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3 INTRODUÇÃO
4 UNIDADE 1 - Conceituações básicas: estado, governo, administração pública, direta e indireta, autarquias, serviços públicos
4 1.1 Estado

4 1.2 O Estado Brasileiro

4 1.3 Governo

4 1.4 Administração

5 1.5 A Administração Pública

6 1.6 A Classificação da Administração Pública

SUMÁRIO
7 1.6.1 Administração pública direta

7 1.6.2 Administração pública indireta

9 1.6.3 Serviços públicos

10 UNIDADE 2 - As escolas e teorias do pensamento administrativo


11 2.1 Teoria da Burocracia

12 2.2 Teoria da Decisão

14 2.3 Teoria dos Sistemas

14 2.4 Teoria da Contingência


17 UNIDADE 3 - Os modelos da administração pública no brasil
17 3.1 Modelo Patrimonialista

18 3.2 Administração Pública Burocrática

20 3.3 Administração Pública Gerencial

24 UNIDADE 4 - Os princípios constitucionais da administração pública


24 4.1 Princípio da Legalidade

25 4.2 Princípio da Impessoalidade

25 4.3 Princípio da Moralidade

26 4.4 Princípio da Publicidade

27 4.5 Princípio da Eficiência

27 4.6 Outros Princípios Constitucionais Explícitos

29 4.7 Princípios Constitucionais Implícitos


30 UNIDADE 5 - O estado de bem-estar, a nova administração, sua crise e as reformas da administração do estado brasileiro
30 5.1 O Estado de Bem-Estar

32 5.2 As crises e as reformas da Administração Pública

36 5.3 A nova administração Pública

40 REFERÊNCIAS
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INTRODUÇÃO

Falar em Administração Pública de população, uma administração pautada


imediato nos remete à coisa pública e a na transparência, na seriedade e no com-
um sem número de áreas que são geridas prometimento com a coisa pública.
pelo administrador público.
Ao final do módulo, encontram-se re-
A administração pública nada mais é ferências bibliográficas complementa-
que um conjunto de órgãos, setores e res, as quais servirão de subsídio para
agentes que tem a nobre missão de as- ampliar, enriquecer e sanar as lacunas
segurar a satisfação das necessidades dos conhecimentos adquiridos que por
básicas da população ou da coletivida- ventura foram deixadas ao longo do tra-
de, sendo a saúde, educação, assistência balho.
social, esportes, lazer, habitação, sane-
amento básico, segurança e obras, algu-
mas dessas necessidades.

Para que a administração funcione


plenamente, evidentemente é primor-
dial um administrado competente, pla-
nejamentos adequados, projetos viáveis,
agentes comprometidos e o bom uso da
máquina e do dinheiro público.

Assim, esta apostila vem com o obje-


tivo de proporcionar subsídios àqueles
que estão enveredando pelos caminhos
públicos e aos que lá já se encontram,
atualizar e aprofundar os principais con-
ceitos que permeiam a administração
pública. Serão apresentadas e discutidas
as principais escolas do pensamento ad-
ministrativo e a evolução dos modelos de
administração pública, bem como elenca-
dos os princípios constitucionais que re-
gem a Administração Pública.

Esperamos contribuir significativa-


mente com o aumento de conhecimento
e que as reflexões críticas sobre as cri-
ses e reformas sofridas pela administra-
ção desde meados do século XX, levem
a perceber o quão importante é para a
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UNIDADE 1 - Conceituações básicas: estado, governo, adminis-
tração pública, direta e indireta, autarquias, serviços públicos
Para falarmos em Administração Pública 1.2 O Estado Brasileiro
inicialmente precisamos entender o que é
Estado e Governo, os quais levam à neces- O modelo de Estado vigente no Brasil é
sidade de uma administração especializada. o federativo, as entidades estatais pos-
suem autonomia administrativa e finan-
1.1 Estado ceira. São a União, os Estados-membros,
os Municípios e o Distrito Federal.
O Estado existe quando possui três
elementos essenciais: povo, território e Federal: compõe-se do Poder Executi-
governo soberano e tem como funções vo, exercido pelo Presidente da República
primárias, legislar, executar e fiscalizar, e auxiliado pelos Ministros de Estado ten-
ou seja, precisa de três poderes que são do ainda os Poderes Legislativo e Judiciá-
o Legislativo (elabora as leis), Executivo rio (Conforme arts. 4° e 5° do Decreto-lei
(executa as leis, é uma função administra- 200/67 de 27.02.67);
tiva) e Judiciário (aplicador das leis). Estes
Estadual: possui estrutura simétrica
três poderes são distintos, independen-
com a administração federal, sendo o Po-
tes e harmônicos entre si, conforme o art.
der Legislativo unicameral, o Poder Exe-
2º da nossa Constituição Federal de 1988
cutivo exercido unipessoalmente pelo
e conforme os preceitos estabelecidos
Governador de Estado, com o auxílio dos
por Montesquieu.
Secretários de Estado, e o Poder Judiciário;
Legislativo: é exercido por um sistema Municipal: possui apenas os Poderes
bicameral, o Congresso Nacional, composto
Executivo e Legislativo.
pela Câmara dos Deputados e o Senado Fe-
deral e a sua função é a elaboração das leis; Possuímos ainda, as autarquias, as em-
presas públicas, as sociedades de eco-
Executivo: é exercido pelo Presiden- nomia mista e as fundações. Estas serão
te da República com o auxílio dos Minis-
conceituadas mais à frente.
tros de Estado e a sua função principal é a
transformação da lei em fato concreto; e, 1.3 Governo
Judiciário: é exercido pelo Supremo Governo é o conjunto de Poderes e ór-
Tribunal Federal, Superior Tribunal de Jus- gãos constitucionais. É todo um complexo
tiça, Tribunais Superiores e demais tribu- que fixa os objetivos do Estado, conduz
nais, cuja função é a aplicação coativa da a política dos negócios na área pública e
lei nos casos de litígio. mantém a ordem jurídica vigente.
Embora falemos que a função do Exe-
cutivo seja administrativa, os demais po- 1.4 Administração
deres também desempenham essa fun- Administração, cujo termo vem do latim
ção e ambos os três legislam e julgam, só ad (direção para, tendência para) e minis-
que como funções secundárias. ter (subordinação ou obediência), nos leva
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a inferir, pelo significado etimológico que é lizaremos inicialmente, o entendimento de


“aquele” que realiza uma função sob o co- autores que falam com propriedade sobre
mando de outra pessoa, e aquele que pres- a coisa pública e suas nuances, os quais
ta um serviço” (CHIAVENATO, 1983, p.6). transitam livremente pela mesma área.

Devido às transformações sofridas ao Walter Ceneviva (2003) nos oferece a


longo dos tempos, passaremos a várias de- conceituação mais simples e não menos
finições, sendo que algumas se harmonizam objetiva que é “o conjunto de órgãos do
umas com as outras e até se completam. Estado encarregado de exercer, em bene-
fício do bem comum, funções previstas na
As que consideramos mais impor-
Constituição e nas leis”.
tantes são:
Para Hely Lopes Meirelles (2007),
Fayol (1981, p.26) foi o primeiro a de-
reconhecido jurista e um dos doutri-
finir: ‘Administrar é prever, organizar, co-
nadores do Direito Administrativo:
mandar, coordenar e controlar”.
Em sentido formal, a Administração
Para Taylor (1990, p.24) “O principal
Pública, é o conjunto de órgãos ins-
objetivo da administração deve ser o de
tituídos para consecução dos objeti-
assegurar o máximo de prosperidade ao
vos do Governo; em sentido material,
patrão e, ao mesmo tempo, o máximo de
é o conjunto das funções necessá-
prosperidade ao empregado”.
rias aos serviços públicos em geral;
Peter Drucker (1984, p.2) diz que “ad- em acepção operacional, é o desem-
ministrar é manter as organizações co- penho perene e sistemático, legal e
esas, fazendo-as funcionar”. Já para La- técnico, dos serviços do próprio Esta-
combe (2003, p.4), a essência do trabalho do ou por ele assumidos em benefício
da administração é “obter resultados por da coletividade. Numa visão global, a
meio das pessoas que o administrador co- Administração Pública é, pois, todo o
ordena”. aparelhamento do Estado preorde-
nado à realização de seus serviços,
“Administrar significa assumir tarefas.
visando à satisfação das necessida-
Significa disciplina. Mas inclui também pes-
des coletivas.
soal. Cada realização da administração é a
realização de um administrador. Cada fra- A distinção que o professor Meirelles
casso, é o fracasso de um administrador. (1982), faz entre a administração pública
São pessoas que administram, e não for- e privada é a seguinte “Na Administração
ças, e nem fatos. O descortino, a dedicação Pública não há liberdade pessoal. Enquan-
e a integridade dos administradores deter- to na administração particular é lícito fa-
mina se haverá administração ou (des)ad- zer tudo o que a lei não proíbe, na Admi-
ministração” (DRUCKER, 1984, p. xxiii). nistração Pública só é permitido o que a lei
autoriza”. Por isso que é uma organização
1.5 A Administração Pública do tipo burocrata.

Agora sim, podemos conceituar e dis- O conceito de José Afonso da Sil-


correr sobre a Administração Pública e uti- va(1998) não difere muito de Meirelles:
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Administração Pública é o conjunto em 1995 passou-se a adotado o seguinte


de meios institucionais, materiais, fi- conceito para a administração pública: “é
nanceiros e humanos preordenados todo o aparelho do Estado pré-orientado
à execução das decisões políticas. à realização de seus serviços, visando à
Essa é uma noção simples de Admi- satisfação das necessidades coletivas”
nistração Pública que destaca, em (BRASIL, 2001). Esta definição está em
primeiro lugar, que é subordinada consonância com a nova relação que deve
ao Poder Político; em segundo lugar, existir entre o Estado e a sociedade, onde
que é meio e, portanto, algo que se se vê o cidadão como contribuinte de im-
serve para atingir fins definidos e, postos e como cliente dos seus serviços.
em terceiro lugar, denota seus as- Os resultados da ação do Estado são con-
pectos: um conjunto de órgãos a ser- siderados bons não porque os processos
viço do Poder Político e as operações, administrativos estão sob controle e são
atividades administrativas. seguros, mas porque as necessidades do
cidadão-cliente estão sendo atendidas
Percebemos assim, que a Administra-
(BRASIL, 1995).
ção Pública atua por meio de seus órgãos
e agentes, os quais são incumbidos do Enfim, a Administração Pública é o
exercício da atividade administrativa, a conjunto de órgãos instituídos para con-
qual é exercida, como já foi falado, tipica- secução dos objetivos do Governo. É o
mente pelo Poder Executivo e a atipica- desempenho permanente, sistemático,
mente pelos Poderes Legislativo e Judici- legal e técnico dos serviços próprios do
ário. Estado ou por ele assumidos em benefi-
cio da coletividade. é o aparelhamento do
No art. 1º da CF – 88 é claramente defi-
Estado preordenado à realização de seus
nida a nossa forma de governo: Repúbli-
serviços, visando à satisfação das neces-
ca, a qual quer dizer coisa pública, assim,
sidades coletivas.
a administração pública no seu sentido
operacional, realizada pelo Poder Exe-
1.6 A Classificação da Admi-
cutivo nada mais é que administrar algo
alheio, de toda a sociedade. nistração Pública
No nosso sistema a administração não Segundo Di Pietro (2001), a Adminis-
é feita diretamente pelo povo. Este esco- tração Pública pode classificar-se em: Ad-
lhe seus representantes para represen- ministração Pública em sentido objetivo,
tá-lo no parlamento e editar as normas que “refere-se às atividades exercidas
que os agentes públicos irão aplicar em pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes
interesse da coletividade. Contudo, os incumbidos de atender concretamente às
administradores podem acometer abu- necessidades coletivas”, e Administração
sos e ilegalidades e por esta razão, tor- Pública em sentido subjetivo, que “refe-
na-se necessário fiscalizar e controlar os re-se aos órgãos integrantes das pessoas
atos da Administração Pública. jurídicas políticas (União, Estados, Muni-
cípios e Distrito Federal), aos quais a lei
Com a implementação do Plano Dire- confere o exercício de funções adminis-
tor da Reforma do Aparelho do Estado trativas.”
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Segundo Anastácio (2007), cada um autorizada a instituição de empresa


desses entes políticos possui sua orga- pública, de sociedade de economia
nização administrativa. No caso da admi- mista e de fundação, cabendo à lei
nistração federal, temos o Decreto-Lei n.º complementar, neste último caso,
200, de 25 de fevereiro de 1967, que dis- definir as áreas de sua atuação;
põe sobre a organização da Administração
Quanto às fundações (instituídas pelo
Federal, e em seu art. 4º estabelece a divi-
Poder Público), é importante saber que há
são entre administração direta e indireta.
divergência doutrinária quanto a sua na-
1.6.1 Administração pública direta tureza: se somente de natureza jurídica
pública ou se de natureza jurídica pública
A Administração Pública Direta cons-
ou privada.
titui-se dos serviços integrados na es-
trutura administrativa da Presidência da Autarquias
República e dos ministérios (Ver art. 4º, I,
Destaca-se o conceito de Autarquia de
Decreto Lei nº 200/67).
Maria Sylvia Di Pietro (2001), “a pessoa ju-
1.6.2 Administração pública indireta rídica de direito público, criada por lei, com
capacidade de auto-administração, para
Na Administração Pública Indireta en- o desempenho de serviço público descen-
contramos: as autarquias, as fundações tralizado, mediante controle administrati-
públicas (têm natureza jurídica de direito vo exercido nos limites da lei”.
público), as empresas públicas, as socie-
dades de economia mista (têm natureza Cabe ainda, destacar neste ponto, a im-
de direito privado). Essas entidades vin- portância da exigência de criação das au-
culam-se ao ministério em cuja área de tarquias por meio de lei, que está prevista
competência enquadra-se sua principal no art. 37, inciso XIX, da Constituição Fe-
atividade e são responsáveis pela execu- deral, citado acima.
ção de atividades de Governo que neces- Outro conceito para autarquias seria
sitem ser desenvolvidas de forma descen- serviços autônomos criados por lei, com
tralizada (Ver art. 4º, II e art. 5º, Dec. Lei personalidade jurídica, patrimônio (Esta
200/67). estrutura organizacional também é se-
Cabe enfatizar que todos os entes da guida pelos Estados, Municípios, e Distrito
administração indireta citados são pes- Federal.) e receita própria, para executar
soas administrativas, com personalidade atividades típicas da administração públi-
jurídica própria, enquanto que a União, os ca que requeiram, para seu melhor funcio-
Estados, o Distrito Federal e os Municípios namento, gestão administrativa e finan-
são pessoas políticas. ceira descentralizada.

