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 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE
- Professor das disciplinas "Processo Legislativo Constitucional" e "Direito Consti-
tucional" em cursos de Graduação e Pós-Graduação em Brasília-DF.
- Analista Processual do Ministério Público da União (Procuradoria Geral da Repú-
blica, Brasília-DF).
- Assessor Jurídico de Subprocurador-Geral da República.
- Especialista em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito
Público (IDP).
- Professor de Direito Constitucional de vários cursos preparatórios para concur-
sos em Brasília-DF, Palmas-TO e João Pessoa-PB.
- Professor da Escola Superior de Advocacia do Distrito Federal (ESA-DF).
- Instrutor Interno do Ministério Público Federal.
- Autor de "Roteiro de Direito Constitucional" (4ª Edição); "Legislação Aplicada
ao MPU" (2ª Edição); "Lei nº 8.112/90 Comentada Artigo por Artigo"; "Processo
Administrativo" (3ª Edição) e "Servidor Público" (3ª Edição).
- Membro do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional (IBDC), do Instituto
Brasileiro de Ciências Criminais (IBCCrim) e ex-professQr da Escola Superior do
Ministério Público da União (ESMPU).

PROCESSO
LEGISLATIVO
CONSTITUCIONAL
o

I I
WWW.EDITORAjUSPODIVM.COM.BR
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS

5.4.3. Matéria
Essa diferença já apontada traz, por conseguinte, uma outra dis-
tinção: a matéria (=conteúdo) a ser tratada por cada um desses dois
instrumentos normativos.
Assim, enquanto os decretos legislativos tratam das matérias pre-
vistas no art. 49 da CF (e também no caso do art. 62, § 3 Q ), as resolu-
ções servem para regulamentar os temas previstos nos artigos 51 e
52 da Carta Magna.
5.4.4. Efeitos
Mais uma vez, estamos diante de uma regra geral - que admite
exceções, é verdade, mas que pode ser útil no estudo da matéria.
Os decretos legislativos produzem efeitos externos (atingindo
outros poderes, além do Legislativo, e também os particulares), en-
quanto as resoluções produzem,geralmente, efeitos meramente in-
ternos, interna corporis (atingem apenas a própria Casa Legislativa
que as edita).
Excepcionalmente, as resoluções podem ter efeitos externos. É o
caso, por exemplo, da delegação legislativa, que se faz por resolução
do Congresso Nacional (art. 68, § 2Q); da resolução do Senado que
suspende a eficácia de lei declarada inconstitucional em controle di-
fuso pelo STF (art. 52, X); da resolução senatorial que fixa alíquotas
máximas de determinados tributos, como o ICMS (art. 155, § l Q , IV).
Quadro: diferenças entre Decretos Legislativos e Resoluções:
Decretos Legislativos Resoluções
Câmara ou Senado (exceto nos
casos de delegação legislativa,
Competência Congresso Nacional
em que a Resolução é do Con-
gresso)
Art. 49 Art. 51 e 52; art. 68; art. 155,
Matéria
~ art. 62, §3º §1º, IV, e §2º, V, b
OBS: resoluções que possuem efeitos externos: delegação legis-
lativa (art. 68, §2 Q ); matéria tributária (art. 155, §l Q , IV; §2 Q , IV e V,
b); suspensão da eficácia de lei declarada inconstitucional pelo STF
em controle difuso (art. 52, X), entre outras.
6. MEDIDAS PROVISÓRIAS
6.1. Antecedentes históricos e direito comparado
As medidas provisórias foram inseridas no ordenamento jurí-
dico brasileiro com a Constituição de 1988. Representam, portan-
to, uma inovação da Carta Cidadã. Porém, o modelo de legislação
pelo Poder Executivo não era inédito no Mundo, muito menos no
sistema constitucional brasileiro.
6.1.1. A Legislação pelo Poder Executivo: aspectos históricos
Montesquieu já defendia que o Executivo não poderia legislar
(faculdade de estatuir), mas deveria participar da legislação impe-
dindo determinadas decisões parlamentares (faculdade de impe-
dir, ou veto propriamente dito 226).
Porém, vários autores - principalmente no Século XX - revisi-
taram a teoria clássica da "separação de poderes". Podemos citar,
por exemplo, Marcel de La Bigne de Villeneuve, que, em 1934, já
enxergava o esgotamento e a decadência do princípio da separa-
ção de poderes. Numa monografia intitulada La Fin du Principe de
Séparatíon des Pouvoírs 227 ("O Fim do Princípio da Separação de
Poderes"), cuja segunda parte era sintomaticamente denominada
Elimination de la Théorie de la Séparation des Pouvoirs, o francês
defendia que, no contexto histórico do século XX, era impossível
fazer reviver o dogma em questão, ainda que de forma adaptada
ou relativizada 228.

Internos (interna corporis),
exceto alguns casos, como dele-
gação legislativa, matéria tribu-
Efeitos Externos
tária, suspensão da eficácia da
lei declara inconstitucional pelo
STF em controle difuso, etc.
226. Cf. CARVALHO NETTO, Menelick de. A Sanção no Procedimento Legislativo.
Belo Horizonte: Del Rey; 1992.
227. VILLENEUVE, MareeI de La Bigne de. La Fin du Principe de La Séparation des
Pouvoirs. Paris: Sirey; 1934.
228. "(...) la théorie de la Séparation des Pouvoirs, strietement prise dans les terms
employés par Montesquieu, est rationallement et pratiquement inacceptable (..).
Tels sont cette tentative d'adaptation et de rejeunissement de la doctrine de Mon-

180 181
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
Pregava, arrimado no declínio do Estado Liberal- que já vinha
dando mostras de saturação, uma atuação forte e centralizadora
do Executivo 229 , enfeixando em si as prerrogativas de ação e di-
reção 230 , numa nova doutrina de todo adaptada aos movimentos
intervencionistas da década de 30, como o New Deal que Roose-
velt implantaria nos Estados Unidos da América para fazer frente
à crise econômica desencadeada com o crack da Bolsa de Nova
Iorque, em 1929.
Para tanto (dizia), era necessário abolir a teoria da separação
dos poderes, com vistas a se permitir uma concentração de pode-
res na esfera do Executivo, para que esse pudesse desempenhar
satisfatoriamente o fim estatal do bem comum. Como toda teoria
revolucionária, é certo que a doutrina engendrada por Villeneuve
não foi isenta de exageros e de uma boa dose de radicalismo. Mas
também é certo que, se por um lado defendia uma desmesurada
concentração de poderes na esfera do Executivo, por outro alertou
para o esgotamento da "separação de poderes" como dogma e para
o redesenho das relações entre os órgãos da soberania com o declí-
stesquieu (. ..) ils naus semblent inneficaces et rains (...), et insoutenables aussi
bien au point de vue de la raison qu'à celui de l'expérience". VILLENEUVE. Op.
Cit., pp. 65-75. Numa tradução livre: "a teoria da Separação dos Poderes, estrita-
mente presa aos termos empregados por Montesquieu, é, racional e praticamen-
te, inaceitável (...) Talo são [também] as tentativas de adaptação e renascimento
da doutrina de Montesquieu (. ..) elas nos parecem ineficazes e falhas (.. .), e inacei-
táveis tanto do ponto de vista da razão quanto da experiência".
229. "Cette autorité, ce pouvoir [o Executivo], dont le rôle est de fondre dans une im-
mense et souple synthêse tous les besoins divers et les intérets légitimes de la com-
munauté étatique, doit nécessairement être unique, puisque, dans sa sphêre, il est
souverain.". Idem, ibidem, p. 79. Tradução livre: "Esta autoridade, este poder [o
Executivo], cujo papel é fundir em uma imensa e flexível síntese as necessidades
diversas e os interesses legítimos da comunidade estatal, deve necessariamente
ser único, dado que, na sua esfera, é soberano.".
230. "Le gouvernment ne se borne pas, en eftet, à exécuter l'ordre ou le mandat
d'autrui; il a une activité primaire; il decide; il ordonne pour son propre compte
et dans as propre sphêre. Même quand il se borne à apliquer la loi, il garde (. ..) une
large faculte d'appréciation". Idem, ibidem, p. 89. "O governo não se limita, em
efeito, a executar a ordem ou o mandato de outro; é uma atividade primária; ele
decide; ele ordena por sua própria conta e em sua própria esfera. Mesmo quando
a
se limita a aplicar lei, ele guarda (. ..) uma larga faculdade de apreciação.".
182
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
nio do Estado Liberal. E já defendia que o Executivo forte, exigido
pelo Estado Social, deveria ter uma parcela do poder de legislar.
6.1.2. Antecedentes no Direito Brasileiro: os Decretos-Lei
Surgidos em 1937, com o Golpe do Estado Novo e a outorga da
Constituição de 1937 (vulgarmente conhecida como a Polaca) por
Getúlio Vargas, os Decretos-Lei configuravam uma forma de legis-
lação editada pelo Poder Executivo, com a homologação pelo Legis-
lativo. Todavia, como o Parlamento permaneceu fechado durante
todo o período ditatorial (1937-1945), na verdade o Brasil foi regi-
do, inteira e exclusivamente, por decretos editados pelo Presidente
da República, com força da leiZ31.
A figura do decreto-lei foi abolida com a Constituição democrática
de 1946, mas ressurgiu com o Ato Institucional nº 2, de 1964, que
atribuía ao Presidente da República o poder de editar decretos-lei,
ad referendum do Congresso Nacional, nas matérias relativas à segu-
rança nacional. Com a Constituição de 1967, o campo de edição dos
decretos com força de lei foi ampliado, para permitir sua edição tam-
bém em matérias financeiras e administrativas. Interessante notar,
também, que, nessa segunda fase dos decretos-lei, a não apreciação
do ato pelo Congresso Nacional no prazo constitucionalmente des-
crito implicava a aprovação do decreto, que se transformava em lei
por decurso de prazo (instituto que não mais existe no Brasil). E, pior,
mesmo se o decreto-lei fosse rejeitado pelo Congresso, os efeitos já
produzidos continuavam necessariamente válidos, pois a rejeição se
dava com efeitos ex nunc, e não ex tunc (retroativos)232.
:1.1
Eis o texto da Constituição de 1967 (já com a Emenda nº 1, de
1969):
Art. 55. O Presidente da República, em casos de urgência ou
de interêsse público relevante, e desde que não haja aumento
231. Cf. Constituição de 1937, arts. 11 a 14.
232. Cf. TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Sa-
raiva, 2010, p. 1288. Contra, considerando que a rejeição poderia ter efeitos
retroativos (ex tunc), confira-se: MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Co-
mentários à Constituição de 1967, com a Emenda n. 1, de 1969, tomo IH.
São Paulo: RT, 1973, p. 161.
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 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS

de despesa, poderá expedir decretos-leis sôbre as seguintes Art. 77 da Constituição Italiana de Art. 62 da Constituição Brásil~ira
matérias: 1947 (tradução livre) de 1988 (redação original)
I - segurança nacional; O Governo não pode, sem delegação das
Câmaras (art. 76) editar decretos com Sem correspondência no art. 62.
Il - finanças públicas, inclusive normas tributárias; e força de lei ordinária.
III - criação de cargos públicos e fixação de vencimentos. Quando, em casos extraordinários de
Em caso de relevância e urgência,
necessidade e urgência, o Governo adota,
§ 1 º - publicado o texto, que terá vigência imediata, o de- o Presidente da República poderá
sob sua responsabilidade, provimentos
creto-lei será submetido pelo Presidente da República ao adotar medidas provisórias, com
provisórios com força de lei, deve no
Congresso Nacional, que o aprovará ou rejeitará, dentro de força de lei, devendo submetê-las
mesmo dia apresentá-los para conversão
sessenta dias a contar do seu recebimento, não podendo de imediato ao Congresso Nacional,
às Câmaras, que, ainda se estiverem dis-
que, estando em recesso, será con-
emendá-lo, se, nesse prazo, não houver deliberação, aplicar- solvidas (em recesso), deverão ser espe-
vocado extraordinariamente para se
-se-á o disposto no § 3º do art. 51 233 • (Redação dada pela cialmente convocadas para se reunir em
reunir no prazo de cinco dias.
cinco dias (arts. 61 e 62).
Emenda Constitucional nº 22, de 1982)
Os decretos perderão a eficácia desde o Parágrafo único. As medidas pro-
§ 2º A rejeição do decreto-lei não implicará a nulidade dos
início, se não convertidos em lei no prazo visórias perderão eficácia, desde a
atos praticados durante a sua vigência. de sessenta dias de sua publicação. As edição, se não forem convertidas em
Câmaras podem, todavia, regulamentar lei no prazo de trinta dias, a partir
por meio de lei os efeitos jurídicos produ- de sua publicação, devendo o Con-
6.1.3. Antecedentes no Direito Comparado: os provvedimenti zidos com base no decreto não convertido gresso Nacional disciplinar as rela-
provvisori italianos e outros casos (rejeitado)*. ções jurídicas delas decorrentes.

A Constituição Italiana de 1947 prevê, no art. 77, a possibili-
dade de o Governo (Poder Executivo) adotar, "em casos extraordi-
nários de necessidade e urgência", provimentos provisórios ou de-
cretos-Iegge ("provvedimenti provisori") com força de lei. Foi nessa
fonte que o Constituinte Brasileiro de 1988 bebeu para "importar"
a figura das medidas provisórias.
Senão, comparemos os textos do art. 77 da Constituição Italia-
na com a redação original (antes da EC 32/01) do art. 62, de nossa
Constituição:
233. Este dispositivo, por sua vez, previa: "Na falta de deliberação dentro dos prazos
estabelecidos neste artigo e no parágrafo anterior, cada projeto será incluído au-
tomaticamente na ordem do dia, em regime de urgência, nas dez sessões subse-
qüentes em dias sucessivos, se, ao final dessas, não for apreciado, considerar-se-á
definitivamente aprovado". Era a aprovação do projeto por decurso de prazo:
podia uma decreto-lei transformar-se em lei sem ter havido deliberação do Con-
gresso!
*. Texto original em italiano: "li Governo non puà, senza delegazione delIe Camere
[76], emanare decreti che abbiano vaIare di legge ordinaria.
Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, íl Governo adotta, sotto la
sua responsabilità, provvedimenti provvisori conforza di legge, deve ílgiorno stesso
presentarli per la conversione alIe Camere che, anche se sciolte, sono appositamente
convocate e si riuniscono entro cinque giorni [612, 622].
I decreti perdono efficacia sin dalI'inizio, se non sono convertíti in legge entro ses-
santa glOrnz dalIa Iara pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regalare con
legge i rapporti giuridici sorti sulIa base dei decreti non converti ti':
Como se percebe, a redação original do art. 62 da nossa Constitui-
ção era uma cópia fiel, com pouquíssimas alterações, do texto do art.
77 da Constituição Italiana.
Lá, os decreto-Iegge (como são conhecidos os atos decorrentes
dos provimentos provisórios adotados pelo Governo) são formal-
mente editados pelo Chefe de Estado (o Presidente da República)
a pedido do Governo (chefiado pelo Primeiro-Ministro). Ressalte-
-se que a Itália é uma República parlamentarista. Nesse contexto,
o Presidente tem a obrigação de editar o decreto-legge solicitado
pelo Governo, sendo de praxe, porém, reconhecer que o Chefe de

