Enfoques

hiperpolitizados y
de racionalidad
limitada

Políticas
Públicas I

1
El enfoque hiperracionalista y
el enfoque hiperpolitizado:
racionalismo e
incrementalismo. El enfoque
de racionalidad limitada

Enfoque hiperracional (racionalismo estricto)

Según los argumentos de Amy (como se cita en Parsons, 2007, p. 103), el
análisis de políticas públicas se basó, en sus inicios, en los supuestos del
positivismo, es decir, en que los hechos pueden ser estudiados empírica y
objetivamente: el mundo puede ser objeto de conocimiento y lo real es
aquello susceptible de ser sometido a un proceso de comprobación
empírica. Así, desde los análisis racionales omnicomprehensivos o estrictos,
se asume que el mundo es un lugar que puede ser conocido, que los hechos
existen y están ahí afuera, que es posible medir rendimiento, costos y
beneficios, y que los cambios pueden ser totales y a gran escala1 .

Los enfoques hiperracionales ponen énfasis en el carácter instrumental y

prescriptivo del análisis, para lo cual constituyen un abordaje racional y
técnico del estudio de los problemas públicos y las alternativas posibles de
resolución pública. En su dimensión descriptiva, se orientan al estudio del
comportamiento de los actores mediante el uso de instrumentos de análisis
racional, y en su dimensión prescriptiva, a la búsqueda de óptimos en las
alternativas de acción gubernamental.

Los enfoques hiperracionales se basan, principalmente, en la economía y

dan centralidad a la racionalidad a partir de la eficiencia de los procesos de
políticas, es decir que ponen en segundo plano a los gobiernos y las
interacciones sociales. Estos enfoques entienden que las políticas deben
responder a aquellas alternativas que maximicen los valores (utilitarismo)
previamente jerarquizados e investigados en su totalidad.
1 Por el contrario, desde una perspectiva crítica, se sostendrá que los hechos objetivos no
existen, sino que lo que existe son las interpretaciones individuales de los hechos; que la
realidad es una construcción intersubjetiva; que el cálculo de los costos, beneficios y
rendimiento no son fiables; y, finalmente, que el conocimiento puede ser de suma utilidad
para mejorar la realidad social.

2
La política pública es un proceso racional omnicomprehensivo donde los
decisores de políticas y los demandantes de políticas son actores que se
comportan con la intención de maximizar beneficios y minimizar costos, y
para tomar esas decisiones cuentan con toda la información sobre el asunto,
lo que les permite comparar todas las opciones de políticas posibles y elegir,
a base de criterios de eficiencia económica y eficacia técnica, la opción que
maximiza los beneficios sobre aquellos valores preferibles o deseados. Es
decir, los sinópticos asumen que las políticas deben ser procesos racionales
donde la decisión se toma sobre la base de una investigación de la totalidad
de posibilidades y consecuencias que podría generar determinada
intervención. Por lo tanto, la política adoptada será aquella con capacidad
de lograr la mayor cantidad de valores (maximización).

En los enfoques racionales, se plantea que el proceso de políticas se inicia

con la identificación de valores u objetivos, es decir, se determinan los fines.
Luego, se identificarán los medios para alcanzarlos, y la política que se
seleccionará será aquella que se pueda probar que es la más adecuada para
alcanzar la mayor cantidad de fines. Estos enfoques sostienen que el análisis
debe tomar en cuenta cada factor, cada consecuencia; es decir que debe ser
un análisis exhaustivo, basado en un marco de referencia mayor: en una
teoría.

Ahora bien, la heurística procesal combina el planteo de fases y etapas con

un conjunto de técnicas útiles para los analistas que intervienen en un
proceso de diseño de políticas con propósitos prescriptivos e
instrumentales, con el objetivo de perfeccionar el juicio, las decisiones y las
acciones de los responsables gubernamentales de la política. Esta
combinación es habitual en los enfoques procesales: la mayor parte de ellos
relaciona las etapas del proceso políticas con los procedimientos del análisis
de políticas, en el sentido de policy analysis.

Es un conjunto de supuestos y técnicas que fundamentan una forma

particular de confrontar un objeto de estudio; es una forma específica de
aprendizaje, de resolución de problemas, a través de métodos
experimentales y de ensayo-error (Cruz Rubio y Petrizzo, 2010).
políticas con los procedimientos del análisis de políticas, en el sentido de
policy analysis.
Con respecto a lo dicho, Sabatier (como se cita en deLeon, 1997) sostuvo
que los procesos racionales negaban el papel de las ideas y planteó seis
quejas a la consideración del proceso de política como un concepto
unificador, por oposición a la heurística procesal: a) el modelo racional no es
un modelo causal, puesto que no permite predecir ni identificar de qué
manera una etapa desemboca en otra; b) no es un modelo que proporcione
las bases necesarias para comprobar o rechazar empíricamente; c) es

3
impreciso descriptivamente, en relación a la heurística; d) es un enfoque de
arriba abajo; e) toma al ciclo de políticas como una unidad temporal,
negando un sistema de relaciones intergubernamentales.

