As cidades fluminenses e seus planos diretores: limites e possibilidades dos

instrumentos de planejamento urbano

Aline Sousa (IPPUR/UFRJ)1

Dayane Santos (GPDES/UFRJ)2
Fernando Drumond (GPDES/UFRJ)3
Gustavo Poeys (IPPUR/UFRJ)4
Julia Aleixo (GPDES/UFRJ)5
Laura Granja (IPPUR/UFRJ)6
Tarcyla Fidalgo Ribeiro (IPPUR/UFRJ)7
Thamara Francisconi (IPPUR/UFRJ)8

Introdução
Os municípios brasileiros, a partir da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), foram
erigidos à condição de entes federativos autônomos, com competências determinadas. Dentre as
competências que se tornaram parte do cotidiano administrativo e político dos municípios, estava o
poder-dever de promover a política de desenvolvimento e expansão urbana, através, principalmente,
do plano diretor, eleito constitucionalmente como o instrumento básico da política urbana
municipal. Embora fosse uma obrigação constitucional, somente em 2001, com a vigência do
Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), passou a figurar na legislação nacional a previsão objetiva de
sanções para os municípios que não elaborassem seus planos diretores dentro do prazo ali
estabelecido, outubro de 2006, posteriormente ampliado para o ano de 2008.

Neste e nos próximos anos, os planos elaborados entre 2001 e 2008 completarão 10 anos e,
logo, deverão ser obrigatoriamente revistos, conforme determina o mesmo Estatuto da Cidade.
Neste contexto, assumem especial relevância a investigação de questões como: o que efetivamente
foi implementado do plano diretor nestes municípios? Quais os efeitos socioespaciais dos Planos
Diretores que vigoraram na última década? Em que medida a política urbana realmente praticada
nos municípios se viu reconfigurada a partir da atual geração de planos diretores? Que cenário e
perspectivas emergem, para a política urbana no Brasil, a partir do maior ou menor grau de
implantação desses planos?

1
Discente da Especialização em Política e Planejamento Urbano (IPPUR/UFRJ).
2
Discente da graduação em Gestão Pública para o Desenvolvimento Econômico e Social (GPDES/UFRJ).
3
Discente da graduação em Gestão Pública para o Desenvolvimento Econômico e Social (GPDES/UFRJ).
4
Discente do Programa de Pós-graduação em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ).
5
Discente da graduação em Gestão Pública para o Desenvolvimento Econômico e Social (GPDES/UFRJ).
6
Discente do Programa de Pós-graduação em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ).
7
Discente do Programa de Pós-graduação em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ).
8
Discente da Especialização em Política e Planejamento Urbano (IPPUR/UFRJ).
 Este é um importante momento para que sejam debatidas as questões de novas agendas
públicas de desenvolvimento local e regional, além de serem consideradas propostas de natureza
participativa (movimentos, coletivos e entidades junto a sociedade civil como um todo), buscando
um quadro de planejamento e gestão que busque trazer soluções concretas aos problemas de
natureza urbana que ainda perduram ao longo dos anos no Brasil. Deste modo, o intuito do presente
artigo, e do projeto que o inspira, é o de enfrentar e de refletir a respeito de tais questões, tendo por
referência os municípios fluminenses.

1 Apresentação do projeto
O projeto que ora se apresenta se apropria dos resultados de uma pesquisa preliminar,
realizada no ano de 2015 (MAGALHÃES; RIBEIRO, 2016) em 10 municípios fluminenses,
envolvendo entrevistas com gestores, que revelou um cenário geral de aplicação residual dos planos
diretores por distintos motivos, dentre eles: desconhecimento das disposições contidas nos planos,
desaparelhamento e/ou baixo desenvolvimento institucional das prefeituras, conflitos políticos,
influência dos agentes do mercado imobiliário, conservadorismo político, dentre outros.

O contexto exposto e os resultados da pesquisa preliminar culminaram no atual projeto de

pesquisa: “Análise da implantação dos planos diretores nos municípios fluminenses pelos diversos
atores políticos e sociais: horizontes para a revisão”, iniciado em 2017 com apoio da Fundação de
Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ)9.

Neste projeto, objetiva-se incorporar a visão de diversos atores sociais que participam do
processo de elaboração e tem importância decisiva na aplicação dos planos diretores como o
executivo municipal, a assim chamada “sociedade civil” (em suas distintas frações), representantes
do legislativo municipal e outros agentes de relevância local. Além disso, pretende-se analisar
dados socioeconômicos e de dinâmica urbana para produzir dados confiáveis que possam aportar
evidências um pouco mais objetivas a respeito do cenário acima aludido, e que possam ser
contrastados com as narrativas dos agentes do campo, reforçando-as ou não, e, sobretudo,
fornecendo referências para a interpretação delas.

Dessa forma, pretende-se traçar um diagnóstico do cenário de aplicação residual dos planos,
problematizando o papel dos gestores públicos e as condições por eles apontadas para esta
aplicação. Esta problematização baseada em uma análise empírica fática e normativa se mostra
relevante na medida em que os planos diretores são tidos como o instrumento básico da política

9
O projeto de pesquisa tem como coordenador geral o Prof. Dr. Alex Ferreira Magalhães (IPPUR/UFRJ).
urbana nacional e que sua aplicação efetiva condiciona a garantia de diversos direitos fundamentais
aos citadinos brasileiros.

