APB - Unidade I A

CHQAO
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
GESTÃO DE GESTÃO DA
MATERIAL E TECNOLOGIA
PATRIMÔNIO DA INFORMAÇÃO
GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
QUALIDADE EM SERVIÇOS
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
FUNDAMENTOS PÚBLICA BRASILEIRA
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Coordenação Didático-Pedagógica
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa
Redação Pedagógica
Alessandra Muylaert Archer
Frieda Marti
Tito Ricardo de Almeida Tortori
Revisão
Projeto Gráfico e Diagramação Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte A: História

Romulo Freitas da administração pública brasileira / coordenação didático-pedagógica:
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica: Alessandra
Coordenação de Conteudistas Muylaert Archer, Frieda Marti, Tito Ricardo de Almeida Tortori ;
Fernando Velôzo Gomes Pedrosa conteudistas: Geraldo Mendes Gutian ... [et al.] ; coordenação de
conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; revisão técnica:
Conteudistas
Marcelo Cabus Klötzle ; produção: Pontifícia Universidade Católica do
Alexandre Duarte de Paiva Rio de Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do]
Edson Carmelo de Souza Exército Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.
Geraldo Mendes Gutian
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO.
Weslei Jardim Batista
52 p. : il. (color.) ; 21 cm.
Revisão Técnica Inclui bibliografia.
Marcelo Cabus Klötzle 1. Administração pública - Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de
Azevedo. II. Archer, Alessandra Muylaert. III. Marti, Frieda. IV. Tortori,
Produção Tito Ricardo de Almeida. V. Gutian, Geraldo Mendes. VII. Pedrosa,
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro Fernando Velôzo Gomes. VII. Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Janeiro. Coordenação Central Educação a Distância. VIII. Brasil. Exército.
Realização Escola de Instrução Especializada.
EsIE – Escola de Instrução Especializada
CDD: 351.81
Exército Brasileiro
CHQAO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Unidade 1 – Parte A
História da Administração Pública Brasileira
APRESENTAÇÃO
O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO),
conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os
subtenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas
para o Quadro Auxiliar de Oficiais.
A disciplina Administração Pública Brasileira, iniciada nesta apostila,

possui carga horária total de 90 horas.
Os objetivos gerais desta disciplina são:
1. Conhecer a história da Administração Pública;
2. Analisar os fatores culturais da Administração Pública dentro de sua

cronologia;
3. Analisar as mudanças sociais relacionadas à Administração Pública;
4. Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas

integradas;
5. Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da Admi-

nistração Pública;
6. Conhecer as ferramentas que a Administração Pública possui para

realizar e controlar suas tarefas.
Na primeira apostila desta disciplina será apresentada a Unidade I – Parte A

– História da Administração Pública Brasileira, cujos objetivos estarão
especificados a cada capítulo.
Boa leitura!
conteudistaS
Geraldo Mendes Gutian é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das Agu-
lhas Negras (AMAN); possui graduação em Engenharia Química pelo Instituto Militar de En-
genharia (IME); é pós-graduado em Engenharia da Qualidade pela Faculdade de Engenharia
Química da Universidade de São Paulo (FAENQUIL/USP) e mestre pela Universidade Federal
de Itajubá (UNIFEI-MG) com ênfase em Implementação de Sistemas de Gestão. É professor
da Cadeira de Administração da AMAN. Nas Faculdades Dom Bosco ministra a disciplina de
Administração Estratégica no Curso de Administração; as disciplinas de Gestão de Pessoas e
Planejamento Estratégico e Desenvolvimento Regional no Curso de Gestão Pública; a disci-
plina de Gestão Integrada de Recursos Humanos no Curso de Gestão de Recursos Humanos
e a disciplina de Química Tecnológica no Curso de Engenharia de Produção Automotiva.
Tem experiência na área de gerência de Recursos Humanos, planejamento estratégico, ma-
peamento, análise e melhoria de processos.
Edson Carmelo de Souza é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN) e licenciado em Geografia pelo Centro Universitário Moacyr Sreder
Bastos. Possui pós-graduação em bases geo-históricas para o pensamento estratégico pela
Escola de Comando e Estado Maior do Exército (ECEME) e mestrado em operações militares
pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (ESAO). É professor da Cadeira de Administração
da AMAN. Tem experiência na área de planejamento estratégico e no mapeamento, análise
e melhoria de processos.
Alexandre Duarte de Paiva é graduado em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN) e graduando em Administração na Associação Educacional Dom
Bosco (AEDB). Possui pós-graduação em Operações Militares pela Escola de Aperfeiçoamento
de Oficiais (EsAO) e cursa pós-graduação em Gestão pela Escola de Instrução Especializada
(EsIE) e Universidade Católica de Petrópolis (UCP). É professor da Cadeira de Administração da
AMAN. Tem experiência na área de gerência de recursos humanos e planejamento estratégico.
Weslei Jardim Batista possui graduação em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN); é pós-graduado em Operações Militares de Defesa Antiaérea e de
Defesa do Litoral pela Escola de Artilharia de Costa e Antiaérea (EsACosAAe) e em Opera-
ções Militares pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO). Cursa pós-graduação em
Gestão pela Escola de Instrução Especializada e Universidade Católica de Petrópolis (EsIE/
UCP). É professor da Cadeira de Administração da AMAN. Tem experiência e cursos na área
de administração pública, gerência de projetos, gestão estratégica de pessoas e planos de
carreira, recursos humanos, gestão ambiental e desenvolvimento sustentável, planejamen-
to estratégico, análise e melhoria de processos, modelo de Excelência em Gestão, ética no
serviço público, gestão da qualidade e excelência no atendimento.
Índice
1. Introdução 09
2. Origens do governo e da administração pública 11

2.1 UM BREVE HISTÓRICO 11
2.2 Origens da administração pública 14
3. A organização dos poderes públicos 17

3.1 Poder Legislativo 18
3.2 Poder Executivo 19
3.3 Poder Judiciário 20
4. Os fatores culturais e históricos da administração pública 21

4.1 Administração pública durante o período colonial 22
4.2 Administração pública durante o Brasil Império 26
4.3 Administração pública durante a República Velha 29
4.4 Era Vargas 30
4.5 Administração pública durante a Terceira República 31
4.6 Administração pública durante a Quarta República 33
5. Princípios, estruturação e funcionamento 35

da administração pública
5.1 Fundamentos 35
5.2 Princípios constitucionais da administração pública 37
5.3 Funções do setor público 40
5.4 Estrutura e funcionamento da administração pública 40
5.4.1 Autarquias 41
5.4.2 Empresas públicas 42
5.4.3 Sociedades de economia mista 43
5.4.4 Fundações públicas 43
5.4.5 Organização militar 45
6. BIBLIOGRAFIA 49
1 INTRODUÇÃO
A administração pública brasileira passou por três grandes

momentos, desde que se iniciou a colonização do país pe-
los portugueses, até os dias atuais. Sua evolução vai desde
o sistema patrimonialista, em que os interesses pessoais
confundiam-se com os interesses públicos; passa por um
momento de burocratização, que buscou conferir maior
impessoalidade, hierarquia e normas mais claras à ativida-
de estatal; e culmina em um terceiro momento, em que
são introduzidas práticas gerenciais privadas na administra-
ção pública, garantindo, a esta, maior agilidade e direcio-
namento para resultados (LESCURA et al, 2010, p. 1).
A administração pública patrimonialista é um modelo de administração

pública com base nos modelos de Estados absolutistas dos séculos XVII e XVIII,
período em que o patrimônio do monarca absoluto se misturava com o patri-
mônio público, gerando uma linha tênue na distinção entre público e privado.
O momento em que a administração pública pode ser classificada como

burocrática pode ser definido como aquele cuja legitimidade passou a ser ba-
seada, efetivamente, em normas legais racionalmente definidas e não mais no
patrimônio do monarca. As burocracias têm sua fonte de legitimidade no poder
racional-legal. Em seu tipo ideal, as organizações são sistemas sociais racionais,
tendo como características o formalismo e a impessoalidade (Campelo, 2010).
O momento da administração pública gerencial tem início a partir do final

da Segunda Guerra no século XX, quando as nações tiveram de se mobilizar
para recuperar suas economias e modernizar indústrias para alcançar um novo
patamar de bem-estar social. As organizações, que até então utilizavam as teo-
rias da administração de Taylor e Fayol; das relações humanas de Elton Mayo e
Kurt Lewin; e a burocrática de Weber – passaram a demandar uma nova forma
de administrar, a fim de tornar a gestão mais eficaz e que gerasse efetividade
social, no caso dos governos, transparência com crescimento econômico e
controle orçamentário e financeiro (Campelo, 2010).
Levando-se em consideração o exposto, para que se possa entender a partici-

pação dos agentes da administração pública, é necessário conhecer e compre-
ender o passado para aprender com os erros e acertos. Vigiar o presente para
trabalhar com eficiência, eficácia e efetividade, de acordo com as normas e
leis, a fim de se projetar o futuro, buscando sempre a inovação e a excelência.
9
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A
2 Origens do governo
e da administração pública
Objetivos específicos
• Descrever as origens do governo e da administração pública no Brasil.
Neste capítulo serão apresentados e descritos importantes fatores históricos

que deram origem ao governo e à administração pública no Brasil, e como
impactaram a vida econômica, social, política e cultural brasileira.
2.1 Um breve histórico
O governo brasileiro tem suas origens desde o início do período colonial, ou

seja, logo após o descobrimento, quando Portugal instituiu uma forma para
poder controlar e administrar sua colônia. A estrutura governamental deste
período serviu como base para os governos subsequentes.
A organização territorial se apresentava da seguinte forma:
• capitanias
• comarcas
• termos
• freguesias
• bairros
Sobre esta organização, Prado Junior afirma que:
Do ponto de vista da organização territorial, o Brasil