El análisis procesal de las políticas públicas, planteado por Lasswell (1951),

luego fue replanteado por diferentes autores, como Jones (1977), May y
Wildavsky (1978), Dunn (1994). Las fases fueron analizadas separadamente,
buscando respuestas a diferentes preguntas; por ejemplo, Cobb y Elder,
Anderson y Kingdon se centraron en las cuestiones vinculadas a las agendas
sistémicas del proceso, mientras que Pressman, Wildavsky y Bardach se
dedicaron a la implementación de las políticas .

En términos generales, las etapas planteadas por la heurística procesal son:

agenda-setting (establecimiento de la agenda de gobierno), policy
formulation (diseño), policy adoption (adopción), policy implementation
(implementación, ejecución) y policy assessment (evaluación). Luego, se
reconocen los denominados “estudios de terminación de políticas” (policy
termination), que se refieren a estudios que pretenden sentenciar si una
determinada política pública debería o no continuar, desde lo prescriptivo,
basándose en diferentes dimensiones. Dunn (1994) agrega dos etapas
previas a la policy termination: policy adaptation (adaptación, cambios) y
policy succession (continuidad). Los estudios de determinación estructuran
los problemas que integran la policy agenda-setting a partir de las soluciones
que se están formulando o bien implementando, dada la indeterminación
comprobada, es decir, la difusa o inexistente racionalidad causal que da
origen a las decisiones como soluciones a problemas.

En el sentido opuesto, y como primer crítico de los enfoques

omnicomprehensivos, Lindblom (1979) afirmó que no es necesario entender
un problema social para intentar remediarlo; es decir, si la intervención
genera los resultados deseados, no es necesario contar con una teoría que
explique dicho funcionamiento.

Una de las principales críticas a los enfoques racionales estrictos es que

asumen que el hombre tiene capacidad para conocer en su totalidad los
complejos problemas de las sociedades. Ante esto, Lindblom (1958, 1959,
1979, 1991) afirmó que es inútil y absurda la utilización de los enfoques
racionales estrictos, omnicomprehensivos en los procesos de elaboración de
las políticas, ya que las cuestiones importantes se deciden con criterios
políticos, con un método diferente al racional, a partir del cual no hay
reemplazo de la política por parte de la racionalidad técnica, como proponen
los sinópticos.

Desde el neopluralismo, se critica la excesiva simplificación planteada por la

heurística procesal, racional y legal, a partir de una división real de poderes

4
y roles, donde unos deciden y otros ejecutan (política versus burocracia) .
Como solución a ello autores como Dahl, Lindblom, Wildavsky, Majone,
Subirats, Brugué partirán del supuesto de que existe una distribución
desigual de recursos entre los diferentes actores, que las fronteras entre
unos roles y otros son confusas, y que el equilibrio inestable encuentra su
punto de asociación en los productos resultantes de la relación entre política
y administración. Desde este enfoque se propone el análisis de las políticas
como resultante de las relaciones entre los actores, y no como resultante de
la matriz institucional y formal del sistema (Subirats, 1991), donde la
atención se centra en qué están haciendo los gobiernos, por qué, y qué
consecuencias provocan esas decisiones y acciones. Es decir, desde la
perspectiva de estos estudiosos de las políticas públicas interesa todo lo que
los Gobiernos eligen o no hacer (Dye, como se cita en Subirats, 1991). Este
es el enfoque que entiende a la política pública como interacción social, la
cual es más importante que el análisis, cuando este es deficitario,
insuficiente o inexistente.

En síntesis, la gran crítica al racionalismo omnicomprehensivo fue que

dejaba de lado a la política en el análisis de los procesos decisorios y la
calificaba como la causal de irracionalidad, de errores decisionales, de
distorsiones, de ineficacias; es decir, entendía que en la intervención de la
política se encontraba el terreno irracional de los procesos decisorios. Como
consecuencia, la discusión se tornó en relación a si la disciplina del Análisis
de Políticas Públicas debía tener como marco y como referencia la
racionalidad estricta, omnicomprehensiva o, en el otro extremo, enfoques
hiperpolitizados, donde la política pública es un producto político al cual no
debe pedírsele racionalidad ni elementos técnicos – como se profundizará a
continuación–.