Além disso, vale indicar que a pesquisa se propõe a servir de suporte para um monitoramento
dos processos de revisão dos planos diretores analisados. Deste modo, almeja-se buscar o
enfrentamento de questionamentos acerca da extensão que esses planos devem ter e do prazo
previsto na legislação para que essa revisão ocorra obrigatoriamente. Ainda entre os
questionamentos preliminares, estão: i) Trata-se de elaborar um “novo” plano a cada 10 anos ou as
alterações pontuais já teriam o condão de satisfazer a exigência da lei federal?; ii) Considerando o
plano diretor como um sistema de normas, que engloba outras leis de suporte e regulamentação de
instrumentos urbanísticos, seria possível entender a aprovação e entrada em vigor dessas leis como
parte de seu processo de elaboração?; iii) Seria o prazo de 10 anos suficiente para uma avaliação
sobre a política urbana municipal com vistas a implementar mudanças significativas no meio
urbano?; iv) Quais indicadores serão utilizados para a realização dessa avaliação?; v) O atual
modelo de plano diretor também precisa ser revisto, assim como o seu conteúdo?
Para tanto, foi definido um universo de pesquisa de 15 municípios fluminenses: os dez com
mais de 250.000 habitantes (conforme os dados da estimativa populacional de 2015 – IBGE, 2015),
além de outros cinco municípios com população inferior, incluídos para garantir a
representatividade de todas as regiões administrativas do estado. O universo de pesquisa abrange
cerca de 75% da população fluminense, o que reforça sua representatividade. A representação
gráfica do universo da pesquisa encontra-se na tabela abaixo (Tabela 1).
 Tabela 1: Universo dos municípios estudados na pesquisa.

REGIÃO DE GOVERNO DO ESTADO DO RJ Sub-Região MUNICÍPIO

Capital Rio de Janeiro

Duque de Caxias

Nova Iguaçu
Baixada
METROPOLITANA Belford Roxo

São João de Meriti

Niterói
Leste
São Gonçalo

NOROESTE Itaperuna

NORTE Campos

Petrópolis
SERRANA
Nova Friburgo

BAIXADAS LITORÂNEAS (LAGOS) Cabo Frio

MÉDIO PARAÍBA Volta Redonda

CENTRO-SUL Três Rios

COSTA VERDE Angra dos Reis

As etapas previstas para o projeto, que tem previsão de término em 2019, são: (i) análise
legislativa (Planos Diretores e Legislações urbanísticas municipais em geral); (ii) análise
bibliográfica sobre o tema em geral e sobre os municípios em particular; (iii) coleta e análise de
dados socioeconômicos e de aplicação/revisão do plano diretor nos municípios objeto da pesquisa;
(iv) oficina com especialistas a fim de verificar as conclusões desta etapa “teórica”; (v) pesquisa de
campo com representantes dos poderes executivo, legislativo, judiciário e da sociedade civil, em
cada um dos municípios objeto da pesquisa; (vi) análise de dados e elaboração de conclusões finais.

1.1 Análise legislativa

A primeira etapa, de análise legislativa, foi concluída em julho de 2017 com alguns
apontamentos importantes para as próximas etapas da pesquisa e para a compreensão das questões
inicialmente colocadas no projeto.

Inicialmente, cabe destacar que foram encontradas dificuldades na obtenção das leis junto aos
municípios integrantes do universo de pesquisa em geral. Muitos deles não possuíam os textos
legislativos em seus sítios eletrônicos e sequer disponibilizavam meios efetivos de contato via
correio eletrônico ou telefone para a obtenção de tais textos.

Apesar disso, avalia-se que a etapa de análise legislativa foi concluída adequadamente, com
suporte empírico-legislativo sólido e indicativos interessantes para as próximas etapas da pesquisa e
para seu objeto em si.
 O primeiro apontamento extraído da análise legislativa é que a maioria dos municípios
integrantes de região metropolitana traz no texto de seu plano diretor dispositivos voltados para a
integração nesta esfera. A metade dos municípios integrantes do universo da pesquisa – sete são
integrantes da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, chamada popularmente de “Grande Rio”, a
segunda maior do país em número de habitantes (CEPERJ, 2014).

A questão metropolitana vem crescendo em importância no cenário nacional e ganha destaque

a partir da aprovação do Estatuto da Metrópole (Lei Federal nº 3.089/2015). O artigo 10, § 3º da Lei
nº 13.089/2015 prevê que os municípios deverão compatibilizar seus Planos Diretores com as
diretrizes do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado. No Estado do Rio de Janeiro, o ponto
tem ainda mais destaque pela importância da região do Grande Rio na dinâmica econômica, social e
política estadual.

Deve-se destacar o resultado da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1.842/2013, que

declarou a inconstitucionalidade de diversos dispositivos da legislação estadual do Rio de Janeiro,
referentes às regiões metropolitanas. A ADI 1.842/2013 foi ajuizada pelo Partido Democrático
Trabalhista (PDT) para questionar alguns dispositivos da legislação do estado do Rio de Janeiro que
tratavam sobre a criação da região metropolitana, da microrregião dos Lagos e da administração de
serviços de saneamento básico.

A alegação do partido político foi de que houve usurpação de competências exclusivas dos
municípios por parte do estado do Rio de Janeiro, violação da autonomia municipal e violação da
regra da não intervenção dos estados em seus municípios. A decisão da ADI foi no sentido de
declarar inconstitucionais os dispositivos que condicionavam a execução das políticas da região
metropolitana ao crivo exclusivo da autoridade estadual.