estava dividido em capitanias, que eram as maiores
unidades administrativas da colônia. O território delas
era dividido em comarcas que, por sua vez, era compos-
to por termos sediados nas cidades ou vilas. Os termos
eram constituídos de freguesias que correspondiam às
paróquias da circunscrição eclesiástica. Por último, as
freguesias se dividiam em bairros, cuja jurisdição era
imprecisa (Prado Junior, 1979, p.306).
11
A estrutura de governo inicialmente organizada em capitanias hereditárias,
Vice-rei: delegado ime- com a sua falência, foi substituída pelo Governo Geral, inicialmente insta-
diato do soberano, designado
para regularizar assuntos lado na Bahia, e que mais tarde viria a ser o Vice-Reino, quando já estava
relativos à religião, justiça, sediada no Rio de Janeiro. As capitanias eram administradas pelo governador
fazenda, tropa, agricultura,
navegação, comércio, política
ou capitão-general ou ainda capitão-mor. Por ser sede do Governo Geral, o
e outros que surgissem. governador do Rio de Janeiro também era chamado de [vice-rei]. Existiam as
capitanias gerais e subalternas, sendo que os governadores das primeiras exer-
ciam atribuições semelhantes às do vice-rei.
O governador possuía diversas atribuições, sobretudo militares, mas sua

autoridade superintendia toda a administração, limitadas por normas restritas
Conselho Ultramarino: ditadas pelo [Conselho Ultramarino]. A influência dos governadores na admi-
órgão de administração
nistração era compensada pela autoridade das relações, entidades judiciário-
colonial criado por D. João IV
a 14 de julho de 1643, res- -administrativas das quais os governadores eram membros, bem como dos
ponsável pela administração outros órgãos setoriais, como:
da Fazenda, rotas comerciais
para a Índia, serviços presta- a. Intendências do ouro e dos diamantes: criada em 1734 com o objetivo
dos pelo Conselho, decisões
sobre guerras ultramarinas e de fiscalizar a exploração dos diamantes em toda a área abrangida pela
ofícios de Justiça. Demarcação Diamantina.
b. Mesas de inspeção: conhecidas também como casas de inspeção, foram

estabelecidas em 1751 nos portos da Bahia, Rio de Janeiro, Pernambuco
e Maranhão, com a finalidade de examinar, qualificar e regular os preços
do açúcar e do tabaco, assim como conservar a extração e promover sua
Bahia, Pernambuco, Minas
Gerais, São Paulo, Pará, Ma- agricultura e comércio.
ranhão, Goiás e Mato Grosso
eram capitanias gerais e São A Família Real chegou ao Brasil em 1808, com todo o aparato administrativo,
José do Rio Negro, Piauí, Cea-
militar, protocolar e simbólico de uma corte europeia. O governo, quando da
rá, Rio Grande do Norte, Para-
íba, Espírito Santo, Rio Grande chegada, estava estruturado nos seguintes ministérios:
de São Pedro e Santa Catarina
eram capitanias subalternas. As a. Ministérios do Reino ou dos Negócios do Reino: departamento governa-
capitanias do Ceará e da Paraí- mental que conduzia as políticas de administração do território, de ins-
ba tornaram-se autônomas em
1799 e a de Rio Grande de São trução pública e de segurança interna, incluindo as questões da polícia.
Pedro foi elevada à capitania- b. Ministérios da Guerra e Estrangeiros (ou dos Negócios da Guerra e
-geral em 1807, com o nome
de capitania de São Pedro do Estrangeiros): departamento governamental responsável pela adminis-
Rio Grande do Sul. Com a tração dos assuntos relativos ao Exército.
chegada de D. João ao Brasil,
em 1808, passaram a capita- c. Ministérios da Marinha e Domínios Ultramarinos (ou dos Negócios da Mari-
nias-gerais as do Espírito San-
nha): departamento governamental que se ocupava dos assuntos marítimos
to, Piauí, Rio Grande do Norte
e Santa Catarina. Depois da e dos territórios ultramarinos, tanto no âmbito civil como militar. O departa-
elevação do Brasil à categoria mento foi fundado no século XVIII com a designação de Secretaria de Esta-
de reino unido aos de Portugal
e Algarve, criaram-se as capita- do dos Negócios da Marinha e Domínios Ultramarinos. A partir de finais do
nias de Alagoas e Sergipe. século XIX passa a ser conhecido como Ministério da Marinha e Ultramar.
12
O Ministro do Reino atuava também como ministro assistente ao despacho
do gabinete e como presidente do Real Erário, instituição então destinada a
centralizar a gestão corrente das contas públicas.
Com a transferência da corte, o Brasil foi elevado à condição de Reino Unido

de Portugal. Costa (2008) afirma que este fato constituiu as bases do Estado
nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcio-
namento do autogoverno.
Em 1821, D. João VI retorna a Portugal e deixa o príncipe herdeiro, D. Pedro I, na

condição de regente dessa parte do Reino. Os conflitos de interesse para a reto-
mada da condição colonial do Brasil, juntamente com a exigência do retorno do
príncipe, culminaram com que, em 7 de setembro de 1822, D. Pedro I declarasse
O Poder Moderador foi ins-
a Independência. O governo do Brasil foi instituído, valendo-se do aparato da re- tituído durante o primeiro
gência, sendo outorgada pelo monarca, posteriormente, a Constituição de 1824. reinado e autorizava o impe-
rador D. Pedro I a intervir nas
O território foi dividido em províncias, que substituíam as antigas capitanias, decisões dos demais poderes.
Era o quarto poder e também
dirigidas por um presidente nomeado pelo monarca. O imperador exercia o foi utilizado por D. Pedro II
Poder Moderador, valendo-se do apoio do Conselho de Estado, órgão de cará- no Segundo Reinado.
ter consultivo, e pelos seus ministros de Estado, órgãos executivos.
Após dez anos no poder, D. Pedro I abdica do trono em favor de seu filho, então
com cinco anos de idade. Com essa mudança, assumiu o poder uma Regência A Regência Trina caracterizou o
primeiro governo após a que-
Trina, que enfrentou uma série de crises que terminaram por ensejar, em 1841, a
da do imperador D. Pedro I e,
declaração da maioridade do imperador menino, aos quinze anos de idade. em seus dois períodos (provi-
sória e permanente), tinha um
O período anterior à maioridade de D. Pedro II (1831 – 1840) ficou marcado representante de cada vertente
por diversas reformas constitucionais, que instituíram a Regência Una, aboli- política do país: os liberais, os
conservadores e os militares.
ram o Conselho de Estado, criaram as assembleias legislativas provinciais e o
cargo de presidente do conselho de ministros, conferindo maior estabilidade
ao governo imperial.
Diversos conflitos nos últimos anos do Império exerceram forte pressão sobre a A Regência Una teve início
monarquia, dentre estes, cabe destacar: em 1835 quando ocorreu a
primeira eleição para escolha
• O fim do trabalho escravo, que suprimiu uma das bases de sustentação do regente único, saindo do
pleito vitorioso o padre Diogo
da ordem imperial. Antônio Feijó. Essa Regência
durou de 1835 a 1837. Diogo
• O problema da autonomia das províncias.
Antônio Feijó foi sucedido por
• A Guerra do Paraguai. Pedro de Araújo Lima, cuja Re-
gência durou até 1840.
• O forte desequilíbrio das finanças.
• O precário estado de saúde do imperador.
13
Esse ambiente político conturbado foi a “mola propulsora” para o movimento
republicano. Segundo Kehrig (2005), vários republicanos, inclusive os de ori-
gens liberais, convenceram o Marechal Deodoro da Fonseca a liderar a procla-
mação da República em 15 de novembro de 1889.
Um governo provisório adotou as reformas imediatas necessárias à vigência do

novo regime, consagrando a República, instituindo o federalismo e inaugurando
o regime presidencialista, sistema de governo que é utilizado até os dias atuais.
2.2 Origens da administração pública
De acordo com Lescura et. al. (2010), a administração do Brasil na era colonial
era centrada no rei e em seus conselheiros. As leis e as ordens não seguiam
uma sequência, não obedeciam a princípios uniformes de divisão de trabalho,
simetria e hierarquia, e não possuíam uma ordenação coerente. As determi-
nações de cunho particular eram as que definiam os rumos a serem tomados,
predominando os costumes e as tradições da nobreza e as decisões pessoais
do monarca, caracterizando a administração patrimonialista.
Esta falta de estrutura e de unidade fazia com que a esfera privada se confun-
disse com a pública. Segundo Holanda (1995), ocorria a invasão do Estado
pela família, de modo que os sentimentos relativos a esta, particularista e
antipolítica, predominavam em toda a vida social.
De acordo com Costa (2008), a administração pública na era colonial estava

organizada em quatro níveis:
• Instituições metropolitanas;
• Administração central;
• Administração regional;
• Administração local.
14
Segundo Prado Júnior (1979), as principais características da administração
colonial são:
• Centralização;
• Ausência de diferenciação (de funções);
• Mimetismo;
• Profusão e minudência das normas;
• Formalismo e a morosidade.
Existia uma grande confusão de atribuições entre os poderes nos órgãos da

administração geral e civil. As funções administrativas não eram atribuídas a
profissionais preparados e sim aos nobres ou aos burgueses, fato que ocasio-
nava a existência de cargos públicos administrativos nas mãos de pessoas sem
competência e desqualificadas para ocupá-los.
A chegada de D. João VI e da corte portuguesa em 1808, com toda sua in-

fraestrutura administrativa, ocasionou a criação de uma série de organismos
que existiam na antiga sede do reino; alguns necessários, outros nem tanto.
Algumas instituições e organismos, como a Academia de Marinha (atual Escola
Naval), a de Artilharia e Fortificações (atual Instituto Militar de Engenharia),
Academia Real Militar (atual Academia Militar das Agulhas Negras), a Tipogra-
fia Régia, a Fábrica de Pólvora (se encontra hoje com o nome Fábrica da Estre-
la, administrada pela Indústria de Material Bélico do Brasil), o Jardim Botânico,
a Biblioteca Nacional (atual Biblioteca Nacional do Rio de Janeiro), a Academia
de Belas Artes (extinta como instituição autônoma em 1931, continuando em
atividade até os dias de hoje como a Escola de Belas Artes da Universidade
Federal do Rio de Janeiro), o Banco do Brasil, entre outras inovações institu-
cionais, jurídicas e administrativas, tiveram largo impacto na vida econômica,
social, política e cultural do Brasil.
O fato é que a transferência da corte e mais tarde a