Enfoques hiperpolitizados
Las críticas a las premisas del positivismo dieron origen a enfoques
pospositivistas que sostuvieron que la realidad existe, pero que no es posible
conocerla, explicarla ni criticarla en su totalidad. Kunh (1962), en su crítica
al positivismo, sostenía que ésta no aprehendía los hechos como formas de
valor y que la ciencia no se dedica a demostrar la falsedad de las teorías, ya
que estas son ideológicas y se generan a partir de revoluciones.

Por el contrario, desde el constructivismo se ha planteado que la realidad

social es una construcción y no una realidad objetiva que está allí afuera,
esperando ser conocida. A partir de allí, el análisis de políticas públicas es un
modo de discurso que estructura la realidad social, en los términos de
Habermas y Foucault (Parsons, 2007).

5
La realidad social es demasiado compleja, interdependiente y dinámica para
ser ajustada a las dimensiones de una caja explicativa; por lo tanto, un solo
enfoque de políticas públicas o teoría de conocimiento no es suficiente para
describir, explicar, interpretar y criticar la actividad de los gobiernos y
administraciones públicas.

El abordaje hiperpolitizado ha buscado, mediante teorías provenientes

principalmente de la Ciencia Política y la Sociología (como por ejemplo: el
marxismo, el elitismo, estructuralismo, funcionalismo, neopluralismo,
neocorporativismo, institucionalismo, comunitarismo, etcétera), entender y
explicar la actividad de los Gobiernos y de los grupos de la sociedad
conformados y articulados en torno a las políticas.

Desde este abordaje, los interrogantes serían: ¿cómo enfrentan los

gobiernos, los problemas actuales?, ¿por qué algunos problemas nunca se
resuelven?; ¿cuáles son las políticas que están implementando los
gobiernos?, ¿por qué esas y no otras?; ¿Las ciencias sociales pueden ayudar
a los procesos de políticas?; ¿quién decide las políticas?, ¿cómo se formulan
las políticas?; ¿la participación ciudadana puede ejercer influencia en la
formulación de las políticas? Nótese que no se pregunta cómo asegurar la
función inteligencia en el proceso decisorio, lo que es objetivo del análisis de
políticas públicas desde su origen.

Lindblom (1958, 1959, 1979, 1991), principal representante de este

enfoque, describe que los decisores y administradores públicos no eligen
medios que faciliten alcanzar los fines, previamente analizados y
jerarquizados, como plantea el enfoque omnicomprehensivo, sino que
eligen soluciones sin saber a qué problemas son relativas o con qué
objetivos. Así, las políticas públicas son oportunidades más que soluciones,
es decir, se construyen a partir de comparaciones limitadas sucesivas.

Mientras que los enfoques sinópticos, omnicomprehensivos, plantean que

las políticas se construyen a partir de la situación actual, paso a paso, fase a
fase, deductiva y gradualmente, asentándose en el conocimiento y teorías
mayores de referencia, el enfoque de comparaciones limitadas sucesivas
plantea que las políticas se construyen sobre el pasado, es decir, a partir de
la experiencia, en un proceso de secuencias repetidas, susceptibles de ser
corregidas si las condiciones y aspiraciones se modifican.

Para Lindblom (1959) la utilización de teorías (proposiciones generales que

pueden ser aplicadas a situaciones particulares) en procesos de elaboración
de políticas, posee beneficios limitados, ya que las políticas se basan en
pequeños cambios y las teorías requieren de una gran cantidad de datos, no
siempre disponibles para generarlas, sobre todo ante problemas públicos y
complejos.

6
Mientras que los enfoques racionales plantean que los fines son
identificados separadamente y de modo previo a los medios, desde el
enfoque propuesto por Lindblom (1958, 1959, 1979, 1991), se afirma que
los decisores no analizan los medios independientemente de los fines, sino
que, por el contrario, medios y fines están estrechamente interrelacionados.
Desde el enfoque de las comparaciones limitadas sucesivas, se propone la
elaboración de un análisis simplificado, que se base en la experiencia
(historial de políticas), es decir, en el conocimiento acotado a las
consecuencias obtenidas a partir de las políticas implementadas en el
pasado. La política seleccionada será aquella que mayor acuerdo social sea
capaz de generar, a partir de los ajustes partidarios mutuos2 .

