo Contencio-
so-administrativo de la Audiencia Nacional, ex art. 9.1.c) LJCA»96.
Pudiera parecer irrelevante este problema, porque es un lugar
común entre los comentaristas interrogarse sobre la presencia del se-
gundo inciso de este supuesto de presunción de interés casacional
-así lo hace por ejemplo RUIZ LÓPEZ97-, habida cuenta de que las
agencias estatales han sido suprimidas por la Ley 40/2015, de 1 de oc-
tubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y de que las agencias
estatales existentes tienen su fecha de caducidad el 2 de octubre de
2019, una vez transcurrido el plazo de adaptación de tres años desde
la entrada en vigor de esta ley (disposición adicional cuarta y disposi-
ción derogatoria única, último inciso), pero de entenderse así se olvi-
daría aquí que la disposición adicional decimoséptima de esta Ley de
Régimen Jurídico del Sector Público establece: «La Agencia Estatal
de Administración Tributaria se regirá por su legislación específica y
únicamente de forma supletoria y en tanto resulte compatible con su
legislación específica por lo previsto en esta Ley».
e) Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los
Gobiernos o Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.
Certeramente apuntan QUINTANA CARRETERO, CASTILLO
BADAL y ESCRIBANO TESTAUT que basta que la resolución judicial de
instancia «se haya pronunciado en relación con un acto o disposición del
Gobierno autonómico, abstracción hecha de su naturaleza, para que nos
situemos ante este supuesto peculiar de interés casacional [que] incluye
sólo los recursos promovidos contra sentencias dictadas en instancia úni-
ca por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Supe-
riores de Justicia, al corresponderles la competencia para conocer los re-

cursos contencioso-administrativos contra todos los actos y disposiciones
a que se refiere este subapartado, ex art. 10 LJCA»98.
La presunción iuris tantum de interés casacional responde en los
dos últimos supuestos examinados a una mera deferencia del legisla-
dor de carácter institucional, puesto que ambos son perturbadores
en el marco de los objetivos perseguidos por la vigente regulación del
recurso de casación.
96
na 202.
97
98
Ibídem, ob. cit., página 203.
123
IV. BIBLIOGRAFÍA
ALONSO MURILLO, F.: «Recursos de casación para la unificación de

doctrina y en interés de la ley, recurso de revisión y nulidad de ac-
tuaciones», Capítulo 13 de la obra colectiva dirigida por MERINO
JARA, I. y coordinada por LUCAS DURÁN, M., Estudios sobre el pro-
ceso contencioso-administrativo en materia tributaria, Bosch, Barcelona,
2015.
CÓRDOBA CASTROVERDE, D.: «El nuevo recurso de casación conten-
cioso-administrativo», Revista de Jurisprudencia, número 1, octubre
de 2015. Fuente: http://www.elderecho.com
DÍEZ-PICAZO GIMÉNEZ, I.: «La admisión discrecional de asuntos por el
Tribunal Supremo», Revista de Jurisprudencia, número 1, mayo de
2015. Fuente: http://www.elderecho.com
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tencioso-administrativa y el nuevo recurso de casación “para la for-
mación de jurisprudencia”», Revista Española de Derecho Administra-
tivo, número 174, octubre-diciembre de 2015.
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Granada, 2016.
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trativo, Bosch, Barcelona, 2016.
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so-administrativo por la Ley Orgánica 7/2015: análisis de sus nove-
dades», Diario La Ley, número 8.599, de 7 de septiembre de 2015.
Consultado en Actualidad Administrativa, número 11, noviembre
de 2015.
QUINTANA CARRETERO, J.P. (coordinador), CASTILLO BADAL, R. y
ESCRIBANO TESTAUT, P.: Guía práctica del recurso de casación con-
tencioso-administrativo, Dykinson, Madrid, 2016.
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contencioso-administrativa tras la Ley Orgánica 7/2015», Revista
Vasca de Administración Pública, número 104-I, enero-abril de 2016.
RUIZ LÓPEZ, M.A.: La reforma del recurso de casación contencioso-administra-
tivo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2016.
SANTAMARÍA PASTOR, J.A.: «Una primera aproximación al nuevo sis-
tema casacional», Revista de Administración Pública, número 198,
septiembre-diciembre 2015.
124
TORRES-FERNÁNDEZ NIETO, J.J.: «Régimen legal de la admisión e inad-