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184
 PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
fim, apenas para
Portuguesa de 1ficar
97 nos
6exemplos
' m aIs
. conheCIdos,
. a Constituição
Estado pode devolver o provimento provisório ao Governo para "me- permIte, no art 201 a ed' - d e d ecretos-Iei
que em algum h' , ., Iça0
lhor análise"234. lam~nto238. as Ipoteses, sequer precisam ser ratificados pelo Par-
É preciso notar, porém, que o decreto-Iegg e é adotado sob a res-
ponsabilidade do Governo (Conselho de Ministros). Num sistema de
governo parlamentarista, isso significa que o Governo (inclusive o 6.1.4. Medida provisória no Brasil, a " . . -
original do art. 62) . pnmelrageraçao" (redação
Primeiro-Ministro) pode cair se o decreto for rejeitado pelo Legis-
lativ0 235 . Na redação original de 1988 (e é .
noção histórica, para que se po ImlhPortante que se tenha essa
o prazo de validade dos decreti-Iegge é de sessenta dias, mas se _ ssa me or compreender a d'f'
caçoes trazidas pela EC 32/01) as medo . , . s mo 11-
admite a reiteração (reedição) do ato, sempre que demonstrada pelo editadas pelo Presidente da Re ' 'bl" Idas provlso~las podiam ser
Governo a persistência da situação excepcional de necessidade e ur- (pois, em tese, não havia limit ~u ~ca acerca de quaIsquer matérias
gência. Essa a nova orientação tomada pela Corte Constitucional Ita- Constituição Italiana). Inclusi~~oesS e tema, co~o também não há na
permitia a edição de MPs acerc '~ ~~re.mo Tnbunal Federal, se não
236
liana, na Sentença nº 360/1996 .
É de se notar que não só a Itália abriga em seu ordenamento a fossem benéficas ao réu 239 alg a e hlr~lto_penal.' a; admitia quando
, ' o que oJe nao maIs e possÍveP40.
fugira dos decretti-Iegge. Na verdade, essa forma de legislação pelo Tambem no regime anterior
Executivo é bastante comum na Europa. Como afirma Brasilino Pe- mática das medid . , . à alter
. açao - constItucIOnal
.. na siste-
as proVlsonas taIs proviment .
reira dos Santos, em estudo específico sobre as medidas provisórias nham prazo de validade de 30 d: os excepCIOnais ti-
no Brasil e no Direito Comparado: "Os decretos-leis têm uma certa podiam ser reeditadas pelo pre~~~~::sd:e~~;~~l~;o;~ Sl~!~;mda,
tradição no Direito Constitucional europeu"237. vezes, d entro do prazo legal d ' e e
É o que dispõe a Súmula n~ p:~r~~a;Tr~e o pr~zo cons~it~~ion~l.
Na Alemanha, A Grundgesetz (Lei Fundamental de Bonn, 1949)
prevê, no art. 81, a possibilidade de o Chanceler (Chefe de Gover- aPdreciada pelo Congresso Nacional podia, a ~t: ~~d~~alf;~~lsona nda~
ta a dentro do seu pra d fi ' . . I" ser ree I-
no) declarar o estado de necessidade legislativa. Na França, existem de lei desde a primeir:~di~;:';~cza de tnnta dias, mantidos os efeitos
as ordonnances (ordenanças), com força de lei, que podem ser edi- que uma medida "provi ' . " '. sso gerava a situação esdrúxula em
tadas inclusive em casos de necessidade e urgência ou em matéria apreciada pelo Congres:~r~:c~~~~~~va por longos anos, sem ter sido
de finanças públicas. Na Espanha, o art. 86 da Constituição de 1978
(nitidamente inspirado na experiência italiana) permite ao Executivo Sobre o tema, Ednilton Andrade Pires noticia que:
editar decretos com força de lei, mas ressalva algumas matérias. Por

clalmente europeu, na citada obra' SANTOS B ?o Dlrelt~ Comparado, espe-

238. C.f. toda a exposição detalhada dos decretos-lei ..
234. Cf. AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Medida Provisória e sua Conversão Provisórias no Direito Com
e ss.
d ' rasIlmo PereIra dos. As Medidas
para o e no Brasil. São Paulo: LTr, 1993, pp. 101
em Lei. São Paulo: RT, 1994, p. 71.
235. Como noticia José Levi Mello: "Diferentemente do que se sugere na doutrina bra-
sileira, a rejeição 90 decreto-legge não gera a automática queda do Conselho de 239. Em julgado anterior à EC 32/01 o STF'
ria: sua inadmissibilidade em 't"
.
assIm se manIfestara: "Medida provisó-
Ministros italiano (no mesmo sentido é a prática no parlamentarismo espanhol), . ma erIa penal extraída I d .
em que pese minar a força e a credibilidade do Governo, podendo, até mes-
mo, em alguns casoS, prenunciar a sua queda". Idem, ibidem, p. 84.
nOls benéficas, assim, as que abolem crt
da .mterpretação sistemática da Constit i _' _ pe a outrma consensual
çao, nao compr~ende a de normas pe-
gam ou abrandem penas ou am liam osmes ou Ih~s res!rmgem o alcance, extin-
236. Cf. texto integral (em italiano): http://www.cortecostituzionale.it/giurispru-
denza/pronunce/schedaJndice.asP?Sez=indiCe&Comando=LET&NoDec=360 julgado em 08.11.20ÓO).'
t
de punibilidade" (STF Pleno R/254 818 C;: de Isen~ao de pena ou de extinção
c O
. , e ator Mmlstro Sepúlveda Pertence,
&AnnoDec=1996&TrmD=&TrmM=.
237. SANTOS, Brasilino Pereira dos. As Medidas Provisórias no Direito Compara- 240. CF, art. 62, §l Q , I, b.
do e no Brasil. São Paulo: LTr, 1993, p.151.

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 PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO

mais. ser convocado extraordinariamente. Por outro lado, ficou

''A permissão da reedição de medida provisória, comumen-
te atribuída ao Supremo Tribunal Federal foi, na verdade,
primeiramente uma decisão do Congresso Nacional. (... ) Em
março de 1989 (...) publicou-se o parecer da comissão, no
qual o Congresso Nacional admitia formalmente a reedição
de medidas provisórias"241.
Outra característica que marcava as medidas provisórias no pe-
ríodo pré-EC 32 era que a rejeição da MP pelo Congresso Nacional
produzia, automaticamente, efeitos retroativos (ex tunc), devendo o
Legislativo regular a eficácia da medida (por meio de decreto legisla-
tivo). Ademais, a apreciação da medida (para aprová-la ou rejeitá-la)
era feita conjuntamente por ambas as Casas do Congresso Nacional
_ o qual, se não estivesse reunido, deveria ser convocado extraordi-
conslgn~do que, ~~ a~gumas matérias, o Presidente não pode edi-
tar m~dldas provlsonas. Ademais, a apreciação das MPs passou a
ser feita. por cada ca~a ~o_ Congresso, de forma isolada. Passou a
ser p~evI.sta na CAonstltmçao a apreciação prévia dos requisitos de
relevanCla e urgencia ~a MP por uma comissão mista de Deputa-
dos e S~n~dores. Por fim, restou explicitado na Constituição que
a MP reJeltad~ perde os efeitos ex tunc, mas, se o Congresso não
regular, em ate 60 dias, os efeitos da medida rejO eitada .. -
valerá ex nunc. ' a reJelçao
Uma tabela sintetiza as principais alterações 243 :
Antes da EC 32/01 Depois da EC 32/01

nariamente. Prazo de vigência 30d + 30d + 30d+ 30d... 60d + 60d

Vejamos agora, brevemente, as principais alterações trazidas pela Apreciação pelo Sessão da cada Casa isoIada-
Sessão conjunta
EC 32/01. Congrésso , mente
Congresso em Convocado para sessão
Prazo da MP fica suspenso
6.1.5. Medida provisória no Brasil: a "segunda geração" (art. 62, recesso legislativa extraordinária
na redação da EC 32/01) Restrição explícita
Não Sim
A EC 32, de 2001, trouxe substanciais modificações na normatiza- deIl1àtérili$ •
ção das medidas provisórias. O art. 62 tornou-se mais analítico, limi-
tando o poder do Executivo de editar MPs. Passou-se do "regime da
.'
Reedição Sim
Não (apenas prorroga-se a
validade por mais 60 dias)
reedição" para o "regime do sobrestamento"242. Expliquemos. "~c

Sim, a partir do 45º dia de

Sobrestalllento da
Até a EC 32/01, as medidas provisórias valiam por 30 dias, mas Não vigência da MP sem aprecia-
pauta
podiam, se não apreciadas pelo Congresso, ser reeditadas inúmeras "
ção do Congresso
,cc i
vezes. Após a reforma constitucional, passaram as MPs a ter prazo Ex tunc, devendo ser Ex nunc, se o Congresso não
de vigência de 60 dias, prorrogáveis (automaticamente) por mais 60 Efeitos da rejeição regulados pelo Con- regulamentar os efeitos da
dias. Mas, passados 45 dias da edição, a Casa do Congresso em que gresso rejeição em até 60 dias
esteja tramitando a MP passa a ter a pauta sobrestada ("trancada"):
não pode deliberar sobre nenhum outro projeto, antes de votar a
6.2. Conceito
MP.
Outra modificaç~o da EC 32/01 foi que o prazo da MP não mais . P~d.e-se conceituar medida provisória como um ato normativo
pnmano, excepcional no quadro da separação de poderes, editado
corre durante os recessOS do Congresso, que também não precisa

241. PIRES, Ednilton Andrade. A Medida Provisória e sua Evolução Constitucio-

nal. In: Ensaios sobre impactos da Constituição Federal de 1988 na socie-
dade brasileira, vol. 2. Brasília: Câmara dos Deputados, 2008, p. 583. 243. A tabela se baseia, também, na obra citada de Ednilton Andrade Pires.
242. Idem, ibidem, p. 584.

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 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
pelo Presidente da República em matérias relevantes e situações de
urgência, e sujeita a condição resolutiva 244 . Analisemos esse conceito.
Primeiramente, fica claro que a medida provisória é um ato nor-
mativo primário. Isto é: retira seu fundamento de validade direta-
mente da Constituição; pode criar direitos e obrigações; tem, no di-
zer da Constituição, "força de lei" (art. 62, caput). Não é lei, pois nela
só se transformará se for aprovada pelo Congresso Nacional; mas,
enquanto isso, vale como se lei fosse. Dito de outra forma: é um proje-
to de lei que já vale como se lei fosse.
Ademais, está sujeita a condição resolutiva. Expliquemos.
Condição é a cláusula que subordina os efeitos de um ato jurídi-
co (nesse caso, a medida provisória) a um evento futuro e incerto.
Existem, segundo a doutrina e a legislação, dois tipos de condições:
as suspensivas e as resolutivas. No primeiro caso, o ato jurídico não
vale até que se implemente a condição. Já na segunda hipótese (con-
dição resolutiva), o ato jurídico vale, mas deixará de produzir efeitos
se ocorrer a condição.
Esse último quadro é o que reflete a figura da medida provisó-
ria. Editada pelo Presidente da República, deve ser imediatamente
publicada e remetida ao Congresso para apreciação. A partir daí, co-
meçará a correr o "prazo de validade" (ou melhor, de vigência) da MP
(sessenta dias, prorrogáveis por mais sessenta). Se, nesse período, o
Congresso rejeitar a medida ou não apreciá-la, o ato perderá, deixará
de produzir efeitos (condição resolutiva). Caso, porém, a medida seja
votada e aprovada pelo Congresso, pode-se dizer, grosso modo, que
deixará de ser uma medida provisória para se transformar em lei, de-
finitivamente (quer dizer, até que seja revogada por outra lei).Como
afirma José Afonso da Silva, as medidas provisórias são "sujeitas a
uma condição resolutiva, ou seja, sujeitas a perder sua qualificação
legal no prazo de 120 dias"245.
244. O conceito é de Paulb Gustavo Gonet Branco, para quem "as medidas provisórias
são atos normativos primários, sob condição resolutiva, de caráter excepcional
no quadro da separação de poderes". BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, et aI. Curso
de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 838. No mesmo senti-
do: FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Op. Cit., p. 246.
245. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo:
Maleiros, 2006, p. 534. No mesmo sentido: BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, et aI.
190
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
Por fim, deve ficar claro que a medida provisória, uma espécie
de legislação pelo Executivo, não é a regra no esquema da sepa-
ração de poderes. Realmente, a função de legislar é prerrogativa
principal do Legislativo. Qualquer ato editado pelo Presidente da
República no exercício da função legislativa, ou com força de lei
(lei delegada, medida provisória, decreto autônomo) configura
uma exceção, e como exceção deve ser interpretado (ou seja, deve
ser encarado de forma restritiva).
6.3. Pressupostos de validade
A medida provisória, com a natureza excepcional que tem, só
deve (ou deveria) ser utilizada pelo Presidente da República em
situações absolutamente (permita-se a repetição) excepcionais.
Nesse ponto, é bastante significativo o nome que se dá na Alema-
nha à Legislação pelo Executivo: estado de emergência legislativa.
Por isso mesmo, as medidas provisórias, no Brasil, só podem
ser utilizadas para tratar de matérias relevantes, importantes,
fundamentais. É inconstitucional, por violação ao art. 62 da Cons-
tituição, medida provisória que trate, por exemplo, de matérias
secundárias, como instituição de loteria para auxiliar os clubes de
futebol (como infelizmente já tivemos).
Mas existe outro pressuposto constitucional para a edição de
MPs, e que deve ser preenchido cumulativamente com aquele já
citado (relevância): é a urgência. Com efeito, o normal é que o Pre-
sidente da República, como detentor da iniciativa de projetos de
lei (art. 61, caput e § 1 º), remeta as matérias que julgar pertinen-
tes sejam regulamentadas ao Congresso, por meio de projeto de lei.
Nos casos em que considere essa aprovação absolutamente urgente,
poderá remeter o projeto junto com a mensagem de urgência, o que
fará com que o Legislativo delibere sobre o projeto no prazo máximo
de 100 dias (descontados os períodos de recesso) - ver art. 64, §§
2º a 4º. Apenas nos casos em que nem mesmo esse prazo de 100 dias
Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 838. Em verda-
de, aponta o citado autor, a expressão original é de Pontes de Miranda.
191

JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
't do é que o Presidente estaria autorizado a editar
pudesse ser respel a ,A'" 246
medidas provisórias, com vlgencw lmedzata , , parlamentar"247.
Da singela análise desse quadro, já se vê que a ediç~o de medIdas
, " deveria configurar um verdadeiro aconteClmento, e~ ,ca-
provlsonlas 'd d u'blica Não é porém o que se verifica na pratica,
sos de ca aml a e p , , ' de substituir os antigos decretos-lei, importou, sem quaisquer cui-
Todos os Presidentes da República, desde a CF /88, esme~a:a~­
olume de medidas provlsonas
~s;i;~::~!:~~:: ~~;~:~:s:~~~: ;:d: se~ credit~do
ao déficit de es-
, 'to republicano da política brasileira, e, tambem, refl~xo do nosso
p~n " 1 (que "importou" do parlamentansmo um me-
sIstema constituclOna 'd 'r ta) e
, da tá-lo devidamente ao sistema presl enCla lS
~:~:c~~~~;en~o da Constituição pelos três poderes da República.
A rimeira causa do excesso na edição de medid~s provisórias é,
p li' 't "importação" da figura dos prove-
ndo entendemos, a ma leI a
~~!~enti provvisori italianos (um in~ti~uto do sistema parlamenta-
rista) para o nosso sistema presidenClahsta de governo,
Veja-se o que diz, a respeito, Ives Gandra da Silva Martins~ .
liA medida provisória é instrumento de produção legl~la:lVa
copiado do modelo italiano e idealizado pelo constltumte
para um sistema parlamentar de governo.
O esforço bem-sucedido do Presidente Sarney em d~rr~bar
o modelo parlamentarista, que orientou os ~on_stlt~mtes
durante os trabalhos nas Subcomissões e Coml~soes,. mcl~­
sive naquela de Sistematização, criou, em mUitos. dl.SpOSl-
. um descompasso entre a intenção do constltumte, o
t lVOS, I PI " ( )
modelo idealizado e o modelo plasmado pe o enano ....
. VARES André Ramos. Curso de Direito Cons-
246. No sentido q~e defeh~emos. TA ' 1292. Da mesma forma, o Decreto n Q
2010
titucional. Sao Paulo. sa;a~va, de ;e~'editada medida provisória sobre maté-
4,176/02, segundo o qua dna~ P~ro dos prazos estabelecidos pelo procedimento
ria "que possa ser aprova a en C t't' a-o" (art 40 V) Em sentido contrá-
A' 'sto na ons I wç .,.
legislativo de urgenclQ prevI h' 't es o proJ'eto pode demorar muito
. c d d que mesmo nessas IpO es . 249. TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva,
no, de~en en, o MARAL JÚNIOR José Levi Mello do. Medida ProviSÓrIa e sua
no LegIslativo. A ' 2010, p. 1288.
conversão em lei. São Paulo: RT, 2004, p. 151.
192
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
É o que ocorre com a medida provisória, que, nos ca-
sos de urgência e relevância, seria justificada no sistema
Na verdade, ao contrário do que afirma Nelson Jobim, tratou-se,
sim, de uma improvisação do ordenamento brasileiro, que, na ânsia
dados, o instituto italiano, Trata-se de uma cópia deslavada (des-
culpem-nos a expressão), como comprovamos ao fazer a compara-
ção do art, 77 da Constituição Italiana com o texto original do art.
62. É o que já advertiam, em certa medida, Adílson Mota e Michel
Temer, em debates na Assembleia Constituinte de 1987 248 .
Permitimo-nos, novamente, discordar de Nelson Jobim, para
quem a introdução das medidas provisórias no texto do projeto de
Constituição já constava da emenda que propunha o presidencia-
lismo. Realmente, poderia até constar, mas é preciso lembrar que o
projeto original da Constituição era parlamentarista, Com a adoção
do presidencialismo (diga-se, quase em cima da hora), o instituto
da medida provisória ficou "isolado". Se, num modelo parlamenta-
rista, serve de fórmula para garantir ao Executivo alguma margem
de ação independentemente do Parlamento, ao ser inserida no sis-
tema presidencialista a medida provisória serviu para criar uma
espécie de "hiper-presidencialismo".
Veja-se a precisa análise de André Ramos Tavares:
"( ... ) a medida provisória contextualiza-se mais exatamente
em sistemas parlamentaristas, uma vez que, em tais circuns-
tâncias, todo e qualquer provimento provisório será edita-
do sob responsabilidade (política) do Primeiro Ministro.
(... ) ocorrendo a rejeição, esta configura, automaticamente,
em tais sistemas, um voto de desconfiança em relação a seu
Chefe de Governo"249.
247, MARTINS, Ives Gandra da Silva; BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Consti-
tuição do Brasil, voI. 4, tomo I. São Paulo: Saraiva, 1995, pp. 427-428.
248. Cf. PIRES, Ednilton Andrade. A Medida Provisória e sua Evolução Constitu-
cional. In: Ensaios sobre impactos da Constituição Federal de 1988 na so-
ciedade brasileira, voI. 2. Brasília: Câmara dos Deputados, 2008, p. 581.
193

JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
Mas pode ser apontada uma segunda causa para o abuso na edi-
ção de medidas provisórias: a omissão ou abuso dos poderes cons-
tituídos. O Executivo abusou das prerrogativas excepcionais que lhe
foram atribuídas; e o Legislativo e o Judiciário se omitiram de frear
os arroubos do Executivo.
Com efeito, o Legislativo, a quem cabe rejeitar MPs que não pre-
encham os requisitos de relevância e urgência, raríssimas vezes exer-
ceu esse poder. Por outro lado, o STF muitas vezes deixou de declarar
inconstitucionais medidas provisórias irrelevantes ou não urgentes
por entender que a análise desses pressupostos é um ato discricioná-
rio do Presidente da República.
Num primeiro momento, o Supremo Tribunal Federal entendeu
que, por se tratar de ato político, a medida provisória não se subme-
teria à análise do Judiciário, quanto aos pressupostos de relevância
e urgência:
"não cabe ao Poder Judiciário aquilatar a presença, ou não,
dos critérios de relevância e urgência exigidos pela Cons-
tituição para a edição de medida provisória (cf. ADIs 162,
526,1.397 e 1.417)"250.
Em sentido semelhante, confira-se:
"No que concerne à alegada falta dos requisitos da relevân-
cia e da urgência da Medida Provisória (que deu origem à Lei
em questão), exigidos no art. 62 da Constituição, o Supremo
Tribunal Federal somente a tem por caracterizada quando
neste objetivamente evidenciada. E não quando dependa
de uma avaliação subjetiva, estritamente política, mediante
critérios de oportunidade e conveniência, esta confiada aos
Poderes Executivo e Legislativo, que têm melhores condi-
ções que o Judiciário para uma conclusão a respeito"251.
Numa evolução jurisprudencial, a Corte passou a entender que,
embora os conceitos de relevância e urgência sejam discricioná-
250. STF, Pleno, ADln 1667-MCjDF, Relator Ministro \lmar Galvão, DJ 21.11.1997.
No mesmo sentido: ADln 1376-MCjDF, Relator Ministro \lmar Galvão, DJ de
31.08.2001.
251. STF, Pleno, ADln 1717-MCjDF, Relator Ministro Sydney Sanches, DJ de
25.02.2000.
194
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
rios, poderia a medida provisória ser declarada inconstitucional
quando evidentemente não preenchesse os pressupostos consti~
tucionais. Vejam-se, a propósito, os precedentes seguintes, a título
meramente exemplificativo:
"A edição de medidas provisórias, pelo Presidente da Re-
pública, para legitimar-se juridicamente, depende, dentre
outros requisitos, da estrita observância dos pressupostos
constitucionais da urgência e da relevância (CF, art. 62, "ca-
put"). - Os pressupostos da urgência e da relevância, embora
conceitos jurídicos relativamente indeterminados e fluidos,
mesmo expondo-se, inicialmente, à avaliação discricioná-
ria do Presidente da República, estão sujeitos, ainda que
excepcionalmente, ao controle do Poder Judiciário, porque
compõem a própria estrutura constitucional que disciplina
as medidas provisórias, qualificando-se como requisitos
legitimadores e juridicamente condicionantes do exercício,
pelo Chefe do Poder Executivo, da competência normativa
primária que lhe foi outorgada, extraordinariamente, pela
Constituição da República. Doutrina. Precedentes. - A pos-
sibilidade de controle jurisdicional, mesmo sendo excepcio-
nal, apóia-se na necessidade de impedir que o Presidente da
República, ao editar medidas provisórias, incida em excesso
de poder ou em situação de manifesto abuso institucional
pois o sistema de limitação de poderes não permite que prá~
ticas governamentais abusivas venham a prevalecer sobre
os postulados constitucionais que informam a concepção
democrática de Poder e de Estado, especialmente naquelas
hipóteses em que se registrar o exercício anômalo e arbitrá-
rio das funções estatais.
UTILIZAÇÃO ABUSIVA DE MEDIDAS PROVISÓRIAS - INAD-
MISSIBILIDADE - PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODE-
RES - COMPETÊNCIA EXTRAORDINÁRIA DO PRESIDENTE
DA REPÚBLICA.
- A crescente apropriação institucional do poder de legislar,
por parte dos sucessivos Presidentes da República, tem des-
pertado graves preocupações de ordem jurídica, em razão
do fato de a utilização excessiva das medidas provisórias
causar profundas distorções que se projetam no plano das
relações políticas entre os Poderes Executivo e Legislati-
vo. - Nada pode justificar a utilização abusiva de medidas
195
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
provisórias, sob pena de o Executivo - quando ausentes ra-
zões constitucionais de urgência, necessidade e relevância
material -, investir-se, ilegitimamente, na mais relevante
função institucional que pertence ao Congresso Nacional,
vindo a converter-se, no âmbito da comunidade estatal,
em instância hegemônica de poder, afetando, desse modo,
com grave prejuízo para o regime das liberdades públicas
e sérios reflexos sobre o sistema de "checks and balances",
a relação de equilíbrio que necessariamente deve existir
entre os Poderes da República. - Cabe, ao Poder Judiciário,
no desempenho das funções que lhe são inerentes, impedir
que o exercício compulsivo da competência extraordinária
de editar medida provisória culmine por introduzir, no pro-
cesso institucional brasileiro, em matéria legislativa, verda-
deiro cesarismo governamental, provocando, assim, graves
distorções no modelo político e gerando sérias disfunções
comprometedoras da integridade do princípio constitucio-
nal da separação de poderes. - Configuração, na espécie,
dos pressupostos constitucionais legitimadores das medi-
das provisórias ora impugnadas. Conseqüente reconheci-
mento da constitucionalidade formal dos atos presidenciais
em questão:'252.
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 11 E
18 DA MEDIDA PROVISÓRIA N.º 1.925-5, SUCESSIVAMEN-
I,
I TE REEDITADA ATÉ O ADVENTO DA EMENDA CONSTITU-
CIONAL N.º 32/2001. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5.º,
II CAPUT; 37, CAPUT, E 62, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDE-
II
RAL.
Os dispositivos em referência, ao atribuírem aos órgãos de
trânsito o registro de ônus reais sobre veículos automotivos
de qualquer espécie, não ofendem as normas constitucio-
nais indicadas. Os requisitos de relevância e urgência
para edição de medida provisória são de apreciação
discricionária do Chefe do Poder Executivo, não caben-
do, salvo os casos de excesso de poder, seu exame pelo
Poder Júdiciário. Entendimento assentado na jurispru-
dência do STF. Ação julgada improcedente"253.
252. STF, Pleno, ADIn 2213-MCjDF, Relator Ministro Celso de Mello, Dj de
23.04.2004.
253. STF, Pleno, A:DIn 2150jDF, Relator Ministro llmar Galvão, Dj de 29.11.2002.
196
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
Mesmo depois dessa evolução jurisprudencial, percebe-se que o
Presidente dispõe de um campo extraordinariamente amplo de dis-
cricionariedade para avaliar a relevância e urgência para a edição da
medida provisória, pois nem o Legislativo cumpre seu dever de rejei-
tar as MPs inconstitucionais, nem o STF as declara inconstitucionais,
a não ser em casos extremos.
Valem ser conhecidas as ponderações de Celso Antônio Bandeira
de Mello, que defende (a nosso ver, como correção) a possibilidade
de ampla apreciação pelo Judiciário dos pressupostos de edição das
medidas provisórias:
"O Judiciário não sai de seu campo próprio nem invade
discrição administrativa quando verifica se pressupostos
normativamente estabelecidos para delimitar uma dada
competência, (sic) existem ou não existem. Uma vez que a
Constituição só admite medidas provisórias em face de si-
tuação relevante e urgente, segue-se que ambos são, cumu-
lativamente, requisitos indispensáveis para a irrupção da
aludida competência. É dizer: sem eles inexistirá poder para
editá-las. Se a Carta Magna tolerasse edição de medidas de
emergência fora destas hipóteses não haveria condicionado
sua expedição à pré-ocorrência destes pressupostos nor-
mativos. Segue-se que têm de ser judicialmente controla-
dos, sob pena de ignorar-se o balizamento constitucional da
competência para editar medidas provisórias. Com efeito,
se 'relevância e urgência' fossem noções só aferíveis concre-
tamente pelo Presidente da República, em juízo discricioná-
rio seu, o delineamento e a extensão da competência para
produzir tais medidas não decorreria da Constituição, pois
teria o âmbito que o Chefe do Executivo lhes quisesse dar.
Assim, ao invés de estar limitado por um círculo de poderes
estabelecido pelo Direito, ele é quem decidiria sua própria
esfera competencial na matéria, ideia antinômica a tudo que
resulta do estado de Direito"254.
254. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Perfil Constitucional das Medidas Provi-
sórias. In: CLÉVE, Clemerson Merlin; BARROSO, Luís Roberto (orgs.). Doutri-
nas Essenciais: Direito Constitucional, volume IV. São Paulo: RT, 2011, pP.
119-120. No mesmo sentido: GRAU, Eros Roberto. Medidas Provisórias na
Constituição de 1988. In: CLEVE, Clemerson Merlin; BARROSO, Luís Rober-
197

IOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
6.4. Competência
A edição de medidas provisórias é atribuição exclusiva do Presi-
dente da República, na qualidade de chefe de governo (chefe do Exe-
cutivo). Realmente, na esfera federal, apenas quem esteja exercendo
a Presidência da República tem o poder de editar medidas provisó-
rias, com força de lei (CF, art. 62, caput).
Questão interessante, já resolvida pelo STF, dizia respeito à pos-
sibilidade de edição de medidas provisórias por governadores e pre-
feitos.
Por um lado, a própria Corte reconhece (como já vimos) o princí-
pio da simetria, de forma que as regras gerais do processo legislati-
vo federal aplicam-se de forma automática aos Estados, ao DF e aos
Municípios. Também em favor da possibilidade de adoção de MPs na
esfera estadual, há a nova redação dada pela EC 5/95 ao § 2º do art.
25 da CF: "Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante con-
cessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a
edição de medida provisória para a sua regulamentação". Ora, se
não pode ser editada MP para regulamentar essa matéria, pode ser
editada em outros casos.
Mas, de outra parte, é certo que a medida provisória, como forma
de legislação pelo Executivo, é uma exceção, e as exceções não se pre-
sumem, devem vir expressas.
!li
I II
A solução que o Tribunal engendrou conseguiu atender a esses
dois princípios: considerou que é válida a edição de medidas provi-
sórias por governadores e prefeitos (por simetria), mas desde que
haja previsão expressa na respectiva Constituição Estadual ou Lei
Orgânica Municipal ou do DF (por ser exceção, deve vir prevista ex-
pressamente). Ademais, devem ser respeitados os mesmos princí-
pios e limitações previstos na Constituição Federal.
Confira-se:
"(...) No julgamento da ADI 425, reI. Min. Maurício Corrêa,
DJ 19.12.03, o Plenário desta Corte já havia reconhecido,
por ampla maioria, a constitucionalidade da instituição de
to. Doutrinas Essenciais: Direito Constitucional, volume IV. São Paulo: RT,
2011, p. 459.
198
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
medida provisória estadual, desde que, primeiro, esse ins-
trumento esteja expressamente previsto na Constituição
do Estado e, segundo, sejam observados os princípios e as
limitações impostas pelo modelo adotado pela Constituição
Federal, tendo em vista a necessidade da observância simé-
trica do processo legislativo federal. Outros precedentes:
ADI 691, reI. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 19.06.92 e ADI
812-MC, reI. Min. Moreira Alves, DJ 14.05.93 .
3. Entendimento reforçado pela significativa indicação na
Constituição Federal, quanto a essa possibilidade, no capí-
tulo referente à organização e à regência dos Estados, da
competência desses entes da Federação para 'explorar di-
retamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás
canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida pro-
visória para a sua regulamentação' (art. 25, § 2º)"255.
6.5. Limitações materiais
Ao contrário do ordenamento jurídico italiano, em que pode ser
editado decretto-Iegge sobre quaisquer matérias, a EC 32/01 incluiu
várias limitações temáticas, vários assuntos que não podem ser vei-
culados por meio de medidas provisórias. Nesse ponto, o ordena-
mento brasileiro aproximou-se mais do sistema constitucional espa-
nhol, afastando-se da fonte italiana originalmente adotada.
Porém, mesmo antes da citada EC 32/01, já existiam temas que
não poderiam ser tratados por medida provisória. Vejamos.
6.5.1. Fundo Social de Emergência
A Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 1994 (ECR 1/94)
criou um "Fundo Social de Emergência, com o objetivo de saneamento
financeiro da Fazenda Pública Federal e de estabilização econômica"
(ADCT, art. 71, na redação original da referida ECR 1/94). A mesma
Emenda incluiu no ADCT um art. 73, dispondo que, para a regula-
mentação do referido Fundo, "não poderá ser utilizado o instrumen-
to previsto no inciso V do art. 59 da Constituição".
255. STF, Pleno, ADIn 2391/SC, Relatora Ministra EIlen Grade, Dl de 16.03.2007.
199
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
Essa foi a primeira restrição explícita quanto ao conteúdo que
poderia ser veiculado por MP.
6.5.2. Exploração de gás natural canalizado pelos Estados-mem-
bros
A EC 5/95 criou aquela que foi a segunda restrição expressa
à edição de medidas provisórias, quando dispôs, na nova redação
dada ao § 2º do art. 25 da CF, que:
"Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante con-
cessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei,
vedada a edição de medida provisória para a sua regu-
lamentação".
6.5.3. Regulamentação de matérias objeto de emenda constitu-
cional promulgada entre 1 Q de janeiro de 1995 e 11 de setembro
de 2001
Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso para Presidente
da República (1994), pôs-se em prática, de forma mais efetiva, o
programa nacional de desestatização. Uma das primeiras emendas
constitucionais aprovadas, com base nessas diretrizes, foi a que
quebrou o monopólio do petróleo.
1I,
lill Receoso de que o Executivo editasse seguidas MPs acerca dos
monopólios que seriam quebrados por meio de medida provisória,
aprovou-se, na EC 6/95, a inclusão de um art. 246 na Disposições
Constitucionais Gerais, com o seguinte teor:
uÉ vedada a adoção de medida provisória na regulamentação
de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada
por meio de emenda promulgada a partir de 1995"256.
256. Como noticia José Afonso da Silva: "O objetivo imediato [do art. 246] consistiu
em estabelecer limites de atuação do Poder Executivo quanto às leis mencionadas
nas Ecs-5, 6, 7 e 8 relativamente à regulamentação das matérias ali previstas
que eram monopólios. E aí seu alcance é importante. Abriram-se os monopólios,
mas se estabelece regra de controle dessa abertura pelo Congresso Nacional". Cf.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo:
Malheiros, 2006, p. 533.
200
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
Posteriormente, com o novo regime jurídico das medidas pro-
visórias trazido pela EC 32/01, essa emenda pôs um termo final a
essa limitação, conferindo nova redação ao citado art. 246:
"É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação
de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada
por meio de emenda promulgada entre 1 Q de janeiro de 1995
até a promulgação desta emenda, inclusive".
A despeito da horrível técnica redacional do artigo, que se refere
a "esta emenda", embora tenha-se integrado no texto da Constitui-
ção, pode-se entender o que determina o dispositivo: não pode ser
editada medida provisória para regulamentar artigo da Constitui-
ção cuja redação tenha sido alterada por emenda constitucional
promulgada entre 1 º de janeiro de 1995 e a data da promulgação
da EC 32/01 (11 de setembro de 2001).
André Ramos Tavares, com razão, critica veementemente essa
vedação:
"Trata-se da vedação mais aberrante que se poderia ter, já
que é totalmente aleatório o lapso temporal escolhido, bem
como as matérias vedadas (que só foram vedadas por força
do período e não da matéria em si)"257.
6.5.4. Vedações expressas no art. 62, § 1 Q
O § 1 º do art. 62 da Constituição, incluído pela EC 32/01, pas-
sou a prever expressamente matérias que não podem ser objeto de
medida provisória.
6.5.4.1. Nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos
políticos e direito eleitoral
Trata-se de matérias em que é necessário um grau mínimo de
estabilidade jurídica, algo obviamente incompatível com a figura
da medida provisória, que é um ato normativo precário (=pode ser
derrubado a qualquer momento). Como ficaria, por exemplo, a situ-
ação de um estrangeiro que se tivesse naturalizado brasileiro com
257. TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva,
2010, p. 1296.
201
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
base em uma medida provisória, depois rejeitada pelo Congresso?
Ademais, é difícil imaginar uma situação em que tais matérias de-
mandassem uma regulamentação legislativa urgente, que justifi-
casse a edição de uma MP 258 .
Por outro lado, como lembra André Ramos Tavares, "há um elo
que une todas essas referências. Nelas se pode constatar que qualquer
mudança traria implicação direta ao processo eleitoral"259.
Por tais razões, o constituinte derivado resolveu retirar tais maté-
rias do âmbito material das medidas provisórias.
6.5.4.2. Direito penal, processual penal e processual civil
Antes da promulgação da EC 32/01, o Supremo Tribunal Federal
(com protestos de boa parte da doutrina) entendia ser possível a edi-
ção de medidas provisórias sobre as matérias aqui citadas - desde
que, obviamente, houvesse relevância e urgência. Podemos citar, por
exemplo, a medida provisória que instituiu a prisão temporária (MP
nº 111/89, depois substituída pela Lei nº 7.960/89) e várias MPs que
alteraram o Código de Processo Civil. Em matéria penal, a Corte ad-
mitia a edição de MPs apenas in bonam partem, isto é, apenas para
beneficiar o réu 260 •
Com a promulgação da EC 32/01, porém, ficou vedada a edição de
medidas provisórias sobre quaisquer aspectos do Direito Processual
Civil, Processual Penal e Penal (ainda que seja para beneficiar o réu).
258. Na Itália, em que não há limitações materiais expressas à edição de decretti-
-legge, foi julgado que não cumpria os requisitos de extraordinária necessidade
e urgência (art. 77 da Constituição de 1947) decreto-lei sobre financiamento de
partidos políticos. Cf. AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Medida Provisória
e sua conversão em lei. São Paulo: RT, 2004, pp. 72 e 137.
259. TAVARES, André Ramos, Op. Cit., p. 1296.
260. Nessa orientação antiga da Corte, confira-se o precedente seguinte: "Medi-
da provisória: sua inadmissibilidade em matéria penal, extraída pela doutrina
consensual da interpretação sistemática da Constituição, não compreende a de
normas penais benéficas, assim, as que abolem crimes ou lhes restringem o alcan-
ce, extingam ou abrandem penas ou ampliam os casos de isenção de pena ou de
extinção de punibilidade." (STF, Pleno, RE 254.818, Relator Ministro Sepúlveda
Pertence, DJ de 08.11.2000).
202
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
Repita-se: hoje em dia é inconstitucional qualquer MP que seja edita-
da em matéria penal, mesmo que seja benéfica ao réu 261 •
Por outro lado, é preciso ter cuidado: ainda pode ser editada MP
em matéria de Direito Civil (direito material). O que não se pode é ter
MP sobre Direito Processual Civil. A explicação para essa distinção
é que o Direito Civil, por ser disciplina extremamente ampla, pode
demandar uma legislação de urgência, a ser veiculada por meio de
medida provisória.
Anote-se, a título de comparação, que o artigo 99, 3, da Constitui-
ção Argentina, proíbe a edição de "decretos de urgencia" (inspirados
em nossas medidas provisórias) em matéria penal, tributária, eleito-
ralou relativa a partidos políticos.
6.5.4.3. Organização do Poder Judiciário e do Ministério Público,
a carreira e a garantia de seus membros
Essa matéria também não pode ser objeto de delegação legislati-
va (art. 68, § 1 º, I), o que justifica, ao menos num primeiro momento,
que também não possam ser veiculadas por meio de medida provi-
sória - até mesmo em respeito à separação de poderes.
Realmente, se a organização do Poder Judiciário e a previsão das
garantias dos seus membros é matéria de iniciativa privativa desse
mesmo Poder (CF, art. 93, caput, e art. 96, lI, b), nada mais lógico que
a matéria não possa ser regulamentada unilateralmente pelo Chefe
do Executivo, por meio de medida provisória.
"Ademais", anota José Levi Mello, "as matérias ora enfocadas
são reservadas à lei complementar, o que, por si só, impede
a sua veiculação em medida provisória"262 (confiram-se os
arts. 93, caput, e 128, § 5º, da CF).
261. Cf. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, et aI. Op. Cit., p. 842. No mesmo sentido:
AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Medida Provisória e sua conversão em
lei. São Paulo: RT, 2004, p. 217.
262. AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Op. Cit., pp. 135-136. No mesmo sentido:
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, etal. Op. Cit., p. 841.
203
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
6.5.4.4. Planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamen-
to e créditos adicionais e suplementares
A fiscalização das finanças do Poder Executivo foi a primeira e
mais nobre função do Parlamento, desde o surgimento dessa Insti-
tuição, na Inglaterra Feudal. Segundo Rosah Russomano: "a função
das Câmaras, pertinentes ao consentimento dos tributos, antecedeu
sua função legislativa".263
Dessa forma, a apreciação das leis sobre matéria orçamentária é
uma das principais funções do Legislativo, que ficaria sobremanei-
ra esvaziado se o Presidente pudesse, nesses casos, editar medidas
provisórias.
Outro motivo também milita contra a utilização das MPs em ma-
téria de orçamentos: a vigência imediata que tais medidas possuem
poderia gerar abusos irreversíveis. Por exemplo: o Presidente edi-
taria uma medida provisória conferindo dotação orçamentária para
uma determinada ação imediata. Quando o Congresso fosse analisar
a medida, o gasto já teria sido feito, de forma irreversível.
Por isso, o constituinte derivado, acatando a argumentação dou-
trinária, resolveu vedar a edição de medidas provisórias em matéria
orçamentária, exceto em um caso: para autorizar a abertura de crédi-
to extraordinário (art. 167, § 3º).
Na verdade, a proibição de medidas provisórias em matéria orça-
mentária deriva também do princípio da estrita legalidade, que rege
a matéria, e segundo o qual todos os instrumentos orçamentários de-
vem ser veiculados por meio de lei em sentido formal. Tanto o plano
plurianual, quanto as diretrizes orçamentárias, quanto o orçamento
anual e os créditos adicionais devem ser autorizados por lei ou ato
com força de lei. Por isso a medida provisória, embora tenha força de
lei, não pode ser utilizada para veicular matéria orçamentária, EX-
CETO CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS (art. 62, §1º, I, d, c/c art. 167,
§3º).
263. RUSSOMANO,Rosah, apud TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Consti-
tucional, p. 883. São Paulo: Saraiva, 2003.
204
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
Mas porque, dentre as várias espécies de crédito especiais (adi-
cionais, suplementares ou extraordinários), apenas uma (créditos
extraordinários) pode ser veiculada por meio de MP? A resposta é
simples: porque esse é o único tipo de crédito que só pode ser aberto
em situações absolutamente excepcionais.
Na verdade, trata-se de uma "matéria típica de medida provisó-
ria': que "o próprio texto constitucional explicitamente confia" a essa
espécie normativa 264 • Isso porque os créditos extraordinários devem
ser abertos "para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como
as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, ob-
servado o disposto no art. 62". Note-se que, em casos tais, apenas a
celeridade das medidas provisórias se mostra compatível com a res-
posta rápida a situações de calamidade pública.
O Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de, recente-
mente, abordar o tema. No julgamento do pedido de medida cautelar
na ADIn 4048/DF, o Plenário do Tribunal julgou inconstitucional me-
dida provisória que instituía crédito extraordinário. Não por julgar
tal instrumento incompatível para aquela finalidade, mas por consi-
derar não preenchidos os requisitos constitucionais para a abertura
extraordinária de créditos.
Confira-se um trecho da ementa do julgado, de relatoria do Minis-
tro Gilmar Mendes:
"(...) LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATI-
VA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE
MEDIDAS PROVISÓRIAS PARA ABERTURA DE CRÉDITO EX-
TRAORDINÁRIO.
Interpretação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1 º, inciso I, alí-
nea "d", da Constituição. Além dos requisitos de relevância
e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do
crédito extraordinário seja feita apenas para atender a des-
pesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre
em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62),
que se submetem a uma ampla margem de discricionarie-
dade por parte do Presidente da República, os requisitos
de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem
264. AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Op. Cit., p. 154.
205

JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
densificação normativa da Constituição. Os conteúdos se-
mânticos das expressões "guerra", "comoção interna" e "ca-
lamidade pública" constituem vetores para a interpretação/
aplicação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1 º, inciso I, alínea
"d", da Constituição. "Guerra", "comoção interna" e "calami-
dade pública" são conceitos que representam realidades ou
situações fáticas de extrema gravidade e de conseqüências
imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que
dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de
medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a
análise interpretativa do texto e da exposição de motivos
da MP n° 405/2007 demonstram que os créditos abertos
são destinados a prover despesas correntes, que não es-
tão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. A
edição da MP n° 405/2007 configurou um patente desvir-
tuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a
edição de medidas provisórias para a abertura de créditos
extraordinários"265.
6.5.4.5. Detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou
qualquer outro ativo financeiro
Em 1990, na tentativa de combater a hiperinflação que grassava
(mais de 2000% ao ano), o Presidente Fernan~o Collo~ ~e. Mello
editou um dia depois de assumir o cargo, medIda provlsona que
bloqu~ava os recursos da poupança, na promessa de restituí-los
futuramente, com taxas de juros pré-fixadas. O chamado "Plano
Collor" foi imposto por meio da MP n Q 168, de 15 de março de 1990,
266
depois convertida na Lei n Q 8.024/90 .
265. STF, Pleno, ADIn 4048-MCjDF, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe de
21.08.2008.
266. Cf. CARVALHO, Carlos Eduardo. O fracasso do Plano Collor: erros de exe-
cução ou de concepção? Disponível em: http:j jww:v.anpec.org.br j~evis~aj
voI4jv4n2p283_331.pdf. Acesso em: 03.11.2010. O CItado autor explIca: Os
valores em cruzados novos bloqueados ficariam recolhidos no BCB por 18 meses,
recebendo juros de 6% ao ano mais correção monetária, e seriam Ii~erados em
12 parcelas mensais depois de 18 meses. O papel-moeda teve conversa0 Imedzata
para cruzeiros. Nos demais haveres retidos, cada pessoa podza co~verter de Ime-
diato apenas Cr$ 50 mil (pelo câmbio oficial, US$1.300,00; pelo cambIO p~ralelo,
US$ 610,00). Recursos dos tesouros dos três níveis de governo ficaram Izvres do
bloqueio".
206
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
Obviamente, tal medida colheu a todos de surpresa, e foi, inclu-
sive, responsável por muitas quebras, falências e até suicídios.
Temeroso de vivenciar novamente tal situação, o legislador
constituinte derivado institui ser proibida a edição de medida pro-
visória "que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança po-
pular ou qualquer outro ativo financeiro". Na verdade, tal medida
ainda pode, em tese, ser tomada, mas apenas por meio de projeto
de lei, o que a tornaria inviável, na prática, pois todos retirariam os
valores da poupança quando o Presidente apresentasse o projeto de
Lei ao Congresso Nacional.
6.5.4.6. Matéria reservada a lei complementar
Esta é uma vedação um tanto quanto óbvia, e que já era apontada
pela doutrina antes mesmo da EC 32/01 267 •
Na verdade, as medidas provisórias têm força de lei (art. 62, ca-
put). É dizer, lei ordinária, pois a lei complementar só é considerada
quando a Constituição se refere a ela expressamente. Ora, se as leis
ordinárias não podem tratar de assuntos reservados a leis comple-
mentares, como já vimos, o mesmo ocorre com as medidas provisó-
rias. Trata-se de um verdadeiro silogismo: a) medidas provisórias
têm força de lei ordinária; b) leis ordinárias não podem tratar de
assunto reservado a lei complementar; logo, c) medidas provisórias
não podem tratar de assunto reservado a lei complementar.
6.5.4.7. Matéria já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo
Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente
da República
Se o Congresso já aprovou um projeto de lei, que depende, ago-
ra, apenas da sanção presidencial para se tornar lei, seria um ver-
dadeiro escárnio com o Legislativo o Chefe de Governo editar uma
medida provisória sobre esse mesmo tema.
Ressalte-se, contudo, que nada impede o Presidente da Repú-
blica de, ao ver inconstitucionalidade no projeto de lei, apor seu
267. Cf. MARTINS, Ives Gandra da Silva; BASTOS, Celso Ribeiro. Op. Cit., p. 429.
207
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
veto (jurídico) e, logo depois, editar uma medida provisória sobre o
mesmo tema, só que, desta feita, corrigindo os vícios. Tal situação,
aliás, já se verificou na prática268 • O que não pode é o Presidente, em
vez de analisar o projeto, editar MP sobre o tema.
Com efeito, o art. 62, § 1 º, IV, veda a adoção de medida provisória
sobre matéria "já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Con-
gresso Nacional e pendente de sanção ou veto". Se a matéria já foi san-
cionada ou vetada, nada há mais que impeça o Presidente de editar
medida provisória sobre o tema (claro, desde que haja relevância e
urgência, e não exista o intuito de fraudar a Constituição).
6.5.5. Vedações implicitas
Mesmo com todas essas restrições materiais à edição de medidas
provisórias, a doutrina aponta que o rol de matérias que não podem
ser veiculadas por MP não é taxativo, mas meramente exemplificati-
vo: pode haver outras matérias não reguláveis por medida provisó-
ria 269 •
Assim, por exemplo, não pode o Presidente editar medida provi-
sória em matéria cuja iniciativa é reservada aos demais poderes. Seria
absolutamente ilógico, por exemplo, que a Constituição determinas-
se ser de iniciativa privativa do Judiciário a criação dos seus cargos,
mas permitisse ao Presidente dispor sobre a matéria por meio de
medida provisória. Como adverte Paulo Gustavo Gonet Branco, "ela
[a medida provisória] atua em terreno impróprio quando dispõe sobre
assunto cuja abertura do debate o constituinte quis subordinar ao juí-
" zo exclusivo de oportunidade e conveniência de outro poder"270.
Outra vedação implícita citada pela doutrina é a matéria afeta ao
decreto autônomo do Presidente da República (CF, art. 84, VI). Com
efeito, se o Presidente pode dispor delas por meio de simples de-
268. Cf. AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Medida Provisória e sua conversão
em lei. São Paulo: RT, 2004, p. 219.
269. Cf. TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Sarai-
va, 2010, p. 1299.
270. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, et aI. Curso de Direito Constitucional. São
Paulo: Saraiva, 2007, p. 844.
208
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
cret~, não se. i~agina logicamente que possa adotar; em casos tais,
medIda provlsoria 271 •
P?~ ~utro la~o, Eros Grau sustenta que, "tratando-se [a medida
provlsona]. de leI que tem vigência imediata, porém provisória, não
pOderr:. ser Implementadas através dela soluções que produzam efeitos
que nao podem ser arredados (Fábio Compara to). Os seus efeitos de-
vem necessariamente poder ser desfeitos"272.
6.~.6. Medida provisória pode criar tributos ou majorar-lhes a
abquota?
A r~sp~st~ é afirmativa, exceto para aqueles tributos que tenham
de ser mstItmdos por lei complementar (CF art. 154 c/c/ art 62 §
lº,III). , , "
A.n:e~ da ~C 32/01, a doutrina majoritária entendia que medidas
P,rovIsonas, nao pode~"iam criar tributos ou majorar-lhes a alíquota.
Ja.naq~~la epoca, porem, o STF considerava possível veicular matéria
tnbutana por meio de MP.
A citada Emenda, porém, incluiu no art. 62 da Constituição um §
2º, co~ o s:guin~e teor: "Medida provisória que implique instituição
ou major?çao de l.mFost~s, exceto os previstos nos arts. 153, I, IL IV, V, e
1~4, lI, so prodUZIra efeItos no exercício financeiro seguinte se houver
SIdo c:onvertida em lei até o último dia daquele em que foi editada".
Com ISSO, passou-se a admitir expressamente que medida provisória
aum~nte a al!quota de um imposto, ou mesmo o institua, desde que:
a) ha~a r;l~vancia e urgência; b) caso se trate de um imposto sujeito
ao pnn~IplO da a~teriorid~~e g.eral (C.F, art. 150, III, b), que a MP seja
c~nvertJda em leI no exercICIO financeIro anterior à cobrança da nova
ahquota.
Valem, aqui, os ensinamentos de José Levi Amaral Júnior:
271. AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Op. Cit., p. 227.
272. G~U, Er?s Roberto. Medidas Provisórias na Constituição de 1988. In:
C~EVE, Cle~ers?n Merlin; BARROSO, Luís Roberto. Doutrinas Essenciais: Di-
reIto ConstItucIOnal, volume IV. São Paulo: RT, 2011, p. 459.
209

JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
"Com relação à matéria tributária, a Emenda Co~stitu~io?~l
n. 32/2001 espancou qualquer dúvida quanto a admIssIbI-
lidade de medida provisória no seu trato, a teor do § 2º do
art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado pela Emenda
mencionada. Ora, se o § 2º em causa deu especial disciplina
aos impostos a que se refere, é porque o próprio siste~a
constitucional admite - ainda que implicitamente - medIda
. Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello ressalta que "as
provisória que institua ou majore tn'b u t o"273 .
É certo que, para impostos que tenham de respeitar o princíp~~
da anterioridade, a edição de medida provisória soa estranha, Ja
que não haveria, então, qualquer ~rgência: ~e.alment~, "nesse q~a.­
dro, será a lei que converter a me~lda pro.vls~na em dlplom,a defInI-
tivo que produzirá efeitos normatIvos e cnara ou aume~ta~a o tnbu-
to. A medida provisória atuará, por disposição do cons~ltUInte, n~s~e
caso, como projeto de leí"274. Mas, se o cons:ituinte denvado admItiU
sua utilização, não cabe ao intérprete veda-la.
Perceba-se que a cobrança efetiva da nova alíquota (caso se tra~
te de um imposto sujeito ao princípio da anterioridade) s~ se dara
no exercício financeiro posterior não a edição da MP, mas a conver-
são desta em Lei.
Por exemplo: MP editada em 2010, aumentando a al~qu,o~a do
ITR (imposto territorial rural, que tem ~e obedece~ ao pnnClpIO da
anterioridade), só foi convertida em leI em fevereIro de 2011. Re-
sultado: a nova alíquota só poderá ser cobrada em 2012 (ano pos-
terior àquele em que a MP foi convertida em lei).
6.6. Efeitos
De acordo com Paulo Gustavo Gonet Branco, a medida provisó-
ria "produz, ao ser editada, dois efeitos básicos: inova a ordem jurídi-
ca imediatamente, e provoca o Congresso Nacional a deliberar sobre
o assunto"27S.
Isso significa que ~ MP tem vigência imediata. Des~e que é publi-
cada, já passa a obrigar a todos, mesmo antes de aprecIada pelo Con-
gresso (efeito inovador da ordem jurídica). Por outro lado, deve ser
273. AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Op. Cit., p. 221.
274. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, et aI. Op. Cit., p. 843.
275. Idem, ibidem, p. 838.
210
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
imediatamente submetida à análise do Congresso, que dispõe de um
prazo para votá-la, sob pena de ter a pauta trancada, como veremos
(efeito provocar do Congresso Nacional).
Porém, deve-se perceber que a vigência da medida provisória
é, como seu próprio nome já denota, precária, ou seja, pode cessar
a qualquer momento, caso seja rejeitada pelo Congresso Nacional.
medidas provisórias são precárias, isto é, podem ser infirmadas pelo
Congresso Nacional a qualquer momento dentro do prazo em que deve
apreciá-las, em contraste com a lei, cuja persistência só depende do
próprio órgão que as emanou (Congresso)"276.
6.7. Prazos
Quanto às medidas provisórias, é preciso destacar a existência
de dois prazos diferentes e que correm em paralelo: a) um prazo
de vigência, que é de 60 dias, prorrogáveis automaticamente por
mais 60277; b) um prazo de trancamento de pauta do Congresso, que
corresponde a 45 dias.
Esses dois prazos correm em paralelo, de forma independente.
Têm o mesmo termo inicial: a edição da MP. O término de cada um
deles produz diferentes efeitos jurídicos: a) escoado o prazo de vi-
gência da MP, sem apreciação do Congresso, considera-se que ela
perdeu os efeitos: foi tacitamente rejeitada pelo Legislativo; b) es-
gotado o prazo de trancamento de pauta, a Casa Legislativa em que
a MP estiver tramitando sofrerá o sobrestamento das demais deli-
berações, enquanto não apreciar a MP ("trancamento" de pauta).
Dito de outra forma: o dia da edição da MP é considerado o "dia 1".
Deve a medida ser imediatamente submetida pelo Presidente à apre-
ciação da Câmara, e a partir daí correm paralelamente dois prazos. A
276. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Perfil Constitucional das Medidas Provi-
sórias. In: CLÉVE, Clemerson Merlin; BARROSO, Luís Roberto (orgs.). Doutrinas
Essenciais: Direito Constitucional, volume Iv. São Paulo: RI, 2011, p. 116.
277. A prorrogação é automática: caso transcorram 60 dias sem que o Congresso
tenha ainda apreciado a MP, "estará automaticamente prorrogada uma única
vez a sua vigência por igual período", providência que "será comunicada em
Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional publicado no Diário Oficial da
União" (Resolução nº 01/2002 do Congresso Nacional, art. 10, caput e § 1 º).
211
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS

partir do 4Sº dia de vigência da M ,e~~~i~~- estiver tramitando (Câ-

P t se o prazo de sobresta-
É preciso lembrar; todavia, que tais prazos não correm durante o
mento, Daí em dia~te" a C:~~~d~ua:alisar outras proposições antes recesso do Congresso NaCional. Realmente, o § 4º do art. 62 dispõe
mara ou Senado) fica lmp I t r a Casa fica "com a pauta que o prazo de vigência da MP "contar-se-á da publicação da medida
de votar a MP (na linguagem par, amen al~ndo Só poderá os efeitos provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congres-
d ")278 M s a medida contmua v a , ,
tranca a 120 ,a0 _,
dia e nao 'd a SI'do definitivamente aprecIada
tIVer am so Nacional"279, Não há a mesma previsão quanto ao prazo de tran-
se chegar
pelo o
Congresso: - nesse caso, co nsiderar-se-á tacitamente rejeitada, camento de pauta,
28o
mas entendemos cabível a mesma interpretação,
por analogia , inclusive com o art. 64, § 4º,
Num gráfico:

r 1 'i'
I 3
o 45
90 120 Com isso, pode ocorrer de uma medida provisória valer por mais
de 120 dias: basta que, durante esse período, haja recesso do Con-
1° gresso Nacional. No lapso equivalente ao recesso, não contam os 120
dias de vigência (o prazo fica suspenso), a não ser que haja convo-
cação extraordinária do Congresso (que não estará, portanto, em
120 recesso)281,

p""rn live" 1. . P.~9~' Ademais, é preciso dizer ainda algumas palavras sobre a extensão
do sobrestamento que MP produz se não for apreciada pelo Con-
gresso em até 45 dias,
MP passa a sobrestar as demais deliberaçoes
O art. 62, § 6º, dispõe o seguinte: "Se a medida provisória não for
MP deixa de vigorar apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação,

o MP em vigor
t
120
entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das
Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime
a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que
estiver tramitando",

I ·

MP passa a sobrestar as demais deliberações

279. Vale aqui mencionar a observação feita por Paulo Branco: "Apesar de o § 3
Q
Dia 1: MP está em vigor e não tranca a pauta do art. 62 da Constituição poder levar à impressão de que o prazo máximo da
medida provisória, antes de ela caducar; é de cento e vinte dias, na realidade, a
Dia 46: MP está em vigor, mas já tranca a pauta
medida provisória pode vir a durar bem mais do que isso, aproximando-se de um
Dia 90: MP ainda está em vigor e ainda está trancando a pauta semestre de existência. Isso porque, se o Congresso Nacional estiver em recesso, a
contagem do prazo de eficácia da medida provisória é suspenso". BRANCO, Pau-
Dia 121: MP deixa de vigorar e, consequentement e, de trancar a pauta lo Gustavo Gonet, et ai. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva,
2007, p. 846.
280. No mesmo sentido: 1) AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Op, Cit" p. 236;
" edida rovisória em regime de urgência [após e~: 2) SZKLAROWSKI, Leon Frejda. Processo Legislativo: roteiro prático das
d' 1que Avmda na cPasa I'
278 ' Interessante notar mCl
'adora (Câmara dos Deputados),ja
, medidas provisórias no Congresso Nacional. Disponível em: jus.uol.com.br.
Acesso em: 05.11.2010.
gotados os 45 las, apro a d F d I) trancando-lhe a pauta de dellbera-
. ora (Se na o e era . d'
ingressa na Casa reVlS d tagem de quarenta e cmco las, o A PEC 11/2011, em tramitação no Senado Federal, altera o regime de tramitação
. . N- há uma segun a con . d
ções legIslatIvas. ao _ edida provisória ainda no primeIro lapso e das medidas provisórias, e prevê expressamente que nenhum prazo da MP
que buscad.Ult,~mAaMrAa;:~aJÓ~I~~
sessenta las. ,~osé Levi Mello do. Op, Cit" p. 251.
corra durante o recesso.
281. Idem, ibidem, p. 239.