Para Lindblom (1958, 1959, 1979, 1991), los decisores se ven obligados, en
la mayoría de los casos, a decidir sobre políticas sin haber podido determinar
con claridad, y previamente, con qué objetivo o para qué fines lo harán. La
selección de los medios y los fines se realiza al mismo tiempo ante la
imposibilidad de conocer las preferencias de toda la sociedad para todas las
políticas en cada momento , la identificación y la jerarquización integran un
mismo momento. Entonces, la decisión es política y no técnica.

Mientras se deciden los medios, se determinan los fines. La selección no se

hace sobre la base de un análisis omnicomprehensivo de todas las
consecuencias que podrían generarse por cada alternativa de política, sino
que se selecciona la política a partir de la preferencia de valores ajustados
en el margen; es decir que las políticas propuestas se construyen sobre el
conocimiento de las consecuencias que, en el pasado, han generado
determinadas medidas, y se analizan los valores que las diferencian del statu
quo (simplificación del análisis). Por ello, una política será buena en la
medida en que se posea acuerdo sobre los medios, a pesar de que ese
acuerdo no se extienda sobre los valores (fines), según el incrementalismo.

Para Lindblom (1958, 1959, 1979, 1991), son las diferencias incrementales
entre las políticas las que provocan que un decisor seleccione una y no otra,
y no la maximización de los beneficios sobre los valores preferidos, como
plantean los sinópticos. Un decisor asume que su decisión es solo un paso,
que si funciona, puede llevar a cabo, rápidamente, el siguiente, y así ir
“saliendo del paso”.

Desde el incrementalismo, el análisis de políticas debe colaborar para

mejorar y generar nuevos esfuerzos por “salir del paso”; según Lindblom
(1958, 1959, 1979, 1991), los gobiernos pueden decidir racionalmente, sin

2
Los ajustes mutuos entre sectores de la sociedad incluyen: la negociación, la delegación,
como así también el impacto de un grupo sobre otro. Son un mecanismo de racionalidad
social (Lindblom, 1959 y 1991).

7
tener que comprometerse con los supuestos del racionalismo
omnicomprehensivo. Este autor plantea tres tipos de análisis:

a) Análisis incremental simple: se centra solo en la comparación

de aquellas políticas que difieren incrementalmente del statu quo.

b) Incrementalismo desarticulado: implica el análisis

incremental simple (limitación a pocas alternativas más o menos
conocidas) para luego vincular las metas y preferencias (valores) con
aspectos empíricos del problema en cuestión. La preocupación se
centra en los males más que en las metas y explora solo algunas
consecuencias de las posibles alternativas. Implica secuencia de
ensayo-error y la fragmentación del trabajo analítico entre los
muchos participantes en el proceso decisorio. Lindblom (1958, 1959,
1979, 1991) plantea que todo análisis es incompleto, incluso para
quien aspira a desarrollar un enfoque racional estricto,
omnicomprehensivo. Entonces, la elección se encuentra entre la
incompletitud mal planteada por las propuestas racionalistas
estrictas o la incompletitud deliberada del incrementalismo
desarticulado.

Dadas nuestras limitadas capacidades para conocer y que la falta de

conocimiento es un impedimento para la toma de decisiones a
conciencia, es necesaria la generación de una estrategia factible que
permita, facilite y simplifique el análisis.

c) Análisis estratégico: implica recortar, limitar el análisis

sinóptico exhaustivo, a partir de la elección informada y consciente
de métodos de simplificación deliberada de los problemas
complejos.
Ante problemas complejos, la racionalidad humana es limitada
(Simon, como se cita en Parsons, 2007), por lo cual cada actor utiliza
un conjunto de herramientas y estrategias propias para reducir la
complejidad del análisis a partir de la simplificación de la
información.
En el gráfico siguiente, se muestra la brecha que advierte Lindblom
entre un análisis sinóptico utópico y un análisis incompleto; en el
medio del mismo, el análisis estratégico al que se debería aspirar.

Figura 1: Análisis estratégico

8
 Análisissinóptico:
cumplimiento de - la mayoría se ubica en
todos los requisitos. este rango
-
Partidos
políticos

- Análisis estratégico
-
- rango imposible
-

Fuente: Lindblom (en Aguilar Villanueva, 1992/2007, p. 231).

La tipología de análisis propuesta por Gordon et al. (1977), expuesta

anteriormente, difiere de la elaborada por Lindblom (1979), ya que se centra
en la posición del analista con respecto a la política pública y los fines que se
persiguen con la actividad analítica, mientras que el incrementalista se
centra en las características del proceso de conocimiento y el tipo de
información que se utiliza.