No que se refere à criação desses entes Temos como exemplos: Instituto Bra-
da Administração Indireta, extraímos im- sileiro de Meio Ambiente e dos Recursos
portante lição da Constituição Federal: Naturais Renováveis – IBAMA, Instituto
Nacional de Seguridade Social – INSS e o
Art. 37, XIX – somente por lei espe- Instituto Nacional de Metrologia, Norma-
cífica poderá ser criada autarquia e lização e Qualidade Industrial – INMETRO.
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Empresas Públicas administrativa (Ver – art. 5º, IV, Dec. Lei


200/67).
Segundo Anastácio (2007),
O seu patrimônio é gerido pelos órgãos
Empresa Pública é a entidade dota-
de sua direção e funcionamento, custea-
da de personalidade jurídica de direi-
dos por recursos da União e de outras fon-
to privado, com patrimônio próprio
tes, segundo seus objetivos.
e capital exclusivo da União, criada
para exploração de atividade eco- A Lei nº 7.596, de 10 de abril de 1.987,
nômica que o Governo seja levado deu nova redação ao art. 4º do Decreto-
a exercer por força de contingência -Lei nº 200, para nele incluir as fundações
ou conveniência administrativa, po- públicas.
dendo assumir qualquer das formas
Como exemplo de fundações públicas,
admitidas em direito” (Ver art. 5º, II,
podemos citar as universidades federais
Dec. Lei 200/67).
e a Fundação Instituto Brasileiro de Geo-
Alguns exemplos seriam: Caixa Eco- grafia e Estatística - FIBGE.
nômica Federal – CEF, Empresa Brasileira
A definição de personalidade jurídica
de Correios e Telégrafos – ECT, Empresa
de direito privado para as Fundações Pú-
Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EM-
blicas foi alterada pela atual Constitui-
BRAPA.
ção, dando-lhes a personalidade jurídica
Sociedades de Economia Mista de direito público e passando a integrar a
estrutura das entidades da Administração
Sociedade de Economia Mista é o ente
Indireta. A discussão em tomo deste as-
dotado de personalidade jurídica de di-
sunto é colocada de forma bem cristalina
reito privado, instituído por meio de au-
por Meirelles (2007).
torização legislativa para exploração de
atividade econômica, sob a forma de so- O Decreto n.°84.128, de 29.10.79,
ciedade anônima, cujas as ações com di- definiu a figura da empresa estatal
reito a voto na sua maioria pertençam a ampliando a definição anterior, dada
União (Ver art. 5º, III, Dec. Lei 200/67). pelo Decreto-lei n.° 200/67, artigo
172, incorporando a figura de órgãos
Exemplos: Banco do Brasil, Companhia
autônomos da Administração Direta
Vale do Rio Doce, Centrais Elétricas Brasilei-
cuja definição é:
ras S.A., Telecomunicações Brasileiras S.A.
O poder Executivo assegurará auto-
Fundações Públicas
nomia administrativa e financeira,
Já, Fundação Pública pode ser conceitu- no grau conveniente, aos serviços,
ada como o ente dotado de personalidade institutos e estabelecimento de
jurídica de direito privado, sem fins lucra- pesquisa e ensino, ou de caráter in-
tivos, com patrimônio próprio, criados em dustrial, comercial ou agrícola que
virtude de autorização legislativa, para o por suas peculiaridades de orga-
desenvolvimento de atividades que não nização e funcionamento, exijam
exijam execução por órgão ou entidade tratamento diverso do aplicável aos
de direito público. Possuem autonomia demais órgãos da Administração Di-
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reta, observada sempre a Supervi- tamente ou descentraliza para terceiros


são Ministerial. (concessionários ou permissionários),
conforme regras, regulamentos e contro-
No caso de concessão de autonomia
le estatal. Entre eles estão os transportes
financeira, fica o poder Executivo autori-
coletivos, energia elétrica, serviços de te-
zado à instituir fundos especiais, de na-
lefonia, dentre outros.
tureza contábil, a cujo crédito se levarão
todos os recursos vinculados às ativida- Segundo Meirelles (2007), o serviço
des do órgão autônomo, orçamentários e privativo visa a satisfazer as necessida-
extra-orçamentários, inclusive a receita des gerais e essenciais da coletividade,
própria. com a finalidade precípua de subsistência
e desenvolvimento. Nos serviços de utili-
1.6.3 Serviços públicos dade pública, o objetivo é facilitar a vida
Serviços Públicos são todos aqueles dos cidadãos na coletividade, colocando
serviços prestados pela Administração serviços à sua disposição que lhes propor-
ou delegados, sob normas e controle es- cionarão conforto e bem estar.
tatais, para satisfazer as necessidades da
coletividade ou simples conveniência es-
tatal.

Eles podem ser divididos em: serviço


privativo do Estado e serviço de Utilidade
Pública.

No primeiro caso, os serviços privativos


são aqueles que a Administração presta
por reconhecer a sua essencialidade e ne-
cessidade para a sobrevivência do grupo
social e do próprio Estado. Por isso mesmo
tais serviços são considerados privativos
do Poder Público, no sentido de que só a
Administração deve prestá-los. Significa
dizer que não se poderá delegar a tercei-
ros, porque exigem atos de império e me-
didas compulsórias em relação aos admi-
nistrados.

Como exemplos desses serviços temos


a segurança interna, a defesa nacional e a
preservação da saúde pública.

No segundo caso, dos serviços de utili-


dade pública, a Administração reconhece
a sua conveniência para os membros da
sociedade e presta esses serviços dire-
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UNIDADE 2 - As escolas e teorias do
pensamento administrativo
Desde a antiguidade, a sociedade vem Enquanto Taylor se preocupava com as
se transformando de forma progressiva funções organizacionais e a produtividade,
até chegar ao que chamamos hoje de “Era surge em 1916, Henry Fayol com sua “Te-
do Conhecimento”. No primeiro momento oria Geral da Administração”, a qual defi-
dessa nova era, as relações sociais eram niu e analisou as funções administrativas
quase inexistentes, mas hoje, as pessoas (planejar, organizar, comandar, coordenar
estão organizadas e dependentes da so- e controlar) que ainda hoje são presentes
ciedade para quase todas as atividades nas empresas. Fayol foi considerado o fun-
que precisam desenvolver. dador da escola clássica da gestão, pois foi
o primeiro a sistematizá-la e formulou sua
O pensamento individualista da anti-
teoria a partir de uma perspectiva global.
guidade passou a ser trabalhado com o
objetivo de ampliar a satisfação e a ciên- Abaixo tem-se os 14 princípios
cia individual. gerais de administração
propostos por Fayol:
A Administração científica começou
com Frederick Taylor, em 1911, quando
1. Divisão do trabalho
quanto mais pessoas se especializa-
publicou “Princípios da Gestão Científica”
rem maior será a experiência do seu
e assim surgiram princípios e práticas de
trabalho;
gestão independentes de outras áreas do
conhecimento como a economia. 2. Autoridade
autoridade e responsabilidade devem
Em relação às suas idéias, elas partiam da
estar intimamente ligadas;
aplicação de um método científico para en-
contrar a única e melhor maneira de realizar 3. Disciplina
o trabalho, selecionando de forma científica o sucesso da organização requer o
os trabalhadores que melhor desempenha- esforço de todos, mas as penalidades
riam a tarefa, levando gestor e trabalhador são necessárias apesar dos incentivos.
a uma cooperação amigável, mas manten-
4. Unidade de comando
do clara a separação de deveres entre eles.
cada trabalhador recebe ordens de
Seus trabalhos que visavam melhorar a
apenas uma pessoa;
produtividade conseguiram êxito inicial, au-
mentando também os salários, mas os sin- 5. Unidade de direção
dicatos e os próprios trabalhadores fizeram a empresa precisa de uma direção bem
oposição temendo que ao se trabalhar mais definida, a qual é dada por um objetivo
intensamente estariam contribuindo para comum;
reduzir o trabalho disponível.
6. Subordinação do interesse
Apesar das críticas às teorias de Taylor, individual ao coletivo
sua contribuição para a profissionalização prevalece os interesses da organiza-
da gestão (administração) foram conside- ção como um todo sobre os interesses
ráveis. de uma pessoa.
11

7. Remuneração 2.1 Teoria da Burocracia


a compensação pelo trabalho realiza-
A teoria da Burocracia teve origem na
do deve ser justa para quem recebe
fragilidade e parcialidade das Teorias Clás-
e para quem paga, por isso, diversas
sica e das Relações Humanas, que deti-
variáveis como custo de vida, oferta
nham uma visão extremista e incompleta
de pessoal qualificado, sucesso da
sobre as organizações. Assim, a necessida-
empresa devem ser levados em conta.
de de um modelo racional que envolvesse
8. Centralização todas as variáveis da organização e o cres-
o grau de centralização ou descen- cimento e a complexibilidade das organi-
tralização da gestão dependerá das zações, passou a exigir modelos mais bem
condições específicas da organização definidos (CHIAVENATO, 1983).
em causa.
A Teoria da Burocracia foi formulada
9. Cadeia de Comando por Max Weber, em meados do século XX,
Em uma organização, a linha de autori- por volta de 1947.
dade – freqüentemente representada
pelas linhas que unem os retângulos Weber tinha em mente que o traço mais
de um organograma - vai por ordem de relevante da sociedade ocidental naquela
escalões de gestão mais altos até aos época era o agrupamento social em orga-
níveis mais baixos da hierarquia. nizações. Partindo dessa premissa, fez um
mapeamento de como se estabelece o po-
10. Ordem der nessas entidades e construiu um mo-
Os materiais, tal como as pessoas, delo ideal, no qual as organizações são ca-
devem estar nos lugares certos, nas racterizadas por cargos formalmente bem
horas certas. definidos, ordem hierárquica com linhas de
11. Equidade autoridade e responsabilidades bem deli-
Os empregados devem ser tratados mitadas. Quando deu o nome de burocracia
numa base de justa igualdade. ao seu tipo ideal de organização pensava
em uma organização eficiente por excelên-
12. Estabilidade no emprego cia, a qual para conseguir essa eficiência,
Reter os empregados produtivos deve precisava detalhar antecipadamente e nos
ser uma prioridade da gestão. Uma mínimos detalhes como as coisas deveriam
elevada taxa de rotatividade geral- ser feitas (CHIAVENATO, 2003).
mente está associada a uma queda da
eficiência da empresa Segundo Weber, a burocracia tem
os seguintes princípios fundamentais:
13. Iniciativa
Os gestores devem encorajar as inicia- Formalização: existem regras defi-
tivas dos trabalhadores principalmen- nidas e protegidas da alteração arbitrária
te através de atividades autodirigidas. ao serem formalizadas por escrito.