elevação do Brasil a parte integrante do Reino Unido de
Portugal constituíram as bases do Estado nacional, com
todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao
funcionamento do autogoverno (COSTA, 2008, p.08).
15
Apesar das melhorias na estrutura administrativa, disfunções como a não
distinção entre a esfera econômica e política acarretavam a apropriação do
patrimônio estatal por parte dos representantes do Estado.
Costa (2008) afirma que a proclamação da República não alterou as estruturas

socioeconômicas do Brasil imperial, nem houve grandes alterações na confor-
mação do Estado e nem na estrutura do governo. A riqueza nacional conti-
nuou concentrada na economia agrícola de exportação, baseada na monocul-
tura e no latifúndio e nas duas grandes forças:
• Os grandes proprietários de terra, com suas famílias patriarcais, relações

clientelísticas e laços de sangue.
• O Estado central, que era um grande mediador entre os interesses das

diversas regiões e grupos sociais.
A principal característica da administração pública do período

compreendido entre a era colonial (1500 – 1822), a monar-
quia (1822 – 1889) e a República Velha (1889 – 1930), era seu
caráter patrimonialista, tornando a organização governamen-
tal um bem a ser explorado, não uma estrutura funcional a
serviço do interesse público, como deveria ser e é entendido
no seu conceito.
16
3 A organização dos poderes
• Identificar a organização dos poderes.
Para entender a dinâmica da organização dos poderes, é interessante entender

como ocorreu a divisão, usada até hoje, entre os poderes Legislativo, Executivo
e Judiciário, e como está dividido o poder no Brasil.
A “separação dos poderes” foi esboçada pela primeira vez na obra Política,
escrita por Aristóteles. O pensador já descrevia a existência de três funções dis-
tintas, exercidas pelo Estado como meio para se alcançar a felicidade humana,
mas exercidas por uma única pessoa. Eram elas: a função administrativa, a
legislativa e a judicial.
Montesquieu, em sua célebre obra O Espírito das Leis (De L’esprit des Lois),
admitiu que o homem investido de poder tende, inconscientemente, a dele
abusar até que encontre limites. Afirmou também que o poder só pode ser
limitado pelo próprio poder (“le pouvoir arrête le pouvoir”). Assim, sustentou a
necessidade de um outro poder ser capaz de limitar o próprio poder. Disse que
no Estado existem três poderes distintos: o Poder Legislativo (com a função de
legislar), o Poder Executivo (com a função de administrar) e o Poder Judicial ou
Judiciário (com a função de julgar). Importante afirmação feita pelo pensador
foi para o fato de que, num Estado, para que exista liberdade política, é impe-
rioso que estes três poderes não estejam reunidos na mão de um único órgão
(ALEXANDRINO e PAULO, 2009).
No Brasil, a Constituição Federal de 1988, estabelece a divisão de poderes entre:
• Poder Legislativo: elaboração de leis, de normas gerais e abstratas,

impostas perante todos.
• Poder Executivo: administração do Estado baseada nas leis elaboradas
pelo legislativo.
• Poder Judiciário: função judicial do Estado distribuindo a justiça e
aplicando a lei.
17
Essa divisão é baseada no modelo de separação flexível do poder e também do
[sistema de freios e contrapesos] (checks and balances), no qual cada poder
exerce suas funções típicas e outras denominadas atípicas, visando garantir
o equilíbrio e a harmonia entre estes, sendo considerada como um aspecto
fundamental e estruturante do Estado brasileiro.
As funções típicas dos poderes do Estado são as atividades

comuns, realizadas frequentemente. Por exemplo: o Poder
Executivo administrar a coisa pública. Já as funções atípicas
são as atividades realizadas mais raramente pelos poderes do
Estado. Por exemplo: o Poder Executivo legislar e julgar.
Sistema de freios e Visto isso, será apresentada uma visão particular de cada poder, com suas
contrapesos: sistema em que
cada poder deve ser autôno- características e funções, de acordo com a Constituição Federal de 1988.
mo e exercer determinada
função, porém o exercício
desta função deve ser con-
trolado pelos outros poderes. 3.1 Poder Legislativo
Utilizando este sistema, os
poderes são independentes,
O Poder Legislativo tem por função legislar, ou seja: ordenar ou preceituar
porém harmônicos entre si.
por lei, fazer leis. Deve, também, fiscalizar o Poder Executivo e julgá-lo, se ne-
cessário, além de julgar também os seus próprios membros. Cabe ressaltar que
o Legislativo também administra de acordo com suas funções atípicas.
A Constituição Federal no seu Art. 44 diz que o Poder Legislativo é exercido

pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados, com
representantes do povo, e do Senado Federal, com representantes dos Estados
e do Distrito Federal.
No âmbito dos Estados, Distrito Federal e dos municípios, o Legislativo é exer-

cido por apenas uma casa de representantes do povo, a Assembleia Legislativa
e a Câmara de Vereadores, respectivamente.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, no seu art. 59, o trabalho do

Legislativo consiste na elaboração de:
I. Emendas à Constituição;
II. Leis complementares;
III. Leis ordinárias;
18
IV. Leis delegadas;
V. Medidas provisórias;
VI. Decretos legislativos;
VII. Resoluções.
3.2 Poder Executivo
O Poder Executivo tem a função de executar as leis existentes e implementar

novas leis, segundo a necessidade do Estado e do povo. Essa função é tradicio-
nalmente dividida em duas:
• Função de governo, com atribuições políticas, colegislativas e de decisão;
• Função administrativa, compreendendo a intervenção, o fomento e a

prestação de serviço público.
Cabe ressaltar que o Executivo também legisla e julga, de acordo com suas
funções atípicas.
O principal representante do Executivo é o Presidente da República, que de-

sempenha os papéis de chefe de Estado e de Governo. Mas qual a diferença
entre essas duas chefias?
Nos países de regime parlamentarista existe a distinção funcional entre os

cargos, ou seja, pertencem a duas pessoas distintas. O chefe de Estado é o
monarca ou Presidente e o chefe de Governo é o primeiro-ministro. O chefe de
Estado deve representar a nação tanto para seus habitantes, quanto perante
os outros países do mundo. Já o chefe de Governo é o responsável pela admi-
nistração do país propriamente dita.
Nos países de regime presidencialista, como é o nosso caso, o Presidente

da República acumula as duas funções. Para tanto, conta com o auxílio de seus
ministros e dos secretários de Estado.
No Brasil, o Poder Executivo, a nível nacional, é representado pela figura do

Presidente; a nível estadual, pelo governador e, a nível municipal, pelo prefeito.
19
3.3 Poder Judiciário
O Poder Judiciário tem a função de julgar quaisquer conflitos que possam

surgir no país, baseando-se nas leis que se encontram em vigor. Cabe-lhe
aplicar as leis, julgando de maneira imparcial e isenta determinadas situações
e as pessoas nela envolvidas, determinando quem tem razão e se alguém deve
ou não ser punido por infração à lei. Cabe ressaltar que o judiciário também
legisla e administra, de acordo com suas funções atípicas.
O Poder Judiciário se utiliza do processo judicial para solucionar as diversas si-

tuações que devem ser julgadas. Neste processo, irá confrontar a situação com
as leis elaboradas pelo Poder Legislativo, levando em consideração os costumes
vigentes na sociedade e as decisões anteriores tomadas em situações iguais ou
semelhantes àquela em questão.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, em seu art. 92, os órgãos

responsáveis pelo funcionamento do Poder Judiciário são:
I. O Supremo Tribunal Federal;
I-A. O Conselho Nacional de Justiça (Inciso acrescido pela Emenda

Constitucional nº 45, de 2004);
II. O Superior Tribunal de Justiça;
III. Os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais;
IV. Os Tribunais e Juízes do Trabalho;
V. Os Tribunais e Juízes Eleitorais;
VI. Os Tribunais e Juízes Militares;
VII. Os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.
20
4 Os fatores culturais e históricos
• Analisar os fatores culturais e históricos da administração pública.
Para podermos conhecer os fatores culturais e históricos da administração pú-

blica no Brasil, é interessante conhecer o seu conceito, ou seja, entender para
que serve e a quem serve.
[...] a expressão Administração Pública designa o conjunto

das atividades diretamente destinadas à execução concreta
das tarefas ou incumbências consideradas de interesse pú-
blico ou comum, numa coletividade ou organização estatal
(BOBBIO et. al., 1986, p.10).
Já Bresser-Pereira (1998) entende que a administração pública é um dos dois

elementos que constituem um Estado, sendo aquela que o garante sinônimo
de aparelho ou de organização de Estado.
De uma forma geral, podemos entendê-la como a totalidade de serviços e

entidades ligadas ao Estado, voltados a atender as necessidades comuns aos
indivíduos em uma coletividade sob sua responsabilidade, em todas as suas
esferas de governos (federal, estadual e municipal).
A administração pública brasileira passou por três grandes

momentos, desde que se iniciou a colonização do país pe-
los portugueses, até os dias atuais. Sua evolução vai desde
o sistema patrimonialista, em que os interesses pessoais
confundiam-se com os interesses públicos; passa por um
momento de burocratização, que buscou conferir maior
impessoalidade, hierarquia e normas mais claras à ativida-
de estatal; e culmina em um terceiro momento, em que
são introduzidas práticas gerenciais privadas na administra-
ção pública, garantindo, a esta, maior agilidade e direcio-
namento para resultados (LESCURA et. al., 2010, p.1).
21
4.1 Administração pública
durante o período colonial
O período do Brasil Colônia foi marcado pelas influências da estrutura política