Sobre este tema vale indicar a ADI 2.077/2013, ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores (PT)
no estado da Bahia. Foram questionados dispositivos da Constituição baiana, alterados pela Emenda
Estadual Constitucional nº 07 de 18 de janeiro de 1999, indicando serem inconstitucionais por
apoderarem a competência da União para legislar sobre diretrizes dos serviços de fornecimento de
água e esgoto. Além disso, desconsidera os princípios da autonomia municipal e da
proporcionalidade10.

Em que pese ser notória a existência de um interesse regional, que extrapola os interesses
locais de cada município, quando se trata de algumas políticas públicas como a de saneamento

10
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Decisão sobre região metropolitana do Rio terá efeitos em 24 meses.
Notícias STF, Brasília, 03 mar. 2013. Disponível em
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=232687> Acesso em 09 nov. 2017.
básico, por exemplo, os poderes decisórios e executórios da política pública não podem se
concentrar no Poder Público estadual, porque isso representaria uma violação ao pacto federativo.
Não é compatível com a Constituição de 1988 a transferência integral do poder de decisão das
políticas da região metropolitana para o estado federado ou para o município polo, como estava
previsto na lei impugnada, uma vez que eliminaria a capacidade de autoadministração dos
municípios, que é um dos aspectos da autonomia municipal.

As funções administrativas e executivas da região metropolitana devem ser exercidas por um

órgão próprio, formado pela integração dos vários municípios, através de governança
interfederativa, que detém a titularidade das funções públicas de interesse comum.

Vale mencionar ainda que nos últimos anos se iniciou um processo de elaboração do Plano de
Desenvolvimento Urbano Integrado para a região do Grande Rio, que, no entanto, encontra-se
paralisado pelo cenário de grave crise fiscal do estado.

A crise do estado do Rio de Janeiro tem sido objeto de pesquisadores que tentam investigar as
suas causas e especificidades dentro da lógica regional. O processo de desconstrução do dinamismo
econômico da região pode ser atribuído, em grande parte, à transferência da Capital Federal para
Brasília, na década de 1960, que gerou uma fratura na dinâmica institucional do Rio de Janeiro. O
território fluminense teve como centro do seu dinamismo econômico a “capitalidade” do Rio de
Janeiro e essa condição era posta como suficiente para sustentar a prosperidade. A cultura da
“capitalidade” é vista como um dos fatores que contribuíram para a demora da percepção da quebra
da dinâmica institucional que ocorreu na cidade do Rio de Janeiro e que produziu efeitos em todo o
estado (VERSIANI; OSÓRIO; REGO, 2016).

Um segundo apontamento é a percepção inicial de que há certo grau de incompatibilidade dos

planos com a realidade de alguns dos municípios parte do universo de pesquisa. Esta percepção se
baseia no conhecimento acumulado pelos pesquisadores sobre a realidade dos municípios estudados
e vai ao encontro da percepção trazida pelos gestores dos 10 municípios ouvidos no âmbito da
pesquisa preliminar realizada em 2015 (MAGALHÃES; RIBEIRO, 2016).

Levanta-se, neste momento mais documental da pesquisa, a hipótese de que a contratação de

consultorias externas pode ter influência neste cenário, uma vez que na maioria das vezes as
empresas contratadas são externas ao município, e não conhecem a realidade com a qual estão
lidando. Para que a realidade fosse melhor apreendida, seria necessário então que fizessem um
diagnóstico bastante detalhado da situação, o que poucas vezes é feito, e o plano acaba sendo
construído de modo genérico, com diretrizes que serviriam para muitas outras localidades. Tal
hipótese, entretanto, ainda deverá ser confirmada nas incursões empíricas nos municípios estudados.

Outro ponto de destaque é o fato de que a maioria dos planos diretores analisados traz
previsão de alguma forma de Conselho municipal de gestão e/ou planejamento com participação
popular.

Esta constatação, embora animadora, não deve ser encarada como uma afirmação de que há,
de fato, participação popular nos processos de gestão urbana dos 15 municípios eleitos como
universo da pesquisa. Trata-se de ponto a ser investigado nas próximas etapas do projeto,
especialmente nas visitas de campo.

Ainda, um apontamento relevante, é a existência de um cenário geral de insuficiência das

legislações de suporte ao plano diretor. Como sabemos, o plano diretor é o instrumento básico da
política urbana municipal, e é composto por diversos capítulos que abrangem temas como:
diretrizes gerais do plano, políticas setoriais, instrumentos urbanísticos, métodos de
acompanhamento da implementação do plano diretor e do cumprimento das diretrizes e
especificidades da política urbana, e assim por diante. Assim, é perceptível que o plano diretor por
si só não é capaz de esgotar toda a regulamentação necessária para a efetivação do que propõe,
sendo necessárias leis complementares que garantam o suporte ao que legisla o plano. Esse
conjunto de leis é composto, por exemplo, pela lei de uso e ocupação do solo, de zoneamento, da
outorga onerosa do direito de construir, por leis que regulamentam as zonas de especial interesse
social (ZEIS), entre diversas outras.