14. Espírito de equipe Divisão do trabalho: cada elemen-


O espírito de equipe contribui para a to do grupo tem uma função específica,
unidade da organização. de forma a evitar conflitos na atribuição
de competências.
12

Hierarquia: o sistema está organi- Categorização como base no pro-


zado em pirâmide, sendo as funções su- cesso decisorial: O que tem um cargo
balternas controladas pelas funções de maior, toma decisões, independentemen-
chefia, de forma a permitir a coesão do te do que conhece sobre o assunto.
funcionamento do sistema.
Superconformidade com as Roti-
Impessoalidade: as pessoas, en- nas: Traz muita dificuldade de inovação e
quanto elementos da organização limi- crescimento.
tam-se a cumprir as suas tarefas, poden-
Exibição de poderes de autoridade
do sempre ser substituídas por outras - o
e pouca comunicação dentro da em-
sistema, como está formalizado, funcio-
presa.
nará tanto com uma pessoa como com
outra. Dificuldade com os clientes: o fun-
cionário está voltado para o interior da or-
Competência técnica e Meritocra-
ganização, tornando difícil realizar as ne-
cia: a escolha dos funcionários e cargos
cessidades dos clientes tendo que seguir
depende exclusivamente do seu mérito
as normas internas.
e capacidades - havendo necessidade da
existência de formas de avaliação objetivas. Por fim, a Burocracia não leva em
conta a organização informal e nem a va-
Separação entre propriedade e
riabilidade humana (CHIAVENATO, 2003).
administração: os burocratas limitam-se
a administrar os meios de produção - não Mas é preciso deixar claro que em am-
os possuem. bientes estáveis e com pouquíssimas va-
riações, embora a adaptação seja difícil,
Profissionalização dos funcionários.
essas organizações burocráticas conse-
Completa previsibilidade do funcio- guem ser bem sucedidas.
namento: todos os funcionários deverão
comportar-se de acordo com as normas e 2.2 Teoria da Decisão
regulamentos da organização a fim de que
A teoria da decisão nasceu nas déca-
esta atinja a máxima eficiência possível.
das de 40 e 50, com Herbert Simon, que
Por outro lado, a burocracia possui a utilizou como fundamento para explicar
muitas disfunções: o comportamento humano nas organiza-
ções.
Internalização das regras: às re-
gras são dadas mais importância do que Segundo Chiavenato (1983) na Teoria
às metas. Comportamental da Administração a or-
ganização é considerada como um sistema
Excesso de Formalismo e formulá- de decisões em que cada pessoa participa
rios: tornando os processos mais lentos. racional e conscientemente, escolhendo
Resistências às Mudanças. e tomando decisões a respeito de alterna-
tivas mais ou menos racionais de compor-
Despersonalização: os funcionários tamento. A organização é um complexo
se conhecem pelos cargos que ocupam. sistema de decisões.
13

Ainda segundo Chiavenato (1983), ce de elevadas produtividades está no


os elementos comuns à decisão são: grau de satisfação do empregado no seu
trabalho.
a) Tomador de decisão: é quem faz
uma escolha ou opção entre várias alter- Há que se lembrar aqui, as experiên-
nativas de ação; cias de Hawthorne (realizadas pela Aca-
demia Nacional das Ciências dos Estados
b) Objetivos: são as pretensões que Unidos, numa fábrica da Wester Eletric
o tomador de decisão pretende alcançar
Company localizada em Chicago, que co-
com suas ações;
meçaram em 1924 e se prolongaram até
c) Preferências: são os critérios que o to- 1932, com a finalidade de determinar a
mador de decisão usa para fazer a escolha; relação entre a intensidade da iluminação
e a eficiência dos operários, medida atra-
d) Estratégia: é o caminho que o deci- vés da produção) as quais demonstraram
sor escolhe para melhor atingir o objetivo; que a produtividade dos trabalhadores
e) Situação: são os aspectos ambien- aumentava ou até se mantinha quando
tais que envolvem o decisor; a intensidade da luz aumentava ou era
reduzida abaixo do razoável. Foi então
f) Resultado: é a conseqüência de uma que Elton Mayo, concluiu que o compor-
dada estratégia. tamento aparentemente contraditório
Sobre a tomada de decisão pode ser dos trabalhadores tinha, sobretudo, que
estudada sob a perspectiva do processo ver com a atenção que lhes estava sendo
(se concentrando nas etapas do proces- dispensada e os levava a produzir mais,
so de decisão, sendo genérica e muito o que ficou conhecido como o “efeito de
criticada porque se relaciona muito com Hawthorne”.
o procedimento e não com o conteúdo Concluíram que os sentimentos e as
da decisão. As emoções e os impulsos de atitudes dos trabalhadores podiam in-
quem decide, influenciam muito). Sob a fluenciar significativamente a produti-
perspectiva do problema se orienta para vidade e perceberam ainda a tendência
a resolução dos mesmos. Na perspecti- dos seus elementos (trabalhadores) para
va de problemas, o tomador de decisão constituírem grupos informais, com as
pode aplicar métodos quantitativos para suas normas próprias e o desempenho de
tornar o processo decisório mais racional papéis próprios (CHIAVENATO, 1983).
possível, concentrando-se principalmen-
te na determinação e equacionamento Essa teoria sofreu duras críticas, sen-
do problema a ser resolvido. do considerada ingênua e romântica em
relação ao operário, além de apresentar
A teoria das Decisões vista numa pers- uma visão inadequada dos problemas nas
pectiva humana não conseguiu resolver relações industriais, limitação no campo
os problemas de insatisfação dos traba- experimental e parcialidade nas conclu-
lhadores e a sua resistência às mudan- sões.
ças, uma vez que a essência do movimen-
to na perspectiva humana se encontra no Na evolução das teorias da adminis-
pressuposto de que a chave para o alcan- tração deixamos para o passado, as te-
14

orias de Taylor, da organização científica sorver, reciclar e exportar a energia ne-


do trabalho, a ciência administrativa de cessária à sua sobrevivência, o sistema
Fayol e as experiências nas relações hu- executa um padrão cíclico para essas ati-
manas de Elton Mayo. vidades.
Contemporaneamente temos as abor- Entropia e sintropia: Por natureza,
dagens: sistêmica e contigencial. todos os sistemas, mesmo os sistemas
abertos, caminham para a desorganiza-
2.3 Teoria dos Sistemas ção e conseqüente autodestruição. A saí-
Na abordagem sistêmica temos as or- da para retardar essa inexorável tendên-
ganizações vistas como sistemas sociais cia é o sistema importar mais energia do
complexos; uma grande interdependên- que ele consome. O oposto de entropia é
cia entre pessoas, tarefas e administra- sintropia, que significa que o sistema tem
ção; organizações como se fossem com- capacidade para importar e nutrir-se da
postas de partes interdependentes e um energia oriunda de fontes externas.
sistema aberto, ou seja, sofrendo influ- Entrada de informação: Os siste-
ências do ambiente. mas abertos importam, além de energia,
Segundo seus autores, os professores informação que vai permitir que o proces-
Daniel Katz e Robert Kahn, a abordagem so seja corrigido e melhorado.
coloca o meio ambiente como centro das Observamos que a perspectiva sistê-
discussões, não radicalizando se o pro- mica mostra que a organização deve ser
blema é de uma prática que busca obter administrada como um todo complexo,
a máxima produtividade através da adap- em oposição a focar as partes em separa-
tação do home à máquina, ou por outro do.
lado, se o problema está na adaptação da
máquina ao homem. Ao perceber a organização como um
sistema aberto, a Teoria de Sistemas
Dentre as características dos siste- opõe-se às teorias de Taylor e Weber que
mas abertos, segundo Katz & Kahn, utilizaram a abordagem racional, porém
encontramos: percebendo os sistemas como fechados
Importação de energia: Significa di- (isolados das influências das variáveis ex-
zer que todos os sistemas abertos importam ternas) (CHIAVENATO, 2003).
e absorvem energia de fontes externas.
2.4 Teoria da Contingência
Transformação: A transformação da
energia absorvida propiciará o alimento Na abordagem contingencial, temos
para que o sistema se revigore, se renove. necessidade de ponderar cada situação
concreta; a percepção de que não há uma
Saída: Todo sistema aberto exporta forma melhor de administrar; a recusa de
resultados para o meio ambiente ou para princípios universais; o reforço da influ-
outros sistemas abertos. ência do meio e igualmente o reforço das
Sistemas são entidades cíclicas: diferentes variáveis como culturais, so-
Ao repetir as atividades de importar, ab- ciais e tecnológicas.
15

Segundo Chiavenato (2003, p.161): ção. Tudo é relativo. A maneira de se


administrar uma organização difere
Na teoria da contingência ocorre o
no tempo e no espaço (ambiente).
deslocamento da visualização de
dentro para fora da organização, e a Como se percebe pela ampla explicação
ênfase é colocada no ambiente e nas de Chiavenato, não se consegue um alto
demandas ambientais sobre a di- nível de satisfação organizacional com a
nâmica organizacional. [...] salienta aplicação de um só modelo, ou seja, não há
que são as características ambien- uma só forma de tornar uma organização
tais que condicionam as caracterís- eficaz. Haverá sempre diferentes alterna-
ticas organizacionais. É no ambiente tivas para o encaminhamento de estudos,
que se pode localizar as explicações problemas e carências organizacionais.
causais das características das orga-
Falando um pouco sobre o surgimento
nizações. Na há uma única maneira
da Teoria da Contingência, esta foi desen-
melhor (the best way) de se organi-
volvida na década de 50, nos Estados Uni-
zar ou de se administrar uma orga-
dos a partir de várias pesquisas realizadas
nização. Tudo depende das caracte-
nos mais diversos tipos de indústria, que
rísticas ambientais relevantes para
tinham como objetivo analisar as estrutu-
a organização. Os sistemas culturais,
ras organizacionais.
políticos, econômicos, etc., afetam
intensa e continuamente as organi- Quanto maior a diferenciação maior a
zações, ao mesmo tempo em que se necessidade de integração para promo-
encontram em dinâmica interação, ver um esforço convergente e unificado a
influenciando-se reciprocamente. fim de atingir os objetivos da organização.
[...] A teoria contingencial é basica- Portanto, a integração é o nível de coor-
mente situacional, circunstancial e denação atingido entre os diversos com-
condicional: nada há de absoluto nas ponentes internos da organização.
organizações e em sua administra-

No quadro abaixo temos as principais pesquisas, seus autores e resultados.


Autor Pesquisa e suas fases Resultados
Veio a relacionar as mudanças estruturais das or-
ganizações à estratégia de negócios utilizada por
cada empresa.
1) Acumulação de recursos: ampliação das instala-
Chegou à conclusão de
ções de produção e preocupação com matéria prima;
Chandler que a estrutura organi-
2) Racionalização do uso dos recursos: contenção zacional da empresa era
EUA, 1962
dos custos e ênfase no planejamento; determinada por sua es-
3) Continuação do crescimento: aumento da efi- tratégia mercadológica.
ciência de vendas, compras, produção e distribui-
ção, grande competitividade, diversificação;
16

4) Racionalização do uso dos recursos de expan-


são: ênfase em estratégia mercadológica, início da
estrutura multidepartamentalizada, preocupação
com o planejamento a longo prazo.
Como resultado, se chegou que diferentes am-
bientes levam as empresas a adotar novas estra-
tégias que, por sua vez exigem diferentes estru-
turas organizacionais.

Direcionada à relação existente entre as práticas


administrativas e o ambiente externo da empre-
sas pesquisadas.
Encontrou então dois tipos de empresas:
1) As organizações mecanísticas, que apresentava
uma estrutura burocrática, especialistas com fun-
Burns e ções definidas, e hierarquia rígida e sistema sim- O ambiente estava de-
Stalker ples de controle. Este tipo parecia ser apropriado terminando a estrutura
a empresas que operam em condições ambientais e o funcionamento das
Inglaterra,
relativamente estáveis. organizações.
1961
2) As organizações orgânicas, cujas estruturas
eram flexíveis, cargos redefinidos constantemen-
te, maior confiança nas comunicações, ênfase nos
princípios da Teoria da relações Humanas. Este
tipo era exigido pelas empresas cujas condições
ambientais estivessem em transformação.

