Urbanización y políticas

de vivienda en China y
América Latina y el Caribe
Perspectivas
y estudios de caso
 Urbanización y políticas
de vivienda en China y
América Latina y el Caribe

Perspectivas y estudios de caso

El presente documento fue elaborado por la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco del trabajo conjunto
con el Instituto de Estudios Latinoamericanos (ILAS) de la Academia China de Ciencias Sociales (CASS)
y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF). Los artículos que aquí figuran se basan en los trabajos
presentados para el Foro sobre Desarrollo Urbano Sostenible en China y América Latina y el Caribe, que se
realizó el 26 de noviembre de 2014 en la CEPAL.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de las Organizaciones.

Distr.: Limitada • LC/L.3939 • Diciembre de 2014 • Original: Español

© Naciones Unidas • Impreso en Santiago, Chile
 Índice

Prólogo............................................................................................................................................5

Capítulo I
Proceso, situación actual y cuestiones clave de la urbanización en China.............................9
Li Shantong, Liu Yunzhong

Capítulo II
El nuevo modelo de urbanización de China: propuesta gubernamental,
problemas potenciales y recomendaciones de políticas.........................................................21
Hu Biliang

Capítulo III
La tendencia de polarización y la reconstrucción del patrón de escala
en el proceso de la urbanización china.....................................................................................33
Wei Houkai

Capítulo IV
La urbanización, el desarrollo habitacional y una propuesta del régimen
habitacional en China..................................................................................................................55
Ni Pengfei

Capítulo V
El mercado de vivienda en el proceso de urbanización chino:
situación actual, problemas y sugerencias de políticas..........................................................71
Wang Li’na

Capítulo VI
Transformaciones económica, social y política en los países latinoamericanos
después de que el grado de urbanización alcanzó el 50%......................................................95
Xie Wenze

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CEPAL Urbanización y políticas de vivienda en China y América Latina y el Caribe...

Capítulo VII
La carencia de vivienda y el problema de financiamiento
de hogares en América Latina..................................................................................................121
Zhang Yong

Capítulo VIII
“Urbanización excesiva” y “urbanización superficial”: una comparación
entre América Latina y China....................................................................................................147
Zheng Bingwen

CapÍtulo IX
Vivienda y bienestar: diagnóstico y políticas en América Latina..........................................155
Cynthia Goytia, Diego Jorrat, Pablo Sanguinetti

Capítulo X
Evolución de las políticas de vivienda social y de regularización de asentamientos
informales en América Latina y el Caribe................................................................................183
Iván Canales, Ricardo Jordán

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 Prólogo

El año 2008 marcó un hito histórico. En esa fecha la proporción de la población mundial residente en
áreas urbanas superó el 50%. A partir de entonces y por primera vez en la historia, las áreas urbanas se
convirtieron en el hábitat dominante de la humanidad. Ese cambio tiene enormes repercusiones en la
dinámica actual y futura del desarrollo humano.
El crecimiento económico y la urbanización son dos procesos estrechamente ligados.
La urbanización, con sus implicaciones económicas, sociales y ambientales, está asociada a una
transformación de los patrones de producción, distribución y consumo, a través de la cual las sociedades
transitan desde una producción agrícola a una economía industrial primaria y, posteriormente, hacia el
desarrollo de capital financiero y servicios en un contexto económico global.
Como es sabido, la urbanización presenta tanto oportunidades como riesgos. Si bien ayuda a
superar la pobreza y a alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible que se planteen los países, también
puede dar origen a serios problemas ambientales, sociales y económicos si no se aborda adecuadamente.
En este sentido, las dificultades que puede traer consigo una rápida urbanización producto
de un crecimiento económico acelerado constituyen, a largo plazo, una amenaza directa al desarrollo
sostenible. Por tal motivo, para entender los asentamientos humanos como macrobienes públicos
y colectivos, se requieren políticas, programas y proyectos liderados desde el Estado que permitan
promover un desarrollo sostenible e inclusivo.
La Asamblea General de las Naciones Unidas ha decidido convocar para 2016, como se viene
haciendo cada 20 años (1976, 1996), la tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y
Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III), ocasión propicia para reafirmar el compromiso mundial con
el desarrollo urbano sostenible, que habrá de fijar su foco en la ejecución de una “nueva agenda urbana”.
El desarrollo urbano deberá a su vez insertarse en la agenda para el desarrollo después de 2015,
por la vía de la definición de los objetivos de desarrollo sostenible.
América Latina y el Caribe se sitúa hoy en una fase avanzada de urbanización y en los inicios
de una consolidación de los asentamientos humanos. En este panorama hay que considerar las grandes
heterogeneidades que existen entre países y, lo que es más importante aun, al interior de cada país. Es
así como en la región las ciudades surgen como los lugares en que se verifican los efectos e impactos
del crecimiento y el desarrollo, con sus dimensiones de modernidad, desigualdad, posibilidades y crisis.