e administrativa que o colonizador (Portugal) adotou na colonização do territó-
rio brasileiro. O patrimonialismo foi valorizado; isso significa que a distribui-
ção de cargos e as decisões administrativas eram baseadas na troca de favores
e na hierarquia da nobreza da corte portuguesa, sem considerar ou reconhecer
as necessidades locais e as características do enorme e diversificado território
de proporções continentais (Costa, 2008).
Diversos marcos temporais, como os descritos a seguir, podem ser elencados

para caracterizar as fases do colonialismo e da administração pública da época.
a) Expedições
O envio da carta ao rei D. Manuel de Portugal, escrita por Pero Vaz de Cami-
nha: o primeiro documento oficial sobre o Brasil foi um passo importante para
o início das ações da corte no Brasil, visto que descrevia o descobrimento, a
paisagem e os costumes dos habitantes da nova colônia para a Coroa. Essa
mesma carta apresenta um dos primeiros registros do patrimonialismo que es-
tava sendo instalado, quando Pero Vaz de Caminha pede ao rei uma colocação
para seu genro: “por me fazer singular mercê, mande vir da ilha de São Tomé
a Jorge de Osório, meu genro” (LESCURA et. al., 2010).
Após as primeiras viagens expedicionárias, notícias chegavam a Portugal e

a outros países da Europa de que aqui poderiam ser encontrados produtos
de interesse comercial para a época. O interesse em explorar esses recursos e
protegê-los fez o governo português iniciar o processo de colonização e de
exploração da terra, enviando as expedições exploradoras.
As primeiras expedições ficaram a cargo de Martim Afonso, que logo tomou

conhecimento do tamanho do território e percebeu que não era uma simples
ilha. As expedições tinham objetivos específicos de exploração e posse, sem pre-
ocupação com a administração da colônia. D. João III, rei de Portugal, conferiu a
Martim Afonso o poder de nomear tabeliães e outros oficiais de justiça e de doar
terras de sesmaria, contudo todas as decisões deveriam ser ratificadas pelo rei.
A estrutura política e administrativa na colônia seguiu os moldes portugueses,

com forte influência do patrimonialismo. A população local não possuía nenhu-
ma autoridade ou influência nas decisões, sendo que todas as determinações
22
administrativas referentes à vida da colônia vinham da Coroa portuguesa,
determinadas pelo rei. A fim de manter a posse das terras, o enriquecimento
da Coroa e o povoamento da terra, a política adotada por Portugal era apenas
exploratória (Froes e Neto, 2013).
b) Capitanias hereditárias
Após um primeiro período de expedições de reconhecimento de território, Por-

tugal percebeu a necessidade de manter suas terras em segurança, já que havia
interesse nas riquezas da colônia, por parte de franceses, holandeses e ingleses.
Essa necessidade fez com que se iniciasse o regime de capitanias hereditárias,
introduzido em outras colônias portuguesas, principalmente Madeira e Açores.
As capitanias hereditárias foram criadas pelo rei de Portugal, D. João III, em

1534, com a finalidade de administrar o vasto território da colônia. Esse siste-
ma consistia em dividir o território brasileiro em grandes faixas, entregues para
que particulares (principalmente nobres com relações com a Coroa portugue-
sa) a administrassem.
O regime de capitanias hereditárias foi o primeiro sistema

administrativo implantado no Brasil.
Foram criadas 15 capitanias hereditárias, situadas ao longo do litoral, do Ma-

ranhão a Santa Catarina; limites esses previamente fixados pelo Tratado de Tor-
desilhas. Ganharam o nome de capitanias hereditárias, pois eram transmitidas
de pai para filho (de forma hereditária). As pessoas que recebiam a concessão,
sob a inspeção do Estado, eram conhecidas como donatários e tinham como
missão colonizar, proteger e administrar o território. Por outro lado, tinham o
direito de explorar os recursos naturais (madeira, animais, minérios).
O mercantilismo era a política
As características patrimonialistas da Coroa, cuja estrutura política e adminis- econômica adotada na Europa
trativa era permeada por práticas de distribuição de cargos baseadas na troca em que o governo absolutis-
ta interferia na economia dos
de favores e na afeição, foram marcantes neste período. As terras e o comércio países. O objetivo principal
(mercantilismo) eram o símbolo do poder. O regime introduzido na colônia es- desses governos era alcançar
o máximo possível de desen-
tabelecia a centralização administrativa e burocrática, dando deveres e direitos
volvimento econômico atra-
à nobreza, sem riscos patrimoniais para o governo. vés do acúmulo de riquezas.
23
O Marquês de Pombal, Sebas- De acordo com Costa (2008), o sistema não funcionou muito bem. Apenas
tião José de Carvalho e Melo
duas capitanias foram bem sucedidas: Pernambuco e São Vicente. A grande
(1699 –1782), nobre, diplo-
mata e estadista português, extensão territorial a ser administrada (e suas obrigações), a falta de recursos
tinha grande influência nas econômicos e os constantes ataques indígenas foram alguns dos motivos do
decisões do governo de seu
país. Entre 1750 e 1777 foi se- fracasso. Apesar da grande contribuição de seus donatários, fundando povoa-
cretário de Estado do Reino até ções e iniciando plantações nas diversas regiões, eles dificultaram e impediram
a morte de D. José I, em 1777.
o estabelecimento de estrangeiros no território. O sistema de capitanias heredi-
tárias vigorou até o ano de 1759, quando foi extinto pelo Marquês de Pombal.
c) Governo Geral
Com o fracasso da administração privada da maioria das capitanias hereditá-

rias, a Coroa portuguesa assumiu diretamente o seu controle e preocupou-se
em instituir uma administração central. Assim, em 1549, o regime de Governo
Geral foi criado. Seu objetivo era conservar, enobrecer e apoiar melhor e mais
seguramente as capitanias para manter o povoamento da terra e ministrar
justiça. O poder foi centralizado na figura do Governador Geral e outros cargos
foram criados, como, por exemplo:
• Capitão-mor da costa: cargo do responsável pela defesa do litoral da

colônia.
• Ouvidor geral: no Brasil colônia, a figura do ouvidor tinha por função

aplicar a lei da metrópole; era totalmente diferente do modelo clássico,
pois não representava o cidadão, atendia ao titular do poder, reportava
ao rei em Portugal o que acontecia na colônia.
• Provedor-mor da fazenda: cargo político do período colonial, iniciado

no Governo Geral, em 1550, e finalizado em 1580. O provedor-mor
ficava encarregado dos assuntos de vínculos econômicos.
As características patrimonialistas, entretanto, permaneciam, já que nada era

decidido fora da sede administrativa da corte portuguesa sem a autorização
do Estado, representado pelo rei. A desobediência às leis e proibições régias
por parte dos donatários era penalizada com deportação para Portugal e perda
dos direitos de concessão.
De acordo com Froes e Neto (2013), alguns traços desse período perduram até
hoje na administração pública brasileira, entre os quais podemos citar:
• A presença dominante do Estado, resultando no surgimento e a na con-

solidação de uma elite econômica fortemente associada e dependente
do Estado.
24
• A proteção contra a concorrência e o controle administrativo dos preços.
• O limite artificial da oferta de vantagens e de subsídios na compra de

matérias-primas que geraram um “capitalismo protegido”, privativista
na propriedade e semiestatal na gestão.
d) Vice-reino
Com a união das Coroas da Península Ibérica (Portugal e Espanha), não havia
muita preocupação com a divisa de terras entre as duas Coroas, o que facilitou
a incursão dos portugueses nos territórios espanhóis em busca de metais e pe-
dras preciosas. A grande preocupação em relação à defesa estava concentrada
contra os inimigos da Espanha (França, Inglaterra e Holanda), que tentavam
ocupar territórios no litoral da colônia.
Apesar de não haver qualquer ato elevando o Brasil à condição de vice-reino, o

título de vice-rei foi utilizado por longo tempo.
Com a retomada da independência de Portugal, em 1640, foi iniciada a dinas-

tia de Bragança. De 1640 até 1718, o título de vice-rei era utilizado somente
por Governadores Gerais e nobres com alta fidalguia. Após 1720, o título
passou a ser permanentemente utilizado.
Com a administração do Marquês de Pombal como secretário de Estado do

rei D. José I, em Portugal (1750 a 1777), um novo impulso comercial e admi-
nistrativo foi incluído no dia a dia da colônia. Sua importância foi reconhecida
e teve início uma fase de realizações úteis a seu desenvolvimento, dentre as
quais podem ser destacadas:
• A transferência da capital de Salvador para o Rio de Janeiro, em 1763,

colocando o centro administrativo mais perto das minas de ouro e regiões
do sul.
• O impulso à construção naval e permissão de navegação de novas frotas.
• A extinção das capitanias hereditárias em 1759 (por compra, abandono

ou confisco).
• A assinatura de Tratados de Limites.
25
e) Reino Unido
Com a eminente invasão de Portugal pelas tropas de Napoleão, D. João VI

decidiu mudar a sede da Coroa para o Brasil. A Família Real chegou em 1808,
fazendo com que o Brasil fosse elevado à condição de Reino Unido de Portugal.
A mudança da Família Real para o Brasil, em 1808, trans-

plantando para o Rio de Janeiro a sede do império portu-
guês representou um inestimável serviço prestado à colônia,
que passou a gozar dos benefícios decorrentes da consciên-
cia das diretivas políticas do Império com o núcleo econô-
mico já realizado na colônia (SIMONSEN, 1937, p.237).
A transferência da corte de Portugal para o Brasil deu origem a um período de

mudanças e inovações, principalmente sob o ponto de vista administrativo.
Transferiu-se para o Brasil o complexo aparato burocrático administrativo, mili-
tar, protocolar e simbólico de uma corte europeia. Esse fato constituiu as bases
do Estado nacional, com todas as particularidades necessárias à afirmação da
soberania e ao funcionamento do autogoverno (Costa, 2008).
Diversas criações implementadas, tais como inovações institucionais, jurídicas