Sobre a confrontação: organização x ambiente O resultado final do


mostram a preocupação com as características estudo encaminhou a
Lawrence e
que devem ter as empresas para enfrentar com problemática organiza-
Lorsch
eficiência as diferentes condições externas e tec- cional para dois aspectos
EUA, 1967. nológicas. básicos: diferenciação e
Marca o surgimento da Teoria da Contingência integração.
17
UNIDADE 3 - Os modelos da administração
pública no brasil
Partindo do conceito de modelo de ges- viço público profissional e um sistema admi-
tão como sendo um conjunto de práticas nistrativo impessoal, formal e racional.
administrativas postas em execução pela
Enfim, não havia a definição clara das
direção de uma organização para atingir
competências ou das funções exclusivas
seus objetivos, vamos abordar neste ca-
do Estado.
pítulo, o desenvolvimento ou a evolução
histórica da administração pública no Bra- Mas, a partir do momento em que o ca-
sil, a qual passou pelos modelos patrimo- pitalismo e a democracia se tornam do-
nialista, burocrático e, nos dias atuais, o minantes, o mercado e a sociedade civil
modelo gerencial. passam a se distinguir do Estado e o patri-
monialismo perde totalmente seu espaço.
No caso brasileiro pode-se dizer que
superou o modelo patrimonialista, atra- Para construirmos a evolução do Patri-
vessou a burocracia e está ingressando na monialismo no Brasil é preciso voltar um
administração gerencial. pouco no tempo e relembrar Portugal,
que em sua primeira fase enquanto mo-
3.1 Modelo Patrimonialista narquia era agrícola e patriarcal. A partir
do desenvolvimento das cidades e conse-
O Patrimonialismo pertence ao Esta-
qüentemente, do comércio e da economia
do Absolutista que persistiu até início do
monetária, seu quadro administrativo se
século XX. Neste modelo, o aparelho do
definiu e se tornou elemento de domina-
Estado funciona como uma extensão do
ção da vida pública, ou seja, estava pas-
poder do soberano, e os seus auxiliares,
sando para a fase patrimonialista.
servidores, possuem status de nobreza
real. Não existe diferenciação entre coisa A estrutura de poder de Portugal era
pública e particular. baseada no poder absolutista caracte-
rizado pelo sistema político europeu da
Thomas Hobbes citado por Tapajós
época, que se mantinha através do mo-
(1984), ensinava que no início, ou seja, até
nopólio do comércio; e em um enorme
o século XVIII quando prevaleceu o Estado
aparelho estatal, ocupado por uma classe
Absolutista, os homens viviam em estado
economicamente improdutiva, formada
natural sem lei que os submetesse. O Es-
por uma antiga nobreza proveniente do
tado, para ele, nada mais era que o resul-
término das guerras contra os mouros e
tado de um contrato pelo qual os homens
da Espanha (MARTINS, 1985).
cediam todos os direitos ao rei, que fosse
forte o bastante para protegê-los. Como o Brasil era considerado uma co-
lônia de exploração, tendo na cultura de
Segundo Bresser Pereira (1996), essa di-
açúcar a principal exportação e causa de
ficuldade em distinguir patrimônio público
ocupação do Brasil, a estrutura de poder
de privado, permite a proliferação do nepo-
de Portugal foi toda transplantada aqui.
tismo e da corrupção, bem como não havia
Podemos constatar essa situação me-
diferenciação entre os princípios de um ser-
18

diante os engenhos de cana e a comercia- Martins (1985) conclui que o patri-


lização de açúcar que dependiam de licen- monialismo, o clientelismo, a burocracia
ça do Estado, pois privilegiavam a Corte extensiva e a intervenção do Estado na
Portuguesa. economia estão inscritas na tradição bra-
sileira com características persistentes da
Mesmo após a independência, essa
herança colonial, o que se deu do período
herança colonial ficou arraigada no povo
monárquico até a República Velha, favo-
brasileiro, passado o período colonial ain-
recendo a corrupção, o empreguismo e o
da fez surgir um conglomerado de estru-
favoritismo.
turas oligárquicas de poder espalhadas
pelo país. Algumas delas organizaram-se
3.2 Administração Pública
como sistemas fechados, baseados nos
latifúndios improdutivos, na escravidão Burocrática
e na regra senhorial que foi apoiada pela Para Chiavenato (2006), a burocracia é
administração política de favores aos uma organização na qual a escolha das pes-
clientes locais. Embora sem autonomia, o soas é baseada no mérito e na competência
município representou tanto no Império técnica e não em preferências pessoais.
quanto durante a Primeira República um
importante papel político. Assim, os coro- A burocracia surgiu da necessidade de
néis (donos dos latifúndios) dominavam um modelo de administração que conse-
os cargos públicos, usavam em proveito guisse distinguir o político e o adminis-
de seus “afilhados” e se impunham peran- trador público, e separar o que é público e
te às Câmaras. O “coronelismo” caminha- privado.
va juntamente com o sistema político, os
Dentre as características da burocracia
presidentes das províncias, na defesa dos
temos a profissionalização, a idéia de car-
interesses mútuos (TAPAJÓS, 1984).
reira, a hierarquia funcional, a impessoali-
Para fazer cumprir essas regras, fazia- dade, o formalismo, que podemos sinteti-
-se necessário uma grande burocracia e zar em um poder racional legal.
as pessoas empregadas na administração
A prioridade quando da implantação do
colonial eram conhecidas como “filhos da
sistema burocrático eram os controles ad-
folha” que significava vivendo às custas
ministrativos para combater a corrupção e
da folha de pagamento do Estado (MAR-
o nepotismo legados pelo patrimonialismo.
TINS, 1985).
Algumas considerações pertinen-
Segundo Vera Stork apud Cadernos
tes e importantes ao sistema buro-
MARE (1998, p.7) “a história da adminis-
crático nos são oferecidas por Max
tração pública brasileira é a história do
Weber que conceitua a burocracia
patrimonialismo, do rei senhor das terras,
como um modelo extremamente efi-
das gentes e dos cargos, dos amigos do
ciente que detalha antecipadamen-
rei, os quais modernamente se inserem
te e nos mínimos detalhes como as
no tecido da administração pública pela
coisas devem ser realizadas. As ca-
via do contrato sem concurso, sem aferi-
racterísticas no entender de Weber
ção prévia da capacitação”.
são as seguintes:
19

1. Hierarquia de autoridade. acabou por criar as primeiras carreiras pú-


blicas, tentando adotar o concurso como
2. Divisão do trabalho. forma de acesso ao serviço público.
3. Competência técnica. O governo Vargas criou em 1936, o
4. Normas de procedimentos para atua- DASP – Departamento Administrativo do
ção no cargo. Serviço Público, para realizar a moderni-
zação administrativa. A implementação
5. Normas que controlam o comporta- da administração pública burocrática foi
mento do empregado. uma conseqüência clara da emergência
6. Autoridade limitada do cargo. do capitalismo moderno no Brasil e no
começo sofreu muitas influências da te-
7. Gratificação diferencial por cargos. oria de Taylor, tendendo à racionalização
mediante a simplificação, padronização
8. Separação entre propriedade e admi-
e aquisição racional de materiais, revisão
nistração.
de estruturas e aplicação de métodos na
9. Ênfase nas comunicações escritas. definição de procedimentos (CADERNOS
MARE, 1998).
10. Disciplina racional.
O patrimonialismo (contra o qual a ad-
11. Especialização da administração que
ministração pública burocrática se insta-
é separada da propriedade.
lara), embora em processo de transforma-
12. Profissionalização dos participantes. ção, mantinha ainda sua própria força no
quadro político brasileiro. O coronelismo
13. Completa previsibilidade do funcio- dava lugar ao clientelismo e ao fisiologis-
nalismo. mo, persistindo no interior do país.
Já para Chiavenato (1983, p. 617) a abor- Evidentemente que devido ao contro-
dagem de um sistema fechado é a maneira le excessivo, dentre outras características
de ver tudo o que acontece dentro de uma marcantes da burocracia, com o passar do
organização como se ela existisse num vá- tempo, surgiram pontos negativos que a
cuo, ou como se fossem entidades autôno- tornaram ineficiente. Muitos desses proble-
mas, absolutas e hermeticamente fecha- mas foram em decorrência do aumento de
das a qualquer influência vinda do exterior. serviços do Estado, uma vez que no inicio da
Na década de 30, surge a administra- implantação esses mesmos serviços eram
ção pública burocrática com o objetivo de em número reduzido e o Estado limitava-se
combater a corrupção e o nepotismo pa- a manter a ordem, administrar a justiça, ga-
trimonialista. Ela veio no quadro de ace- rantir os contratos e as propriedades.
leração da industrialização brasileira, em Dentre esses pontos podemos citar o
que o Estado passou a assumir um papel grande volume de papéis, a ausência de
decisivo, intervindo no setor produtivo de responsabilidade por parte dos servido-
bens e serviços. Essa reforma foi iniciada res, uma vez que o modelo burocrático não
no governo Vargas. A administração so- visava obtenção de resultados somente o
freu um processo de racionalização que cumprimento às rotinas e aos regulamen-
20

tos que acabavam por impedir soluções derno 10, ENAP, 1996), Bresser Pereira
rápidas ou eficientes. (1998) e Paula (2005) a partir dos anos se-
tenta surgiram principalmente nos Esta-
Desta época vem o clichê de “burocra-
dos Unidos e na Grã Bretanha programas
cia”, titulo que a população em geral dá ao
governamentais voltados para o aumento
serviço público ainda nos dias de hoje e a
da eficiência e a melhoraria da qualidade
toda situação em que pese a demora da
dos serviços prestados ao cidadão, cuja
resolução de um problema.
denominação genérica é “gerencialismo”
Como conseqüência desse excesso de na administração pública ou mais conhe-
controle, o Estado acabou por perder de cido pelo termo ‘managerialism”.
vista os objetivos de servir à sociedade, a
sua razão de ser. A administração pública gerencial evo-
lui do “Modelo Gerencial Puro” para o “New
3.3 Administração Pública Public Management e finalmente para o
“Public Service Orientation”.
Gerencial
O primeiro movimento iniciou nos anos
Segundo Brasil (1995), devido aos pro-
70 e foi denominado “gerencialismo puro”
blemas deixados pelo modelo burocrático,
surge em meados do século XX, esse novo e tinha como objetivo básico a preocupa-
modelo de administração pública denomi- ção com a eficiência, a economia e produ-
nado modelo gerencial. tividade, pretendendo sensibilizar, dessa
forma, os contribuintes.
Segundo Abrúcio (Cadernos 10,
Em seguida, surge nos anos 80 o movi-
ENAP, 1996), dentre vários, tem-se
mento do “New Public Management”, que
quatro fatores sócio-econômicos
incorpora a idéia da efetividade e da bus-
mais importantes que contribuíram
ca da melhoria da qualidade dos serviços,
para a crise do Estado contemporâ- na perspectiva dos clientes/usuários des-
neo no final dos anos 70: ses serviços.
1. As duas crises do petróleo, em 1973
Desde a metade dos anos 80, o gover-
e 1979, ocasionando uma recessão na
no britânico vem incorporando os princí-
economia mundial dos anos oitenta;
pios da qualidade na administração públi-
2. Problema fiscal dos Estados em fi- ca visando à obtenção da satisfação dos
nanciar os seus déficits públicos e a re- cidadãos.
cusa dos contribuintes em pagar mais im-
postos; Assim, a busca da qualidade dos serviços
públicos é outro conceito que o modelo ge-
3. A crise de governança dos Estados rencial vem incorporando, a partir da expe-
contemporâneo, e por fim; riência do setor privado com a abordagem
4. A globalização e todas as transfor- da Administração da Qualidade Total (Total
mações tecnológicas que ocorreram no Quality Management). A estratégia adota-
setor produtivo afetaram o Estado. da pelo governo inglês foi a descentraliza-
ção administrativa e o modelo contratual
Na retrospectiva feita por Abrúcio (Ca- de prestação de serviços públicos.
21

Por último, aparece nos anos 90 o organizacional aferido por indicadores e


“Public Service Oriented” resgatando os definidos por contratos de gestão (BRES-
conceitos: transparência, dever social de SER PEREIRA, 1996).
prestação de contas, participação polí-
tica, eqüidade e justiça. Essa nova visão
Podemos defini-lo, então, como
introduz novas idéias ao modelo gerencial uma resposta à duas necessidades
puro, que são: valorização da descentra- básicas:
lização como meio de implementação de 1. A expansão das funções econômicas
políticas públicas; mudança do conceito e sociais do Estado;
de cidadão passando de mero consumidor
para uma conotação mais coletiva de ci- 2. Ao desenvolvimento tecnológico e à
dadania que incluem direitos e deveres; e globalização da economia mundial.
competição entre agências públicas como Neste novo modelo, torna-se essencial
princípio de cooperação para obter um para a administração pública: ser eficien-
melhor resultado global. Este aperfeiçoa te, reduzir custos e aumentar a qualidade
as discussões sobre: eficiência, qualidade, dos serviços, tendo sempre em vista, be-
avaliação de desempenho, flexibilidade e neficiar o cidadão.
planejamento estratégico (ABRÚCIO, CA-
DERNO 10, ENAP, 1996). Embora tenha havido um avanço sig-
nificativo e uma certa ruptura com o mo-
De acordo com os estudos de Bresser delo burocrático, devido a flexibilização
Pereira (1996) a proposta da administra- do novo sistema, este manteve vários
ção pública gerencial no Brasil foi confun- princípios como a admissão de servido-
dida com as idéias NeoIiberais de reduzir o res segundo rígidos critérios de mérito, a
gasto público e o número de funcionários existência de um sistema estruturado e
como resposta às limitações orçamentá- universal de remuneração, as carreiras,
rias, em virtude da crise do Estado que co- a avaliação constante de desempenho, o
meçou a se apresentar desde os anos 80, treinamento sistemático.
assunto que será aprofundado no último
Uma das grandes diferenças se encon-
capítulo desta apostila.
tra na forma do controle, que deixa de ba-
Tanto o modelo de administração públi- sear-se nos processos para concentrar-se
ca burocrática quanto o modelo gerencial nos resultados, e não na rigorosa profis-
assumem que é preciso combater o ne- sionalização da administração pública.
potismo e a corrupção, porém esta última
Na administração pública geren-
argumenta que não são necessários pro-
cial a estratégia volta-se para:
cedimentos rígidos para isto, uma vez que
existe uma nítida rejeição da sociedade 1. A definição precisa dos objetivos que
em relação às pessoas que confundem os o administrador público deverá atingir em
patrimônios públicos e privados. A admi- sua unidade;
nistração gerencial está orientada para o
2. A garantia de autonomia do adminis-
cidadão e é baseada na descentralização
trador na gestão dos recursos humanos,
e no rígido controle sobre o desempenho
materiais e financeiros que lhe forem co-
22