Desde el incrementalismo se afirma que la elaboración de políticas es un

proceso de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados que van
cambiando a la luz de nuevas consideraciones (Lindblom, 1959) y que “las
interacciones establecen o hacen las políticas” (Lindblom, 1991, p. 40). El
incrementalismo sostiene que el proceso de hechura y de implementación
de las políticas en la realidad no se da como lo supone el racionalismo
estricto, ya que las fases se entremezclan, se interrelacionan y no siempre
se las puede identificar específicamente.

Autores como Dror, Etzioni, Goodin, Waldner sentenciaron que el

incrementalismo le “regala” cientificidad a la “teoría experimentada” sobre
la cual los decisores apoyan sus elecciones de políticas. Coinciden en que si
bien la descripción de cómo se toman las decisiones de Lindblom es
sumamente cercana a la realidad, es peligroso afirmar que la ausencia de
teorías, como marcos explicativos de la realidad, sea un acierto más que un
problema a resolver, ya que si las decisiones públicas no se basan en el
conocimiento, lo que se está perjudicando es la eficacia gubernamental, es
la reputación de los gobiernos democráticos (Parsons, 2007).

Dror (1992/2007) sostuvo que el incrementalismo promueve la inercia de

ciertas políticas porque parte de un planteo conservador que atenta contra
la innovación en los procesos decisorios, ya que se basa en el historial de
políticas conocidas y selecciona la opción que se diferencia marginalmente
del statuo quo.

Goodin y Waldner (1996) sostienen que los decisores, al tomar decisiones

sin marcos teóricos de referencias, gestionan una “caja negra”, es decir,
gestionan a partir del ensayo y error, es decir que reacciona ante los
resultados de políticas y no provocándolos. El decisor “mete” insumos por

9
un lado de la caja de negra (realidad) y espera para ver qué resultados ha
generado la introducción de esos recursos. Mientras ese proceso genere
beneficios a su favor, repetirá la secuencia. El decisor desconoce cómo
funciona la caja negra en su interior, es decir, no presta importancia a cuál
es o cómo es el proceso que provoca que determinados insumos se
conviertan en determinados productos, en determinado tiempo, lo cual
implica que el grado de control del decisor sobre qué tipos de productos
generar, a partir de qué insumos, es nulo. El decisor introducirá determinado
tipo de insumos basándose en experiencias pasadas y comparadas, pero no
a partir de una teoría previa de cómo funciona o debería funcionar el
sistema, provocando la producción de productos no deseados y
perjudicando la eficacia pública.

Desde el incrementalismo, se argumenta que las políticas son

oportunidades, es decir, son soluciones en busca de problemas, y no
problemas en busca de soluciones. Por lo tanto, el decisor no necesita saber
cómo funciona esa caja negra, solo debe buscar esas oportunidades, elegir
aquella de los valores marginales y generar los acuerdos necesarios sobre
los medios para que la política sea “buena” incrementalmente.

Estos procesos de toma de decisiones en política pública son irracionales y

provocan ineficacia gubernamental, afectan el rendimiento social de las
democracias y su reputación (Aguilar Villanueva, 2013a). Frente a ello, es
necesario racionalizar la decisión política incorporando evidencia empírica a
la toma de decisión, asumiendo que la eficacia gubernamental implica
conocimiento y que el conocimiento en política pública no es
omnicomprehensivo, sino que se caracteriza por ciertas limitaciones y
restricciones.

No todos los asuntos de política pública han sido estudiados y analizados por
la ciencia, por lo tanto, en muchos casos, no solo se tendrán restricciones de
tiempo y de recursos, sino también de información y de la capacidad
analítica, ya que la racionalidad en los procesos decisorios se caracteriza por
ser limitada. Por ello, la falla del racionalismo estricto deviene en la
pretensión de ser omnicomprehensivo, es decir: que esa evidencia sea sobre
la totalidad de las aristas de la realidad social, cuando, en verdad, esta es
dinámica por naturaleza y la capacidad humana para conocerla y para
revertirla es limitada. Pero, a su vez, al asumir las limitaciones del
conocimiento científico en los asuntos públicos, claramente la eficacia se ve
perjudicada en la medida en que las decisiones públicas se basan en modelos
decisorios al estilo caja negra y no en datos, información, análisis, modelos
causales probados científicamente o, si se carecen de éstos, por el asunto
público que se está intentando resolver si no se basan, al menos en
racionalidad dialógica.

