PRIMER MASTER EN DERECHO DE LA

ADMINISTRACION DEL ESTADO

UNIVERSIDAD DE SALAMANCA
Para abogados del Estado Paraguayo

SOLUCION DE CONTROVERSIAS EN
CONTRATACIONES PÚBLICAS
PROCEDIMIENTO DE AVENIMIENTO

Abog. Nubia Giménez Torales

Prof.:

Asunción, Paraguay
Febrero, 2018

i
 ÍNDICE
Tema Página
- Índice de Abreviaturas iii
- Introducción iv

CAPITULO I 1
1. Definiciones (Doctrinaria y Legal) 1
A. Concepto y Objetivos del Presupuesto General de Gastos 1

2. Aspectos Generales y Legales del Presupuesto 1/4

A. Estructura del Presupuesto 1/2
B. Aspectos legales del Presupuesto Público 2/3
C. El Proceso Presupuestario en Paraguay 3/4

3. Aspectos Generales del Gasto Público en Paraguay 4/6

A. Definición de Gasto Público 4
B. Funciones del Gasto Público 4
C. Clasificación del Gasto Publico 5/6

CAPITULO II 7
Problemática – Descripción del Problema 7
Objetivos de la Investigación 7

CAPITULO III 8/10

Conclusiones – Sugerencias y Recomendaciones 8/10

BIBLIOGRAFIA 11
LEYES 11
WEBGRAFIA 11

ii
 ÍNDICE DE ABREVIATURAS

DNCP Dirección Nacional de Contrataciones Públicas

UCNT Unidad Central Normativa Técnica

iii
INTRODUCCIÓN

iv
 CAPITULO I: Marco Teórico – Conceptual – Contextual

1. DEFINICIONES (Doctrinaria y Legal)

A. Sistema de Contrataciones Publicas

El Art. 1º de la Ley 2051/2003 “DE CONTRATACIONES PÚBLICAS” establece el “Sistema

de Contrataciones del Sector Público”. Este sistema regula el planeamiento, programación,
presupuesto, contratación, ejecución y control de las adquisiciones y locaciones de todo tipo de
bienes, la contratación de servicios en general, los de consultaría y de las obras públicas y
servicios relacionados; constituyendo el marco legal de todas las contrataciones del Sector
Público, salvo los contratos contenidos en el Art. 2 de la mencionada Ley. 1

B. AVENIMIENTO

2. SOLUCION DE CONTROVERSIAS EN EL AMBITO DE

CONTRATACIONES PUBLICAS
Las controversias que puedan surgir de todo proceso administrativo, deberán agotarse
primeramente dentro de la esfera de competencia del organismo, entidad, municipio o
institución pública en donde se han originado, debiendo interponer todas las acciones o medios
legales pertinentes.

Una vez agotada la competencia de la administración pública se podrá acudir al ámbito

jurisdiccional, el cual en nuestro ordenamiento jurídico es el Tribunal de Cuentas,

Cuando existan diferencias entre la Contratante y el Contratista, pueden recurrirse a los

mecanismos de solución de controversias previstos en la Ley y en el Contrato. Las decisiones
adoptadas por la Contratante (Institución Publica) pueden ser recurridas por los Contratistas
ante la jurisdicción contenciosa administrativa, luego de agotar la instancia administrativa,
optando por la reconsideración administrativa ante la Contratante o solicitando un avenimiento
ante la DNCP.2

2.1. ÓRGANOS DE JUZGAMIENTO.

El órgano de juzgamiento de las controversias surgidas en los procesos de contrataciones
públicas y procedimientos pertinentes será la DNCP, a través de las resoluciones dictadas por
el Director Nacional de Contrataciones Públicas, asesorado por la Dirección Jurídica, que es la
dependencia administrativa que instrumentará y sustanciará todo el proceso administrativo:
desde la introducción de la protesta, solicitud o la recepción de una denuncia (dependiendo del
tipo de proceso); hasta el llamado a “Autos para Resolver” y su correspondiente elevación al
Director Nacional de Contrataciones Públicas, para la resolución correspondiente.