misión en el nuevo recurso de casación contencioso-administrativo».
Fuente: http://www.abogacia.es/2016/04/22/regimen-legal-de-la-admision-
e-inadmision-en-el-nuevo-recurso-de-casacion-contencioso-administrativo/
Régimen jurídico de la publicidad
de deudores y defraudadores tributarios*
Ana María Delgado García

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario
Universitat Oberta de Catalunya
Rafael Oliver Cuello

Profesor Asociado
Universitat de Vic-Universitat Central de Catalunya
RESUMEN: Una de las novedades que más interés mediático y social ha provo-
cado la modificación de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria,
mediante la Ley 34/2015, de 21 de septiembre, está relacionada con la privacidad
y protección de datos.
Por razones de interés general, se permite dar publicidad de listados de obligados
tributarios con deudas o sanciones pendientes superiores a un millón de euros, que
no hubieran sido pagadas en el plazo de ingreso voluntario, salvo que se encuentren
aplazadas o suspendidas.
Asimismo, se prevé en la Ley orgánica 10/2015, de 10 de septiembre, la publicación
de la reseña de las sentencias condenatorias firmes y no recurribles por delitos contra
la Hacienda Pública, de alzamiento de bienes e insolvencia punible y delitos de con-
trabando cuando haya un perjuicio para la Hacienda Pública.

Se trata de un tema que tiene claras conexiones con la normativa de protección de
datos de carácter personal y con el uso de las tecnologías de la información y la co-
municación en el ámbito de la Administración tributaria y que merece ser objeto de
un análisis en profundidad.
PALABRAS CLAVE: Fiscalidad, deudores, defraudadores, sentencias condenato-
rias, publicación
ABSTRACT: One of the legal changes to have generated the greatest media and so-
cial interest in Spain with the amendment to the General Tax Law (Law 58/2003,
* Comunicación presentada por los autores al XII Congreso Internacional

de Internet Derecho y Política: Building a European Digital Space, (Barcelona, julio de
2016), bajo el título “La publicidad de los deudores a la Hacienda Pública y de las
sentencias condenatorias por delito fiscal”.
Régimen jurídico de la publicidad de deudores y defraudadores ...
126
Ana María Delgado García – Rafael Oliver Cuello
of 17 December) by means of Law 34/2015, of 21 September, is associated with data

protection and privacy.
For public interest reasons, it is now permitted to publish lists of taxpayers with out-
standing debts or penalties of more than €1 million that have not been settled within
the voluntary payment period, unless they have been deferred or suspended.
Additionally, Organic Law 10/2015, of 10 September, provides for the publication
of a summary of final, non-appealable convictions for offences against the Pub-
lic Treasury, asset stripping, punishable insolvency and smuggling offences when
prejudicial to the Public Treasury.
This is an issue that is clearly connected with personal data protection regulations
and with the use of information and communication technology within the sphere of
tax administration, and one that merits in-depth analysis.
KEYWORDS: Taxation, tax debtors, fraudsters, convictions, publication
SUMARIO: 1. La publicidad de los deudores a la Hacienda Pública: 1.1. El ob-

jeto y los sujetos de la publicación. 1.2. El procedimiento de la publicación. 1.3. La
naturaleza jurídica y la finalidad de la norma.- 2. La publicidad de las sentencias
condenatorias por delito fiscal: 2.1. El contenido y el procedimiento de la publica-
ción. 2.2. La justificación de la norma.- 3. Conclusiones.- 4. Bibliografía.
1. LA PUBLICIDAD DE LOS DEUDORES A LA HACIENDA

