Transparência e Controle

O que sabemos da corrupção no

mundo?
E como resolvê-los

Prof. Dr. Ivan Filipe de Almeida Lopes Fernandes

Universidade Federal do ABC
Ivan.fernandes@ufabc.edu.br
Corrupção: Ontem, Hoje e Amanhã
– O que nós sabemos de estudos de uma série de
países?
• Estudos sobre as causas e consequências da corrupção,
além de propostas para sua minimização.
– As causas
– As consequências
– Soluções
 Corrupção: Definições
• Adotamos a definição de DANIEL TREISMAN
• Corrupção é o mal uso de recursos públicos para
ganhos privados
– separamos a corrupção pública das pequenas
corrupções do dia-a-dia.
– Corrupção =/= de Má Gestão ou Incompetência
• APESAR DE O 2o SER UM PROBLEMA MUITO MAIS
ESTRUTURAL E DE DIFÍCIL SOLUÇÃO.

Treisman. The Causes of Corruption: A Cross-National Study. Journal of Public Economics. 2000
 Corrupção: Definições
– Os dados de corrupção em geral são:
• Dados copilados por agências de ratings para avaliar
o risco país – organizadas por atores econômicos.
– Business Risk Reports
• Surveys realizadas com o público em geral ou elites
– Transparência Internacional
– Dados de percepção que assumem a existência
de alguma correlação com os níveis reais de
corrupção.
• Microdados são raros 
– indiciamentos e punição não são boas medidas!
 As causas da corrupção
• A pesquisa sobre corrupção é difícil pois
muitas de suas causas também aparentam ser
consequências.
– A grande endogeneidade existente torna difícil
isolar as verdadeiras causas.
• Corrupção e Desenvolvimento,
• Corrupção e Justiça, ...
• Corrupção e Governo, …
 As causas da corrupção
São fatores avaliados:
Tamanho do setor público
Qualidade da regulação
Falta de competição econômica
Democracia
Sistemas Eleitorais e Financiamento
Descentralização / Federalismo
 Tamanho do setor público
• Tese de MAIS governo  MAIS corrupção
• Poder público para concentrar ganhos de
parceiros privados
• Vantagens assimétricas para parceiros
privados especiais
• Criação de RENTS
• Mesma lógica para as RENDAS NATURAIS:
PETRÓLEO, RECURSOS NATURAIS
 Tamanho do setor público
• No nível macro: pouca evidência
• Países ricos: tamanho Governo reduz corrupção.
• Corrupção trás dificuldade de financiamento,
taxas ou empréstimos.
• Privatização não possui um efeito claro sobre a
corrupção.
• Processo de transição do mundo pós - socialista
• Mudança da corrupção do setor público para o
privado.
 Qualidade da regulação
Má regulação: políticas com um desenho inapropriado
criam incentivos à corrupção para policy makers,
burocratas e o público em geral.
Não é o tamanho do governo que importa, mas os
detalhes dos programas e sua administração.
Número de procedimentos, tempo e o custo para abrir
um negócio
Normas vagas ou frouxas
 Falta de competição econômica
• Tratamento preferencial a empresa doméstica induz
corrupção: interesses privados capturando recursos
públicos (causa e consequência da corrupção)
• Competição no lado da oferta reduz os preços,
minorando o potencial captável.
– Quando há restrição, lucros sobem e políticos podem
buscar uma parte, interferindo no mercado.
• Em geral, quanto mais aberto, menor tende a ser a
corrupção.
• Abertura financeira excessiva pode majorar a
corrupção, ao facilitar a expatriação de divisas.
– CONTAS CC-5 no Brasil (facilitam Lavagem de Dinheiro).
 Democracia
– Maior competição pelos mandatos políticos reduz
a corrupção pelo próprio risco de derrota na
eleição.
– NO ENTANTO: efeito sentido apenas a médio e
longo prazo e em democracias que “não sejam
mornas” ou com pouca participação popular.
– Controle PAPEL DA OPOSIÇÃO
• A democracia parecer ter efeito apenas após
um certo grau de consolidação democrática
 Democracia
• Competição entre políticos limita a corrupção
entre membros do governo, como também
estimula que os líderes a controlar seus
subordinados.
– Político contestado pode ser cobrado pelo
comportamento indevido de seus subordinados.
• IMPRENSA LIVRE
• LIVRE ASSOCIATIVISMO
 Sistemas Eleitorais
• Corrupção e poder para alocar rendas: instrumento
poderoso para garantir a sobrevivência política.
– Problema do FINANCIAMENTO DE CAMPANHA
– Sistemas Majoritários e Proporcionais de Lista Aberta
aumentam custos de campanha
• Sistemas de Lista Fechada aumenta controle da cúpula.
• Efeitos das regras eleitoras e seus nuances na corrupção
são complexos.
• Eleições limpas são essenciais para limitar corrupção.
 Descentralização / Federalismo
Efeitos inconclusivos:
• Descentralização pode reduzir a corrupção por
aproximar o governo das pessoas.
• Federalismo reduz corrupção ao promover competição
entre entes federativos
• Descentralização pode aumentar a corrupção por
delegar recursos a governos institucionalmente fracos,
que serão capturados por grupos locais fortes.
• Federalismo pode aumentar a corrupção: troca de
favores para superar os problemas da autoridade
descentralizada.
 Descentralização / Federalismo
Exemplo: BRASIL
• A corrupção parece ser maior quando há
descentralização dos gastos com a
centralização da arrecadação.
• Dessa forma, o vetor descentralização não
parece ser uma variável apropriada para
combater a corrupção.
 As consequências da corrupção
• São fatores avaliados como consequência:

– Deslegitimação Democrática
– Produtividade e Investimento
– Distorções no Estado
 Deslegitimação Democrática
• Naturalização da corrupção:
– interpretação como fato dado da história e/ou
cultura do país
• Histeria ética: deslegitimação da política
• Não há mudanças graduais, só ruptura geral
com passado: DESALENTO.
• Deslocamento da ORDEM da POLÍTICA para a
ORDEM DA JUSTIÇA PENAL
 Produtividade e Investimento
• A corrupção reduz o crescimento. Desta forma, é
como areia nas engrenagens e não graxa...
– Visão econômica da 2a metade do século XX
• Falta de recursos para combater a corrupção.
– Redução de Investimento Externo
– Baixa credibilidade das políticas públicas
– Maior risco de crédito e pouca transparência
• Empresas estrangeiras buscam associação com
players locais que conhecem melhor os
meandros...
 Produtividade e Investimento
• A corrupção afeta também a qualidade do
gasto público:
– Distorções na alocação dos recursos.
– Baixa qualidade dos serviços públicos prestados.
– Regulações mal desenhadas.
• Funcionários públicos contratados com base
em nepotismo ou propinas, não importando
sua capacidade técnica.
 As consequências da corrupção
• Projetos em que há maior chance de desvio são
preferidos aos que retornam maior benefício à
população.
– Projetos de alta tecnologia, elefantes brancos.
• Fornecedores que se dispõe a propinas são
preferidos aos mais eficientes.
• Bens customizados preferidos aos de prateleira.
• Em uma burocracia corrupta:
– Gargalos artificiais são criados para permitir a
extorsão.
– baixo esforço. Mecanismos de controle enfraquecidos.
 As consequências da corrupção
• Corrupção possui uma relação robusta com
gastos militares majorados.
• Maiores níveis de poluição: via regulação ruim
e via efeitos na redução da renda.
• Na produção de capital humano.
– superprodução de advogados e sub produção de
engenheiros.
– Conflito de renda x produção de riquezas.
 As consequências da corrupção
• Setor privado
– Empresas da Bélgica, França, Itália, Holanda e
Coréia do Sul possuem vantagens em países com
maior corrupção.
• Maior disposição para pagar propinas.
– Market share da Australia, Suécia e EUA tende a
ser menor.
– Economia informal tende a ser maior em
economias com alto índice de corrupção.
• reação à corrupção é operar na ilegalidade, na
informalidade...
 Soluções
• São avaliados como soluções:

– Salários (setor público)

– Liberdade de Imprensa
– Judiciário / Controles
 Soluções
• Salários
– Há pouca evidência de que salários altos reduzam
a corrupção.
• O maior efeito pode ser a possibilidade de perda de
uma posição favorecida.
• Liberdade de Imprensa
– A liberdade imprensa possui uma relação forte no
com menores níveis de corrupção.
 Judiciário e Controles
• Controles Administrativos (internos e
externos) e Judiciais
• Judiciário independente de facto:
• aumenta os riscos para a grupo que pratica a
corrupção.
– Sem aposentadorias forçadas.
– Recursos orçamentário garantidos.
– Sem mudanças do profissional responsável pelo
caso.
 Controle Administrativo Burocrático:
• Âmbito do Direito Administrativo
• ramos especializados em processos de auditorias,
controles de contas, correição, averiguação de
cumprimento dos deveres funcionais e resultados
de políticas e decisões.
• vigilância sobre a atuação dos agentes públicos,
conforme legalidade que define a legitimidade da
ação do Estado
• máquina administrativa do Estado, formas de
controle externo e interno: concepção de
accountability horizontal
• CONSEQUENCIA: REGULAÇÃO
 Controle Judicial
• Âmbito do Direito Penal e Direito Civil
• Sistema de Leis e regulamentos à luz da
jurisprudência
• Luta pela interpretação normativa: forja pretensa
autonomia do direito ante a política
– Esfera cível: direito administrativo  corrupção como
problema administrativo: Ajustamento de Condutas
– Esfera criminal: direito penal  corrupção como
crime: processo de responsabilização individual.
• Capacidade de se sobrepor ao CONTROLE
ADMINISTRATIVO
• CONSEQUENCIA: CRIMINALIZAÇÃO
 Controle Público Não Estatal
• Accountability vertical ampliado  controle da
sociedade fora do Estado, além das eleições.
– Esfera pública habermasiana
• Capacidade de acionar os controles internos e
externos (judiciais e administrativos)
• Requer: liberdade de imprensa, liberdade de
expressão, direito ao voto, liberdade de
associação
• Envolvimento da sociedade  planejamento,
monitoramento e avaliação das ações do Estado.
• CONSEQUENCIA: PUBLICIDADE
 Controles no Brasil
• Controle social ativado  impeachment Collor,
Anões do Orçamento, Mensalão, Petrolão, ….
• Mas com disjunção entre desvelamento de
corrupção e (re)organização das estruturas de
controle
• Expansão das instituições de controle –
reorganização TCU, criação AGU, criação da
ENCCLA, LRF  com poucos resultados práticos
• Lava Jato  ponto fora da curva
 Controles no Brasil
• Hipertrofia de mecanismos de controle ao
longo dos últimos 25 anos (pós-impeachment)
 com séries de escandâlos
•  desalento com a política
•  Solução pelo mecanismo do Controle
Judicial
consequências
– JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA
– POLITIZAÇÃO DO JUDICIÁRIO
 Controles no Brasil
• Paralisia Administrativa  excessivos controles
administrativos + Judicialização
• Anechiarico e Jacobs (1996) The persuit of
absolut integrity. How corruption control makes
government ineffective. 1996
• Burocracia para controlar burocracia: Nova
Iorque  expansão das agências especializadas
de controle tornou a AdmPública menos eficiente
– Poucos incentivos à cooperacao interinstitucional
– Processo de decisão lento
– Gerência defensiva e pouco criativa
 Francisco Gaetani (Enap)
“A governabilidade da administração em jogo”
Se os candidatos (...) soubessem o que os aguarda em janeiro de 2019 pensariam
duas vezes antes de se apresentar nas eleições. Os eleitos precisarão construir
maiorias políticas no Legislativo para governar. Disso todos sabem. O que não
sabem é que não encontrarão na sociedade e no serviço público pessoas
dispostas a assumir os riscos associados ao exercício das atividades executivas. O
motivo é simples: a percepção dominante é a de que não vale a pena. Uma
eleição não tem poder de reparar essa situação.
O medo comanda hoje a administração pública. Até 2014, discutia-se a
judicialização das políticas públicas. Um exemplo era a importação de remédios
caros por decisão judicial. Evoluiu-se rapidamente para a criminalização da
administração, como o inacabado e controverso debate em torno da política fiscal
demonstrou. Finalmente, chegamos à paralisia. Afinal... "é o meu CPF que está
em jogo". Ninguém quer ficar sujeito a interpretações de órgãos de controle que,
em muitos casos, não dominam plenamente as complexidades do assunto e
partem do princípio de que o funcionário é suspeito: in dubio pro societate.
 Experiência na Indonésia
• Olken B. Monitoring Corruption: Evidence from a
Field Experiment in Indonesia, Journal of Political
Economy 2007
• Projeto financiado pelo BANCO MUNDIAL:
pavimentação de estradas em comunidades rurais
pobres na INDONÉSIA.
– The Kecamatan (subdistrict) Development Project
 Experiência na Indonésia
• Dois experimentos:

– ALGUNS PROJETOS FORAM SELECIONADOS PARA SEREM

AUDITADOS COM 100% DE CERTEZA (TAXA DE AUDITORIA
NA INDONÉSIA É DE 4%) PELA AGÊNCIA DE CONTROLE
RESPONSÁVEL

– CRIAÇÃO DE CONTROLE SOCIAL – EM ALGUMAS VILAS FOI

ESTIMULADA A PARTICIPAÇÃO DOS CIDADÃOS NOS
ENCONTROS OU FORAM COLETADOS COMENTÁRIOS EM
FORMULÁRIO FECHADO, LIDO NA REUNIÃO.
 Experiência na Indonésia
• Mensuração objetiva da corrupção:
– gastos relatados versus gastos estimados por
meio de análise do material das vias pavimentadas
e dos custos de trabalho e material na
comunidade.
• Diferença cai em 8 pontos percentuais na
condição de certeza de AUDITORIA.
• Sem mudança por meio do controle social:
– MAS NÃO HÁ GASTOS PERDIDOS COM O PAGAMENTO DE
SALÁRIOS (1/4) (CONVITES PARA PARTICIPAÇÃO)
– SEM DIFERENÇÁ EM GASTOS PERDIDO COM A COMPRA DE
MATERIAL (3/4)
 Experiência na Indonésia
• CONVITES PARA PARTICIPAÇÃO:
– NÃO HÁ GASTOS PERDIDOS COM O PAGAMENTO
DE SALÁRIOS (1/4 do total)
– SEM DIFERENÇÁ EM GASTOS PERDIDO COM A
COMPRA DE MATERIAL (3/4)
• COMENTÁRIOS:
– Quando enviados via ESCOLAS  reduzem perdas
– Quando enviado via GOVERNO  sem efeito
– Capacidade das Elites locais capturarem os
comentários
 Outros Temas
• Cooperação e coordenação entre órgãos de
controle Judicial e Administrativo
– BRASIL: Estratégia Nacional de Combate à
Corrupção e à Lavagem de Dinheiro
• Instrumentos de inteligência investigativa:
criminalidade transnacional financeira
• Punição de recursos humanos afeta menos que o
estrangulamento financeiro
– Capacidades estatais para Controles
– Capacidades societais para o Controle Público Não
Estatal
 OBRIGADO
ivan.fernandes@ufabc.edu.br