e administrativas, tiveram largo impacto na vida econômica, social, política
e cultural do Brasil, tanto no plano nacional, quanto na esfera regional. Leis,
cidades, indústrias, estradas, edificações, impostos, cadeias, festas e costumes
foram introduzidos no pacato cotidiano, mudando irreversivelmente o futuro
da antiga colônia.
Com a queda de Napoleão na Europa, o rei D. João VI se viu obrigado a retor-

nar a Portugal, deixando seu filho Pedro como príncipe regente, confirmando a
autonomia efetiva do país.
4.2 Administração pública durante o Brasil Império
Os diversos conflitos existentes entre Brasil e Portugal, relacionados à questão

fiscal, às propostas para a retomada da condição colonial do Brasil e à exigên-
cia do retorno do príncipe a Lisboa, culminaram com a independência pouco
mais de um ano depois da partida de D. João VI.
Em sete de setembro de 1822, D. Pedro I declarou a independência e instituiu

o governo do Brasil, valendo-se do aparato da regência do Reino Unido. Após a
proclamação, uma nova forma de governo com várias mudanças administrativas
26
foi implantada. O patrimonialismo, porém, continuava presente com as premia-
ções e reconhecimentos com cargos públicos.
Em 1824, o Brasil outorgou sua primeira Constituição como país independen-

te. Baseada nos recentes conceitos políticos e filosóficos da época, adotados
pelos países independentes (França e Estados Unidos), a Constituição Brasileira
apresentava o poder executivo fortemente centralizado, sendo esse poder per-
manentemente fiscalizado pelo imperador e assistido pelo Conselho de Estado
e Assembleia Geral (temporária).
Uma importante inovação foi a criação do Poder Moderador,

com a finalidade de velar pela manutenção da independência,
equilíbrio e harmonia entre os poderes. Esse poder era exer-
cido pelo imperador e, com a sua criação, o país ficou com
quatro poderes: Executivo, Legislativo, Judiciário e Moderador.
O período foi marcado por guerras internas e externas e pelo crescimento da

dívida pública. Houve um importante desenvolvimento político, econômico e
social no país, apesar das agitações internas dos partidários descontentes com
a política e com o governo. Esses fatores, mais a necessidade de ausentar-se do
país para assumir o trono português e pacificar uma revolução em Portugal, con-
tribuíram para a abdicação de D. Pedro I em favor de seu filho Pedro II, em 1831.
A abdicação do trono causou uma situação inusitada, visto que o monarca

tinha apenas cinco anos e não poderia governar. A Assembleia Geral decidiu
eleger uma regência, denominada Regência Trina Provisória, que governaria
por três meses, até que em junho de 1831 foi eleita a Regência Trina Perma-
nente, que governou até 1835.
Diversas mudanças, como as listadas a seguir, ocorreram com o Ato Adicional O Ato Adicional à Consti-
tuição do Império, de 12 de
à Constituição do Império, de 1834:
agosto de 1834, estabeleceu
• Criação de Assembleias Legislativas Provinciais em substituição aos Con- um conjunto de mudanças
que afetaram diretamente as
selhos Gerais das províncias, competindo-lhes legislar sobre a organiza- diretrizes da Constituição de
ção civil, judiciária e eclesiástica; 1824, aprovando uma série de
mudanças que refletiam bem
• Instituição da Regência Una (um regente), com a duração de quatro o novo cenário político sem a
anos de mandato; intervenção do poder régio.
• Limitação das ações do Poder Moderador;

• Eleição, no país, do regente (governante);
• Participação do Brasil nas decisões administrativas do governo.
27
Com o objetivo de combater as revoltas que estouravam em vários pontos do
país, em 1840 foi decretada a maioridade antecipada de D. Pedro II, então
com 15 anos de idade.
O governo julgou que havia concessões prejudiciais à administração pública e

restringiu a autonomia dos municípios. A Regência Una foi extinta e o parla-
mentarismo era a forma de governo dessa fase (1840-1889).
O Segundo Reinado pode ser considerado como uma época impressionante,

pois os poderes e os partidos políticos puderam travar embates e se harmoni-
zar, visando o desenvolvimento político do Império. O período foi conturbado,
com revoltas e disputas políticas internas, mas, com a vitória do governo sobre
o último levante, houve um período de paz interna.
Um período que merece destaque nessa fase foi o do governo do Visconde do

Rio Branco (1871-1875), quando diversos atos administrativos foram realizados,
principalmente relativos ao funcionalismo público, entre os quais se destacam:
• A reforma de pessoal e serviço dos Correios;
• O estabelecimento de normas de promoções dos militares;
• A promulgação do novo quadro de pessoal e dos vencimentos dos em-

pregados do Tesouro e Tesouraria da Fazenda e das Recebedorias.
Durante esse período de governo, realizou-se o primeiro recenseamento geral

da população, houve o estabelecimento de escolas públicas primárias na corte,
Caixa de Amortização: criou-se a [Caixa de Amortização] e a instituição de Mesas de Rendas na Ama-
entidade criada em 1827
zônia (visando facilitar o comércio com a Bolívia). Além disso, realizaram-se
com a função de administrar
a dívida interna fundada, emissões de títulos públicos ao portador e a reformulação de impostos.
emitindo apólices de paga-
mento de juros. Acordos no campo internacional também merecem destaque, como por exemplo:
• Assinatura do Tratado de Paz e de Amizade, Comércio e Navegação com

o Paraguai;
• Imigração de estrangeiros;
• Autorização para naturalização dos estrangeiros maiores de 21 anos.
O Tratado de Paz e de Ami- Apesar das iniciativas e dos avanços, alguns temas, como a abolição da escra-
zade, Comércio e Navegação
vatura, a crise econômica causada pela Guerra do Paraguai, a saúde abalada
com o Paraguai foi assinado
em 1856 e permitia a passa- de D. Pedro II e o fato de o país ser a única monarquia no continente geravam
gem dos navios brasileiros um clima de instabilidade política que dava força ao movimento republicano e
pelos rios Paraná e Paraguai.
fortalecia-se, cada vez mais, a ideia de torná-lo uma república.
28
4.3 Administração pública durante a República Velha
A República Velha foi o período da história brasileira compreendido entre os

anos de 1889 e 1930, que gerou mudanças na sociedade nacional, principal-
mente na composição da população, no cenário urbano, nos conflitos sociais
e na produção cultural. Nesse período, contudo, foram mantidas as referências
oligárquicas e patrimonialistas do período anterior, ou seja, da monarquia.
A promulgação da Constituição de 1891 instituiu a república representativa

federativa e presidencialista, consagrou a existência de apenas três poderes
independentes entre si, o Executivo, o Legislativo e o Judiciário, e reorganizou
os serviços da administração federal. A Greve Geral de 1917 para-
lisou de modo geral a indús-
Algumas mudanças significativas podem ser percebidas na economia e, con- tria e o comércio do Brasil.
sequentemente, na sociedade, no período da República Velha. A produção Resultado de um processo de
politização dos trabalhadores
agrícola permaneceu como o carro-chefe econômico da República Velha com brasileiros e da constituição
a manutenção do café como principal produto de exportação. A exploração de organizações operárias
aliadas à imprensa, foi uma
do látex na região amazônica apresentou grande destaque, apesar do curto das mais abrangentes e lon-
período de duração. gas mobilizações operárias da
história do país.
O processo de industrialização ocorre, inicialmente, e principalmente, no Rio
de Janeiro e em São Paulo. Isso gerou forte urbanização, com a criação de
avenidas, ampliação da iluminação pública e do serviço de transporte coletivo
(bondes), construção de teatros, cinemas e, principalmente, com o processo de Movimentos messiâni-
afastamento das populações pobres dos centros das cidades. cos: movimentos históricos,
revolucionários e sociocultu-
Surgiram os movimentos operários e uma infinidade de movimentos grevistas rais, lastreados no pensamen-
to de “salvação das almas”
por melhorias nas condições de salário e trabalho, sendo o mais conhecido e “salvação coletiva”, que
a Greve Geral de 1917, em São Paulo. Em 1922, foi fundado o Partido Comu- ocorreram no Brasil.
nista Brasileiro, como uma consequência da Revolução Russa.
Contestado: conflito
O interior do Brasil – área de extrema pobreza e carente da presença do Estado que ocorreu entre 1912 e
– viu surgir [movimentos messiânicos], como o [Contestado], no Sul; Canudos, 1916 em uma área povoa-
da por sertanejos, entre as
na Bahia, e o Cangaço em quase todos os Estados do Nordeste. O controle po- fronteiras do Paraná e Santa
lítico do interior do país ficava nas mãos dos coronéis, sendo o voto de cabres- Catarina, devido à situação
de extrema pobreza, opressão
to a principal característica da prática política conhecida como coronelismo.
e até escassez de alimentos
causada pelos grandes fazen-
A República Velha durou cerca de 40 anos e, gradualmente, tornou-se anacrô- deiros e pela Brazil Railway
nica em relação ao Brasil que se modernizava, como visto anteriormente. Con- (empresa responsável pela
implantação da via ferroviá-
flitos de interesse dentro dos setores dominantes entre as classes sociais e as
ria que uniu o Rio Grande a
regiões tiveram seu ápice com a eleição do paulista Júlio Prestes para suceder o São Paulo).
29
A Revolução de 1930 foi um também paulista Washington Luís, derrotando o gaúcho Getúlio Vargas. Essa
movimento armado, liderado
sequência de eventos acabou desencadeando uma intervenção do Exército,
pelos Estados de Minas Ge-
rais, Paraíba e Rio Grande do que veio a ser chamada de Revolução de 1930.
Sul, que pôs fim à Primeira
República Brasileira.
4.4 Era Vargas
Getúlio Vargas, durante o período em que esteve no governo, se alternou

entre ser chefe de um governo provisório (1930-1934), presidente eleito pelo
voto indireto (1934-1937) e ditador durante o Estado Novo (1937-1945).
Diversas transformações nacionais ocorreram, como o crescimento substancial
da industrialização e das cidades. O Estado se tornou forte, a economia sofreu
intervenções e foi instaurada uma nova relação com os trabalhadores urbanos.
O governo, com o objetivo de superar o esquema clientelista da [administra-