PÚBLICA
1.1. El objeto y los sujetos de la publicación

La Ley 34/2015, de 21 de septiembre, de modificación parcial
de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT),

introduce un nuevo art. 95 bis, titulado “Publicidad de situaciones de
incumplimiento relevante de las obligaciones tributarias”, en el que
se establece que la Administración tributaria acordará la publicación
periódica de listados comprensivos de deudores a la Hacienda Públi-
ca por determinadas deudas o sanciones tributarias. Concretamente,
aquellas deudas o sanciones tributarias pendientes de ingreso cuyo
importe total supere la cantidad de un millón de euros y que no hu-
biesen sido pagadas transcurrido el plazo de ingreso en periodo vo-
luntario. A estos efectos, no se incluirán aquellas deudas y sanciones
tributarias que se encuentren aplazadas o suspendidas.
De acuerdo con lo dispuesto por este nuevo art. 95 bis LGT, en
cuanto a la información objeto de publicidad, en dichos listados se in-
127
cluirá, por un lado, la identificación de los deudores y, por otro lado,

el importe conjunto de las deudas y sanciones pendientes de pago
tenidas en cuenta a efectos de la publicación.
Respecto a la identificación de los deudores, estipula la norma
que, en el caso de las personas físicas, se tendrá que incluir el nom-
bre, los apellidos y el número de identificación fiscal (NIF). Mientras
que en relación con las personas jurídicas y las entidades del art. 35.4
LGT (herencias yacentes, comunidades de bienes y demás entidades
carentes de personalidad jurídica), se debe identificar la razón o de-
nominación social completa y el NIF.
En relación con el objeto de la publicación del listado, dispone
el art. 95 bis LGT que, en el ámbito del Estado, la publicidad se refe-
rirá exclusivamente a los tributos de titularidad estatal para los que la
aplicación de los tributos, el ejercicio de la potestad sancionadora y
las facultades de revisión estén atribuidas en exclusiva a los órganos
de la Administración tributaria del Estado no habiendo existido dele-
gación alguna de competencias en estos ámbitos a favor de las comu-
nidades autónomas o entes locales. Asimismo, la publicidad regulada
en este precepto resultará de aplicación respecto a los tributos que
integran la deuda aduanera1.
Asimismo, en cuanto a los aspectos temporales, se establece en
el art. 95 bis LGT que la determinación de la concurrencia de los re-
quisitos exigidos para la inclusión en el listado tomará como fecha
de referencia el 31 de diciembre del año anterior al del acuerdo de
publicación, cualquiera que sea la cantidad pendiente de ingreso a la
fecha de dicho acuerdo.
En relación con el ámbito subjetivo de la publicación de deudo-
res a la Hacienda Pública, se ha criticado por parte de cierta doctrina

(Mata Sierra, M.T., 2016) que la publicidad incide sobre los deudo-
1
Se ha criticado por determinada doctrina esta diferencia de trato entre
los impuestos estatales y comunitarios frente a los autonómicos y locales, cuando
la LGT, con carácter general, resulta de aplicación a todas las administraciones
tributarias, según dispone su art. 1. De acuerdo con esta opinión, no parecen
evidenciarse diferencias entre unos deudores y otros más allá del propio tributo
que origina la deuda o la sanción, lo que no debería ser relevante a la hora de
asumir la carga de la publicidad y genera una desigualdad de trato evidente entre
los potenciales deudores tributarios, procurando un trato mucho más gravoso a
aquellos que lo sean de deudas o sanciones de impuestos exclusivamente estata-
les o comunitarios (Mata Sierra, M.T., 2016, p. 146).
128
res morosos aunque hayan procedido a cumplir los restantes deberes