Na falta da legislação complementar, muitos dispositivos não ficam devidamente

regulamentados, o que dificulta, e em alguns casos impede, a aplicação dos mesmos. Esse cenário
de insuficiência impacta diretamente na aplicação do próprio plano diretor e, por consequência, na
política urbana. Um exemplo disso é que, na ausência da legislação e impossibilidade de aplicação
dos instrumentos urbanísticos, o território municipal fica à mercê das forças que regem o mercado,
especialmente o imobiliário. Com isso, pode-se ter efeitos danosos, como forte especulação,
instalação de usos em áreas indevidas, não elaboração de estudos de impacto de vizinhança ou
ambiental, e consequente aprovação de empreendimentos que venham a causar danos ao meio
ambiente e à qualidade de vida dos moradores, etc.

Quanto aos instrumentos da política urbana trazidos pelo Estatuto da Cidade constatou-se,
como visto acima, que poucos são regulamentados de modo que lhe seja garantida aplicabilidade
direta pelos planos diretores, e mesmo considerando-se o conjunto da legislação municipal sobre
ordenamento territorial não há uma mudança significativa de cenário.

Essa situação encontrada nos municípios do estado do Rio de Janeiro abre margens para uma
problematização mais profunda da política urbana nacional em si. É importante refletir sobre em
que medida os instrumentos do Estatuto da Cidade não estão sendo feitos de “letra morta” na
realidade urbana brasileira, sendo certo que sua aplicação efetiva passa necessariamente pela
adequada previsão e regulamentação pelas legislações municipais.

A efetividade que se deseja, fundamentalmente, se refere àquela que tem o condão de

promover a realização das diretrizes e dos princípios previstos no Estatuto da Cidade. Os
instrumentos urbanísticos que priorizam a função social da cidade e da propriedade são, muitas
vezes, ignorados pelo Poder Público municipal. A ausência de regulamentação posterior torna
inviável a sua aplicação na prática, mesmo que o instrumento esteja previsto no Plano Diretor.

Em contrapartida, é possível observar, no universo de planos diretores analisados, a

regulamentação de instrumentos que priorizam os interesses privados em detrimento dos interesses
da coletividade, como é o caso da outorga onerosa do direito de construir e das operações urbanas
consorciadas. A pesquisa revela até o momento que, para o setor privado que utiliza o solo urbano
para a apropriação privada das mais valias decorrentes do desenvolvimento urbano, o Plano Diretor
está sendo efetivo. Há, portanto, uma seletividade na regulamentação dos instrumentos urbanísticos
que favorece a retenção especulativa no mercado de terras e gera mais segregação socioespacial nas
cidades.

Por fim, quanto aos apontamentos extraídos da análise legislativa, há a percepção de que, em
alguns casos, ocorreu a conformação dos planos diretores a projetos urbanos específicos, invertendo
a lógica que deveria ser respeitada na política urbana da conformação destes últimos aos primeiros.
Esta inversão ficou especialmente clara em municípios com projetos urbanísticos de grande porte
como o Rio de Janeiro e Duque de Caxias, que regulamentaram extensamente instrumentos que
serviram para a viabilização de tais projetos, em detrimento de outros que poderiam se mostrar mais
oportunos para a política urbana municipal como um todo.

1.2 Análise bibliográfica

A segunda etapa de desenvolvimento do projeto, que previa uma análise bibliográfica de

textos que pudessem dar suporte teórico à pesquisa e aos pesquisadores, foi concluída em outubro
de 2017.
 Nesta etapa foram realizadas leituras e debates entre os integrantes da equipe, com produção
de material escrito, sobre 12 textos que tratavam da temática dos Planos Diretores, avaliações e
efeitos dos mesmos em municípios do território nacional. Através de tais atividades foram possíveis
algumas reflexões importantes, sobre as quais se passa a discorrer.

Uma das questões levantadas pelos textos trata da importância de se reconhecer que a política
urbana é tema de competência municipal, que envolve uma articulação política, social e jurídica
local. Assim, o plano diretor deve reconhecer alguns limites naturalmente impostos.

O fato de o processo de elaboração dos planos diretores ter a obrigatoriedade de ser, de acordo
com o Estatuto da Cidade, participativo, não implica que a participação efetivada pelos municípios
seja plena. Ou seja, os gestores podem optar por um processo que promova apenas duas audiências
públicas (mínimo necessário, uma vez que o Estatuto traz a obrigatoriedade em plural, supondo que
seja realizada no mínimo mais de uma audiência), sem que essa atinja grande quórum e todos os
setores sociais envolvidos, e ainda assim o processo ser considerado participativo.

Ainda, o processo de elaboração de um plano diretor é composto por diversas etapas, como
diagnóstico, capacitação de delegados, reuniões públicas setoriais ou por área, audiências gerais,
grupos de trabalho, etc.11 Durante as mesmas, podem ser expressas as vontades de um setor político
e econômico dominante, como afirma o senso comum, mas pode-se detectar também casos em que
os demais atores sociais conseguem obter voz. Tais variáveis só poderão ser efetivamente
comprovadas através de uma análise em campo.

Aqui entra outra reflexão relevante, que é a questão da cisão entre a visão técnica e a visão
popular. Isso se mostra muito presente nos processos de audiências públicas comumente realizados,
palco de importantes disputas. Nelas fica explícito o contraste entre as apresentações técnicas dos
planos, realizadas pelos gestores municipais, e as falas dos representantes dos movimentos sociais.
A comunicação mostra-se truncada e difícil, refletindo uma complexidade mal resolvida dos papeis
de cada um no processo de elaboração e revisão dos planos.