10
Si los procesos decisorios que dan origen a las políticas públicas, como
subconjunto principal de la acción gubernamental, se basan en modelos
ciegos (sin racionalidad técnica) y exclusivamente gubernamentales (sin
racionalidad dialógica), se está minando la eficacia gubernamental, porque
esa decisión dará origen a una política arbitraria, infundada, improductiva,
que no puede ser argumentada, explicada ni comunicada.

Claramente, los decisores no hacen de cada problema de política un

proyecto de investigación –diría Lindblom–, ni deben hacerlo, pero sí debe
asumirse que la eficacia gubernamental implica causalidad, es decir, implica
racionalidad técnica y racionalidad dialógica: la eficacia implica
conocimiento.

Aún hoy, la descripción que Lindblom (1958, 1959, 1979, 1991) hace de la
manera en que las decisiones de políticas son adoptadas, está vigente. Los
decisores deciden actividades gubernamentales sobre la base de su registro
de éxito en el pasado (historial de políticas), por intuición, por imitación a lo
próximo (“solo puedo imitar lo que conozco”), sin un marco teórico de
referencia, sin información analítica, sin modelos causales construidos
racionalmente ni consensuados participativamente; no realizan las fases o
etapas propuestas por el racionalismo, es decir, las políticas no se deciden
deductivamente; la cadena de causalidades que se supone que debe
sustentar a toda política pública no es explícita, es difusa y en muchos casos
inexistente.

En la actualidad, la política pública se parece más a una decisión

gubernamental aislada, a un proceso decisorio desarticulado
intergubernamentalmente y disociado intersectorialmente. En algunos
casos, la política es producto de acuerdos entre los actores de una arena de
política, con su propia estructura, y existe el riesgo de que siga siendo
decidida por una clase dominante o, como diría Lindblom, “envuelta en
ropajes de diversidad pluralista” (Lindblom, 1979, p. 248). Las políticas son
soluciones para un sector determinado de la sociedad y problemas para
otros (Lindblom, 1991). Desde la ciencia política, más que desde la disciplina
del análisis de políticas, se define a estas como consecuencia de la lucha 3
entre actores públicos, económicos y civiles por ingresar determinados

3
Desde el elitismo, se responde a los supuestos pluralistas (Lindblom, Dahl) que la
distribución del poder no es pluralista, descentralizada y situacional, sino que es
jerarquizada y que las decisiones sobre los temas (issues) más importantes son tomadas por
los funcionarios públicos de alto mando y sin procesos de generación de acuerdo con otros
actores sociales. Por oposición, el neopluralismo definirá a la política pública como producto
de la interacción social generada en un escenario de permanente conflicto y/o negociación,
caracterizado por la existencia de muchos centros.

11
temas a la agenda gubernamental4, es decir, como un proceso político más
que un proceso racional y analítico.

Para Lowi (1964) las políticas públicas son arenas de poder, es decir, cada
una de ellas cuenta con su propia estructura, actores, funcionamientos,
roles, etcétera. Por lo cual, al analizar una política pública, es necesario
asumirla como un proceso político en que el poder se está disputando5 . Este
autor ha afirmado que las relaciones políticas entre los actores están
determinadas por el tipo de política de que se trate, es decir: las políticas
(policies) determinan a la política (politics). Las relaciones políticas, la
estructura de poder y las preferencias valorativas variarán de acuerdo al
tema de política que se esté abordando y este definirá los instrumentos,
alcances y actores de la política pública.

En este sentido, Lowi y Lindblom tienen puntos en común, ya que este último
al igual que el primero sostenía que las preferencias no son universales ni
estáticas, sino que irán variando de tema en tema y a partir de las
circunstancias. Ambos autores coincidían, además, en que la base para
enfrentar los problemas actuales es la historia de las decisiones
gubernamentales del pasado (historial de políticas).

Hacia los años 706, Lindblom (1991) sostuvo que la formulación de los
intereses empresariales predominaba por sobre los intereses o demandas
de otros grupos sociales. Por ello, las políticas, como consecuencia de
procesos de toma decisión, favorecían a los poderosos; es decir, el escenario
pluralista (igualdad de condiciones) no era tal, ya que en las democracias
operaba el juego del sistema capitalista.

En el marco neopluralista, era necesario crear una democracia más ancha,

más abierta y más participativa; en donde la política pública fuera definida
como una co-construcción entre Estado y sociedad, un proceso político, un
conjunto de acciones, procesos, resultados y poderes en conflicto con

4
Véase Elizalde, L. H. (2009). Gestión de la comunicación pública. Empresas, grupos e
instituciones en el escenario público. España: Bosch SA.