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CEPAL Urbanización y políticas de vivienda en China y América Latina y el Caribe...

En el marco de estos desafíos que hoy enfrenta la región, la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL), en el documento de su trigésimo quinto período de sesiones Pactos para
la igualdad: hacia un futuro sostenible (Lima, 2014), replantea la “cuestión urbana” desde una nueva
perspectiva: el derecho a la ciudad como macrobien público.
Vemos cómo la proximidad que se da en las ciudades logra disminuir los efectos de la distancia
económica, por medio de condiciones físicas y funcionales que benefician las dinámicas de crecimiento
productivo, siendo la productividad el objetivo básico del desarrollo a la escala de los asentamientos
humanos.
Las ciudades son esenciales para las cadenas de valor en la producción y el consumo, ya que
determinan las relaciones sociales, políticas y económicas. La existencia de mano de obra y servicios
crecientemente especializados permite que unidades productivas se beneficien de las economías de
escala.
La concentración productiva permite a su vez el descenso en los costos de transacción y un
aumento en la demanda de trabajo. Pero así como reconocemos que las ciudades se consolidan como
plataforma de equipamientos e infraestructuras que soportan las actividades económicas y productivas y
permiten grados crecientes de especialización y, por tanto, de rentabilidad, también hemos de reconocer
que los asentamientos humanos pueden ser a la vez expresión de pobreza, inequidad, inseguridad,
informalidad y hábitat precario.
Lo que se perfila en el horizonte es una transición hacia la calidad, la equidad y la sostenibilidad.
En este sentido, América Latina y el Caribe está a punto de vivir un nuevo ciclo de transición urbana
pero, esta vez, no para acomodar más personas que llegan del campo, sino para garantizar una mejora
fundamental de la calidad de vida en las ciudades.
Para ello es necesario avanzar en la concepción de la ciudad como un macrobien público, que
integre y aumente los niveles de igualdad en los países de la región. Ante esta realidad, tanto China
como América Latina se han visto en la necesidad de proponer soluciones eficaces para los diferentes
desafíos y externalidades negativas surgidas del proceso de urbanización.
En China, las altas tasas de crecimiento económico y acelerada urbanización en décadas
recientes han permitido sacar a millones de personas de la pobreza y lograr importantes avances en
materias de desarrollo.
A diferencia de América Latina y el Caribe, donde el proceso de urbanización surgió de manera
espontánea, como causa directa e impulsado por la industrialización de los países, en China actualmente
se da el proceso inverso y en este caso se observa que esla urbanización la que actúa como factor
detonante de la industrialización a gran escala. Dicho de otra manera, se produce una “urbanización
deliberada” dirigida por el Estado y sus políticas económicas y sociales.
Hoy son numerosas las ciudades chinas que se ven enfrentadas a graves problemas ambientales,
a los cuales se suman los desafíos de velar por la inclusión social de las masas de inmigrantes rurales
y garantizar su acceso a salud, educación y vivienda. No obstante, China es un claro ejemplo de
planificación con activa participación del Estado, cuya experiencia puede constituir un valioso aporte
para los países de América Latina que buscan devolverle al Estado su rol central en la planificación.
China, a su vez, puede aprender de las experiencias de urbanización en América Latina y así evitar
errores que a futuro podrían mermar el desarrollo económico alcanzado hasta ahora.
La atención que hoy suscita la acelerada urbanización de China evoca memorias de lo que
fue y continúa siendo este proceso en América Latina. En ambos casos, la urbanización ha llevado a
las autoridades públicas a dirigir los esfuerzos de planificación y gestión hacia la implementación de
medidas que satisfagan la creciente demanda de infraestructura urbana y servicios básicos y hacia la
incorporación de consideraciones ambientales en el diseño e implementación de las políticas urbanas.