con la Administración tributaria (caso del obligado que habiendo re-
conocido la deuda no puede afrontarla en el periodo voluntario de
pago) y no, por ejemplo, sobre aquellos defraudadores que, una vez
descubiertos, pagan inmediatamente la sanción, librándose con ello
de ser publicitados en un listado que, a nadie escapa, si tiene algún
valor solo lo sería como medida de refuerzo contra el fraude fiscal,
avanzando en el fomento de todo tipo de instrumentos preventivos y
educativos que coadyuven al cumplimiento voluntario de los deberes
tributarios2.
Algún otro autor (Olivares Olivares, B.D., 2015) ha criticado tam-
bién el ámbito objetivo de la publicación de deudores a la Hacienda
Pública, puesto que, en su opinión, la liquidación tributaria de la que
procede la deuda o la sanción debiera devenir firme al menos en vía
administrativa para poder plantearse la publicitación de los deudores3.
Desde nuestro punto de vista, con el objetivo de facilitar una in-
formación más detallada que ofrezca una mayor transparencia, el lis-
tado de deudores debería desglosar las sanciones del resto de deudas
tributarias. Igualmente, sería aconsejable diferenciar aquellos casos
en los que la deuda se debe a un proceso concursal y también los su-
puestos en que la deuda procede de un procedimiento de derivación
de responsabilidad tributaria. También sería conveniente identificar
los casos en que la deuda tributaria no es firme en vía administrativa.
Entendemos que todas estas deudas tributarias deben incluirse
en la publicación del listado, tal como se lleva a cabo actualmente,
pero deberían estar convenientemente desglosadas (cosa que no ocu-
2
Según esta opinión doctrinal, lejos de ello, la posibilidad de satisfacer
la deuda para evitar ser incluido en la lista nada tiene que ver con esa naturaleza
ejemplarizante que potencia la prevención y la educación de los contribuyentes,
sino más bien con un cariz punitivo que nos lleva a plantearnos si no sería mejor re-
formar el derecho sancionador previsto para estos supuestos. De acuerdo con este
punto de vista, no parece un planteamiento muy coherente, y, desde luego, el coste
reputacional que acompaña a la publicidad de estas situaciones estaría mucho más
justificado en el último caso que en el primero (Mata Sierra, M.T., 2016, p. 147).
3
En este sentido, de acuerdo con esta opinión doctrinal, la Administra-
ción tributaria debería agotar todos los instrumentos que brinda la LGT para
recaudar, ya que, como implica esta máxima, cuando existan otros medios para
alcanzar el mismo fin es necesario elegir la medida menos lesiva respecto al dere-
cho a la protección de datos personales (Olivares Olivares, B.D., 2015, p. 19).
129
rre en la actualidad). Todo ello ofrecería una información a los ciuda-

danos de mucha más calidad, que redundaría en los objetivos que, en
nuestra opinión, tiene esta medida: la transparencia, la conciencia-
ción cívica y la lucha contra el fraude.
1.2. El procedimiento de la publicación

Como ya se ha comentado, el nuevo art. 95 bis LGT dispone que
la determinación de la concurrencia de los requisitos exigidos para la
inclusión en el listado tomará como fecha de referencia el 31 de di-
ciembre del año anterior al del acuerdo de publicación, cualquiera que
sea la cantidad pendiente de ingreso a la fecha de dicho acuerdo.
En este sentido, se establece en el citado precepto de la LGT
que la propuesta de inclusión en el listado será comunicada al deu-
dor afectado, que podrá formular alegaciones en el plazo de diez días
contados a partir del siguiente al de recepción de la comunicación.
A estos efectos, será suficiente para entender realizada dicha comu-
nicación la acreditación por parte de la Administración tributaria de
haber realizado un intento de notificación de la misma que contenga
el texto íntegro de su contenido en el domicilio fiscal del interesado4.
En relación con el contenido de las alegaciones, se dispone que
las mismas habrán de referirse exclusivamente a la existencia de erro-
res materiales, de hecho o aritméticos en relación con los requisitos
señalados en el apartado 1 del art. 95 bis LGT, es decir, deberán refe-
rirse únicamente a que las deudas o sanciones tributarias pendientes
de ingreso superen la cantidad total de un millón de euros, que no
4
Según la opinión de cierta doctrina, que compartimos, llama la atención
que el art. 112 LGT contradiga lo contemplado en este precepto, en la medida
en que señala que los intentos de notificación deben ser dos, indicando que solo
será suficiente uno en el caso de que el destinatario conste como desconocido en
el domicilio. Tampoco se contempla que haya anuncios para citación por compa-
recencia, también previstos en este precepto. Ahora bien, tal como reconoce esta
opinión doctrinal, en la LGT no es la única excepción a este respecto, pues el art.
104 LGT se decanta por un solo intento para la notificación de la resolución ex-
presa sobre las cuestiones que se planteen en los procedimientos de aplicación de
los tributos. Según este punto de vista, a favor del cumplimiento del régimen de
notificación general está la trascendencia que puede llegar a tener el tema para
el deudor tributario; en contra, lo que retrasaría la publicación del listado (Mata
Sierra, M.T., 2016, p. 153).
130
hubiesen sido pagadas transcurrido el plazo de ingreso en periodo