Administração oligár- ção oligárquica], em que se caracterizava o patrimonialismo, iniciou uma série
quica: administração caracte-
de mudanças para promover a racionalização burocrática do serviço público,
rizada pelo amplo domínio
do poder e da economia por meio da padronização, normatização e implantação de mecanismos de
nacional por uma pequena controle, nas áreas de pessoal, material e finanças.
casta de senhores de terra e
de políticos patrimonialistas.
Desde o início do governo foram tomadas as seguintes medidas visando a
Nesse cenário patrimonia-
lista, o público confunde-se, racionalização dos procedimentos:
sobremaneira, com o privado,
ou seja, há uma apropriação • “Consolidação das normas administrativas”, com o intuito de simplificar
do primeiro pelo segundo. a confusa e complicada legislação vigorante.
• Redução, ao indispensável, dos quadros do funcionalismo.
• Manutenção de uma administração de rigorosa economia, cortando

todas as despesas desnecessárias.
• Criação da Comissão Permanente de Padronização (1930) e da Comissão

Permanente de Compras (1931): órgãos públicos que visavam estabelecer
um caráter mais racional à administração pública brasileira e voltados para
a aquisição de materiais necessários ao funcionamento da administração.
Na área de pessoal, a Constituição de 1934 introduziu o princípio do mérito

e, em 1935, foi criada a comissão mista de reforma econômico-financeira.
De todas essas medidas, a mais emblemática foi a criação do Departamento

Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1938. Esse órgão era “responsá-
vel por planejar e organizar a administração pública brasileira, com base nos
princípios da burocracia weberiana” (COSTA, 2012, p. 76).
30
De acordo com Wahrlich (1984 apud COSTA, 2012, p. 76), o DASP introduziu
as seguintes mudanças na administração pública brasileira:
• Ingresso no serviço público por concurso;
• Instituição de critérios gerais e uniformes de classificação de cargos;
• Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático;
• Administração orçamentária;
• Padronização das compras;
• Racionalização geral de métodos.
Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da bu-

rocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir
no aparelho administrativo do país a centralização, a
impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a
separação entre o público e o privado. Visava constituir
uma administração pública mais racional e eficiente
(Costa, 2008, p.18).
Ainda durante o segundo governo Vargas também houve a tentativa de reto-

mar os esforços reformistas, como o projeto de reforma administrativa.
4.5 Administração pública

durante a Terceira República
Com a queda de Getúlio Vargas, inicia-se um novo período para o Brasil. A

Constituição de 1946 restabeleceu o [estado de direito] e as garantias indivi- Estado de direito:
sistema institucional e situ-
duais, restaurou a divisão de poderes da República, devolveu a autonomia dos
ação jurídica que submete
Estados, ampliou os direitos sociais dos trabalhadores, reorganizou o Judiciário cada indivíduo a respeitar
e previu a mudança da capital. o direito do próximo, das
instituições e do poder
público. Refere-se ao respeito
O período de governo do Presidente Dutra (1946 – 1951), ex-ministro da
das hierarquias que regem e
Guerra de Getúlio Vargas, foi marcado por acontecimentos políticos e admi- formam uma sociedade, bem
nistrativos de relevante importância para a evolução da administração pública, como às normas, à separação
dos poderes e aos direitos
entre os quais cabe destacar: fundamentais.
• A dissipação das reservas cambiais acumuladas durante o conflito mundial;
• A perda da legalidade do Partido Comunista;
• A lei de financiamento dos serviços públicos municipais;
31
• O plano rodoviário que previa a ligação da capital com as capitais das
unidades federativas e vias de transportes ao longo da fronteira;
• A redemocratização dos três poderes;
Juscelino Kubitscheck de Oliveira assume o governo em 1956. Seu Plano

de Metas tinha 36 objetivos, entre os quais o plano de metas para energia,
transporte, educação, indústria e outras atividades; crescimento da produção
industrial; transferência e construção da capital para o interior do país (Brasí-
lia); normas de contratação do funcionalismo, contagem de tempo de serviço,
plano de assistência e de classificação de cargos e imposto único de combus-
tíveis e lubrificantes líquidos. Era uma fase de grande euforia e de afirmação
nacionalista (Froes e Neto, 2013).
Em relação à terceira República, pode-se afirmar que:
Embora tenha havido avanços isolados durante os gover-

nos de Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio Qua-
dros e João Goulart, o que se observa é a manutenção
de práticas clientelistas, que negligenciavam a burocracia
existente, além da falta de investimento na sua profissio-
nalização. A cada desafio surgido na administração do
setor público, decorrente da própria evolução socioeco-
nômica e política do país, a saída utilizada era sempre a
criação de novas estruturas alheias à administração direta
e o consequente adiamento da difícil tarefa de reformu-
lação e profissionalização da burocracia pública existente
(Torres, apud COSTA, 2004, p.151).
32
4.6 Administração pública durante a Quarta República
Diversas mudanças ocorreram no período da Quarta República, envolvendo

assuntos não apenas de ordem política. Vale destacar:
• A criação do Banco Central;
• A limitação de remessa de lucros/investimentos em bens e serviços de

consumo;
• A correção monetária;
• As normas sobre participações dos municípios nas cotas constitucionais

dos tributos arrecadados pela União – restrição em 60% das rendas
respectivas à despesa anual com pessoal dos municípios;
• A criação do Conselho Interministerial de Preços;
• A criação das Empresas Nacionais de Turismo, Telecomunicações,

Aeronáutica e das entidades da administração indireta vinculadas aos
respectivos ministérios e ao programa estratégico de desenvolvimento
(orçamento plurianual de investimentos) (Froes e Neto, 2013).
Segundo Costa (2008), na área administrativa destaca-se também o Decreto-

-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, um ambicioso empreendimento para
a reforma da administração federal. Esse dispositivo legal da administração pú-
blica fixava princípios, estabelecendo conceitos, balizando estruturas e deter-
minando providências dentro de uma doutrina consistente, definindo preceitos
claros de organização e funcionamento da máquina administrativa.
(...) Prescrevia que a administração pública deveria se

guiar pelos princípios do planejamento, da coordenação,
da descentralização, da delegação de competência e do
controle, estabelecia a distinção entre a administração
direta − os ministérios e demais órgãos diretamente
subordinados ao presidente da República − e a indireta,
constituída pelos órgãos descentralizados − autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedades de economia
mista (Costa, 2008, p.23).
33
5 Princípios, estruturação e
funcionamento da administração pública
• Analisar os fundamentos, princípios e funções do setor público;

• Identificar a estrutura e o funcionamento da administração pública.
Para que o Estado atenda as demandas da sociedade em sua constante evo-

lução, é preciso que haja uma atualização em todos os setores. A seguir serão
apresentados os princípios, a estruturação e o funcionamento da administra-
ção pública brasileira na atualidade.
5.1 Fundamentos
Segundo a definição do Dicionário Aurélio, administração significa “um con-

junto de princípios, normas e funções, com o objetivo de ordenar os fatores de
produção e controlar sua produtividade e eficiência, para se obter determinado
resultado”.
A Administração pode ser pública ou privada. A dimensão privada, como o

próprio nome sugere, não é direcionada a todos. É voltada para o que não é
público, ou seja, tem como objetivo maior os interesses particulares, seja o de
proprietários ou de acionistas de uma empresa.
Segundo Meirelles (1993), em sentido formal, a administração pública é o

conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo.
35
Os princípios da administração pública, expressos no Art. 37 da Consti-
tuição Federal de 1988 são:
• Legalidade: sempre agir de acordo com o que está previsto por lei.
• Impessoalidade: ser dirigida igualmente para todos.
• Moralidade: agir de maneira correta.
• Publicidade: ser transparente em todos os seus atos.
• Eficiência: atingir todos os objetivos almejados pelo Estado.
O verdadeiro papel de uma administração pública eficiente é zelar pela ima-

gem do governo e do Estado, oferecendo bons serviços a toda a população,
cumprindo as políticas públicas estabelecidas e executando tudo aquilo que for
previsto pelo governo.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 pormenorizou,

em seu capítulo VII (art. 37 a 41), regras gerais e diversos preceitos relativos à
administração pública, tratando sobre:
• Diretrizes de atuação de agentes administrativos;
• Cargos e empregos públicos (incluindo formas de acesso e acumulação);
• Regime de previdência;
• Licitações (obrigatoriedade);
• Responsabilidade civil do Estado, etc.
O setor público brasileiro é uma presença constante na vida de todo cidadão,

uma vez que legisla sobre e cobra impostos, regula atividades econômi-
cas, oferece bens e serviços através de empresas públicas e procura regular
atividades das empresas que oferecem serviços essenciais à população, entre
outras atividades.
A gestão dos recursos públicos deve, portanto, possibilitar o atendimento

das necessidades da população, com eficiência, eficácia e efetividade. Para
tanto, é necessária a constante atualização de conhecimentos de todos os
agentes públicos.
36
5.2 Princípios constitucionais
Do latim principium, o princípio é o primeiro instante de algo. Trata-se, portan-

to, da origem ou a causa de algo, a base sobre a qual se estabelece qualquer
matéria ou tema. Segundo Alexandrino e Paulo (2009), princípios são ideias
centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um
sentido lógico, harmonioso e racional, o que possibilita uma adequada com-
preensão de sua estrutura. Os princípios determinam o alcance e o sentido das
regras de um dado subsistema do ordenamento jurídico, balizando a interpre-
tação e a própria produção normativa.
Os princípios que regem a administração pública encontram-se expressos na