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CEPAL Urbanización y políticas de vivienda en China y América Latina y el Caribe...

En el momento actual, en el cual los vínculos entre ambas regiones son cada vez más estrechos,
se abre también la oportunidad de establecer instancias de diálogo constructivo sobre esta materia que
favorezcan la cooperación y el intercambio de experiencias para así avanzar en pos de un desarrollo
urbano sostenible que permita aprovechar los beneficios económicos y sociales de la urbanización y, al
mismo tiempo, profundizar la integración birregional.
Bajo esta premisa, la CEPAL, por conducto de su División de Desarrollo Sostenible y
Asentamientos Humanos, y la Academia China de Ciencias Sociales (ILAS-CASS), a través de su
Instituto de América Latina, en colaboración con el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF),
buscan profundizar su relación mediante el desarrollo de un programa conjunto de cooperación
sobre urbanización en China y América Latina que incluya, entre otras instancias, un foro editorial
que sirva como plataforma de diálogo e intercambio entre expertos, encargados de tomar decisiones
y responsables de elaborar políticas públicas, y que permita abordar la gestión y desarrollo urbano
sostenible desde una perspectiva interregional y con miras a fortalecer vínculos y alcanzar un desarrollo
sostenible y socialmente inclusivo. El presente documento es testimonio de nuestro compromiso común
en esa dirección.

Alicia Bárcena Wu Baiyi

Secretaria Ejecutiva Director General
Comisión Económica para América Latina Instituto de América Latina
y el Caribe Academia China de Ciencias Sociales

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 Capítulo I
Proceso, situación actual y cuestiones
clave de la urbanización en China

Li Shantong, Liu Yunzhong

Development Research Center of the State Council Department of
Development Strategy and Regional Economy, Beijing, 100010

El proceso de urbanización en China se ha desarrollado en cinco etapas, y se encuentra actualmente en una

fase de experimentación de un nuevo modelo de urbanización con características chinas. Este modelo tiene
como fundamentos: anteponer a las personas; sincronizar el avance de la industrialización, la aplicación
informática, la urbanización y la modernización agrícola; mejorar la planificación urbana; proteger el
ambiente ecológico; y conservar la herencia cultural china. No obstante, este proceso presenta todavía
muchas deficiencias, tales como la pobreza de la calidad de la urbanización, el tamaño limitado de las
ciudades, la deficiente estructuración espacial entre y dentro de las ciudades, las disparidades urbano-
rurales y la contaminación del medio ambiente, entre otras. Por lo tanto, los puntos centrales a resolver
deben ser: aprovechar la urbanización para reducir las disparidades regionales; reasentar a los campesinos
que han abandonado su tierra; combatir la pobreza urbana; ampliar el fondo de los gobiernos municipales
para financiar la urbanización; coordinar el progreso de la urbanización con la nueva construcción rural
socialista; e impulsar el liderazgo de las zonas metropolitanas en el desarrollo económico.
Palabras clave: la urbanización de China, industrialización, el tamaño de las ciudades, pueblos
dentro de la ciudad