212
213

JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
Embora o disposit~vo ~iga"que fiC:h:~~:~~:pa~ ~~o~~~;:e~:~
mais deliber:ções l~glslatIVas , ~e~r:sidente da Câmara dos Depu-
a interpretaçao, capitaneada ~ef? m sobrestados os projetos de lei
tados, Michel Teme.r, de ~u~ so l~~ativas poderiam ser discutidas e
ordinária. As demais espe~ldes no . , .a trancando a pauta da Casa
votadas mesmo com medi a proVlson
Legislativa.
André Ramos Tavares analisa a questão em detalhe:
. ,. do ano de 2009 por solicitação do Deputado
"No mlClO ' d C a dos
Re gis Fernandes de Oliveira, o Presidente a amar
De utados Michel Temer, passou a questionar o ente~-
.p d' Medida Provisória não votada trancana
dlmento e que a
t da a pauta do Congresso Nacional. Michel Temer passou
aOadotar o entendimento segundo o qual não apenas a vota-
ão de resoluções estaria liberada, independentem~n~e. da
~xtrapolação do prazo para votação de medidas. pr.o~lsor~a~,
mas também de propostas de emenda à Constltmçao e eis
complementares.
_ t lo DEM e pelo PSDB, o Ministro Celso
Em açao propos a pe _ d ue 're-
d Mello admitiu a nova interpretaçao, escreven o q
fl:te a arentemente, a justa preocupação com o pr~cesso
de ~ro~ressivo (e perigoso) esvaziamento das funçoes le-
gislativas'.
O entendimento de Michel Tem;~ está_ ancorado na cons-
tatação de que medidas provisonas nao podem tratar de
rvados a leis complementares e emendas cons-
temas rese - h . motivo
titucionais. Nessas hipóteses, portanto, nao aver~a,
ara ue se falasse em trancamento da pauta tam em pa.ra
~ssasqoutras espécies normativas. Apenas o procAess.o legls-
· da lei ordinária deverá merecer a consequenCla cons-
1at IVO "2B2
titucional do sobrestamento. .
róprio Michel Temer, a solução seria a seguinte:
Nas paIavras do P . .
"Res onde à questão de ordem do Deputado.Regis de O~I­
. P m uma reformulação e ampliação da mterpretaçao
velra co
d Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva,
282. TAVARES, André Ramos .. c~rTsEoM~R M·chel. Elementos de Direito Constitu-
2010, p. 1295. Cf. tambem. ,I
ciona}. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 133.
214
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
sobre quais são as matérias abrangidas pela expressão 'de-
liberações legislativas' para os fins de sobrestamento da
pauta por medida provisória nos termos da Constituição;
entende que, sendo a medida provisória um instrumento
que só pode dispor sobre temas atinentes a leis ordinárias,
apenas os projetos de lei ordinária que tenham por objeto
matéria passível de edição de medida provisória estariam
por ela sobrestados; desta forma, considera não estarem
sujeitas às regras de sobrestamento, além das propostas de
emenda à Constituição, dos projetos de lei complementar,
dos decretos legislativos e das resoluções - estas objeto ini-
cial da questão de ordem - as matérias elencadas no inciso
I do art. 62 da Constituição Federal, as quais tampouco po-
dem ser objeto de medidas provisórias; decide, ainda, que
as medidas provisórias continuarão sobrestando as sessões
deliberativas ordinárias da Câmara dos Deputados, mas não
trancarão a pauta das sessões extraordinárias"2B3.
É de se ter cuidado, porém, que essa interpretação ainda não foi
referendada pela Corte. O que houve foi a decisão monocrática do
Relator, Ministro Celso de Mello, que indeferiu o pedido de medida
cautelar no MS nº 27.931jDF CDJe de 31.03.2009). Aguardemos a
decisão definitiva do Plenário do STF, mas adiantemos não concor-
dar totalmente com a tese esposada pelo ilustre constitucionalista
Michel Temer, hoje Vice-Presidente da República.
Aliás, embora seja politicamente interessante, tal interpretação
parece, em termos jurídicos, trazer um verdadeiro malabarismo
hermenêutico para tentar burlar os limites definidos na própria
Constituição.
Com efeito, podemos afirmar, com Rodrigo Lago, que:
"Durante longos anos jamais se cogitou de outra leitura
desse clarividente texto. Sempre se teve como sobrestadas
todas as deliberações legislativas no momento em que se
tinha ultrapassado o prazo de quarenta e cinco dias para a
283. Cf. LAGO, Rodrigo Pires Ferreira. As medidas provisórias e o trancamento
da pauta da Câmara dos Deputados: a inconstitucionalidade da solução Te-
mer. Biblioteca Digital Fórum Administrativo - FA, Belo Horizonte, ano 10, n.
115, set. 2010. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.
aspx?pdiCntd=69253>. Acesso em: 15 setembro 2011.
215
 PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO

, ~ de uma MP É certo que o tempo não é capaz de
apreClaçao' t ponto
curar a inconstitucionalidade, mas o que se tem n~,s e 't"
é exatamente que longos anos se passaram e o ,ISPO~I IVO
jamais foi lido diversamente do que consta da literalidade
de seu texto,
O que autorizou a sua nova leitura? Pelo que consi~nado na
uestão de ordem resolvida pelo Presidente da Camara, e
\ elada pelo voto do Ministro Celso de Mell~, foram o,s
c b~~~s praticados pelo Poder Executivo na adoça0 de medl-
~as provisórias que provocaram a releitura do texto con;-
titucional. Mas estes abusos não eram novos, ao tempo a
d ,~ E, exatamente o contrano, ' ' com o l'á fOI amplamente
, '
eClsao't do Em várias ocasiões a doutrina e a lunspru-
d emons ra ' d 'trumento
' ' , , egl'straram o uso excessivo esse ms
d enCla la r 'Al" ró
' excepcional pelo Poder ExecutIVo, las, o p -
normat IVO
rio Ministro Celso de Mello ressaltou em seu voto que em
P, ' ortunidades l'á se manifestara sobre essa conduta
vanas op t no Su-
abusiva do Poder Executivo, o fazendo em seus vo os
premo Tribunal Federal.
A reiteração destes abusos, an_os depo~s d~ Emendao~~~~~t~C!~~
I º 32/01 autorizaria a mutaçao constItucIOnal, a P , '
n~ n t -o então prevalecente do artigo 62, §6º, da ConstltUl-
a mterpre aça , ' 17
ção da República como inconstltucIOna ,
' _ e a ressalva feita na doutrina de Inocêncio Mártires Coe-
Lela s , ' I
lho quanto aoS limites à mutação constltucIOna :
uma coisa são as leituras que, mesmo n~v~s, ~inda se
[",1 t ham no espectro dos significados aceltavelS de um
man en , ~ '~es sub-
texto jurídico, e outra, bem distmta, sao as cnaço_
-re tícias de novos preceitos, mediante interpreta~oes q~e
ItP ssam o sentido literal possível dos enuncIados IU-
~í~~~: e acabam por transformar os seus intérpretes em
legisladores sem mandato, (MARTINS; MENDES, 2005, p,
154)
mesma ressalva, com outras palavras, é feit,a por Paul~ Gu~-
A B quando afirma que a "nova mterpretaçao ha,
tavo, ~o~:ten~~:~~~r apoio no teor das palavras empregadas pel~
~~:~ti~uinte e.não deve violentar os princípios estruturantes da LeI
Maior" (MARTINS; MENDES, 2005, p. 263).
A doutrina de Luis Roberto Barroso também trata deste tema,
empregando a denominação de "interpretação constitucional evo-
lutiva", que se verifica quando há a "atribuição de novos conteúdos
à norma constitucional, sem modificação do seu teor literal", Res-
salta, entretanto, ser legítima a mutação constitucional quando isso
ocorre "em razão de mudanças históricas ou de fatores políticos
e sociais que não estavam presentes na mente dos constituintes"
(BARROSO, 2009, p. 151),
É exatamente o que não há no caso das medidas provisórias,
Como amplamente já registrado, os abusos foram praticados des-
de sempre, pelos sucessivos Presidentes da República, como bem
frisou o Ministro Celso de Mello em várias decisões no âmbito do
Supremo Tribunal Federal. Nada mudou entre setembro de 2001,
quando foi promulgada a Emenda Constitucional nº 32/01, e a data
em que o Presidente da Câmara dos Deputados resolveu a questão de
ordem, Se nenhuma modificação fática houve, não se pode ter como
legítima a mutação constitucional."284,
6.8. Tramitação
A medida provisória, uma vez editada, deve ser imediatamente285
submetida pelo Presidente da República à apreciação do Congresso
Nacional. Antes da EC 32/01, a deliberação cabia ao Parlamento em
sessão conjunta. Hoje, todavia, a apreciação se dá pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, isolada e sucessivamente.
Entre as Casas do Congresso, fica claro que a função de Casa Ini-
ciadora caberá à Câmara dos Deputados (art. 62, § 8º), até mesmo
por se tratar de ato do Presidente da República (art, 64, caput).
Antes mesmo do encaminhamento à Câmara, porém, a MP preci-
sa ser apreciada por uma comissão mista do Congresso Nacional. A
própria Constituição estabelece que a "deliberação de cada uma das
Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias
dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupos-
tos constitucionais" (art. 62, § 5º). Esse parecer prévio é dado por
uma comissão mista de Deputados e Senadores, designada, caso a
284, Idem, ibidem,
285, Isto é, no mesmo dia: Resolução nº 1/2002, do Congresso Nacional, art. 2º, § 1 º,

217
216
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
caso, para analisar se a medida provisória preenche os requisitos
de relevância e urgência (e, nos termos da Resolução 01/2002-CN,
também sobre o mérito da MP e sua compatibilidade financeira).
Tal comissão já existia antes mesmo da alteração constitucional
no regime da medida provisória (Resolução nº 1/89 do Congresso
Nacional), mas, com a EC 32/01, ganhou previsão constitucional.
É "integrada por 12 (doze) Senadores e 12 (doze) Deputados e igual
número de suplentes, indicados pelos respectivos Líderes, obedecida,
tanto quanto possível, a proporcionalidade dos partidos ou blocos
parlamentares em cada Casa" (Resolução 01/2002-CN, art. 2º, § 2º).
A comissão mista possui o prazo regimental de 14 dias para
emitir seu parecer (Resolução 01/2002-CN, art. 5º, caput). Esgota-
do esse prazo, a MP é remetida à Câmara, mesmo sem o parecer da
comissão (art. 5º, § 1 º)286.
Imaginando-se que haja o parecer da comissão mista (ou esgo-
tado o prazo de 14 dias sem parecer), sucessivamente, a MP será
encaminhada à Câmara, que também terá o prazo de 14 dias (art.
6º) e, por fim, ao Senado, que dispõe do mesma prerrogativa (art.
7º). Interessante notar que, nos termos do art. 7º, § 2º, da citada
Resolução, se a Câmara não cumprir o prazo de 14 dias, o Senado
já pode começar a discutir a MP, antecipando-se essa fase, embora
só possa votar o ato quando este for efetivamente apreciado pela
Câmara e remetido à Casa Revisora.
Perceba-se, entretanto, que antes mesmo de se votar o mérito
da medida provisória, o Plenário da Casa em que estiver tramitando
deve apreciar, em votação separada, o preenchimento dos r~quisi­
tos constitucionais de relevância e urgência (art. 8º, caput). E certo,
ainda, que, se "o Plenário da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal decidir no sentido do não atendimento dos pressupostos
constitucionais ou da inadequação financeira ou orçamentária da
Medida Provisória, esta será arquivada" (art. 8º, parágrafo único).
Havendo, no Senado, modificações ao texto aprovada pela Câ-
mara, a MP (na verdade, o projeto de lei conversão da MP) retoma
286. O STF recentemente, passou a adotar a tese de que, a partir de agora (decisão
com f~rça prospectiva), é inconstitucional a medida provisória em que não haja
parecer da comissão mista, pois se trata de exigência constitucional (art. 62, §
9º). STF, Pleno, ADln 4029/ AM, relator Ministro Luiz Fux, DJe de 26.06.2012.
218
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
à Casa Iniciadora, que disporá do prazo de 3 dias para apreciar as
emendas senatoriais (art. 7º, § 4º). Com isso, completa-se o prazo
de 45 para o trancamento da pauta (14 dias da comissão mista + 14
dias da Câmara + 14 dias do Senado + 3 dias, caso haja emendas
para apreciação destas pela Câmara). É dizer: se o Congresso cum~
prir todos os prazos regimentais, a MP não precisará entrar em re-
gime de urgência, sobrestando as demais deliberações legislativas.
6.8.1. Emendas à MP
Ao contrário do Decreto-Lei, que não podia ser modificado pelo
Congresso (ou era aprovado em bloco, ou rejeitad0 287), a medida
provisória pode, sim, sofrer emendas no Congresso Nacional, o que
nada mais é do que a lógica, tendo em vista que a função de legislar
é a atividade típica do Parlamento.
Nos termos da citada Resolução nº 01/2002, do Congresso Na-
cional, "somente poderão ser oferecidas emendas às Medidas Provi-
sórias perante a Comissão Mista", e, ainda assim, "nos 6 (seis) primei-
ros dias que se seguirem à publicação da Medida Provisória no Diário
Oficial da União" (art. 4º, caput e § 1 º).
Porém, a própria Resolução parece admitir exceções a essa re-
gra geral, quando se refere à possibilidade de modificação da MP
pelo Senado Federal, em relação ao texto aprovado pela Câmara.
P~opomos, então, a seguinte interpretação: as emendas, em regra,
so podem ser apresentadas perante a Comissão Mista. Mas, se hou-
ver questões supervenientes (percebidas, por exemplo, somente
quando da discussão em Plenário), é de se admitir a apresentação
de emenda mesmo nessa fase. Em qualquer caso, porém, deve ser
guardada a pertinência temática entre a emenda e a medida provi-
sória (art. 4º, § 4º).
6.9. Rejeição
Se a medida provisória for rejeitada pela Câmara ou pelo Sena-
do, estará definitivamente arquivada, nos termos que ocorre com
287. Cf. art. 55, § 1º, da Constituição de 1967, na redação da Emenda nº 1, de 1969.
No mesmo sentido: MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Comentários à
Constituição de 1967, com a Emenda n.l, de 1969, tomo m. São Paulo: RT,
1973, p.160.
219
 PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO

os projetos de lei. Quanto às MPs, porém, a rejeição pode ser ex- Projeto de Lei Medida Provisória
pressa ou tácita: esta última se verifica quando o Congresso deixa Irrepetibilidade
escoar o prazo de 60+60 dias sem votar o ato. Nesse caso, a medida na mesma sessão Sim Sim
perderá seus efeitos, isto é, será tida como rejeitada tacitamente. legislativa

Previsão Art. 67 Art. 62, § 10

6.9.1. Irrepetibilidade Relativa (pode ser derrubada
Uma vez rejeitada a MP (repita-se, seja de forma tácita ou expres- Caracteristica da com o apoio da maioria abso-
Absoluta
sa), deixará imediatamente de produzir efeitos. Deixará de existir. E irrepetibilidade luta dos membros de qual-
quer das Casas)
mais: a matéria constante da MP rejeitada não poderá ser objeto de
nova medida provisória na mesma sessão legislativa, em hipótese al- Ou, de outra forma:
guma. Confira-se o § 10 do art. 62 da CF: uÉ vedada a reedição, na
mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeita- 1.1. A matéria dele constante pode ser objeto de nova
da ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo". proposição:
1.1.1. Em outra sessão. legislativa? SIM
Trata-se de uma aplicação do princípio da irrepetibilidade que se 1. PROJETO DE
1.1.2. Na mesma sessão legislativa (ano parlamentar)?
aplica aos projetos de lei rejeitados (art. 67), só que muito mais rígi- LEI REJEITADO
1.1.2.1. Em regra: NÃO
da: aqui, a MP não pode ser reeditada na mesma sessão legislativa 1.1.2.2. Existe exceção: SIM (maioria absoluta dos membros
em hipótese alguma. A irrepetibilidade na mesma sessão legislativa é de uma Casa)
absoluta, ao contrário do que ocorre com os projetos de lei, em que 2.1. A matéria dele constante pode ser objeto de nova
se cuida de uma proibição relativa, que pode ser derrubada com o proposição:
apoio da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do 2. MEDIDA 2.1.1. Em outra sessão legislativa? SIM
PROVISÓRIA
Congress0 288 . REJEITADA
2.1.2. Na mesma sessão legislativa (ano parlamentar)?
2.1.2.1. Em regra: NÃO
Numa tabela: 2.1.2.2. Existe exceção: NÃO (vedação absoluta na mesma
sessão legislativa)
288. O STF possui precedente em que, no julgamento cautelar de uma ADIn, conside-
rou que a irrepetibilidade se aplica também à medida provisória que foi revoga-
da pelo próprio Presidente da República, por meio de outra medida provisória. ESTUDO DE CASO Nº 5: REEDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA RE-
Confira-se: "A impossibilidade de reedição, na mesma sessão legislativa, de medida
provisória revogada. Tese contrária importaria violação do princípio da Separa- JEITADA E FRAUDE À CONSTITUIÇÃO (MP Nº 377/07)289
ção de Poderes, na medida em que o Presidente da República passaria, com tais
expedientes revocatório-reedicionais de medidas provisórias, a organizar e opera-
Foi rejeitada pelo Senado, no dia 25 de setembro de 207, a Medi-
cionalizar a pauta dos trabalhos legislativos. Pauta que se inscreve no âmbito do da Provisória nº 377, de 18 de junho de 2007. Tal ato, entre outras
fUncionamento da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e, por isso mesmo, providências, criava a Secretaria Especial de Planejamento de Longo
matéria de competência privativa dessas duas Casas Legislativas (. ..) De outra par-
te, o ato de revogação pura e simples de uma medida provisória outra coisa não
é senão uma autorrejeição; ou seja, o autor da medida a se antecipar a qualquer
deliberação legislativa para proclamar; ele mesmo (Poder Executivo), que sua obra
289. Este estudo de caso se baseia em artigo de nossa autoria escrito sobre a ma-
normativa já não tem serventia. Logo, reeditá-la significaria artificializar os re-
téria: CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Reedição de medida provisória
quisitos constitucionais de urgência e relevância, já categoricamente desmentidos
pela revogação em si. Medida liminar deferida para suspender a eficácia da MP rejeitada e fraude à Constituição: o caso da MP nº 377/07. Jus Navigandi,
397/2007 até o julgamento de mérito desta ação direta de inconstitucionalidade." Teresina, ano 12, n. 1552, 1 out. 2007. Disponível em: <http://jus.uol.com.brI
(STF, Pleno, ADIn 3.964-MC, Relator Ministro Ayres Britto, DJE de 11.04.2008). revista/texto/l0470>. Acesso em: 22 jan. 2011.