O tema da esfera metropolitana mostra a cada estudo sua maior complexidade. É um tema que
precisa ser enfrentado, uma vez que é de essencial importância para o planejamento urbano e
regional e, consequentemente, para o processo de elaboração e revisão dos planos diretores
municipais. Assim, o planejamento metropolitano necessita lidar com as especificidades e históricos
locais, sempre considerando o conteúdo dos planos diretores locais como fonte de informação e

11
As etapas, e nomenclaturas adotadas para as mesmas, variam de município para município.
mediação entre os interesses que devem compor o planejamento metropolitano (SCHVARSBERG;
LOPES, 2011).

Conforme indica Schvarsberg e Lopes (2011), reconhece-se que dimensão metropolitana ou

regional abordada nos planos diretores é limitada ao âmbito do gerenciamento comum de políticas
setoriais, como transporte público e saneamento ambiental. Deste modo, há um distanciamento de
uma visão da necessidade do planejamento e gestão compartilhada de um mesmo território
metropolitano. Contudo, vale indicar que há avanços nestes aspectos nos planos diretores do Rio de
Janeiro e São João de Meriti, por exemplo, nos quais autoriza o poder público municipal a participar
de gestões para a criação de órgão metropolitano de gestão de assuntos comuns.

Em complementação, Resende (2010, p. 198) aponta que o recorte metropolitano é

reconhecido como “essencial na medida em que se intensificam os problemas urbanos comuns a
várias cidades”. Além disso, seu planejamento promove a integração para a resolução de
desigualdades, não só em municípios metropolitanos, mas em cidades que recebem o impacto de
grandes projetos de desenvolvimento econômico, como empreendimentos relacionados à
exploração e extração do petróleo, como em Campos dos Goytacazes e Macaé.

Já na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, o debate acerca de empreendimentos de grande

porte também marca esse caráter regional, dentre eles podemos citar o Comperj e o Arco
Metropolitano. No caso do Comperj, a localização do empreendimento fez com que o projeto de lei
do PD de Itaboraí fosse alterado de forma tardia, antes da sua entrega a Câmara Municipal. Já o
Arco Metropolitano provocou a alteração no macrozoneamento de Duque de Caxias após um ano de
aprovação do Plano (SCHVARSBERG; LOPES, 2011).

Ainda sobre a questão metropolitana, imprescindível tratar do Estatuto da Metrópole, criado

pela Lei Federal nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015, que indica novos avanços no que diz respeito
à institucionalização e governança das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, o que condiz
na reparação de “defasagens históricas” nessas unidades territoriais. Tal modelo de planejamento
regional “tende a desencadear o debate sobre configurações mais complexas da metropolização
brasileira e abrir diálogo com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional” (MOURA;
HOSHINO, 2015, p. 12 e 13). O que esperamos dentro deste contexto é observar como o tema
metropolitano será abordado nas próximas revisões dos PD dos 15 municípios de interesse da
pesquisa.

Diversos questionamentos surgiram a partir das leituras realizadas nesta etapa da pesquisa,
como: que conflitos surgiram na elaboração e execução dos planos diretores? Em que medida o
judiciário pode obrigar ou suprimir a atuação dos gestores públicos? Como acontecem as
interferências do Ministério Público na política urbana municipal? A questão dos Planos de
Estruturação Urbana (PEU’s), Planos Urbanísticos Regionais (PUR’s), ou denominações similares
que variam de município para município. Eles são instrumentos positivos ou negativos ao
planejamento? Os planos diretores devem ser todos autoaplicáveis? Quais partes sim e quais partes
não? As audiências públicas devem mesmo ser o carro chefe da participação popular, como vêm
sendo consideradas atualmente? Até que ponto e como é possível definir se ela foi efetiva ou não? É
cabível se pensar em outros modelos de participação popular diversos dos atuais?

Assim, fica clara a contribuição desta etapa na formulação de novos questionamentos, assim
como no aprofundamento da problematização de hipóteses que já haviam sido levantadas
anteriormente.

1.3 Desenvolvimento das demais etapas de pesquisa

A terceira etapa do processo encontra-se, no momento da escrita deste artigo, em andamento,

qual seja, a análise dos dados socioeconômicos, de desenvolvimento urbano e sobre a aplicação dos
planos dos municípios, a partir de dados secundários. Este resgate de dados está diretamente
relacionado à investigação que se pretende realizar em campo, buscando o entendimento da situação
geral do município e da efetividade dos planos diretores na situação real. Pretende-se que a
conclusão desta etapa se dê até o fim de 2017.

Para o próximo ano (2018) a expectativa é que a pesquisa ingresse em sua etapa de natureza
empírica. Será estruturada uma visão dos instrumentos urbanos e suas abordagens práticas
diretamente em campo, através da realização de entrevistas de cunho qualitativo. Para isso, a
intenção é que sejam recuperadas narrativas de representantes dos poderes executivo, legislativo,
judiciário e da sociedade civil, para que se tenha uma visão ampla e não parcial da situação.

Pretende-se ainda alimentar as lacunas encontradas na primeira fase do projeto. A exemplo

disso, podemos citar a dificuldade de regaste das documentações referentes aos mecanismos de
gestão, o entendimento das relações sociais que são construídas através dos diferentes processos de
urbanização dos municípios e suas regiões, o entendimento das relações econômicas e políticas
municipais, o fator de como se deu, ou se dá, a participação social no planejamento e na gestão do
território e, ainda, as divergências entre os dados levantados e a realidade local.