1
Según el Dr. Evelio Fernández Arévalos: “Abarca, pues, el régimen al que han de adecuarse todos los contratos de la
administración pública (contratos administrativos), con exclusión de los contratos interadministrativos y los especificados en
el Art. 2. FERNÁNDEZ ARÉVALOS, EVELIO – NOTAS INTRODUCTORIAS A LA LEY 2.051/2003 DE CONTRATACIONES PÚBLICAS - (PÁG. 7)
2
MANUAL DE GESTIÓN DE CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS con apoyo de Segunda versión, DNCP
1
Las resoluciones emitidas por la DNCP podrán ser apeladas ante el Tribunal de Cuentas, dentro
de la jurisdicción Contencioso Administrativa.

2.2. MECANISMOS DE IMPUGNACION Y SOLUCION DE DIFERENDOS

Normalmente, como primera alternativa, se recurre a vías extrajudiciales entre las partes. Esto
se da formalmente a través de notas que hace la Contratista en las cuales manifiesta su
discrepancia con determinadas decisiones de la Contratante (de la máxima Autoridad de la
Contratante, del Fiscal o del Administrador del Contrato) y solicita se revea la medida.

CONSULTA
PROTESTA: Las personas interesadas podrán protestar ante la UCNT en cualquier etapa de
los procedimientos de contratación, cuando existan actos que contravengan las disposiciones
que rigen las materias objeto de esta ley.3

AVENIMIENTO: Es el acuerdo que logran directamente las partes de un proceso, en el cual

ponen término a su conflicto, pendiente de resolución judicial, expresándoselo así al tribunal
que está conociendo la causa.4
Opcionalmente, la Contratista podrá solicitar la intervención de la DNCP para que se realice
una audiencia con la Contratante a fin de intentar lograr una solución amistosa ante dicha
institución pública. Esta alternativa de solución es opcional, en el sentido de que la Contratista
no está obligada a acudir a este procedimiento, pudiendo recurrir directamente a la vía judicial
o arbitral en su caso, previo agotamiento de la instancia administrativa (reconsideración ante la
contratante). La DNCP actúa como instancia de conciliación o mediación, determinando los
elementos comunes y los puntos de controversia y exhortando a las partes para conciliar sus
intereses en el marco de las disposiciones legales, sin prejuzgar sobre el conflicto planteado.5

DENUNCIA
PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN
INVESTIGACIÓN PRELIMINAR
INVESTIGACIÓN DE OFICIO
PROTESTA
APLICACIÓN DE SANCIONES
RECONSIDERACIÓN

3 Ley 2051/03 – Art. 79; Decreto Nº 7434/11 – arts. 1, 2, 3.

4 MANUAL TEÓRICO PRÁCTICO DE CONTRATACIONES PÚBLICAS PARA LA INVESTIGACIÓN DE CASOS, DNCP 2008
5 file:///C:/Users/XTREME/Downloads/ManualDNCP290118.pdf
2
 3. ASPECTOS GENERALES Y LEGALES DEL PROCEDIMIENTO
DE AVENIMIENTO
3.1. PROCEDIMIENTO DE AVENIMIENTO: 6 es un mecanismo legal que pretende lograr
un acuerdo (convenio) entre las partes –contratista y contratante-, en razón de una divergencia
en la ejecución un contrato administrativo.
Sólo procede en la etapa contractual y no tiene naturaleza controversial; su objeto principal, es
lograr un acuerdo entre las partes, cuando una de estas ha argüido el incumplimiento de los
términos y condiciones contenidos en los contratos7. Sólo tienen legitimación activa para
solicitarlo el contratista y el proveedor.

No será admitida una solicitud de avenimiento cuando se tiene conocimiento que el contrato a
avenir es objeto de controversias ante una instancia Judicial o Arbitral. Si en un procedimiento
de avenimiento no se ha llegado a un arreglo, no podrá iniciarse un nuevo avenimiento sobre el
mismo, salvo que se aporten nuevos elementos que no han sido contemplados en el avenimiento
anterior8.

No podrán ser objeto de avenimiento las cuestiones que contravengan la Ley 2051/03, y
aquellas que sean perjudiciales para el interés público o sean manifiestamente ilícitas9. Por otra
parte, la presentación de la solicitud de avenimiento tiene un efecto suspensivo en la
interposición de recursos administrativos o el planteamiento de la demanda contencioso
administrativa10.