locados à disposição para que possa atin- de), a administração pública gerencial não
gir os objetivos contratados; se diferencia da administração pública bu-
rocrática.
3. O controle ou cobrança a posteriori
dos resultados. Adicionalmente, pratica- Na burocracia pública clássica existe
-se a competição administrada no interior uma noção muito clara e forte do interes-
do próprio Estado, quando há a possibili- se público. A diferença, porém, está no
dade de estabelecer concorrência entre entendimento do significado do interes-
unidades internas. No plano da estrutura se público, que não pode ser confundido
organizacional, a descentralização e a re- com o interesse do próprio Estado. Para
dução dos níveis hierárquicos tornam-se a administração pública burocrática, o in-
essenciais (BRASIL, 1995). teresse público é freqüentemente iden-
tificado com a afirmação do poder do Es-
Em suma, afirma-se que a administra-
tado. Ao atuarem sob esse princípio, os
ção pública deve ser permeável à maior
administradores públicos terminam por
participação dos agentes privados e/ou
direcionar uma parte substancial das ati-
das organizações da sociedade civil e des-
vidades e dos recursos do Estado para o
locar a ênfase dos procedimentos (meios)
atendimento das necessidades da própria
para os resultados (fins) (BRASIL, 1995).
burocracia, identificada com o poder do
Embora a administração pública geren- Estado. O conteúdo das políticas públicas
cial inspira-se na administração de em- é relegado a um segundo plano. A admi-
presas, não pode ser confundida com esta nistração pública gerencial nega essa vi-
última. Enquanto a receita das empresas são do interesse público, relacionando-o
depende dos pagamentos que os clientes com o interesse da coletividade e não com
fazem livremente na compra de seus pro- o do aparato do Estado (BRASIL, 1995).
dutos e serviços, a receita do Estado deri-
A administração pública gerencial vê o
va de impostos, ou seja, de contribuições
cidadão como contribuinte de impostos e
obrigatórias, sem contrapartida direta.
como cliente dos seus serviços. Os resul-
Enquanto o mercado controla a adminis-
tados da ação do Estado são considerados
tração das empresas, a sociedade - por
bons não porque os processos adminis-
intermédio de políticos eleitos - controla a
trativos estão sob controle e são seguros,
administração pública.
como quer a administração pública buro-
Enquanto a administração de empresas crática, mas porque as necessidades do
está voltada para o lucro privado, para a cidadão-cliente estão sendo atendidas
maximização dos interesses dos acionis- (BRASIL, 1995).
tas, esperando-se que, através do mer-
O modelo gerencial tornou-se realida-
cado, o interesse coletivo seja atendido,
de no mundo desenvolvido quando, atra-
a administração pública gerencial está ex-
vés da definição clara de objetivos para
plícita e diretamente voltada para o inte-
cada unidade da administração, da des-
resse público (FALLER, 2004, p.52).
centralização, da mudança de estruturas
Neste último ponto, como em muitos organizacionais e da adoção de valores e
outros (profissionalismo, impessoalida- de comportamentos modernos no interior
23

do Estado, se revelou mais capaz de pro-


mover o aumento da qualidade e da efici-
ência dos serviços sociais oferecidos pelo
setor público.

Para finalizar este capítulo, apresentamos no quadro abaixo,


uma visão comparativa dos modelos de administração
pública burocrática e gerencial.
Paradigma Burocrático Paradigma Gerencial ou pós-burocrático
Baseia-se na noção geral do interesse público Busca obter resultados valorizados pelos cidadãos
Eficiência Qualidade e valor
Administração Produção
Controle Ganhar adesão a normas
Especificar funções, autoridade e estrutura Identificar missão, serviços, usuários e resultados
Justificar custos Transferir valores
Criar accountability e fortalecer as relações de
Garantir cumprimento de responsabilidade
trabalho
Compreender e aplicar normas,
Seguir regras e procedimentos Identificar e resolver problemas,
Melhorar continuamente os processos.
Separar serviços e controles,
Criar apoio para normas,

Operar sistemas administrativos Ampliar a escolha do usuário,


Encorajar ação coletiva,
Criar incentivos,
Definir, medir e analisar resultados.
Redução dos níveis hierárquicos e gestão
Estrutura hierárquica
participativa.
Definição rígida e fragmentada de cargos Multifuncionalidade,
Alta especialização Flexibilidade nas relações de trabalho.
Chefias zelam pelos cumprimentos de normas Gerentes incentivam a obtenção de resulta-
e procedimentos dos e animam equipes.

Quadro Comparativo dos modelos burocrático e gerencial. Fonte: PACHECO (2007, p.44).
24
UNIDADE 4 - Os princípios constitucionais
da administração pública
Sabemos que determinadas áreas se público e eficiência.” Existem ainda os
como a administrativa e a contabilidade princípios implícitos. Todos estão elenca-
são regidas por princípios, mas o que são dos e discutidos abaixo.
eles? Para que servem?
4.1 Princípio da Legalidade
Antes de apresentar os princípios cons-
titucionais da Administração Pública va- Encontramos no Art. 5º da CF/88 que
mos entender a que eles vieram. “ninguém será obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa senão em virtude
Os princípios exercem múltiplas funções de lei”.
e dentre elas temos: ser fundamentadora,
interpretativa, supletiva, integrativa, dire- Sendo assim, o princípio da Legalidade
tiva e limitativa. Ou seja, são fonte de legi- é um dos sustentáculos da concepção do
timação de uma situação fundamentando Estado de Direito e do próprio regime jurí-
e orientando sua interpretação. dico-administrativo.

Além do exposto acima, nesse mundo No mundo privado, a máxima regente


globalizado, com novas tecnologias surgin- é: “o que não é proibido é permitido”. No
do a cada momento, a aplicação dos princí- mundo público, o administrador, em cum-
pios é imprescindível tendo a função de dar primento ao princípio da legalidade, “só
um norte, de direcionar as novas situações pode atuar nos termos estabelecidos pela
que vão surgindo. Ao contrário das regras, lei”. Não pode este por atos administra-
eles são abertos, captam as mudanças da tivos de qualquer espécie (decreto, por-
realidade e estão em sintonia com as con- taria, resolução, instrução, circular etc.)
cepções de verdade e justiça. proibir ou impor comportamento a tercei-
ro, sendo a lei seu único parâmetro. Enfim,
De acordo com a legislação vigente, a Administração só pode fazer o que a lei
encontramos no art. 37 da Constituição autorizar antecipadamente.
Federal de 1988 que “A Administração
Pública direta e indireta de qualquer dos No entendimento de MELLO (2006):
Poderes da União, dos Estados, do Dis- Para avaliar corretamente o prin-
trito Federal e dos Municípios obedecerá cípio da legalidade e captar-lhe o
aos princípios de legalidade, impessoali- sentido profundo cumpre atentar
dade, moralidade, publicidade e eficiên- para o fato de que ele é a tradução
cia”. Já o art. 2º da Lei 9784/99, vai além jurídica de um propósito político: o
e fala de outros princípios aos quais a ad- de submeter aqueles que exercem o
ministração pública deverá obedecer. “A poder em concreto – administrativo –
Administração Pública obedecerá, dentre a um quadro normativo que embar-
outros, aos princípios da legalidade, fina- gue favoritismos, perseguições ou
lidade, motivação, razoabilidade, propor- desmandos. Pretende-se através da
cionalidade, moralidade, ampla defesa, norma geral, abstrata e impessoal,
contraditório, segurança jurídica, interes- a lei, editada pelo Poder Legislativo
25

– que é o colégio representativo de Mello (2006) sustenta o seguinte en-


todas as tendências (inclusive mi- tendimento em relação ao princípio da im-
noritárias) do corpo social – garantir pessoalidade:
que a atuação do Executivo nada
No princípio da impessoalidade se tra-
mais seja senão a concretização da
duz a idéia de que a Administração
vontade geral..
tem que tratar a todos os administra-
dos sem discriminações, benéficas ou
4.2 Princípio da Impessoalidade
detrimentosas. Nem favoritismo nem
Disposto no art. 5º onde consta que to- perseguições são toleráveis. Simpa-
dos são iguais perante a lei, sem qualquer tias ou animosidades pessoais, políti-
distinção de qualquer natureza e no art. cas ou ideológicas não podem interfe-
37 da CF/88, valendo para a administração rir na atuação administrativa e muito
pública, o princípio da impessoalidade da menos interesses sectários, de fac-
Administração Pública pode ser definido ções ou grupos de qualquer espécie.
como aquele que determina que os atos re- O princípio em causa é senão o próprio
alizados pela Administração Pública, ou por princípio da igualdade ou isonomia.
ela delegados, devam ser sempre imputa-
dos ao ente ou órgão em nome do qual se 4.3 Princípio da Moralidade
realiza, e ainda destinados genericamente
A moralidade faz parte dos nossos es-
à coletividade, sem consideração, para fins
tudos desde a Antiguidade, quando os
de privilegiamento ou da imposição de situ-
filósofos de então diziam que a moral era
ações restritivas, das características pesso-
uma condição essencial para o exercício
ais daqueles a quem porventura se dirija.
de atividades públicas.
Segundo Silva (1998) tal princípio asse-
Meirelles (2007) se manifesta dizen-
gura que as realizações administrativo-go-
do que:
vernamentais não sejam propriamente do
funcionário ou da autoridade, mas exclusi- O agente administrativo, como ser
vamente da entidade pública que a efetiva. humano dotado da capacidade de
atuar, deve, necessariamente, dis-
Uma vez que a atividade da Administra-
tinguir o Bem do Mal, o honesto do
ção Pública é custeada com dinheiro públi-
desonesto. E, ao atuar, não poderá
co, jamais poderá ser apropriada por quem
desprezar o elemento ético de sua
a executa.
conduta. Assim, não terá que deci-
Um bom exemplo da violação ao princí- dir somente entre o legal e o ilegal, o
pio da impessoalidade é a publicidade ou justo e o injusto, o conveniente e o in-
propaganda realizada por um administra- conveniente, o oportuno e o inopor-
dor com verbas públicas. O favorecimento tuno, mas também entre o honesto
de parentes e amigos, o chamado nepotis- e o desonesto. Por considerações de
mo, a tomada de decisões administrativas direito e de moral, o ato administrati-
voltadas à satisfação de partidos políticos vo não terá que obedecer somente à
ou em benefício pessoal são outros exem- lei jurídica, mas também à lei ética da
plos de violações desse princípio. própria instituição, porque nem tudo
26

que é legal é honesto, conforme já Encontramos no Art. 1º da CF/88 que


proclamavam os romanos – non omne “todo poder emana do povo”, então, seria
quod licet honestum est. A moral co- incoerente que os interessados, o próprio
mum arremata Hauriou, é imposta ao povo, não soubesse o que acontece no
homem para sua conduta externa; governo emanado por ele, contudo, ele
a moral administrativa é imposta ao não é um elemento formativo do ato ad-
agente público para a sua conduta in- ministrativo, é requisito da eficácia e mo-
terna, segundo as exigências da ins- ralidade.
tituição a que serve, e a finalidade de
Sobre a forma de atuação da publicida-
sua ação: o bem comum.
de, ela poderá ser realizada através de pu-
A inclusão desse princípio no caput do blicação ou simples comunicação do ato,
art. 37 da CF/88, nos leva a perceber que mas não quer dizer que o interessado leia,
ao administrador público brasileiro, por por exemplo, uma publicação feita no Di-
conseguinte, não bastará cumprir os es- ário Oficial, havendo, no entanto, presun-
tritos termos da lei, tendo seus atos que ção de ciência do destinatário, ou seja, a
serem adequados à moralidade adminis- obrigação de tornar o ato público foi cum-
trativa, a padrões éticos de conduta que prida. E é isso que basta à consecução do
orientem e balizem sua realização. princípio da publicidade.