2 Desafios para a aplicação dos Planos Diretores

 A partir dos apontamentos apresentados, extraídos dos estudos realizados até então, é possível
indicar alguns desafios que se colocam para a aplicação dos planos diretores. Embora o universo de
análise tenha se restringido a municípios do estado do Rio de Janeiro, a percepção dos
pesquisadores é que tais desafios estão postos para um grande número de municípios do país, ainda
que em diferentes graus. Tais aspectos ganham relevância tendo em vista o atual momento de
revisão obrigatória determinada pelo Estatuto da Cidade.

A atual geração de planos diretores em vigor teve por desafio fundamental, como era próprio
do contexto da primeira década do século, incorporar ao planejamento urbano municipal as
premissas do Estatuto da Cidade – Lei Federal 10.257/01 – como balizas estruturadoras da política
urbana. Entretanto, carentes de detalhamento e regulamentação específica, tais balizas e os próprios
instrumentos trazidos pelo Estatuto, agora apropriados pelos municípios, parecem, à primeira vista,
ainda não ter conseguido alcançar grau significativo de efetividade, sobretudo se entendida pelo
prisma da justa distribuição dos ônus e benefícios da urbanização e do equilíbrio social.

Entrando em considerações mais específicas, o primeiro dos desafios elencados é a

abordagem e compatibilidade da questão metropolitana nos Planos Diretores municipais. Com o
advento do Estatuto da Metrópole (BRASIL, 2015), diversas regiões metropolitanas iniciaram o
processo de confecção de seus Planos de Desenvolvimento Urbano Integrados (PDUIs) dando
maior destaque à questão dos mecanismos de compatibilização entre este instrumento regional e os
planos dos municípios individualmente.

Ainda não chegou ao conhecimento dos pesquisadores um exemplo de compatibilização

prática entre um PDUI e os planos municipais individuais, embora a questão esteja latente nos
fóruns de especialistas e técnicos que se debruçam sobre o tema. A política ainda apresenta
dificuldades em pautar o tema do planejamento metropolitano, em tornar o tema constante, paralelo
a questões de saúde, educação e principalmente mobilidade urbana. O mapeamento e análise do
território metropolitano carecem de precisão e regulamentação, para conseguir absorver a expansão
prevista nos próximos anos. Segundo estudos realizados pelo Consórcio Jaime Lerner, um dos
responsáveis pela elaboração do Plano Metropolitano do Rio de Janeiro (PDUI/RMRJ), há a
projeção de construção de 1 milhão de novas moradias dentro dos próximos 20 anos (RIO DE
JANEIRO et al, 2017).

Outro desafio constatado já nesta primeira etapa da pesquisa é a visão do Plano Diretor como
parte de um sistema de normas tendo como objetivo a gestão e o planejamento urbano. Sabe-se que
a adesão dos municípios ao plano diretor é satisfatória, todos os municípios do universo da pesquisa
seguiram o comando constitucional, reiterado pelo Estatuto da Cidade, e elaboraram seus Planos
Diretores12, no entanto, nos parece que a criação das legislações complementares, que deveriam
compor um sistema adequado para a gestão e o planejamento urbano municipal, permanece
altamente deficitária.

Os instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade, responsáveis por grande parte

da efetividade dos Planos Diretores, não conseguiram equacionar desigualdades. São citados em
muitos Planos estudados até agora, mas sofrem com limitações práticas. Limitações de linguagem e
conteúdo, que não dialogam com o tecido urbanoe não definem áreas de aplicação - o zoneamento
do município desempenha papel importantíssimo para viabilizar a aplicabilidade dos instrumentos,
mas tem dificuldade em enxergar a cidade como um todo, dando preferência a porção da “cidade
formal”, e define de forma genérica as áreas de interesse social. A própria relação do município
com os agentes urbanos – empreiteiras, construtoras e consórcios – é uma limitação que define ou
não o processo decisório de aplicação desses instrumentos. Os parâmetros e cálculos de
aproveitamento do espaço urbano, imprescindíveis para o funcionamento de alguns instrumentos,
são formulados sob influência do mercado imobiliário, regulando o uso da terra de modo a legitimar
a extração de rendas fundiárias. O planejamento urbano estruturado segundo a lógica do mercado
converte-se num imenso campo de oportunidades financeiras e faz com que esses instrumentos
acabem não cumprindo seu principal papel de combate à retenção especulativa.

Por fim, há a questão – já trabalhada há tempos pela literatura – do desafio representado pelo
diagnóstico e participação popular de modo a garantir um plano diretor politicamente legitimado no
município e, logo, potencialmente mais adequado à realidade municipal. Apesar dos já exaustivos
debates sobre o tema, a questão parece ainda não superada pelos municípios. Mecanismos como
audiências públicas, conferências e conselhos, que figuram entre os principais meios de
comunicação entre governo e sociedade, parecem não estar sendo capazes de dar efetividade a ideia
de participação popular. O distanciamento de linguagem e conteúdo, formulação e implantação por
parte do governo, parece não conseguir estabelecer conexão com um processo democrático e
participativo de desenvolvimento de cidade.

A partir dos apontamentos e desafios extraídos da primeira etapa do projeto “Análise da

implantação dos planos diretores nos municípios fluminenses pelos diversos atores políticos e
sociais: horizontes para a revisão”, e de sua problematização nas etapas subsequentes da pesquisa,
espera-se contribuir para o debate metodológico sobre a pesquisa empírica no direito urbanístico e
para a problematização da aplicação dos planos diretores pelos municípios brasileiros. Esta será

12
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATISTICA. Pesquisa de Informações Básicas Municipais.
Perfil dos municípios brasileiros 2015. Rio de Janeiro, 2017.
realizada a partir da análise dos dados socioeconômicos e urbanísticos dos 15 municípios do estado
do Rio de Janeiro objeto da pesquisa.