3.2. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD. El acto introductorio al Procedimiento de

Avenimiento es la solicitud de una Audiencia de Avenimiento, ante la Mesa de Entrada, de la
Dirección Nacional de Contrataciones Públicas.

Para su procedencia, la solicitud de Audiencia de Avenimiento deberá reunir los requisitos

formales de admisibilidad, contenidos en el Art. 124, 1er. párrafo del Decreto Nº 2190911.

Por otra parte, de acuerdo a lo dispuesto por el Art. 123, del Decreto 21909, no serán
admisibles las solicitudes de Audiencias de Avenimiento, que presenten las siguientes
particularidades:

1. Cuando el contrato sea objeto de controversia ante una instancia judicial o arbitral;
2. Cuando en un procedimiento anterior no se haya llegado a un arreglo, no podrá
presentarse una nueva solicitud de avenimiento sobre los mismos aspectos tratados
anteriormente, salvo que una de las partes aporte nuevos elementos que no han sido
tratados en la Audiencia de Avenimiento anterior; y,

6 El Procedimiento de Avenimiento tiene su fundamento legal en las disposiciones de los Arts. 5, inc. h), 9, 85, 86 y 87 de la Ley Nº 2051/2003;
los Arts. 3, inc. p) y 8, inc. a) de la Ley Nº 3439/2007 “QUE MODIFICA LA LEY Nº 2051/03 “DE CONTRATACIONES PÚBLICAS” Y ESTABLECE LA
CARTA ORGÁNICA DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE CONTRATACIONES PÚBLICAS”, como de los Arts. 123 y 124 del Dto. Nº 21909/2003. (que
quedan modificados por la Ley Nº 3439).
7
Art. 85, de la Ley 2051/03.
8 Art. 123, incisos 2 y 3, del Decreto Nº 21909
9 Art. 123, inciso 4, del Decreto Nº 21909
10 Art. 123, inciso 5, del Decreto Nº 21909
11 1. Nombre y domicilio del contratista o proveedor solicitante, así como el de las personas que firman la solicitud en su representación;2.

Individualización de la Contratante; 3. Tipo de Contrato; y 4. El motivo del pedido de avenimiento, alegando del incumplimiento de los
términos y condiciones pactados en los contratos que tengan celebrados con las Unidades Operativas de Contratación (UOC´s), según lo
establecido por el Art. 85, 1er de la Ley de Contrataciones Públicas.

3
 3. No podrán ser objeto de avenimiento:
- Las cuestiones que contravengan la Ley de Contrataciones Públicas;
- Las cuestiones que sean perjudiciales para el interés público; y,
- Las cuestiones ilícitas.

3.3. TRÁMITE. Se inicia con la presentación de una solicitud de Audiencia de Avenimiento

por parte de los solicitantes, sean estos Contratistas o Proveedores, ante la Mesa de Entrada, de
la DNCP, alegando (en los términos del Art. 85 1ra. Parte de la Ley 2051) el incumplimiento
de los términos y condiciones pactados en los contratos administrativos que tengan celebrados
con la contratante (las UOC´s), debiendo cumplir con los requisitos contenidos en el Art. 124,
1er y 2do párrafo, del Decreto Nº 21909.
Esta solicitud será remitida a la Dirección Jurídica (la Dirección Nacional sólo intervendrá a
petición de parte12), para que el Director Jurídico dicte la primera resolución del procedimiento
que dispondrá:
1. La Apertura del Procedimiento de Advenimiento; y,

2. La designación del funcionario responsable de presidir el procedimiento de Advenimiento,

el cual provendrá de la Dirección Jurídica.13.

Luego de la primera resolución emitida por la Dirección Jurídica; el funcionario encargado del
proceso ordenará la apertura del proceso de advenimiento; emitiendo una providencia que
disponga lo siguiente:
1. Designación del Secretario de actuaciones;
2. Fijar sede del proceso;
3. Señalar Audiencia de Advenimiento; y,
4. Notificar y correr traslado a las partes.
Sin embargo, antes de notificar a las partes la apertura del proceso, el funcionario designado
como encargado del proceso verificará si el escrito de solicitud de Audiencia de Avenimiento
reúne los requisitos establecidos en el Art. 124, del Decreto Reglamentario 21909 y en caso de
no contar con todos los requisitos establecidos, el funcionario encargado no dará trámite a la
solicitud formulada; otorgando una oportunidad para subsanarlos dentro del plazo de tres días
hábiles de su notificación al proveedor o contratista solicitante14.