Constituição Federal de 1988 e norteiam toda a atividade administrativa.
A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
(BRASIL, 1988, caput Art 37, grifo nosso).
a) Princípio da Legalidade
Como o próprio nome sugere, esse princípio diz respeito à obediência da lei. O
Princípio da Legalidade nos traz a ideia de que a administração pública só
pode atuar se existir uma lei que determine ou autorize aquele ato, devendo
obedecer estritamente o que estiver estipulado na lei ou, sendo discricionária
a sua atuação, observar os termos, condições e limites autorizados na letra da
lei. A principal diferença desse princípio entre a iniciativa privada e a adminis-
tração pública é que os particulares podem fazer tudo o que a lei não proíba.
37
b) Princípio da Impessoalidade
Toda a atuação da administração pública deve ter como foco principal o inte-
resse público e a sua satisfação. O Princípio da Impessoalidade tem como
fundamento o postulado da isonomia (todos são iguais perante a lei), o que
impede que os atos administrativos sejam praticados visando interesses pessoais
do agente ou de terceiros, devendo ater-se ao que está previsto na lei. Com isso
são evitados favorecimentos, discriminações e perseguições aos administrados.
c) Princípio da Moralidade
Segundo Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo (2009), o Princípio da Morali-

dade torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da administração
pública. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justa-
mente por ser jurídica e pela possibilidade de invalidação dos atos administrati-
vos que sejam praticados com inobservância deste princípio.
O Princípio da Moralidade estabelece que o administrador, ao

agir, deverá decidir não só entre o legal ou o ilegal, o conve-
niente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas
também entre o honesto e o desonesto.
d) Princípio da Publicidade
O Princípio da Publicidade tem por finalidade assegurar a transparência na

gestão pública, pois o administrador público não é dono do patrimônio que
cuida. É responsável apenas por gerir os bens da coletividade, devendo possibi-
litar aos administrados o acesso a todas as informações relativas a suas condu-
tas administrativas (fiscalização das atividades administrativas pelo povo).
Um dispositivo que deixa bem clara a exigência da atuação transparente da

administração pública é o inciso XXXIII do Art. 5° da Constituição Federal de
1988, transcrito abaixo:
XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos

informações de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
38
e) Princípio da Eficiência
A eficiência foi incluída aos quatro princípios estudados anteriormente como

princípio expresso da administração pública através da Emenda Constitucional
n° 19/1998, a qual alterou a redação do caput do Art. 37 da Constituição Fe-
deral. O objetivo do Princípio da Eficiência é assegurar que os serviços públi-
cos sejam prestados da melhor forma possível, de maneira mais simples, mais
rápida e mais econômica, otimizando o aproveitamento dos recursos públicos
e atendendo os interesses da sociedade que os custeia, melhorando com isso a
relação custo/benefício da administração.
Existem, além dos estudados anteriormente, outros princípios fundamentais

que orientam a administração pública. Entre esses princípios fundamentais,
cabe citar:
• O princípio da supremacia do interesse público;
• O princípio da indisponibilidade do interesse público;
• O princípio da razoabilidade e proporcionalidade;
• O princípio da autotutela;
• O princípio da continuidade dos serviços públicos.
Legalidade
Impessoalidade
Princípios Constitucionais
Moralidade
da Administração Pública
Publicidade
Eficiência
Figura 1 - Princípios Constitucionais da Administração Pública
39
5.3 Funções do setor público
Os governos Federal, Estadual e Municipal têm um papel importantíssimo e

podem influenciar diretamente na economia de uma nação.
Entre as principais funções do setor público, é possível destacar quatro áreas

de grande abrangência:
O Estado tem a responsabilidade de regular a atividade

econômica através de leis e disposições administrativas.
Reguladora Devido a isso, é possível realizar o controle de alguns
preços, regular monopólios e proteger os direitos do
consumidor contra ações danosas.
O Governo é responsável por prover (ou facilitar) o

Provedora de bens
acesso a bens e serviços essenciais, como educação,
e serviços
saúde, justiça, transporte, água, energia e defesa.
A igualdade social deve ser um dos principais objetivos

a serem alcançados pelos órgãos públicos. O setor pú-
Redistributiva blico deve modificar a distribuição de renda e riqueza
entre as pessoas e regiões procurando torná-la a mais
igualitária possível.
Os responsáveis por formular as políticas econômicas

devem estar constantemente preocupados em manter
Estabilizadora estáveis os grandes agregados econômicos (taxa de in-
flação, taxa de desemprego e nível de produção), evitan-
do excessivas flutuações e beneficiando a população.
Quadro 1 - Principais áreas de abrangência das funções do setor público
5.4 Estrutura e funcionamento

A administração pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos

para a consecução dos objetivos do governo. O Decreto-Lei Nº 200 de 1967
estabelece, em seu art. 4°, a organização da administração pública Federal da
seguinte forma:
Art. 4° - Administração Federal compreende:
A Administração Direta, que se constitui dos serviços

integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios.
40
A Administração Indireta, que compreende as seguintes
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica
própria:
• Autarquias;
• Empresas Públicas;
• Sociedades de Economia Mista;
• Fundações Públicas.
Parágrafo Único. As entidades compreendidas na Adminis-

tração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de
competência estiver enquadrada sua principal atividade.
Administração Direta, de acordo com Alexandrino e Paulo (2009) é o con-

junto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados,
Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a competência para o
exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas.
Administração Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de

autonomia política) que, vinculadas à administração direta, têm a competência
para o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.
É importante ressaltar que, embora o Decreto-Lei 200/1967

ainda seja frequentemente utilizado como referência em ma-
téria de organização estrutural da administração pública, suas
disposições estão restritas ao Poder Executivo Federal.
5.4.1 Autarquias
Autarquia de acordo com o Art.5°, Inciso I, do DL 200/1967, é:
O serviço autônomo, criado por lei, com personalidade

jurídica, patrimônio e receita próprios para executar ati-
vidades típicas da Administração Pública, que requeiram,
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada.
As autarquias desempenham atividades típicas da administração pública e

estão sujeitas ao controle da pessoa jurídica que as criou. Só podem ser criadas
por meio de lei específica, conforme o previsto no art.37, XIX da Constituição
Federal de 1988:
41
XIX – Somente por lei específica poderá ser criada autarquia
e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade
de economia mista e de fundação, cabendo à lei comple-
mentar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
A extinção de uma autarquia, do mesmo modo, só poderá ser feita mediante

a edição de lei específica, também de iniciativa privativa do chefe do Poder
Executivo.
Conforme o previsto no Art. 150, Inciso VI, letra “a”, e parágrafo 2° da Cons-
tituição Federal, as autarquias possuem imunidade tributária, o que veda a
instituição de impostos sobre o seu patrimônio, rendas e serviços que venham
a prestar, desde que estes estejam vinculados a suas finalidades essenciais, ou
a que destas decorram.
Art.150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas

ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distri-
to Federal e aos Municípios:
[...]
VI- instituir impostos sobre:
• Patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;
[...]
§2° A vedação do inciso VI, a, é extensiva às autarquias e

às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no
que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vincu-
lados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.
Podemos citar como alguns exemplos de autarquias no governo federal o

Banco Central (BC), as agências reguladoras, a Comissão de Valores Mobiliários
(CVM), o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) e ór-
gãos como o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e também
as Universidades Federais.
5.4.2 Empresas públicas
O Decreto-Lei nº 200/67, em seu Art. 6º, II, define empresa pública como:
entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do
Estado, criada por lei para a exploração de atividade
econômica, podendo revestir-se de qualquer das formas
admitidas em direito.
42
Empresas públicas, segundo Alexandrino e Paulo (2009), podem ser concei-
tuadas como pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da administração
indireta, instituídas pelo Poder Público mediante autorização de lei específica,
sob qualquer forma jurídica e com capital exclusivamente público, para a ex-
ploração de atividades econômicas ou para a prestação de serviços públicos.
São exemplos de empresas públicas: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos

(ECT), Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) e Caixa Econômica
Federal (CEF).
5.4.3 Sociedades de economia mista
Sociedades de Economia Mista, de acordo com Alexandrino e Paulo, po-

dem ser definidas como:
pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da

administração indireta, instituídas pelo Poder Público,
mediante autorização de lei específica, sob a forma de
sociedade anônima, com a participação obrigatória
de capital privado e público, sendo da pessoa política
instituidora ou de entidade da respectiva administração
indireta o controle acionário, para a exploração de
atividades econômicas ou para a prestação de serviços
públicos (2009, p. 74, grifo nosso).
É importante salientar que existem dois tipos de empresas públicas e socieda-

des de economia-mista:
• As exploradoras de atividades econômicas (exemplo: Petrobras S/A); e
• As prestadoras de serviços públicos (exemplo: Banco do Brasil).
5.4.4 Fundações públicas
Fundações públicas, segundo Alexandrino e Paulo (2009, p. 55), são de-

finidas como a “personificação de um patrimônio ao qual é atribuída uma
finalidade específica não lucrativa, de cunho social”. Definem, ainda, que as
fundações públicas são patrimônio público personificado em que a figura
do instituidor é uma pessoa política que faz a dotação patrimonial e destina
recursos orçamentários para a manutenção da entidade [...]. O objeto das
fundações públicas deve ser uma atividade de interesse social – evidentemente
exercida sem intuito de lucro –, tal qual educação, saúde, assistência social,
pesquisa científica e proteção ao meio ambiente.
43
Alguns exemplos de fundações públicas são a Fundação Nacional da Saúde,
o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e a
Fundação Nacional do Índio, entre outras.
A Figura 2 apresenta a estrutura organizacional da administração pública

brasileira:
União
Administração Estados membros
Pública Direta Distrito Federal
Municípios
Administração Pública
Autarquias
Administração Empresas públicas