voluntario, o bien que no se encuentren aplazadas o suspendidas5.
También se establece que, como consecuencia del trámite de
alegaciones, la Administración podrá acordar la rectificación del lis-
tado cuando se acredite fehacientemente que no concurren los re-
quisitos legales determinados en el citado apartado 1 del art. 95 bis
LGT. Dicha rectificación asimismo podrá ser acordada de oficio. Prac-
ticadas las rectificaciones oportunas, se dictará el acuerdo de publi-
cación. La notificación del acuerdo se entenderá producida con su
publicación y la del listado.
Por otra parte, en el mencionado art. 95 bis LGT se indica que me-
diante orden ministerial se establecerán la fecha de publicación, que de-
berá producirse en todo caso durante el primer semestre de cada año, y
los correspondientes ficheros y registros. En relación con la forma de la
publicación, se dispone que se efectuará en todo caso por medios elec-
trónicos, debiendo adoptarse las medidas necesarias para impedir la in-
dexación de su contenido a través de motores de búsqueda en Internet.
A este respecto, se prevé que los listados dejarán de ser accesibles una vez
transcurridos tres meses desde la fecha de publicación6.
En relación con la publicación del listado de deudores, el art.
95 bis LGT determina que, en el ámbito de competencias del Estado,
5
Esta limitación a la concurrencia únicamente de error de hecho, ma-
terial o aritmético, según alguna opinión doctrinal, resulta inaceptable desde el
respeto a los derechos y garantías que asisten a los administrados, en la medida
en que debería ser posible alegar todo aquello que convenga al derecho del con-
tribuyente, sin perjuicio del resultado de los recursos pertinentes (Mata Sierra,
M.T., 2016, p. 153). Sin embargo, en nuestra opinión, es correcto el restringir el
contenido de las alegaciones exclusivamente a la existencia de errores materiales,
de hecho o aritméticos, pues entrar a valorar cualquier otra alegación que con-
venga al derecho del contribuyente alargaría y complicaría el procedimiento de
publicación del listado, sin perjuicio, obviamente, de que el contribuyente pueda
interponer la reclamación oportuna (circunstancia que debería, como ya hemos
señalado, identificarse de forma clara en el listado).
6
Asimismo, se señala en el precepto de la LGT comentado que el tratamien-
to de datos necesarios para la publicación se sujetará a lo dispuesto en la Ley orgánica
15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal (LOPD),
y en su Reglamento aprobado por RD 1720/2007, de 21 de diciembre. Evidentemen-
te, en esta materia, como en el resto de cuestiones que afectan a la Administración
tributaria y a la información de carácter personal que obra en su poder, rige la nor-
mativa sobre protección de datos (Oliver Cuello, R., 2012, pp. 41-63).
131
será competente para dictar los acuerdos de publicación el Director