3 A legislação e o planejamento urbano frente aos recentes desafios políticos

brasileiros

O ano de 2016 foi marcado por uma reviravolta histórica no quadro político brasileiro. Após
um período eleitoral extremamente dividido, ideológica e numericamente, em 2014, o Partido dos
Trabalhadores manteve-se no governo federal, com a presidenta Dilma Rousseff sendo reeleita, a
frente de uma ampla coalizão partidária, tal como ocorreu desde o 1º mandato do Presidente Lula.

Após um primeiro ano de governo com ações políticas opostas ao programa de governo
apresentado durante o período eleitoral, emerge um quadro de radicalização política que conduziu a
uma crise econômica a nível nacional, passando a Câmara de Deputados a receber pedidos de
impeachment da presidenta. Em dezembro de 2015, o então presidente da Câmara, deputado
Eduardo Cunha, aceita o pedido formulado pelos juristas Janaína Paschoal, Miguel Reale Jr. e Hélio
Bicudo. Ao longo de 2016, articulando políticos de diversos partidos e com cobertura da grande
mídia, as propagandas de impedimento da chefe do poder executivo nacional começam a tomar
coro e ampliar sua adesão por parte da elite do país13. O processo toma forma e procura amparo em
acusações de corrupção realizadas pela presidenta e por quadros de seu partido, ao mesmo tempo
em que se procuram relações entre a crise que se instala no país com instabilidades no poder
executivo. Encerrando-se no dia 31 de agosto de 2016, esse processo resultou no afastamento da
presidenta (conforme estabelecido na Constituição Federal), sendo então empossado o vice-
presidente.

Além das disputas de interesses capitalistas no planejamento oficial do governo, no aspecto

econômico a realidade brasileira sofre com a crise econômica caracterizada pelo aumento da
recessão, aumento do desemprego e elevação da vulnerabilidade externa14. A mudança política
provocada pelo impeachment representou uma mudança estratégica da gestão nacional e
possibilitou o retorno de propostas de governo de opositores às pautas do governo petista, mesmo
considerando que tais pontos não foram legitimados pelo processo eleitoral.

13
Destaque para notas oficiais e pronunciamentos reproduzidos em jornais pelos presidentes da FIESP, FIRJAN,
FINDES, FIEP, FIEPA, FACESP e ACSP em março de 2016. Fonte: NETO, J. S.; NOGUEIRA, D.; OLIVEIRA, E.
Fiesp e Firjan defendem impeachment de Dilma. O Globo, Rio de Janeiro, 17 mar. 2016. Disponível em
<https://oglobo.globo.com/economia/fiesp-firjan-defendem-impeachment-de-dilma-18902113> Acesso em 05 nov.
2017.
14
Para maiores informações sobre o quadro econômico brasileiro nos últimos anos e ações do governo frente às
mudanças políticas, foram levados em consideração os dados do Ministério da Fazenda. Fonte: BRASIL. Ministério da
Fazenda. Centrais de Conteúdos - Apresentações. Brasília, 2017. Disponível em
<http://www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/apresentacoes#b_start=0>. Acesso em 30 out. 2017.
 Dentro desse contexto político, o debate urbano começa a perder força, ao passo que
movimentos sociais e intervenções urbanas de diversas naturezas tentam se (re)articular para manter
vivas iniciativas populares como alternativas ao abandono de políticas sociais.

É importante ressaltar o sentido de tal mudança de poder no âmbito do planejamento e do

direito urbano. Mesmo antes das mudanças políticas descritas, ao longo dos anos dos governos
petistas, as grandes cidades brasileiras se valeram de instrumentos de planejamento previstos na
Constituição Federal e no Estatuto da Cidade para desenvolverem seus Planos Diretores e
exercerem suas lógicas de planejamento e gestão dentro uma receita de desenvolvimento neoliberal,
combinados, em alguns casos, com medidas de cunho redistributivo.

Atrelados a realizações de megaeventos no Brasil (Copa do mundo e Olimpíadas) foi

perceptível como o debate sobre o desenvolvimento e planejamento urbano já apresentava
mudanças no padrão de governança com ajustes em reorganizações socioespaciais que se
enquadram numa visão de processos de “urbanização neoliberal”, implicando em ações de
processos que mercantilizam grandes parcelas da cidade frente a uma gestão empreendedora.15
Dessa forma, as grandes cidades receberam significativos investimentos por meio de parcerias
público-privadas para que pudessem se adaptar às exigências internacionais, ao mesmo tempo em
que articulavam seu planejamento (ao que muitos denominaram ‘legados’) dentro de lógicas de
cidades competitivas e globais.

Em oposição, nas cidades brasileiras ainda são colocadas (mesmo que de maneira tímida) as
pautas que legitimam e buscam o ‘direito a cidade’16, onde grupos urbanos (movimentos sociais,
entidades, coletivos entre outros) buscam cada vez mais legitimidade e reconhecimento na
ampliação das lutas históricas por moradia, regularização fundiária e participação social em
decisões políticas. Atualmente, projetos de leis que consistiam em antigas pautas de ordem urbana
são objeto de revisão no Congresso Nacional, através de proposições que buscam rever requisitos
de tratamentos urbanísticos e ambientais, mas ainda sem uma plena adesão da participação social
nesse debate. Tomamos como exemplo a recente Lei Federal nº 13.465, de 11 de Julho de 2017, que
dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos
assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal,
considerada por seus opositores como responsável pelo provável aumento da pobreza no campo e a
ampliação do êxodo rural.