5
Lowi define a las políticas como arenas de poder y las clasifica en tres tipos de políticas:
a) distributivas, b) regulativas y c) redistributivas (Lowi, 1992/2007, pp. 89-117). La
naturaleza del problema definirá el tipo de política pública, y la decisión se tomará
basándose tanto en la naturaleza del problema como en el conflicto que ésta implica
(Aguilar Villanueva, 2013a).
6
A principios de los años 70, se constituyó el primer panel dedicado a temas vinculados
por el análisis de políticas en el congreso de la American Political Science Association.
Recién a principios de los años 90, en Europa, el análisis de las políticas públicas se
convierte en uno de los temas centrales para la ciencia política.

12
“diferentes racionalidades” (Subirats, 1991ª, p. 7); donde la política y la
técnica fueran producto de interacción social.

Subirats (1991a) entiende a las políticas públicas como un proceso de

aprendizaje social. Este autor parte del supuesto de que los poderes y
recursos entre los diferentes sujetos que participan de la política, se
caracterizan por estar distribuidos de manera desigual (neopluralismo). Así,
la política pública se convierte en la síntesis de las interacciones entre esos
múltiples actores. En el proceso de hechura e implementación de políticas,
se generan conflictos, acuerdos, encuentros e intercambios, es decir, “se
‘burocratizan’ los procesos políticos, se ‘politizan’ los procesos burocráticos,
se ‘socializan’ unos y otros” (Subirats, 1991ª, p. 5), por lo cual estos procesos
de interacción deben interesar al análisis de políticas, que debe buscar
“reconstruir procesos de actuación de los poderes públicos” (Subirats,
1991ª, p. 7).

El análisis de políticas públicas basado en un enfoque racional estricto,

omnicomprehensivo, para algunos era la solución (Lasswell, Mills, Bell), pero
para otros era el problema (Lindblom, Gailbraith); otros (Dror, Etzioni), en
cambio, pensaban que había que complementar el proceso político con el
problema definirá el tipo de política pública, y la decisión se tomará
basándose tanto en la naturaleza del problema como en el conflicto que ésta
implica (Aguilar Villanueva, 2013a).

A principios de los años 70, se constituyó el primer panel dedicado a temas

vinculados por el análisis de políticas en el congreso de la American Political
Science Association. Recién a principios de los años 90, en Europa, el análisis
de las políticas públicas se convierte en uno de los temas centrales para la
ciencia política.
conocimiento científico: estos eran los que pertenecían al enfoque de
racionalidad limitada.

En la actualidad persiste una situación de conflicto latente entre democracia

y los resultados alcanzados (tasa de victimización, por ejemplo) por los
procesos de las políticas y la percepción de los ciudadanos (percepción de
inseguridad, por ejemplo) sobre dichos resultados. Frente a esto, las
autoridades públicas deberían solicitar el aporte de expertos en el proceso
de formulación de políticas, es decir, asegurarse de que la toma de decisión
sea lo más analizada posible y, sobre todo, basada en reflexiones teóricas;
pero, al mismo tiempo, deberían garantizar que los técnicos no ocupen el
lugar de las autoridades7 , que sus límites en el proceso decisorio sean claros
y que la decisión tomada sea técnica y representativa.

7
La relación entre el decisor y el analista de políticas (asesor) debe ser clara. El político
necesita del conocimiento técnico del científico, pero éste debe tener claro que su función
es decirle al político, no lo que debe hacer, sino la factibilidad de lo que pretende o

13
Por lo tanto, es el Análisis de Políticas Públicas el que puede aportar
conocimiento y eficacia al proceso decisorio, a partir de la generación de
herramientas que permitan anticiparse a los problemas, fortalecer la
argumentación tanto pre- como posdecisional y mejorar, a través del
conocimiento, los procesos de política. En este contexto se encuentra el
objetivo de la disciplina: dotar de mayor conocimiento (inteligencia) al
proceso decisorio, generando herramientas que agreguen reflexión,
información y análisis tanto científico como dialógico para que la decisión
del gobierno sea una decisión de gobierno y, principalmente, de eficacia
pública.

Enfoques de racionalidad limitada

El debate entre el racionalismo estricto, maximizador de beneficios,

omnisciente en su información y análisis, y el incrementalismo inicial, que
sostenía que la política es un proceso político y no racional, dieron como
resultado un enfoque intermedio que asume las limitaciones para diseñar y
decidir políticas y la necesidad de asegurar que las decisiones se basen en el
conocimiento, limitado, pero conocimiento al fin.