General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT).
En la publicación del listado se especificará que la situación en el mis-
mo reflejada es la existente a 31 de diciembre del año anterior al del
acuerdo de publicación, sin que la publicación del listado resulte afec-
tada por las actuaciones realizadas por el deudor con posterioridad a
dicha fecha de referencia, en orden al pago de las deudas y sanciones
incluidas en el mismo.
Además, se indica en este precepto de la LGT que la publicación
del listado de deudores no afectará en modo alguno al régimen de
impugnación establecido en esta Ley en relación con las actuaciones
y procedimientos de los que se deriven las deudas y sanciones tributa-
rias ni tampoco a las actuaciones y procedimientos de aplicación de
los tributos iniciados o que se pudieran iniciar con posterioridad en
relación con las mismas. Por último, se establece en el art. 95 bis LGT
que las actuaciones desarrolladas en el procedimiento de publicación
del listado de deudores no constituyen causa de interrupción de los
plazos de prescripción a los efectos previstos en el art. 68 LGT. Y que el
acuerdo de publicación del listado pondrá fin a la vía administrativa.
Tal como se ha comentado, en el art. 95 bis LGT se prevé que
mediante orden ministerial se establecerán la fecha de publicación
y los correspondientes ficheros y registros. Pues bien, esta previsión
normativa se cumple mediante la Orden HAP/2216/2015, de 23 de
octubre, por la que se determina la fecha de publicación y los corres-
pondientes ficheros y registros del listado comprensivo de los deu-
dores a la Hacienda Pública por deudas o sanciones tributarias que
cumplan las condiciones establecidas en el art. 95 bis LGT.
De acuerdo con lo dispuesto por esta orden ministerial, y en

relación con la fecha de publicación del listado, la publicación del
primer listado comprensivo de los deudores a la Hacienda Pública
por deudas o sanciones tributarias que cumplan las condiciones dis-
puestas por el apartado 1 del art. 95 bis LGT, con fecha de referencia
31 de julio de 2015, se debía realizar a partir del 1 de diciembre de
2015, en la sede electrónica de la AEAT (http://www.agenciatributa-
ria.gob.es). La primera publicación de dicho listado de deudores se
ha producido el 23 de diciembre de 20157.
7
El listado comprensivo de los deudores a la Hacienda Pública por deu-
das o sanciones tributarias, según lo dispuesto por esta orden ministerial, se ha
elaborado a partir de los datos de deudas y sanciones pendientes de pago, que no
132
La publicación del primer listado de deudores a la Hacienda Pú-

blica se ha efectuado por medios electrónicos, en formato PDF (Por-
table Document Format), adoptando las medidas necesarias, conforme
al estado de la técnica, para impedir la indexación de su contenido a
través de motores de búsqueda en Internet y asegurando que los lista-
dos dejarán de ser accesibles una vez transcurridos tres meses desde la
fecha de publicación, de acuerdo con el art. 95 bis LGT8.
El importe total de la deuda con la Hacienda Pública publica-
do en este primer listado de deudores supera los 15.600 millones de
euros. Un total de 345 de los morosos son personas físicas, con una
deuda que sobrepasa los 700 millones de euros, y 4.510 son personas
jurídicas, con pagos pendientes de 14.900 millones de euros9.
Por último, hay que tener en cuenta la aprobación de la Orden
HAP/364/2016, de 11 de marzo, por la que se determina, para el año
2016 y siguientes, la fecha de publicación y los correspondientes fi-
se encuentren suspendidas ni aplazadas, obrantes en el Sistema de Información

de la AEAT a fecha de referencia 31 de julio de 2015, con independencia de cuál
sea la cantidad efectivamente debida por los obligados tributarios identificados
en dicho listado a la fecha de publicación. Dicho listado ha incorporado los cam-
pos que permiten identificar al deudor cuya información es publicada, identifi-
cable por su nombre, sus apellidos y su NIF, si es persona física y por su razón o
denominación social completa y su NIF, si es una persona jurídica o entidad del
art. 35.4 LGT, identificación a la que se ha asociado el importe del total de deudas
y sanciones debidas a fecha de referencia, en cómputo global, sin desgloses.
8
En la Orden HAP/2216/2015 se señala que corresponde al Director
General de la AEAT aprobar, mediante resolución, la modificación del fichero