Pública Indireta Sociedades de Economia Mista
Fundações Públicas
Figura 2 - Estrutura organizacional da administração pública brasileira
O Artigo 175 da Constituição Federal “impõe ao poder público, na forma da

lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre através
de licitação, a prestação de serviços públicos”.
Segundo Carvalho Filho (2007, p. 289) o serviço público é toda atividade pres-
tada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob o regime de direito
público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da cole-
tividade. Esses serviços podem ser classificados como delegáveis ou indelegáveis.
Os serviços delegáveis podem ser executados pelo Estado ou por colabora-

dores. Contudo, os serviços indelegáveis só podem ser prestados por órgãos
próprios do Estado e seus agentes.
No Brasil, os serviços de transporte coletivo, energia elétrica e

telefonia são exemplos de serviços delegáveis. Já os relaciona-
dos com defesa nacional, segurança interna e fiscalização de
atividades são considerados serviços indelegáveis.
44
A Constituição Federal estabelece em seu artigo 142 que as Forças Armadas
destinam-se à defesa da pátria e à garantia dos poderes constitucionais. São,
portanto, o “braço armado” do Estado, responsável pela sua defesa e exercen-
do um serviço indelegável.
O administrador público, segundo Carvalho Filho (2007), tem diversos deve-

res, entre os quais cabe citar o dever de probidade, de prestação de contas e
de eficiência.
• O dever de probidade se refere à sua honestidade e moralidade;
• O dever de prestação de contas abrange integralmente o administra-

dor público, mas é no uso do dinheiro público que mais se acentua;
• O dever de eficiência reside em tornar mais qualitativa a administra-

ção pública. Perfeição, celeridade, coordenação e técnica são fatores que
qualificam a atividade pública e aumentam a eficiência no seu desempe-
nho. A eficiência não depende apenas da natureza da atividade: é fun-
damental que os sujeitos da atividade tenham qualificação compatível.
5.4.5 Organização militar
O Decreto n° 98.820, de 12 de janeiro de 1990 (Regulamento de Administra-

ção do Exército-RAE/R3) estabelece que a Organização Militar (OM) é qual-
quer organização do Exército que possua denominação oficial e Quadro de
Organização (QO) ao Quadro de Lotação de Pessoal Militar (QLPM), com res-
pectivo Quadro de Distribuição de Efetivos (QDE). A administração do Exército
tem as Unidades Administrativas (UA) como elementos básicos e orgânicos.
Esse regulamento registra ainda que:
A Unidade Administrativa é a Organização Militar estrutu-

rada para o exercício de administração própria, possuin-
do competência para gerir bens da União e de terceiros
e à qual foi concedida autonomia ou semiautonomia
administrativa e os agentes da administração da Unidade
Administrativa são:
1. Agente Diretor.
2. Agentes Executores Diretos:
a. Fiscal Administrativo;
b. Encarregado do Setor de Pessoal;
45
c. Encarregado do Setor de Contabilidade (Contador);
d. Encarregado do Setor de Finanças (Tesoureiro);
e. Encarregado do Setor de Material Almoxarifado;
f. Encarregado do Setor de Aprovisionamento

(Aprovisionador).
3. Agentes Executores Indiretos:
a. Comandante de Subunidade;
b. Chefe de Serviços;
c. Oficiais em Geral;
d. Oficial de Dia;
e. Subtenente;
f. Encarregados de Depósitos, de Oficinas ou de

Material;
g. Qualquer pessoa física a que se tenha atribuído

competência para exercer atividade administrativa,
de acordo com a legislação em vigor.
Comandante OM
(Agente Diretor)
Subcomandante
OM Setor Financeiro
(encarregado do
setor Financeiro)
1ª Seção 2ª Seção 3ª Seção 4ª Seção Setor de Material

(encarregado do (Oficiais (Oficiais (Fiscal (encarregado do
setor de pessoal) em Geral) em Geral) administrativo) setor de Material)
Setor de
Aprovisionamento
(encarregado do setor
de Aprovisionamento )
1ª Cia (Cmt SU) 2ª Cia (Cmt SU) 3ª Cia (Cmt SU) CCAp (Cmt SU)
(Oficiais em Geral) (Oficiais em Geral) (Oficiais em Geral) (Oficiais em Geral)
Encarregado Encarregado Encarregado Encarregado

Figura 3 - Organograma genérico
de material de material de material de material
de uma Organização Militar
46
O Exército Brasileiro e suas inúmeras Organizações Militares, como parte da ad-
ministração direta do Estado, possui funcionários civis e militares que em todo
momento trabalham com recursos materiais, financeiros do Estado e portanto,
são agentes executores diretos ou indiretos da administração pública.
Os militares devem compreender perfeitamente a necessidade de exercer de

forma efetiva suas funções administrativas, gerindo de maneira exemplar os re-
cursos que estiverem sob sua responsabilidade (pessoal, material e financeiro)
e, proporcionando, com isso, uma melhoria significativa na operacionalidade
da tropa e na eficiência da Defesa Nacional.
47
6 Bibliografia
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Leitura complementar
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Janeiro: Revan, 2001.
FERLIE, Ewan et al. A Nova Administração Pública em Ação. Brasília:

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MARRAS, J. Administração de Recursos Humanos: do operacional ao

estratégico. 9ª edição. São Paulo: Futura, 2004.
51
CCEAD – Coordenação Central de Educação a Distância
Coordenação Geral
Gilda Helena Bernardino de Campos
Coordenação de Avaliação e Acompanhamento

Gianna Oliveira Bogossian Roque
Coordenação de Criação e Desenvolvimento

Claudio Perpetuo
Coordenação de Design Didático

Sergio Botelho do Amaral
Coordenação de Material Didático

Stella Maria Peixoto de Azevedo Pedrosa
Coordenação de Tecnologia da Informação

Renato Araujo
Gerente de Projetos
José Ricardo Basílio
Equipe CCEAD
Alexander Arturo Mera
Ana Luiza Portes
Angela de Araújo Souza
Camila Welikson
Ciléia Fiorotti
Clara Ishikawa
Eduardo Felipe dos Santos Pereira
Eduardo Quental
Frieda Marti
Gabriel Bezerra Neves
Gleilcelene Neri de Brito
Igor de Oliveira Martins
Joel dos Santos Furtado
Lucas Feliciano
Luiza Serpa
Luiz Claudio Galvão de Andrade
Luiz Guilherme Roland
Maria Letícia Correia Meliga
Neide Gutman
Romulo Freitas
Ronnald Machado
Simone Bernardo de Castro
Tito Ricardo de Almeida Tortori
Vivianne Elguezabal
EXÉRCITO BRASILEIRO

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CHQAO

Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

Projeto Gráfico e Diagramação Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte A: História

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

A disciplina Administração Pública Brasileira, iniciada nesta apostila,

Os objetivos gerais desta disciplina são:

1. Conhecer a história da Administração Pública;

2. Analisar os fatores culturais da Administração Pública dentro de sua

3. Analisar as mudanças sociais relacionadas à Administração Pública;

4. Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas

5. Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da Admi-

6. Conhecer as ferramentas que a Administração Pública possui para

Na primeira apostila desta disciplina será apresentada a Unidade I – Parte A

2. Origens do governo e da administração pública 11

3. A organização dos poderes públicos 17

4. Os fatores culturais e históricos da administração pública 21

5. Princípios, estruturação e funcionamento 35

A administração pública brasileira passou por três grandes

A administração pública patrimonialista é um modelo de administração

O momento em que a administração pública pode ser classificada como

O momento da administração pública gerencial tem início a partir do final

Levando-se em consideração o exposto, para que se possa entender a partici-

• Descrever as origens do governo e da administração pública no Brasil.

Neste capítulo serão apresentados e descritos importantes fatores históricos

2.1 Um breve histórico

O governo brasileiro tem suas origens desde o início do período colonial, ou

A organização territorial se apresentava da seguinte forma:

Sobre esta organização, Prado Junior afirma que:

Do ponto de vista da organização territorial, o Brasil

O governador possuía diversas atribuições, sobretudo militares, mas sua

b. Mesas de inspeção: conhecidas também como casas de inspeção, foram

Com a transferência da corte, o Brasil foi elevado à condição de Reino Unido

Em 1821, D. João VI retorna a Portugal e deixa o príncipe herdeiro, D. Pedro I, na

• O precário estado de saúde do imperador.

Um governo provisório adotou as reformas imediatas necessárias à vigência do

2.2 Origens da administração pública

De acordo com Costa (2008), a administração pública na era colonial estava

Existia uma grande confusão de atribuições entre os poderes nos órgãos da

A chegada de D. João VI e da corte portuguesa em 1808, com toda sua in-

O fato é que a transferência da corte e mais tarde a

Costa (2008) afirma que a proclamação da República não alterou as estruturas

• Os grandes proprietários de terra, com suas famílias patriarcais, relações

• O Estado central, que era um grande mediador entre os interesses das

A principal característica da administração pública do período

• Identificar a organização dos poderes.

Para entender a dinâmica da organização dos poderes, é interessante entender

No Brasil, a Constituição Federal de 1988, estabelece a divisão de poderes entre:

• Poder Legislativo: elaboração de leis, de normas gerais e abstratas,

As funções típicas dos poderes do Estado são as atividades

A Constituição Federal no seu Art. 44 diz que o Poder Legislativo é exercido

No âmbito dos Estados, Distrito Federal e dos municípios, o Legislativo é exer-

De acordo com a Constituição Federal de 1988, no seu art. 59, o trabalho do

II. Leis complementares;

III. Leis ordinárias;

VI. Decretos legislativos;

3.2 Poder Executivo

O Poder Executivo tem a função de executar as leis existentes e implementar

• Função de governo, com atribuições políticas, colegislativas e de decisão;

• Função administrativa, compreendendo a intervenção, o fomento e a

O principal representante do Executivo é o Presidente da República, que de-

Nos países de regime parlamentarista existe a distinção funcional entre os

Nos países de regime presidencialista, como é o nosso caso, o Presidente

No Brasil, o Poder Executivo, a nível nacional, é representado pela figura do

O Poder Judiciário tem a função de julgar quaisquer conflitos que possam