Outra maneira de fazer respeitar esse Outro ponto importante diz respeito
princípio é através do tratamento dado à forma adequada de se dar publicidade
à probidade administrativa (art. 37, § 4º) aos atos da Administração Pública. Nor-
que pune aquele que não serve com ho- malmente, esse dever é satisfeito por
nestidade, aproveitando-se dos poderes meio da publicação em órgão de impren-
a ele outorgados ou das facilidades de- sa oficial da Administração, seja federal,
correntes em proveito pessoal ou de ou- estadual, municipal e quando não houver,
trem. jornais particulares contratados para de-
sempenhar esta função.
As sanções para a improbidade admi-
nistrativa são: suspensão dos direitos Existem, porém, limites constitucionais
políticos, perda da função pública, indis- ao princípio da publicidade. Ele não pode
ponibilidade dos bens e ressarcimento ao violar a intimidade da vida pública, da hon-
erário, configurando prática de crime de ra e da imagem das pessoas (art. 5.º, X, c/c.
art. 37, § 3.º, II (32), da CF), do sigilo da fon-
responsabilidade (art. 85, V).
te quando necessário ao exercício profis-
4.4 Princípio da Publicidade sional (art. 5.º, XIV, da CF), ou com violação
de sigilo tido como imprescindível à segu-
O poder público deve agir com a maior
rança da sociedade e do Estado (art. 5.º,
transparência possível, então, para que
XXXIII, c/c. art. 37, § 3.º, II, da CF).
os administrados ou a população tenham
conhecimento, a todo momento, das ati- Não se pode esquecer que uma coisa
vidades realizadas pelos administradores, é a publicidade necessária para o conhe-
o princípio da publicidade é visto como um cimento do público (dever constitucional)
princípio administrativo. e outra é a publicidade como propaganda
27

dos atos de determinada gestão (leva ao só. Em seu sentido jurídico, a expres-
estado de improbidade administrativa). são, que consideramos correta, tam-
bém deve abarcar a idéia de eficácia
4.5 Princípio da Eficiência da prestação, ou de resultados da
Em virtude de alteração introduzida pela atividade realizada. Uma atuação es-
emenda Constitucional n.19, o princípio da tatal só será juridicamente eficiente
eficiência, que era implícito, tornou-se ex- quando seu resultado quantitativo e
presso no caput do art. 37 da CF/88. qualitativo for satisfatório, levando-
-se em conta o universo possível de
A eficiência é um conceito econômico e atendimento das necessidades exis-
qualifica atividades. Significa fazer alguma tentes e os meios disponíveis.
coisa com racionalidade. Ele orienta a ati-
vidade administrativa no sentido de con- Percebemos que a idéia de eficiên-
seguir os melhores resultados ou o maior cia não deve se limitar ao razoável, deve
benefício com o menor custo possível. aproveitar da forma mais adequada o que
se encontra disponível visando alcançar o
Fica claro que um sistema que tem os melhor resultado possível em relação aos
princípios da moralidade e da finalidade fins desejáveis.
não poderia admitir a ineficiência adminis-
trativa, daí a importância desse princípio. 4.6 Outros Princípios Cons-
Para Meirelles (2007), titucionais Explícitos
Dever de eficiência é o que se im- Os princípios explícitos como visto aci-
põe a todo agente público de reali- ma, são aqueles mencionados de modo
zar suas atribuições com presteza, formal e categórico, com clareza e deter-
perfeição e rendimento funcional. É minação. Já os implícitos, são subentendi-
o mais moderno princípio da função dos, estão contidos numa proposição, mas
administrativa, que já não se con- sem uma hierarquia prévia. Os demais prin-
tenta em ser desempenhada apenas cípios explícitos são: da Licitação, da Pres-
com legalidade, exigindo resultados critibilidade dos ilícitos administrativos,
positivos para o serviço público e sa- da Responsabilidade da administração, da
tisfatório atendimento das neces- participação e da Autonomia gerencial.
sidades da comunidade e de seus Sendo a Licitação um procedimento ad-
membros. ministrativo destinado a provocar propos-
Para Cardozo (1999), tas, escolher proponentes de contratos de
execução de obras, compras, serviços ou
Ser eficiente, portanto, exige primei- alienações do Poder Público, a administra-
ro da Administração Pública o apro- ção pública tem o dever de sempre buscar
veitamento máximo de tudo aquilo entre os interessados em com ela contratar,
que a coletividade possui, em todos a melhor alternativa disponível no mercado
os níveis, ao longo da realização de para satisfazer aos interesses públicos.
suas atividades. Significa racionali-
dade e aproveitamento máximo das Assim, agindo de forma honesta e ade-
potencialidades existentes. Mas não quada e com o dever de assegurar igual-
28

dade de oportunidades, sem privilegiar ou ilícitos praticados por qualquer agente,


desfavorecer alguém, surgiu o Princípio servidor ou não, que causem prejuízos ao
da licitação. erário, ressalvadas as respectivas ações
de ressarcimento”.
No art. 37, XXI, esta é sua redação:
“Ressalvados os casos especificados É uma forma de perda da exigibilidade
na legislação, as obras, serviços, compras de direito dado pela inércia de seu titular.
e alienações serão contratados mediante No art. 37, § 6.º, temos a redação do
processo de licitação pública que assegu- Princípio da responsabilidade da ad-
re igualdade de condições a todos os con- ministração:
correntes, com cláusulas que estabele-
çam obrigações de pagamento, mantidas As pessoas jurídicas de direito público
as condições efetivas da proposta, nos e as de direito privado prestadores de
termos da lei, o qual permitirá as exigên- serviços públicos responderão pelos
cias de qualificação técnica e econômica danos que seus agentes, nessa quali-
indispensáveis à garantia do cumprimen- dade, causarem a terceiros, assegura-
to das obrigações”. do o direito de regresso contra o res-
ponsável nos casos de dolo ou culpa.
Segundo Cardozo (1999), pode ser de-
finido como aquele que determina como Quer dizer que a responsabilidade por
regra o dever jurídico da Administração de qualquer dano causado por um agente pú-
celebrar ajustes negociais ou certos atos blico, no exercício da função pública, é do
unilaterais mediante prévio procedimento Estado, enquanto pessoa jurídica, mesmo
administrativo que, por meios de critérios se o agente tenha agido com culpa ou dolo.
preestabelecidos, públicos e isonômicos, O princípio da Participação do usuário
possibilite a escolha objetiva da melhor na Administração Pública foi introduzi-
alternativa existente entre as propostas do pela Emenda Constitucional 19/98. O §
ofertadas pelos interessados. 3.º do art. 37 disciplina as formas de partici-
Ressalte-se que, sendo um procedi- pação do usuário na administração pública
mento regulado em lei, cabendo à União direta e indireta, especialmente as recla-
legislar sobre normas gerais de licitação mações relativas à prestação dos serviços
e contratação, em todas as modalidades, públicos em geral, o acesso dos usuários
para a Administração Pública, direta e in- a registro administrativos e informações
direta, incluídas as fundações instituídas sobre atos do governo, observando o res-
e mantidas pelo Poder Público, nas diver- peito à privacidade e o direito de receber
sas esferas de governo, e empresas sob dos órgãos públicos informações de seu
seu controle (art. 22, XXVII). Aos Estados, interesse ou de coletivo em geral e a dis-
Distrito Federal e Municípios, cabe legis- ciplina da representação contra o exercício
lar adicionalmente sobre no que tange ao negligente ou abusivo de cargo, emprego
seu interesse. ou função na administração pública.

Quanto ao Princípio da prescritibili- O Princípio da autonomia gerencial,


dade, o art. 37 § 5.º dispõe que “a lei es- também introduzido pela Emenda Consti-
tabelecerá os prazos de prescrição para tucional 19/98 é regido pelo Art. 37, § 8.º.
29

A Autonomia gerencial, orçamentária e ato administrativo com vistas à realização


financeira dos órgãos e entidades da ad- da finalidade perseguida pela lei.
ministração direta e indireta poderá ser
Para Mello (2006):
ampliada mediante contrato, a ser firma-
do entre seus administradores e o poder Esse princípio impõe que o administra-
público, que tenha por objeto a fixação de dor, ao manejar as competências pos-
metas de desempenho para o órgão ou tas a seu encargo, atue com rigorosa
entidade, cabendo à lei dispor sobre: obediência à finalidade de cada qual.
Isto é, cumpre-lhe cingir-se não apenas
I – o prazo de duração do contrato; à finalidade própria de todas as leis,
II – os controles e critérios de avaliação que é o interesse público, mas também
de desempenho, direitos, obrigações e à finalidade específica obrigada na lei a
responsabilidade dos dirigentes; que esteja dando execução.

III – a remuneração do pessoal. Por fim, temos os princípios da razoabi-


lidade e da proporcionalidade que inferem
Este princípio permite algo inusitado
o seguinte:
segundo alguns juristas, entre eles, Sil-
va (1998), que constata a criação de uma Uma vez que o administrador público
forma de contrato administrativo entre deva obediência à lei (princípio da legali-
administradores de órgãos do poder pú- dade) e o dever de satisfazer aos interes-
blico com o próprio poder público e infere ses públicos (princípio da finalidade), é
que serão precisas definições mais claras muito pertinente o Princípio da razoabi-
no texto da lei. lidade, vindo supor que o administrador
pautará por satisfazer ao público o que for
4.7 Princípios Constitucionais legal, mas razoável às suas necessidades
Implícitos e às suas competências.
Para finalizar, temo abaixo a explana- Igualmente, o Princípio da proporcio-
ção dos princípios implícitos, agregados nalidade vem com o objetivo de evitar
ao regramento constitucional da Adminis- que o agente público assuma uma conduta
tração Pública. desproporcional ao que lhe é devido para
o exercício regular de sua competência.
Princípio da supremacia do interesse
público sobre o privado e Princípio da au- Pode-se constatar que os princípios es-
totutela, ou seja, a administração pública senciais e relevantes à administração pú-
tem o dever de respeitar e zelar para que blica, ou estão explícitos ou implícitos na
o interesse público seja alcançado, sendo Constituição Federal, mas lá estão de fato
este sobreposto aos interesses particula- e são as diretrizes norteadoras da condu-
res quando vierem a se chocar. ta da administração pública.
Vimos no princípio da legalidade que Concluímos também que para o pleno
a Administração Pública só pode agir de e excelente funcionamento da máquina
acordo com o que expressa a lei, então, o pública, os agentes além de conhecer e
Princípio da finalidade imprime à autori- saber interpretar tais princípios, devem
dade administrativa o dever de praticar o pautar pela sua integridade e concretude.
30
UNIDADE 5 - o estado de bem-estar, a nova administração,
sua crise e as reformas da administração do estado brasileiro
Chegamos ao século XXI com as mes- Estado, a qual começou a se delinear nos
mas preocupações e desafios impostos anos 70, assumindo plena definição nos
pela crise do capitalismo, uma crise não só anos 80.
da economia ou das finanças, mas do Es-
No Brasil, a reforma do Estado começou
tado capitalista como um todo.
nesse momento, em meio a uma grande
Fazendo uma retrospectiva pela ótica de crise econômica, que chega ao auge em
Paula (2005), temos que no período 1889- 1990 com um episódio hiperinflacionário.
1929 (República Velha) e (1930-45) na era A partir de então ela se torna imperiosa.
Vargas, a centralização do poder na cúpula O ajuste fiscal, a privatização e a abertura
e o autoritarismo do poder público foram comercial, que vinham sendo ensaiados
traços distintivos da administração públi- nos anos anteriores são então atacados
ca brasileira, embora com uma tentativa de frente. A reforma administrativa, en-
de profissionalizar o serviço público. Em tretanto, só se tornou um tema central no
1936, com a criação do Departamento de Brasil em 1995, após a eleição e a posse
Administração do Serviço Público – DASP, de Fernando Henrique Cardoso. Nesse
o Estado conseguiu se organizar quanto ano ficou claro para a sociedade brasileira
ao planejamento, orçamento e administra- que essa reforma tornara-se condição, de
ção de pessoal. Já entre 1945 e o golpe de um lado, da consolidação do ajuste fiscal
1964, com o governo populista, a reforma do Estado brasileiro e, de outro, da exis-
do Estado foi limitada pelas forças políticas tência no país de um serviço público mo-
que sustentavam o governo e o impeliam a derno, profissional e eficiente, voltado
acomodar o sistema de mérito e o emprego para o atendimento das necessidades dos
público como favor político. cidadãos (BRESSER PEREIRA, 1996).