Conforme a las previsiones de JAVIER PARQUET VILLAGRA15, las atribuciones del

funcionario encargado del proceso son básicamente las siguientes:

12 Ver losArts. 3, inc. p) y 8, inc. a) de la Ley Nº 3439/2007 “QUE MODIFICA LA LEY Nº 2051/03 “DE CONTRATACIONES PÚBLICAS” Y ESTABLECE
LA CARTA ORGÁNICA DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE CONTRATACIONES PÚBLICAS”
13 Art. 124º del Decreto Nº 21909 (4to párrafo)… Las audiencias de conciliación serán presididas por el funcionario público que designe el

Director Nacional de Contrataciones Públicas, quien estará facultado para iniciar las sesiones, exponer los puntos comunes y de
controversia, proporcionar la información normativa que regule los términos y condiciones contractuales, proponer acuerdos de conciliación,
suspender o dar por terminada una sesión, citar a sesiones posteriores, así como dictar todas determinaciones que se requieran durante el
desarrollo de las mismas. Al término de cada sesión se levantará acta circunstanciada, la cual será firmada por quienes intervengan en ella.
14 Art. 124º, 2do. párrafo, del Decreto Nº 21909
15
Ver Art. 49 del Proyecto de MANUAL DE PROCEDIMIENTOS PARA LA ASESORIA JURÍDICA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE CONTRATACIONES
PÚBLICAS (2007)
4
 - Iniciar las sesiones de Avenimiento;
- Exponer los puntos comunes y de controversia;
- Proporcionar la información normativa que regule los términos y condiciones
contractuales;
- Proponer los acuerdos de conciliación;
- Suspender o dar por terminada una sesión;
- Determinar el día y la hora en que continuará cada sesión;
- Citar a sesiones posteriores, así como para dictar todas las determinaciones que se
requieran durante el desarrollo de las mismas; y,
- Disponer y autorizar las diligencias que considere necesarias.
Al término de cada sesión, el funcionario encargado del proceso deberá labrar acta
circunstanciada, la cual será firmada por quienes intervengan en ella.

Cumplidos todos los requisitos solicitados por la ley y sus reglamentaciones para la procedencia
de la solicitud, se señalará la fecha de la Audiencia y serán notificadas la Entidad Convocante
y la Solicitante. La Audiencia de Avenimiento deberá llevarse a cabo dentro de los quince días
hábiles siguientes a la recepción de la solicitud de avenimiento. Con referencia a las
notificaciones, las que corresponden a la de apertura del proceso, la designación del funcionario
encargado del proceso y, la fecha y hora, de la Audiencia de Avenimiento, podrá efectuarse en
un solo acto, mediante escrito debidamente suscrito por el Director Jurídico y el funcionario
encargado del proceso.

Notificadas todas las partes y en la fecha indicada, el funcionario encargado procede a la

apertura y sustanciación de la Audiencia de Avenimiento, la cual en los términos del Art. 85,
3er. párrafo, de la Ley Nº 2051, es obligatoria para ambas partes. Al inicio de la Audiencia de
Avenimiento el funcionario encargado del proceso y las partes suscribirán un acuerdo de
confidencialidad. La inasistencia sin justificación del solicitante significará el desistimiento de
su solicitud de intervención; si quienes desisten sin justificación son los representantes de la
UOC, se procederá a la aplicación de las sanciones previstas en la Ley de la Función Pública
para los responsables. En caso de no realizarse la audiencia, se fija nueva fecha dentro de los
cinco días calendario siguientes.
La Audiencia de Avenimiento16 se podrá señalar en varias sesiones, para lo cual la DNCP,
específicamente la Dirección Jurídica, señalará los días y horas indicadas; sin embargo, el
Procedimiento de Avenimiento debe concluir indefectiblemente dentro de los sesenta días
hábiles a partir de la fecha de la primera sesión de avenimiento17.