informático de deudores que da soporte a los datos objeto de publicación y sus
características principales, en los términos previstos en la legislación de protec-
ción de datos de carácter personal.
9
De los más de 15.600 millones de euros de deuda pendiente de pago re-
cogidos en este listado, más de 6.500 millones de euros, el 42% del total, es deuda
de morosos en proceso concursal, es decir, afectada por un procedimiento en el
que las posibilidades de cobro efectivo de la deuda son reducidas mientras dure
el concurso. En conjunto, en el listado aparecen casi 1.700 deudores concursales,
el 35% del total. Además, con 825 morosos incluidos en esta lista se han reali-
zado derivaciones de responsabilidad subsidiaria o solidaria a terceros distintos
del deudor principal, por un importe superior a 1.500 millones de euros, equiva-
lentes a cerca del 10% de la cuantía total de la deuda que figura en el listado (El
Periódico, 23 de diciembre de 2015, “La lista de morosos de Hacienda publicada
hoy incluye 4.855 deudores”).
133
cheros y registros del listado comprensivo de los deudores a la Ha-

cienda Pública por deudas o sanciones tributarias que cumplan las
condiciones establecidas en el artículo 95 bis LGT10.
La publicación del listado comprensivo de los deudores a la Ha-
cienda Pública por deudas o sanciones tributarias, que a 31 de diciem-
bre de cada año cumplan las condiciones dispuestas por el apartado 1
del art. 95 bis LGT, según dispone esta orden ministerial, se realizará
anualmente a partir del 1 de mayo del año siguiente, en la sede elec-
trónica de la AEAT.
El listado de deudores a la Hacienda Pública, de acuerdo con
lo estipulado por esta orden ministerial, se elaborará a partir de los
datos de deudas y sanciones pendientes de pago, que no se encuen-
tren suspendidas ni aplazadas, obrantes en el Sistema de Informa-
ción de la AEAT a fecha de referencia 31 de diciembre de cada año,
con independencia de cuál sea la cantidad efectivamente debida por
los obligados tributarios identificados en dicho listado a la fecha de
publicación.
El citado listado incorporará los campos que permitan identi-
ficar al deudor cuya información es publicada, identificable por su
nombre, sus apellidos y su NIF si es persona física y por su razón o
denominación social completa y su NIF si es una persona jurídica o
entidad del art. 35.4 LGT. A esta identificación se asociará el importe
del total de deudas y sanciones debidas a fecha de referencia en cóm-
puto global, sin desgloses11.
10
Según ya se ha indicado, para el año 2015 se aprobó la Orden
HAP/2216/2015, de 23 de octubre, por la que se determinaba la fecha de publi-

cación y los correspondientes ficheros y registros del primer listado comprensivo
de los deudores a la Hacienda Pública que cumplían los requisitos establecidos
en el art. 95 bis LGT, con fecha de referencia 31 de julio de 2015. Esta última
orden incluía además la previsión de la modificación del fichero informático de
deudores que da soporte a los datos objeto de publicación y sus características
principales, en los términos previstos en la legislación de protección de datos de
carácter personal, mediante Resolución del Director General de la AEAT. De esta
forma, con fecha 2 de diciembre de 2015 se publicó en el BOE la Resolución de
18 de noviembre de 2015, que modificaba y adaptaba tanto el fichero informático
de deudores como el de deudas, motivo por el cual no resulta necesario ya dictar
una nueva Resolución para las siguientes publicaciones del listado.
11
La publicación, según establece esta orden ministerial, se efectuará por
medios electrónicos en formato PDF, adoptando las medidas necesarias, confor-
me al estado de la técnica, para impedir la indexación de su contenido a través de

Nueva Fiscalidad. Número 6, Noviembre-Diciembre 20... - (PG 2 - 134)