Contudo, durante o regime militar Dividimos o presente capítulo em três


(1964-1985) a reforma foi mais efetiva, partes. A primeira explicando o Estado de
pois sua coligação de forças não teve que Bem-estar e sua decadência. A segunda
levar em conta as mesmas exigências de parte falando um pouco sobre as crises
conciliação do período anterior. A máqui- do Estado e a necessidade de reformas e
na administrativa foi melhorada através por fim discutimos um pouco sobre a Nova
de técnicas de racionalização do Estado e Administração Pública, mas salientamos
de métodos de profissionalização dos ad- que são três pontos merecedores de lon-
ministradores. ga discussão e alguma controvérsia, por-
tanto, fica a dica de novas pesquisas para
Chegamos aos anos 90 e a reforma do
enriquecimento.
Estado se tornou um tema mundial, prin-
cipalmente como resposta ao processo de
5.1 O Estado de Bem-Estar
globalização que reduziu a autonomia dos
Estados de formular e implementar políti- O Estado do Bem-Estar Social surgiu
cas mas também como resposta à crise do em resposta à Grande Depressão, iniciada
31

em 1929 quando aconteceu o “Crash” da damente questionado, e começa a surgir


Bolsa de Valores de Nova York, crise esta, um novo modelo tendo por bases: a evolu-
que se estendeu por quase toda a década ção do estado moderno, a crise do estado,
de 1930, afetando vários países além dos a reforma do estado, a nova gestão públi-
Estados Unidos. As principais conseqüên- ca e a crise da reforma do estado.
cias dessa crise foram altos índices de
Se o modelo do Estado de Bem-estar
desemprego e uma queda acentuada no
continuasse, cada vez mais se gastaria
Produto.
dinheiro em burocracia (ex: programas so-
Em resposta à depressão, os Estados ciais, estatais), a produção cairia (pouco in-
Unidos buscou estabilizar o nível da ati- vestimento em tecnologia e outros lances
vidade econômica e aprovou uma legisla- arriscados das empresas para conquistar
ção destinada a atenuar vários dos pro- mercados). Nesse contexto, o Japão es-
blemas específicos: seguro-desemprego, tava despontando, a Inglaterra precisava
seguridade social, seguro federal para os agir. Veremos adiante os desdobramentos
depositantes, programas federais desti- dessas necessidades de mudança.
nados a suportar preços da agricultura e
Visto pelo lado conservador, as crí-
um conjunto de outros programas visando
ticas ao Estado de Bem-Estar são:
diversos objetivos econômicos e sociais. O
conjunto destes programas ficou conheci- Ele inibe os investimentos, pois dre-
do como “New Deal”. na, através dos impostos, um montante
excessivo de recursos financeiros;
Nesta época, o Estado passou a intervir
intensa e diretamente na economia por Sob o Estado Social, os sindicatos,
meio das suas empresas estatais. procurando garantir a estabilidade no
emprego, tendem a levar a um acomoda-
No Estado de Bem-Estar, também cha-
mento dos trabalhadores, prejudicando,
mado de Estado-providência (Welfare
assim, seu desempenho e diminuindo sua
State) ou ainda Estado Social, o Estado
produtividade;
é forte: presta muitos serviços públicos,
atua combatendo a pobreza, e também Leva a um “crescimento decrescente”
subsidiando empresas (subsídios incluem que, por sua vez, vem acompanhado de
construir hidrelétricas, telecomunicações um “crescimento de expectativas”;
e petroleiras para melhorar o sistema).
Sendo possuidor de uma legislação
Nesta orientação, o Estado de Bem-Es-
social onerosa, afugenta algumas gran-
tar intervém na economia e na Sociedade
des empresas que, por seu turno, dei-
com o fim de estimular o desenvolvimen-
xam de se instalar, deixam de investir ou
to e proporcionar, com mecanismos regu-
fogem para “espaços” mais acolhedores,
ladores e de Seguridade Social, condições
onde a legislação social não é tão onero-
de vida mínimas à grande maioria da po-
sa. A literatura conservadora fundamen-
pulação (CRUZ, 2001).
ta-se na tese de que a causa da crise não
Nesse contexto, o modelo administra- se baseia na relação capitalista do traba-
tivo associado ao Welfare State era o bu- lho assalariado, mas sim nos dispositivos
rocrático, assim ele passa a ser mais pesa- institucionais da democracia da massa.
32

5.2 As crises e as reformas traliza funções, e se caracteriza pela


rigidez dos procedimentos e pelo ex-
da Administração Pública cesso de normas e regulamentos.
Segundo Dropa (2007), a crise do Esta-
do, basicamente, teve sua origem na es- É o Estado Burocrático dando sinais
fera fiscal, o que levou inúmeras empre- visíveis de cansaço e esgotamento, ne-
sas estatais e instituições públicas a uma cessitando se adequar à vanguarda mun-
situação de falência e ineficiência em suas dial, tornar-se mínimo, enxugando sua
estruturas, pois a impossibilidade do Es- máquina, deixando de ser paternalista,
tado em gerar recursos para novos inves- um prestador social, um intervencionista
timentos e de assegurar qualidade e baixo para apoiar a iniciativa privada, as priva-
custo dos serviços trouxe precariedade tizações de serviços públicos que não vão
e estagnação. Nesta situação, o Estado, bem justamente pela sua falência, inves-
enquanto cliente, passou a ser devedor tindo em educação, saúde e segurança,
e perdeu além de crédito, a poupança pú- abrindo-se a mercados comuns, formando
blica, levando consequentemente a uma blocos de livre circulação de mercadorias,
falta de dinheiro para investimentos, dei- moeda.
xando, portanto, de atender às demandas Retrospectivamente, o reformismo na
de investimentos sociais. Administração Pública brasileira com base
Estas empresas públicas se tornaram em “modelos gerenciais” de mercado não
uma enorme carga para a máquina ad- é atributo da “Nova Administração Públi-
ministrativa e acarretou insatisfação na ca”. Em 1967, o regime autoritário imple-
população brasileira, devido à falta de mentou, através do Decreto-lei 200, ain-
qualidade dos serviços públicos. A partir da em vigor, uma Reforma Administrativa
disso se idealizou a Reforma do Estado, com pretensões modernizadoras, copiada
que quanto menor, melhor seria para a di- posteriormente por Estados e Municípios.
nâmica do mercado e para a qualidade de Fixava, primeiramente, que as ativi-
vida dos usuários. dades da Administração Pública Federal
Segundo Fernando Henrique Car- obedeceriam aos seguintes princípios:
doso (2001): planejamento, coordenação, descentrali-
zação, delegação de competência, contro-
No Brasil, embora esteja presente le (art. 6º). É claro que o autoritarismo e
desde os anos 70, a crise do Estado centralismo do período ditatorial impediu
somente se tornará clara a partir da na prática que tais diretrizes se realizas-
segunda metade dos anos 80. Suas sem. Tais princípios permaneceram como
manifestações mais evidentes são a meros princípios, sem qualquer repercus-
própria crise fiscal e o esgotamento são significativa da organização adminis-
da estratégia de substituição de im- trativa brasileira (PESSOA, 2007).
portações, que se inserem num con-
texto mais amplo de superação das As autarquias, concebidas como en-
formas de intervenção econômica e tidades dotadas de autonomia adminis-
social do Estado. Adicionalmente, o trativa, orçamentária e financeira, longe
aparelho do Estado concentra e cen- estiveram, com raríssimas exceções, de
33

titularizarem uma “autonomia” efetiva, tas europeus. Por fim, a crise da forma bu-
tanto em relação ao Estado como em rela- rocrática de administrar o Estado emergiu
ção ao setor privado. com toda a força depois de 1988, antes
mesmo que a própria administração pú-
Foi, contudo, nas empresas públicas
blica burocrática pudesse ser plenamen-
e sociedades de economia mista, que o
te instaurada no país (BRESSER PEREIRA,
modelo gerencial foi adotado com maior
1996).
ímpeto, principalmente após a Emenda
Constitucional nº 01/69. Parece que o A crise da administração pública buro-
modelo não vingou, pelo menos se se con- crática começou ainda no regime militar,
sidera as pesadas críticas feitas às empre- não apenas porque não foi capaz de extir-
sas públicas como justificativa ao progra- par o patrimonialismo que sempre a viti-
ma de privatização acelerada adotado no mou, mas também porque esse regime, ao
país nos anos 90 e ainda em andamento invés de consolidar uma burocracia profis-
(PESSOA, 2007). sional no país, através da redefinição das
carreiras e de um processo sistemático de
No concernente ao regime jurídico dos
abertura de concursos públicos para a alta
servidores públicos, permitiu-se, em con-
administração, preferiu o caminho mais
formidade com diretrizes “gerenciais” en-
curto do recrutamento de administradores
tão na moda, a adoção em larga escala do
através das empresas estatais. Esta estra-
regime celetista na administração direta
tégia oportunista do regime militar, que re-
e indireta como um todo, e não somente
solveu adotar o caminho mais fácil da con-
nas empresas públicas, inclusive com a
tratação de altos administradores através
possibilidade de “opção” pelo FGTS, para
das empresas, inviabilizou a construção
se afastar o incômodo da estabilidade
no país de uma burocracia civil forte, nos
(PESSOA, 2007).
moldes que a reforma de 1936 propunha.
O Decreto 200 já previa o controle, pela A crise agravou-se, entretanto, a partir da
chefia competente, da execução do pro- Constituição de 1988, quando se salta para
gramas de governo fixados para cada se- o extremo oposto e a administração públi-
tor específico (art. 13). ca brasileira passa a sofrer do mal oposto:
o enrijecimento burocrático extremo. As
A crise do modo de intervenção, ace-
conseqüências da sobrevivência do patri-
lerada pelo processo de globalização da
monialismo e do enrijecimento burocráti-
economia mundial, caracterizou-se pelo
co, muitas vezes perversamente mistura-
esgotamento do modelo protecionista de
dos, serão o alto custo e a baixa qualidade
substituição de importações, que foi bem
da administração pública brasileira (BRES-
sucedido em promover a industrializa-
SER PEREIRA, 1996).
ção nos anos 30 a 50, mas que deixou de
sê-lo a partir dos anos 60. Transpareceu A partir das décadas de 1980 e 1990,
na falta de competitividade de uma par- a crise fiscal, o início do processo de glo-
te ponderável das empresas brasileiras balização da economia e a ineficiência do
e expressou-se no fracasso em se criar Estado na produção de bens e serviços
no Brasil um Estado do Bem-Estar que se colocou em xeque o modelo do Estado do
aproximasse dos moldes social-democra- Bem-Estar Social.
34

Acerca da Crise Fiscal, Giambiagi e em infra-estrutura, estrangulando-se os


Além (2000) esclarecem que: setores-chave para a retomada do desen-
volvimento econômico.
A partir da crise de fins da década de
1970, a crescente deterioração das Neste contexto, o Estado privatizou
contas públicas na maioria dos países empresas estatais, abstendo-se de inter-
do mundo, refletida, principalmente, vir diretamente na economia, e passou a
em um aumento progressivo do en- assumir um papel de regulação, com vis-
dividamento público pôs em xeque o tas a reduzir o poder dos monopólios e es-
Estado keynesiano-desenvolvimen- timular a competição, garantindo a quali-
tista. Nos países desenvolvidos, a dade dos serviços prestados.
crise fiscal refletiu, em grande me-
Temos abaixo, as três causas prin-
dida, do lado da despesa, a rigidez e
cipais que levaram à crise do Estado:
ampliação das transferências sociais
- em razão da universalização da 1. Crise financeira (incapacidade de
cobertura e sua vinculação aos ren- geração de poupança pública para a reali-
dimentos dos trabalhadores ativos zação dos investimentos sociais),
-, e do lado da receita, a dificuldade
2. Crise de identidade (transição carac-
de promover aumentos adicionais
terizada pelo abandono de alguns papéis
da carga tributária, que já havia se
tradicionais e incorporação de novos) e,
elevado consideravelmente no perí-
odo pós-segunda guerra.Na América 3. Crise do modo de administrar (ex-
Latina, por sua vez, a deterioração plicada pelo esgotamento do modelo bu-
fiscal esteve estreitamente ligada rocrático).
à crise da dívida externa do início
No caso específico do Brasil, o movimen-
da década de 1980 e à conseqüen-
to das reformas só chegou na segunda me-
te interrupção dos fluxos de finan-
tade dos anos 90, embora em um contexto
ciamento externo. A crise também
semelhante ao de outros países da região,
se refletiu em uma deterioração da
caracterizado pelo aprofundamento da cri-
situação econômico-financeira das
se financeira do Estado e pela emergência
empresas estatais, o que decorreu,
de reformas estruturais prometidas duran-
principalmente, de sua utilização
te a campanha presidencial e iniciadas al-
como instrumento de política econô-
guns meses antes da posse com o plano de
mica: seja na manutenção do reajus-
estabilização econômica (Plano Real). Do
te de tarifas abaixo da inflação - com
conjunto de reformas apresentadas como
objetivos antiinflacionários - seja
prioritárias (flexibilização de monopólios,
pelo alto endividamento dessas em-
previdência social, tributária, política, etc.)
presas em razão da necessidade de
destacava-se a necessidade de repensar
captação de recursos externos.
a administração pública a partir de sinais
A crise fiscal implicou no esgotamento de evidente esgotamento do modelo bu-
do modelo de investimento estatal, ob- rocrático vigente. Embora houvesse certo
servando-se, segundo Giambiagi e Além, grau de conscientização instalada sobre
uma deterioração do estoque de capital o baixo padrão na prestação dos serviços
35

públicos e da necessidade de mudanças, 1. Núcleo estratégico: definição de


o assunto (reforma administrativa) estava leis e de políticas públicas, e cobrança de
fora da agenda desde o final dos anos 60 e seu cumprimento;
a motivação junto aos servidores públicos
era bastante desfavorável em decorrência
2. Atividades exclusivas: aquelas que
são indelegáveis e que, para o seu exercí-
da herança deixada por tentativas desas-
cio, é necessário o poder de Estado;
trosas recentes (desmonte da era Collor).
Finalmente, vale destacar que esta seria a 3. Atividades não-exclusivas: aque-
primeira tentativa de reforma num contex- las de alta relevância, em que o Estado
to democrático (governo eleito no primeiro atua simultaneamente com outras orga-
turno, sustentado por uma ampla aliança nizações privadas e do terceiro setor na
política que assegurava folgada maioria no prestação de serviços sociais;
Congresso Nacional).
4. Produção de bens e serviços ao
Uma das primeiras demonstrações da mercado: que corresponde ao setor de
prioridade conferida às reformas da admi- infra-estrutura, onde atuam as empresas,
nistração pública foi dada em 1995, quan- públicas ou privadas, reguladas pelo go-
do da transformação da então Secretaria verno, portanto com tendências à privati-
da Administração Federal (SAF) em um zação.
novo ministério, que, além das funções
tradicionais de gestão da função pública, A estratégia de implementação mes-
assumiu o papel de coordenador do pro- clava ações de natureza estrutural (mu-
cesso de reforma do aparelho do Estado. dança do ordenamento jurídico vigente e
Além deste novo ministério, o Ministério introdução da nova cultura gerencial via
da Administração Federal e Reforma do programas de sensibilização e educação
Estado (MARE), foram instalados: a Câ- continuada) e ações pontuais de transfor-
mara da Reforma do Estado, instância in- mação (quase sempre fragmentadas) jun-
terministerial deliberativa sobre planos e to aos diversos órgãos da estrutura admi-
projetos de implementação da reforma; nistrativa (fomento gerencial financiado
e um Conselho da Reforma do Estado, in- por programas de cooperação internacio-
tegrado por representantes da sociedade nal em unidades-piloto que, por adesão,
civil, com atribuições de assessorar a Câ- celebravam um protocolo de intenções
mara nesta matéria. visando à transformação).