16Art. 86.- Audiencia de avenimiento. En la audiencia de avenimiento, la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT), tomando en cuenta
los hechos manifestados en la solicitud y los argumentos que hiciere valer la Unidad Operativa de Contratación (UOC) respectiva, determinará
los elementos comunes y los puntos de controversia y exhortará a las partes para conciliar sus intereses, conforme a las disposiciones de
esta ley sin prejuzgar sobre el conflicto planteado.

En caso de que sea necesario, la audiencia se podrá señalar en varias sesiones. Para ello, la Unidad Central Normativa y Técnica (UCNT)
señalará los días y horas para que ellas tengan lugar. En todo caso, el procedimiento de avenimiento deberá agotarse en un plazo no mayor
de sesenta días hábiles, contados a partir de la fecha en que haya celebrado la primera sesión.

De toda diligencia deberá labrarse acta circunstanciada.

17 Art. 124 del Decreto Nº 21909 (5to. Párrafo) … En todos los casos se permitirá la presencia de un asesor por cada una de las partes:
El procedimiento concluye con:
1. La celebración del convenio respectivo;
2. La determinación de cualquiera de las partes de no conciliar; o
3. Desistimiento del solicitante.
5
En la Audiencia de Avenimiento, la Dirección Jurídica, por medio del Juez Instructor,
considerará los hechos que han sido manifestados en la solicitud y los argumentos de la UOC;
procurando la conciliación de sus intereses; sin prejuzgar sobre el conflicto planteado; y
labrando acta circunstanciada de todo lo actuado18. Al respecto, el funcionario encargado del
proceso deberá elaborar un Informe Final sobre el resultado del procedimiento, el cual será
elevado al Director Nacional y/o Jurídico, según el caso, dentro del plazo de cinco días.

En el caso de que las partes hayan llegado a un avenimiento, el CONVENIO 19 respectivo

obligará a las partes y se podrá recurrir a la vía judicial en caso de su incumplimiento. Si por
el contrario, no se ha llegado a ningún convenio, quedarán a salvo los derechos de las partes
para que puedan acudir a los tribunales. En caso de incumplimiento del Convenio o de la no
consecución del mismo, la jurisdicción competente para dirimir estas controversias será el
Tribunal de Cuentas; cinco días hábiles20 después de notificada la resolución correspondiente.

De lo resuelto, la Dirección Nacional y/o Jurídica, según corresponda, dictará la resolución

correspondiente, que contendrá la clausura del Procedimiento de Avenimiento y las
Notificaciones a la Entidad Convocante y a la Solicitante.

18Art. 124. del Decreto Nº 21909 (6to párrafo) … La única documentación que la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas estará
obligada a conservar, será la de las actas que se levante con motivo de las audiencias, así como la de los convenios de avenimiento.
19Art. 87.- Convenio de avenimiento. En el supuesto de que las partes lleguen a un avenimiento, el convenio respectivo
obligará a las mismas, y su cumplimiento podrá ser determinado por la vía judicial correspondiente. En caso contrario,
quedarán a salvo sus derechos, para que los hagan valer ante los tribunales.

En un convenio de avenimiento no se pueden varias las condiciones básicas de contratación y ellas deberán referirse
únicamente al incumplimiento de los términos y condiciones contratadas.
20 Ver el punto 4.3.3.1 PLAZO DE INTERPOSICIÓN y Nota al pie Nº 92.
6
CAPITULO II

7
 CAPITULO II

Conclusiones, Sugerencias y Recomendaciones

8
 BIBLIOGRAFÍA
BIBLIOGRAFIA

WEBGRAFIA
file:///G:/Users/User/Downloads/ManualDNCP290118.pdf

LEYES
 LEY Nº 2501/03: De las contrataciones Publicas
 LEY N° 3439/07: Reforma de la Ley 2501/03
 LEY N° 1462/35: Que establece el Procedimiento para lo Contencioso Administrativo
 LEY N° 879/81: Código de Organización Judicial
 Decreto Nº 21909/03: Reglamenta la Ley de Contrataciones Publicas
 Decreto Nº 5174/05
 Decreto Nº 11670/00
 Decreto Nº 3719/15: Modifica el Reglamento de la Ley
 Decreto Nº 7434/11
 Decreto N° 9070/38: Que modifica la Ley N° 1462/35
 Decreto N° 8723/41: Que amplía la Ley N° 1462/35

9
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