221
220
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
Prazo da Presidência da República, com status de Ministério. Com a
rejeição pelo Senado, criou-se a esdrúxula situação de deixar um Mi-
nistro sem Ministério - conseqüência que deveria ter sido ao menos
cogitada pelo Executivo, ao adotar a questionável (para não dizer in-
constitucional) solução de criar uma pasta por meio de MP.
O Executivo, considerando indispensável a criação da referida Se-
cretaria, buscou, então, uma maneira de fazê-la ressurgir no mundo
jurídico. Diante da impossibilidade de simplesmente reeditar a MP
com o mesmo assunto (CF, art. 62, § 10), cogitou-se editar "nova" Me-
dida Provisória, criando um órgão em tudo semelhante ao rejeitado
pelo Senado, apenas com um nome diferente.
Considera-se fraude à Constituição é trazido pela doutrina para
explicar as ações jurídicas que, embora não afrontem diretamente
o texto da Constituição, são com ela, em substância, incompatíveis.
Trata-se de manobra ardilosa para violar a Constituição sem que tal
violência fique patente. Assim, sob a roupagem de constitucionali-
dade, esconde-se uma medida na verdade incompatível com a nor-
ma fundamental. A partir dessa perspectiva, a fraude à Constituição
se configura uma das mais insidiosas formas de inconstitucionali-
dade, seja porque não permite, a priori, a identificação dos defeitos
que lhe são inerentes, seja porque ataca o cerne da Constituição
moderna, a parte mais importante, a essência mesma da norma
fundamental: os valores.
No caso em questão, argumentava-se que a Medida Provisória
não contrariaria o art. 62, §10, da CF, segundo o qual "É vedada a
reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que
tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso
de prazo". A alegação (a nosso ver, falaciosa) era a de que a Cons-
tituição vedava a reedição da mesma Medida Provisória, mas não
a edição de uma nova MP, mesmo que essa "novidade" decorresse
de mera modificação acessória, formal, como é o caso do nome da
Secretaria.
A intenção de fraude era, porém, patente. Ora, a Constituição
proíbe a reedição de MP rejeitada em respeito à autoridade das de-
cisões do Parlamento, que representa, aceite-se ou não, a vontade
popular (art. 1 º, parágrafo único, da CF). Assim, editar a mesma Me-
dida Provisória, sem qualquer modificação, ou com modificações
apenas tópicas, acessórias, irrelevantes (como é o caso do nome da
222
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
Secretaria) importaria em desvirtuar a teleologia da norma consti-
tucional que prevê a irrepetibilidade absoluta da MP rejeitada (na
mesma sessão legislativa).
Felizmente, porém, a idéia perdeu força no próprio governo.
Buscou-se, então, a criação da Secretaria por meio de projeto de
lei, que foi efetivamente apresentado e aprovado, com o nome de
"Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República"
(Lei nº 11.754/08, que alterou a Lei nº 10.683/03).
6.9.2. Efeitos
Além da irrepetibilidade, a rejeição da medida provisória produz
alguns outros efeitos. Primeiramente, a MP deixa imediatamente de
existir no mundo jurídico: não mais produz efeitos, e a legislação que
existia antes dela volta a valer (é o chamado efeito repristin a tório )290.
Mas e o que acontece com os efeitos que a MP já produziu? Lem-
bre-se que a medida provisória entra em vigor imediatamente, antes
mesmo de ser apreciada pelo Congresso. Assim, enquanto tramita
pelo Legislativo, o ato já está produzindo efeitos jurídicos. E o que
acontece se a MP for; ao final, rejeitada, ou perder a eficácia por de-
curso de prazo?
No regime original da CF, a MP perdia os efeitos ex tunc, de forma
retroativa, devendo o Congresso Nacional regulamentar os efeitos da
rejeição por meio de decreto legislativo. Mera cópia do sistema ita-
liano, em que o decretto-legge, se rejeitado, perde a eficácia como se
nunca tivesse existido. Como o Congresso não era muito cioso do de-
ver de editar decreto legislativo para regulamentar os efeitos da re-
jeição, criava-se uma grande insegurança jurídica, pois, se a MP fosse
rejeitada, todos os efeitos já produzidos deixariam de existir.
Atento à grave insegurança jurídica que esse sistema (e, princi-
palmente, a velha omissão do Legislativo em cumprir seus deveres)
causava, o constituinte derivado alterou o sistema constitucional, por
meio da EC 32/01, que passou a dispor o seguinte:
Art. 62, § 3º. As medidas provisórias, ressalvado o disposto
nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não fo-
rem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogá-
290. STF, Pleno, ADIn 2984/DF, Relatora Ministra Ellen Gracie, DJ de 14.05.2004.
223

JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
vel, nos termos do § 7 Q , uma vez por igual período, devendo
o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as
relações jurídicas delas decorrentes.
(...) § 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o
§ 3 Q até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia
de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e
decorrentes de atos praticados durante sua vigência con-
servar-se-ão por ela regidas.
Logo se vê que a Emenda trouxe algumas alterações relevantes.
O texto ficou um tanto quanto confuso, mas pode-se apreender-lhe
a essência.
Rejeitada a medida provisória (ou perdida a eficácia pelo escoa-
mento do prazo, o que equivale a uma rejeição tácita), ele deixa ime-
diatamente de produzir novoS efeitos. Quanto aos efeitos já produ-
zidos, a regra geral é que a MP continuará aplicável, a não se: qu~ o
Congresso, em 60 dias (a contar da rejeição) edite decreto legIslatIvo
dispondo de forma diversa.
Perceba-se que o § 3º dá a entender que, com a rejeição, a MP
perderia os efeitos ex tunc. Mas esse mesmo dis~ositivo re~salva o
§ 11, que dá ao Congresso o prazo de sessenta dIas para edItar de-
creto legislativo: não o fazendo, a rejeição terá efeitos ex nunc. ?ra,
como poderia a rejeição ter efeitos retroa~vos, mas poder deIx~r
de ter essa característica diante da omissao do Congresso? Sena
ilógico.
Por isso, o mais adequado - segundo entendemos - é considerar
que a rejeição (expressa ou tácita) da MP pelo C?ngresso produz, e~
regra, efeitos ex nunc (de agora em diante, daq~1 pa~a a.f~e~te), a ~ao
ser que o Congresso resolva dar efeitos retroatIVOS a rejeIçaO (efeIt?S
ex tunc) - para tanto, deverá, em até 60 dias, editar um decreto legIs-
lativo específico.
Dito de outra forma: quando o Congresso rejeita a MP, mas nada
fala sobre os efeitos da rejeição, entende-se que foram ex nunc, isto
é, a medida provisória deixou de valer, mas os efeitos já produzi-
dos se mantêm. Apenas se o Congresso editar decreto legislativo
dizendo o contrário é que se considerará a rejeição com efeitos
retroativos (ex tunc), quando os efeitos produzidos pela MP serão
desconstituídos.
224
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
Essa interpretação é mais lógica, consentânea com o regime
da MP e resguarda de forma mais efetiva o princípio da seguran-
ça jurídica. Concordam com esse ponto de vista Manoel Gonçalves
Ferreira Filho e José Levi do Amaral Júnior. André Ramos Tavares
parece adotar a mesma interpretação, embora critique a opção do
constituinte derivado z91 .
Veja-se a opinião da doutrina:
"Relativamente ao modelo originário de 1988, houve uma
importante inversão de lógica. Antes, as relações jurídicas
decorrentes da medida provisória rejeitada ou caduca por
decurso de prazo desconstituíam-se retroativamente des-
de a perda da eficácia da medida, exceto se o Congresso
Nacional votasse decreto legislativo preservando-as. Ago-
ra, 'as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos
praticados durante' a vigência da medida provisória rejei-
tada ou caduca por decurso de prazo somente serão des-
constituídas se acaso o Congresso Nacional se manifestar
nesse sentido por decreto legislativo no prazo de sessenta
dias a contar do respectivo ato declaratório de rejeição ou
de caducidade; do contrário tais relações são mantidas"292.
Um exemplo pode esclarecer a questão. Imagine-se que o Pre-
sidente da República edita uma medida provisória conferindo au-
mento de mil reais para os servidores de determinado Ministério.
Sabe-se, desde já, que o aumento é um ato precário (pode ser der-
rubado a qualquer momento), embora exista uma expectativa legí-
tima de que vai ser mantido.
Pois bem. Um mês depois da edição da MP, o Congresso a rejei-
ta. E agora? Bem, a partir daí o Congresso disporá de sessenta dias
para editar um decreto legislativo regulamentando os efeitos da
rejeição, podendo, inclusive, dar a ela efeitos retroativos (ex tunc),
com a consequente devolução dos valores pagos a maior. Mas, se o
Congresso não editar o decreto legislativo, o aumento terá sido legí-
timo, durante aquele mês, e os servidores, embora voltem a receber
291. Cf. 1) FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. São
Paulo: Saraiva, 2007, p. 243; 2) AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Medida
Provisória e sua Conversão em Lei. São Paulo: RT, 2004, p. 257; 3) TAVARES,
André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2010, p.
1296; 4) BI;\ANCO, Paulo Gustavo Gonet, etal. Op. Cit, p. 850.
292. AMARAL JUNIOR, José Levi Mello do. Op. Cit., p. 259.
225
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
o mesmo vencimento de antes da edição da medida provisória, não
precisarão devolver valor algum.
Essa é, como dissemos, a interpretação que deflui do texto cons-
titucional, e também a sufragada pela doutrina que se debruça so-
bre o tema. Importante citar, porém, que há uma Nota Técnica da
Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados em sentido di-
verso. É verdade que o caso não foi de MP rejeitada, mas sim de
medida que foi aprovada com modificações e o projeto de lei de
conversão foi vetado pelo Presidente. Nesse caso, a Consultoria da
Câmara entendeu que aa perda de validade e eficácia da medida provi-
sória acarreta, necessariamente, a insubsistêncía dos atos regulamen-
tares nela fundados". Embora, repita-se, o caso fosse diferente do que
aqui se trata, é interessante conhecer essa Nota 293.
Assim, os efeitos da rejeição da MP pelo Congresso são, em regra,
ex nunc, a não ser que se edite um decreto legislativo especificando
que a rejeição teve efeitos retroativos (ex tunc).
6.10. Aprovação
A aprovação da medida provisória pode-se dar de duas formas: a)
com o mesmo conteúdo do ato originalmente editado pelo Presiden-
te da República (isto é, sem emendas de conteúdo); ou b) com altera-
ções (com emendas de conteúdo). Estudemos essas duas hipóteses.
6.10.1. Aprovação sem emendas (de conteúdo)
Uma vez aprovada a medida provisória sem emendas que alterem
a essência, o conteúdo do ato originalmente editado pelo Presidente
da República, a MP estará automaticamente convertida em lei. Não
é necessário retornar à Presidência para sanção ou veto. A MP foi
confirmada, e deixará, então, de existir, para dar lugar à lei objeto de
sua conversão.
Essa lei deverá ser promulgada pelo Presidente da Casa em que a
MP foi definitivamente aprovada (geralmente é o Senado, mas pode
ser também a Câmara, caso tenha havido emendas à redação apro-
293. VILELA, Maria Diogenilda de Almeida. Nota Técnica: Efeitos da Medida Pro-
visória nº 82(02 em face do veto integral ao PL de Conversão nº 3(03 e da
ausência de decreto legislativo disciplinando as relações jurídicas dela
decorrentes. Brasília: Câmara dos Deputados (Consultoria Legislativa), 2005.
226
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
v~da pela Câmara, mas tenha restado aprovado o mesmo texto o ._
gmal da MP). n
Entendemos que deva ser aplicada aqui a mesma lógica esposa-
da p~lo ;upremo Tribunal Federal quanto às emendas aos projetos
de leI: so alteram a tramitação da MP emendas de conteúdo, emen-
das q~e a~ete~ a essência do ato normativ0 294. Meras emendas de
redaçao nao sao relevantes para a tramitação (ver capítulo 2 t' .
1.2.2.4, item b.2). ' OplCO
;erceba-s.e que a MP aprovada integralmente pelo Congresso
esta au:omattcamente convertida em lei: não existe a possibilidade
de sançao nem veto29S.
E o que acontece se o Congresso rejeitar a MP em parte, mas
apro,:,ar a outra parte sem emendas em relação ao texto original?
Cons!d~ramos que cada parte deve ser tomada de forma autôno-
ma. E dIzer: a parte rejeitada deixará de existir (ver tópico 6.9.2),
m,as a part~ ~provada será automaticamente convertida em lei. Não
ha, s.alvo hIpoteses excepcionais em que o texto seja indivisível, ne-
ceSSIdade d~ ;emeter a parte aprovada ao Presidente da República:
deve, desde la, converter-se em lei.
6.10.2. Aprovação com emendas (de conteúdo)
Se a. medida provisória for aprovada, na essência, mas o Con-
gresso fiz~r emendas (de conteúdo) ao texto originalmente editado
p.elo PreSIdente da República, a MP não estará definitiva e automa-
tlcament~ conver~ida em lei. Não. Nesse caso, a MP se transforma
num projeto de leI de conversão (PLV296), que deverá ser encaminha-
do (co~o .qualquer projeto de lei) à sanção ou veto do Presidente
da Repubhca.
294. STF, Pleno, ADln 2.238-MC, Relator para o acórdão Ministro Ayres Britto DJe de
12.9.2008. '
295. CF. BRANC~, Paulo Gustavo Gonet, et aI. Curso de Direito Constitucional São
Paulo: SaralVa, 2007, p. 847. .
296. No Sen~do Federal, é comum a utilização da sigla PLV para designar os projetos
de de lei ,de conversão, pois se reserva a sigla PLC para os projetos de lei oriun-
dos da Camara dos Deputados.
227
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS

Mas deve ser lembrado que o prazo para sanção ou veto é de 15

6.10:4. Esquema sobre a tramitação da MP dentro do Co
dias úteis (ver Capítulo 3, tópico 1.2.2.1., item c). E enquanto isso, o NacIOnal ngresso
que acontece com a MP? O texto originalmente editado pelo Presi-
dente continua a valer, enquanto o Chefe do Executivo não se mani- CONGRESSO
festar sobre o PLV, sancionando-o ou vetando-o. A partir da sanção NACIONAL
ou veto, o texto original da MP deixa definitivamente de vigorar, e o Comissão
PLV seguirá a tramitação normal de um projeto de lei. Mista CD -+ SF -+
parecer aprovada Cont.
Por exemplo: o Presidente edita uma MP conferindo aos servi-
Publicação
dores públicos federais licença de um dia, na data do aniversário. O no DOU Rejeita Rejeita
Congresso aprova a medida, mas com uma emenda (pouco importa
ser da Câmara ou do Senado) ampliando a licença para dois dias. A
redação original (um dia) continua a valer, e o PLV (projeto de lei de Arquivo Arquivo
conversão) com o prazo de dois dias é encaminhado ao Presidente,
para sanção ou veto. No momento em que o Chefe de Governo san-
cionar ou vetar o PLV, o prazo de um dia deixa de vigorar, e o PLV Não pode ser proposta
de novo na mesma
segue seu destino normal: se foi sancionado, seguirá para promul- sessão legislativa
gação e publicação pelo Presidente da República; se foi vetado, será
devolvido para que o Congresso Nacional aprecie o veto 297.