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NUEVA FISCALIDAD

NÚMERO 6 • NOVIEMBRE-DICIEMBRE 2016

F. Escribano López J.R. Ruiz García

LA IMPUGNACIÓN DE LOS VALORES CASTASTRALES

EL INTERÉS CASACIONAL COMO LLAVE DE ACCESO A LA

RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PUBLICIDAD DE DEUDORES

LA EXTINCIÓN DE LA PROPIEDAD HORIZONTAL Y EL

SELECCIÓN DE LEGISLACIÓN, JURISPRUDENCIA,

IMPUESTOS DIRECTOS ....................................................................... 189

SELECCIÓN ............................................................................................ 305

VARIOS AUTORES. MERINO JARA ISAAC (DIRECTOR)

ISAAC MERINO JARA Y JUAN IGNACIO UGARTEMENDIA

José Manuel Tejerizo López

RESUMEN: Como es de sobra conocido, la base imponible del IBI se calcula de

PALABRAS CLAVE: Impuesto municipal sobre bienes inmuebles, tributación lo-

Se puede decir, sin exageración alguna, que los bienes inmue-

estando en la actualidad. Posiblemente la razón más plausible de este

a la que pertenecemos, la tributación de la titularidad de los bienes

a la nueva configuración del recurso de casación en la jurisdicción

ción del suelo, función que es competencia de los Ayuntamientos y

3)También de manera individualizada, aunque con referen-

des administrativas tareas o funciones que no pueden ser calificadas in-

sentencias que acabamos de citar, no es posible atisbar la existencia

También la jurisprudencia ha defendido sin fisuras que la falta

2005\407), y de 1 de julio de 2005 (JUR 2006\144098)].

2)Y por lo que respecta al segundo equilibrio, de lo dispuesto

temeridad mis palabras.

II. UNA CUESTIÓN PREVIA. LA NATURALEZA DE LAS PO-

La normativa, en especial la que regula el catastro, no define las

“Conviene recordar además que, como ha dicho reiteradamente este Tri-

a) Las ponencias carecen de fuerza normativa externa a la

En segundo término, el argumento de que se trata de un acto ad-

no puedan adoptar decisión alguna al respecto, ya que el paso por

la regulación reglamentaria, con la finalidad de establecer los elementos para

potestad reglamentaria derivada, para diferenciarla de la potestad re-

la calificación pueda realizarse a partir de su contenido.

hecho evidentemente), que pueden ilustrarnos algo respecto del pro-

Con estos mimbres y con el argumento añadido, expuesto por

Frente a todo ello no podemos desconocer, y este es un argu-

III. MEDIOS DE IMPUGNACIÓN

cedimientos (en plural) de aplicación del IBI. Esto provoca

expertos en la materia serían capaces de conocer de antemano ante

el Director General del Catastro (artículo 54 TRLC). Como este Texto

los casos. En líneas generales se puede establecer las equivalencias

No obstante, existe una peculiaridad en lo que se refiere a los

4) La suspensión de la liquidación tendrá consecuencias dife-

trativo pertinente puede interponerse desde que se inicia el periodo

podrán notificarse colectivamente las sucesivas liquidaciones mediante edictos

B. La posibilidad de acudir a la tasación pericial

sobre lo que no podemos estar de acuerdo. En efecto, son escasas las

de valoración, pero no en los procedimientos colectivos, como es el que se utili-

recordaba la de 2000 que acabamos de mencionar, se basa en que, en

anterior, y entre estos medios está (letra b) la toma en consideración

Dejando de lado el argumento formal referido al artículo 57

dría el colapso del procedimiento mismo.

a través de la tasación pericial contradictoria tendrá menos

do lo que existe es una valoración individualizada, como sucede con

de objetividad e imparcialidad exigibles, en consecuencia, esa tasación de parte no

se modifiquen con la simple aplicación de un índice corrector que

Mucho más clara es la admisión de la intervención de peritos

prueba pericial practicada en este procedimiento, debidamente ratificado el

Cuestión distinta es la mayor o menor dificultad que conlleve realizar

IV. SUJETOS DE LOS RECURSOS