Al momento de elaborarse y decidir una política pública, no se cuenta con

un ordenamiento coherente y acabado de todas las preferencias sociales ni
con modelos causales exhaustivos que expliquen cada asunto o tema de
política, ni es posible construir todas las opciones de políticas posibles para
seleccionar sobre la base de certezas causales que garanticen la eficacia y la
eficiencia de la decisión gubernamental. Tampoco se puede propiciar ni
fomentar que los gobiernos gestionen a través de políticas arbitrarias,
infundadas, difusas, que se parecen más a actos que a acciones de gobierno,
alejadas de la aceptación social y construidas exclusivamente sobre la base
de la percepción y conocimiento de la realidad del que toma la decisión.

Teniendo en cuenta aquello, los enfoques de racionalidad limitada se han

constituido como el método apropiado para la disciplina (Aguilar Villanueva,
2013a) y parten de asumir que los gobiernos democráticos no son gobiernos
omniscientes e ilimitados, sino que, por el contrario, son gobiernos con
restricciones tanto de conocimiento como de recursos. Sin embargo, estas
limitaciones no son motivo para no exigirles que los procesos decisorios se

prefiere. La decisión es del político, sobre la base del conocimiento técnico y del consenso
social, no del científico (Aguilar Villanueva, 2013a).

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basen en el conocimiento tanto técnico como dialógico, ya que, de lo
contrario, lo que se estaría propiciando sería la ineficacia de las democracias.
Etzioni (1967) con su propuesta de escáner mixto, es uno de los principales
exponentes de este enfoque, ya que consideró que si se acercaban los dos
enfoques anteriores (racional estricto e incremental), se podía mejorar tanto
la calidad del análisis como del proceso decisorio. Así, el autor propone una
combinación de visiones, es decir: contar con una visión general, lo más
completa posible (método racional), y luego una visión particular, específica
de ciertas dimensiones del asunto en cuestión (método incremental). Para
Etzioni, la falla de la propuesta del incrementalismo se encuentra en que el
zoom sobre las dimensiones del problema se realiza solo sobre la base de lo
que se conoce, mientras que la falla del racionalismo estricto está en
proponer análisis holísticos, omincomprehensivos, que no son factibles ni
oportunos para la acción gubernamental.

Si bien Lindblom fue el fundador del enfoque incremental, hiperpolitizado,

luego, a lo largo de su producción científica, asumió que los gobiernos
pueden tomar decisiones racionales sin la necesidad de atarse a los
supuestos teóricos del racionalismo estricto, como ya se expresó con
anterioridad. Por ello, su propuesta de método de análisis incremental
estratégico –que era al que, según él, debería aspirarse–, integra estos
enfoques de racionalidad limitada, ya que propone recortar el análisis
sinóptico exhaustivo a partir de una elección informada de métodos de
simplificación deliberada de los problemas complejos; es decir, no se
deciden políticas a ciegas, sin conocer las consecuencias probables, sino que
se seleccionan políticas sobre la base de las comparaciones limitadas
sucesivas. Asimismo, Lindblom propuso el análisis partisano como análisis
racionalizador, más que racional, de políticas, propuesta que, según Aguilar
Villanueva (2013a), se encuentra en la frontera entre el análisis y la política,
donde la nueva idea del autor es la elaboración interactiva de las políticas,
que requiere del análisis técnico para que esta elaboración en vivo se realice
sobre la base de evidencia y argumentos racionales, y no sobre opiniones
infundadas y arbitrarias.

En estos enfoques de racionalidad limitada también encontramos a autores

como Majone (1989, como se cita en Aguilar Villanueva, 2013ª) con su
enfoque de “artesanía”, según el cual el análisis de políticas debe
proponerse generar razones, argumentos, evidencia de la decisión que
favorezcan y propicien el acuerdo político entre los interesados, ya que la
aceptabilidad social de la política es tan importante como su racionalidad
técnica, puesto que “la discusión puede producir resultados que van más allá
de la capacidad de los métodos autoritarios o tecnocráticos de la
elaboración de políticas” (Majone, como se cita en Aguilar Villanueva, 2013ª,
p. 197) y la democracia es el régimen que ha institucionalizado el diálogo
racional.

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Finalmente, desde el neopluralismo se entiende a la política pública como
interacción social y al análisis de políticas públicas como un aprendizaje
colectivo, donde se pasa del criterio de corrección de la política al criterio de
acuerdo sobre la política. Bajo esta perspectiva, los gobiernos no resuelven
problemas a través de políticas, sino que estas crean los problemas que son
factible resolver por parte de los gobiernos.

A continuación se profundizará el concepto de política pública, tanto como

proceso decisorio como producto de un acto de decisión gubernamental, y
se propondrá una definición del concepto.

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