6.10.5. Esquema sobre a tramitação da MP entre os poderes

6.10.3. Resumo sobre a tramitação da MP
1.1. Deixa de produzir efeitos Converte-se
1.1.1. Em regra: perde a eficácia daqui para a frente Volta para sanção ou veto; +- em projeto de lei de
(ex nunc) MPon'ginal conversão
1. MP REJEITADA,
1.1.2. Excepcionalmente: a rejeição poderá ser ex premance em vigor
tunc, se o Congresso editar decreto legislativo nesse provisoríamnete
com
sentido. emendas
2.1. Sem emendas de conteúdo: está automatica-
mente convertida em lei PRedita -+ Congresso
Nacional -+ Aprovada
2.2. Com emendas de conteúdo: transforma-se em
PLV (projeto de lei de conversão), que segue para a 11-
sanção ou veto do Presidente Publicação
no DOU Rejeita sem
2.2.1. Enquanto isso: continua valendo a redação ori- emendas
ginal da Mp, até que o PLV seja sancionado ou vetado. 11-

Arquivo Converte-se em lei

11-
297. A Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados já emitiu nota técnica no Regra: ~ Se o Congresso editar
sentido de que, vetado o PLV, a MP perde eficácia de forma retroativa (ex tunc). rejeição Dec. Lei: rejeição
Cf. VILELA, Maria Diogenilda de Almeida. Op. Cito opera ex nunc opera ex tunc

228
229

JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
6.11. Outras questões polêmicas
6.11.1. O Presidente da República pode retirar MP já editada?
Não. O Presidente tem o poder discricionário de editar ou não a
medida provisória. Mas, uma vez editada e publicada no Diário Ofi-
cial, deve submetê-la de imediato à apreciação do Congresso. Não
pode mais voltar atrás, retirar a MP, pois estaria usurpando o poder
do Congresso Nacional.
O que o Presidente da República pode fazer é editar outra medi-
da provisória revogando a primeira, e submeter ambas ao Congres-
so Nacional.
Nesse sentido já decidiu o Supremo Tribunal Federal:
"Orientação assentada no STF no sentido de que, não sendo
dado ao Presidente da República retirar da apreciação do
Congresso Nacional medida provisória que tiver editado, é-
-lhe, no entanto, possível ab-rogá-Ia por meio de nova me-
dida provisória, valendo tal ato pela simples suspensão dos
efeitos da primeira, efeitos esses que, todavia, o Congresso
poderá ver restabelecidos, mediante a rejeição da medida
ab-rogatória"298.
"MEDIDA PROVISÓRIA. REVOGAÇÃO. POSSIBILIDADE.
EFEITOS. SUSPENSÃO DA TRAMITAÇÃO PERANTE A CASA
LEGISLATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE RETIRADA DE MP DA
APRECIAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. EMENDA CONS-
TITUCIONAL NQ 32. IMPOSSIBILIDADE DE REEDIÇÃO DE
MP REVOGADA. 1. Porque possui força de lei e eficácia ime-
diata a partir de sua publicação, a Medida Provisória não
pode ser 'retirada' pelo Presidente da República à aprecia-
ção do Congresso Nacional. Precedentes. 2. Como qualquer
outro ato legislativo, a Medida Provisória é passível de ab-
-rogação mediante diploma de igualou superior hierarquia.
Precedentes. 3. A revogação da MP por outra MP apenas
suspendê a eficácia da norma ab-rogada, que voltará a vigo-
rar pelo tempo que lhe reste para apreciação, caso caduque
ou seja rejeitada a MP ab-rogante. 4. Conseqüentemente, o
ato revocatório não subtrai ao Congresso Nacional o exame
298. STF, Pleno,ADIn 1314-MCjDF, Relator Ministro Ilmar Galvão, DJ de 22.09.1995.
230
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
da matéria contida na MP revogada. S. O sistema instituído
pela EC n Q32 leva à impossibilidade - sob pena de fraude
à Constituição - de reedição da MP revogada, cuja matéria
s~mente p.oderá voltar a ser tratada por meio de projeto de
leI. 6. Medida cautelar indeferida"299.
6.11.2. O Presidente da República pode editar um MP revogando
outra MP?
. Sim~ Essa é a posição do STF, esposada nos julgados acima trans-
cntos. E de se detalha~ porém, os efeitos dessa MP revogadora.
. Q~ando o Chefe do Executivo edita uma MP, deve submetê-la
lmedlatame~te à apreci,ação do Congresso. Caso se arrependa do
ato que pratIC?U, podera editar uma nova medida provisória, revo-
gando a antenor.
, Mas deve-:e.lem~rar, que mesmo essa nova medida provisória
e um ato pr.ecano, (~mstavel), que pode ou não ser aceita pelo Con-
gresso ..Asslm, o ~mco efeito que a nova MP produz é a suspensão
dos efeitos da pnmeira medida. Nessa hipótese, delineiam-se algu-
mas possibilidades:
1) O Congr~ss~ aprova a segunda medida provisória (revogado-
ra): a pnmelra MP está definitivamente revogada. A segunda
MP (revogadora) converte-se em lei.
2) O C~ng~esso rejeita a segunda MP (revogadora): nesse caso,
a pnmelra MP volta a produzir efeitos, e deverá ser apreciada
?~rmalmente pelo Congresso, podendo ser aprovada ou re-
Jeitada.
u~ exemplo pode aJudar a esclarecer essa complexa situação.
I~~gme-se que .0 Presidente da República editou medida provi-
sona (A) confermdo aumento de mil reais aos servidores de um
determinado Ministério. Contudo, diante das críticas de vários se-
to~es da sociedade contra o aumento dos gastos públicos, resolve
editar uma segunda MP (B) revogando a primeira.
299. STF, Pleno, ADIn 2984-MCjDF, Relatora Ministra EIlen Grade, DJ de 14.05.2004.
231
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
Quais os efeitos imediatos da MP-B? Ela suspende imediata-
mente os efeitos da MP-A (ou, como dizia o Ministro moreira Alves,
opera uma revogação sob condição resolutiva). A partir daí, a MP-B
irá tramitar normalmente no Congresso, enquanto a tramitação da
MP-A fica suspensa (e suspensos, também, os prazos de vigência
e trancamento de pauta). Em outras palavras: enquanto tramita a
MP-B, os servidores ainda não recebem um tostão sequer de au-
mento.
Se o Congresso Nacional aprovar a MP-B, ela transformar-se-á
em lei, e revogará definitivamente a MP-A, que deixará de existir.
Mas e se o Congresso rejeitar a MP-B? Nesse caso, a MP-A volta
a vigorar, e deverá ser apreciada normalmente pelo Congresso, vol-
tando a vigorar pelo tempo que lhe restava de vigência. Enquanto
isso, os servidores voltarão a usufruir do aumento, ao menos por
enquanto, pois a MP-A poderá ser aprovada ou rejeitada pelo Le-
gislativo.
E se a MP-A já tivesse produzido alguns efeitos (alguns servido-
res já tinham recebido o aumento) quando da edição da MP-B, pos-
teriormente aprovada? Entendemos que, nesse caso, deve-se apli-
car a mesma lógica geral das medidas provisórias, isto é: os efeitos
já produzidos ficam mantidos, a não ser que o Congresso nacional
edite decreto legislativo dispondo em contrário. Não enxergamos
motivo que justifique tratamento diferente 30o .
Advirta-se, porém, que se o Presidente pode editar MP revo-
gando uma MP anterior, não pode fazê-lo para apenas modificar
pontualmente uma primeira medida, pois estaria, em verdade, en-
gendrando um mecanismo de fraude à Constituição para manter a
MP original em vigor por prazo maior que o constitucionalmente
estabelecido.
Veja-se o que diz a respeito José Levi do Amaral Júnior:
"Não é póssível, no sistema da Emenda Constitucional n.
32/2001, a revogação de medida provisória nova em cur-
so por uma medida provisória subseqüente disciplinando,
300. No sentido do texto: BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, et aI. Curso de Direito
Constituciona:I. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 851
232
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
com modificações, a mesma matéria versada pela primei-
ra. Do contrário, estar-se-ia ignorando, a um só tempo: a) a
proibição de reedição de medida provisória; b) o prazo de
sessenta dias, porquanto o lapso temporal constitucional-
mente previsto restaria ampliado"301.
6.11.3. O que aconteceu com as medidas provisórias que esta-
vam em vigor quando da promulgação da EC 32/01?
Permaneceram indefinidamente em vigor; "congeladas'; até de-
cisão definitiva do Congresso, por força do art. 2º da EC nº 32/01:
"As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação
desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior
as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso
Nacional".
Dessa forma, as MPs editadas antes de 11 de setembro de 2001
(~ata da promulgação da EC 32) e que ainda não tinham sido apre-
CIadas pelo Congresso Nacional naquela data permanecerão em vi-
gor até que sejam revogadas por outro ato normativo, ou até que o
Congresso delibere sobre elas definitivamente (o que é politicamen-
te muito improvável).
Interessante noticiar que Anna Cândida da Cunha Ferraz sustenta
a inconstitucionalidade do artigo 2º da EC 32/01, por violar a cláusu-
la pétrea da separação de poderes (art. 60, § 4º, III)302.
6.12. As alterações propostas na PEC 01/2011
Tramita no Senado Federal Proposta de Emenda à Constituição
(PEC 11/2011) que prevê a alteração do rito das medidas provisó-
rias.
De acordo com essa PEC, o prazo de vigência das MPs passaria a
ser de cento e vinte dias, diretamente, e não mais 60 dias, prorrogá-
veis automaticamente, como acontece hoje.
301. AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Op. Cit., p. 305.
302. FER~Z, Anna Cândida da Cunha. Medidas Provisórias e Segurança Jurídica.
In: CLEVE, Clemerson Merlin; BARROSO, Luís Roberto. Doutrinas Essenciais:
Direito Constitucional, volume IV, São Paulo: RT, 2011, p. 444.
233
 JOÃO TRINDADE CAVALCANTE FILHO
Além disso, o prazo de trancamento de pauta da:, med.idas p~o­
visórias passaria a ser de 45 dias para cada Casa, e nao maIS 45 dIas
contínuos e improrrogáveis.
Entendemos que ambas as mudanças são extremamente saluta-
res.
A primeira, porque torna mais prático o prazo. de vigência: já q~e
o Congresso nunca aprecia a MP no prazo de 60 dIas, e a prorr~gaçao
do prazo é automática, melhor prever o lapso total de 120 dIas, de
uma vez.
A segunda proposta de alteração também é muit~ importante, já
que, se for aprovada, acabará com a distorção qu~ eXIst~ ~tu~lment~:
como o prazo é de 45 contínuos, o Senado "paga pela m~:Cla da Ca-
mara. Com efeito, muitas vezes a Câmara dos Deputados Ja entrega a
MP ao Senado com o prazo de 45 dias esgotado, isto é, a medida pro-
visória já chega ao Senado trancando a pauta, o que inviabiliza - ou,
no mínimo, dificulta - os trabalhos legislativos daquela Casa.
No próprio Senado Federal, foi apresentado um substitutivo, com
algumas alterações relevantes.
Além de incorporar essas duas alterações já citadas, o substituti-
vo vai além: estabelece que a rejeição da MP pela comissão mista de
Deputados e Senadores dispensa a apreciação ~o Plenár~o das Ca~as,
transformando automaticamente a MP em projeto de leI sob regIme
de urgência.
Trata-se de uma inovação interessantíssima (pois assim o é qual-
quer tentativa de frear a exorbitância de MPs que nos assola). O te-
mor que temos é que, mesmo com essa mud~nça, o Co.n~r~sso con-
tinue sem exercer o poder de rejeitar as medIdas provIsonas, o que
não mudaria, efetivamente, muita coisa.
Outra proposta interessante que consta do substitutivo é a expli-
citação de que nenhum prazo corre durante o recesso (hoje, como
vimos, só há previsão expressa nesse sentido em relação ao prazo de
vigência).
Enfim: aguardemos para ver se a PEC será aprovada, como que-
rem vários membros do Congresso, ou se será mais uma boa ideia
condenada a mofar nas gavetas do Congresso.
234
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
7. DECRETOS AUTÔNOMOS
Como já dissemos, os decretos autônomos não se submetem
,
propriamente, ao processo legislativo, pelo simples fato de que são
elaborados pelo Presidente da República, sem a participação do Con-
gresso Nacional.
Todavia, optamos por estudá-los brevemente, já que se enqua-
dram na categoria dos atos normativos primários (atos com força de
lei).
O artigo 84, inciso IV, segunda parte, da CF, prevê a competência
do Presidente da República para expedir decretos e regulamentos
para a fiel execução das leis. Aqui temos a competência presidencial
para a edição de decretos regulamentares - decretos que regulamen-
tam, isto é, especificam e esmiúçam o conteúdo de uma lei. São atos
infralegais, secundários e dependentes. Não podem inovar o ordena-
mento jurídico. Não podem ser contra legem nem praeter legem, mas
apenas secundum legem (não podem contrariar nem completar as
leis, mas apenas esmiuçá-las).
Já o inciso VI do mesmo artigo prevê a figura dos decretos autô-
nomos. Tal espécie normativa foi criada, no ordenamento brasileiro,
com a EC 32/01. A redação original do dispositivo previa a compe-
tência de dispor; mediante decreto, na forma da lei (...). A EC 32/01
retirou a expressão "na forma da lei" e instituiu a possibilidade de o
Presidente da República editar decretos com hierarquia e força de
lei.
Há setores da doutrina que consideram que a criação desse tipo
de decreto foi inconstitucional, pois isso teria violado a separação
de poderes e o princípio da legalidade. Porém, a doutrina majoritá-
ria de Direito Constitucional considera válida essa criação.
O STF também possui um obter dictum (dito de passagem) no
qual considera constitucional essa espécie de decreto (ADIn 3.254,
Pleno, Relatora Ministra Ellen Gracie).
Os decretos autônomos só podem ser utilizados em duas hi-
póteses TAXATIVAMENTE previstas na CF: a) para dispor sobre a
organização da Administração Pública Federal, desde que isso não
cause aumento de despesa (pois essa matéria só pode ser tratada
por lei, por ter reflexos orçamentários) nem criação ou extinção de
235