Foram, em seguida, definidos obje- As principais iniciativas, no primeiro


tivos globais aderentes a um conjunto período (1998 – 1999), foram orientadas
de problemas “tecnicamente” identi- para: (i) a revisão do marco legal (reforma
ficados (custeio da máquina: gastos constitucional e da legislação corrente);
com pessoal e com bens e serviços, (ii) a proposição de uma nova arquitetu-
ineficiência dos serviços públicos, ra organizacional (agências reguladoras,
etc.) e proposto um novo arranjo ins- executivas e organizações sociais), (iii) a
titucional, distinguindo os quatro seg- adoção de instrumentos gerenciais inova-
mentos fundamentais característicos dores (contratos de gestão, programas de
da ação do Estado: inovação e de qualidade na administração
36

pública); e (iv) a valorização do servidor nialismo está condenado e a democracia é


(nova política de recursos humanos, for- um regime político consolidado.
talecimento de carreiras estratégicas, re-
Aos poucos foram-se delineando os
visão da política de remuneração e inten-
contornos da nova administração pú-
sificação da capacitação de funcionários,
blica:
visando a promover a mudança cultural).
1. Descentralização, do ponto de vista
Em 1999, período correspondente ao
político, transferindo recursos e atribui-
segundo mandato do Presidente FHC, foi
ções para os níveis políticos regionais e
extinto o MARE, sendo suas funções ab-
locais;
sorvidas pelo Ministério do Planejamento
(que passou a ser denominado Ministério 2. Descentralização administrativa,
do Planejamento, Orçamento e Gestão), através da delegação de autoridade para
num esforço de integração dos principais os administradores públicos transforma-
instrumentos de gerenciamento governa- dos em gerentes crescentemente autô-
mental: planejamento, orçamento e ges- nomos;
tão (MARINI, 1999).
3. Organizações com poucos níveis hie-
5.3 A nova administração rárquicos ao invés de estruturas pirami-
dais;
Pública
4. Organizações flexíveis ao invés de
Paula (2005) observa que “apesar de unitárias e monolíticas, nas quais as idéias
ter se desenvolvido no contexto cultural de multiplicidade, de competição adminis-
da Inglaterra e dos Estados Unidos, o ge- trada e de conflito tenham lugar;
rencialismo ou a nova administração, bem
como seu modelo de reforma do Estado e 5. Pressuposto da confiança limitada e
de gestão adminis¬trativa, se espalhou não da desconfiança total;
pela Europa e América Latina”. O Bra- 6. Controle por resultados, a posteriori,
sil, portanto, se insere nessa dinâmica e ao invés do controle rígido, passo a passo,
mesmo não tendo tido um Estado do Bem- dos processos administrativos e,
-Estar Social nos moldes das economias
avançadas, uma vez que o Estado Nacio- 7. Administração voltada para o atendi-
nal Desenvolvimentista tenha reprodu¬- mento do cidadão, ao invés de auto-refe-
zido muito mais o capital do que a força de rida.
traba¬lho, também se vê diante de uma
E com as novas reformas, as modernas
situação de crise e de críticas ao patrimo-
ferramentas de gestão como qualidade
nialismo, ao autoritarismo e centralismo
total, planejamento es¬tratégico, down-
do Estado brasileiro partindo para a sua
sizing, benchmarking e terceirização in-
reinvenção, para sua redefinição.
vadem as organizações públicas e os pro-
Segundo Bresser Pereira (1996), a ad- jetos dos gestores públicos do momento.
ministração pública gerencial parte do
Paula (2005) destaca o enfoque geren-
pressuposto de que já chegamos a um
cialista nos programas administrativos
nível cultural e político em que o patrimo-
implementados pelo Mare, ressaltando o
37

Programa de Qualidade e Parti¬cipação, De acordo com Marini (1999) o movi-


o Programa de Reestruturação e Qualida- mento denominado New Public Manage-
de dos Ministérios e a implementação de ment (NPM), que, vem sendo traduzido
uma nova po¬lítica de recursos humanos. como Nova Gestão Pública ou Nova Ge-
A implementação desses programas pres- rência Pública ou, ainda, Nova Administra-
supõe a utilização de outras ferramen¬- ção Pública, é, antes de tudo, um âmbito
tas gerencialistas como o Benchmarking e de debate, um diálogo profissional sobre
o Ciclo de Melhoria Contínua. a estrutura, a gestão e o controle da ad-
ministração pública envolvendo a comuni-
Nada demais em querer ser moderno,
dade acadêmica e funcionários. Como tal,
em buscar pro¬porcionar aos cidadãos
deve-se descartar a tentação de defini-
serviços rápidos, eficientes e de qualida-
ções formais, concentrando-se o debate
de. Aliás, é fundamental para a sobrevi-
na busca de respostas, segundo determi-
vên¬cia, para a inserção e permanência
nadas circunstâncias, para as questões de
das organizações públicas na sociedade
como estruturar, gerenciar e controlar os
da informação, na sociedade do conhe-
sistemas burocráticos públicos
cimento, que elas se reestruturem e que
busquem a inovação. Que valorizem os Já numa visão neo-pública, a NGP impli-
seus funcio¬nários, qualifiquem, mo- ca em: reforçar o conceito de cidadania;
tivem e estabeleçam critérios claros e reforçar valores da coisa pública nos ser-
transparentes de ascensão profissional. vidores (eficácia, eficiência e ética); reco-
São questões fundamentais, sobretudo nhecer novos direitos como garantia dos
num Estado carre¬gado pelas disfunções cidadãos; ter como horizonte a satisfa-
e anomalias do modelo webe¬riano, que ção do cidadão (simplificação, redução de
na sua gênese prescreve a racionalidade, tempos, melhoria da qualidade do atendi-
a competência, a meritocracia e o profis- mento, como fez a Bahia com o Serviço de
sionalismo. Atendimento ao Cidadão (SAC); focar na
universalidade e igualdade; incrementar a
A gravidade da questão se revela, e aí
qualidade e a quantidade de serviços; fa-
valem as críticas que se fazem aos mode-
zer uma clara delimitação da externaliza-
los propostos para o Estado, quando pro-
ção dos serviços (admitindo, por exemplo,
cura-se implementar ferramentas e uti-
as privatizações, mas a partir de uma pré-
lizar arcabouços teóricos desenvolvidos
via discussão sobre o que é e o que não é
para o setor priva¬do, a despeito de todas
papel do Estado, e não como iniciativas do
as diferenças e especificida¬des do setor
tipo Estado mínimo).
público. As diferenças existem no tocan-
te à legislação, às ques¬tões sociais, às Num esforço de síntese, os princí-
interferências políticas às quais estão su- pios podem ser agrupados da seguin-
jeitas as organizações públicas, a proble- te forma:
mas de des¬continuidade administrativa,
a) Focalização da ação do Estado no
barreiras culturais, dentre tantas outras,
cidadão, o que significa o resgate da es-
como as estratégias, os objetivos, a mo¬-
fera pública como instrumento do exercí-
tivação e remuneração de seu quadro de
cio da cidadania. O Estado deve ser enten-
pessoal (PAULA, 2005).
38

dido como o fórum onde o cidadão exerce ma, orientado para o cidadão e realizado
a cidadania; todo e qualquer esforço de pelo conjunto dos servidores de forma
reforma, portanto, deve ter como objeti- participativa. Implantar uma nova ges-
vos melhorar a qualidade da prestação do tão pública não significa mudar sistemas,
serviço público na perspectiva de quem o organizações e legislação; muito mais do
usa e possibilitar o aprendizado social de que isso, significa criar as condições ob-
cidadania. jetivas de desenvolvimento das pessoas
que conduzirão e realizarão as reformas.
b) Reorientação dos mecanismos de
controle por resultados, o que significa Nesse sentido, valorizar o servidor
evoluir de uma lógica baseada tão somen- quer dizer estimular sua capacidade em-
te no controle da legalidade e do cumpri- preendedora, sua criatividade, destacan-
mento do rito burocrático para uma nova do o espírito público de sua missão e o seu
abordagem centrada no alcance de obje- comportamento ético, visando ao resgate
tivos. da auto-estima e ao estabelecimento de
relações profissionais de trabalho (MARI-
c) Flexibilidade administrativa que
NI, 1999).
permita às instituições e pessoas alcan-
çarem seus objetivos. Seria a outorga da Como maiores expoentes conceituais
autonomia necessária para o alcance dos da Nova Administração Pública, podemos
resultados. Mas essa flexibilidade não elencar num primeiro momento: Luiz Car-
pode ser de uso extensivo e generalizado, los BRESSER PEREIRA, Caio MARINI, Pau-
deve ser “sob medida”. lo de Matos DINIZ, em um segundo mo-
mento, Fernando Luiz ABRUCIO e Luciano
Nem todos os órgãos necessitam da
MARTINS.
mesma flexibilidade, e ela tem que estar
vinculada ao alcance dos resultados. O Segundo Gomes (2007), Estado e o
contrato de gestão pode ser um útil ins- mercado, sozinhos, parecem sem con-
trumento de vinculação da flexibilidade a dições de enfrentar a crise econômica,
resultados. social e ambiental em que as sociedades
estão mergulhadas e de resolver os desa-
d) Controle social, o que quer dizer
fios colocados pelos novos tempos. Nes-
desenhar mecanismos de prestação so-
se contexto, a sociedade civil está sendo
cial de contas e avaliação de desempenho
chamada, cada vez mais, para formular al-
próximos da ação. Se o objetivo é o resga-
ternativas.
te da cidadania e a reorientação para re-
sultados, este controle não pode se limi- As constatações acima nos levam a re-
tar apenas à dimensão interna, com base afirmar alguns dos princípios básicos da
em quem presta o serviço.Tem que ser na agenda atual no que diz respeito às ques-
perspectiva de quem usa ou se beneficia tões do Estado e da gestão pública, tais
da prestação dos serviços públicos. como: a focalização no cidadão, a transpa-
rência, o controle social, a conscientiza-
e) Valorização do servidor, que repre-
ção da responsabilidade fiscal, a orienta-
senta, na verdade, a âncora do processo
ção da gestão para resultados, a ética e a
de construção coletiva do novo paradig-
profissionalização do servidor público.
39

Dessa forma, e concordando com


Marini (1999) o grande desafio é o de
assegurar a irreversibilidade do pro-
cesso de transformação, a partir do
fortalecimento das iniciativas bem
sucedidas e do realinhamento que se
fizer necessário para incorporação
dos temas emergentes. Tudo isso vai
exigir segundo o mesmo autor:
Reorientação na estratégia de imple-
mentação do modelo gerencial, que não é
o único, levando em consideração as ca-
racterísticas locais, inclusive aspectos de
multiculturalidade, evitando, desta for-
ma, a pura importação de práticas adota-
das em realidades distintas;

Identificação de novos perfis profis-


sionais desejados e desenvolvimento de
mecanismos inovadores de capacitação
para adequação dos perfis, principalmen-
te, para as lideranças;

Construção de uma rede de coope-


ração entre os países da região, visando
o intercâmbio de experiências e práticas
inovadoras de gestão;

Revisão do marco legal, notadamen-


te em aspectos ligados à profissionaliza-
ção da função pública, controle social e
descentralização;

Intensificação do uso de tecnologias


de informação orientadas para a transpa-
rência na gestão, melhoria nas relações
com o cidadão e modernização adminis-
trativa.
40

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