15
Para melhor entendimento dessas questões, observar: RIBEIRO, L. C. de Q.; SANTOS JUNIOR, O. dos. Governança
Empreendedorista e Megaeventos Esportivos: reflexões em torno da experiência brasileira. O Social em Questão, n.
29, 2013.
16
LEFEBVRE, Henri. O Direito à Cidade. 1ª ed. São Paulo: Moraes, 1991.
 Mesmo sem apoio político, muitos grupos, coletivos e movimentos sociais mantém uma
articulação no território que expõe as relações de poder que reproduzem a segregação espacial e a
exclusão material presentes nas cidades brasileiras17. Diante de um quadro de profunda mudança em
programas de governo, caracterizando retrocesso em diversos setores, como o trabalhista, perda de
direitos, diversos cortes orçamentários e poucas propostas para políticas urbanas, movimentos
sociais como a Frente de Luta por Moradia e o Movimento dos Trabalhadores Sem Teto, além de
outros movimentos de luta pela moradia popular, articulam-se em lutas políticas independentes.

Os entendimentos de antigas lutas por direitos urbanos, assim como o surgimento de novas
tendências do pensamento sobre a cidade, frente a um quadro de indefinições políticas futuras,
compõem os novos debates que caberão aos planejadores e gestores no âmbito urbano, associados a
movimentos, coletivos e organizações sociais diversas. Neste cenário, ganham destaque novas
propostas e estratégias, como aquelas oriundas da teoria do planejamento insurgente, que busca
garantir os direitos que não são legitimados em loteamentos informais, investimentos em
infraestrutura urbana, as pautas de reforma urbana e as constantes lutas por habitação social que
visam transformar a realidade dos grandes centros urbanos frente a um crescente quadro de
desigualdade econômica, espacial e sociocultural.

A pesquisa realizada pelo Laboratório de Estudos das Transformações do Direito Urbanístico

Brasileiro (LEDUB) toma como ponto de partida o entendimento do quadro político geral brasileiro
e os desafios a serem superados para que o direito urbanístico torne-se realmente uma expressão,
ainda que relativa, do direito pleno à cidade por todas as pessoas, além de emancipatório e de
combate à desigualdade, ao crescimento desenfreado da retenção especulativa, e garantia do direito
das favelas, do reconhecimento da apropriação por pessoas de diferentes raças e gêneros e do
embate entre espaços públicos e privados.

Dessa maneira, a pesquisa em desenvolvimento mostra-se ativa no reconhecimento das pautas

de lutas citadas anteriormente por diversos movimentos e coloca-se como articuladora, no quadro
do direito urbano, a estruturar críticas e proposições sobre a aplicação dos instrumentos urbanos de
que dispõe o quadro normativo brasileiro, dentro do contexto de seus municípios, aplicados de
maneira a mitigar as desigualdades sociais e a incentivar o pleno reconhecimento da participação
cidadã no debate de políticas públicas, planejamento e gestão territorial.

17
Tratados aqui como as grandes empresas de obras públicas, conglomerados financeiros que atuam no espaço urbano
por meio de PPPs, além de grandes empresas de exploração de recursos naturais e de capital estrangeiro em território
nacional.
Conclusão

Os resultados iniciais da pesquisa que subsidia o presente artigo sugerem que são muitos os
desafios no sentido de que os planos diretores municipais possam cumprir os papeis esperados da
função pública de planejamento urbano. A partir da análise dos 15 municípios estudados pode-se
observar que a efetividade dos planos, entendida como aplicação das diretrizes e dos instrumentos
urbanísticos neles estabelecidos, depende de diversas variáveis que extrapolam a regulamentação
legal (que por si só já se mostra bastante desafiadora), enfrentando obstáculos de ordem política,
institucional e econômica. A dificuldade de superação destes desafios no curto prazo esvazia o
papel do plano diretor e de seus instrumentos, reduzindo-o a um ritual burocrático e/ou a mero
instrumento de retórica.

A pesquisa realizada pelo Laboratório de Estudos das Transformações do Direito Urbanístico

Brasileiro (LEDUB) busca um diálogo interdisciplinar entre profissionais do direito urbanístico, do
planejamento urbano e de outros campos que pensam a questão urbana, reunindo docentes e
estudantes para avaliações, críticas e propostas sobre os instrumentos legais de planejamento do
território como diversos planos urbanos, suas reais aplicações, assim como mecanismos para incluir
a população e suas demandas no planejamento urbano oficial, no âmbito da gestão pública e do real
exercício da democracia e participação cidadã. Além disso, será possível ter uma visão clara sobre
os conflitos de natureza política, que trarão lições para cidades mais justas e menos desiguais.

Nesse sentido, surge o investimento em estudos como o presente, que tenham por foco a
dimensão prática da aplicação dos planos diretores, desenvolvidos de modo articulado com a
realidade do território ‘planejado’ (LOJKINE, 1981), e que os avaliem sob a ótica do alcance de
uma prática de planejamento apta a contribuir com a construção de cidades justas, sustentáveis e
democráticas em nosso país.

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